Справа № 1640/2597/18
Суддя: Мельнікова Л.В.
Дата ухвалення: 2019-07-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: Чеснокова А.О.

25 липня 2019 р.Справа № 1640/2597/18

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді - Мельнікової Л.В.,

суддів - Калитки О. М. , Рєзнікової С.С. ,

за участю секретаря судового засідання Медяник А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Лубенської міської ради Полтавської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_2 про визнання рішення протиправним та нечинним, -

В с т а н о в и л а:

26.07.2018 року позивач ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, яким, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог /т. 1, а.с. 156/, просить визнати протиправним та нечинним нормативно-правовий акт «Порядок визнання та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушень земельного законодавства», затвердженого рішенням Лубенської міської ради Полтавської області від 14.02.2014 року (подалі Рішення від 14.02.2014 року).

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає наступне.

За депутатським зверненням депутата Полтавської обласної ради 7-го скликання Сірика ОСОБА_3 від 17.10.2017 року № 07-102017-01 до Лубенської міської ради депутат просив надати для ознайомлення і вибіркового копіювання, у разі необхідності, оригіналів рішень Лубенської міської ради Полтавської області, прийнятих на 40-ій та 52-ій сесіях 6-го скликання та на 12-ій сесії 7-го скликання. Також у запиті депутат просив вказати на офіційні засоби масової інформації, в яких опубліковані зазначені рішення.

Підставою обумовленого депутатського звернення стала відсутність реєстраційних номерів рішень Лубенської міської ради, прийнятих на 40-й та 52-й сесіях 6-го скликання та 12-й сесії 7-го скликання, розміщених на офіційному сайті Лубенської міської ради - http://lubnyrada.gov.ua., яку виявив депутат.

У відповідь на депутатський запит Лубенською міською радою надана відповідь від 25.10.2017 року № 0129/95 за підписом міського голови Грицаєнка О ОСОБА_4 про оприлюднення рішень Лубенської міської ради на її офіційному веб-сайті. Жодних посилань на аби-які відомості щодо оприлюднення рішень міської ради у друкованих засобах масової інформації, як це встановлено відповідними нормами законодавства, лист Лубенської міської ради від 25.10.2017 № 0129/95 не містив.

Усі рішення, прийняті складом депутатів Лубенської міської ради на 40-й (14.02.2014 року) та 52-й (10.04.2015 року) сесіях шостого скликання і на 12-й (10.11.2016 року) сесії сьомого скликання депутатів, мають характер нормативно-правових актів відповідно до норм ст.ст. 25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та згідно із змістом самих питань Порядків денних обумовлених сесій.

Зокрема, характер нормативно-правового акту носить Рішення від 14.02.2014 року, прийняте на 40-й сесії 6-го скликання Лубенської міської ради щодо затвердження Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства (пункт 19 Порядку денного сесії).

Позивач зазначає, що Указом Президента України від 10.06.1997 року «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» постановлено, що нормативно-правові акти з метою впорядкування їх офіційного оприлюднення, забезпечення регулювання суспільних правовідносин на основі чинних актів, запобігання перекрученням їх змісту та визначення порядку набрання ними чинності, відповідно до статті 57 Конституції України, підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Під друкованими засобами масової інформації в Україні, відповідно до ст. 1 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» розуміються періодичні і такі, що продовжуються, видання, які виходять під постійною назвою, з періодичністю один і більше номерів (випусків) протягом року на підставі свідоцтва про державну реєстрацію.

Відповідно до ст. 94 Регламенту Лубенської міської ради, затвердженого рішенням ради від 23.11.2010 року, яким у 2014 році керувалась Лубенська міська рада шостого скликання, як зазначено у листі Лубенської міської ради від 23.06.2018 року № 01-42/31, «рішення ради загальнообов`язкового характеру підлягають оприлюдненню через засоби масової інформації».

В частині 2 статті 22 Закону України «Про інформацію» законодавець визначив засоби масової інформації як «засоби, призначені для публічного поширення друкованої або аудіовізуальної інформації».

Відповідно до розміщеної на офіційному сайті Лубенської міської ради інформації на сайті http://lubnyrada.gov.ua/ відповідач визначив «наші ЗМІ», якими є радіо «Лубни», телекомпанія «Лубни» та газета «Лубенщина».

