Справа № 802/1488/16-а
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2019-07-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 липня 2019 року

Київ

справа №802/1488/16-а

адміністративне провадження №К/9901/29806/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н.В.,

суддів: Кашпур О.В., Уханенка С.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 802/1488/16-а

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, Атестаційної комісії № 10 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області

про визнання дій протиправними та скасування рішення,

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції у Вінницькій області

на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Бошкової Ю. М.

та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді: Загороднюка А.Г., суддів: Драчук Т.О., Полотнянка Ю.П.,

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. 27 вересня 2016 року ОСОБА_1 (далі - Позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції у Вінницькій області (далі - ГУ НП у Вінницькій області, Відповідач - 1), Атестаційної комісії № 10 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області (далі - Відповідач - 2) у якому просив:

1.1. визнати протиправними дії ГУ НП у Вінницькій області щодо призначення та проведення атестації Позивача;

1.2. визнати незаконним та скасувати Рішення (висновок) Атестаційної комісії № 10 ГУ НП у Вінницькій області, закріплене протоколом ОП №15.00026244.0063932 від 26.08.2016 року;

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що висновок Відповідача - 2 є необґрунтованим, оскільки атестаційний лист містить позитивні відомості стосовно Позивача, а в протоколі атестаційної комісії не зазначені мотиви прийняття оскаржуваного рішення. Позивач зазначає, що при проведенні атестації не враховані його ділові якості, заохочення та відзнаки, професійний рівень підготовки. Крім того, підстав для проведення атестування ОСОБА_1 відповідно до Закону України "Про Національну поліцію"немає.

3. Представники відповідачів заперечували проти задоволення позову вказуючи, що рішення, оформлене протоколом ОП № 15.00026244.0063932 від 26 серпня 2016 року про те, що Позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність відповідає вимогам Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затверджених Наказом МВС України від 17 листопада 2015 року №1465, зареєстрованого в МЮУ 18 листопада 2015 року за №1445/27890 (далі - Інструкція №1465), прийняте атестаційною комісією з урахуванням усіх обставин, що мали значення для його прийняття.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Позивач у період з червня 2011 року по листопад 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ.

5. Наказом ГУ НП у Вінницькій області №2 о/с від 07 листопада 2015 року Позивача призначено старшиною роти дорожньо-патрульної служби ГУ НП у Вінницькій області з 07 листопада 2015 року та присвоєно спеціальне звання - старший сержант поліції.

6. Наказом ГУ НП у Вінницькій області №146 від 12 лютого 2016 року "Про організацію проведення атестування особового складу ГУ НП у Вінницькій області" визначено провести атестування поліцейських ГУ НП у Вінницькій області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУ НП у Вінницькій області, починаючи з 15 лютого 2016 року.

7. Наказом ГУ НП у Вінницькій області №146 від 12 лютого 2016 року "Про організацію проведення атестування особового складу ГУ НП у Вінницькій області" визначено провести атестування поліцейських ГУ НП у Вінницькій області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУ НП у Вінницькій області, починаючи з 15 лютого 2016 року.

8. 26 серпня 2016 року атестаційною комісією №10 ГУ НП у Вінницькій області проведено атестування Позивача та складено протокол ОП №15.00026244.0063932 від 26 серпня 2016 року.

9. 26 серпня 2016 року за результатами атестування (висновок атестаційної комісії) та згідно з розділом IV атестаційного листа, атестаційною комісією зроблено висновок: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність".

ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їх ухвалення

10. 31 жовтня 2016 року постановою Вінницького окружного адміністративного суду, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року, позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення (висновок), оформлене протоколом атестаційної комісії № 10 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області ОП № 15.00026244.0063932 від 26 серпня 2016 року. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

11. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Відповідачами не наведено наявності підстав, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" для проведення атестації позивача. Також, ними не надано доказів, які б підтверджували службової невідповідності позивача.

12. Відмовляючи в задоволенні позову про визнання протиправними дій ГУ НП у Вінницькій області щодо призначення та проведення атестації суди попередніх інстанцій зазначили, що реалізацією таких дій Відповідачів є прийняття оскаржуваного рішення щодо проведення атестації позивача, отже належним способом захисту прав позивача є саме визнання протиправним такого рішення.

ІV. Касаційне оскарження

13. 27 січня 2017 року у Вищому адміністративному суді України зареєстровано касаційну скаргу ГУ НП у Вінницькій області.

14. У касаційній скарзі представник Відповідача - 1 посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду в частині задоволених позовних вимог та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити повністю.

15. Відповідач вказує, що під час прийняття атестаційною комісією рішення про невідповідність Позивача займаній посаді в основу були покладені результати його тестування, під час якого ОСОБА_1 набрав в загальному 46 балів зі 120 можливих, що свідчить про недостатній рівень знань законодавчої бази та загальних здібностей і навичок Позивача. Зазначає, що комісія прийняла рішення відносно Позивача на підставі тих матеріалів та доказів, які були нею досліджені та містили інформацію з особової справи Позивача. Перед проведенням співбесіди Позивач не заявляв про відвід голови та членів атестаційної комісії у зв`язку з наявністю обставин, що викликають сумнів у їх безсторонності. Вказує, що Позивач був особою, що підлягала атестуванню та останній проходив атестування на підставі наказу ГУ НП у Вінницькій області від 12 лютого 2016 року № 146 уповноваженою атестаційною комісією у відповідності до вимог чинного законодавства та на підставі наданих їй повноважень.

16. 30 січня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України у складі судді Швець В.В. відкрито касаційне провадження. Витребувано справу № 802/1488/16-а з Вінницького окружного адміністративного суду.

