Справа № 814/844/16
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2019-07-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 липня 2019 року

Київ

справа №814/844/16

адміністративне провадження №К/9901/1756/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року (суддя Біоносенко В.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року (судді: Кравченко К.В., Градовський Ю.М., Лук`янчук О.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, третя особа - Національна поліція України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУ Нацполіції в Миколаївській області), третя особа - Національна поліція України про визнання протиправним та скасування наказу № 44 о/с від 17 березня 2016 року про звільнення позивача; поновлення його на займаній посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу та визнання протиправним рішення щодо включення його до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, визнання протиправними дій щодо проведення атестації та скасування рішення атестаційної комісії.

В обґрунтування позовних вимог зазначав, що ГУ НП у Миколаївській області не мала правових підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII), для проведення атестування. Стверджував, що висновок про його невідповідність займаній посаді був зроблений атестаційною комісією лише за результатами тестування без урахування всіх критеріїв, встановлених пунктом 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року №1465 (далі - Інструкція № 1465).

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Миколаївській області № 44 о/с від 17 березня 2016 року в частині звільнення позивача зі служби в поліції; визнано протиправним та скасувати висновок атестаційної комісії № 5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, викладений у протоколі ОП № 15.00004066.0022391 від 27 листопада 2016 року, поновлено позивача на посаді слідчого Баштанського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, стягнуто на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу з 18 березня 2016 року по 6 грудня 2016 року в сумі 34 391,09 гривень.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанції виходили з того, що пункт 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» не передбачає проведення атестування працівників міліції, які прийняті на службу до національної поліції відповідно до цього Закону. Атестування позивача проведено з порушенням вимог чинного законодавства, рішення атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді є неправомірним, що зумовлює й протиправність наказу про звільнення позивача, який прийнято на підставі вказаного рішення, тому наказ підлягає скасуванню, а позивач - поновленню на роботі зі стягненням середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року і прийняти нову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

Скаргу мотивує тим, що рішення про проведення атестації позивача зумовлено прийняттям 17 листопада 2015 року Інструкції №1456. Вважає, що атестаційна комісія ГУ Нацполіції в Миколаївській області, як колегіальний орган, на підставі всебічного розгляду всіх наявних у комісії матеріалів та на підставі аналізу наданих позивачем відповідей, дійшла висновку про невідповідність позивача займаній посаді та необхідність його звільнення.

Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги відповідач зазначає, що суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд, при вирішенні питання про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу неправильно застосував до спірних правовідносин норми Порядку № 260, так як дані спірні правовідносини щодо нарахування середньої заробітної плати регулюються приписами Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100.

Позиція інших учасників справи

Позивач та третя особа відзиву на касаційну скаргу не надали.

Рух касаційної скарги

Колегією суддів Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 29 грудня 2017 року (Желтобрюх І.Л., Білоус О.В., Смокович М.І.) відкрито касаційне провадження на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л., справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Загороднюк А.Г. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Соколова В.М.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами встановлено, що позивач, проходив службу в органах внутрішніх справ з вересня 2010 року по 6 листопада 2015 року на різних посадах, у тому числі, на посаді дільничного інспектора міліції СДІМ Ленінського РВ ММУ УМВС України в Миколаївській області.

На виконання вимог пункту 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України " Про національну поліцію" № 580 від 2 липня 2015 року, 14 грудня 2015 року наказом начальника ГУНП в Миколаївській області №15 о/с «По особовому складу» позивача призначено на посаду слідчого Баштанського відділу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області.

Наказом начальника ГУНП в Миколаївській області від 17 березня 2016 року № 44 о/с позивача звільнено із займаної посади слідчого Баштанського відділу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію України" через службову невідповідність.

Підставою для звільнення стало рішення атестаційної комісії ГУНП України в Миколаївській області, оформлене протоколом від 27 лютого 2016 року ОП № 15.00004066.0022391 про службову невідповідальність позивача займаній посаді та звільнення його із служби в поліції.

Не погоджуючись з наказом ГУНП в Миколаївській області про звільнення, та діями відповідача щодо проведення атестації, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України), Законами України «Про Національну поліцію» від 02 липня 2015 року № 580-VIII у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 580-VIII), «Про професійний розвиток працівників» від 12 січня 2012 року № 4312-VI (далі - Закон № 4312-VI), Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція № 1465), Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок № 100), Порядком та умовами виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затвердженими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 6 квітня 2016 року № 260 (далі - Порядок № 260).

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У частинах 1-4 статті 57 Закону № 580-VIII визначено, що атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.

Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Згідно з частиною першою статті 58 Закону № 580-VIII призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов`язків.

У статті 12 Закону № 4312-VI визначено, що атестації не підлягають, зокрема працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Відповідно до п. 5 розділу І та п.п. 2-4 розділу ІІ Інструкції № 1465 атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії: 1) центральні атестаційні комісії, персональний склад яких затверджується наказом Національної поліції України. До повноважень центральних атестаційних комісій належить проведення атестування всіх поліцейських. 2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції.

До складу атестаційних комісій входять: 1) у центральних атестаційних комісіях: голова комісії - Голова Національної поліції України або його перший заступник, або заступник; секретар комісії - особа, яку визначає Голова Національної поліції України.

У разі відсутності голови (секретаря) атестаційної комісії його обов`язки виконує член атестаційної комісії, який обраний більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії.

До зазначених вище атестаційних комісій можуть бути включені працівники підрозділів кадрового забезпечення, Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, практичної психології та інші працівники апарату Національної поліції України чи органу поліції, а також за згодою народні депутати України, працівники МВС, громадських, правозахисних організацій, представники проектів міжнародної технічної допомоги, громадськості та засобів масової інформації.

Кандидати з числа народних депутатів України, працівників МВС, громадських, правозахисних організацій, проектів міжнародної технічної допомоги, громадськості та засобів масової інформації включаються до складу атестаційних комісій за пропозиціями, які були отримані після розміщення відповідних оголошень на офіційних сайтах МВС чи органів поліції, та за наявності їхньої згоди.

Згідно з пунктами 9-13, 15-20 розділу ІV Інструкції № 1465 атестаційний лист після розгляду прямими керівниками передається на розгляд до атестаційної комісії.

З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов`язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з`явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

Поліцейські, які проходять атестування, за їхньою згодою проходять тестування на поліграфі.

Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов`язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення.

Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб.

Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії.

У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії.

Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

Пунктами 1, 12, 14 розділу VІ Інструкції № 1465 передбачено, що до повноважень апеляційних атестаційних комісій північного регіону входить розгляд скарг поліцейських на висновки атестаційних комісій, які були створені в головних управліннях Національної поліції у м. Києві, Київській, Чернігівській, Житомирській, Вінницькій, Черкаській областях.

Апеляційна атестаційна комісія на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, шляхом відкритого голосування приймає рішення про відхилення скарги поліцейського або скасовує висновок відповідної атестаційної комісії та приймає новий висновок.

Висновки апеляційної атестаційної комісії заносяться до атестаційного листа, який підписують голова та секретар комісії, та протягом 5 робочих днів надсилаються для обов`язкового негайного виконання керівнику, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється через службову невідповідність.

У п. 28 розділу ІV Інструкції № 1465 визначено, що керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов`язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу.

Пункт 6 Розділу ІІІ Порядку № 260 передбачає, що поліцейським, звільненим зі служби в поліції, а потім поновленим на службі у зв`язку з визнанням звільнення незаконним, за час вимушеного прогулу з дня звільнення виплачуються всі види грошового забезпечення (в тому числі премія), які були їм визначені на день звільнення.

Підставою для нарахування та виплати грошового забезпечення є наказ керівника органу поліції про поновлення особи на службі або скасування наказу про його звільнення.

У пункті 9 Розділу І Порядку № 260 визначено, що при виплаті поліцейським грошового забезпечення за неповний місяць розмір виплати за кожний календарний день визначається шляхом ділення суми грошового забезпечення за повний місяць на кількість календарних днів у місяці, за який здійснюється виплата.

Згідно з статтею 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Згідно з пунктами 2, 8 Порядку № 100 середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата.

Якщо протягом останніх двох календарних місяців працівник не працював, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за попередні два місяці роботи. Якщо і протягом цих місяців працівник не відпрацював жодного робочого дня, середня заробітна плата обчислюється відповідно до останнього абзацу пункту 4 цього Порядку.

Нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.

Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Верховний Суд враховує, що з викладених правових норм вбачається, що призначення і проведення атестування поліцейських повинно здійснюватися на підставі відповідного наказу керівника органу поліції, в якому має бути зазначено ім`я поліцейського, який підлягає атестуванню, необхідність та підстава проведення атестування щодо нього.

Крім того, атестування поліцейських повинно проводитися не тільки з дотриманням вимог спеціального законодавства, а й норм статі 12 Закону № 4312-VI, якою регламентовано, що атестації не підлягають працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Аналогічна правова позиція викладена в пунктах 1, 2 висновків постанови Пленуму ВАСУ від 29 вересня 2016 року № 11.

Разом з тим, Верховний Суд звертає увагу на те, що ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження та до матеріалів касаційної скарги відповідачем не надано рішення (наказу) про проведення атестування позивача, з визначенням його ПІБ як особи, що підлягає атестуванню, що суперечить наведеним вище вимогам статті 57 Закону № 580-VIII та вказує на відсутність правових підстав для проведення атестування позивача.

Крім того, на момент проведення атестування позивач відпрацював в органах Нацполіції менше одного року, що у відповідно до вищенаведених положень статті 12 Закону № 4312-VI, також виключає наявність правових підстав для його атестування.

Частиною другою статті 57 № 580-VIII закріплено виключний перелік підстав для атестування поліцейських, однією з яких є вирішення питання про звільнення зі служби через службову невідповідність. Однак, така підстава не підлягає довільному застосуванню та може бути виключно наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, а саме: в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку і правил несення служби; метою проведення атестації для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв`язку зі службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Аналогійний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду України від 11 березня 2014 року.

Проте, наявність вищезазначених підстав для проведення атестування позивача відповідачем, який є суб`єктом владних повноважень і на якого, відповідно до частини другої статті 77 КАС України, покладено тягар доказування, не доведена.

Також Верховний Суд звертає увагу й на те, що наказ ГУ НП у м. Миколаївській області від 14 грудня 2015 № 15 о/с про прийняття позивача на службу в поліцію не містить жодних умов про тимчасовість займаної ним посади та/або необхідність проведення конкурсу і зазначення в ньому про прийняття позивача на посаду в порядку переатестування не може бути прийнято до уваги, оскільки Законом № 580-VIII такої процедури не регламентовано.

При цьому, ані в суді першої інстанції, ані в ході апеляційного та касаційного проваджень відповідачем не доведено, що рішення (висновок) атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Миколаївській області прийнято з урахуванням всіх обов`язкових критеріїв, відповідно до вимог Інструкції № 1465 і що за сукупності їх оцінки позивач презентував себе як некваліфікований працівник.

Окрім викладеного, Верховний Суд також звертає увагу й на те, що в порушення вимог п. 4 розділу ІІІ Інструкції № 1465 відповідачем не забезпечено можливості реалізації позивачем його права на заявлення відводу члену Комісії, а саме - не ознайомлено з персональним складом атестаційної комісії, а також ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного та касаційного проваджень відповідачем не надано суду відомостей, отриманих під час співбесіди з позивачем, що саме по собі вже вказує на необґрунтованість висновку атестаційної комісії.

Аналогічна правова позиція викладена у пункті 9 постанови Пленуму ВАСУ від 29 вересня 2016 року № 11.

Таким чином, враховуючи вищевикладені обставини та докази у їх сукупності, Верховний Суд вважає, що в даному випадку атестування позивача призначено за відсутності правових підстав та з порушенням нормативно-визначеного порядку, і в наступному проведено без дотримання вимог чинного законодавства, зокрема Законів №№ 580-VIII, 4312-VI та Інструкції № 1465, що ліквідує наслідки такої процедури, а тому рішення (висновок) атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Миколаївській області є протиправним.

Рішенням Європейського Суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України», зазначено, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

З огляду на те, що наказ ГУ НП у Миколаївській області від 17 березня 2016 року № 44 о/с про звільнення позивача є формою виконання вищевказаного рішення атестаційної комісії та прийнятий з урахуванням його висновків, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності достатніх та необхідних правових підстав для визнання його протиправним та скасування і поновлення позивача на роботі із стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Разом з цим, Верховный Суд зазначає, що суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, при вирішенні питання про стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 18 березня 2016 року по 6 грудня 2016 року включно у розмірі 34 391,09 грн. неправильно застосував до спірних правовідносин норми чинного законодавства.

