Справа № 320/5309/18
Суддя: Парінов Андрій Борисович
Дата ухвалення: 2019-07-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/5309/18 Суддя (судді) першої інстанції: Кушнова А.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Парінова А.Б.,

суддів: Беспалова О.О.,

Ключковича В.Ю.,

при секретарі судового засідання Гужві К.М.

за участю представників учасників судового процесу:

від позивача: Васильченко І.Г.,

від відповідача (апелянта): Лосінець Д.В.,

від третьої особи 1: не з`явились,

від третьої особи 2 (апелянта): Мандзюк М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Державної регуляторної служби України та Виконавчого комітету Бориспільської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Бориспільської міської ради, треті особи які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: фізична особа - підприємець ОСОБА_2, Державна регуляторна служба України про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И В :

До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Виконавчого комітету Бориспільської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Бориспільської міської ради від 04.06.2018 №325 "Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 ".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач, як споживач послуг з перевезення автобусним маршрутом загального користування №5 у м. Борисполі не погоджується з оскаржуваним рішенням відповідача, з огляду на те, що останнім не було дотримано процедури його прийняття, а саме: не проведено аналізу регуляторного впливу, не оприлюднено проект акту, не проведено процедуру публічного обговорення, що призвело до неможливості надання пропозицій та зауважень від фізичних і юридичних осіб, їх об`єднань та інше.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач та Державна регуляторна служба України звернулись до суду з апеляційними скаргами, відповідно до змісту яких просять скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Вимоги апеляційних скарг обґрунтовують тим, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, було прийнято радою з дотриманням вимог законодавства, а також, що фактично позивач не погоджується з розміром встановлених тарифів на перевезення пасажирів, а не з самою процедурою їх затвердження. З цих та інших підстав апелянти вважають, що рішення суду першої інстанції прийнято за неповно встановлених обставин, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відзивів на апеляційні скарги до суду не надходило.

Водночас, у судовому засіданні представник позивача пояснив суду, що вимог апеляційних скарг не визнає та вважає їх безпідставними та необґрунтованими. Разом з цим, представник позивача зазначив, що на його думку, судом першої інстанції було прийняте законне та обґрунтоване рішення у відповідності до норм матеріального права та з дотриманням вимог процесуального права, а тому підстави для його скасування відсутні.

Представники апелянтів у судовому засіданні підтримали доводи та вимоги, викладені в апеляційних скаргах та просили суд скарги задовольнити, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2019 року скасувати.

Третя особа - фізична особа - підприємець ОСОБА_2 , яка була належним чином повідомленою про дату, час та місце апеляційного розгляду справи у судове засідання не з`явилась та явку уповноваженого представника до суду не забезпечила, будь-яких заяв або клопотань від вказаного учасника судового процесу до суду не надходило.

З огляду на зазначене та керуючись приписами ч. 2 ст. 313 КАС України, колегія суддів визнала за можливе здійснити апеляційний розгляд справи за даною явкою.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ФОП ОСОБА_2 , як суб`єкт господарської діяльності, звернулася із заявою до органу місцевого самоврядування для встановлення тарифу на перевезення та надала розрахунок тарифу, розроблений нею на підставі Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту, затвердженого наказом Міністерства транспорту і зв`язку від 17 листопада 2009 № 1175.

04 червня 2018 року виконавчим комітетом Бориспільської міської ради прийнято рішення № 325 (т.1, а.с.23), яким встановлено тариф на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 в розмірі 6 грн. 00 коп. (пункт 1 рішення №325 від 04.06.2018).

У серпні 2018 року, позивач, ознайомившись зі змістом вказаного рішення та вважаючи, що відповідачем не було дотримано встановлену Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедуру його прийняття, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване позивачем рішення виконавчого комітету ради є регуляторним актом, який прийнято з порушенням законодавчо визначеної процедури, зокрема без оприлюднення його проекту та без проведення аналізу регуляторного впливу даного рішення ради, з порушенням прав громадян на участь в місцевому самоврядуванні та без розгляду їх пропозицій при проведенні громадських слухань.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон№ 280/97-ВР), "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 р. № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV), Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації".

