Справа № 826/5607/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-07-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 липня 2019 року

Київ

справа №826/5607/17

адміністративне провадження №К/9901/4567/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзний І.В., Коваленко Н.В., розглянувши у судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Обслуговуючого кооперативу «Ідея» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування рішень за касаційною скаргою Обслуговуючого кооперативу «Ідея» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Келеберди В.І. від 26 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Сорочка Є.О. від 14 січня 2019 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2017 року Обслуговуючий кооператив «Ідея» (далі - ОК «Ідея», позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 24 жовтня 2016 року № 328 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» (крім об`єкта інженерно-транспортної інфраструктури);

- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 24 жовтня 2016 року № 308 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» (крім об`єкта інженерно-транспортної інфраструктури);

- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 24 жовтня 2016 року № 329 «Про скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності»;

- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 24 жовтня 2016 року № 309 «Про скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані рішення № 308, № 309 та накази № 328, № 329 є протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки вони не відповідають приписам чинного законодавства України, а декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта не місять відомостей про недостовірні дані, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у зв`язку з чим, скасування реєстрації вказаних декларацій відбулось за відсутності законодавчих підстав.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2018 року, що залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року, у задоволені позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що за результатами проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОК «Ідея» на об`єкті будівництва: «Будівництво садового будинку, господарських будівель та споруд», що розташований за адресою: Київська обл., Бориспільський район, територія Гнідинської сільської ради, встановлено наведення замовником будівництва у Декларації про початок виконання будівельних робіт від 29 березня 2016 року № КС46 недостовірних даних, що підтверджується наявними у матеріалах справи письмовими доказами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 вересня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОК «Ідея» звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 15 лютого 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 26 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/5607/17, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

Учасники справи письмових клопотань не заявляли.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1 , площею 0,1250 га використовується ОК «Ідея» для будівництва на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 20 березня 2015 року, зареєстрованого в реєстрі за № 227, Витяг з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 30 березня 2015 року, індексний номер: 35665874 та земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_2 , площею 0,1250 га використовується для будівництва на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 05 жовтня 2015 року, зареєстрованого в реєстрі за № 885, Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 05 жовтня 2015 року, індексний номер 45081747.

Містобудівні умови та обмеження забудови вказаної земельної ділянки від 19 жовтня 2015 року № 57 видано управлінням містобудування та архітектури Бориспільської міської ради.

Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області 02 листопада 2015 року № КС 30 зареєстрована декларація про початок виконання будівельних робіт (крім об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури) на об`єкт будівництва «Будівництво садового будинку, господарських будівель та споруд», що розташований за адресою: Київська обл., Бориспільський район, територія Гнідинської сільської ради. Замовник - Обслуговуючий кооператив «Ідея» (код ЄДРПОУ - 39228412).

29 березня 2016 року Департаментом ДАБІ в Київській області зареєстровано декларація про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності № КС142160890.

На підставі звернення ОСОБА_1 , що надійшло до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від Національного антикорупційного бюро вх.10/10-0807/07 від 08 липня 2016 року, направлення для проведення перевірки № 512.16/03 від 08 липня 2016 року у період з 13 липня 2016 року по 19 липня 2016 року Департаментом проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних споруд і правил об`єкту будівництва «Будівництво садового будинку, господарських будівель та споруд», що розташований за адресою: Київська обл., Бориспільський район, територія Гнідинської сільської ради. Замовник - Обслуговуючий кооператив «Ідея».

За результатами зазначеної перевірки встановлено, що на земельній ділянці, що знаходиться на території Гнідинської сільської ради Бориспільського району Київської області, яка належить ОК «Ідея» на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 20 березня 2015 року, зареєстрованого в реєстрі № 227, Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 30 березня 2015 року, індексний номер: 35665874 та договору купівлі-продажу земельної ділянки від 05.10.2015 р. зареєстрованого в реєстрі за №885, Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 05 жовтня 2015 року, індексний номер: 45081747, (цільове призначення - для індивідуального садівництва, кадастровий номер НОМЕР_1 , кадастровий номер НОМЕР_2 ) на момент проведення перевірки виконуються будівельні роботи з будівництва п`ятиповерхового будинку.

