Справа № 804/2877/17
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2019-08-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду
Д. А. Гудими та В. С. Князєва
Справа № 804/2877/17
Провадження № 11-287апп19
І. Короткий виклад історії справи
1. 11 травня 2017 року ОСОБА_1 і ОСОБА_2 , яка діє у своїх інтересах та в інтересах неповнолітніх ОСОБА_3 та ОСОБА_4 (далі позивачі), звернулися до суду з позовом до Квартирно-експлуатаційного відділу м. Дніпропетровська (далі також відповідач).
2. У позові просили :
2.1. Скасувати рішення відповідача від 10 серпня 2016 року № 2982 про відмову у забезпеченні родини майора запасу ОСОБА_1 службовим житлом, орендованим житлом з фондів і за рахунок Міністерства оборони України (далі оскаржене рішення).
2.2. Зобов`язати відповідача та Дніпропетровський обласний військовий комісаріат забезпечити позивачів службовим житловим приміщенням, а у разі відсутності службового житлового фонду орендувати житло відповідно до вимог чинного законодавства на період до дня забезпечення вищевказаних осіб житловим приміщенням для постійного проживання.
3. Позов мотивували такими обставинами :
3.1. 9 серпня 1994 року ОСОБА_1 зарахований на квартирний облік за місцем служби як військовослужбовець, який потребує покращення житлових умов.
3.2. З 31 серпня 2005 року ОСОБА_1 звільнений з військової служби за станом здоров`я із залишенням на квартирному обліку для позачергового отримання житла за рахунок житлового фонду Міністерства оборони України.
3.3. Календарна вислуга років ОСОБА_1 у Збройних Силах України понад 25 років.
3.4. Після розформування військової частини, де востаннє проходив військову службу ОСОБА_1 , його житлову справу передали до Дніпропетровського обласного військового комісаріату, де він досі перебуває на квартирному обліку.
4. 13 травня 2017 року Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановив ухвалу, яку 20 вересня 2017 року ухвалою залишив без змін Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, про відмову у відкритті провадження у справі.
5. Суди мотивували свої рішення тим, що спірні правовідносини мають цивільно-правовий характер, оскільки виникли із житлових відносин. А тому спір слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
6. У жовтні 2017 року ОСОБА_2 подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просила скасувати рішення судів попередніх інстанцій.
7. Мотивувала касаційну скаргу так :
7.1. Цей спір є публічно-правовим, і його необхідно розглядати за правилами адміністративного судочинства.
8. 12 червня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржені судові рішення без змін (далі постанова).
9. Велика Палата Верховного Суду мотивувала постанову так :
9.1. Позивачі звернулися до адміністративного суду з позовом, спрямованим на поновлення порушеного права на отримання житла.
9.2. Позов стосується захисту прав позивачів у сфері житлових відносин, а тому його треба розглядати за правилами цивільного судочинства.
9.3. Велика Палата Верховного Суду у такій категорії спорів вже висловлювалась щодо застосування норм права, зокрема, у постанові від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
(а) Щодо юрисдикції суду
10. Не можемо погодитися з висновками більшості колег щодо необхідності розгляду цієї справи за правилами цивільного судочинства.
11. Цивільний процесуальний кодекс (далі ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, житлових та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
12. ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, також встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема з цивільних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
13. Кодекс адміністративного судочинства (далі КАС) України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, встановлював юрисдикцію адміністративних судів у вирішенні спорів, зокрема, з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби (пункт 2 частини другої статті 17). Аналогічний припис передбачає КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду (пункт 2 частини першої статті 19).
14. Військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України, іноземців та осіб без громадянства, пов`язаній із обороною України, її незалежності та територіальної цілісності. Час проходження військової служби зараховується громадянам України до їх страхового стажу, стажу роботи, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби (частина перша статті 2 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
15. Зміст поняття «публічна служба» охоплює поняття військової служби (пункт 15 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду; пункт 17 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду).
16. Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (частина п`ята статті 17 Конституції України).
