Справа № 384/654/16-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-07-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 липня 2019 року

Київ

справа №384/654/16-а

провадження №К/9901/29457/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 803/1540/16

за позовом Голови Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_2 до Вільшанської районної ради Кіровоградської області, третя особа - Вільшанська районна державна адміністрація Кіровоградської області про визнання протиправними дій та визнання протиправним і скасування рішення суб`єкта владних повноважень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року (судді Олефіренко Н.А., Шальєва В.А., Білак С.В.),

І. Суть спору

1. У листопаді 2016 року Голова Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області Маличенко О.І. (далі - Голова Вільшанської РДА Маличенко О. І .) звернувся до суду з позовом до Вільшанської районної ради Кіровоградської області (далі - Вільшанська районна рада), третя особа на стороні позивача без самостійних вимог на предмет спору Вільшанська районна державна адміністрація Кіровоградської області (далі - Вільшанська РДА) про визнання протиправним та скасування рішення Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 111, яким йому висловлено недовіру як Голові Вільшанської РДА, посилаючись, що зазначене рішення прийнято безпідставно.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що питання про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА було включено до порядку денного сесії Вільшанської районної ради з порушенням Регламенту цієї ради безпосередньо в день голосування на пленарному засіданні. Крім того, питання про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА розглядалося та вирішувалося без заслуховування звіту голови Вільшанської РДА. Позивач ствердив, що районна рада не може розглядати та вирішувати питання про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації без заслуховування звіту цього голови про підсумки його роботи.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Розпорядженням Президента України від 21 квітня 2015 року №443/2015-рп ОСОБА_2 призначено головою Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області.

4. Рішенням сьомої сесії VII скликання Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 111 висловлено недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації ОСОБА_2

5. До плану роботи Вільшанської районної ради на I квартал 2016 року, затвердженому рішенням Вільшанської районної ради № 33 від 25 грудня 2015 року включено, з-поміж іншого, питання про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень.

6. Листом голови Вільшанської районної ради від 11 лютого 2016 року №19-42/1 позивача запросили на засідання постійної комісії з питань бюджету, фінансів власності, інвестиційної діяльності та приватизації, яке мало відбутися 16 лютого 2016 року, для розгляду питання «Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року».

7. За результатами засідання постійної комісії ухвалено рішення № 17 від 16 лютого 2016 року, яким: звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01 лютого 2016 року взято до відома; рекомендовано голові районної ради включити дане питання до порядку денного чергової сесії районної ради; оцінку роботи голови районної державної адміністрації вирішено визначити в сесійному режимі відповідно до пункту 12.5 Регламенту районної ради.

8. Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 17 лютого 2016 року № 4-од призначено четверту сесію районної ради сьомого скликання на 10:00 год. 11 березня 2016 року. До порядку денного запропоновано включити, серед інших, питання «Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року».

9. За наслідками проведеної чергової сесії 11 березня 2016 року та розгляду питання щодо звіту Голови Вільшанської РДА, комісія підготувала висновки та рекомендації, відповідно до яких роботу голови райдержадміністрації вирішено визначити таємним голосуванням. За результатами голосування, керуючись п.3.12.5 Регламенту районної ради, зазначене питання вирішено розглянути на другому пленарному засіданні, відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування».

10. Згідно з протоколом четвертої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 11 березня 2016 року, за результатами голосування, до порядку денного сесії було включено, зокрема, питання «Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01 лютого 2016 року (п.20). Після заслуховування звіту та його обговорення від депутата Загоруйко Г .Н. надійшла пропозиція про висловлення недовіри Голові РДА ОСОБА_2 .

11. Після цього надійшли пропозиції про взяття до відома звіту Голови РДА з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01 лютого 2016 року та визнання роботи незадовільною.

12. Голова районної ради вніс пропозицію про визнання задовільною роботи голови районної державної адміністрації щодо виконання повноважень, делегованих районною радою. За результатами голосування, в якому взяли участь 22 депутати: 12 депутатів проголосували за прийняття до відома звіту голови Вільшанської РДА та визнання роботи задовільною; 10 депутатів - за прийняття до відома звіту голови Вільшанської РДА та визнання роботи незадовільною. Відтак проект рішення відхилили та вирішили провести друге пленарне засідання четвертої сесії, на якому завершити розгляд питання про звіт голови райдержадміністрації та інших питань.

13. Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 24 березня 2016 року № 8-од призначено друге пленарне засідання четвертої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання на 10:00 год. 25 березня 2016 року. До порядку денного запропонували включити питання «Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року».

14. На другому пленарному засіданні четвертої сесії 25 березня 2016 року відбулося голосування за внесення в порядок денний питання про недовіру голові Вільшанської РДА, у підсумку голосувало «за» - 13, «проти» - 6, «утрималось» - 4. Отже, питання не було розглянуто, тому відповідно до регламенту, позаяк питання не набрало потрібної кількості голосів, запропонований проект виноситься на наступну сесію.

15. Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 26 травня 2016 року № 16-од призначено п`яту сесію Вільшанської районної ради сьомого скликання на 10:00 год. 10 червня 2016 року. До порядку денного запропоновано включити, зокрема, питання «Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації».

16. Відповідно до протоколу першого пленарного засідання п`ятої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 10 червня 2016 року, зазначене питання включено до порядку денного пленарного засідання, однак в пленарному засіданні оголошено перерву на невизначений час через блокування роботи сесії.

17. На другому пленарному засіданні п`ятої сесії сьомого скликання 30 червня 2016 року за результатами таємного голосування, рішення «Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації» не набрало відповідної кількості голосів.

18. Згідно з протоколом другого пленарного засідання п`ятої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 30 червня 2016 року, на голосування було поставлено питання «Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації»; «за» проголосувало 12 депутатів; «проти» - 11 депутатів. За наслідками голосування вирішено, що проект рішення «Про висловлення недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації» не набрав необхідної кількості голосів, відтак вирішено повернутися до цього питання на наступних сесіях.

19. 10 серпня 2016 року відбулася позачергова шоста сесія сьомого скликання, але у зв`язку з тим, що ця сесія скликана позачергово для вирішення нагальних соціально-економічних питань, питання про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації не розглядалося.

20. Розпорядженням голови Вільшанської районної ради від 08 листопада 2016 року № 32-од було призначено сьому сесію Вільшанської районної ради сьомого скликання на 10:00 год. 23 листопада 2016 року. До порядку денного вказаної сесії не було пропозицій включити питання щодо: звіту голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень; оцінки роботи голови райдержадміністрації; висловлення недовіри голові райдержадміністрації.

21. За протоколом пленарного засідання сьомої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання від 23 листопада 2016 року на цьому засіданні затвердили 22 питання порядку денного сьомої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання, серед яких не було питання щодо: звіту голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень; оцінки його діяльності; висловлення недовіри голові райдержадміністрації.

22. Згідно з пропозиціями та рекомендаціями президії Вільшанської районної ради за результатами пленарного засідання п`ятої сесії сьомого скликання 30 червня 2016 року, після вирішення питань, включених до порядку денного, депутат Загоруйко Г.Н. запропонував внести до порядку денного пленарного засідання питання «Про висловлення недовіри голові Вільшанської райдержадміністрації Кіровоградської області», позаяк на попередніх сесіях це питання розглядалося і не було вирішене. За результатами голосування за таку пропозицію: 16 голосів - «за», 3 голоси - «проти», 4 голоси - «утрималися».

23. Прийнято рішення про внесення до порядку денного та повернення до розгляду питання «Про недовіру голові Вільшанської райдержадміністрації Кіровоградської області».

24. За результатами таємного голосування прийнято рішення № 111 «Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації», відповідно до якого вирішено: затвердити протокол лічильної комісії Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 13 щодо встановлення результатів голосування з питання «Про висловлення недовіри голові Вільшанської районної державної адміністрації», яким встановлено, що з 26 депутатів загального складу районної ради: 23 депутати - присутні на сесії районної ради та взяли участь в голосуванні з даного питання, з них: 20 депутатів проголосували «за», 3 депутати «проти»; висловити недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області ОСОБА_2

25. Зважаючи на те, що недовіру висловили більше двох третин депутатів від загального складу районної ради (20 із 26 депутатів), було вирішено доручити голові районної ради Лецю М.Я. надіслати копію даного рішення в Адміністрацію Президента України, Кабінет Міністрів України та Кіровоградську обласну раду.

26. В обговоренні зазначеного питання брав безпосередню участь, зокрема, Голова Вільшанської РДА Маличенко О .І. , що відображено в протоколі сьомої сесії Вільшанської районної ради VII скликання від 23 листопада 2016 року.

27. Відповідно до протоколу засідання лічильної комісії щодо висловлення недовіри голові Вільшанської РДА ОСОБА_2 від 23 листопада 2016 року, комісія вирішила затвердити форми та текст бюлетеня для проведення таємного голосування щодо висловлення недовіри голові Вільшанської РДА.

28. Підставами для прийняття вказаного рішення стала незадовільна робота голови Вільшанської РДА, який в такий спосіб самоусунувся від виконання посадових обов`язків, що негативно впливає на питання соціально-економічного розвитку району та невдоволення громадськості, на вирішення нагальних питань життєдіяльності районної територіальної громади.

29. Спірне рішення прийнято на пленарному засіданні після відповідного обговорення депутатами шляхом таємного голосування більшістю голосів. Вказані обставини підтверджуються Протоколом сьомої сесії VII скликання Вільшанської ради від 23 листопада 2016 року.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

30. Добровеличківський районний суд Кіровоградської області постановою від 14 грудня 2016 року задовольнив позовні вимоги.

30.1. Визнав протиправними дії Вільшанської районної ради, які полягають у включенні 23 листопада 2016 року до порядку денного сьомої сесії сьомого скликання Вільшанської районної ради Кіровоградської області питання про недовіру голові Вільшанської РДА ОСОБА_2 .

30.2. Визнав протиправним та скасував рішення Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 111 «Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації».

31. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що дії Вільшанської районної ради, які полягають у включенні 23 листопада 2016 року до порядку денного сьомої сесії сьомого скликання Вільшанської районної ради питання «Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації Кіровоградської області Маличенку О.І.» є протиправними, оскільки, всупереч вимог Регламенту, питання про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА було включено до порядку денного з порушенням процедури внесення такого питання до порядку денного сесії, без його попереднього розгляду на засіданнях постійних комісій ради.

32. Окрім того суд першої інстанції зауважив, що за правилами статті 72 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) і статті 34 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) питання висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов`язане з припиненням його публічної служби на цій посаді. З посиланням на правовий висновок, викладений в постанові Верховного Суду України від 03 квітня 2007 року у справі №21-400во07, суд першої інстанції зазначив, що рішення ради з цього питання повинно бути ухвалене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

33. З посиланням на статті 43, 59 Закону № 280/97-ВР, пункт 12.5 Регламенту Вільшанської районної ради, суд першої інстанції констатував, що відповідна рада має право шляхом таємного голосування висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації саме за результатами його звіту. Висловлення недовіри не може бути самостійним, а є похідним від результатів та оцінки діяльності голови місцевої державної адміністрації за звітний період.

34. У цьому зв`язку суд першої інстанції звернув увагу на те, що проект рішення депутата Загоруйко Г.Н. «Про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації», який був включений до порядку денного сьомої сесії Вільшанської районної ради сьомого скликання з грубим порушенням процедури формування порядку денного сесії, нічим не вмотивований, із виступу цього депутата на пленарному засіданні, яке відбулося 23 листопада 2016 року, не зрозуміло в чому полягає необхідність включення питання щодо недовіри голові РДА до порядку денного сесії поза процедурою, передбаченою Регламентом, без надання оцінки роботі голови райдержадміністрації, без попереднього обговорення проекту рішення на постійних комісіях та без обговорення на сесії районної ради. Будь-яких фактів щодо невиконання чи неналежного виконання позивачем посадових обов`язків чи вчинення проступків, несумісних з перебуванням на вказаній посаді, що могло зумовити необхідність невідкладного включення питання про недовіру Голові Вільшанської РДА ОСОБА_2 до порядку денного сесії як і будь-яких правових підстав припинення повноважень позивача депутатами райради висловлено не було і в спірному рішенні не відображено.

