Справа № 260/20/19
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2019-08-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 серпня 2019 рокуЛьвів№ 857/5855/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Багрія В.М., Глушка І.В.,

з участю секретаря судового засідання Михальської М.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом Об`єднання співласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» до Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, за апеляційною скаргою Об`єднання співласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року (суддя першої інстанції Дору Ю.Ю., м. Ужгород, повний текст складено 24.04.2019),

В С Т А Н О В И В:

Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи 30» (далі - ОСББ) звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Ужгородської міської ради від 28 серпня 2018 року №1212 «Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги».

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Із таким судовим рішенням не погодився позивач та подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, а також невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи просив скасувати рішення та постановити нове - про задоволення позову. В обґрунтування незгоди зазначив, що 28 серпня 2018 року відповідачем було прийнято рішення №1212 «Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги» у відповідності до пункту 1 якого вирішено внести зміни до детального плану території, обмеженої ОСОБА_1 Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги, затвердженого рішенням міської ради від 06.04.2018 №1050 «Про затвердження містобудівної документації». Вказане рішення позивач вважає протиправним, оскільки жодної з підстав передбачених Порядком №290 та ДБН Б.1.1-14:2012 для внесення змін до детального плану території не було. При цьому, апелянт вказав, що згідно рішення Європейського суду з прав людини у справі «Горраіз Лізаррага та інші проти Іспанії» ОСББ вправі звертатися до суду з метою захисту інтересів співвласників будинку. Порушення прав та інтересів апелянт обґрунтовує тим, що оскаржуваним рішенням № 1212 від 28 серпня 2018 року передбачено внесення змін до детального плану території, зокрема, зміну меж прибудинкових територій, що безумовно зачіпає інтереси мешканців будинку АДРЕСА_1 . Оскільки об`єктом судового захисту є порушений суб`єктом владних повноважень законний інтерес, є підстави для задоволення позову.

У судовому засіданні представник позивача адвокат Олійник Р.Б. та голова ОСББ Манзулич О.І. підтримали апеляційну скаргу з підстав, що в ній викладені. Пояснили, що згідно затвердженого Ужгородською міською радою 6 квітня 2018 року детального плану території за будинком АДРЕСА_1 була закріплена прибудинкова територія, але оскаржуваним рішенням відповідач вніс зміни до цього документу, що призвело до втрати можливості отримати визначену попереднім рішенням земельну ділянку у користування для обслуговування житлового багатоквартирного будинку.

Представник відповідача у судове засідання не з`явився, хоча був повідомлений про час та місце судового розгляду справи шляхом надіслання судової повістки та офіційну адресу Ужгородської міської ради 19 червня 2019 року, що підтверджено матеріалами справи.

Відповідачем було подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про законність і обґрунтованість рішення Закарпатського окружного адміністративного суду і безпідставність доводів апелянта.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши письмові докази, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 06 квітня 2018 року рішенням Ужгородської міської ради №1050 «Про затвердження містобудівної документації» затверджено містобудівну документацію - детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги (а.с. 17).

Разом з тим, 19 квітня 2018 року колективним зверненням за № 01-11/2405 депутати Ужгородської міської ради повідомили про численні скарги мешканців будинків 20, 22, 24, 26, 28, 30, 34, 36, 38, 40 по АДРЕСА_2 15 та з проханням розглянути можливість внесення змін до рішення міської ради 06.04.2018 № 1050 «Про затвердження містобудівної документації» або внесення змін до нього (а.с. 57). До вказаного звернення додано копію колективної заяви мешканців багатоквартирних будинків та їх представників (голів ОСББ) будинків: по АДРЕСА_3 , Вілмоша АДРЕСА_4 13,15; проспекту Свободи 20, 24, 28, 38, 32, 22 (а.с. 58-63).

Враховуючи вищевказане звернення, розпорядженням міського голови № 210 від 15.05.2018 «Про робочу групу» утворено робочу групу з метою врегулювання ситуації щодо визначення прибудинкових територій багатоквартирної забудови по АДРЕСА_5 Свободи АДРЕСА_4 (а.с. 65).

У подальшому, з урахуванням висновків робочої групи (відповідно до Протоколу засідання від 16.10.2018 (а.с. 69-71)) прийняте рішення XXVI сесії VII скликання Ужгородської міської ради № 1212 від 28.08.2018 «Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги».

Згідно цього рішення було внесено зміни до детального плану території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги, затвердженого рішенням міської ради №1050 від 06.04.2018 «Про затвердження містобудівної документації». Також, зобов`язано замовника (управління містобудування та архітектури) організувати розроблення містобудівної документації у порядку, визначеному наказом Мінрегіонбуду 16.11.2011 №290, забезпечити проведення громадських слухань та подати на затвердження міською радою».

Апеляційний суд не погоджується з висновком суду першої інстанції про законність зазначеного акту з таких підстав.

