Справа № 826/12813/18
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2019-07-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 липня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Лічевецького І.О., Костюк Л.О.,

при секретарі: Андрієнко Н.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) про визнання протиправним та нечинним розпорядження,-

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), в якому просили:

- визнати протиправним та нечинним розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 липня 2018 року № 1147 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» та покласти на відповідача обов`язок відшкодувати судові витрати.

Позовні вимоги обґрунтовано порушенням процедури видачі розпорядження, яке є регуляторним актом, що є підставами для визнання його протиправним та нечинним.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2019 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 подали апеляційну скаргу, в якій просять скасувати рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

В апеляційній скарзі Позивачі посилаються на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Зокрема, Позивачі зазначають, що оскаржуване розпорядження є регуляторним актом і це було повністю доведено під час судового розгляду. Також, Позивачі звертають увагу на те, що оскаржуване розпорядження було видане без додержання процедури прийняття регуляторного акту, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому Позивачів та інших мешканців міста Києва, осіб-споживачів транспортних послуг комунальних підприємств «Київський метрополітен» та «Київпастранс» позбавили прав, передбачених статтею 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Таким чином, розпорядження прийняте всупереч вимогам статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки вказані документи (аналіз регуляторного впливу, повідомлення про оприлюднення акту) не були належним чином підготовлені та оприлюднені при прийнятті оскаржуваного Розпорядження.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вказує про те, суд першої інстанції у відповідності до статті 242 КАС України ухвалив рішення від 19 квітня 2019 року на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Відповідач просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що 05 липня 2018 року Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було видано розпорядження «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху», яке зареєстровано у Головному територіальному управлінні юстиції у місті Києві 06 липня 2018 року № 160/2008 ( том 1 а.с. 19-28).

На думку Позивачів вказане розпорядження було видано без дотримання процедури прийняття відповідного акту, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Також, Позивачі вважають, що оскаржуване розпорядження є регуляторним актом. При встановленні тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху, виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) виступає уповноваженим регуляторним органом на підставі пункту 2 пункту «а» статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Розпорядженням фактично було змінено норму права, якою передбачалась вартість проїзду у громадському транспорті міста Києва, тобто було встановлено загальнообов`язкове правило поведінки для КП «Київський метрополітен» та КП «Київпастранс» стягувати з кожного користувача громадського транспорту за надану послугу перевезення визначену розпорядженням вартість проїзду з 14 липня 2018 року на невизначений час. Норма встановлена розпорядженням застосовуватиметься неодноразово і поширюватиметься на невизначене коло осіб, оскільки регулювання тарифів для перевізників є одночасно регулюванням вартості проїзду пасажирів.

Таким чином, оскаржуване розпорядження є нормативно-правовим актом.

Комунальні підприємства «Київський метрополітен» та «Київпастранс» забезпечують надання послуг з пасажирського перевезення за регульованими тарифами, які встановлюються Київською міською державною адміністрацією. Між Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (регуляторний орган) та Комунальними підприємствами «Київський метрополітен» та «Київпастранс» (суб`єктами господарювання) склались відносини щодо встановлення Київською міською державною адміністрацією на імперативних засадах тарифів на надання вищезазначеними підприємствами послуг з перевезення пасажирів (адміністративні відносини), які підприємства повинні застосувати для перевезення усіх споживачів послуг на невизначений час. За таких обставин, розпорядження є регуляторним актом, оскільки містить правове регулювання зазначених вище відносин.

На думку позивачів, оскаржуване розпорядження прийнято без дотримання регуляторної процедури та, зокрема, за відсутності аналізу регуляторного впливу та без оприлюднення проекту регуляторного акту, що прямо суперечить вимогам статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Позивачами зауважено, що при видачі розпорядження Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 30 січня 2015 року № 66 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху», Виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) керувався нормами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Натомість, при видачі аналогічного за змістовним наповненням оскаржуваного розпорядження, Відповідачем безпідставно розроблявся, розглядався, приймався та оприлюднювався без дотримання порядку, встановленого вказаним Законом.