У зв`язку із цим, він запитував у Лубенській міській бібліотеці ім. В. Леонтовича для огляду видання газети «Лубенщина» за 1-й та 2-1 квартали 2014 року, і переглянув усі її видання за вказаний період, втім, не віднайшов опублікованого Рішення від 14.02.2014 року.

За наведених обставин, позивач вважає, що зазначене рішення Лубенської міської ради не набрало чинності, оскільки не відповідає вимогам ч. 5 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою встановлений порядок набрання чинності актами органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру - від дня офіційного оприлюднення, якщо не встановлено пізніший строк введення актів у дію.

У зв`язку із цим, позивач зазначає, що Лубенським міськрайонним судом Полтавської області у цивільній справі № 539/1818/16-ц до нього протиправно застосовано зазначений вище «нормативно-правовий акт», на підставі якого «комісією по визначенню збитків та землекористувачам» Лубенської міської ради йому нараховано 192.070,68 грн. «збитків», які я він має сплатити на користь Лубенської міської ради.

Також, позивач вказує, що статтею 17 Закону України «Про інформацію» визначено поняття правової інформації як будь-які відомості про право, його систему, джерела, реалізацію, юридичні факти, правовідносини, правопорядок, правопорушення і боротьбу з ними та їх профілактику тощо. Джерелами правової інформації, визначено у законі, є Конституція України, інші законодавчі акти і підзаконні нормативно-правові акти. З метою забезпечення доступу до законодавчих та інших нормативних актів фізичним та юридичним особам держава забезпечує офіційне видання цих актів масовими тиражами у найкоротші строки після їх прийняття.

У зв`язку з викладеним зазначає, що згідно із ч. 3 ст. 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Крім наведеного, позивач вказує, що спірне рішення прийняте на підставі Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284, яким визначений перелік підстав для відшкодування шкоди (стягнення збитків), який зводиться до того, що має бути факт пошкодження землі, погіршення її якості. витрат на незавершене сільськогосподарське виробництво, інші роботи. Тобто, у зв`язку із негативним впливом на землю, або внесенням на підвищення її корисних властивостей коштів (за певними економічними показниками).

Втім, усі підстави для відшкодування збитків за Порядком визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків зводяться до отримання відповідачем коштів від передачі земельних ділянок у користування, тобто Порядок, затверджений оскаржуваним рішенням Лубенської міської ради, передбачає підстави і способи отримання Лубенською міською радою (через формулювання у рішенні - територіальною громадою) доходів від провадження господарської діяльності, що суперечить законодавству.

Позивач вказує, що відповідно до ч. 1 ст. 8 ГК України органи місцевого самоврядування можна віднести лише до негосподарюючих суб`єктів, а це означає, що вони не можуть здійснювати будь-яку діяльність, пов`язану із отриманням прибутку.

Таким чином, у зв`язку із довільним трактуванням Лубенською міською радою Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 284, за відсутності обґрунтувань нанесення територіальній громаді шкоди у зв`язку із використанням земельної ділянки, визначений зовсім інший Порядок визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства, затвердженого рішенням Лубенської міської ради від 14.02.2014 року, чинність якого не доведена. А тому безпідставно, із явним перевищенням владних повноважень відповідачем нараховано умовні збитки і подано до суду позов про їх стягнення (справа № 539/1818/16-ц).

Заперечуючи проти вимог ОСОБА_1 , у відзиві на позов відповідач Лубенська міська рада просить відмовити у задоволенні позовних вимог, та зазначає, що Рішення від 14.02.2014 року оприлюднено в спосіб, передбачений ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме через розміщення його на офіційному сайті Лубенської міської ради, оскільки міська рада не має офіційного друкованого видання, всі прийняті нею рішення оприлюднюються через розміщення їх на офіційному сайті. Указ Президента України від 10.06.1997 року, на який посилається позивач стосується питань оприлюднення нормативно-правових актів, прийнятих Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом міністрів України.

Відповідно до ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. Цим Законом не передбачено інший порядок оприлюднення рішень міської ради ніж той, що визначений в Законі України «Про доступ до публічної інформації», а отже твердження позивача про те, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам ч. 5 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не відповідає дійсності.

