Справа № 420/250/19
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2019-07-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 липня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/250/19
Головуючий в 1 інстанції: Бутенко А. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Бойка А.В., Танасогло Т.М.,

при секретарі Чугунові С.О.,

за участю представника позивача ОСОБА_1 , представників відповідачів - адвоката Дабіжа О.А. та Михайлова О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Арцизької районної державної адміністрації Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року (м. Одеса, дата складання повного тексту рішення - 18.03.2019р.) про закриття провадження щодо частини позовних вимог по справі за адміністративним позовом Арцизької районної державної адміністрації Одеської області до Арцизського міського голови Міхова ОСОБА_2 та Арцизької міської ради Одеської області про визнання протиправною бездіяльності та скасування рішень,-

В С Т А Н О В И В:

17.01.2019 року Арцизька РДА Одеської області звернулась до Одеського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Арцизського міського голови Міхова В.М., Арцизької міської ради Одеської області, в якому просила суд:

- визнати протиправною бездіяльність Арцизського міського голови Міхова В.М., що виявилася у невинесенні на розгляд виконавчого комітету Арцизської міської ради Одеської області проектів рішень виконавчого комітету про схвалення проектів рішень Арцизської міської ради Одеської області «Про встановлення надбавки за вислугу років», «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік», «Про внесення змін до рішення Арцизської міської ради від 11.10.2018 року №1117-VI1 «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік», «Про затвердження проектно-кошторисної документації», «Про затвердження Програми «Здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом на автобусних маршрутах загального користування м. Арциз» на 2019 рік», «Про затвердження фіксованої середньоденної кількості пільговиків на одному автомобільному транспорті по кожному автобусному маршруту загального користування м.Арциз на 2019 рік» та у їх неоприлюдненні у встановлені законом строки;

- скасувати рішення Арцизської міської ради Одеської області від 07.12.2018 року:

-№1159-VII «Про встановлення надбавки за вислугу років»;

- №1160-VII «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік»;

- №1161-VII «Про внесення змін до рішення Арцизької міської ради від 11.10.2018 року №1117-VII «Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік»;

- №1162-VII «Про затвердження проектно-кошторисної документації»;

- №1163-VII «Про відхилення проекту рішення «Про затвердження Програми «Здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян автомобільним транспортом на автобусних маршрутах загального користування м. Арциз» на 2019 рік».

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11.03.2019 року - закрито провадження у справі №420/250/19 в частині позовних вимог про скасування рішень Арцизької міської ради Одеської області від 07.12.2018р. №1160-VII, №1161-VII, №1163-VII.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11.03.2019 року у задоволенні адміністративного позову Арцизької РДА Одеської області - відмовлено у повному обсязі.

Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою суду 1-ї інстанції, представник Арцизької РДА Одеської області 22.04.2019 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваної ухвали порушено норми процесуального права, просив скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11.03.2019 року та прийняти нове рішення, яким направити справу до суду 1-ї інстанції для продовження її розгляду по суті.

Заслухавши суддю-доповідача, виступи сторін та дослідивши матеріали справи, оскаржувану ухвалу суду 1-ї інстанції, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів, з урахуванням обставин справи, вважає, що дана апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Так, постановляючи ухвалу про закриття провадження у справі №420/250/19 в частині позовних вимог щодо скасування рішень Арцизької міської ради Одеської області від 07.12.2018 року №1160-VII, №1161-VII та №1163-VII, суд 1-ї інстанції послався на приписи п.1 ч.1 ст.238 КАС України, а також виходив з того, що позивач не є особою, стосовно якої ці оскаржені нормативно-правові акти застосовані, або суб`єктом правовідносин, у яких будуть застосовані зазначені нормативно-правові акти, до того ж, спірні рішення міськради фактично не породжують для РДА права на звернення з такими позовними вимогами до суду в порядку адміністративного судочинства.

Проте, колегія суддів, уважно дослідивши матеріали справи, не може погодитись з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх необґрунтованими та не заснованими на законі, з огляду на наступне.

Відповідно до положень ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

А зі змісту положень ч.2 ст.144 Конституції України та ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що рішення (акти) органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України можуть бути оскаржені в судовому порядку.

Крім того, як слідує з приписів ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи та законні інтереси, і просити про їх захист.

А як передбачено ч.ч.3,4,5 статті 5 цього ж Кодексу, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

При цьому, слід зазначити, що право на оскарження фактично включає в себе і право позивача очікувати на всебічний і об`єктивний розгляд такої позовної заяви по суті з точки зору законності або незаконності оскаржуваного рішення, дії або бездіяльності суб`єкта владний повноважень. Саме в цьому полягає завдання адміністративного судочинства.