Відповідно до ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Конституція України визнає право за органами місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі та у межах повноважень та засобами, передбаченими Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України та статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими Законами.

Повноваження Ужгородської міської ради у даних спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про основи містобудування», Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

До повноважень міських рад у галузі земельних відносин на території міст відповідно до п. «а» ст. 12 Земельного кодексу України належить розпорядження землями територіальної громади. Аналогічні повноваження встановлені у п. 34 ч. 1 ст. 26 та ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон № 3038-VI) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Пунктом 3 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI встановлено, що детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території (ч. 10 ст. 19 Закону № 3038-VI). Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує нормування державної політики у сфері містобудування (ч. 6 ст. 19 Закону № 3038-VI).

Відповідно до п. 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 290 від 16.11.2011, детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, реакційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №290 від 16.11.2011, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 за №1468/20206, затверджено Порядок розроблення містобудівної документації (далі - Порядок №290), який визначає механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація).

Згідно п. 4.1 розділу IV Порядку №290 рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України «Про затвердження ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» за № 107 від 12.03.2012, з метою удосконалення нормативної бази у будівельному комплексі України та на підставі рішення науково-технічної ради Мінрегіону від 29 грудня 2011 року № 104 затверджено з наданням чинності з 1 жовтня 2012 року державні будівельні норми ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території».

Згідно пункту 4.1 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» детальний план розробляється з метою: - уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району; - уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини території населеного пункту або території за його межами; - визначення функціонального призначення та параметрів забудови окремої земельної ділянки за межами населеного пункту з метою розміщення об`єкта будівництва; - формування принципів планувальної організації забудови; - встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови; - виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території; - визначення всіх планувальних обмежень використання території згідно з державними будівельними нормами та санітарно-гігієнічними нормами; - визначення параметрів забудови окремих земельних ділянок; - уточнення містобудівних умов та обмежень згідно з планом зонування у разі його наявності; - визначення містобудівних умов та обмежень у разі відсутності плану зонування; - обґрунтування потреб формування нових земельних ділянок та визначення їх цільового призначення, зображення існуючих земельних ділянок та їх функціонального використання; - визначення потреб у підприємствах та установах обслуговування, місць їх розташування; - забезпечення комплексності забудови території; - визначення доцільності, обсягів, послідовності реконструкції забудови; - створення належних умов охорони і використання об`єктів культурної спадщини та об`єктів природно-заповідного фонду, інших об`єктів, що підлягають охороні відповідно до законодавства; - визначення напрямів, черговості та обсягів подальшої діяльності щодо: попереднього проведення інженерної підготовки та інженерного забезпечення території; створення транспортної інфраструктури; організації транспортного і пішохідного руху, розміщення місць паркування транспортних засобів; охорони та поліпшення стану навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки; комплексного благоустрою та озеленення; використання підземного простору тощо.

Згідно з пунктом 4.2 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» детальний план розробляється: - на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер, - на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів; - на окрему територію за межами населеного пункту з певним функціональним використанням (житлова, курортна, оздоровча, рекреаційна, дачна або садова, виробнича тощо) або кількох таких територій - на основі затвердженої містобудівної документації відповідно до чинного законодавства з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів; - на земельну ділянку за межами населеного пункту для розміщення окремого об`єкта будівництва - на основі затвердженої містобудівної документації відповідно до чинного законодавства з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.

Враховуючи аналіз вказаних норм права, генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі плану зонування та не можуть йому суперечити.

Відповідно до частини першої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальні плани територій підлягають громадським слуханням.

Згідно з частиною другою статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Відповідно до частини третьої статті 21 цього ж Закону сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з частинами п`ятою-шостою статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Отже, чинним законодавством чітко передбачено процедуру прийняття рішень органом місцевого самоврядування щодо затвердження детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Тобто, внесенню змін до затвердженого детального плану території має передувати розроблення і оприлюднення містобудівної документації та громадське обговорення.

Разом з тим, Ужгородська міська рада 28 серпня 2018 року, враховуючи висновки робочої групи щодо визначення прибудинкових територій багатоквартирної забудови по АДРЕСА_5 Свободи, АДРЕСА_4 , прийняла рішення про внесення змін до детального плану території, затвердженого рішенням міської ради №1050 від 6 квітня 2018 року.

При цьому, у зазначеному рішенні не вказано, які саме зміни було внесено.

Натомість другим пунктом вказаного рішення зобов`язано управління містобудування та архітектури організувати розроблення містобудівної документації та забезпечити проведення громадських слухань.

Отже, аналіз вказаного документу дає підстави вважати, що відповідачем було порушено алгоритм внесення змін до вже затвердженого детального плану території, тобто прийнятим рішенням внесені зміни без створення проекту та його обговорення.