Відповідач вказує, що Лубенська міська рада, як орган місцевого самоврядування забезпечує отримання доходів місцевого бюджету, власником якого є територіальна громада міста, в даному випадку і через стягнення збитків із недобросовісних землекористувачів. Таким чином, приймаючи рішення, яке оспорюється, відповідач виконував повноваження власника землі, у спосіб передбачений законодавством України.

Оскільки користування землею в Україні є платним, плата за користування землею державної та комунальної власності є частиною податку на майно, який є складовою частиною доходів місцевого бюджету, не внесення плати за користування землею користувачами земель державної та комунальної власності є нанесення збитків власникам землі у вигляді неодержаних доходів місцевого бюджету.

Саме це і закріплене в Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства, затвердженому рішенням Лубенської міської ради від 14.02.2014 року. В розділі 3 цього Порядку міською радою лише деталізовано норму про інші збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані.

У поясненнях на позов ОСОБА_1 третя особа ОСОБА_2 , посилаючись на п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України, рішення Конституційного Суду України № 20-рп/2001 від 27.12.2001 року, вказує, що Рішення відповідача від 14.02.2014 року має всі ознаки підзаконного нормативно-правового акту, та є однією з форм нормативно-правових актів місцевого самоврядування, а саме: встановлює загальні правила регулювання однотипних відносин в питанні визначення та відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства (має загальнообов`язковий характер), і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Цей нормативно-правовий акт застосовується з початку 2014 року по теперішній час та розрахований на широке коло осіб. За цей період він застосований не менше як до 19 осіб, в тому числі до ОСОБА_2 та ОСОБА_1 , так як на його підставі створено відповідні комісії, проведено засідання цих комісій, комісіями складено акти про визначення збитків по кожному суб`єкту окремо, складені акти затверджено виконавчим комітетом, оформлено і надіслано повідомлення про необхідність відшкодування збитків, подано позови до суду, його назву та положення включено у тексти судових рішень.

Також за офіційною інформацією наведеною у звіті Лубенського міського голови О.П. Грицаєнка за 2017 рік продовжувалася робота по стягненню збитків з землекористувачів, які користуються землею комунальної власності з порушенням законодавства.

Відповідно до ст. 94 Регламенту Лубенської міської ради Полтавської області, затвердженого рішенням ради від 23.11.2010 року, яким у 2014 році керувалась Лубенська міська рада шостого скликання, «рішення ради загальнообов`язкового характеру підлягають оприлюдненню через засоби масової інформації». Як відомо, Лубенська міська рада до червня 2018 року була співзасновником газети «Лубенщина», відтак, оскаржуваний нормативно-правовий акт повинен був опублікований на загальних підставах протягом десяти днів з моменту його прийняття, а саме у період з 14.02.2014 року по 24.02.2014 року, чого зроблено не було.

За наведених обставин, ОСОБА_2 вважає, що оскаржуваний нормативно-правовий акт рішення відповідача від 14.02.2014 року не був опублікований у ЗМІ, не був доведений до відома населення, у порядку встановленому законом, як передбачено у ст. 57 Конституції України, а значить є нечинним.

Крім наведеного зазначає, що у шапці самого рішення відповідача від 14.02.2014 року не вказана належність до територіальної громади міста Лубни (порушено п. 5.6 ДСТУ 4163-2003 «Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлення документів»), відсутній обов`язковий реквізит реєстраційний індекс документа (порушено п. 4.4 ДСТУ 4163-2003), порушивши ст. 19 Конституції України як підставу застосовано підзаконній акт постанову Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284, відсутні відомості про необхідність опублікування у друкованому ЗМІ. У тексті відсутній гриф затвердження (п. 5.17 ДСТУ 4163-2003) із зазначенням номера затверджуваного документа, застосовано як підставу вищезазначений підзаконний акт Кабінету Міністрів України, незаконно встановлено обов`язок фізичних та юридичних осіб відшкодовувати умовні збитки, безпідставно включено до складу комісій депутатів міської ради (комісії за участю депутатів відповідно із ч. 1 ст. 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» створюються за рішенням міської ради), безпідставно включено до складу комісії представника Держземагенства, безпідставно включено до складу комісії голову спілки підприємців міста, не включено до складу комісії представників підприємств, установ, організацій та громадян, які будуть відшкодовувати збитки та інші, не зазначено форму акту комісії, у Додатку 2 вказано рахунок Управління Державної казначейської служби у Полтавській області, а не рахунок юридичної особи «Лубенська міська рада Полтавської області», не вказано ніяких реквізитів сторони договору Лубенської міської ради.