Вказані обставини є підставами для визнання оскаржуваного розпорядження протиправним та визнання його нечинним.

При видачі розпорядження Відповідачем не було дотримано вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме: проект розпорядження було оприлюднено 15 травня 2018 року без аналізу регуляторного впливу; повідомлення про оприлюднення проекту розпорядження не оприлюднювалось; проект розпорядження не міститься у розпорядженні виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 15 грудня 2016 року № 1617 «Про затвердження плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на 2018 рік»; не було проведено базового відстеження результативності розпорядження.

Також, Позивачі зауважують на наявності однозначної практики Верховного Суду щодо визнання протиправними та нечинними розпоряджень виконавчих органів місцевого самоврядування щодо встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті та для прикладу наводить постанову Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а.

Позивачі є мешканцями міста Києва та споживачами транспортних послуг які надаються КП «Київський метрополітен» та КП «Київпастранс» за тарифами, що встановлюються виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а тому вказане розпорядження порушує їх права.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження через невідповідність поняттю регуляторний акт, який встановлено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» виключає можливість застосування до нього вимог вказаного Закону. Також, судом першої інстанції встановлено, що Відповідач під час прийняття розпорядження від 05 липня 2018 року № 1147 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» діяв лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Доказів допущення Відповідачем порушень норм чинного законодавства, що слугувало б підставою для прийняття протиправного рішення, Позивачем не було надано під час судового розгляду.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

За приписами частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Згідно з статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до статті 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Таким чином, ефективний спосіб захисту, у розумінні Конвенції, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (частина 1 статті 118 Конституції України).

Частиною 2 статті 118 та частиною 2 статті 140 Конституції України встановлено, що особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, які відповідно до частини другої статті 133 мають спеціальний статус, визначаються окремими законами України, і до прийняття таких законів виконавчу владу в цих містах здійснюють відповідні державні адміністрації (пункт 10 розділу XV «Перехідні положення»).

Конституція України уповноважила визначити законом, якими мають бути особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в місті Києві порівняно із загальним порядком здійснення виконавчої влади в областях і районах та із загальним порядком здійснення місцевого самоврядування в інших, ніж міста Київ та Севастополь, населених пунктах.

При цьому, 15 січня 1999 року прийнято Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ».

Згідно з пунктом 2 розділу VII «Прикінцеві положення» якого, міська та районні в місті Києві ради протягом місяця після набрання чинності цим Законом вирішують питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.

На виконання викладеної норми, рішенням Київської міської ради від 11 березня 1999 року № 161/262 сформовано виконавчий орган на базі Київської міської державної адміністрації.

Так, виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві (стаття 10-1 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ»).

Виконавчий орган міської ради, згідно зі статтею 7 вказаного Закону, включено до системи місцевого самоврядування у місті Києві.

Згідно з пунктом 6 рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2013 року №21-рп/2003 у справі №1-45/2003 за конституційним поданням Президента України та конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин першої-четвертої статті 118, частини третьої статті 133, частин першої-третьої статті 140, частини другої статті 141 Конституції України, статті 23, пункту 3 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу», статтей 12, 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статтей 10, 13, 16, пункту 2 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», статтей 8, 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статі 18 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві), Конституцією України визначені засади здійснення виконавчої влади в областях і районах місцевими державними адміністраціями, а також засади місцевого самоврядування, зокрема, в населених пунктах (села, селища, міста). Відповідні конституційні положення конкретизовані в Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про службу в органах місцевого самоврядування тощо.

Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ» визначив спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України.

Однією з особливостей здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в місті Києві є зосередження у Київській міській державній адміністрації функцій у сферах виконавчої влади і місцевого самоврядування. Безпосередньо функції у сфері виконавчої влади реалізуються спеціально уповноваженими посадовими особами Київської міської державної адміністрації. Функції місцевого самоврядування здійснюють посадові особи, зокрема заступники Київського міського голови з питань здійснення самоврядних повноважень тощо (статті 14, 16 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ»).