35. Суд першої інстанції наголосив на тому, що спірне рішення «Про недовіру голові районної державної адміністрації» прийняте за результатами виступу депутата Загоруйко Г.Н. , а не звіту Голови Вільшанської РДА ОСОБА_2 , без надання оцінки роботі голови райдержадміністрації, що суперечить вимогам законів № 280/97-ВР, № 586-XIV та пункту 12.5 Регламенту Вільшанської районної ради сьомого скликання.

36. З урахуванням наведеного суд першої інстанцій вирішив, що ухвалення спірного рішення, наслідком якого є припинення публічної служби позивача, з порушенням процедури внесення такого питання до порядку денного сесії, дає підстави вважати таке рішення протиправним.

37. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 27 березня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції і ухвалив нову, якою відмовив у задоволенні позову.

38. Тією самою постановою апеляційний суд скасував заходи забезпечення позову, застосовані ухвалою Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 09 грудня 2016 року.

39. Таке рішення суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що проведення службового розслідування та заслуховування звіту не є обов`язковими умовами, які передують висловленню недовіри голові районної (місцевої) державної адміністрації,

40. Зауважив, що процедура включення до порядку денного пленарного засідання сьомої сесії Вільшанської районної ради VII скликання питання про висловлення недовіри голові Вільшанської РДА було дотримано, а також дотримано порядок розгляду та вирішення цього питання.

41. Посилання позивача на неможливість розгляду та вирішення цього питання без заслуховування звіту Голови Вільшанської РДА суд апеляційної інстанції відхилив як безпідставні, зазначивши, що висловлення недовіри голові районної (місцевої) державної адміністрації є правом районної ради, яке закріплено Конституцією України та Законами №№ 280/97-ВР, 586-XIV, які не визначають переліку підстав чи обмежень для висловлення такої недовіри.

IV. Касаційне оскарження

42. У касаційні скарзі позивач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі постанову суду першої інстанції в цій справі.

43. В обґрунтування касаційної скарги зазначив, що відповідна рада має право шляхом таємного голосування висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації саме за результатами його звіту. Висловлення недовіри не може бути самостійним, таке рішення має бути похідним від результатів та оцінки діяльності голови місцевої державної адміністрації за звітний період. Відтак зазначив, що в цій справі, спірне рішення ухвалено без заслуховування звіту Голови РДА.

44. Окрім того позивач звернув увагу на те, що 23 листопада 2016 року на початку пленарного засідання було затверджено порядок денний сьомої сесії Вільшанської районної ради. Серед цих питань не було питання щодо висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА, як і щодо його звітування перед радою з питань виконання програми соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради з цих питань.

45. Питання щодо недовіри Голові Вільшанської РДА відповідач поставив на обговорення за пропозицією одного з депутатів (без підготовки і надання проекту рішення, інформаційно-довідкових матеріалів, доповіді цього питання) після того, як було розглянуто усі питання порядку денного і в підсумку рішення про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА набрало більшість голосів. Позивач твердить, що спірне рішення ухвалено з істотним порушенням процедури, визначеної Регламентом.

46. Відповідач подав заперечення на касаційну скаргу, у яких просить залишити оскаржену постанову суду апеляційної інстанції без змін.

47. З-поміж іншого зазначив, що питання «Про звіт голови районної державної адміністрації з питань виконання бюджету, програми соціально-економічного та культурного розвитку території і делегованих повноважень за період 2015 року та станом до 01.02.2016 року» було предметом заслуховування на засіданні постійної комісії, оцінку роботи голови рекомендовано визначити в сесійному режимі, що й було зроблено на пленарному засіданні ради 23 листопада 2016 року. Відповідач вважає, що суд апеляційної інстанції правильно оцінив обставини справи і рішення цього суду законне та обґрунтоване.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

48. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

49. Відповідно до статті 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

50. Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

51. Згідно зі статтею 1 Закону № 586-XIV виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

52. Пунктами 28 та 29 частини 1 статті 43 Закону України № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

53. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР затвердження регламенту ради здійснюється виключно на пленарному засіданні районної ради.

54. За частиною п`ятнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні .

55. Згідно з частиною четвертою статті 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

56. Регламент Вільшанської районної ради сьомого скликання був затверджений рішенням Вільшанської районної ради від 25 грудня 2015 року № 27 (далі - Регламент).

57. Згідно з пунктом 3.1.1. Регламенту рада проводить свою роботу сесійно, пленарні засідання ради, як правило, проводяться у робочі дні.

58. Відповідно до пункту 3.4.1 Регламенту пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситись депутатами, постійними комісіями, головою районної державної адміністрації, президією ради, головою районної ради.

59. Згідно з пунктом 3.4.2 Регламенту питання на розгляд ради вносяться за наявності проекту рішення та необхідних інформаційно-довідкових матеріалів. Інформаційно-довідкові матеріали до проектів рішень, що вносяться на розгляд ради, повинні містити: подання відповідних органів або осіб, які вносять проект рішення; пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності прийняття рішення; пропозиції щодо запрошення до участі в роботі сесії посадових осіб, представників громадських організацій, підприємств, установ, організацій різних форм власності; для регуляторних актів - аналіз їх регуляторного впливу. В окремих випадках, що забезпечують життєдіяльність територій, питання, вирішення яких належить до повноважень ради, до порядку денного сесії можуть бути включені безпосередньо на пленарному засіданні ради за умови включення питань в порядок денний.

60. Відповідно до пункту 3.4.3 Регламенту усі матеріали з питань, що вносяться на розгляд ради, повинні бути подані голові ради не пізніш як за два тижні до дня пленарного засідання ради, якщо головою не визначений інший термін. У випадках, передбачених частиною третьою пункту 3.4.2 Регламенту, матеріали передаються голові ради на пленарному засіданні ради .

61. Згідно з пунктом 3.4.4 Регламенту матеріали стосовно питань порядку денного сесії надаються депутатам для вивчення і підготовки для обговорення в електронному варіанті не пізніш як за три дні до початку роботи сесії.

62. Відповідно до пункту 3.4.5 Регламенту проекти рішень із зазначенням суб`єктів подання підлягають попередньому розгляду в постійних комісіях ради або, за домовленістю чи дорученням голови ради або президії, у кількох постійних комісіях ради.

63. Згідно з пунктом 3.5.4 Регламенту проект рішення подається разом з довідкою про погодження проекту (лист-погодження).

64. Відповідно до пункту 3.5.10 Регламенту внесений проект рішення реєструється та доповідається голові ради або його заступнику, за дорученням якого виконавчим апаратом ради проводиться опрацювання проекту рішення.

65. Згідно з пунктом 3.5.11 Регламенту у разі, якщо проект рішення внесено до ради з порушенням зазначених у цьому Регламенті вимог, голова ради або його заступник за висновком відділу організаційного забезпечення виконавчого апарату ради повертає суб`єкту подання проект рішення та матеріали до нього із супровідним листом.

66. Відповідно до пункту 3.8.7. Регламенту рішення ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після його обговорення. Обговорення може не проводитися, якщо жоден із депутатів ради не наполягає на цьому. Обговорення питання на пленарному засіданні ради включає: доповідь, запитання доповідачу і відповіді на них; виступи по одному представнику від постійних комісій ради; виступи представників від кожної зареєстрованої депутатської групи, фракції; виступи депутатів ради; виступи запрошених і присутніх осіб з правом дорадчого голосу; уточнення й оголошення головуючим на засіданні пропозицій стосовно обговорюваного питання, які надійшли і будуть ставитися на голосування.

VI. Позиція Верховного Суду

67. В обсязі встановлених в цій справі обставин звертають увагу два аспекти, через призму яких суди попередніх інстанцій дали правову оцінку спірному рішенню сьомої сесії VII скликання Вільшанської районної ради від 23 листопада 2016 року № 111 «Про недовіру голові Вільшанської районної державної адміністрації»: дотримання Регламенту (щодо формування порядку денного, порядку підготовки та внесення проектів рішень, порядку проведення пленарного засідання) та можливість/допустимість ухвалення рішення про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації без обговорення цього питання за результатами розгляду звіту голови райдержадміністрації.

68. Щодо останнього, то з цього приводу колегія суддів бере до уваги постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 688/3487/16-а (№ К/9901/6979/18).

