Справа № 826/474/18
Суддя: Файдюк Віталій Васильович
Дата ухвалення: 2019-07-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/474/18 Суддя (судді) першої інстанції: Федорчук А.Б.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Мєзєнцева Є.І.

Чаку Є.В.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Фудком» про стягнення штрафних санкцій в розмірі 52 000 грн, -

В С Т А Н О В И В :

Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Фудком», в якому просило:

- стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю «Фудком» до Державного бюджету України за недотримання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат у сумі 25 600 грн.;

- стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю «Фудком» до Державного бюджету України за обіг непридатних харчових продуктів штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат у сумі 25 600 грн.

В обґрунтування позову позивач зазначив, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Фудком» провадить діяльність з виробництва та обігу об`єктів санітарних заходів, є оператором агропродовольчих ринків, а отже відноситься до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику.

Водночас, в ході проведення перевірки, здійсненої за адресою: АДРЕСА_1, встановлено порушення відповідачем вимог Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», за що передбачена відповідальність у вигляді застосування адміністративно-господарських санкцій.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 травня 2019 року даний адміністративний позов - залишено без задоволення.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі.

В обґрунтування своєї позиції скаржник зазначив, що під час проведення перевірки в магазині «ВЕЛМАРТ» за адресою: м. Полтава, вул. Ковпака, 26-в виявлено, що відділення з переробки м`яса та риби мають невідповідний гігієнічний стан та наявні порушення у м`ясному та рибному цехах, що свідчить про недотримання вимог Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, посадовими особами Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області згідно наказу від 21 листопада 2017 року №738 «Про проведення позапланової перевірки» та посвідчення (направлення) на проведення перевірки від 22 листопада 2017 року №18, відповідно до вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», на підставі скарги гр. ОСОБА_1 щодо факту придбання можливо не придатних до споживання, сумнівної якості і безпечності харчових продуктів у магазині «ВЕЛМАРТ» ТОВ «Фудком» у м. Полтава та з погодження Мінагрополітики України від 01 листопада 2017 року № 37-32-7/24196, проведено позаплановий захід державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, за результатами якого складено відповідний акт перевірки №9 від 23 листопада 2017 року.

За наслідками проведення перевірки позивачем встановлено порушення ТОВ «Фудком» частини 1 статті 22, частини 1 статті 32; статті 34; статті 37; пунктів 1, 2 частини 1 статті 41; пунктів 2, 5 частини 1 статті 42; пунктів 1, 2 частини 1 та 2 статті 45; пунктів 1, 2 частини 1 статті 46; пункту 2 частини 1 статті 48; пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 8 частини 1 статті 49; пунктів 1, 2, 3 частини 1 статті 50 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

У подальшому, позивачем складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів від 27 листопада 2017 року та прийнято розпорядження від 29 листопада 2017 року № 28, яким зобов`язано відповідача:

- у термін до 04 грудня 2017 року усунути порушення, вказані в акті № 9 від 23 листопада 2017 року, виявлені в ході позапланової перевірки магазину «ВЕЛМАРТ» ТОВ «Фудком» за адресою: м. Полтава, вул. Ковпака, 26в, та провести генеральне прибирання виробничих приміщень і холодильного обладнання цехів, де виготовляються м`ясні та рибні напівфабрикати;

- у термін до 05 грудня 2017 року надати в письмовому виді інформацію ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області щодо усунення недоліків, у тому числі результати лабораторних досліджень змивів, взятих з інвентарю та обладнання після проведеного миття та дезінфекції).

Крім того, Головним управлінням Держпродспоживслужби в Полтавській області прийнято розпорядження від 05 грудня 2017 року №30, яким зобов`язано відповідача: негайно, після отримання даного розпорядження, вилучити з обігу продукцію, що має невідповідності згідно експертного висновку № 002419п/17 від 01 грудня 2017 року; призупинити роботу м`ясопереробного цеху на 10 календарних днів; надати Головному управлінню Держпродспоживслужби в Полтавській області в термін до 06 грудня 2017 року: план заходів, щодо усунення порушень виявлених під час перевірки 23 листопада 2017 року; результати змивів з інвентарю та обладнання проведених після останнього генерального прибирання; графік виробничого контролю сировини та продукції з вказанням показників; результати лабораторних досліджень сировини та продукції, змивів з інвентарю та обладнання, що були проведені протягом останніх 6 місяців.

Допущені відповідачем порушення вимог Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» зумовили позивача на звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V).