При здійсненні повноважень у сфері виконавчої влади Київська міська державна адміністрація є підзвітною та підконтрольною Кабінету Міністрів України. При здійсненні повноважень місцевого самоврядування Київська міська державна адміністрація як виконавчий орган є підконтрольною, підзвітною і відповідальною перед Київською міською радою (частина сьома статті 118 Конституції України та частина друга статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»)

Таким чином, створення в місті Києві єдиного в організаційному відношенні органу, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади і який з питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, є підзвітним і підконтрольним відповідній раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (Кабінету Міністрів України), відповідає положенням частин першої та другої статті 118, частин першої та другої статті 140 Конституції України.

При цьому, створення такого органу узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування, яка визначає місцеве самоврядування як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (пункт 1 статті 3) (пункт 7 рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року №21-рп/2003).

Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон).

Згідно зі статтею 11 Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Разом з цим, відповідно до статті 28 Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV).

За приписами статті 1 Закону № 1160-IV державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;

регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;

аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Згідно зі статтею 3 Закону № № 1160-IV дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям: постанов Верховної Ради України; актів Національного банку України, за винятком нормативно-правових актів Національного банку України, які спрямовані на виконання ним функцій, визначених пунктами 4, 6, 7, 9, 11 та 17 статті 7 Закону України "Про Національний банк України", і мають ознаки регуляторного акта; актів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, за винятком тих, що спрямовані на виконання нею повноважень, визначених пунктами 6, 7, 9, 11-13, 14, 16, 17, 21, 22, 24-26, 30, 30-1, 34 та 37-8 частини другої статті 7 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", та мають ознаки регуляторного акта; актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, що спрямовані на виконання нею повноважень, визначених пунктами 4, 6, 8, 16, 18, 19, 21 та 22 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", та мають ознаки регуляторного акта; актів Рахункової палати, Центральної виборчої комісії та Національної служби посередництва і примирення; стандартів, кодексів усталеної практики, технічних умов, за винятком випадків, коли положення стандартів, кодексів усталеної практики, технічних умов, прийнятих органами державної влади та органами місцевого самоврядування, маючи у передбачених законом випадках обов`язковий характер, встановлюють вимоги до суб`єктів господарювання щодо проведення обов`язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб; санітарних норм, державних норм і правил у сфері містобудування, у тому числі державних будівельних норм, державних норм і правил пожежної безпеки, у тому числі загальнодержавних, міжгалузевих, галузевих нормативних актів з питань пожежної безпеки, державних міжгалузевих та галузевих нормативних актів про охорону праці, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, нормативних документів з метрології, затверджених центральними органами виконавчої влади, фармакопейних статей, Державної Фармакопеї України, технологічних регламентів виготовлення лікарського засобу, за винятком випадків, коли у положеннях зазначених документів містяться вимоги до суб`єктів господарювання щодо проведення обов`язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб; актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного, надзвичайного стану, оголошення зони надзвичайної екологічної ситуації, а також з питань мобілізації та демобілізації; актів, що містять державну таємницю України; актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи; актів, якими доводяться до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань рішення органів, які є вищестоящими по відношенню до органів, які приймають ці акти; актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги; актів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб з питань виведення неплатоспроможних банків з ринку, прогнозування потенційних витрат на реалізацію такого процесу, а також фінансування Фонду гарантування вкладів фізичних осіб; актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Дія цього Закону також не поширюється на порядок укладання, виконання, опублікування, реєстрації та денонсації міжнародних договорів України.

Частиною 2 статті 31 Закону № 1160-IV передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики створюють у своєму складі в межах граничної чисельності структурні підрозділи з питань реалізації державної регуляторної політики або покладають реалізацію цих повноважень на один з існуючих структурних підрозділів чи окремих посадових осіб відповідного виконавчого органу ради (далі - відповідальний структурний підрозділ).

