Справа № 2040/6022/18
Суддя: Усенко Є.А.
Дата ухвалення: 2019-07-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 липня 2019 року

м. Київ

справа №2040/6022/18

адміністративне провадження №К/9901/14744/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Усенко Є.А.,

суддів: Гімона М.М., Гусака М.Б.,

секретар судового засідання Калінін О.С.

представник позивача не з`явився, представник відповідача Калінніков В.В. ,

представник третьої особи Колесник К.А.,

розглянув у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін касаційну скаргу Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18.04.2019 (судді Жигилій С.П., Чалий І.С., Перцова Т.С.) у справі за позовом Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, - Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" про визнання протиправною (незаконною) та скасування вимоги про усунення порушень від 21.05.2018р. №20-04-25/3430,

УСТАНОВИВ:

Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради (далі - Управління, позивач) звернулося з позовом до Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба, відповідач ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" (далі - КП «Харківські теплові мережі», третя особа), в якому просило: визнати протиправною (незаконною) вимогу про усунення порушень Північно-східного офісу Держаудитслужби України від 21.05.2018р. № 20-04-25/3430; скасувати вимогу про усунення порушень Північно-східного офісу Держаудитслужби України від 21.05.2018р. №20-04-25/3430.

Обґрунтовуючи позов, позивач зазначає, що обов`язок проводити розрахунок невикористаних сум субсидії відповідно до чинного законодавства покладається на надавачів послуг з тепло/водопостачання та водовідведення (далі - житлово-комунальні послуги, послуги), об`єднань співвласників багатоквартирних будинків, житлово-будівельні кооперативи, які є колективним споживачами (замовниками) житлово-комунальних послуг. Управління не має будь-яких повноважень контролювати діяльність надавачів вказаних послуг, в тому числі, КП "Харківські теплові мережі", недотримання чинного законодавства при розрахунку невикористаних сум субсидій яким було виявлено при зустрічній звірці в межах ревізії фінансово-господарської діяльності Управління щодо використання коштів субвенцій з державного бюджету. Позивач не може нести відповідальність за дії посадових осіб підприємств - надавачів житлово-комунальних послуг, і як наслідок, позивачу не може бути пред`явлена вимога про усунення порушень, допущених посадовими особами підприємств - надавачів послуг щодо розрахунку невикористаних сум субсидій на покриття витрат, пов`язаних з наданням послуг.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 28.11.2018 в задоволенні адміністративного позову Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради про визнання протиправною (незаконною) та скасування вимоги відмовлено.

Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що Управління є головним розпорядником коштів для відшкодування витрат населення на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, безпосередньо до його повноважень входить здійснення контролю щодо законності та цільового використання бюджетних коштів, виділених для таких цілей.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 18.04.2019 постанову суду першої інстанції скасував, в позові відмовив з тих підстав, що КП «Харківські теплові мережі» як надавач послуг і безпосередньо відповідальна особа за розрахунок невикористаних сум субсидій, не надало до Управління акт розрахунку невикористаних сум субсидій, у зв`язку з чим в Управління не було підстав для врахування виявлених ревізією невикористаних субсидій у розмірі 4 302 132,51 грн у щомісячному акті звіряння розрахунків за надані послуги. Хоча Управління і є розпорядником бюджетних коштів, які виділяються на покриття витрат, пов`язаних з наданням житлово-комунальних послуг населенню, надавач послуг самостійно визначає обсяг невикористаних сум субсидій, несе відповідальність за правильність розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій. Суд апеляційної інстанції також виходив з того, що оскаржувана позивачем вимога про усунення порушень не відповідає критерію визначеності як умови правомірності індивідуально-правового акта, оскільки не містить вказівки щодо способу усунення порушень, яких вона стосується.

Відповідач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради є головним розпорядником коштів місцевих бюджетів при фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. До його функцій входить здійснення контролю за ефективним, законним витрачанням бюджетних коштів, авансованих надавачам житлово-комунальних послуг, а до компетенції - забезпечення інтересів держави у процесі управління коштами субвенції, а також усунення причин і наслідків порушень при використанні субсидій, зокрема і порушень з боку надавачів послуг щодо розрахунку невикористаних сум субсидій.

Заперечуючи проти касаційної скарги, позивач та третя особа, просять залишити скаргу без задоволення як безпідставну.

Управлінням праці та соціального захисту населення адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради було направлено до суду клопотання про розгляд справи за відсутності його представника.

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що Держаудитслужбою було проведено планову ревізію Управління з питань фінансово-господарської діяльності в частині використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення за період з 01.01.2014 по 01.02.2018, результати якої оформлено актом № 04-24/08 від 24.04.2018.