У силу вимог статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Згідно зі ст. 3 вказаного Закону державний нагляд (контроль) здійснюється зокрема за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини.

Відповідно до абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону №877-V підставами для здійснення позапланових заходів є: звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У відповідності до статті 31 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя» на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, покладаються функції з державного санітарно-епідеміологічного нагляду на відповідних територіях, транспорті.

При цьому, порядок реалізації повноважень Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів визначений Положенням про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року № 667 (далі - Положення № 667).

Відповідно до пункту 3 Положення № 667 основними завданнями Держпродспоживслужби є реалізація державної політики, зокрема, у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.

Пунктом 7 Положення № 667 визначено, що Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.

Так, у силу вимог пункту 4 Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 04 серпня 2017 року №647 (далі також - Положення №647) Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області відповідно до покладених на нього завдань у сфері здійснення державного ринкового нагляду (контролю) з дотриманням законодавства про захист прав споживачів (у тому числі споживачів виробів з дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння) накладає на суб`єктів господарювання сфери торгівлі і послуг у тому числі ресторанного господарства, стягнення за порушення законодавства про захист прав споживачів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області, як територіальний орган Держпродспоживслужби, наділено компетенцією проводити заходи державного нагляду (контролю), спрямовані на дотримання безпечності та якості харчових продуктів, та за їх результатими вживати заходів до їх усунення відповідно до законодавства.

У той же час, відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів, порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї врегульовані Законом України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» від 23.12.1997 №771/97-ВР.

За правилами частини 1 вказаного Закону оператор ринку харчових продуктів (далі - оператор ринку) - суб`єкт господарювання, який провадить діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні якого перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об`єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), і який відповідає за виконання вимог цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів. До операторів ринку належать фізичні особи, якщо вони провадять діяльність з метою або без мети отримання прибутку та займаються виробництвом та/або обігом харчових продуктів або інших об`єктів санітарних заходів. Оператором ринку також вважається агропродовольчий ринок.

Обіг - реалізація та/або зберігання харчових продуктів для цілей реалізації, включаючи пропонування до реалізації та/або іншої форми передачі, реалізації, розповсюдження або будь-яку іншу форму передачі незалежно від її здійснення на платній чи безоплатній основі. Дії, пов`язані з направленням на переробку (зміну призначеного використання), вилучення та/або відкликання, та/або утилізацію харчових продуктів, не вважаються обігом.

Згідно частини 1 статті 32 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» харчові продукти, які знаходяться в обігу на території України, повинні відповідати вимогам законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

У випадку надходження доказів щодо шкідливості харчового продукту, незважаючи на його відповідність законодавству про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, виробництво та обіг такого харчового продукту має бути зупинено та заборонено.

Частиною 1 статті 34 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» визначено, що забороняється забій тварин, які не супроводжуються ветеринарним документом, що засвідчує здоров`я тварин.

Статтею 37 вказаного Закону визначено вимоги до обігу об`єктів санітарних заходів та встановлено перелік об`єктів, які забороняються використовувати у обігу, а статтею 49 закріплено гігієнічні вимоги до харчових продуктів.

При цьому, потужності, на яких здійснюється виробництво та/або обіг харчових продуктів, повинні відповідати таким вимогам: підтримуватися в чистому та робочому стані; бути спланованими, сконструйованими та розміщеними для належного утримання, чищення та/або дезінфекції, запобігання або мінімізації будь-якого забруднення, а також здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог, у тому числі заходів з боротьби із шкідниками, запобігання накопиченню бруду, контакту з токсичними речовинами та матеріалами, забрудненню харчових продуктів, підтримання необхідних температурних режимів (підпункти 1, 2 частини 1 статті 41 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів»).

У статті 42 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» закріплено гігієнічні вимоги до приміщень, де обробляються або переробляються харчові продукти.

Відповідно до підпунктів 1, 2 частини першої статті 45 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», оператори ринку можуть використовувати обладнання та інвентар, з якими контактують харчові продукти, що відповідають таким вимогам: 1) є чистими та у разі потреби продезінфікованими. Чищення та дезінфекція здійснюються таким чином, щоб забезпечити захист від появи ризику забруднення; 2) виготовлені з матеріалів та утримуються у належному стані та умовах, що зменшують ризик забруднення та дають змогу проводити їх чищення та дезінфекцію (крім тари та упаковки, що не повертається оператору ринку).