За результатами проведеної перевірки 09 липня 2016 року посадовими особами відповідача складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в якому зазначено, що під час перевірки встановлено, що генеральним проектувальником ТОВ «Аспера проект» проектна документація розроблена з відхиленням від містобудівних умов та обмежень земельної ділянки на об`єкт будівництва - садовий будинок, господарські будівлі і споруди, що видані управлінням містобудування та архітектури Бориспільської РДА від 19 жовтня 2015 року № 57, а саме:

- пунктом 1 передбачено гранично допустима висота будівлі 16,1 м, тоді як відповідно до наданої проектної документації стадія «П» аркуш 12 Фасад в осях 1-13 висота будівлі становить більше 18,0 м;

- пунктом 10 передбачено будівництво підвалу, цокольного поверху, 3 поверхів, мансарди та горища, тоді як проектною документацією запроектовано 5-ть поверхів (архітектурно-планувальні та будівельні рішення пункту 5);

- пунктом 10 передбачено будівельний об`єм будівлі 6458,0 куб. м, тоді як проектною документацією запроектовано будівельний об`єм будівлі 9965,0 куб. м;

- в порушення пункту 2.5 ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення» у цокольному поверсі запроектовано розміщення житлових приміщень.

Про встановлені порушення посадовою особою Департаменту складено протокол № 3-Л-З-1907/1 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 липня 2016 року.

Окрім того, за результатами проведеної перевірки посадовою особою Департаменту винесено припис № С-1907/4 від 19 липня 2016 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, а також припис № С-1907/1 від 19 липня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (з вимогою усунути виявлені порушення у строк до 19 вересня 2016 року відповідно до чинного законодавства та у цей же строк повідомити Департамент про виконання вимог зазначеного припису).

01 серпня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Управління нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Трохименком Артемом Олександровичем винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення містобудівної діяльності № З-0108/4-10/10-58/0108/09/01 від 01 серпня 2016 року.

24 жовтня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу роботи з дозвільними документами Бондаренко Л.О. , розглянувши матеріали вищевказаної перевірки, прийнято рішення № 308 «Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт» (крім об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури)» та № 309 «Про скасування декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності», якими вирішено скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт (крім об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури) від 02 листопада 2015 року № КС 3 та декларації про готовність об`єкту до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності від 29 березня 2016 року № КС46.

24 жовтня 2016 року Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області прийнято відповідні накази № № 328, 329 про скасування вищезазначених декларацій.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі ОК «Ідея» вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки обставинам, які свідчать про те, що виявлені під час перевірки порушення, зокрема, наведення у декларації про початок виконання будівельних робіт, не є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, відтак, у позивача були відсутні законні підстави для скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та декларації про введення в експлуатацію завершеного будівництвом об`єкта.

З посиланням на правову позицію Верховного Суду, що міститься у постановах від 23 жовтня 2018 року у справі № 826/9275/17, від 13 грудня 2018 року у справі № 522/6212/17, від 22 січня 2019 року у справі № 826/17907/17 скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що за відсутності підстав вважати об`єкт самочинним будівництвом, але за наявності порушень у вигляді відхилення проекту будівництва від положень містобудівних умов та обмежень до порушника можуть застосовуватися інші види санкцій, ніж скасування декларацій про початок будівництва та про введення в експлуатацію завершеного будівництвом об`єкта, визначені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Скаржник також зауважує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до хибного висновку про невідповідність намірів забудови земельних ділянок їх цільовому призначенню, оскільки відповідно до частини третьої статті 35 Земельного кодексу України на земельних ділянках, призначених для садівництва можуть розміщуватися необхідні будинки та господарські споруди.

