Справа № 298/1029/16-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-07-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 липня 2019 року

Київ

справа №298/1029/16-а

провадження №К/9901/30031/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.

розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу № 298/1029/16-а

за позовом ОСОБА_1 до Великоберезнянської районної державної адміністрації, голови Великоберезнянської районної державної адміністрації Закарпатької області Симочка Василя Васильовича про визнання протиправним наказу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Великоберезнянського районного суду Закарпатської області прийняту 26 жовтня 2016 року у складі головуючої судді - Лютянської М.С., та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду постановлену 04 квітня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Святецького В.В., суддів: Гудима Л.Я., Довгополова О.М.,

І. Обставини справи:

1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Великоберезнянської районної державної адміністрації, голови Великоберезнянської районної державної адміністрації Закарпатької області Симочка Василя Васильовича , в якому просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Великоберезнянської районної державної адміністрації про застосування до неї - начальника відділу культури райдержадміністрації, як вид дисциплінарного стягнення, попередження про неповну службову відповідність за порушення правил етичної поведінки державного службовця.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 07 вересня 2016 року голова Великоберезнянської районної державної адміністрації Симочко В.В . видав розпорядження про застосування до неї дисциплінарного стягнення, а саме: попередження про неповну службову відповідність за порушення правил етичної поведінки державного службовця.

2.1. Позивачка вважає дане розпорядження протиправним, незаконним, необ`єктивним і таким, що видане з порушенням закону.

2.2. Так, позивач зазначила, що відповідно до Закону України «Про державну службу» підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

2.3. Дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

2.4. Крім того, перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення.

2.5. ОСОБА_1 вважає, що відповідачі порушили вказані вище норми Закону та трудове законодавство України, тому звернулась до суду з даним позовом.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в липні 2016 року відділ культури Великоберезнянської районної державної адміністрації Закарпатської області оголосив конкурс на заміщення вакантних посад керівників районного будинку культури та централізованої бібліотечної системи.

4. 12 липня 2016 року на адресу відділу культури надійшли листи від Благодійного фонду «Віра. Надія. Любов» та від «Спілки учасників АТО Великоберезнянщини» з проханням включити до складу конкурсної комісії по призначенню керівника централізованої бібліотечної системи відповідно ОСОБА_4 та ОСОБА_5 ..

5. На вказані листи відділ культури надав роз`яснення про відмову у включенні до складу конкурсної комісії представників цих громадських організацій, оскільки відповідно до статті 21і Закону України «Про культуру» кандидатури до складу конкурсної комісії подають члени трудового колективу, громадські організації у сфері культури відповідного функціонального спрямування та орган управління.

6. 28 липня 2016 року до кабінету начальника відділу культури Великоберезнянської РДА ОСОБА_1 зайшли ОСОБА_4 та ОСОБА_5 з метою вияснення причин відмови у включенні їхніх кандидатур до складу комісії.

6.1. Згодом бесіда перейшла у конфлікт.

7. 29 липня 2016 року ОСОБА_4 та ОСОБА_5 звернулись до голови Великоберезнянської РДА Симочка В.В. із письмовими скаргами на дії ОСОБА_1 , в яких просили звільнити останню з посади державного службовця за негідну поведінку та неповагу до державних символів.

8. В свою чергу ОСОБА_1 стверджує, що ОСОБА_4 та ОСОБА_5 , маючи власний інтерес і не погоджуючись із законом вирішили особисто розібратися з нею і, не дивлячись на порядок особистого прийому громадян державним службовцем ввірвалися до робочого кабінету і почали її ображати. При цьому зазначили, що вона не компетентна і не включення їх до складу комісії є незаконним, оскільки участь у комісії їм дозволяє їх статус, а на вимоги закону вони не зважають. Отримавши відмову у включенні до склад конкурсної комісії, відвідувачі пригрозили їй головою Великоберезнянської РДА Симочком В.В . Під час конфлікту вона не ображала відвідувачів, а також не висловлювала неповагу до державних символів.

9. Розпорядженням від 07 вересня 2016 року №95 голова Великоберезнянської районної державної адміністрації Закарпатської області притягнув начальника відділу культури райдержадміністрації ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у виді попередження про неповну службову відповідність за порушення правил етичної поведінки державного службовця.