За наведеного, ОСОБА_2 вважає позовні вимоги ОСОБА_1 такими, що підлягають задоволенню у повному обсязі.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 року (рішення у повному обсязі складено 05.12.2018 року) у задоволенні вимог ОСОБА_1 відмовлено.

Висновок суду вмотивований тим, що нормативно-правові акти, на підставі яких розроблено спірне Рішення від 14.02.2014 року, не містять вичерпного переліку випадків, настання яких призводить до утворення збитків, що підлягають відшкодуванню.

За змістом пункту 3 Рішення від 14.02.2014 року, останній встановлює єдину процедуру відшкодування збитків, заподіяних територіальній громаді м. Лубни внаслідок порушення вимог земельного законодавства. Фізичні та юридичні особи, у разі використання ними земель міста з порушеннями вимог земельного законодавства України, повинні відшкодувати територіальній громаді м. Лубни в особі Лубенської міської ради збитки, спричинені їх діями або бездіяльністю. Збитки відшкодовуються внаслідок: неодержання доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок (зокрема, у разі самовільного зайняття земельної ділянки); використання земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку відповідно до закону; неодержання доходів у зв`язку з порушенням умов договору оренди землі (нецільове використання); інших випадків, коли особа використовує земельну ділянку з порушенням земельного законодавства та законодавства про плату за землю.

Суд визнав правомірною та обґрунтованою позицію відповідача про те, що випадки, визначені в пункті 3 Рішення від 14.02.2014 року, обмежують право територіальної громади міста на отримання доходів, що в розумінні Цивільного кодексу України вважається збитками. Виходячи зі змісту Рішення від 14.02.2014 року та затвердженого ним Порядку, останній розроблений з метою посилення контролю за використанням земель, створення єдиних організаційно-правових та економічних засад визначення розмірів збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства та їх відшкодування територіальній громаді м. Лубни в особі Лубенської міської ради. Порядок застосовується у випадках порушення вимог земельного законодавства.

Зважаючи на наявність у відповідача повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, в тому числі щодо регулювання земельних відносин, суд визначився про те, що Рішення від 14.02.2014 року прийнято відповідачем за наявності відповідних повноважень, у межах та у спосіб, які визначені чинним законодавством, воно не суперечить вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України та не встановлює будь-яких додаткових підстав цивільно-правової відповідальності (відшкодування шкоди власнику землі).

Спростовуючи посилання позивача на порушення відповідачем правил оприлюднення спірного Рішення від 14.02.2014 року, передбачених Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10.06.1997 року № 503/97, суд виходив з того, що положення вищевказаного Указу поширюються лише на закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України.

За наведеного, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що обставини щодо порушення відповідачем прав, свобод та інтересів позивача не знайшли свого підтвердження в ході судового розгляду.

Не погоджуючись із судовим рішенням, в апеляційній скарзі позивач ОСОБА_1 , посилаючись на незаконність рішення суду, неповне з`ясування обставин у справі, невірне застосування правових норм, просить його скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити вимоги його адміністративного позову у повному обсязі.

Аргументуючи вимоги апеляційної скарги, позивач наводить аналогічні доводи, що зазначені ним у позові, та зазначає, що на сайті Лубенської міської ради відсутні протоколи поіменного голосування, а також протоколи сесій ради. Відповідно, цілком ймовірно, що оскаржуваний нормативно-правовий акт міської ради прийнятий і з багатьма іншими порушеннями чинного законодавства, про які йому не було і не могло бути відомо, з огляду на відсутність інформації на сайті Лубенської міської ради, як то, недотримання порядку прийняття рішень, недостатності голосів депутатів тощо.

