Справа № 140/612/19
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2019-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2019 рокуЛьвів№ 857/6793/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Пліша М.А.,

Судової-Хомюк Н.М.,

секретаря судового засідання Цар М.М.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Ратнівського районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Волдінер Ф.А.), ухвалене в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження в м.Луцьку 23 травня 2019 року у справі №140/612/19 за позовом ОСОБА_1 до Ратнівського районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Волинській області про зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

11.03.2019 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Ратнівського районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Волинській області, просив зобов`язати відповідача оформити та видати позивачу паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у даному випадку відсутня будь-яка загроза національній безпеці, економічному добробуту або правам людини, а тому збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням держави в її особисте та сімейне життя. Суд першої інстанції звернув увагу, що особа не може зазнавати безпідставного втручання у особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність житла, таємницю кореспонденції або на її честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання або таких посягань. Крім того, суд першої інстанції вказав, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неналежну якість закону та порушення конституційних прав такої особи. Суд першої інстанції дійшов висновку, що позбавлення позивача права мати та користуватися паспортом у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Ратнівський районний відділ Управління Державної міграційної служби України у Волинській області подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що належність позивача до певної суспільної групи, так само як і його переконання щодо присвоєння унікального номера, не можуть бути підставою для порушення (не виконання) вимог Закону №5492 та (чи) винятків з такого. Скаржник вказує, що зміна форми паспорта громадянина України із паспорта-книжечки на паспорт у формі ID-картки не призводить до порушення сутності права на повагу до приватного життя особи. Звертає увагу, що з 01.11.2016 правове регулювання спірних відносин є таким, що для оформлення паспорта громадянина України в іншій формі, ніж ID-картки, немає законних підстав. Таким чином, вважає, що відмова відповідача від надання позивачу паспорта у вигляді книжечки та запровадження ID-картки не є обмеженням свободи на вираження поглядів та переконань позивача, не є втручанням в особисте та сімейне життя, оскільки держава має право мати інформацію щодо своїх громадян для захисту суспільної безпеки і порядку.

Учасники справи в судове засідання не з`явились, явку повноважних представників не забезпечили, належним чином повідомленні про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до частини 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Згідно з статтею 230 КАС України секретарем судового засідання забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , 20.12.2018 подав у відділ «Центр надання адміністративних послуг» Ратнівської РДА Волинської області заяву, адресовану у Ратнівський РС УДМС України у Волинській області, про вклеювання фотокартки до паспорта громадянина України у зв`язку з досягненням 25 річного віку. До заяви додано паспорт серії НОМЕР_1 та дві фотокартки розміром 3,5х4,5.

Листом від 28.12.2018 відділ «Центр надання адміністративних послуг» Ратнівської РДА Волинської області заяву у Ратнівський РС УДМС України у Волинській області повідомив ОСОБА_1 , що заява від 20.12.2018 разом із доданими документами за належністю передано до Ратнівського районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Волинській області. 21.12.2018 документи повернені в Центр без розгляду і без пояснення причин повернення. 22.12.2018 повторно направлено документи заявника у Ратнівський районний відділ Управління Державної міграційної служби України у Волинській області для отримання результату по даній адміністративній послузі. Направлено у відповідь також копію листа, який Центр отримав від Ратнівського районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Волинській області у відповідь на заяву від 20.12.2018.

Згідно з листом Ратнівського районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Волинській області від 27.12.2018, скерованим на ім`я голови Ратнівської РДА, повідомлено, що з метою якісного надання адміністративних послуг громадянам відділу «Центр надання адміністративних послуг» апарату Ратнівської РДА надісланий лист-роз`яснення від 13.10.2018 №0723/705 про порядок дій під час прийому документів щодо вклеювання фото при досягненні 25-ти та 45-ти річного віку. Однак, адміністратори ЦНАПу не дотримуються вказаних у листі вимог та передають документи на розгляд районного відділу Управління державної міграційної служби з порушеними термінами. Висловлено прохання забезпечити виконання працівниками відділу ЦНАП постанови КМУ від 03.10.2018 №795 щодо обов`язкового обміну паспорта зразка 1994 року на паспорт громадянина України у формі картки, якщо особа досягла 25-ти чи 45-ти річного віку та не звернулась протягом місяця після досягнення відповідного віку для вклеювання фотокартки у паспорт зразка 1994 року.

Вважаючи відмову в оформленні паспорта у формі книжечки незаконною, такою, що порушує права та інтереси, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 5 Закону України «Про громадянство України» від 18.01.2001 № 2235-III документом, що підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про громадянство України» Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 № 2503-XII затверджено Положення про паспорт громадянина України, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, згідно з пунктом 3 якого бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.

Згідно з пунктом 12 Положення про паспорт громадянина України видача та обмін паспорта провадяться у місячний термін за місцем постійного проживання громадянина. Вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 25 - і 45-річного віку провадиться у п`ятиденний термін.

Пунктом 15 Положення про паспорт громадянина України встановлено, що для вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку подаються паспорт і дві фотокартки зазначеного розміру (35х45 мм).

Відповідно до пункту 8 Положення про паспорт громадянина України термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується. До паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним.

З 06.12.2012 набрав чинності Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 № 5492-VI (далі - Закон № 5492-VI) яким визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.

Частиною 1 статті 4 Закону №5492-VI встановлено, що єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.

Згідно з пунктом «а» частини 1 статті 13 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України і оформлення такого передбачається цим з застосуванням засобів Реєстру.

Відповідно до статті 14 Закону №5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України» від 14.07.2016 № 1474-VIII, який набрав чинності з 1 жовтня 2016 року, (далі - Закон № 1474-VIII) статтю 13 Закону № 5492-VI доповнено частиною 3 наступного змісту: «Паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта містять безконтактний електронний носій. Посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідчення водія не містять безконтактного електронного носія».

