Справа № 337/2020/18(ЗП/808/144/18)
Суддя: Чепурнов Д.В.
Дата ухвалення: 2019-07-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

30 липня 2019 року м. Дніпросправа № 337/2020/18(ЗП/808/144/18)
суддя І інстанції Лазаренко М.С.

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),

суддів: Сафронової С.В., Мельника В.В.,

за участю секретаря судового засідання Царьової Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування наказу,-

ВСТАНОВИВ:

Запорізький багатопрофільний ліцей №99 Запорізької міської ради Запорізької області звернувся з вищевказаним позовом до суду, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ від 07.05.2018 №216р «Про проведення внутрішнього контролю» в частині проведення внутрішнього контролю діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що відповідач не має право проводити внутрішній контроль у підвідомчих бюджетних установах, а тому прийнятий наказ є протиправним та підлягає скасуванню. Вказує, що внутрішній контроль окремої бюджетної установи може проводитись виключно на підставі розпорядчого документа керівника такої установи, а не керівника Департаменту виконавчого органу міської ради.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року у задоволенні позовних вимог було відмовлено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, Запорізький багатопрофільний ліцей №99 Запорізької міської ради Запорізької області подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог. Апеляційна скарга мотивована тим, що суд не визначився із існуючими заходами контролю та аудиту у бюджетному процесі, не відмежував внутрішній контроль, як інструмент управління, від внутрішнього аудиту, як форми контролю. Не визначився із формами здійснення внутрішнього аудиту та можливістю його проведення функціонально незалежним від керівництва органом. До виниклих правовідносин суд не застосував постанову КМУ від 28.09.2011 року № 1001, наказ Міністерства фінансів України від 04.10.2011 року № 1247, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20.10.2011 року за № 1219/19957. Зазначає, що до спірних правовідносин також повинен бути застосований Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

У письмовому відзиві на апеляційну скаргу Департамент освіти і науки Запорізької міської ради просить відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представник Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області підтримав вимоги апеляційної скарги з викладених у ній підстав, представник Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради просив відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 07 травня 2018 року директором Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради видано наказ №216р «Про проведення внутрішнього контролю», яким, на виконання розпорядження Запорізького міського голови від 27.12.2017 №454р «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста» з метою попередження порушень в частині правильності нарахування заробітної плати працівникам, забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, його відокремлених структурних підрозділів, підвідомчих їм закладів освіти, на підставі ст.22 та 26 Бюджетного кодексу України, п.3.44 Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради, Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, наказано:

Провести відповідно до вимог Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради внутрішній контроль діяльності Запорізького колегіуму «Мала гуманітарна академія» Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької гімназії №107 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького навчально-виховного комплексу №68 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького навчально-виховного комплексу №19 Запорізької міської ради Запорізької області, щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

У пункті 4 наказу від 07.05.2018 №216р. , наказано розпочати внутрішній контроль, зазначений у пункті 1 цього наказу, зокрема в Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 Запорізької міської ради Запорізької області з 21.05.2018.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що Ліцей №99 є підвідомчим Департаменту освіти і науки закладом та отримувачем бюджетних коштів з міського бюджету, а тому Департамент має право на здійснення внутрішнього контролю відносно позивача. Крім того керівник Ліцею №99 зобов`язаний також контролювати питання дотримання використання бюджетних коштів, як розпорядник коштів нижчого рівня, проте, такий обов`язок керівника Ліцею №99 не позбавляє головного розпорядника коштів Департамент освіти і науки призначити проведення внутрішнього контролю закладу з власної ініціативи.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Відповідно до ст.1 БК України бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.

Згідно з ч.1 ст.2 БК України, у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

18) головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень;

47) розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань, довгострокових зобов`язань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету.

Відповідно до пункту 1.7 Статуту Ліцею №99, органом управління навчальним закладом є Департамент освіти і науки Запорізької міської ради та його відокремлений структурний підрозділ-територіальний відділ освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі територіальний відділ освіти Хортицького району) відповідно до повноважень, визначених Положенням «Про Департамент освіти і науки Запорізької міської ради» та Положенням «Про територіальний відділ освіти Хортицького району департаменту освіти і науки Запорізької міської ради».

Орган управління навчальним закладом здійснює його фінансування, матеріально-технічне забезпечення, надає необхідні будівлі, інженерні комунікації, обладнання, встановлює їх статус та мікрорайон обов`язкового обслуговування, організовує будівництво і ремонт приміщень, їх господарське обслуговування, харчування вихованців, учнів.

Пунктом 4.1 Статуту визначено, що Управління навчальним закладом здійснюється його засновником Запорізькою міською радою, за дорученням засновника оперативне керівництво здійснює територіальний відділ освіти Хортицького району.

Відповідно до пункту 8.4 Статуту перевірки з питань, не пов`язаних з навчально-виховною діяльністю, проводяться його засновником (власником) відповідно до законодавства.

Згідно з п.3 ч.2 ст.22 БК України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно: за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Частиною 4 статті 22 БК України визначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті.

Пунктом 2 рішення Запорізької міської ради від 20.12.2017 №55 «Про бюджет міста на 2018 рік» затверджені бюджетні призначення головним розпорядникам коштів бюджету на 2018 рік, зокрема Департамент визначено головним розпорядником коштів місцевого бюджету, призначених для фінансування закладів освіти міста Запоріжжя.

За таких обставин суд прийшов до вірних висновків, що Департамент освіти і науки є головним розпорядником бюджетних коштів, а Ліцей №99 розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня по відношенню до Департаменту.

Відповідно до п.9 ч.5 ст.22 БК України головний розпорядник бюджетних коштів: здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.

Частиною 1 статті 26 БК України визначено, що контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує: 1) оцінку управління бюджетними коштами (включаючи проведення державного фінансового аудиту); 2) правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності; 3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень; 4) проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів; 5) запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави у процесі управління об`єктами державної власності; 6) обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету.

Відповідно до ч.3 ст.26 БК України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскільки Ліцей №99 є підвідомчим Департаменту освіти і науки закладом та отримувачем бюджетних коштів з міського бюджету, Департамент має право на здійснення внутрішнього контролю відносно позивача. При цьому керівник Ліцею №99 безпосередньо також зобов`язаний також контролювати питання дотримання використання бюджетних коштів, як розпорядник коштів нижчого рівня. Такий обов`язок керівника Ліцею №99 не позбавляє головного розпорядника коштів - Департамент освіти і науки призначити проведення внутрішнього контролю закладу з власної ініціативи.

Також суд першої інстанції вірно зазначив, що оскільки Ліцей №99 є підвідомчим Запорізькій міській раді в особі Департаменту освіти і науки закладом, то відповідно контроль, що здійснюється власником такого закладу не може вважатися зовнішнім і вимоги Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюються на спірні правовідносини.

Прийняття оскаржуваного наказу є способом реалізації покладених законодавством на відповідача владних управлінських функцій у сфері контролю за використання бюджетних коштів. Вказаний наказ не створює, не змінює та не припиняє для позивача прав й обов`язків, зокрема не встановлює факту вчинення порушення законодавства та не передбачає застосування негативних наслідків (юридичної відповідальності).

Наведені в апеляційній скарзі доводи про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, які привели до неправильного вирішення спору по суті не знайшли свого підтвердження, тому рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін, а апеляційна скарга - без задоволення.

Керуючись п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.

В повному обсязі постанова складена 01 серпня 2019 року.

Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов

суддя С.В. Сафронова

суддя В.В. Мельник