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 жовтня 2017 року № 1205 «Про деякі питання здійснення державної регуляторної політики у виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» на Департамент промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) покладено повноваження з питань реалізації державної регуляторної політики у виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Відповідно до положення про Департамент промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.12.2013 року № 2240 Департамент промисловості та розвитку підприємництва уповноважений здійснювати методичне забезпечення структурних підрозділів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з питань реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Окрім того, згідно з пунктами 1.1-1.2 Порядку підготовки та прийняття регуляторних актів виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке затверджено розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 жовтня 2017 року № 1205 «Про деякі питання здійснення державної регуляторної політики у виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» порядок підготовки та прийняття регуляторних актів виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) установлює єдиний підхід щодо підготовки і прийняття регуляторних актів виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Департамент промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) забезпечує повноваження з питань реалізації державної регуляторної політики у виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Згідно з частинами 1 та 8 статті 8 Закону України «Про міський електричний транспорт» загальне регулювання діяльності у сфері міського електричного транспорту та його розвитку здійснює Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації у межах своїх повноважень.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування забезпечують реалізацію державної політики у сфері міського електричного транспорту, а також розробляють регіональні та місцеві програми його розвитку і забезпечують їх виконання, встановлюють тарифи на проїзд, організовують перевезення пасажирів та здійснюють контроль за ним, встановлюють порядок справляння плати за проїзд, інформують населення про зміни, що стосуються надання транспортних послуг, забезпечують координацію роботи, пов`язаної з функціонуванням міського електричного транспорту та інших видів міського транспорту, створюють належні дорожні умови для здійснення перевезень, реалізують заходи з розвитку, вдосконалення та облаштування маршрутної мережі, виконують інші функції щодо створення безпечних умов діяльності у сфері міського електричного транспорту згідно із законодавством.

За приписами частини 3 статті 5 Закону України «Про автомобільний транспорт» державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування економічної, тарифної, науково-технічної та соціальної політики, ліцензування, стандартизації та сертифікації на автомобільному транспорті, задоволення потреб автомобільного транспорту в паливно-енергетичних і матеріально-технічних ресурсах і транспортних засобах.

Як вбачається з матеріалів справи, 23 травня 2018 року Департамент промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) листом № 052-3732 повідомив Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), що вказаним проектом розпорядження «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» передбачається встановити тарифи на перевезення пасажирів у міському пасажирському транспорті - метрополітені, автобусі, трамваї, тролейбусі, фунікулері, який працює у звичайному режимі руху (том 1 а.с. - 118-119).

Також, у листі наголошено на тому, що прийняття проекту не створюватиме перешкод для розвитку господарської діяльності і не буде спрямоване на правове регулювання господарських відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та невизначеним колом суб`єктів господарювання.

Тобто, оскаржуване розпорядження прийнято Відповідачем з метою встановлення тарифів на перевезення на економічно обґрунтованому рівні.

При цьому, пряма дія і регламентування оскаржуваного акту направлено на визначені у ньому суб`єктів господарювання, а не невизначене коло учасників відносин як стверджували Позивачі, і, фактично, його дія вичерпується приведенням такими суб`єктами господарювання тарифів на перевезення до вимог оскаржуваного розпорядження. За таких умов, його дія не є необмеженою у часі.

Правовою підставою для прийняття розпорядження є Закони України, «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про ціни і ціноутворення», «Про міський електричний транспорт», «Про автомобільний транспорт», постанова Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів влади», накази Міністерства транспорту та зв`язку України від 05 березня 2007 року № 191 «Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (метрополітену)», який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 27 березня 2007 року за № 276/13543, від 17 листопада 2009 року № 1175 «Про затвердження Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту», який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 27 листопада 2009 року за № 1146/17162, Міністерства інфраструктури України від 25 листопада 2013 року № 940 «Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус)», який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2013 року за № 2035/24567, рішення Київської міської ради від 8 жовтня 2015 року № 125/2028 «Про встановлення повноважень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо регулювання цін (тарифів) на соціально значущі послуги автомобільного транспорту».