Скаржник зазначає, що рішення суду не відповідає критеріям Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості та обґрунтованості судових рішень (пункти 32-41). Суд необґрунтовано не взяв до уваги його аргументи, а також третьої особи на стороні позивача, зокрема, з приводу порушення Лубенською міською радою положень Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», недотримання обов`язкових реквізитів рішення міською радою. На їх думку, суддя поверхнево розглянула справу, не вдаючись до детального аналізу всіх обставин, оскільки ухвалення рішення про задоволення його позовних вимог в подальшому спричинило би масові звернення до суду інших осіб, до яких застосовувався оскаржуваний нормативно-правовий акт починаючи з 2014 року.

Крім того, судом допущено і процесуальні порушення під час розгляду справи № 1640/2597/18, а саме: у судовому засіданні не допитав в якості свідка секретаря Лубенської міської ради ОСОБА_5 . В свою чергу, його показання були важливими для з`ясування дійсних обставин справи, оскільки він відповідальний за опублікування рішень сесій міської ради відповідно до ст. 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

У відзиві на апеляційну скаргу Лубенська міська рада вказує, що позивачеві стало відомо про Рішення від 14.02.2014 року в червні місяці 2016 року з позовної заяви Лубенської міської ради до ОСОБА_1 про стягнення 192.070,68 грн. нанесених збитків за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів. Таким чином, позивач пропустив встановлений строк для звернення до суду, заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду не подавав.

Посилання позивача на ст. 264 КАС України лубенська міська рада вважає необґрунтованим, оскільки правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Позивач у своєму позові не вставив питання про те, що рішення є незаконним або таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили. Він просив суд визнати Рішення від 14.02.2014 року протиправним та нечинним у зв`язку з тим, що воно не було оприлюдненим через друковані засоби масової інформації. Відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, однак, відповідач вважає, що таке оскарження можливе протягом строку, визначеного ст. 122 КАС України.

Також вказує, що порядок оприлюднення рішень органів місцевого самоврядування чітко визначений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме: статтею 59. Указ Президента України від 10.06.1997 року, на який посилається позивач, стосується питань оприлюднення нормативно-правових актів, прийнятих Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України.

Відповідач вказує, що спірне Рішення стосується лише процедури, регламенту дій виконавчих органів ради стосовно певної категорії землекористувачів, які спричиняють збитки територіальній громаді міста, не вносячи плату за користування землею до міського бюджету, воно не має ознак загальнообов`язкового, так як виконувати і дотримуватися його повинна створена міською радою комісія та Управління з питань комунального майна і земельних відносин виконавчого комітету Лубенської міської ради. Порядок визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства не встановлює ніяких нових обов`язків чи норм для громадян, що проживають на території міста, а тому не є регуляторним актом.

Відповідач вважає помилковим посилання позивача на порушення Лубенською міською радою положень ДСТУ 4163-2003, постанови Кабміну № 835 від 21.10.2015 року «Про затвердження Положення про набори даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних», оскільки цей стандарт поширюється на організаційно-розпорядчі документи - постанови, розпорядження, накази, положення, рішення, протоколи, акти, листи тощо, створювані в результаті діяльності органів державної влади України, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій та їх об`єднань усіх форм власності, а не на нормативно-правові акти.

Крім цього зазначає, що добросовісний платник податків буде добросовісно виконувати свій конституційний обов`язок і знати, що покарання за порушення законодавства є невідворотнім. Саме для організації роботи з порушниками земельного та податкового законодавства міською радою було прийняте рішення, що є предметом оскарження.

Доводи позивача щодо відсутності на сайті міської ради інформації про результати поіменного голосування за рішення відповідач вважає безпідставними, оскільки, зміни до ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо оприлюднення результатів поіменного голосування набули чинності 22.02.2016 року.

Посилання позивача щодо необхідності допиту в якості свідка ОСОБА_5 , відповідач також вважає безпідставними, оскільки він на дату прийняття оскаржуваного рішення секретарем міської ради була інша особа, а не ОСОБА_6 , отже ОСОБА_5 не зможе надати пояснення суду, чому оприлюднення рішення відбулося в той чи інший спосіб.

Щодо рішення Полтавського окружного адміністративного суду у справі № 539/2412/18, то воно стосувалося зовсім іншого рішення Лубенської міської ради, яке дійсно має ознаки регуляторного акту, було прийняте з дотриманням необхідної процедури, однак не було опубліковане після прийняття.

