Справа № 0440/6601/18
Суддя: Бондар Марина Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-07-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 липня 2019 року Справа № 0440/6601/18
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Бондар М.В., розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпрі адміністративну справу за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, третя особа на стороні відповідач-2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -
Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області (далі - прокурор, позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Дніпровської міської ради (далі - ДМР, відповідач-1), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - Департамент гуманітарної політики ДМР, відповідач-2), третя особа на стороні відповідач-2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Комунальний заклад "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" Дніпровської міської ради (далі - КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР), в якій просить:
- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм земельного законодавства щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться під Комунальним закладом освіти «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 5» Дніпровської міської ради;
- зобов`язати Дніпровську міську ради та департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом Комунальним закладом освіти «Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5» Дніпровської міської раду, що знаходиться за адресою: пр. Дмитра Яворницького, 105 у м.Дніпрі у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований.
В обґрунтування позову зазначено, що під час вивчення позивачем стану додержання земельного законодавства закладами освіти Центрального району міста Дніпра встановлено, що правовстановлюючі документи на земельну ділянку під КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР, який розташовано за адресою: пр. Дмитра Яворницького, 105 у місті Дніпрі, відсутні. Функціонування навчального закладу без правовстановлюючих документів на земельну ділянку свідчить про протиправну бездіяльність ДМР та Департамент гуманітарної політики ДМР, а саме про невжиття останніми заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій фактично розташований та функціонує заклад освіти. Відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Таким чином, прокурор звертається з цим адміністративним позовом з метою захисту інтересів держави в сфері охорони дитинства щодо забезпечення прав дітей на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого статтями 53 Конституції України права на освіту, та відновлення законності під час здійснення навчального процесу в загальноосвітніх навчальних закладах.
Ухвалою суду від 05.09.2018 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито загальне позовне провадження.
Представник Департаменту гуманітарної політики ДМР надав до суду відзив на позов, у якому просив суд відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування відзиву зазначено, що відповідачем на адресу міського голови скеровано листи від 26.04.2018 року за № 12/2-392 та №12/1-662 від 04.07.2018 року про виділення коштів для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації. На теперішній час відповідачем очікується надходження відповідних асигнувань для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації навчального закладу. Таким чином, відповідачем було вжито усіх можливих заходів для забезпечення державних інтересів, конституційних прав громадян і набуття зазначеним закладом освіти прав на землю, що в свою чергу виключає будь-яку бездіяльність то доводи позивача щодо такої бездіяльності.
Представник ДМР надав до суду відзив на позов, у якому просив суд відмовити у задоволенні позову посилаючись на те, що саме Департамент гуманітарної політики має повноваження шодо внесення на розгляд міської ради питань, зокрема про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю. Міська рада не є виконавчим органом, а є представницьким органом, який вирішує питання, що вносяться на її розгляд виконавчі органи місцевого самоврядування, тому у ДМР відсутня протиправна бездіяльність щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР.
Прокурор надав відповідь на відзиви, у якій підтримав доводи, викладені в позовній заяві.
02.10.2018 року оголошено перерву у підготовчому засіданні до 30.10.2018 року; 30.10.2018 року продовжено строк підготовчого провадження на 30 днів та оголошено перерву до 23.11.2018 року; 23.11.2018 року за клопотанням прокурора, представників відповідачів провадження у справі №0440/6601/18 зупинено строком на шість місяців з метою надання часу для врегулювання спору шляхом примирення; 27.05.2019 року поновлено провадження у справі та призначено підготовче засідання на 11.06.2019 року; 11.06.2019 року оголошено перерву у підготовчому засіданні до 25.06.2019 року; 25.06.2019 року оголошено перерву у підготовчому засіданні до 05.07.2019 року, у зв`язку з неявкою учасників справи; 05.07.2019 року оголошено перерву у підготовчому засіданні до 15.07.2019 року за клопотаннями представників сторін; 15.07.2019 року закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті на 31.07.2019 року.
В судове засідання 31.07.2019 року учасники справи не з`явилися. Прокурор та представник відповідача-1 надали клопотання про розгляд справи без їх участі в письмовому провадженні. Представники відповідача-2 та третьої особи про дату, час та місце проведення судового засідання повідомлені належним чином.
Відповідно до частини 1 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Враховуючи те, що прокурор та представник відповідача-1 надали клопотання про розгляд справи без їх участі, а представники відповідача-2 та третьої особи не з`явилися, суд вирішив подальший розгляд справи здійснювати в письмовому провадженні.