07 червня 2018 року Головним територіальним управлінням юстиції у місті Києві від № 9255/11-18 надано висновок в якому встановлено, що проект розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини (том 1 а.с. - 109-112).

Таким чином, із аналізу викладених законодавчих норм, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що проект розпорядження не має ознак регуляторного акту, про що наголошено уповноваженим на це законодавством органом, а тому повідомлення про оприлюднення проекту розпорядження, аналіз його регуляторного впливу на інші документи, відповідно до статті З Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не готувалися, що відповідає вимогам чинного законодавства, з чим погоджується колегія суддів.

Відтак, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що припущення Позивачів, що того, що розпорядження Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» від 05 липня 2018 року № 1147 є регуляторним актом, є помилковим та не знайшло свого підтвердження під час розгляду справи, з чим погоджується колегія суддів.

У той же час, судом першої інстанції встановлено, що проект розпорядження було оприлюднено 15 травня 2018 року на офіційному порталі Києва https://kyivcity.gov.ua в розділі «Публічна інформація та ЗМІ - Проекти нормативно-правових та інших актів» з урахуванням вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (том 1 а.с. 120-123).

Також, відбулось проведення громадського обговорення проекту розпорядження у формі електронних консультацій та зустрічі з громадськістю в період з 17 травня 2018 року по 03 червня 2018 року.

Так, протоколом проведення зустрічі з громадськістю щодо обговорення питання перегляду тарифів на перевезення пасажирів у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху, та проекту розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» від 25 травня 2018 року за участі представників Київської міської державної адміністрації, представників громадських рад при виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), голови правління громадської організації «Комітет захисту прав людини і свобод слова», засобів масової інформації та мешканців міста вирішено прийняти до уваги об`єктивну необхідність покращення фінансового стану підприємств транспорту - КП «Київський метрополітен» та КП «Київпастранс» не за рахунок бюджетних дотацій на регулювання цін, що призведе до скорочення витрат на оновлення рухомого складу та розвиток транспортної інфраструктури, а за рахунок підвищення тарифів на перевезення пасажирів міським пасажирським транспортом, який працює у звичайному режимі руху, до економічного обґрунтованого рівня, з одночасним запровадженням гами проїзних квитків зі знижками та диференціації тарифів у разі одночасного придбання декількох поїздок на безконтактну картку у метрополітені, що передбачено проектом розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» (том 1 а.с. 113-117).

Також, 25 травня 2018 року Відповідачем проведено зустріч з громадськістю щодо обговорення питання перегляду тарифів на перевезення пасажирів у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху, та проекту розпорядження.

Повідомлення про проведення зустрічі з громадськістю було розміщено 23 травня 2018 року на офіційному порталі Києва в розділі «Оголошення» та надруковано у газетах «Вечірній Київ» № 21 (19306) від 24 травня 2018 року і «Хрещатик» № 56 (5107) від 25 травня 2018 року.

Під час проведення зустрічі з громадськістю доступ усіх бажаючих прийняти участь у відповідному заході був вільним, жодних обмежень не було встановлено та перешкоди не чинилися.

При цьому, на зустрічі з громадськістю, окрім представників міської влади та керівництва комунальних підприємств, були також присутні представники Громадської ради при виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), міських громадських організацій, засобів масової інформації, мешканці міста.

Також, проект розпорядження погоджено з усіма зацікавленими органами відповідно до Регламенту виконавчого органу Київської міської ради (Київської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08 жовтня 2013 року № 1810, у тому числі, на виконання Територіальної угоди між виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією), Спільним представницьким органом роботодавців м. Києва та Об`єднанням профспілок, організацій профспілок у м. Києві «Київська міська рада профспілок», з Київською міською радою профспілок.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що твердження Позивачів в позовній заяві та апеляційній скарзі про те, що Відповідачем було порушено їх права на подання зауважень та пропозицій до зазначеного проекту розпорядження є безпідставними.