Так, як видно зі змісту положень ст.1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Основні ж завдання місцевих державних адміністрацій визначені статтею 2 вказаного вище Закону. Так, місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:

1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та схвалення прогнозів відповідних бюджетів, підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Відповідно до приписів ст.13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань:

1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

2) соціально-економічного розвитку відповідних територій;

3) бюджету, фінансів та обліку;

4) управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики;

5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв`язку;

6) науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей;

7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

8) зовнішньоекономічної діяльності;

9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

А згідно із ст.16 цього ж Закону №586-XIV, місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за:

- збереженням і раціональним використанням державного майна;

- станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов`язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі;

- використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;

- охороною пам`яток історії та культури, збереженням житлового фонду;

- додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів та інш.

Статтею 35 вказаного Закону №586-XIV визначено, що місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Але при цьому, місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Разом з тим, як вбачається зі змісту приписів ст.115 Бюджетного кодексу України, дана стаття БК України прямо зобов`язує районну державну адміністрацію контролювати міську раду щодо відповідності її рішень (актів) бюджетному законодавству.

Для такого контролю, частина 5 ст.28 Закону України №586-XIV забезпечує право місцевій державній адміністрації звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Таким чином, виходячи із системного налізу вказаних вище норм діючого у цій сфері законодавства, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що хоча і райдержадміністрація (т.б. позивач) не має достатніх підстав впливати на діяльність міської ради, однак, в даному випадку, т.б. у випадку виявлення порушень міськрадою бюджетного законодавства, остання фактично була зобов`язана вжити усіх заходів щодо припинення цих порушень. І саме для таких випадків, на думку суду, позивачу (т.б. РДА) і було надано ч.5 ст.28 Закону №586-XIV право на звернення до суду.

Окрім того, при прийнятті остаточного рішення по даній апеляційній скарзі, судова колегія також вважає за необхідне зазначити й про те, що відповідно до ч.1 ст.6 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року (ратифікована 11.09.1997р.), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним та безстороннім судом, встановленим законом - тобто право на доступ до суду.

Так, у справі «Delcourt v. Belgium» Європейський суд зазначив, що «у демократичному суспільстві у світлі розуміння Конвенції (Європейська конвенція про захист прав людини і основних свобод 1950р., ратифікована Законом України від 17.07.1997р. №475/97), право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення статті 6 не відповідало б меті та призначенню цього положення».

А у справі «Bellet v. Frаnсе» ЄСПЛ зазначив, що «стаття 6 §1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких - є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».

Отже, як свідчить позиція ЕСПЛ у багатьох справах, основною складовою права на суд є право доступу, в тому розумінні, що особі має бути забезпечена можливість звернутись до суду для вирішення певного питання, і що з боку держави не повинні чинитись правові, процесуальні чи практичні перешкоди для здійснення цього права. Т.б. доступ до правосуддя повинен бути не лише «фактичним», але і «реальним» і «ефективним».

Також, одночасно ще раз слід зазначити про те, що аналогічні положення фактично містяться і в ч.ч.1,6 ст.5 КАС України, зі змісту яких слідує, що кожна особа має паво в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду, якщо вважає, що рішенням суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. При цьому, відмова від права на звернення до суду є недійсною.

І на останнє, судова колегія також вважає за необхідне звернути увагу ще й на той факт, що приймаючи оскаржувану ухвалу про закриття провадження щодо частини позовних вимог Арцизької РДА, суд 1-ї інстанції в якості головної підстави для ухвалення такого рішення послався на приписи п.1 ч.1 ст.238 КАС України, т.б. вважав, що дану справу нібито не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, що, в свою чергу, є помилковим висновком, який до того ж не відповідає положенням п.п.1,2,3,5 ч.1 ст.4 та ст.19 КАС України.

Крім того, одночасно слід зауважити й про те, що суд 1-ї інстанції, при прийнятті спірної ухвали про часткове закриття провадження у справі, в порушення вимог ч.1 ст.239 КАС України, не роз`яснив позивачеві, до юрисдикції ж якого саме суду віднесено розгляд таких справ.

До того ж, суд звертає увагу й на те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Таким чином, на підставі викладеного, колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржувана ухвала окружного суду від 11.03.2019 року про закриття провадження щодо частини позовних вимог є необґрунтованою і передчасною та відповідно, підлягає скасуванню.

Відповідно до ст.320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Отже, на підставі вищезазначеного, судова колегія дійшла висновку про порушення судом 1-ї інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали норм процесуального права, а тому, відповідно до ст.320 КАС України, дане судове рішення (ухвала) підлягає скасуванню, а матеріали справи - направленню до того ж суду для продовження розгляду по суті.

Керуючись ст.ст. 308, 309, 310, 315, 317, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Арцизької районної державної адміністрації Одеської області - задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11 березня 2019 року - скасувати та направити дану справу №420/250/19 до суду 1-ї інстанції - для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 22.07.2019р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: А.В. Бойко

Т.М. Танасогло