Справа № 440/2657/19
Суддя: С.О. Удовіченко
Дата ухвалення: 2019-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про повернення позовної заяви

29 липня 2019 рокум. ПолтаваСправа № 440/2657/19

Суддя Полтавського окружного адміністративного суду Удовіченко С.О., розглянувши матеріали адміністративного позову заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури до Машівської районної ради про визнання бездіяльності протиправною, -

В С Т А Н О В И В:

24 липня 2019 року заступник керівника Кобеляцької місцевої прокуратури звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Машівської районної ради про визнання протиправної бездіяльність Машівської районної ради щодо невжиття заходів з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями і спорудами Абрамівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний заклад" Машівської районної ради Полтавської області.

Відповідно до приписів частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема: чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Цією ж статтею передбачено, що суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі за даним позовом, суд виходить з такого.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що адміністративний позов пред`явлено прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб`єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у тому, що Машівська районна рада всупереч вимог Закону України "Про освіту" та Земельного кодексу України не вживає заходи, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Зазначене створює передумови для зловживання при розпорядженні та використанні земельних ділянок, ризики для нормального функціонування закладів освіти та, як наслідок, можливість реалізації громадянами гарантованого права на освіту.

Частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України).

Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених пунктом 7 частини четвертої статті 169 цього Кодексу.

Так, судом перевірено дотримання прокурором вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, та встановлено, наявність суттєвих недоліків процесуального характеру, які унеможливлюють відкриття провадження у справі, виходячи з наступного.

Зокрема, усупереч частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у позовній заяві не зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, оскільки прокурор позиціонував себе як позивач.

Як зазначає стаття 187 Земельного кодексу України, контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до частини першої статті 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з вимогами статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав.

Таким чином, в спірних правовідносинах наявний орган уповноважений здійснювати функції державного контролю за використанням та охороною земель.

Суд надаючи оцінку обґрунтуванню в чому полягає порушення інтересів держави, на захист яких звернувся прокурор до суду, встановив, що останній послався не на порушення державних інтересів, а на можливі негативні наслідки настання яких пов`язується з порушенням у майбутньому, при цьому в основу позову покладені власні припущення позивача щодо таких наслідків, а саме "відсутність правовстановлюючих документів на земельні ділянки може призвести до надання їх іншим особам, зокрема для цілей, не пов`язаних із навчально-виховним процесом, що є порушення статті 80 Закону України "Про освіту".

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що на виконання вимог процесуального закону, обумовленого частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, прокурор жодним чином не обґрунтував та документально не підтвердив відповідними доказами, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність його захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах з урахуванням висновків, покладених в основу рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99.

Суд зазначає, що у резолютивній частині рішення Конституційного Суду України зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Під поняттям "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах" потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

З огляду на викладене, прокурор має право звертатись до суду з позовом в інтересах держави лише у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, а також у разі відсутності такого органу.

Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України в редакції Закону України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Таким чином Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

Буквальний аналіз зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що прокурор має право звертатись до суду з позовом лише у визначених законом випадках.

Що таке "виключні випадки, дає розуміння стаття 23 Закону України "Про прокуратуру", яка регулює питання представництва прокуратурою інтересів держави.

Так, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 18 червня 2018 року у справі №826/7910/17 та від 13 лютого 2019 року у справі № 818/1652/17.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Згідно з приписами вказаних норм, прокурор не може здійснювати представництво ані іноземців, ані особи без громадянства, ані юридичних осіб, які не є держаними органами, підприємствами, установами, організаціями.

З вищезазначеного також слідує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті - спонукати до виконання у разі неналежного здійснення таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, із вищевикладеного слідує, що для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави, існує дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Усупереч вищевказаним вимогам законодавства України, позовна заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави, ні обґрунтувань неможливості іншим органом державної влади, до компетенції якого належить вирішення питань у спірних правовідносинах, самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду.

На переконання прокурора позовна вимога про визнання протиправної бездіяльності відповідача оформити правовстановлюючі документи на земельну ділянку під будівлями і спорудами Абрамівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад" Машівської районної ради Полтавської області, завадить можливим зловживанням щодо розпорядження землею, на якій розташований заклад освіти, та зазначає наступне.

Згідно з положеннями статті 125 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування нею та оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Відтак виготовлення відповідачами правовстановлюючих документів не є запорукою від будь-яких зловживань із землею та виникнення ускладнень у зв`язку з цим для виховного процесу у невизначеній кількості навчальних (виховних) закладів району.

При цьому, вимога про зобов`язання відповідача зареєструвати відповідне право в Єдиному державному реєстрі майнових прав, прокурором не заявляється взагалі.

Способами захисту суб`єктивних адміністративних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав та вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту прав та інтересів передбачений статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

Власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, який прямо визначається спеціальним законом, що регламентує конкретні адміністративні правовідносини. Разом з тим, зазначені вимоги закону залишаться поза увагою суду, якщо позовні вимоги спрямовані на захист прав та інтересів у майбутньому, оскільки захисту підлягає тільки порушене право.

Ураховуючи, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частин четвертої, п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, не зазначено уповноважений орган, який здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах; відсутність зазначення порушеного державного інтересу, а не удаваного, на захист якого звернувся прокурор, суд вважає за необхідне застосувати до позовної заяви положення статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України та повернути її без розгляду.

Керуючись статтями 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

У Х В А Л И В:

Позовну заяву заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури до Машівської районної ради про визнання бездіяльності протиправною повернути позивачеві.

Роз`яснити, що повернення скарги не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали направити особі, яка її подала, разом із усіма доданими до неї матеріалами.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала може бути оскаржене в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються у відповідності до пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України № 2147-VIII від 03 жовтня 2017 року).

Суддя С.О. Удовіченко