Справа № 140/1992/18
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2019-08-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 серпня 2019 року

Київ

справа №140/1992/18

адміністративне провадження №К/9901/11401/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року (головуючий суддя: Ксензюк А.Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (головуючий суддя: Кузьмич С.М., судді: Улицький В.З., Шавель Р.М.) у справі № 140/1992/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

04 жовтня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, в якому просив:

визнати протиправними дії щодо повторної відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 2,0 га у власність для відведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Градівської сільської ради Іваничівського району Волинської області, викладеної у листі № С-173/0-213/0/6-18 від 12 червня 2018 року;

зобов`язати надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 2,0 га у власність для відведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Градівської сільської ради Іваничівського району Волинської області згідно заяви від 14 вересня 2017 року.

В обґрунтування позовних вимог вказує на те, що відповідач листом від 12 червня 2018 року за № С-173/0-213/0/6-18 повторно відмовив позивачу в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населених пунктів Грядівської сільської ради Іваничівського району Волинської області, оскільки бажана земельна ділянка відсутня в Переліку земельних ділянок, який формується відповідно до Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі -Стратегія), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення» (далі - Постанова Кабінету Міністрів України №413). Позивач вважає таку відмову протиправною, оскільки вона суперечить вимогам статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗУ України), якою встановлено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року, позов задоволено.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким повністю погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що чинним законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Суди визнали безпідставним посилання відповідача у спірній відмові на Постанову Кабінету Міністрів України № 413, оскільки вона не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності у користування громадянам, а лише затверджує стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Будь - яких змін до порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого ЗК України, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії, не внесено. З зазначенням про доведеність протиправних дій відповідача повторно і у зв`язку з недопущенням таких порушень в майбутньому, суди дійшли висновку, що позовні вимоги в частині зобов`язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою також підлягають задоволенню.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач 22 квітня 2019 року подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року. В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначив, що на офіційному веб-сайті оприлюднена інформація про перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності , які можуть бути передані у власність громадянам у ІІ кварталі 2018 року на території Волинської області, проте в зазначеному переліку не передбачено виділення земельних ділянок у власність громадянам у межах Градівської сільської ради Іваничівського району. Вважає, що з часу набрання Постановою Кабінету Міністрів України №413 чинності, надання дозволів на розроблення документації та передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації може здійснюватися лише відповідно до переліків земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі, а отже підстави для відмови є законними. Звертає увагу, що Постанова Кабінету Міністрів України №413 є обов`язковою до виконання на всій території України, усіма суб`єктами суспільних відносин, оскільки не визнана Конституційним Судом України такою, що не відповідає Конституції України та законам України. Крім цього, зазначає, що не підлягає задоволенню і позовна вимога щодо зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення, оскільки суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржуються, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

Ухвалою Верховного Суду від 03 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.

Позивач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Ухвалою Верховного Суду від 29 липня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

В порядку статті 31 та пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 30.07.2019 змінено склад суду, у зв`язку з відпусткою судді, яка входить до складу колегії.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог ст. 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що ОСОБА_1 14 вересня 2017 року звернувся до відповідача із письмовою заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у приватну власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населених пунктів Грядівської сільської ради Іваничівського району Волинської області.

Відповідач листом від 28 вересня 2017 року за № С-6034/0-3816/0/6-17 фактично відмовив у наданні такого дозволу з посиланням на те, що дана земельна ділянка розташована на землях загального користування - громадське пасовище.

Вважаючи такі дії відповідача неправомірними та такими, що суперечать приписам чинного законодавства, позивач звернувся із позовом до суду.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року у справі № 803/1626/17, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року, визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у приватну власність, що викладена в листі від 28 вересня 2017 року № С-6034/0-3816/0/6-17; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Волинській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 14 вересня 2017 року щодо надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у приватну власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Грядівської сільської ради Іваничівського району Волинської області.

Керуючись судовим рішенням, відповідач повторно розглянув заяву позивача від 14 вересня 2017 року та повідомив листом від 12 червня 2018 року за № С-173/0-213/0/6-18, що оскільки у переліку земельних ділянок, які мають надаватись безоплатно у власність громадянам протягом ІІ кварталу 2018 року відсутня зазначена на картографічних матеріалах земельна ділянка в межах Грядівської сільської ради Іваничівського району Волинської області, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу у власність для ведення особистого селянського господарства не є можливим.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними позивач звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).