07 та 10 червня 2019 року надійшли письмові пояснення представника ОК «Ідея», у яких зазначається, що додатковим доказом на підтвердження протиправності оскаржуваних рішень та дій відповідача, є рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 лютого 2019 року у справі № 826/13560/16, яке набуло законної сили 23 квітня 2019 року, яким, зокрема, визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 01 серпня 2016 року № 3-0108/4-10/10-58/0108/09/01 про накладення штрафу на ОК «Ідея» () за правопорушення у сфері містобудівної діяльності; визнано протиправним та скасовано припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області № C-1907/4 про зупинення виконання будівельних робіт ОК «Ідея» () від 19 липня 2016 року, що прийняті за результатами тієї ж перевірки, що й оскаржувані у справі, що розглядається, рішення.

Також у поясненнях скаржник, із посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2018 року у справі № 823/1550/17, від 21 березня 2019 року у справі № 823/1159/17 від 16 травня 2019 року у справі № 804/4956/15, зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, не надали належної правової оцінки тому, що достатньою підставою для скасування Декларації про початок будівельних робіт є не само по собі наведення недостовірних відомостей взагалі, а лише, якщо такі дані дають підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом: збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта.

Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу ОК «Ідея» не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 вересня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Департаменту ДАБІ у Київській області визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.

Пунктом 2 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Згідно з пунктами 6, 7 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, окрім іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктом 16 зазначеного Порядку № 553 встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Відповідно до пункту 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з пунктом 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Виходячи із системного аналізу наведених правових положень, можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що посадовою особою Департаменту ДАБК у Київській області проведено позапланову перевірку, за результатом якої складено акт про перевірку від 09 липня 2016 року, протокол № 3-Л-З-1907/1 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 липня 2016 року, № С-1907/4 від 19 липня 2016 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, а також припис № С-1907/1 від 19 липня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. За наслідками розгляду справи також винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення містобудівної діяльності № З-0108/4-10/10-58/0108/09/01 від 01 серпня 2016 року, яка не є предметом оскарження у даній справі.

Колегія суддів враховує, що рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 лютого 2019 року у справі № 826/13560/16, яке набуло законної сили 23 квітня 2019 року, визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 01 серпня 2016 року № 3-0108/4-10/10-58/0108/09/01 про накладення штрафу на ОК «Ідея» () за правопорушення у сфері містобудівної діяльності; визнано протиправним та скасовано припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області № C-1907/4 про зупинення виконання будівельних робіт ОК «Ідея» () від 19 липня 2016 року.

У касаційній скарзі ОК «Ідея» вказує на неврахування судами попередніх інстанцій відсутності законних підстав для скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та введення закінченого будівництвом об`єкта в експлуатацію. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною першою статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Частина друга статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачає, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Так, згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Як вбачається з аналізу наведених правових норм, виключною підставою для скасування декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження.

При цьому, виявлені недостовірні дані, зазначені у деклараціях про початок виконання будівельних робіт або про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта, повинні відповідати одній із наступних умов, які дають підстави вважити об`єкт самочинним будівництвом.

Наявність даних, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларації, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.

Аналогічні підходи до застосування зазначених вище актів законодавства викладені, зокрема, Верховним Судом у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 814/1914/16, 26 червня 2018 року у справі № 826/20445/16, від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 826/9275/17, від 13 грудня 2018 року у справі № 522/6212/17, від 22 січня 2019 року у справі № 826/17907/17.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що будівельні роботи проводилися позивачем на земельних ділянках, які належить йому на праві власності відповідно до договору купівлі-продажу земельної ділянки від 20 березня 2015 року, зареєстрованого в реєстрі за № 227, та договору купівлі-продажу земельної ділянки від 05 жовтня 2015 року, зареєстрованого в реєстрі за № 885.

Право на виконання будівельних робіт на об`єкті «Будівництво садового будинку, господарських будівель та споруд», що розташований за адресою: Київська обл., Бориспільський район, територія Гнідинської сільської ради виникло з моменту реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, яка була зареєстрована у порядку, встановленому статтею 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Будівництво зазначеного об`єкта здійснювалося на підставі проекту, розробленого ТОВ «Аспера проект» та затвердженого замовником.

