Справа № 640/2326/19
Суддя: Собків Ярослав Мар'янович
Дата ухвалення: 2019-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/2326/19 Суддя (судді) першої інстанції: Шрамко Ю.Т.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді: Собківа Я.М.,

суддів: Сорочка Є.О., Федотова І.В.,

за участю секретаря: Рагімової Т.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Нотаріальної палати України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом Нотаріальної палати України до Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України про визнання протиправною та нечинною постанови, -

ВСТАНОВИВ:

Нотаріальна палата України звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, в якому просила:

- визнати протиправною та нечинною постанову КМУ "Про реалізацію експериментального проекту у сферах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" від 24 жовтня 2018 року №860, якою затверджений Порядок реалізації експериментального проекту з організації визначення професійної компетентності осіб, які мають намір здійснювати функції державного реєстратора прав на нерухоме майно та/або державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;

- визнати протиправним та нечинним абзац 6 пункту 2 наказу Мін`юсту "Про затвердження Змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів "в тому числі нотаріусу".

Крім того, позивачем подано клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, шляхом зупинення дії абзацу 6 пункту 2 наказу Мін`юсту "Про затвердження Змін до деяких наказів Міністерства юстиції України" від 29 грудня 2018 року №4146/5 в частині слів "в тому числі нотаріусу".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року відмовлено у задоволенні заяви.

Не погодившись із вказаною ухвалою суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року та задовольнити його клопотання про забезпечення позову.

Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що захід забезпечення позову, з яким позивач звернувся до суду, є необхідним та достатнім заходом захисту його інтересів у межах, визначених ст. 151 КАС України.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з наступних підстав.

Своє рішення про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції мотивував тим, що у ході розгляду поданої заяви судом не виявлено існування очевидних ознак протиправності оскаржуваного наказу та порушення ним прав, свобод або інтересів позивача, а також не встановлено, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Колегія суддів не погоджується з даним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

При розгляді клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову суд повинен дати оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з врахуванням: розумності, обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; наявності зв`язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення позову забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення; імовірності виникнення утруднень для виконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; наявності зв`язку із вжиттям заходів запобігти порушенню прав та інтересів інших осіб, в тому числі, й осіб, які не приймають участь у розгляді справи.

Крім того, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

Згідно роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22.12.2006 року №9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» та Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративним судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства під час розгляду адміністративних справ», при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

За приписами п.17 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 2 від 06.03.2008 року застосування судом таких заходів забезпечення, які за змістом є ухваленням рішення без розгляду справи по суті, не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Забезпеченням позову у такий спосіб суди виходять за межі підстав забезпечення позову, що є неприпустимим.

Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи до забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Суди не вправі вживати такі заходи до забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.

Інститут забезпечення адміністративного позову в Україні враховує європейський досвід щодо забезпечення адміністративного позову в адміністративному судочинстві, який акумульовано у Рекомендації NR(89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятий Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року.

Згідно вищезазначеної Рекомендації рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

Вважаючи, що примусове виконання судових рішень в галузі адміністративного права, зокрема в тому разі, коли вони спрямовані на адміністративні органи, є вимогою ефективного правосуддя.

Пунктом «d» Імплементацій вищезазначених Рекомендацій передбачено, що ухвалюючи рішення щодо запиту про зупинення, адміністративному і, якщо цього не виключає закон, судовому органу слід ураховувати суспільний інтерес, а також і права й інтереси третіх осіб.

Необхідність забезпечення позову обумовлюється тим, що в разі не вжиття відповідних заходів забезпечення позову буде порушено статті 42, 43 Конституції України, а також частину першу статті 8-1 Закону України «Про нотаріат» відповідно до якої Держава гарантує і забезпечує рівні умови доступу громадянам до зайняття нотаріальною діяльністю та рівні можливості нотаріусам в організації та здійсненні ними нотаріальної діяльності.

Відповідно до пункту 14 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і діяльність нотаріату.