Дослідивши матеріали, всебічно і повно з`ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вирішив, що позов не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Судом встановлено, що КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР здійснює діяльність за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 105.
КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР перебуває у власності територіальної громади міста Дніпра в особі Дніпровської міської ради, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Розпорядженням міського голови ДМР від 25.07.2018 року №962-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та головам районних у містах рад:
- визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, які перебувають на їх балансі та на балансі підпорядкованих комунальних організацій, стосовно яких не здійснена державна реєстрація права власності;
- передбачити у бюджетних запитах на 2019 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, в особі ДМР, на об`єкти нерухомого майна;
- здійснювати дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпра, в особі ДМР; у разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна.
Листами № 12/2-392 від 26.04.2018 року та №12/1-662 від 04.07.2018 року Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради звернувся до Дніпровської міської ради щодо виділення додаткових коштів для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації та проведення технічної інвентаризації будівель і споруд комунальних закладів.
27.06.2018 року прокуратура звернулася до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області із запитом, у якому просила надати інформацію щодо наявності правовстановлюючих документів із зазначенням номеру та дати видачі державного акту на право користування, ким видавався державний акт, номер та дата розпорядження/рішення, на підставі якого видано акт на земельні ділянки закладів освіти Центрального району м. Дніпро, зокрема, КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР.
Листом №10-4-0.38-1459/107-18 від 10.07.2018 року ГУ Держгеокадастру повідомило про те, що право власності або користування земельною ділянкою, зокрема, за адресою проспект Дмитра Яворницького , 105 , (КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР) у Державному реєстрі земель м. Дніпропетровська станом на 01.01.2013 року не зареєстровано.
На день звернення прокурора із цим позовом правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що знаходиться під КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР, належним чином не оформлено.
Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу освіти.
Надаючи оцінку спірним правовідносинами, суд виходить з наступного.
Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.
За приписами частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Статтею 23 Закону № 1697-VII врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Відповідно до частини 6 статті 23 Закону № 1697-VII під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Частиною 1 статті 24 Закону № 1697-VII визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно з частинами 3, 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
За приписами частин 3-5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
З аналізу частин третьої, четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв`язку з частиною 3 статті 23 Закону № 1697-VII слід дійти висновку, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.
При цьому, як зазначено вище, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Аналіз частини 4 статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
В даному випадку прокурор в позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує, що прокуратурою вивчено відомості щодо стану додержання земельного законодавства закладами освіти та зроблено висновок, що земельна ділянка, якою користується КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР, має перебувати у нього на праві постійного користування. В порушення вимог земельного законодавства та Закону України «Про освіту» правовстановлюючі документи на земельну ділянку не оформлено, державну реєстрацію права постійного користування не проведено, а відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під загальноосвітнім навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження цією земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та порушення інтересів держави в частині гарантування та можливості забезпечення прав дітей на освіту.
Також прокурором зазначено, що Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради та Дніпровською міською радою не виконано покладені на них повноваження, не вжито необхідних дій для оформлення права постійного користування земельною ділянкою, на якій знаходиться навчальний заклад, тобто допущено протиправну бездіяльність.
В той же час, прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР, а не держави.
За приписами частини 2 статті 123 Земельного кодексу України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Суд зазначає, що КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, є користувачем земельної ділянки та заінтересованою особою в її отриманні у постійне користування, та може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушується його права.
З аналізу викладеного слід дійти висновку, що КЗ "Дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №5" ДМР, як окремий та самостійний суб`єкт суспільних відносин із статусом юридичної особи, є особою, зацікавленою в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, якій надано право: 1) звернутись з відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, і 2) після одержання згаданого дозволу звернутись з відповідним клопотанням про надання асигнувань на оплату робіт з виготовлення проекту землеустрою, але згідно із законом не обтяжена обов`язком на вчинення таких дій.
Однак, матеріали справи не містять доказів того, що до ДМР надходило клопотання зацікавленої особи про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Третього апеляційного адміністративного суду від 13.05.2019 року у справі №804/4585/18.
Таким чином, суд приходить до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, а відтак підстави для задоволення позову у суду відсутні.
Враховуючи відмову у задоволенні позову, розподіл судових витрат не здійснюється.
На підставі викладеного, керуючись статтями 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Розподіл судових витрат не здійснювати.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено в строки, передбачені ст. 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до п.п.15.5 п.15 ч.1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя М.В. Бондар