Справа № 120/336/19-а
Суддя: Кузьмишин В.М.
Дата ухвалення: 2019-07-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/336/19-а Головуючий у 1-й інстанції: Комар Павло Анатолійович

Суддя-доповідач: Кузьмишин В.М.

24 липня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьмишина В.М.

суддів: Сушка О.О. Боровицького О. А.

за участю:

секретаря судового засідання: Платаш В.О.,

представника позивача ОСОБА_1 ,

представника відповідача Тиховського М.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_2 та Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року (проголошено в м. Вінниці, повний текст складено 10.04.2019) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в січні 2019 року позивач звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправною відмову, зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 4 квітня 2019 року адміністративний позов задоволено частково.

Не погодившись із прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його змінити в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи що призвело до неправильного її вирішення.

Крім цього, відповідач також подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні адміністративного позову. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування всіх обставин справи що призвело до неправильного її вирішення.

08 липня 2019 року до суду від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_2 , в якому зазначено про безпідставність доводів апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційних скарг та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_2 підлягає частковому задоволенню, а апеляційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду неоспорені факти про те, що у травні 2018 року ОСОБА_2 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області з клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтованою площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Вербівської сільської ради Вінницької області, або мотивовану відмову в наданні дозволу.

Листом від 21 червня 2018 року за №7877/0-2787/0/95-18 відповідачем надано відповідь позивачу про те, що відповідно до наданих графічних матеріалів земельна ділянка, яку вона бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства відноситься до несільськогосподарських угідь-господарські будівлі і двори. Відповідно до частини 4 статті 120 Земельного кодексу України у разі набуття права власності на жилий будинок, будівлю або споруду кількома особами, право на земельну ділянку визначається пропорційно до часток осіб у праві власності жилого будинку, будівлі або споруди. Тому з метою уникнення порушень прав інших власників нерухомого майна на земельну ділянку (господарський двір), необхідно надати матеріали, що підтверджують наявність чи відсутність на земельній ділянці будівель і споруд.

Не погодившись з даним листом, позивач звернулася до суду з позовом.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу позивача задоволено частково. Прийнято нову постанову про задоволення позовних вимог частково. Визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області викладену в листі від 21 червня 2018 року за №7877/0-2787/0/95-18, у не наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтованою площею 2,0 га на території Вербівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту) та зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області розглянути клопотання ОСОБА_2 від 23 травня 2018 року та прийняти відповідне рішення, яке оформити розпорядчим індивідуально-правовим актом. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

На виконання рішення суду, відповідачем було повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Наказом Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області №2-532/15-19-сг від 15 січня 2019 року було відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, оскільки відповідно до наданих графічних матеріалів дана земельна ділянка відноситься до несільськогосподарських угідь - господарські будівлі і двори.

Вважаючи вказаний наказ про відмову протиправною, а свої права порушеними позивач повторно звернувся до суду з вказаним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем були виконані всі умови визначені законом для прийняття позитивного рішення відповідачем, а відповідач в даному випадку діяв на власний розсуд та не у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Колегія суддів частково погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України), який визначає основний зміст практично всіх інститутів земельного права.

За приписами абз.1 ч.1 ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування ( ч.2 ст.116 ЗК України) .

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом ( ч.3 ст.116 ЗК України).

Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею ( ч.6 ст.118 ЗК України).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку ( ч.7 ст.118 ЗК України).

Отже, законом унормовано виключні підстави, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Згідно з частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Таким чином, за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач повинен був прийняти одне з таких рішень: про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або про відмову у наданні відповідного дозволу із зазначенням причин відмови.

Підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Зазначений перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства є вичерпним.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

В той же час "принцип мовчазної згоди", визначений статтею 123 Земельного кодексу України, передбачає виключно право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу або відмови.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року в справі № 806/2732/17.

Відповідно до ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Так, Європейський суд з прав людини у справі "Рисовський проти України", з урахуванням обставин справи, викладених у п.68-69 Рішення, зазначив: "Аналізуючи відповідність цього мотивування Конвенції, Суд підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, "Онер`їлдіз проти Туреччини" [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року)".

Отже, враховуючи обов`язок відповідача добросовісно дотримуватися вимог законодавства, він повинен діяти своєчасно, в належний і найбільш послідовний спосіб.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що наказ відповідача, яким відмовлено у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства вмотивовано тим, що вказана земельна ділянка відноситься до несільськогосподарських угідь - господарські будівлі та двори.

Оцінюючи підстави ненадання дозволу, які наведені у наказі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області №2-532/15-19-сг від 15 січня 2019 року, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанцій про те, що вони частиною сьомою статті 118 ЗК України не передбачені, а отже є незаконними.

На підставі викладеного колегія суддів зазначає, що оскільки позивачем, з урахуванням вищезазначених норм ЗК України, подано відповідні документи, тому у відповідача не було правомірних підстав відхиляти клопотання щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства.

З приводу доводів позивача в апеляційній скарзі про необхідність втручання в дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, суд зазначає наступне.

Спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Згідно до положень Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому, зазначені повноваження не є дискреційними, а доводи апеляційної скарги з вказаного питання колегія суддів не може прийняти, як належні та допустимі.

Таким чином колегія суддів вважає, що зобов`язання позивача надати дозвіл ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є втручанням суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, оскільки вона вже двічі зверталася до відповідача з питанням щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, проте відповідач протиправно повторно з тих самих підстав надав позивачу формальну відмову.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17 та від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою з прийняттям в цій частині нової постанови про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити повністю.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою скасувати.

Прийняти у цій частині нову постанову, якою зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га на території Вербівської сільської ради Томашпільського району Вінницької області.

В решті позовних вимог рішення залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 31 липня 2019 року.

Головуючий Кузьмишин В.М.

Судді Сушко О.О. Боровицький О. А.