Саме тому, коли нотаріусів наділили функціями у сфері державної реєстрації, ці повноваження були надані їм на рівні законів (ч. 1 ст. 10 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»; ч. 1 ст. 6 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»).

Таким чином, будь-які зміни пов`язані зі вчиненням нотаріальних дій та здійсненням інших повноважень, якими нотаріуси наділені на рівні закону, зокрема, вчинення реєстраційних дій, можуть мати місце лише на рівні закону, а не нормативно - правового акту (наказу) Міністерства юстиції України.

Таким чином, Наказ № 4146/5 прямо суперечить Положенням Постанови № 860 та Закону України «Про нотаріат» в частині введення додаткового суб`єкта, що призвело до негативних наслідків його дії - введення додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів у вигляді обов`язку проходити тестування для відновлення їм доступу до реєстру, що не передбачено ні в Законі України «Про нотаріат», ні в інших законах у сфері державної реєстрації.

Так, починаючи з 2019 року нотаріуси зобов`язані пройти тестування (отримувати сертифікат компетентності) для відновлення доступу до реєстрів.

І відповідно протягом періоду, коли доступ до реєстрів заблоковано, а також протягом періоду очікування дати проходження тестування та отримання сертифікату, нотаріус практично повністю позбавлений доступу до професії, оскільки більшість нотаріальних дій пов`язані з доступом до інформації, яка міститься в реєстрі, а також повинні мати своїм результатом внесенням інформації до реєстру.

Статтею 2-1 Закону України «Про нотаріат» встановлено що державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Цей перелік є вичерпним.

Так, статтями 29-1 та 30 Закону України «Про нотаріат» встановлено вичерпний перелік підстав зупинення та припинення приватної нотаріальної діяльності. Рішення про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса приймає керівник Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі шляхом видання наказу (ст. 29-2 Закону України «Про нотаріат»).

Припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса здійснюється Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі за наявності підстав, передбачених цим Законом, шляхом видання наказу про припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса (ст. 30-1 Закону України «Про нотаріат»).

В ст. 12 Закону України «Про нотаріат» встановлено вичерпний перелік підстав анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю розглядається Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату за поданням відповідно Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі або Нотаріальної палати України. І лише на підставі рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату може бути анульовано свідоцтво.

При цьому в Законі України «Про нотаріат» відсутня така підстава анулювання свідоцтва як тимчасове блокування та/або анулювання доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень на період для проходження тестування для відновлення доступу нотаріуса до реєстрів та/або період коли доступ до реєстрів заблоковано, та/або протягом періоду очікування дати проходження тестування та отримання сертифікату.

Тобто в даному випадку йде мова про введення додаткових кваліфікаційних вимог до нотаріусів, невідповідність яким обмежує доступ нотаріуса до професії, гарантований Законом України «Про нотаріат». Це є грубим порушення вимог статті 43 Конституції України, відповідно до якої кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.

Вказане право для нотаріусів гарантується нормами Закону України «Про нотаріат».

Тобто, підзаконним нормативним актом, який має меншу юридичну силу, було визначено інші умови доступу до професії, ніж нормами Закону України «Про нотаріат». Що також порушує Конституцію України, згідно із ст. 22 якої, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, є порушенням Конституції.

Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано положеннями ст.ст. 150-158 КАС України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.

Наявність такого інституту є однією з гарантій виконання судового рішення і спрямоване на забезпечення принципу обов`язковості судових рішень. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому судового рішення, якщо його буде прийнято на користь позивача.

Відповідно до вимог частин першої - другої ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи. При цьому, положеннями частини другої ст. 150 КАС України в якості підстав для вжиття заходів забезпечення позову передбачено наступні:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

В силу приписів частини першої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

За наведених обставин, колегія суддів доходить висновку про обґрунтованість заяви, виходячи з того, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам нотаріусів до ухвалення рішення в адміністративній справі, адже відповідна професійна діяльність є єдиним джерелом доходу нотаріусів, а в силу ч. 4 ст.3 Закону України «Про нотаріат» він не може займатися підприємницькою, адвокатською діяльністю, бути засновником адвокатських об`єднань, перебувати на державній службі або службі в органах місцевого самоврядування, у штаті інших юридичних осіб, а також виконувати іншу оплачувану роботу, крім викладацької, наукової і творчої діяльності.