За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Пунктом «б» частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статею 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. (......) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

За змістом абзаців 1 та 3 частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання (.....) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє (.....) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, цією нормою закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а).

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

Проте, відповідач повторно розглянувши заяву позивача від 14 вересня 2017 року, з посиланням на Постанову Кабінету Міністрів України №413 повідомив листом від 12 червня 2018 року за № С-173/0-213/0/6-18 про неможливість надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, оскільки у переліку земельних ділянок, які мають надаватись безоплатно у власність громадянам протягом ІІ кварталу 2018 року відсутня зазначена на картографічних матеріалах земельна ділянка в межах Грядівської сільської ради Іваничівського району Волинської області.

Отже, основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проектів землеустрою.

Постановою Кабінету Міністрів України N 413 затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (Стратегія).

У абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року N 18 "Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Зміни до Стратегії, згідно з якими в абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" слова "насамперед учасникам антитерористичної операції" замінено словами і цифрами "крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11 - 14 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".

Спірні правовідносини виникли у зв`язку із застосуванням зазначеної постанови Кабінету Міністрів України №413, оскільки у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою позивачеві відмовлено саме з посиланням на неї. Підстава відмови пов`язана з частиною сьомою статті 118 ЗК України, згідно з якою у наданні дозволу може бути відмовлено, зокрема, через невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що частиною сьомою статті 118 ЗК України передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який не передбачає такої підстави як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.

Суд погоджується з твердженням відповідача, що за змістом даної норми місце розташування земельної ділянки може не відповідати не лише вимогам закону, а й прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам. Проте такий підзаконний нормативно-правовий акт має бути прийнятий відповідно або на виконання закону. Водночас норма абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" критерію законності не відповідає, оскільки відповідної норми закону щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою для ділянок, які включені до переліку, немає, а до статті 118 ЗК України ніяких змін не вносилося.

Також суд враховує і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.

У пункті 3 Постанови Кабінету Міністрів України №413 Міністерству аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру доручено розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.

З огляду на викладене, відповідач протиправно відмовив позивачу у надані дозволу на виготовлення проекту землеустрою, з тих підстав, що у переліку земельних ділянок, які мають надаватись безоплатно у власність громадянам протягом ІІ кварталу 2018 року відсутня зазначена на картографічних матеріалах земельна ділянка в межах Грядівської сільської ради Іваничівського району Волинської області.

Таким чином, суди попередніх інстанцій у контексті спірних правовідносин дійшли правильного висновку, що Головне управління Держгеокадастру у Волинській області відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені ЗК України.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_1 повторно відповідь у формі листа від 12.06.2018 №С-173/0-213/0/6-18.

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

З приводу правомірності задоволення судами попередніх інстанцій позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою та доводів касаційної скарги про втручання судами в дискреційні повноваження відповідача, Верховний Суд зазначає наступне.

Задовольняючи зазначену позовну вимогу, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зобов`язання відповідача вчинити певні дії не є втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень. Належним та ефективним способом захисту порушеного права позивачів є зобов`язання відповідача надати вищезазначений дозвіл.

Колегія суддів Верховного Суду вважає такі висновки судів попередніх інстанцій вірними, у зв`язку із наступним.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною третьою статті 123 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Також, колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Така правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 та Верховним Судом у постанові від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, оформлена листом, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, мотивована лише тим, що бажана земельна ділянка не увійшла до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам протягом ІІ кварталу 2018 року, без зазначення посилання на конкретну підставу, визначену частиною сьомою статті 118 ЗК України, як на підставу для відмови у наданні дозволу.

Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

Отже, виходячи з норм земельного законодавства, які встановлюють механізм та процедуру звернення осіб до органів місцевого самоврядування з питань надання у власність земельних ділянок вбачається, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Саме по собі отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

В свою чергу, повторна відмова у формі листа з підстав, не визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України свідчать про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, з урахуванням позиції суду, викладеної у справі №803/1626/17.

Оскільки процес надання позивачу відмов у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з формальних підстав без прийняття відповідного владного управлінського рішення може бути досить тривалим, на що вказує протиправна поведінка відповідача, який на виконання судового рішення у справі №803/1626/17 повторно допустив аналогічні порушення прав позивача, то в даному випадку належним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Волинській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Згідно із п.1 ч.1 ст.349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За приписами ч.1 ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, Верховний суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

Рішення судів першої та апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, і не підлягає скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області залишити без задоволення.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

В.М. Кравчук

В.М. Шарапа