Доводи суду першої інстанції про те, що фактично такі зміни радою внесено не було, а тільки передбачено початок процедури, після якого повинні пройти громадські слухання, розроблення документації та винесення на рішення сесії нового детального плану території, апеляційний суд відхиляє, адже пункт перший оскаржуваного рішення чітко вказує про внесення змін до детального плану території (а.с. 25).

Отже, міська рада прийняла рішення про внесення змін до містобудівної документації, однак без зазначення яких саме, в чому вони полягають.

При цьому, оскільки на момент прийняття оскаржуваного рішення фактично була відсутня розроблена містобудівна документація, встановити суть внесених змін до детального плану території неможливо.

Отже, оскільки оскаржуване рішення про внесення змін до детального плану території фактично не встановлює, які саме зміни були прийняті і порушено процедуру внесення змін до містобудівної документації, таке не відповідає вимогам, встановленим чинним законодавством та є протиправним.

Апеляційний суд погоджується з доводами суду першої інстанції про те, що захисту підлягають тільки порушені права та охоронювані законом інтереси.

Відповідно до статті першої Закону України «Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку» об`єднання співвласників багатоквартирного будинку (далі - об`єднання) - юридична особа, створена власниками квартир та/або нежитлових приміщень багатоквартирного будинку для сприяння використанню їхнього власного майна та управління, утримання і використання спільного майна.

Частиною першою статті 16 Закону України «Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку» об`єднання має право відповідно до законодавства та статуту об`єднання, зокрема, захищати права, представляти інтереси співвласників у судах, органах державної влади і органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності.

Згідно змісту наведених правових норм, ОСББ утворюється для захисту прав та інтересів співвласників багатоквартирного будинку (будинків), пов`язаних з реалізацією права спільної власності на будинок, прибудинкову територію. Захист вказаних прав може здійснюватися ОСББ у тому числі шляхом звернення до суду для представництва інтересів співвласників. При цьому, суд виходить з широкого розуміння прав власників жилих та нежилих приміщень щодо спільного утримання багатоквартирного будинку, яка охоплює собою і право на належний благоустрій населених пунктів.

Статтею 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращення мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Метою судового контролю з боку адміністративного суду є, зокрема, виправлення можливої неправомірності дій (бездіяльності, рішень) суб`єкта владних повноважень та захист права відповідної особи (позивача), а також забезпечення ситуації, за якої така неправомірність не повториться у майбутньому.

Суд також враховує позицію Європейського Суду з прав людини у справі «Голдер проти Сполученого Королівства», згідно з якою саме «небезпідставність» доводів позивача про неправомірність втручання у реалізацію його прав є умовою реалізації права на доступ до суду.

Позивач ОСББ «Проспект Свободи 30» згідно Закону України «Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку» здійснює користування прибудинковою територією, яка визначається саме на підставі генерального плану та детального плану території.

Отже, внесення змін до зазначеної містобудівної документації прямо впливає на охоронювані законом права та інтереси позивача.

З огляду на те, що у справі, яка розглядається, ОСББ «Проспект Свободи 30» звернулось із адміністративним позовом в інтересах співвласників багатоквартирного будинку з метою захисту їх прав у сфері забезпечення благоустрою у житловому районі, який, на думку позивача, порушено прийняттям оскаржуваного рішення, а також виходячи з того, що обмеження права позивача на звернення до суду у цій справі не переслідує легітимну мету, оскільки за таких обставин правомірність рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого у важливій сфері суспільних правовідносин, а саме - благоустрою території населеного пункту, залишиться поза судовим контролем, колегія суддів вважає, що за даних обставин позивач має право на захист у судовому порядку.

Така правова позиція відповідає висловленій Верховним Судом у постанові від 31 липня 2019 року у справі №466/1264/18.

Враховуючи викладене, рішення Ужгородської міської ради, яке є регуляторним актом і прийнято з порушенням норм чинного законодавства, порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, а тому підстав для відмови у задоволенні позову немає.

Доводи суду першої інстанції про те, що при затвердженні детального плану території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги, громадські слухання відбулися з порушенням норм чинного законодавства, що у подальшому призвело до надходження скарг від мешканців міста та стало підставою для внесення змін до зазначеного документу апеляційний суд вважає безпідставними, адже порушення процедури прийняття Ужгородською міською радою рішення №1050 від 06.04.2018 «Про затвердження містобудівної документації» можуть бути підставою для його скасування у встановленому порядку, а не внесення змін до цього акту без дотримання вимог закону.

Отже, оскільки оскаржуване рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального права, базується на неправильній оцінці фактичних обставин справи, його необхідно скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст.ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Об`єднання співласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» задовольнити.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року у справі № 260/20/19 скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Ужгородської міської ради від 28 серпня 2018 року №1212 «Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги».

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О. О. Большакова
судді В. М. Багрій
І. В. Глушко
Повний текст виготовлено 02 серпня 2019 року.