Справа № 420/1603/19
Суддя: Шеметенко Л.П.
Дата ухвалення: 2019-08-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 серпня 2019 р.м. ОдесаСправа № 420/1603/19

Головуючий в І інстанції: Білостоцький О.В.

Дата та місце ухвалення рішення: 23.05.2019 р. м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

суддя-доповідач - Шеметенко Л.П.

судді - Стас Л.В.

судді - Турецької І.О.

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року по справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» до Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області, за участю третіх осіб, які не заявляються самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

В березні 2019 року товариство з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» звернулось до суду з адміністративним позовом до Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області, в якому просило визнати протиправним і скасувати рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області від 06.03.2018 року №328-VII-ХХV «Про затвердження детального плану території».

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що він є власником комплексу нежитлових будівель та споруд бази відпочинку " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", яка розташована в АДРЕСА_1 На підставі рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області №295 від 28.12.2006 року земельну ділянку площею 1,39 га, на якій розташована база відпочинку « ІНФОРМАЦІЯ_1 », було вилучено до земель запасу Приморської сільської ради та позивачеві надано згоду на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду строком на 49 років. Крім того позивач зазначив, що згідно тимчасового договору оренди землі №70 від 02.01.2007 року до затвердження на сесії в установленому законом порядку цього проекту землеустрою, зазначена земельна ділянка була передана ТОВ «Акмангіт» в оренду.

В подальшому, у зв`язку із затвердженням генерального плану с. Приморське та зміною меж населеного пункту, Приморською сільською радою було прийнято рішення №299-VІ-ХV від 18.10.2012 року та №312-VІІ-ХХІV від 26.01.2018 року про надання дозволу позивачу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,9203 га, в довгострокову оренду строком на 49 років, та згідно договору №05 від 01.01.2018 року позивачеві передана в користування земельна ділянка до 31.12.2020 року на період здійснення землевпорядних робіт.

Разом з тим, 06.03.2018 року Приморською сільською радою Кілійського району Одеської області, було прийнято рішення №328-VII-ХХV «Про затвердження детального плану території», відповідно до якого на земельній ділянці, на якій знаходиться база відпочинку позивача, передбачається індивідуальне дачне будівництво двохповерхових житлових будинків. Таким чином, за твердженням позивача, вказаний детальний план території фактично змінює положення генерального плану села Приморське щодо функціонального призначення території бази відпочинку «ІНФОРМАЦІЯ_1» та порушує його права, як користувача земельної ділянки та власника нерухомого майна, що розташоване на ній.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року провадження у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» закрито на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України та роз`яснено позивачу, що даний позов підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою суду першої інстанції, ТОВ «Акмангіт» подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати оскаржену ухвалу, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги ТОВ «Акмангіт» зазначило, що висновок суду першої інстанції стосовно того, що даний позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки безпосередньо стосується майнових прав позивача та третіх осіб, є необґрунтованим та суперечить практиці Верховного Суду.

Позивач вважає, що у правовідносинах, що склалися, Приморська сільська рада реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері саме публічно-правових відносин. Оскаржуване рішення не є актом індивідуальної дії, який стосується конкретних прав та обов`язків певної особи, а тому, на думку позивача, даний спір є публічно-правовим.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що товариству з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» на праві приватної власності належить комплекс нежитлових будівель та споруд - база відпочинку "ІНФОРМАЦІЯ_1", яка розташована за адресою: Одеська область, Кілійський район, сільська рада Приморська , узбережжя Чорного моря (а.с.15).

Рішенням Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області №400-V-XIII від 12.12.2008 року товариству з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 1380 кв.м в довгострокову оренду строком на 49 років із земель рекреаційного призначення на території Приморської сільської ради для розміщення, експлуатації та обслуговування бази відпочинку «ІНФОРМАЦІЯ_1 » (а.с. 16).

Рішенням Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області №299-VІ-ХV від 18.10.2012 року товариству з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду строком на 49 років для розміщення туристичного готельного комплексу площею 0, 9203 га (а.с. 17).

Рішенням Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області №312-VІІ-ХХІV від 26.01.2018 року товариству з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 0,9203 га в довгострокову оренду строком на 49 років для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення: для розміщення, експлуатації та обслуговування бази відпочинку «ІНФОРМАЦІЯ_1», за адресою АДРЕСА_1 (а.с. 18).

Крім того, 01.01.2018 року між Приморською сільською радою Кілійського району Одеської області та товариством з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» було укладено попередній договір резервування земельної ділянки №05. Даний договір було укладено до 31.12.2020 року на період здійснення позивачем землевпорядних робіт та отримання правовстановлюючих документів на таку земельну ділянку.

В свою чергу, 06.03.2018 року Приморською сільською радою Кілійського району Одеської області було прийнято рішення №328-VII-ХХV «Про затвердження детального плану території» відповідно до якого, на земельній ділянці, на якій знаходиться база відпочинку позивача, було передбачено індивідуальне дачне будівництво двохповерхових житлових будинків (а.с. 100, 68-73).

Судом першої інстанції також встановлено, що згідно відомостей з Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, 11.02.2019 року за ОСОБА_2 було зареєстровано право власності на земельну ділянку (кадастровий номер: НОМЕР_1 ), а 14.03.2019 року - за ОСОБА_1 (кадастровий номер: НОМЕР_2 ), для індивідуального дачного будівництва, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .

Крім того, судом також встановлено, що вищезазначені земельні ділянки, щодо яких третіми особами було оформлено право власності за територіальними межами збігаються із земельною ділянкою, яка була надана товариству з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» Приморською сільською радою Кілійського району Одеської області у користування, відповідно до договору резервування земельної ділянки №05 від 01.01.2018 року.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції посилався на те, що оскаржуване позивачем рішення про затвердження детального плану території носить не загальний характер та стосується лише частини території села Приморське площею 0,2000 га, яка збігається з територією земельної ділянки, на якій розташована належна позивачу на праві власності база відпочинку « ІНФОРМАЦІЯ_1 », та стосовно якої між сторонами існує цивільно-правовий договір резервування земельної ділянки. З огляду на вказане, суд дійшов висновку, що спірні правовідносини, щодо яких стосується позов, мають приватноправовий характер, оскільки фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовних вимог про скасування рішення є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема права фактичного користування позивачем земельною ділянкою).

Крім того, суд зазначив, що зазначене рішення відповідача приймалось з метою індивідуального дачного будівництва, і як управлінське рішення воно вичерпало свою дію одразу після його реалізації, а за результатами його реалізації у фізичних осіб виникло цивільне право власності, а тому даний спір не є публічно-правовим, та не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.

Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Згідно норм ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративною справою у розумінні п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За правилами п. 1 ч. 1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

У своєму рішенні від 17 квітня 2018 року у справі № 815/6956/15 Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

У рішенні від 24 квітня 2019 року у справі № 824/472/17-а Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

При цьому, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Колегія суддів звертає увагу на те, що в даному випадку спірне рішення Приморської сільської ради безпосередньо не призвело до зміни цивільних правовідносин.

Слід зазначити, що відповідно до частини першої статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частинами першою та другою статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.

Відповідно до ст. 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Згідно з частинами першої та четвертої статті 12 Закону України "Про основи містобудування" до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

За правилами пункту 42 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій.

Статтею 18 цього Закону визначено, що реалізація містобудівної документації полягає у впровадженні рішень відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування при плануванні відповідних територій, комплексній забудові та реконструкції населених пунктів, проектуванні та будівництві об`єктів житлово-цивільного і виробничого призначення, систем транспортного та інженерного забезпечення, впорядкуванні і благоустрої територій.

Статтею 21 Закону України "Про основи містобудування" встановлено, що розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.

Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про те, що оскаржуване рішення Приморської сільської ради Кілійського району Одеської області не є актом індивідуальної дії, який стосується конкретних прав чи обов`язків певної особи, а є нормативно-правовим актом, яким затверджено містобудівну документацію частини села Приморське, яка визначає планувальну організацію і розвиток частини території та стосується необмеженої кількості суб`єктів.

У правовідносинах, що склались між сторонами відповідач здійснював публічно-владні управлінські функції на підставі законодавства, виниклий спір не містить ознак приватноправового спору, а є публічно-правовим та підлягає розгляду саме в порядку адміністративного судочинства.

Посилання суду першої інстанції на те, що оскаржуване позивачем рішення носить не загальний характер та стосується лише частини території села Приморське площею 0,2000 га є необґрунтованим, оскільки зазначене не змінює суть прийнятого рішення. Містобудівна документація, в тому числі і детальний план розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади, а не конкретних осіб.

Існування між позивачем та відповідачем договору резервування земельної ділянки не свідчить про наявність в даному випадку приватноправового характеру спірних правовідносин, оскільки позивачем оскаржується рішення органу місцевого самоврядування про затвердження детального плану території, прийнятого ним як суб`єктом владних повноважень, на виконання владних управлінських функцій.

В силу фактичних обставин колегія суддів вважає, що даний спір пов`язаний із захистом прав ТОВ «Акмангіт» саме у сфері публічно-правових відносин, а тому висновок суду першої інстанції стосовно наявності підстав для закриття провадження у справі є помилковим.

Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про порушення судом першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання у зв`язку з чим, оскаржуване рішення суду підлягає скасуванню, а справа - направленню для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Акмангіт» - задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 травня 2019 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Судове рішення складено у повному обсязі 01.08.2019 р.

Суддя - доповідач: Л.П. Шеметенко

Суддя: Л.В. Стас

Суддя: І.О. Турецька