Не відповідає дійсності також те, що нібито, прийняття Полтавським окружним адміністративним судом оскаржуваного рішення спричинило масові звернення до суду інших осіб з приводу оскарження Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства, затвердженого рішенням Лубенської міської ради від 14.02.2014 року.

За наведених обставин, Лубенська міська рада просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення суду першої інстанції, - без змін.

Правом поданні відзиву на апеляційну скаргу ОСОБА_2 не скористалась, що не перешкоджає апеляційному перегляду справи.

Відповідно до ст. 313 КАС України суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи в разі неявки у судове засідання учасника справи, стосовно якого немає відомостей про вручення йому судової повістки, або за його клопотанням, коли повідомлені ним причини неявки буде визнано судом поважними (ч. 1 ст. 313).

Неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

25.07.2019 року до Другого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання позивача ОСОБА_1 щодо відкладення розгляду справи, у зв`язку з примиренням сторін. У заяві позивач просить надати час для укладення мирової угоди, яку суд завірить підписами та печаткою та закриє провадження по справі (т. 3, а.с. 11).

Дослідивши означене клопотання, колегія суддів дійшла висновку, що клопотання задоволенню не підлягає, з огляду на наступне.

Положеннями ст. 190 КАС України визначено, що сторони можуть повністю або частково врегулювати спір на підставі взаємних поступок (ч. 1 ст. 190).

За клопотанням сторін суд зупиняє провадження у справі на час, необхідний їм для примирення (ч. 2 ст. 190).

Звертаючись до суду з клопотанням про відкладення розгляду справи, у зв`язку з наміром укласти мирову угоду, позивач ОСОБА_1 не надав суду доказів, що відповідач у справі також має намір укласти з ним мирову угоду, тобто намір укласти мирову угоду є як у позивача, так і відповідача.

За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що повідомлені позивачем причини його неявки в судове засідання є неповажними.

За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язкової підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судове рішення в межах доводів і вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, а судове рішення на підставі ст. 316 КАС України слід залишити без змін, з наступних підстав.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити суд про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Оголошення про відкриття Полтавським окружним адміністративним судом провадження у цій справі опубліковано 17.08.2018 року у газеті «Лубенщина» (т. 1, а.с. 187 обор).

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечиним повністю або в окремих його частинах (ч. 9 ст. 264 КАС України).

Відповідно до ч. 2 ст. 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Частиною першою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (частина перша статті 131 Конституції України).

Судом установлено, що з метою посилення контролю за використанням земель, створення єдиних організаційно-правових та економічних засад визначення розміру збитків, заподіяних внаслідок невикористання земельних ділянок, самовільного зайняття земельних ділянок та використання земельних ділянок з порушенням законодавства про плату за землю, удосконалення порядку відшкодування збитків на підставі Земельного Кодексу України, Цивільного кодексу України, Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 19.04.1993 року № 284, рішенням 40-ї сесії VI скликання від 14.02.2014 року затверджено Порядок визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства /т. 1, а.с. 103-107/.

Відповідно до п. 3, цей Порядок встановлює єдину процедуру відшкодування збитків, заподіяних територіальній громаді міста Лубни внаслідок порушення вимог земельного законодавства.

Фізичні та юридичні особи, у разі використання ними земель міста з порушеннями вимог земельного законодавства України, повинні відшкодувати територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитки, спричинені їх діями або бездіяльністю.

Збитки відшкодовуються внаслідок:

- неодержання доходів, у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок (зокрема, у разі самовільного зайняття земельної ділянки);

- використання земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку відповідно до закону;

- неодержання доходів, у зв`язку з порушенням умов договору оренди землі (нецільове використання);

- інших випадків, коли особа використовує земельну ділянку з порушенням земельного законодавства та законодавства про плату на землю.

Частина 11 ст. 59 Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) визначає, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Пункт 2 ч. 1 ст. 15 Закону України від 13.01.2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) встановлює, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону N 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.

З аналізу приписів ч. 11 ст. 59 Закону N 280/97-ВР вбачається імперативний її характер щодо обов`язкового оприлюднення органами місцевого самоврядування усіх проектів актів останніх, але з відсиланням на норми Закону N 2939-VI в частині регулювання порядку такого оприлюднення.