17. 28 лютого 2017 року справа № 802/1488/16-а надійшла до Вищого адміністративного суду України.

18. На виконання вимог підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (набрав чинності 15 грудня 2017 року) касаційну скаргу передано до Верховного Суду.

19. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: Білоус О. В. - головуючий суддя, судді: Шарапа В. М., Стрелець Т.Г.

20. 31 травня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 537/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

21. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: Шевцова Н. В. - головуючий суддя, судді: Кашпур О. В., Уханенко С. А.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

22. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

23. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

25. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII).

27. Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII.

28. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

29. Інститут атестування поліцейських передбачено N 580-VIII відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.

30. За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

31. Пунктом 3 розділу І Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465 (далі - Інструкція № 1465) передбачено, що атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

32. Відповідно до пункту 5 розділу I Інструкції № 1465 атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

33. Пунктом 1 розділу IV Інструкції № 1465 встановлено, що організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають, зокрема, складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.

34. Пунктами 10-12 розділу IV Інструкції № 1465 визначено, що з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

34.1 За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов`язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

34.2 Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

34.3 За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

34.4 Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

35. Пунктом 15 розділу IV Інструкції № 1465 встановлено, що Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

36. Пунктом 16 розділу IV Інструкції № 1465 визначено, що Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов`язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

37. Відповідно до пунктів 17-20 розділу IV Інструкції Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

38. Статтею 351 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

39. Згідно статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

VІ ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

40. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

41. ГУ НП у Вінницькій області оскаржує рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

42. Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Головного управління Національної поліції у Вінницькій області від 12 лютого 2016 № 146 ОСОБА_1 відповідно до пунктів 9, 12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" призначено з 07 листопада 2015 року на посаду старшини роти дорожньо-патрульної служби ГУ НП у Вінницькій області.

43. Таким чином, питання про відповідність Позивача вимогам до поліцейських було вирішено у листопаді 2015 року на момент видання наказу про призначення на посаду.

44. Нормами пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VII не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції.

45. Перелік підстав проведення атестування поліцейських передбачений статтею 57 Закону № 580-VIII є вичерпним і розширенню не підлягає. Аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише поліцейські: а)які претендують на вищу посаду; б)щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду; в) щодо яких вирішується питання про звільнення через службову невідповідність. Відповідно, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465), слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України "Про націоналну поліцію".

46. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов`язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов`язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

47. Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар`єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

48. Суди попередніх інстанцій встановили, що атестація позивача була проведена на підставі частини першої статті 57 Закону № 580-VIII, відповідно до якої тестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри. При цьому дійшли обґрунтованого висновку, що наявність підстав для проведення атестування, що передбачені частиною 2 статті 57 Закону № 580-VII, Відповідачами не доведена.

49. Верховний Суд зазначає, що мета атестування, закріплена у частині першій статті 57 Закону № 580-VII , не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв`язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій згаданої статті.

50. Проведення атестації без необхідних передумов і за відсутності підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону №580-VIII, суперечить вимогам цього закону.

51. Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанції, що проведення атестування позивача здійснено неправомірно, без наявності визначених законом підстав для його проведення.

52. Згідно висновку прямого керівника Позивач займаній посаді відповідає.

53. Разом з цим, атестаційна комісія без наведення будь-яких обґрунтувань та мотивів, а також їх підтвердження належними доказами, дійшла протилежного висновку, а саме щодо невідповідності позивача займаній посаді.

54. Верховний Суд зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії є підставою для звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

55. Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що рішення керівника поліції є самостійною підставою для проведення атестування, оскільки вичерпний перелік підстав для проведення атестування визначений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII. Натомість, частина 4 статті 57 Закону України №580-VIII визначає особу, яка, за наявності підстав, уповноважена видати розпорядчий документ про проведення атестування.

56. Верховний Суд не бере до уваги посилання відповідача в касаційній скарзі на те, що атестаційна комісія зробила негативний висновок стосовно особи позивача на підставі всебічного розгляду всіх наявних у комісії матеріалів та на підставі аналізу наданих ним відповідей, у зв`язку з чим і прийняла в межах наданих їй повноважень рішення, яке відповідає положенням пункту 15 розділу IV Інструкції. Вказані твердження спростовуються дослідженими судами попередніх інстанцій доказами у справі, а саме атестаційними листом, який не містить негативної інформації стосовно позивача, позитивною характеристикою безпосереднього начальника позивача.

57. Крім того, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі має бути доведено працівникові власником або уповноваженим ним органом, тому що саме вони є ініціаторами звільнення. Водночас рішення атестаційної комісії не може бути єдиним доказом виявлення невідповідності працівника займаній посаді чи виконуваній роботі.

58. Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу Верховний Суд вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини третьої статті 2 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, а тому суди в наведеній категорії справ мають право і зобов`язані перевіряти обґрунтованість прийнятого атестаційною комісією рішення.

59. Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

60. Аналогічні правові висновки наведені в постановах Верховного Суду від 12 березня 2018 року у справі 822/385/16 та від 30 травня 2018 року у справі № 817/537/16.

61. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками судів про протиправність рішення оформленого протоколом атестаційної комісії №10 ГН НП у Вінницькій області ОП №15.00026244.0063932 від 26 серпня 2016 року про службову невідповідність Позивача.

62. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в оскаржуваних рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій, а тому підстави для її задоволення відсутні.

63. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

VІІ. Судові витрати

64. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, п. 1 ч. 1 ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції у Вінницькій області залишити без задоволення.

2. Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2017 року у справі № 802/1488/16-а залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Н. В. Шевцова

Судді О. В. Кашпур

С. А. Уханенко