17. Закон України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (тут і далі у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) відповідно до КонституціїУкраїни визначає основні засади державної політики у сфері соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей, встановлює єдину систему їх соціального та правового захисту, гарантує військовослужбовцям та членам їх сімей в економічній, соціальній, політичній сферах сприятливі умови для реалізації їх конституційного обов`язку щодо захисту Вітчизни та регулює відносини у цій галузі.
18. Держава забезпечує військовослужбовців жилими приміщеннями або за їх бажанням грошовою компенсацією за належне їм для отримання жиле приміщення на підставах, у порядку і відповідно до вимог, встановлених Житловим кодексом Української РСР та іншими нормативно-правовими актами (абзац перший частини першої статті 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»).
19. Відповідно до абзацу першого пункту 9 статті 12 цього Закону військовослужбовці, що перебувають на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, при звільненні з військової служби в запас або у відставку за віком, станом здоров`я, а також у зв`язку із скороченням штатів або проведенням інших організаційних заходів, у разі неможливості використання на військовій службі залишаються на цьому обліку у військовій частині до одержання житла з державного житлового фонду або за їх бажанням грошової компенсації за належне їм для отримання жиле приміщення, а в разі її розформування у військових комісаріатах і квартирно-експлуатаційних частинах районів та користуються правом позачергового одержання житла.
20. Порядок забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей жилими приміщеннями, а також розмір і порядок виплати військовослужбовцям грошової компенсації за піднайом (найом) ними жилих приміщень визначає Кабінет Міністрів України (абзац сьомий пункту 1 статті 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»).
21. Порядок забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей житловими приміщеннями, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року № 1081, визначає механізм забезпечення житловими приміщеннями військовослужбовців, у тому числі звільнених в запас або у відставку, що залишилися перебувати на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, у військових частинах, закладах, установах та організаціях після звільнення, та членів їх сімей (пункт 1).
22. Отже, держава визначила зазначеним соціальним групам гарантії їхнього забезпечення жилими приміщеннями. Ці гарантії поширюються і на військовослужбовців, що перебувають на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, після їх звільнення за певними підставами з військової служби.
23. Позивачі мотивували свої вимоги тим, що ще з 9 серпня 1994 року ОСОБА_1 зарахований на квартирний облік за місцем служби як військовослужбовець, який потребує поліпшення житлових умов, а після звільнення з військової служби за станом здоров`я залишений з 31 серпня 2005 року на квартирному обліку для позачергового отримання житла за рахунок житлового фонду Міністерства оборони України.
24. Позивачі не мотивували позов порушенням відповідачем приписів Цивільного кодексу України та Житлового кодексу Української РСР. Вимоги обґрунтовували приписами Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» і Порядку забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей житловими приміщеннями, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року № 1081.
26. З огляду на вказане очевидним є те, що спір у цій справі стосувався питань порушення відповідачем гарантії забезпечення позивача та членів його сім`ї житлом. Ця гарантія поширюється на ОСОБА_1 і після його звільнення з публічної служби, до якої належить і служба військова. Отже, такий спір є спором з приводу проходження публічної служби, а тому його необхідно розглядати за правилами адміністративного судочинства.
27. 4 липня 2018 року у пункті 33 постанови у справі № 310/66/14-ц Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що для визначення юрисдикції адміністративних судів за пунктом 2 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року (пунктом 2 частини першої статті 19 КАС України, у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) поняття «спір з приводу проходження громадянами публічної служби» охоплює питання реалізації правового статусу державного службовця від прийняття на державну службу до її припинення.
28. 5 грудня 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову у справі № 818/1688/16, в якій відступила від висновків, викладених у постановах від 10 квітня 2018 року у справі № 533/934/15-ц, від 20 червня 2018 року у справі № 815/5027/15 і від 3 жовтня 2018 року у справі № 755/2258/17 про те, що питання стягнення збитків, відшкодування шкоди, завданих особою, яка перебуває або перебувала на публічній службі, необхідно вирішувати за правилами цивільного судочинства. Відступаючи від зазначеного висновку, Велика Палата Верховного Суду вкотре наголосила на тому, що спори з приводу прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби слід вирішувати за правилами адміністративного судочинства як такі, що пов`язані з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби.