Нормами пункту 1 ч. 1 ст. 5 Закону N 2939-VI визначені способи оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.

Як установлено судовим розглядом, оскаржуване позивачем рішення відповідача від 14.02.2014 року оприлюднене Лубенською міської радою Полтавської області шляхом розміщення його на офіційному сайті Лубенської міської ради, тобто у спосіб визначений ст. 15 Закону № 2939-VI (т. 2, а.с. 200-201).

За наведених обставин, колегія суддів вважає хибним висновок позивача ОСОБА_1 про не чинність рішення сорокової сесії Лубенської міської ради Полтавської області шостого скликання від 14.02.2014 року «Про затвердження Порядку визначення та відшкодування територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства» з тих підстав, що означене рішення органу місцевого самоврядування не було опубліковано в печатних засобах масової інформації в порядку, передбаченому Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10.06.1997 року № 503/97.

Колегія суддів зазначає про відсутність підстав для допита у якості свідка секретаря Лубенської міської ради Полтавської області громадянина ОСОБА_5 , оскільки позивачем не спростовані твердження представника відповідача про те, що означена особа станом на 18.02.2014 року не була обрана секретарем органу місцевого самоврядування.

Судом установлено, що рішенням Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 15.11.2016 року по справі № 539/1818/16-ц, що набрало законної сили 12.12.2016 року, задоволені вимоги Лубенської міської ради Полтавської області до ОСОБА_1 про стягнення 192.020,68 грн збитків за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

При розгляді даної справи судами встановлено, що після оформлення ОСОБА_1 права власності на будівлі, розташовані на земельній ділянці площею 1,5313 га, по АДРЕСА_1 , договір оренди вказаної земельної ділянки він не укладав, орендної плати за договором не сплачує, хоча земельна ділянка використовується для розміщення об`єкта нерухомого майна.

Аналізуючи положення ст.ст. 22, 1166 Цивільного кодексу України, ст.ст. 152, 156, 157 Земельного кодексу України, Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284, судами зроблений висновок, що у випадку не укладення договору оренди, суперфіцію або інших правочинів як правових підстав для користування земельною ділянкою з вини користувача настають правові наслідки, передбачені статтею 157 ЗК України та означеним Порядком.

Згідно з пунктом 1 цього Порядку власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні, зокрема, неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Відповідно до пункту 3 Порядку відшкодуванню підлягають збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані. При цьому неодержаний доход це доход, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок її вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав, погіршення якості землі або приведення її у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян.

Виходячи зі змісту рішення Лубенської міської ради від 14 лютого 2014 року та затвердженого ним Порядку, останній розроблений, в межах компетенції органу місцевого самоврядування, на підставі Земельного кодексу України, Цивільного кодексу України та Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284, з метою посилення контролю за використанням земель, створення єдиних організаційно-правових та економічних засад визначення розмірів збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог земельного законодавства та їх відшкодування територіальній громаді м. Лубни в особі Лубенської міської ради. Порядок застосовується у випадках порушення вимог земельного законодавства.

Рішення відповідача, яким затверджений Порядок, вищенаведеним вимогам не суперечить, будь-яких додаткових підстав цивільно-правової відповідальності (відшкодування шкоди власнику землі), як на те вказує позивач, спірним Порядком не встановлено, ознак протиправного розширення Лубенською міською радою переліку підстав для відшкодування шкоди власникам землі судом не виявлено.

Приходячи до висновку про необґрунтованість вимог позивача ОСОБА_1 , колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги позивача та скасування або зміни судового рішення.

Інші доводи учасників справи на висновки колегії суддів не впливають.

Колегія суддів зазначає, що ч. 2 ст. 9 КАС України унормовано, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Відповідно до ч. 2 ст. 47 КАС України крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

Разом із цим, згідно приписів ч. 5 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

Крім того, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 292, 293, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року, - без змін.

Постанова Харківського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття. Учасники справи, а також особи, які не брали участь у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених Кодексом адміністративного судочинства України. Касаційна скарга на судове рішення подається безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя (підпис)Л.В. Мельнікова
Судді(підпис) (підпис) О.М. Калитка С.С. Рєзнікова
Постанова у повному обсязі складена і підписана 02 серпня 2019 року.