Ревізією встановлено порушення пункту 15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995р. № 848, та пунктів 2, 3, 4, 7, 41 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016р. №534.

З огляду на виявлені в ході ревізії фінансові порушення відповідачем направлено Управлінню вимогу від 21.05.2018 № 20-04-25/3430 щодо усунення виявлених порушень про зобов`язання відшкодувати збитки, завдані внаслідок не проведення перерахунку невикористаних сум субсидій та відповідно не повернення надавачами послуг до державного бюджету коштів в сумі 4 649 194,66 грн.

Ці порушення виявлені внаслідок проведення зустрічної звірки КП «Харківські теплові мережі», якою встановлено, що з 01.01.2014 по 01.02.2018 між КП «Харківські теплові мережі» та Управлінням діяв договір від 02.04.2007 № 96 про взаємне співробітництво по здійсненню розрахунків за надані послуги отримувачам пільг та субсидій, обмін інформацією щодо нарахування та відшкодування витрат по пільгах та субсидіях населенню.

За наслідками проведення зустрічної звірки встановлено, що Управління перерахувало кошти КП «Харківські теплові мережі» за фактично не надані споживачам обсяги послуг з теплопостачання та гарячого водопостачання на загальну суму 4302132,51 грн, через неврахування у розрахунках станом на 01.05.2016 та 01.05.2017 невикористаних субсидій споживачами послуг з теплопостачання за опалювальні періоди 2015-2016 та 2016-2017 років та послуг з гарячого водопостачання за період з 01.05.2016 по 30.04.2017, внаслідок чого завищено обсяг наданих послуг та занижено суму невикористаної субсидії, яка підлягала поверненню до бюджету, чим завдано державі матеріальну шкоду (збитки) в розмірі 4302132,51 грн.

Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи відповідача, обґрунтування заперечень щодо змісту і вимог касаційної скарги та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в період, за який проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління, встановлений Положенням про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995р. № 848, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22.09.1997р. № 1050 (з наступними змінами і доповненнями), чинній до 01.05.2018р. (далі - Положення № 848).

Відповідно до пункту 3 Положення № 848 призначення житлових субсидій та контроль за їх цільовим використанням здійснюється структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у містах Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх створення) рад (далі - структурні підрозділи з питань соціального захисту населення).

Абзацом 4 пункту 15 цього Положення передбачено, що після закінчення опалювального сезону невикористана сума субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо- та електропостачання для індивідуального опалення (в разі використання природного газу/електричної енергії для індивідуального опалення) повертається підприємством - виробником/виконавцем такої послуги до бюджету в повному обсязі на підставі акта розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидії.

Розрахунок та повернення до бюджету невикористаних сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення та послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення здійснюються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (абзац 7цього ж пункту).

Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо-, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016р. №534 (зі змінами і доповненнями, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 11.11.2016р. № 803) (далі - Порядок №534) розрахунок невикористаних сум субсидії проводиться виробниками/виконавцями послуг з централізованого опалення (теплопостачання), газо- та електропостачання у разі використання природного газу / електричної енергії для індивідуального опалення (далі - надавачі послуг) станом на 1 травня нового неопалювального сезону за особовим рахунком споживача - громадянина, якому призначено субсидію на опалювальний сезон, що закінчився (далі - одержувач субсидії).

Розрахунок невикористаної суми субсидії проводиться надавачем послуг у разі, коли на особовому рахунку одержувача субсидії станом на 1 травня нового неопалювального сезону, а також станом на 1 травня 2016 року обліковується переплата за послугу за формулою, встановленою в пункті 4 Порядку №534.

За результатами розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій, що підлягає поверненню до бюджету, надавач послуги складає акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій у трьох примірниках, один з яких залишає у себе, а два інших подає до 1 вересня до структурного підрозділу з питань фінансів та до структурного підрозділу з питань соціального захисту населення районної, районної у мм. Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчого органу міської, районної у місті (у разі їх створення) ради (далі - структурний підрозділ з питань соціального захисту населення) (пункт 8 Порядку № 534).

Структурний підрозділ з питань соціального захисту населення щомісяця, починаючи з вересня враховує загальний обсяг невикористаних сум субсидій, визначений у поданому надавачем послуги акті відповідно до цього Порядку, під час здійснення розрахунків з таким надавачем відповідно до Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 р. N 256, та відображає разом з нарахуваннями поточного місяця у щомісячному акті звіряння розрахунків за надані послуги, що складається відповідно до пункту 5 зазначеного Порядку. У разі відсутності кредиторської заборгованості перед надавачем послуги та відсутності поточних нарахувань субсидій станом на перше число місяця, в якому подано акт розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій (у разі реорганізації, ліквідації підприємства тощо), надавач послуги протягом зазначеного місяця перераховує невикористану суму субсидії на рахунок структурного підрозділу з питань соціального захисту населення. Структурний підрозділ з питань соціального захисту населення повертає до державного бюджету зазначені кошти в п`ятиденний строк з моменту їх надходження. Відповідальність за правильність розрахунку невикористаних сум субсидії за опалювальний сезон за кожним особовим рахунком одержувача субсидії та повноту відображення їх в актах розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій покладається на надавачів послуг в особі їх керівників та посадових осіб, що проводили такий розрахунок (пункти 10, 11, 12 Порядку № 534).

Пунктом 3 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, встановлено, що головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, об`єднаних територіальних громад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).

Відповідно до статей 11, 26, 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Управління засноване та діє на підставі Положення про Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Немишлянського району Харківської міської ради, затвердженого рішенням 1-ї сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20.11.2015 № 7/15 (в редакції рішення 19-ї сесії Харківської міської ради 7 скликання від 18.04.2018 № 1045/18) (далі - Положення про Управління).

Згідно з пунктами 4.1.3, 4.1.9 цього Положення Управління виконує функції головного розпорядника коштів місцевих бюджетів при фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету; організовує в межах компетенції роботу щодо надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг.

На Управління покладено завдання здійснювати контроль відповідно до чинного законодавства за цільовим використанням коштів, спрямованих на надання державної соціальної допомоги та інших видів соціальної підтримки, передбачених законодавством України (пункт 4.23 Положення про Управління).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що відповідальними за цільове та належне використання бюджетних коштів, асигнованих на виплату субсидій, є державні органи, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення. Та обставина, що правовими нормами розрахунок невикористаних сум субсидій, в тому числі, й відповідальність за правильність такого розрахунку, покладено на надавача послуг, не змінює статус зазначених органів в контексті контролю за використанням бюджетних коштів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення.

Доводи, якими Управління обґгунтовує позов, що воно не має повноважень щодо діяльності підприємства - надавача послуг, контролю за такою діяльністю та засобів впливу з метою забезпечення виконання надавачем послуг обов`язку розрахунку невикористаних сум субсидій, а відтак не є адресатом оскаржуваної вимоги, йдуть в розріз з вищенаведеними правовими нормами, якими визначено компетенцію Управління у сфері фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. Як зазначено вище, між Управлінням та КП «Харківські теплові мережі» діє договір на взаємне співробітництво від 02.04.2007р., який встановлює обов`язок підприємства щомісячно складати та подавати Управлінню акти звіряння по пільгам та субсидіям, складати та надавати на вимогу Управління розрахунки на відшкодування витрат, пов`язаних з наданням пільг, надавати заповнені файли-запити про фактичне споживання послуг, надавати Управлінню необхідну інформацію для здійснення перевірки цільового використання бюджетних коштів (пункти 2.2.1, 2.2.2. 2.2.6, 2.2.8) (а.с. 234, т. 1-й). Цим обов`язкам підприємства кореспондують відповідні права Управління, які обумовлені компетенцією головного розпорядника коштів місцевих бюджетів при фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.

Цією компетенцією обумовлено і підконтрольність Управління органам Держаудитслужби. Направлення Управлінню вимоги від 21.05.2018р. № 20-04-25/3430 про усунення порушень, встановлених ревізією, відповідає компетенції відповідача, здійснено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Вимога відповідає критеріям, яким згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, повинно відповідати рішення суб`єкта владних повноважень. З огляду на це не можна погодитися з висновком суду апеляційної інстанції, що оскаржувана позивачем вимога не створює юридичну визначеність через відсутність в ній вказівки щодо заходів, завдяки яким порушення законодавства, яких вона стосується, можуть бути усунуті. Наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не встановлює за необхідне будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги. Так само не встановлюють таких застережень інші чинні правові акти.

Суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права до встановлених обставин справи та дійшов обґрунтованого висновку, що вимога від 21.05.2018р. № 20-04-25/3430 пред`явлена позивачу за належністю відповідно до встановлених ревізією фактів порушення бюджетного законодавства. Натомість, суд апеляційної інстанції припустився помилки щодо юридичної оцінки обставин справи та безпідставно скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає вимогам статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності та обґрунтованості судового рішення.

Згідно зі статтею 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 344, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Північно-східного офісу Державної аудиторської служби України задовольнити.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18.04.2019 скасувати, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28.11.2018 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Є.А. Усенко

М.М. Гімон

М.Б. Гусак ,

Судді Верховного Суду