Справа № 480/1325/19
Суддя: Катунов В.В.
Дата ухвалення: 2019-08-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Головуючий І інстанції: І.Г. Шевченко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 серпня 2019 р. Справа № 480/1325/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Катунова В.В.,

Суддів: Ральченка І.М. , Бершова Г.Є. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 07.05.2019, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, по справі № 480/1325/19

за позовом Керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави

до Дружбівської міської ради Ямпільського району Сумської області

про зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави (далі - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- зобов`язати Дружбівську міську раду Ямпільського району Сумської області розглянути у відповідності до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання щодо зменшення на 50 відсотків розміру плати за харчування для батьків, у сім`ях яких є троє і більше дітей, які навчаються у комунальних дошкільних навчальних закладах.

Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 року позовну заяву повернуто заявнику.

Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продоження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме: ст.ст. 19, 53 Конституції України, ст. 33, ч. 5 ст. 33 Закону України «Про дошкільну освіту", ст.19 Закону України «Про охорону дитинства», п. 2 ст. 3 Конвенції про права дитини, ч. 1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Дружбівська міська рада Ямпільського району Сумської області не надала відзив на апеляційну скаргу.

Відповідно до ч. 2 ст. 312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 5-7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють), або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.

Суд апеляційної інстанції з даним висновком суду першої інстанції не погоджується, виходячи з наступного.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

За приписами ч. 3 ст. 23 Закон України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави варбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба уздійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Обираючи форму представництва, прокурор визначає, у чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту.

Згідно із частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 53 Конституції України визначено, що кожен громадянин має право на освіту. Держава забезпечує розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної освіти.

Правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку системи дошкільної освіти, яка забезпечує розвиток, виховання і навчання дитини, ґрунтується на поєднанні сімейного та суспільного виховання, досягненнях вітчизняної науки, надбаннях світового педагогічного досвіду, сприяє формуванню цінностей демократичного правового суспільства в Україні визначає Закон України «Про дошкільну освіту» (далі - Закон № 2628-III).

Статтею 33 Закону № 2628-III передбачено, що держава забезпечує соціальний захист, підтримку дітей дошкільного віку, особливо дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, а також дітей із малозабезпечених та багатодітних сімей.

У статті 56 Закону України «Про освіту» закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, у підпорядкуванні яких перебувають державні і комунальні заклади освіти, забезпечують безоплатним гарячим харчуванням: дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних та інклюзивних класах (групах), дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", які навчаються в закладах дошкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної) чи фахової передвищої освіти.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про охорону дитинства» організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1 - 4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям» забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом.

Питання організації харчування дітей у дошкільному навчальному закладі врегульовані також статтею 35 Закону №2628-ІІІ.

Так, у відповідності до частини другої цієї статті організація та відповідальність за харчування дітей у державних і комунальних закладах дошкільної освіти покладаються на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, районні державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади дошкільної освіти, органи місцевого самоврядування, а також на керівників закладів дошкільної освіти.

За нормами частини п`ятої статті 35 Закону №2628-ІІІ батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному закладі дошкільної освіти у розмірах, визначених органами місцевого самоврядування або відповідними органами управління.

Пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.

Від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється.

Органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади забезпечують безкоштовним харчуванням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей-інвалідів, дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", які навчаються у державних і комунальних закладах дошкільної освіти.

Однак, орган, уповноважений державою звертатися до суду з позовами про внесення змін до актів органів місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на освіту та харчування, відсутній.

В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що в даному випадку охоронюваний законом інтерес полягає в реалізації гарантованого державою права на здобуття дошкільної освіти усіма громадянами та доступність дошкільної освіти, відповідно, що є порушенням інтересів держави у соціальній та освітній галузі. Оскільки відсутній орган, уповноважений відповідно до вимог чинного законодавства України звертатися до суду з позовом про скасування рішення сільської ради у зв`язку з порушенням норм Закону України «Про дошкільну освіту», яким встановлено, що за харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється, що є підставою для відповідного звернення до суду прокурора в інтересах держави.

Таким чином, загроза не вжиття органом місцевого самоврядування заходів щодо забезпечення прав дітей, які потребують особливого соціального захисту, на безоплатне харчування та зменшення плати за харчування у навчальних закладах є порушенням інтересів держави.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом позову є бездіяльність відповідача щодо не врахування в рішенні Дружбівської сільської ради Сумського району від 21.02.2019 року про зменшення батьківської плати на 50 % для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей.

Посилання суду першої інстанції на те, що в даному випадку прокурор звернувся з позовом про захист прав конкретних осіб, а не про інтерес держави, колегія суддів вважає помилковим з огляду на наступне.

Зі змісту позовної заяви прокурора вбачається, що бездіяльність відповідача стосується не прийняття рішення нормативного характеру, яке б підлягало застосуванню усіма державними і комунальними закладами дошкільної освіти на певній території протягом 2019 року та щодо невизначеного кола осіб, які протягом його дії підпадуть під категорію дітей із багатодітних сімей.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що прокурор мав законні підстави для звернення до суду з даним позовом.

Колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції зазначені обставини враховані не були, що призвело до невірного вирішення справи, а тому ухвала про повернення позовної заяви підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Згідно ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про скасування ухвали від 07.05.2019 р. та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 312, 315, 317, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області - задовольнити.

Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 07.05.2019 по справі № 480/1325/19 скасувати.

Адміністративну справу № 480/1325/19 за позовом Керівника Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави до Дружбівської міської ради Ямпільського району Сумської області про зобов`язання вчинити дії, направити до Сумського окружного адміністративного суду для продовження розгляду. .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.

Суддя-доповідач В.В. Катунов
Судді І.М. Ральченко Г.Є. Бершов