При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. При цьому можливе субсидіарне застосування загальних норм, тобто, в тих випадках, коли спірні правовідносини не врегульовані нормами спеціального законодавства або врегульовані не повністю.

Можливість субсидіарного застосування загальних правових норм до відносин публічної служби, як правило, закріплена у спеціальному законі, що регулює такий вид публічної служби. Подібна законодавча техніка спрямована на усунення прогалин у правовому регулюванні.

Відповідно до пункту 4 розділу XI Закону України "Про Національну поліцію" до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються до цих правовідносин в частині, що не суперечить цьому Закону.

Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 988 "Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції" виплата грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством внутрішніх справ. Ця норма є відсилочною та обумовлює існування спеціального нормативно-правового акта для унормування порядку (механізму) нарахування і виплати грошового забезпечення поліцейським.

Такий Порядок і умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ України № 260 від 6 квітня 2016 року та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29 квітня 2016 року за № 669/28799.

Відповідно до пункту 2 наказу, він набирає чинності з дня його офіційного опублікування та застосовується з дня набрання чинності Законом України "Про Національну поліцію".

Вперше Закон України "Про Національну поліцію" був опублікований в офіційному виданні - газеті "Голос України" 06 серпня 2015 року (№ 141-142), отже, відповідно до статті 1 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону, окремі положення закону набрали чинності 7 серпня 2015 року, а Закон в цілому - 7 листопада 2015 року.

Відповідно до частини сьомої статті 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.

Порядок № 260 був опублікований та, відповідно, набрав чинності, 27 травня 2016 року (Офіційний вісник України від № 39).

Водночас, у справі, що розглядається, період вимушеного прогулу позивача тривав з 18 березня 2016 року по 6 грудня 2016 року. Тобто у період, в який існували як Порядок КМУ № 100 (з 6 грудня 2016 року по 26 травня 2016 року), так і Порядок № 260 (з 27 травня 2016 року по 6 грудня 2016 року).

Отже, у правовідносинах, що склались у цій справі є спірне питання щодо застосування Порядку № 260 як спеціального нормативно-правового акта або застосування Порядку КМУ № 100.

Верховний Суд ураховує приписи статті 57 Конституції України, відповідно до якої закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, а ті, що не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Отже, навіть за умови надання в самому тексті наказу Міністерства внутрішніх справ України ретроспективної дії затвердженому ним Порядку № 260, таке не узгоджується з наведеними приписами Конституції України як норм прямої дії.

Відповідно до частини третьої статті 7 КАС України у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

Водночас, залишається чинним загальний нормативно-правовий акт, що регулює однорідні правовідносини, - постанова Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 "Про затвердження Порядку обчислення середньої заробітної плати", дія якої поширюється на підприємства, установи і організації усіх форм власності (п. 2 Постанови), а затверджений нею Порядок застосовується в усіх випадках, коли згідно з чинним законодавством виплати провадяться, виходячи із середньої заробітної плати (ст. 1 Порядку).

Враховуючи, що на момент звільнення позивача зі служби в поліції, а саме 18 березня 2016 року норми Порядку № 260 не набрали законної сили, натомість на той момент діяли норми загального нормативно-правового акту, що регулює однорідні правовідносини, - Постанова КМУ № 100, Верховний Суд дійшов висновку про неможливість застосування Порядку № 260 до спірних правовідносин та вважає правильним використати саме постанову Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 "Про затвердження Порядку обчислення середньої заробітної плати".

Отже, суд першої інстанції, ухвалюючи рішення у справі, при обрахуванні розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу неправильно застосував до спірних правовідносин норми Порядку № 260. Суд апеляційної інстанції вказаної помилки не виправив.

Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

При новому розгляді справи та визначені розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу суду необхідно врахувати дію нормативно правових актів в часі з урахуванням спірного періоду. Також з`ясуванню підлягають питання кількості днів, які враховуються при обрахунку середнього заробітку.

Враховуючи викладене, ухвалені у справі судові рішення першої та апеляційної інстанцій в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд у цій частині до суду першої інстанції.

В решті рішення судів попередніх інстанцій слід залишити без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області - задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасувати за період з 18 березня 2016 року по 6 грудня 2016 року включно у розмірі 34 391,09 грн, а справу у цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В іншій частині постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О.Єресько

В.М. Соколов