Також Законом № 1474-VIII частину 2 статті 21 Закону № 5492-VI викладено в такій редакції: «Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.»

Кабінету Міністрів України пунктом 7 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1474-VIII доручено у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, затверджено зразок бланка, технічного опису та Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.

Згідно з підпунктом 6 пунктом 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою № 302, в редакції Постанови Кабінету Міністрів України № 795 від 03.10.2018 (набрала чинність з 05.10.2018), чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Порядок № 302) обмін паспорта здійснюється у разі, зокрема, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток.

Отже, з 05.10.2018, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток, уповноважений орган здійснює обмін паспорта.

Пунктом 21 вказаного Порядку встановлено, що у разі виникнення обставин (подій), у зв`язку з якими паспорт підлягає обміну (крім закінчення строку дії паспорта), документи для його обміну подаються протягом одного місяця з дати настання таких обставин (подій).

Відповідно до пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.

Системний аналіз вказаних законодавчих положень, дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що паспорт громадянина України зразка 1994 року, в якому протягом місяця після досягнення особою 25-ти і 45-річного віку не вклеєна фотокартка, вважається не дійсним, а тому необхідно звернутися в органи УДМС України для оформлення нового паспорта з безконтактним електронним носієм, подавши документи, передбачені Постановою №302.

З матеріалів справи судом апеляційної інстанції встановлено, що 25 років позивачу виповнилась 30.08.2018, тому із заявою про вклеєння фотокартки слід було звернутись протягом місяця, тобто до 30.09.2018, тоді як позивач подав таку заяву лише 20.12.2018, що ним не заперечується.

Вказане мало наслідком повернення поданих позивачем документів із зазначенням про необхідність обміну паспорта відповідно до вимог підпункту 6 пункту 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою № 302.

Щодо покликання позивача на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 19 вересня 2018 року у зразковій справі № 806/3265/17, то суд апеляційної інстанції зазначає, що Великою Палатою Верховного Суду у цій справі визначено наступні ознаки типової справи, за наявності яких адміністративна справа відноситься до вказаної зразкової справи, а саме: а) позивач - фізична особа, якій територіальним органом ДМС України відмовлено у видачі паспорту у формі книжечки, у відповідності до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ; б) відповідач - територіальні органи ДМС України; в) предмет спору - вимоги щодо неправомірної відмови відповідача у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки у зв`язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних та зобов`язання відповідача видати позивачеві паспорт у формі книжечки, у відповідності до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ.

Отже, висновки Великої Палати Верховного Суду у цій зразковій справі слід застосовувати в адміністративних справах щодо звернення осіб до суду з позовом до територіальних органів ДМС України з вимогами видати паспорт громадянина України у формі книжечки, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ, у зв`язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних, тоді як у цій адміністративній справі спірні правовідносини виникли у зв`язку з наданням відповіді відповідачем на звернення позивача з приводу вклеювання фотокартки після досягнення 25-ти річного віку та зверненням із відповідною заявою пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку.

Таким чином, враховуючи, що позивачу відмовлено вклеїти до паспорта у формі книжечки фотокартку, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що адміністративна справа за позовом ОСОБА_1 не має ознак зразкової справи №806/3265/17, а тому висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 19 вересня 2018 року у зразковій справі № 806/3265/17 не підлягають застосуванню.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У статті 8 Конвенції про захист осіб у зв`язку з автоматизованою обробкою персональних даних, ратифікованій Законом України від 06 липня 2010 року № 2438-VI, зазначено: «Будь-якій особі надається можливість: a) з`ясувати існування файлу персональних даних для автоматизованої обробки, його головні цілі, а також особу та постійне місце проживання чи головне місце роботи контролера файлу; б) отримувати через обґрунтовані періоди та без надмірної затримки або витрат підтвердження або спростування факту зберігання персональних даних, що її стосуються, у файлі даних для автоматизованої обробки, а також отримувати такі дані в доступній для розуміння формі; c) вимагати у відповідних випадках виправлення або знищення таких даних, якщо вони оброблялися всупереч положенням внутрішнього законодавства, що запроваджують основоположні принципи, визначені у статті 5 і 6 цієї Конвенції…».

За сталою практикою ЄСПЛ, першою умовою виправданості втручання у права, гарантоване статтею 8 Конвенції, є те, що воно має бути передбачене законом, причому тлумачення терміну «закон» є автономним, та до якості «закону» ставляться певні вимоги (див. рішення ЄСПЛ у справі «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) від 13 липня 1995 року, заява № 18139/91, пункт 37) Під терміном «закон» … слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам «доступності» та «передбачуваності».

Враховуючи, що позивач пропустив строк звернення із заявою про вклеєння фотокартки у паспорт громадянина України після досягнення 25-ти річного віку, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а тому правомірно відмовив у вклеєнні такої, надавши обґрунтовану відповідь.

Оскільки позивач не звертався до відповідача з іншою заявою окрім вклеєння фотокартки у паспорт громадянина України, а тому відсутній спір щодо зобов`язання відповідача оформити та видати позивачу паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ.

Згідно з частиною 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 317 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції при винесені рішення неповно з`ясовано обставин, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, що має наслідком скасування рішення суду першої інстанції.

Щодо судових витрат, то в силу приписів статті 139 КАС України, такі розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 230, 241, 243, 308, 310, 317, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Ратнівського районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Волинській області задовольнити.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року у справі №140/612/19 скасувати та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову ОСОБА_1 до Ратнівського районного відділу Управління Державної міграційної служби України у Волинській області відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді М. А. Пліш
Н. М. Судова-Хомюк
Повне судове рішення складено 01.08.2019