10. З матеріалів справи також вбачається, що питання притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності розглядалось на засіданні дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Великоберезнянської районної державної адміністрації, що підтверджується протоколом № 5 від 08 серпня 2016 року.

11. Згідно вказаного протоколу дисциплінарна комісія вирішила рекомендувати голові райдержадміністрації притягнути ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за порушення правил етичної поведінки державного службовця.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

12. Великоберезнянський районний суд Закарпатської області постановою від 26 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2017 року у задоволенні позову відмовив в повному обсязі.

13. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач належним чином довів у судовому засіданні факт вчинення позивачем ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, який виразився у порушення правил етичної поведінки державних службовців, а тому оскаржуване розпорядження відповідач прийняв в межах наданих йому повноважень та у відповідності до вимог діючого законодавства.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

14. Позивач, вважаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій ухваленим з порушенням норм матеріального і процесуального права, подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати їх рішення, та постановити нове рішення яким позов задовольнити в повному обсязі.

15. Відповідач подав заперечення на касаційну скаргу, в якій посилаючись на необгрунтованість та безпідставність останньої просить скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

V. Джерела права й акти їх застосування

16. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

18. Приписами підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» цього Кодексу обумовлено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

19. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Стаття 8 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) визначає, що державний службовець зобов`язаний, зокрема:

1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки;

3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;

4) з повагою ставитися до державних символів України.

21. Згідно з частиною першою статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

22. Частини перша та друга статті 65 Закону № 889-VIII передбачають, що підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

23. Дисциплінарними проступками є, зокрема:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу.

24. Відповідно до приписів статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:

1) зауваження;

2) догана;

3) попередження про неповну службову відповідність;

4) звільнення з посади державної служби (частина 1).

25. У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність (частина 4).

26. Дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2 - 4 частини першої цієї статті, накладаються виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії (частина 6).

27. За кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення (частина 7).

28. Державні службовці у своїй діяльності керуються принципами етики державної служби, що ґрунтуються на положеннях Конституції України, законодавства про державну службу та запобігання корупції, та закріплені Правилами етичної поведінки державних службовців, а саме:

1) служіння державі і суспільству;

2) гідної поведінки;

3) доброчесності;

4) лояльності;

5) політичної нейтральності;

6) прозорості і підзвітності;

7) сумлінності.

29. Служіння державі і суспільству передбачає:

1) чесне служіння і вірність державі;

2) забезпечення державних інтересів під час виконання завдань та функцій держави;

3) сприяння реалізації прав та законних інтересів людини і громадянина;

4) формування позитивного іміджу держави.

30. Гідна поведінка передбачає:

1) повагу до гідності інших осіб;

2) ввічливість та дотримання високої культури спілкування;

3) доброзичливість і запобігання виникненню конфліктів у стосунках з громадянами;

4) недопущення, у тому числі поза державною службою, дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

31. Доброчесність передбачає:

1) спрямованість дій на захист публічних інтересів, забезпечення пріоритету загального блага громадян над особистими, приватними або корпоративними інтересами;

2) неприпустимість використання державного майна в особистих цілях;

3) недопущення наявності конфлікту між публічними і особистими інтересами;

4) нерозголошення та невикористання інформації, що стала відома у зв`язку з виконанням державним службовцем своїх обов`язків, у тому числі після припинення державної служби, крім випадків, установлених законом;

5) недопущення надання будь-яких переваг і виявлення прихильності до окремих фізичних та юридичних осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій.

32. Лояльність передбачає:

1) добросовісність щодо виконання рішень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та державного органу, в якому працює державний службовець, незалежно від своїх власних переконань і політичних поглядів;

2) утримання від будь-яких проявів публічної критики діяльності державних органів, їх посадових осіб;

3) коректне ставлення до керівників і співробітників державного органу під час виконання державним службовцем своїх обов`язків.

33. Політична нейтральність передбачає:

1) недопущення впливу політичних інтересів на дії та рішення державного службовця;

2) відмову від публічної демонстрації політичних поглядів і симпатій;

3) дотримання вимог стосовно обмежень щодо політичної діяльності, встановлених законом стосовно окремих категорій державних службовців;

4) уникнення використання символіки політичних партій під час виконання державним службовцем своїх обов`язків;

5) забезпечення прозорості у відносинах з особами, що виконують політичні функції.

34. Прозорість і підзвітність передбачає:

1) відкритість та доступність інформації про діяльність державного службовця, крім випадків, визначених Конституцією та законами України;

2) для державних службовців першої та другої категорії:

ведення обліку телефонних розмов та особистих зустрічей з представниками політичних партій, народними депутатами України, суб`єктами господарювання або їх уповноваженими особами, а також надання інформації про такі розмови та зустрічі у порядку, встановленому законодавством про доступ до публічної інформації;

ведення обліку фактів використання транспортних засобів, майна, інших матеріальних та нематеріальних активів, наданих за рахунок фізичних чи юридичних осіб у службових цілях.

35. Сумлінність передбачає:

1) добросовісне, чесне та професійне виконання державним службовцем своїх обов`язків, виявлення ініціативи і творчих здібностей;

2) постійне підвищення рівня своєї професійної компетентності та удосконалення організації службової діяльності;

3) недопущення ухилення від прийняття рішень та відповідальність за свої дії та рішення.

VI. Оцінка Верховного Суду

36. Виходячи із зазначених положень закону, а також предмету позовних вимог, Верховний суд не може погодитись з висновками судів попередніх інстанцій щодо встановлення факту вчинення позивачем дисциплінарного проступку, який виразився у порушенні правил етичної поведінки державних службовців.

37. Так, з матеріалів справи вбачається, що до голови райдержадміністрації зі скаргами звернулися голова громадської організації «Спілка учасників АТО Великоберезнянщини» ОСОБА_5 та голова благодійного фонду «Віра. Надія. Любов » ОСОБА_9 , проте що між ними виник конфлікт з начальником відділу культури райдержадміністрації ОСОБА_1 і просять у своїй скарзі звільнити із займаної посади державного службовця - начальника відділу культури райдержадміністрації за неповагу до державних символів України.

38. Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ райдержадміністрації вивчалися скарги громадян, взято пояснення від начальника відділу культури райдержадміністрації Глодан Н.М.

39. Водночас, відповідач надаючи заперечення на позов, зазначив що викладені факти у скаргах громадян дисциплінарна комісія не може доказати або спростувати, так як не має відповідних доказів про ведення особистого прийому громадян начальником відділу культури райдержадміністрації у своєму службовому кабінеті.

39.1. Разом з тим, на думку колегіального органу - дисциплінарної комісії, оскільки надійшли скарги на державного службовця керівнику органу в якому державний службовець працює - конфлікт між сторонами виник.

39.2. Виходячи з цього, дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ райдержадміністрації вивчивши матеріали справи, враховуючи пояснення ОСОБА_1 дійшла до висновку, що в діях державного службовця є проступок - виникнення конфлікту у стосунках з громадянами та запропонувала голові райдержадміністрації притягнути до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 , застосувавши до неї дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність займаній посаді - за порушення правил етичної поведінки державного службовця відповідно до частини четвертої статті 66 Закону України «Про державну службу».

40. Приймаючи рішення суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач в грубій формі ображала ОСОБА_5 та ОСОБА_9 , однак в чому саме полягають ці образи, в якій формі вони були висловлені і що стало причиною такої поведінки державного службовця, суди не перевірили належним чином, натомість постановили рішення фактично посилаючись лише на покази свідків які є ініціаторами скарг.

41. Крім того, з протоколу засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Великоберезнянської районного державної адміністрації № 4 від 5 серпня 2016 року вбачається, що надаючи пояснення з приводу поданих скарг ОСОБА_4 та ОСОБА_5 підкреслили небажання ОСОБА_1 співпрацювати із громадськими організаціями патріотичного та благодійного спрямування.

41.1. Верховний Суд зазначає, що небажання співпрацювати з громадськими організаціями не може розцінюватися, як порушення етичної поведінки державного службовця.

41. В чому саме полягає порушення правил етичної поведінки державного службовця а ні в оскаржуваному розпорядженні, а ні в протоколах засідань дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Великоберезнянської районного державної адміністрації, а також в оскаржуваних рішеннях судів попередніх інстанцій не зазначено.

42. З огляду на приписи статті 159 КАС України в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

43. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

44. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

45. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

46. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

47. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

VІI. Судові витрати

48. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Великоберезнянського районного суду Закарпатської області від 26 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року у цій справі скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич