Справа № 420/1522/19
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2019-07-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 липня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/1522/19

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Димерлія О.О.,

- Єщенка О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року, прийняте у складі суду судді Потоцької Н.В. у місті Одеса по справі за позовом ОСОБА_1 до Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

У березні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини, в якому позивач просив суд:

- визнати протиправним рішення Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини, яким позивача позбавлено права на особистий прийом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини;

- зобов`язати Секретаріат Уповноваженого Верховної ради України з прав людини здійснити заходи щодо забезпечення позивачу права на особистий прийом до Уповноваженого Верховної Ради України.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю. Визнано протиправним рішення Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини (викладене у листі № 17/11-О332437.18/15-93 від 14.01.2019 р.), яким ОСОБА_1 повідомлено про відсутність підстав для включення її до списку осіб, що виявили бажання бути прийнятими особисто Уповноваженим. Зобов`язано Секретаріат Уповноваженого Верховної ради України з прав людини здійснити заходи щодо включення ОСОБА_1 до списку осіб, що виявили бажання бути прийнятими особисто Уповноваженим Верховної Ради України.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням суду першої інстанції, відповідач звернувся до суду із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову. На думку апелянта, під час вирішення даного спору суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, без врахування та оцінки кожного доказу, допустив порушення норм матеріального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що застосування судом загального терміну розгляду звернення 45 днів, визначеного статтею 20 Закону України «Про звернення громадян», при здійсненні контролю Секретаріатом Уповноваженого за розглядом справи Позивача є помилковим, оскільки завершити розгляд звернення позивача і вирішити порушені у ньому питання у терміни, визначені статтею 20 Закону України «Про звернення громадян», неможливо. Апелянт вказує, що Закон не встановлює терміну протягом якого Уповноважений чи Секретаріат Уповноваженого повинні здійснити перевірку та завершити контроль за розглядом звернення. Таким чином, на момент звернення позивача до Уповноваженого з проханням про особистий прийом (26.12.2018 року) контроль Секретаріатом Уповноваженого за розглядом звернення позивача Одеською міською радою тривав до вирішення питання по суті. Враховуючи викладене, апелянт вважає, що відповідь Секретаріату Уповноваженого від 14.01.2019 № 17/11-0332437.18/15-93 надана позивачу ґрунтується на вимогах чинного законодавства, а позовні вимоги є безпідставними, тому не підлягають задоволенню.

18.06.2019 року до П`ятого апеляційного адміністративного суду було подано відзив на апеляційну скаргу, в якому позивач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року без змін. Позивач зазначає, що доводи апеляційної скарги щодо порушення судом першої інстанції норм матеріального права не відповідають дійсності та спростовуються матеріалами справи. На думку позивача, провадженні по справі суд першої інстанції виконав усі процесуальні дії, передбачені КАС України, усі докази по суті спору були перевірені і їм була надана належна правова оцінка.

Свої доводи позивач обґрунтовує тим, що ОСОБА_1 до громадської приймальні Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини 08 листопада 2018 р. позивачем особисто була подана заява, яка була зареєстрована за № 0329839.18/15 від 08.11.201 8 , до якої була приєднана заява позивача № 0329793.18/15 від 08.11.2018, яка в цей день надійшла поштою. Позивач вказує, що порушене у заяві питання по суті залишається не вирішеним, що дало позивачу право на підставі ст. 20 Закону України "Про звернення громадян» та Порядку організації та проведення особистого прийому заявників Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини звернутись із заявою про надання права на особистий прийом Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. За таких обставин, на думку позивача, Секретаріат Уповноваженого не мав законних підстав для відмови їй у внесенні до списку на особистий прийом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи, у листопаді 2018 року на ім`я Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1 було подано три звернення, які були зареєстровані у Секретаріаті Уповноваженого 08.11.2018 року за №0329793.18/15 та №0329839.18/15, 14.11.2018 року за №0329793.18/15, в яких стверджувалось про порушення КП ЖКС «Вузовський» права позивача на вільний доступ до власної квартири (а.с. 19-25).

10.12.2018 року листом Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини №20.4/8-О329793.18/15-48, позивача повідомлено, що оскільки порушені у зверненнях позивача питання не належали до сфери застосування Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», Секретаріат Уповноваженого направлено запит Одеському міському голові, до компетенції якого належить розгляд справи, щодо перевірки відомостей, викладених у зверненні Позивача. Розгляд звернення було взято на контроль (а. с. 26-27).