З огляду на зазначене, оскаржуваним наказом позивача позбавлено можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності. При цьому, у позивача є зобов`язання перед державою у вигляді сплати податків, незважаючи на фактичне зупинення його діяльності.

Аналогічні висновки викладені в постанові Верховного Суду від 02 травня 2018 року у справі №826/15847/17.

Окрім того, судом враховуються і зобов`язання позивача по виплаті заробітної плати перед найманими працівниками, з якими укладено трудові договори.

Таким чином, невжиття заходів забезпечення позову може мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, зокрема праву на працю, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

Відповідно до частини п`ятої статті 3 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державна реєстрація прав у результаті вчинення нотаріальної дії з нерухомим майном, об`єктом незавершеного будівництва проводиться нотаріусом, яким вчинено таку дію.

Таким чином, розпочате нотаріальне провадження щодо речових прав на нерухоме майно не може бути завершене реєстраційною дією у випадку блокування чи анулювання Міністерством юстиції України доступу нотаріуса до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, бо нотаріус не може перевірити статус нерухомого майна.

Крім того, слід враховувати, що відповідні реєстраційні дії не можуть бути здійснені іншими реєстраторами, адже відповідно до законодавства лише той нотаріус, який вчиняє нотаріальну дію, має вчинити і реєстраційну дію, що випливає з неї.

Наведене свідчить про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам не тільки позивача у вигляді позбавлення можливості повноцінно здійснювати професійну діяльність, а й її клієнтів.

Тобто, у випадку невжиття заходів забезпечення позову можливе настання негативних наслідків, що полягають у спричиненні шкоди діловій та професійній репутації позивача, для виправлення яких їй буде необхідно докласти значних зусиль.

Колегія суддів звертає увагу, що таке вжиття заходів забезпечення адміністративного позову не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.

При цьому суд враховує, що заходи забезпечення позову повинні застосовуватися відповідно до їх мети, з урахуванням безпосереднього зв`язку між предметом позову та заявою про забезпечення позову. Застосовуючи конкретний вид забезпечення позову, суд повинен виходити із дійсного виключення цим забезпечувальним заходом утруднення або неможливість виконання рішення. Забезпечення позову у вищезазначений судом спосіб відповідає критеріям розумності, обґрунтованості і адекватності, забезпечення збалансованості інтересів учасників спірних правовідносин, запобігання порушенню у зв`язку з вжиттям таких заходів прав та охоронюваних інтересів учасників процесу та відповідають інституту забезпечення позову в адміністративному процесі.

На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходить до висновку про те, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, а невжиття таких заходів у разі задоволення позову призведе до необхідності докласти значних зусиль та витрат для відновлення порушених прав позивача, у зв`язку з чим клопотання позивача про забезпечення адміністративного позову у даній справі підлягає задоволенню.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.05.2019 року підлягає скасуванню.

Згідно з ст. 317 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує його та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст.308, 312, 320, 321, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Нотаріальної палати України задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року скасувати та ухвалити нове судове рішення.

Клопотання Нотаріальної палати України про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову задовольнити.

Зупинити дію абзацу 6 пункту 2 наказу Міністерства юстиції України «Про затвердження Змін до деяких наказів Міністерства юстиції України» від 29.12.2018 року № 4146/5 в частині слів «в тому числі натаріусу» - до набрання судовим рішенням у даній справі законної сили.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Собків Я.М.

Суддя Сорочко Є.О.

Суддя Федотов І.В.

Повний текст постанови виготовлено - 01 серпня 2019 року.