Відтак, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» від 05 липня 2018 року № 1147 відповідає вимогам чинного законодавства України та прийняте в межах наданих повноважень.

Щодо тверджень Позивачів про те, що при видачі аналогічного за змістовним наповненням оскаржуваного розпорядження, а саме розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» від 30 січня 2015 року № 66 відповідач керувався нормами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», то колегія суддів вказує на те, що Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) під час прийняття вказаного розпорядження від 30 січня 2015 року № 66 листом від 26 грудня 2014 року звернувся до Державної регуляторної служби України з проханням надати висновок щодо ознак регуляторності даного акту (том 8 а.с. 182-186).

При цьому, Державною регуляторною службою України листом від 27 січня 2015 року № 468/08/20-15 повідомлено Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про те, що проект розпорядження від 30 січня 2015 року № 66 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» не містить норм регуляторного характеру та не потребує реалізації передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедур (а.с. 187-188 т. 8).

Також, у матеріалах справи наявний лист Департаменту економіки і інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12 грудня 2018 року № 050/22-8520, який адресовано Департаменту промисловості та розвитку підприємництва та в якому висловлено прохання про надання ґрунтованих пояснень та копій відповідних документів (у разі їх наявності) щодо відсутності у розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 липня 2018 року № 1147 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» ознак регуляторного акту, який підпадає під дію Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (том 8 а.с. 234).

Листом Департаменту промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 17 грудня 2018 року № 052-917к «Про надання інформації» Департамент економіки і інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомлено про те, що поданий на розгляд проект розпорядження, а на сьогоднішній день діюче розпорядження від 05 липня 2018 року № 1147 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» не має ознак регуляторного акту і не підпадає під дію Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (том 8 а.с. 235-237).

10 грудня 2018 року Державною регуляторною службою України листом «Про надання роз`яснень» № 11915/0/20-18 роз`яснено Департаменту промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) що відповідно до вимог статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 липня 2018 року № 1147 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребувало реалізації передбачених цим Законом процедур (том 8 а.с. 238).

05 березня 2019 року у листі № 1365/0/20-19 Державна регуляторна служба України на повторне звернення Департаменту промисловості та розвитку підприємництва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо надання додаткових роз`яснень, наводить практику Верховного Суду та наголошує на дискреційності повноважень, якими Державна регуляторна служба України наділена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Положенням про Державну регуляторну службу України , яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 та повторно зауважує на тому, що розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 липня 2018 року № 1147 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребувало реалізації передбачених цим Законом процедур (том 9 а.с. 62-65).

З огляду на вищезазначене та відповідно до висновку Державної регуляторної служби України, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що оскаржуване розпорядження через невідповідність поняттю регуляторний акт, який встановлено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» виключає можливість застосування до нього вимог вказаного Закону, з чим погоджується колегія суддів.

Крім того, колегія суддів не приймає до уваги посилання Позивачів в апеляційній скарзі на постанову Верховного Суду у справі № 490/2099-15-а від 31.01.2018 року, як на судову практику, оскільки в даній справі регулюються інші правовідносини які не стосуються позовних вимог Позивачів.

Отже, Відповідач під час прийняття розпорядження від 05 липня 2018 року № 1147 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Доказів допущення Відповідачем порушень норм чинного законодавства, що слугувало б підставою для прийняття протиправного рішення, Позивачами не було надано ані суду першої інстанції, ані суду апеляційної інстанції.

За таких обставин справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанцій про необґрунтованість позовних вимог, що є підставами для відмови у їх задоволенні.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши доводи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: І.О. Лічевецький

Л.О. Костюк

Повний текст складено 22.07.2019 року.