26.12.2018 року до громадської приймальні Уповноваженого Верховної Ради України подана заява про надання права на особистий прийом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яка зареєстрована за №О332437.18/15 (а.с. 28).

Листом від 28.12.2018 № 02.2-01/223 виконавчий комітет Одеської міської ради поінформував Секретаріат Уповноваженого про наслідки перевірки за зверненнями позивача (а.с. 121-122). Зазначений лист було отримано відповідачем 03.01.2019 року.

14.01.2019 року листом Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Уповноваженого № 17/11-0332437.18/15-93 позивача було повідомлено, що на даний час підстав для включення її до списку осіб, що виявили бажання бути прийняті особисто Уповноваженим, немає, оскільки звернення позивача залишилися не вирішеними по суті та перебувають на контролі у Секретаріаті Уповноваженого (а.с. 9).

Вважаючи протиправним рішення Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини, яким позивача позбавлено права на особистий прийом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що надані відповідачем письмові докази свідчать про те, що питання порушені у зверненні ОСОБА_1 залишилось невирішеним по суті, а відтак, підстав, визначених національним законодавством, для відмови у включенні до списку осіб, що виявили бажання бути прийнятими особисто Уповноваженим, судом не встановлено. Суд першої інстанції також дійшов висновку, що статтею 20 Закону України «Про звернення громадян» визначено, що загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів, вказана норма є імперативною, відповідно оскільки станом на 26.12.2018 року порушене у зверненні питання залишилось не вирішеним, а тому, позивач мала право на включення її до списку осіб, що виявили бажання бути прийнятими особисто Уповноваженим.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до вимог статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 40 Конституції України встановлено право усіх направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» сферою застосування Закону є відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини і громадянина між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами.

Згідно з частиною другою статті 4 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод.

У статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» зазначено, що Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян».

Статтею 5 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

Згідно вимог частини третьою статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» при розгляді звернення Уповноважений:

1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і

громадянина;

2) роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому;

3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення;

4) відмовляє в розгляді звернення.

Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою.

Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України «Про звернення громадян», громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Статтею 19 Закону України «Про звернення громадян» установлено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані:

- об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

- у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову;

- на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;

- скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

- забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень;

- письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;

- вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина;

- у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;

- не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;

- особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Відповідно до вимог ст. 20 Закону України «Про звернення громадян», звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.

Механізм здійснення провадження у справах про порушення прав і свобод людини і громадянина врегульовано Порядком здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затвердженим наказом Уповноваженого від 12.08.2013 року № 18/02-13 (зі змінами, внесеними наказом Уповноваженого від 12.04.2018 року № 12/02-18) (далі - Порядок № 18/02-13), відповідно до положень якого провадження Уповноваженого - це комплекс заходів, які здійснюються з метою парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини, сприяння їх поновленню, запобігання виникненню умов, що створюють можливості порушення прав та свобод людини.

Відповідно до пункту 1.1 Порядку № 18/02-13, провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини це комплекс заходів, які здійснюються з метою парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини, сприяння їх поновленню, запобігання виникненню умов, що створюють можливості порушення прав та свобод людини.

Згідно з пунктом 1.3 Порядку № 18/02-13, кожен, хто бере участь у здійсненні провадження Уповноваженого, керується Конституцією України, Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, іншими нормативно-правовими актами України, актами Уповноваженого та керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також цим Положенням.

Відповідно до пункту 1.4 Порядку № 18/02-13, під час провадження кожна дія або рішення повинні бути виконані або прийняті в розумні строки. Розумними вважаються строки, що є об`єктивно необхідними для виконання таких дій та прийняття рішень. Критерієм для визначення розумності строків провадження є складність провадження, яка визначається з урахуванням кількості порушень, щодо яких здійснюється провадження, обсягу та специфіки дій, необхідних для здійснення провадження, тощо.

Зацікавлені сторони, згідно з пунктом 1.6 Порядку № 18/02-13, повідомляються про відкриття провадження в строки, визначені Законом України «Про звернення громадян».