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З аналізу змісту позовних вимог та вимог апеляційної скарги вбачається, що для вирішення цього спору та при перевірці доводів апелянта визначальним є спірне рішення відповідача регуляторним актом та чи було дотримано процедуру його прийняття у розумінні положень Закону № 1160-IV.

Так, статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

У п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Отже, системний аналіз викладених правових норм свідчить про те, що оскаржуване позивачем рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, він розрахований на неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення пасажирів у місті Борисполі.

У свою чергу, статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право:

подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю;

- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

У відповідності зі статтею 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Відповідно до ст. 36 Закону № 1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акту, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу, або проект регуляторного акту не був оприлюднений.

Водночас, як встановлено судом, відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акту, тому з питанням про перегляд регуляторних актів звернувся до суду позивач, якого позбавили прав, передбачених та гарантованих статтею 6 Закону № 1160-IV.

Крім того, суд апеляційної інстанції зауважує, що відповідно до статті 21 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації", діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження.

Як вбачається з матеріалів справи та сторонами не оспорюється, проект рішення № 325 "Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_2 ." на автобусному маршруті № 5 не був оприлюднений у порядку, встановленому ст. 13 Закону № 1160-IV.

Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції, що що при прийняті оскаржуваного рішення були порушені права громадян на участь у самоврядуванні, оскільки всупереч частини третьої статті 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" пропозиції за результатами громадських слухань не розглядалися відповідачем. Відсутня інформація щодо проведення громадських слухань стосовно проекту вказаного рішення.

Крім того, у порушення вимог ст. 13 Закону № 1160-IV, не була вказана інформація про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформація про спосіб надання зауважень та пропозицій, відповідачем не дотримано визначена законом процедура, що перешкоджало прийняттю оскаржуваних рішень та призвело до прийняття рішень з порушенням встановленої процедури. Вказаний проект не містить оприлюднення аналізу його регуляторного впливу, що унеможливило реалізацію законних прав на подання зауважень та пропозицій до оприлюдненого проекту регуляторного акта.

Також, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Як відмічалося вище, відповідно до положень статті 36 Закону № 1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акту, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу, або проект регуляторного акту не був оприлюднений.

Оскільки, в даному випадку, відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акту, позивач, як споживач послуг перевезення, якого відповідачем було фактично позбавлено можливості реалізувати право, передбачене статтею 6 Закону № 1160-IV, правомірно звернувся до суду з цим позовом.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів також приймає до уваги правові позиції Верховного Суду, викладені у постанові від 31.01.2018 року, № 490/2099/15-а по справі з тотожними правовідносинами, в якій Суд дійшов аналогічного правового висновку, що оскаржуване Рішення - "Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі "маршрутних таксі"" за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у місті Миколаєві.

Також, аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 року у справі № 812/1177/18 , яка також приймається судом апеляційної інстанції до уваги.

Тож, доводи апеляційної скарги про те, що оспорюване рішення не є регуляторним актом до уваги не приймаються, оскільки спростовані матеріалами справи та встановленими судом обставинами.

Стосовно посилання апелянта на листи Державної регуляторної служби України яким роз`яснено, що рішення про встановлення тарифів на проїзд міським транспортом не є за своєю правовою природою регуляторним актом, судова колегія відзначає наступне.

Відповідно до Основного закону України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а не на підставі листів та роз`яснень органів виконавчої влади.

При цьому, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що листи Державної регуляторної служби України мають виключно роз`яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким слід керуватися органам місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень.

Відповідно до вимог ч. 1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст.77 цього Кодексу передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, який відповідачем в даному випадку не виконаний.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги є обґрунтованими та таким, що підлягають задоволенню.

Разом з цим, доводи апеляційних скарг зазначених висновків суду попередньої інстанції не спростовують та не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неповністю досліджено обставини справи або неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини чи порушено норми процесуального права.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Державної регуляторної служби України та Виконавчого комітету Бориспільської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 08 травня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді О.О. Беспалов

В.Ю. Ключкович

Повний текст постанови складено 30 липня 2019 року