При цьому, оператори ринку під час поводження з харчовими відходами (неїстівні субпродукти та інші залишки) повинні: 1) якомога швидше видаляти харчові відходи з приміщення, де є харчові продукти; 2) розміщувати харчові відходи у закритих контейнерах, сконструйованих таким чином, щоб забезпечити максимальний рівень захисту та їх дезінфекцію (пункти 1 та 2 частини 1 статті 46 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів»).

Крім того, оператори ринку дотримуються таких вимог щодо гігієни персоналу потужностей, який працює у зоні поводження з харчовими продуктами персонал потужностей періодично проходить навчання щодо гігієнічних вимог до виробництва та обігу харчових продуктів у цього оператора ринку. Періодичність такого навчання встановлюється самим оператором ринку (пункт 2 частини 1 статті 48 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів»).

Положеннями пунктів 2, 3 частини 1 статті 50 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» визначено, що оператори ринку під час здійснення пакування харчових продуктів, включаючи первинне пакування, зобов`язані забезпечити дотримання таких вимог: матеріали для первинного пакування зберігаються у спосіб, який унеможливлює їх забруднення; пакування, включаючи первинне пакування, здійснюється у спосіб, що унеможливлює забруднення продуктів та цілісність упаковки.

У той же час, оператори ринку в разі порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів несуть відповідальність в межах діяльності, яку вони здійснюють, зокрема за недотримання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів на всіх стадіях їх виробництва та обігу, у тому числі допущення до процесу виробництва та/або обігу харчових продуктів осіб, які мають протипоказання до роботи з харчовими продуктами і присутність яких на робочому місці може спричинити виробництво та/або обіг небезпечних харчових продуктів (стаття 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів»).

Втім, лише у разі несплати суб`єктом господарювання застосованої до нього штрафної санкції за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) протягом 15 календарних днів з дня вручення або направлення розпорядчого документа в порядку, передбаченому абзацами дванадцятим і тринадцятим частини дев`ятої статті 7 цього Закону, якщо розпорядчі документи не були оскаржені до органу державного нагляду (контролю) та/або в судовому порядку та залишені в силі, сума санкції стягується в судовому порядку (частина 3 статті 12 Закону №877-V).

З матеріалів справи вбачається, що відповідач не виконав у визначений позивачем строк, вимоги розпоряджень від 29.11.2017 та від 05.12.2017 та не усунув порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю) та зафіксованих в акті перевірки від 27.11.2017.

При цьому, відповідачем жодним чином не спростовано наявність порушень у магазині «ВЕЛМАРТ» ТОВ «Фудком» за адресою: м. Полтава, вул. Ковпака, 26в вищевказаних норм Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

Відповідно, позивачем дотримано вимоги Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» та складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів щодо відповідача на підставі акту проведення перевірки та з урахуванням вимог ст. 65 вказаного Закону направлено до суду.

Разом з тим, Законом України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», не встановлено порядку розгляду даних справ.

Крім того, відсутній порядок та процесуальна форма розгляду таких справ і у Кодексі адміністративного судочинства України.

Законодавець передбачив лише у частині 8 ст. 65 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» те, що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

Однак, в подальшому будь-якого закону з цього приводу не прийняв, та порядок розгляду цих справ не визначив.

На необхідність дотримання принципу «якості закону» неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, у рішенні ЄСПЛ по справі Круслена від 24.04.1990 року зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» від 14 червня 2007 року).

Якість закону пов`язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Волохи проти України» від 2 листопада 2006 року).

У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб`єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду.

Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено, що суперечить положенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не «судом встановленим законом» (п.23, п.24 Рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України» від 20.07.2006 року).

Як свідчать матеріали справи, Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області у позовній заяві просить суд накласти на відповідача адміністративне стягнення та стягнути з останнього штраф у розмірі 51 200 грн.

Однак, застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій здійснюється суб`єктом владних повноважень, який здійснює державний нагляд (контроль), а тому саме до компетенції Держпродспоживслужби віднесено право вживати у межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення порушень вимог закону і притягнення винних у таких порушеннях осіб до відповідальності відповідно до закону, тобто застосовувати санкції.

Виходячи з положень Конституції України, КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивачем обраний невірний спосіб захисту, а тому позов Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області задоволенню не підлягає.

Колегія суддів зазначає, що ухвалення адміністративним судом рішення про притягнення до відповідальності, не передбачено нормами КАС України, а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства, які полягають у захисті прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Таким чином, правомірним є висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні даного адміністративного позову.

Отже при винесенні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 травня 2019 року року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Головуючий суддя: Файдюк В.В.

Судді: Мєзєнцев Є.І.

Чаку Є.В.