69. У цій справі Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи обґрунтованість підстав для відступлення від висновку Верховного Суду України щодо застосування статей 43 та 72 Закону № 280/97-ВР у подібних правовідносинах, а саме щодо необхідності проведення попереднього обговорення питання про недовіру голові райдержадміністрації (облдержадміністрації) за наслідками звіту такої адміністрації, з-поміж іншого, зазначила, що право райради на висловлення недовіри голові райдержадміністрації не пов`язується з будь-яким юридичним фактом та не передбачає попереднього заслуховування звіту голови щодо його роботи на посаді.

70. Заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень і висловлення недовіри голові державної адміністрації є різними законодавчо визначеними процедурами, які не мають між собою причинно-наслідкового зв`язку.

71. При цьому ані в Конституції України, ані в законах № 280/97-ВР та № 586-XIV не міститься посилань на підстави для висловлення недовіри голові райдержадміністрації або на необхідність створення будь-яких обов`язкових передумов для прийняття цього рішення, у тому числі щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови місцевої адміністрації або інших факторів.

72. Крім того, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що такі повноваження райради є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам райради, з яких вона виходила, висловлюючи недовіру голові райдержадміністрації. Тобто, спірне рішення райради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

73. З огляду на висловлену правову позицію Великої Палати Верховного Суду висновок суду апеляційної інстанції в цій справі в частині того, що висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА не ставиться у залежність від обговорення його звіту (голови райдержадміністрації) є правильним.

74. Водночас колегія суддів не може погодитися з висновком апеляційного суду про дотримання процедури ухвалення спірного рішення. За встановлених в цій справі обставин, правильним тут є висновок суду першої інстанції, який зазначив, що Регламент було порушено, позаяк: всупереч вимог Регламенту (пункти 3.4.2 - 3.4.5, 3.8.3, 3.8.4, 3.8.7) питання про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА включили до порядку денного з порушенням процедури внесення даного питання до порядку денного сесії, без його попереднього розгляду на засіданнях постійних комісій ради та підготовки проекту рішення.

75. Зокрема у справі встановлено, що питання про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА не було включено до порядку денного пленарного засідання сьомої сесії VII скликання Вільшанської районної ради, призначеного, на 23 листопада 2016 року; це питання винесли на голосування вже під час пленарного засідання (сьомої сесії) за пропозицією одного з депутатів повернутися до розгляду питання про висловлення недовіри Голові Вільшанської РДА. Таку пропозицію обґрунтовано тим, що на попередніх сесіях рішення ради з цього питання прийнято не було, але за правилами пункту 3.12.5 Регламенту це не забороняє повернутися до цього питання на наступних сесіях. Відповідач у цій справі, доводячи правомірність свого рішення, дотримується такої самої позиції.

76. На думку колегії суддів такий підхід ґрунтується на хибному трактуванні положень Регламенту. За такого підходу висновується, що питання, які були предметом обговорення на попередній (попередніх) сесії (сесіях) можуть бути предметом обговорення на наступній сесії райради без необхідності включення цього питання до порядку денного пленарного засідання ради та дотримання інших процедурних вимог щодо формування та затвердження порядку денного сесії та підготовки проектів рішень, визначених Регламентом.

77. Колегія суддів вважає, що передбачена Регламентом можливість вносити раніше відхилений проект рішення (який не набрав потрібної кількості голосів під час голосування) до порядку денного наступних сесій ради (пункт 3.12.5 Регламенту) не звільняє райраду від обов`язку дотримуватися вимог Регламенту щодо підготовки до пленарного засідання (наступної сесії) і формування його порядку денного.

78. За описаних обставин справи є підстави погодитися з висновком суду першої інстанції, що відповідач при прийнятті спірного рішення не дотримався вимог Регламенту. З урахуванням зазначеного, а також беручи до уваги наведене правове регулювання спірних відносин і правозастосовну практику Великої Палати Верховного Суду, оскаржене рішення відповідача (з огляду на порушення процедури його ухвалення) є неправомірним.

79. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

80. Підсумовуючи зазначене, в цій справі таким, що відповідає закону є рішення суду першої інстанції, яке апеляційний суд скасував помилково.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року в цій справі скасувати і залишити в силі постанову Добровеличківського районного суду Кіровоградської області від 14 грудня 2016 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич