Справа № 440/478/19
Суддя: Гуцал М.І.
Дата ухвалення: 2019-07-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2019 р. м. ХарківСправа № 440/478/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Гуцала М.І.,

Суддів: Бенедик А.П. , Донець Л.О. ,

за участю секретаря судового засідання Соколової О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Глобинської міської ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.04.2019, головуючий суддя І інстанції: А.Б. Головко (повний текст складено 22.04.19) по справі № 440/478/19

за позовом ОСОБА_1

до Глобинської міської ради

про визнання неправомірним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовною заявою до Глобинської міської ради (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення від 24.01.2019 № 59 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,0000 га з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер НОМЕР_1 , місце розташування Глобинська міська рада, Глобинський район Полтавська область, з метою передачі у власність". Просив зобов`язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,0000 га з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер НОМЕР_1 , місце розташування: Глобинська міська рада, Глобинський район, Полтавська область.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 10.04.2019 позов було задоволено.

Визнано протиправним та скасувано рішення Глобинської міської ради Полтавської області від 24.01.2019 № 59 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,0000 га з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер НОМЕР_1 , місце розташування Глобинська міська рада, Глобинський район Полтавська область, з метою передачі у власність".

Зобов`язано Глобинську міську раду Полтавської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 площею 1,0000 га з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер НОМЕР_1 , місце розташування: Глобинська міська рада, Глобинський район, Полтавська область.

Не погодившись з таким судовим рішення, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій стверджує про порушення норм матеріального і процесуального права при його прийнятті. Просить скасувати рішення суду та прийняти нове про відмову у задоволенні позову.

В обгрунтування заявлених вимог зазначає, що рішення ради приймається не юридичною особою, а її колегіальним органом на пленарному засіданні більшістю депутатів, що, свідчить про втручання у його дискреційні повноваження. На думку заявника апеляційної скарги, суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати за нього рішення та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень. Також, звертає увагу на те, що на момент подачі та розгляду заяви ОСОБА_1 право комунальної власності на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1 за Глобинською міською радою зареєстроване не було, а тому у Глобинської міської ради право розпорядження земельною ділянкою було відсутнє.

В судове засідання відповідач своїх представників не направив, заявивши письмове клопотання здійснювати розгляд апеляційної скарги за їх відсутності. Додатково просив долучити до матеріалів справи копію наказу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 05.10.2016 за № 7647-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність», який підтверджує реалізоване право позивача на отримання земельної ділянки у власність.

Сторони в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

У відповідності до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Згідно з ч. 4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши доповідь обставин справи, дослідивши наявні в матеріалах справи докази, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення вимог апеляційної скарги відповідача про скасування рішення суду першої інстанції, виходячи з наступного.

В ході судового розгляду було встановлено, що наказом Головного управління Держземагентства у Полтавській області від 31.10.2013 № ПЛ/:00:004/00000163 "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" надано дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої за межами населеного пункту Глобинської міської ради з західної сторони м. Глобине, орієнтовний розмір земельної ділянки 1.00 га ріллі сільськогосподарського призначення державної власності із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства (а.с. 17).

На підставі отриманого дозволу на замовлення позивача було виготовлено проект землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки (а.с. 11- 61).

Відділом Держгеокадастру у Глобинському районі Полтавської області 30.09.2016 було надано Висновок №750/41-16 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, в якому зазначалося про кадастровий номер запроектованої земельної ділянки: НОМЕР_2 ___ (а.с. 48).

В той же час, наказом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 05.10.2016 № 7647-СГ було завершена процедура відведення земельної ділянки в розмірі 1,0000 га ріллі з кадастровим номером НОМЕР_3 ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства із земель не наданих у власність або постійне користування на території Броварківської сільської ради Глобинського району Полтавської області шляхом затвердження іншого проекту землеустрою.

Зазначена земельна ділянка була сформована шляхом поділу земельної ділянки № НОМЕР_4 загальною площею 6,6004 га., яку актом приймання-передачі за наказом Головного управління Держгеокадастру у Полавській області № 3972 від 04.06.2018 було передано у комунальну власність Глобинської міської ради (а.с.86).

Позивач, переслідуючи мету реалізації свого права на отримання у власність земельних ділянок до 2,0000 га., звернулася до Глобинської міської ради із заявою про затвердження розробленого та погодженого проекту землеустрою щодо додаткового відведення запроектованої земельної ділянки у розмірі 1,0000 за кадастровим номером НОМЕР_1 з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, місце розташування Глобинська міська рада Глобинського району Полтавської області.

Рішенням 44 сесії І скликання Глобинської міської ради Полтавської області від 24.01.2019 №59 "Про розгляд звернення гр. ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,0000 га з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, кадастровий номер НОМЕР_1 , місце розташування Глобинська міська рада, Глобинський район Полтавська область, з метою передачі у власність" у задоволенні заяви було відмовлено.

В якості підстави для відмови у зазначеному рішенні органу місцевого самоврядування було зазначено, що така земельна ділянка не зареєстрована як комунальна власність Глобинської міської ради (а.с. 53).

Зазначене рішення органу місцевого самоврядування було оскаржене до суду, який розглянув справу у порядку адміністративного судочинства, з чим погоджується колегія суддів. Адже, виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом. Відповідна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду від 03.04.2019 у справі № 346/3524/16-а.

Суд першої інстанції, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з відсутності на час прийняття оскарженого відповідачем рішення підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою та передачі безоплатно у власність земельної ділянки, з чим погоджується колегія суддів, з огляду на вимоги діючого законодавства та фактичні обставини справи.

Згідно статті 78 Земельного кодексу України, право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

Відповідно до частини першої статті 116 Земельного Кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (пункт "в" частини третьої статті 116 Земельного кодексу України).

Порядок безоплатної передачі земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність врегульовано статтею 118 Земельного кодексу України, ч. 6 та ч. 7 якої визначений порядок отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (абзац другий частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України).

Частиною восьмою статті 118 Земельного кодексу України визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України.

Відповідно до вимог статті 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відповідно до частин дев`ятої - одинадцятої статті 118 Земельного Кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Таким чином, безоплатна передача земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян передбачає дотримання послідовної процедури вирішення такого питання: 1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність; 2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; 3) погодження розробленого проекту землеустрою з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин; 4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі; 5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

В той же час, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі, оскільки відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справі № 820/4439/17, постанові Верховного Суду у складі колегії Касаційного адміністративного суду від 30.10.2018 у справі №820/4852/17.

Відповідачем не заперечується дотримання позивачем вищевказаних вимог Земельного кодексу України щодо отримання у встановленому законом порядку дозволу на розроблення проекту землеустрою, виготовлення проекту землеустрою, його погодження у відповідності до вимог статті 186-1 Земельного Кодексу України, та звернення до уповноваженого органу місцевого самоврядування із заявою про затвердження погодженого проекту землеустрою з метою надання земельної ділянки у власність.

Єдиною підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою у рішення Глобинської міської ради Полтавської області від 24.01.2019 №59 зазначено обставину відсутності факту зареєстрованого перебування у комунальній власності Глобинської міської ради такої земельної ділянки (а.с. 53). На такому факті наголошується в апеляційній скарзі відповідача, стверджуючи про відсутність необхідних повноважень для прийняття позитивного рішення на час розгляду заяви позивача.

Такі доводи відповідача визнаються необгрунтованими, з огляду на наявні у матеріалах справи витяги з Державного земельного кадастру про спірну земельну ділянку від 15.01.2019, 07.04.2019, згідно яких державна реєстрація земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 , площею 1.0000 га, здійснена 15.01.2019 за визначенням комунальної форми власності та власника - Глобинської міської ради (а.с. 55, 123-124).

Згідно листа відділу у Глобинському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 08.04.2019 № 139/104-19 (а.с. 128) на зазначеній земельній ділянці, зареєстрованій за Глобинською міською радою, відсутній перетин ділянок.

Таким чином, на момент прийняття відповідачем оскарженого рішення були відсутні підстави для відмови у затвердженні наданого позивачем узгодженого проекту землеустрою, які зазначені у рішенні Глобинської міської ради Полтавської області від 24.01.2019 №59.

Доводи апеляційної скарги про наявність наказу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 05.10.2016 за № 7647-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність», який підтверджує реалізоване право позивача на отримання земельної ділянки у власність, не можуть бути прийняті до уваги, з огляду на вимоги ч. 2 ст. 77 КАС України, оскільки не були покладені в основу прийнятого рішення про відмову позивачу у затвердженні проекту землеустрою.

Оскільки відповідач протиправно відмовив позивачу у затвердженні проекту землеустрою, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність у відповідача, відповідно до частини дев`ятої статті 118 ЗК України, обов`язку затвердити погоджений в законному порядку проект землеустрою.

Таке задоволення вимоги про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою в даному випадку не буде втручанням суду в дискреційні повноваження відповідача, а буде обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, оскільки відповідач протиправно надав формальну відмову з надуманих підстав.

Оскільки процес надання позивачу формальних відмов у затвердженні проекту землеустрою може тривати безкінечно, то в даному випадку єдиним правильним способом захисту порушеного права буде зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою. Таке зобов`язання повністю узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15, Верховним Судом у постанові від 18.10.2018 по справі № 818/1976/17, згідно якої спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Колегія суддів також вважає за необхідне зауважити, що відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини (рішення Олссон проти Швеції від 24 березня 1988 року), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов`язаний відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття (Olsson v. Sweden (no. 1), 24 March 1988, Series A no. 130).

Втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

Також, поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Натомість, у даній справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, затвердити проект землеустрою або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин. Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Вказана правова позиція щодо дискреційних повноважень суб`єктів владних повноважень узгоджується з позицією висловленою Верховним Судом у постанові від 27.02.2018 у справі № 816/591/15-а.

Оскільки обрана судом першої інстанції форма захисту порушених прав у даному випадку не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, відповідні доводи апеляційної скарги визнаються необгрунтованими.

Разом з тим, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що виконання судового рішення в частині зобов`язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача має здійснюватись Глобинською міською радою Полтавської області згідно вимог ст. 118 Земельного кодексу України, виходячи з фактичних обставин на час прийняття відповідного рішення ради.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність у відповідача підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою та передачі безоплатно у власність земельної ділянки позивачу, що, з огляду на приписи ст. 316 КАС України, свідчить про відсутність підстав для задоволення вимог поданої апеляційної скарги про скасування судового рішення.

Зважаючи на результати апеляційного перегляду оскарженого судового рішення та вимоги ст. 139 КАС України, у справі відсутні підстави для здійснення нового розподілу судових витрат.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Глобинської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.04.2019 по справі № 440/478/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)М.І. Гуцал
Судді(підпис) (підпис) А.П. Бенедик Л.О. Донець

Повний текст постанови складено 30.07.2019.