Відповідно до пункту 6.1 Порядку № 18/02-13, провадження завершується шляхом надання остаточної відповіді авторові звернення за результатами з`ясування обставин справи після вжиття передбачених Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» заходів, спрямованих на запобігання порушенням прав і свобод людини або сприяння їх поновленню.

Згідно із частиною третьою статті 22 Закону України «Про звернення громадян» порядок прийому громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, об`єднаннях громадян визначається їх керівниками.

Особистий прийом Уповноваженим здійснюється відповідно до Порядку організації та проведення особистого прийому заявників Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, представниками Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та посадовими особами Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Згідно із пунктом 2.4 Порядку попередній запис заявників на особистий прийом до Уповноваженого здійснюється на підставі письмового звернення, поданого не пізніше ніж за 14 днів до дня проведення прийому, і у разі якщо порушене у зверненні питання залишилося не вирішеним по суті після його розгляду відповідними структурними підрозділами Секретаріату.

Як встановлено судами першої, апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи, звернення ОСОБА_1 було зареєстровано у Секретаріаті Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини 08.11.2018 року, проте станом на 26.12.2018 року, тобто на момент звернення позивача із заявою про надання права на особистий прийом, а також станом на 14.01.2019 року, тобто на момент відмови позивачу у включенні її до списку осіб права, які мають право на особистий прийом Уповноваженим, вказане звернення по суті було не розглянуто. Колегія суддів зазначає, що остаточної відповіді у розумінні пункту 6.1 Порядку № 18/02-13 ОСОБА_1 надано не було, провадження не завершено. Враховуючи викладене, оскільки питання, що було предметом, залишилось не вирішеним по суті після його розгляду відповідними структурними підрозділами Секретаріату, позивач мала право на включення її до списку осіб права, які мають право на особистий прийом Уповноваженим згідно вимог Порядку.

При цьому суд апеляційної інстанції також враховує, що станом на момент розгляду справи в апеляційній інстанції остаточної відповіді заявнику не надано, у матеріалах справи докази остаточного вирішення питання, з яким ОСОБА_1 звернулась до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відсутні.

Колегія суддів критично оцінює доводи апелянта, що Закон не встановлює терміну протягом якого Уповноважений чи Секретаріат Уповноваженого повинні здійснити перевірку та завершити контроль за розглядом звернення, отже, застосування судом загального терміну розгляду звернення 45 днів, визначеного статтею 20 Закону України «Про звернення громадян», при здійсненні контролю Секретаріатом Уповноваженого за розглядом справи позивача є помилковим, з огляду на наступне.

Так, у статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» чітко передбачено, що Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян».

Разом з тим, ст. 20 Закону України «Про звернення громадян» встановлено, що загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.

Враховуючи викладене, так як у Законі України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» є пряма вказівка, що звернення громадян України розглядаються відповідно до Закону України «Про звернення громадян», колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскільки станом на 26.12.2018 року порушене у зверненні питання залишилось не вирішеним, тому, позивач мала право на включення її до списку осіб, що виявили бажання бути прийнятими особисто Уповноваженим.

Посилання апелянта на неможливість завершення розгляду звернення позивача секретаріатом і вирішити порушені у ньому питання у терміни, визначені статтею 20 Закону України «Про звернення громадян», не свідчить про наявність права на недотримання імперативних вимог Закону України «Про звернення громадян» та правомірність позбавлення позивача права на особистий прийом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Крім того, щодо доводів апелянта, що порушені у зверненнях позивача питання не належали до сфери застосування Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» колегія суддів наголошує, що згідно положень ст. 2 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», сферою застосування Закону є відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини і громадянина між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами. При цьому суд також враховує, що аналогічні питання щодо вільного доступу до власності та використання приміщень загального користування багатоквартирного житлового будинку вже були предметом розгляду Уповноваженого Верховної Ради з прав людини у 2013 році, що додатково свідчить про віднесення вказаних питань реалізації прав і свобод громадянина України до сфери дії Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

Європейський суд у справі Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638 вказав, що сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Як зазначив Європейський суд у справі Yvone van Duyn v. Home Office, принцип правової визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатись на зобов`язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов`язання містяться в законодавчому акті, якій загалом не має автоматичної прямої дії.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають задоволенню.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, при цьому доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.

Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 квітня 2019 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М.П. Коваль

Суддя: О.О. Димерлій

Суддя: О. В. Єщенко