Справа № 140/137/19
Суддя: Нос Степан Петрович
Дата ухвалення: 2019-08-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 серпня 2019 рокуЛьвів№ 857/6619/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Носа С. П.,

суддів - Кухтея Р. В., Шевчук С. М.,

за участю секретаря судового засідання - Джули В. М.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06 березня 2019 року в справі № 140/137/19 (головуючий суддя - Костюкевич С.Ф., м. Луцьк, повний текст судового рішення складено 11 березня 2019 року) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання протиправним та скасування рішення від 26.07.2018 року №К-2005/0-1331/0/95-18 про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться біля села Софіївка на території Вільхівської сільської ради Горохівського району Волинської області та зобов`язати надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства.

В обґрунтування вимог позовної заяви зазначає, що оскаржуване рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства є протиправним, оскільки воно суперечить вимогам статті 118 Земельного кодексу України, якою встановлено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, а саме, лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, така підстава як відсутність даної земельної ділянки у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам протягом ІІІ кварталу 2018 року статтею 118 ЗК України не передбачена.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 06 березня 2019 року, адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Волинській області у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться біля села Софіївка на території Вільхівської сільської ради Горохівського району Волинської області згідно заяви від 26.06.2018, оформлену листом Головного управління Держгеокодастру у Волинській області 26.07.2018 року за №К-2005/0-1331/0/95-18.

Зобов`язано Головне управління Держгеокодастру у Волинській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 26.06.2018 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться біля села Софіївка на території Вільхівської сільської ради Горохівського району Волинської області.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, Головне управління Держгеокадастру у Волинській області подало апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою в задоволенні позову відмовити повністю. В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано, що з часу набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», якою затверджено Стратегію, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою та передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації, може здійснюватися лише відповідно до переліків земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за формулою), оприлюднених на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок. А тому, Головним управлінням не порушено вимог ч.7 ст.118 ЗК України, оскільки місце розташування об`єкта (земельної ділянки, щодо якої звернулася позивач) не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, зокрема, постанови Кабінетів Міністрів України від 07.06.2017 № 413.

ОСОБА_1 подано відзив на апеляційну скаргу, в якому апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області просить залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06 березня 2019 року в справі № 140/137/19 залишити без змін. Поряд з цим зазначає, що вичерпні підстави відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою передбачені ч. 7 ст. 118 ЗК України, а суб`єкти владних повноважень при вирішенні питання про передачу у власність громадян земельних ділянок неуповноважені відступати від приписів ст. 118 ЗК України. Крім того, у зв`язку із прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413 зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

Представник позивача, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги заперечив та просив відмовити в її задоволенні.

Представник відповідача, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги підтримав та просив таку задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не знаходить підстав для її задоволення.

Встановлено, що 26.06.2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області із заявою про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться біля села Софіївка на території Вільхівської сільської ради Горохівського району, Волинської області в межах норм безоплатної приватизації.

26.07.2018 року Головне управління Держгеокадастру у Волинській області своїм листом за №К-2005/0-1331/0/95-18 повідомило позивача про неможливість надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність з тих підстав, що бажана земельна ділянка не включена в перелік земельних ділянок, які мають надаватись безоплатно у власність громадянам протягом ІІІ кварталу 2018 року.

07.08.2018 року позивачем була подана колективна заява на адресу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру щодо роз`яснення порядку надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства.

Листом від 29.08.2018 року №КО-2510/0.0.13-4704/6-18 "Про розгляду колективного звернення" перший заступник голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру роз`яснив зазначений вище порядок та зазначив, що відмова органу виконавчої влади у передачі земельної ділянки у власність може бути оскаржена до суду.

Не погоджуючись з рішенням Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 26.07.2018 року №К-2005/0-1331/0/95-18 про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га позивач звернувся з позовом до суду.

Задовольняючи частково даний позов, суд першої інстанції мотивував це тим, що позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок з підстав, які не передбачені Земельним кодексом України, що в свою чергу свідчить про протиправність відмови відповідача надати ОСОБА_1 такий дозвіл.

Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 №308, Головне управління Держгеокадастру у Волинській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством на території Волинської області.

Частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Крім того, пунктом "б" частини першої статті 13 ЗК України передбачено, що до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель.

Відповідно до частин першої - третьої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 №794-VII (з наступними змінами та доповненнями) Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія), та яка набрала чинності 17.06.2017.

В розділі "Мета Стратегії" вказано, що метою Стратегії є створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави.

Розділом "Система організації процесу виконання Стратегії визначено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні:

формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області, за такою формулою:

Sбп = Sаук x 0,25,

де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області;

Sаук - площа земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу;

щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок;

надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції;

враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

Враховуючи вищезазначені правові норми колегія суддів констатує, що з часу набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою затверджено Стратегію, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою та передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації, може здійснюватися лише відповідно до переліків земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за формулою), оприлюднених на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок.

Так, 20.06.2018, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413, Головне управління Держгеокадастру у Волинській області видало наказ №74 "Про затвердження переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2018 року на території Волинської області".

Згідно з розміщеною на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Волинській області інформацією про перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2018 року на території Горохівського району Волинської області передбачено 141 земельна ділянка, при цьому, бажана позивачем земельна ділянка, яка розташована в межах Вільхівської сільської ради у вказаному переліку відсутня.

Поряд з цим слід зазначити, що позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у зв`язку з тим, що вказана ним земельна ділянка відсутня у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2018 року на території Волинської області, тобто з підстав, які не передбачені Земельним кодексом України, що в свою чергу свідчить про протиправність відмови відповідача надати ОСОБА_1 такий дозвіл.

Покликання апелянта на Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними є безпідставними, оскільки нею не передбачено додаткових підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а затверджена з іншою метою створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави, що свідчить про протиправність прийнятого рішення.

Поряд з цим, правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (далі - Положення №333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

З аналізу вказаних норм видно, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Отже, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_1 відповідь у формі листа.

Відтак, відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом, тому наданий відповідачем лист від 26.07.2018 №К-2005/0-1331/0/95-18 не може сприйматися як належна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.

Крім цього слід зазначити, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, належить до земель сільськогосподарського призначення державної форми власності, у користуванні третіх осіб чи у власності не перебуває, земельна ділянка розташована біля села Софіївка на території Вільхівської сільської ради Горохівського району, будь-які відомості про обмеження у використанні зазначеної земельної ділянки до Державного земельного кадастру не внесені, що не заперечується апелянтом.

Отже, до земель загального користування державної форми власності, які не можуть передаватись у приватну власність, заборон не встановлено.

Крім цього, завданням адміністративного суду є контроль за правомірністю прийняття рішення та відповідності його чинному законодавству, а тому рішення суду про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є формою втручання у повноваження відповідача.

Адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Тому завданням адміністративного суду є контроль за законністю прийняття рішень.

Виходячи зі змісту положень Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

В даному випадку, питання щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки віднесено до компетенції відповідача - Головного управління Держгеокадастру у Львівській області.

Таким чином приймаючи рішення у даній справі суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Волинській області повторно розглянути заяву позивача.

Аналізуючи наведені правові норми та обставини справи, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання до вчинення дій частково є підставними та обґрунтованими, що має наслідком їх часткове задоволення.

Згідно з ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про часткове задоволення позовних вимог, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області - залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 06 березня 2019 року в справі № 140/137/19 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

На постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. П. Нос
судді Р. В. Кухтей
С. М. Шевчук
Повне судове рішення складено 6 серпня 2019 року