29. З огляду на вказані висновки Великої Палати Верховного Суду саме адміністративний суд має юрисдикцію щодо питань забезпечення військовослужбовців і членів їх сімей житлом, оскільки згідно з наведеними вище приписами право на отримання такого житла є частиною правового статусу військовослужбовця навіть тоді, якщо останній звільнився з визначених підстав з військової служби.
30. Втім, підхід Великої Палати Верховного Суду щодо юрисдикції суду у спорах, пов`язаних із реалізацією правового статусу особи у сфері забезпечення її житлом у зв`язку з проходженням публічної служби, протилежний до того, що сформульований у постановах від 4 липня 2018 року у справі № 310/66/14-ц і від 5 грудня 2018 року у справі № 818/1688/16 :
30.1. Так, у низці постанов у спорах, пов`язаних із реалізацією публічними службовцями державної гарантії отримання житла, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такі спори суди мають розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки вони пов`язані із захистом порушених житлових прав позивачів (постанови від 18 квітня 2018 року у справі № 806/104/16, від 29 серпня 2018 року у справі № 488/1176/14-а, від 20 вересня 2018 року у справі № 815/2551/15, від 12 грудня 2018 року у справі № 685/1346/15-а, від 23 січня 2019 року у справі № 806/5217/15).
30.2. Аналогічного висновку Велика Палата Верховного Суду дійшла і щодо юрисдикції суду у спорі про право на позачергове отримання житла у зв`язку з проходженням публічної служби, вказавши, що такий спір не є публічно-правовим, а тому його необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства (постанова від 7 листопада 2018 року у справі № 358/460/16-ц).
31. Вважаємо, що як ці висновки, так і висновок щодо юрисдикції суду у справі № 804/2877/17, є помилковими: спори щодо забезпечення житлом у зв`язку з проходженням публічної служби є спорами з приводу проходження такої служби навіть після звільнення особи з цієї служби, оскільки відповідне право ця особа набула під час і у зв`язку з проходженням публічної служби.
(б) Щодо інших проблем застосування норм процесуального права
33.1. У березні 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Квартирно-експлуатаційного відділу м. Дніпропетровська, Дніпропетровського обласного військового комісаріату, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність цих відповідачів щодо незабезпечення ОСОБА_1 службовим жилим приміщенням, а у разі відсутності службового житлового фонду орендованим житлом; зобов`язати Квартирно-експлуатаційний відділ м. Дніпропетровська та Дніпропетровський обласний військовий комісаріат забезпечити ОСОБА_1 службовим жилим приміщенням, а у разі відсутності службового житлового фонду орендувати житло відповідно до вимог чинного законодавства.
33.2. 31 березня 2014 року Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановив ухвалу у справі № 804/4302/14, якою позовну заяву повернув позивачеві (38094960). Вважав, що її має розглядати відповідний місцевий загальний суд як адміністративний.
33.3. 29 січня 2015 року Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу, яку ухвалу суду першої інстанції скасував, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду (42594309). У цій ухвалі апеляційний суд, зокрема, вказав, що питання щодо забезпечення житлом військовослужбовців суди розглядають за правилами цивільного судочинства.
33.4. 24 лютого 2015 року Вищий адміністративний суд України постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті касаційного провадження на ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 березня 2014 року та Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2015 року (42966834).
33.5. 16 лютого 2015 року Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі № 804/4302/14 (42967358). Суд першої інстанції керувався, зокрема, висновками Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду, викладеними в ухвалі від 29 січня 2015 року про необхідність розгляду спору за правилами цивільного судочинства.
34. З огляду на вказане у випадку, якби Велика Палата Верховного Суду ухвалила рішення про наявність юрисдикції адміністративного суду у справі № 804/2877/17, не було би юрисдикційного конфлікту, оскільки суб`єктний склад у справах № 804/4302/14 і № 804/2877/17, а також позовні вимоги у них не є тотожними.
35. Отже, переконливих підстав для висновку про те, що спір у справі № 804/2877/17 необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства у Великої Палати Верховного Суду не було. Тому вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала касаційну скаргу задовольнити: оскаржені судові рішення скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Судді Великої Палати Верховного СудуД. А. Гудима