Судами попередніх інстанцій також встановлено та матеріалами справи підтверджено, що в оскаржуваних наказах підстави для скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації вказані: перевищення встановленої містобудівними умовами та обмеженнями висотності будівлі (18 м замість 16,1); будівництво п`ятиповерхової будівлі замість будівлі, що містить підвал, цокольний поверх, трьох поверхів, мансарди та горища, як це передбачено пунктом 10 містобудівних умов та обмежень; перевищення будівельного об`єму будівлі (9965,0 куб. м замість 6458,0 куб. м); порушення пункту 2.5 ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення», оскільки у цокольному поверсі запроектовано розміщення житлових приміщень.

На підставі оцінки наведених вище порушень, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов до висновку, що такі порушення є підставою для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та про введення в експлуатацію завершеного будівництвом об`єкта. Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок передчасним з огляду на наступне.

Частиною 7 цієї ж статті передбачено підстави скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, до яких, зокрема, віднесено: встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

З аналізу наведених законодавчих норм можна дійти висновку про те, що реєстрація декларації про початок будівництва є обов`язковою умовою для початку виконання будівельних робіт. Відповідальність за повноту та достовірність інформації, наведеної в декларації, несе замовник будівництва (особа, яка подає декларацію).

В свою чергу, Державна архітектурно-будівельна інспекція може скористатися наданим їй правом відмови у реєстрації декларації або повернення поданої декларації з підстав, визначених статтею 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у тому числі, у зв`язку з поданням недостовірної інформації у такій декларації.

Відповідно до частини першої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I - III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.

Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката (частина п`ята статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Згідно частини дев`ятої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зареєстрована декларація про готовність об`єкта до експлуатації або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об`єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об`єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього.

Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката (частина десята статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

З огляду на викладене, можна дійти висновку, що реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який потягнув за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення ОК «Ідея» дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт.

З моменту реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, з якою пов`язується закінчення будівництва об`єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпала свою дію.

У свою чергу, необхідність перевірки достовірності відомостей, наведених у декларації про введення об`єкта будівництва до експлуатації, відповідно до пункту 2 абзацу шостого частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» може бути підставою для перевірки протягом трьох місяців з дня подання зазначеного документа.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16, від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а.

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що декларація про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, № КС142160890 було зареєстровано Департаментом ДАБІ в Київській області 29 березня 2016 року, тобто крайній термін проведення перевірки є 29 червня 2016 року, у той час, як фактично перевірку проведено у період з 13 липня 2016 року по 19 липня 2016 року, тобто з пропущенням 3-місячного терміну.

Отже, враховуючи, що з дати реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації декларація про початок здійснення будівельних робіт вичерпала свою дію, а також те, що з дати реєстрації декларації про готовність об`єкта до будівництва до моменту проведення перевірки минуло більше трьох місяців, відтак, об`єкт, розташований за адресою: Київська обл., Бориспільський район, територія Гнідинської сільської ради , є об`єктом закінченого будівництва введеного в експлуатацію.

З огляду на це, колегія суддів зазначає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій гуртуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, зокрема: статей 39, 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та порушенням норм процесуально права, зокрема: статті 2 КАС України, оскільки у спірних правовідносинах Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській діяв не у межах повноважень, визначених цими статтями, рішення прийняті без дотримання засад, визначених статтею 2 КАС України, зокрема; необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); непропорційно, тобто без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія) та несвоєчасно, тобто без дотримання встановленого Законом строку.

У зв`язку з цим оскаржувані рішення суб`єкта владних повноважень є протиправними та підлягають скасуванню.

Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 461702, пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 38).

Також суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга ОК «Ідея» підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з прийняттям нового рішення у справі про задоволення адміністративного позову.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Ідея» задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року скасувати та прийняти нову постанову.

Адміністративний позов Обслуговуючого кооперативу «Ідея» задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 24 жовтня 2016 року № 328 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» (крім об`єкта інженерно-транспортної інфраструктури).

Визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 24 жовтня 2016 року № 308 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» (крім об`єкта інженерно-транспортної інфраструктури).

Визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 24 жовтня 2016 року № 329 «Про скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності».

Визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 24 жовтня 2016 року № 309 «Про скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності».

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко