Справа № 560/999/19
Суддя: Мацький Є.М.
Дата ухвалення: 2019-07-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/999/19 Головуючий у 1-й інстанції: Майстер П.М.

Суддя-доповідач: Мацький Є.М.

25 липня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мацького Є.М.

суддів: Драчук Т. О. Полотнянка Ю.П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 травня 2019 року (рішення прийнято у м. Хмельницький, дату складання повного тексту рішення та час його прийняття не зазначено) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа Публічне акціонерне товариство "Хмельницькгаз" про визнання протиправним та скасування пункту постанови,

В С Т А Н О В И В :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати пункт 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 26.03.2019 №428 "Про накладення штрафу на ПАТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".

2. У обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг даною постановою забороняє ПАТ "Хмельницькгаз" при вимірюванні обсягу газу по об`єктах побутових споживачів застосовувати коефіцієнти приведенні до стандартних умов, тим самим порушує права позивача, як споживача для здійснення справедливої оплати за реально спожитий газ. Також вказує, що із застосуванням коефіцієнтів приведення до стандартних умов, передбачених Методикою приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженою постановою Мінпаливенерго № 116 від 26.02.2004, з жовтня 2018 року вона оплачувала за реально спожитий газ, тому вважає, що їй неправильно здійснено перерахунок в частині визначення фактичного об`єму споживання газу у сумі 10,12 грн.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

3. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.05.2019 у задоволенні позовних вимог відмовлено.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ДОВОДІВ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

4. Скаржник, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати його та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

5. Також скаржник зазначив, що суд першої інстанції дійшов до необґрунтованого висновку про непоширення дії оскаржуваної постанови на позивача з тих підстав, що вона не є тим суб`єктом, на якого розповсюджується дія даної постанови, оскільки судом не враховано, що відповідач своєю постановою забороняє ПАТ "Хмельницькгаз" при вимірюванні обсягу газу по об`єктах побутових споживачів застосовувати коефіцієнти приведення до стандартних умов, чим порушує її права, як споживача для здійснення справедливої оплати за реально спожитий газ.

6. Вказує, що суд першої інстанції при прийнятті рішення вийшов за межі позовних вимог, надавши оцінку нормам права та обставинам, які позивачем не заявлялись, а саме: щодо повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на прийняття оскаржуваної постанови.

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

7. Судом встановлено, що 26.03.2019 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову №428 "Про накладення штрафу на ПАТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", пунктом 3 якої визначено: у разі здійснення ПАТ по газопостачанню та газифікації "Хмельницькгаз" неправомірних донарахувань із застосуванням коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов іншим побутовим споживачам ПАТ по газопостачанню та газифікації "Хмельницькгаз" до 12 квітня 2019 року привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.

8. Листом від 27.03.2019 №29702-Сл-999-1-0319 ТОВ "Хмельницькгаз збут" повідомило позивача, що ТОВ "Хмельницькгаз збут" є постачальною організацією, яка в межах ліцензійної діяльності з 01.07.2015 надає послуги з постачання природного газу та здійснює нарахування відповідно персоніфікованих даних про фактичний обсяг спожитого природного газу за кожним споживачем наданих газорозподільним підприємством ПАТ "Хмельницькгаз" та діючих цін на природний газ. На виконання постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 428 від 26.03.2019 ПАТ "Хмельницькгаз" здійснено перерахунок в частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача (о/р ) за період з жовтня 2018р. по лютий 2019р. у сумі 10,12 грн.

9. Позивач оскаржуваний пункт постанови від 26.03.2019 №428 вважає таким, що порушує її права, як споживача природного газу та охоронювані законом інтереси, тому звернулась в суд з вказаними позовними вимогами.

ІІІ. ДОВОДИ СТОРІН (УЧАСНИКІВ СПРАВИ)

10. Позивач зазначила, що на підставі оскаржуваної постанови № 428 від 26.03.2019, прийнятої відповідачем, ПАТ "Хмельницькгаз" здійснило перерахунок в частині визначення фактичного об`єму споживання газу в період з жовтня 2018року по січень 2019 року у сумі 10,12 грн, що порушує її права, як споживача газу, та охоронювані законом інтереси.

11. Відповідач вказав, що оскаржувана постанова не поширюється на позивача, оскільки є актом індивідуальної дії та не порушує її права та охоронювані законом інтереси. Вказав, що позивач не суб`єктом господарювання, який має ліцензію на розподіл природного газу, отже не є суб`єктом, на якого поширюється дія оскаржуваної постанови.

ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

12. Закон України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

13. Відповідно до ч.1 ст.1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

14. Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у сфері енергетики: діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу (ч.1 ст.2 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг").

15. Згідно ст.3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

16. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, серед іншого, державного контролю та застосування заходів впливу.

17. Основними завданнями Регулятора є: забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, тощо.

V. ОЦІНКА АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

18. Нормативно-правовими актами, які визначають величини коефіцієнтів є:

1) Методика визначення питомих втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі неприведення об`єму газу до стандартних умов, затверджена наказом Міністерства палива та енергетики України від 21.10.2003 № 595 та зареєстрована в Міністерстві юстиції України 25.12.2003 за № 1224/8545 (далі - Методика № 595);

2) Методика визначення питомих втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі неприведення об`єму газу до стандартних умов, затверджена наказом Міністерства палива та енергетики України від 26.02.2004 № 116 та зареєстрована в Міністерстві юстиції України 19.03.2004 за № 346/8945 (далі - Методика № 116).

19. Відповідно до глави 1 Методики №595 - ця Методика призначена для розрахунків питомих втрат газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу низького тиску, які вимірюються лічильниками, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу. Розрахунки питомих втрат газу здійснюються за допомогою коефіцієнтів коригування показів лічильників. Питомі втрати газу визначаються підприємствами з газопостачання та газифікації розрахунковим шляхом самостійно згідно з даною Методикою і включаються до собівартості транспортування газу цих підприємств.

20. Отже, вказана Методика може застосовуватись виключно для розрахунку питомих витрат газу і включення їх до собівартості розподілу (тариф на розподіл природного газу).

21. Глава 1 "Загальні положення" та Глава 2 "Галузь використання" Методики №116 визначають, що розрахунки об`єму газу, приведеного до стандартних умов, здійснюються з урахуванням коефіцієнтів коригування показів лічильників, визначених у цій Методиці. Такі розрахунки виконуються споживачами газу самостійно. Дія цієї Методики поширюється на суб`єктів господарювання, які у господарсько-виробничій діяльності для вимірювання об`єму спожитого газу використовують лічильники, крім випадків використання газу за показами лічильників громадянами-підприємцями для власних потреб.

22. Оскільки, побутові споживачі, не являються суб`єктами господарювання та громадянами-підприємцями норми Методики №116, зокрема величини коефіцієнтів, також не можуть бути застосовані до побутових споживачів.

23. Отже, чинними нормативно-правовими актами не визначено величин коефіцієнтів приведення до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків із побутовими споживачами, а отже і такі дії операторів ГРМ є неправомірними, що й стало підставою, зокрема, для прийняття відповідачем пункту 3 оскаржуваної Постанови №428.

24. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставне посилання позивача на пункт 3 глави 1 розділу ІX Кодексу газорозподільних систем, згідно якого фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, встановлених в точках вимірювання, та інших регламентованих процедур у передбачених цим Кодексом випадках; об`єм природного газу в точках комерційного обліку має бути приведений до стандартних умов та переведений в одиниці енергії (обсяг) згідно з розділом XV цього Кодексу, оскільки норма щодо приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з куб. м в енергетичні одиниці.

25. Тобто, розрахунки за природний газ на сьогодні здійснюються лише в куб. м, а переведення в енергетичні одиниці носить виключно інформаційний характер.

26. Також суд апеляційної інстанції вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що оскаржувана постанова від 26.03.2019 №428 є актом індивідуальної дії, оскільки вказаною постановою, зокрема, пунктом 3 зобов`язано саме ПАТ "Хмельницькгаз" у разі здійснення неправомірних донарахувань із застосуванням коефіцієнтів приведення об`ємів природного газу до стандартних умов іншим побутовим споживачам до 12.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.

27. Отже, ОСОБА_1 не є суб`єктом господарювання, який має ліцензію на розподіл природного газу, а отже, не є суб`єктом, на якого поширюється дія постанови № 428 від 26.03.2019 року.

28. З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованих висновків про те, що оскаржувана постанова від 26.03.2018 №428 "Про накладення штрафу на ПАТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", зокрема пункт 3, прийнята з дотриманням балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, а також основних принципів діяльності Регулятора - законності, справедливості та недопущення дискримінації.

29. Посилання позивача в апеляційній скарзі на те, що суд першої інстанції дійшов до необґрунтованого висновку про непоширення на неї дії оскаржуваної постанови не заслуговує на увагу з урахуванням такого.

30. ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

31. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

32. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

33. Індивідуальний акт це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частин першої статті 4 КАС).

34. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні до правозастосовних.

35. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

36. Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

37. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

38. З огляду на наведені вище положення КАС та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржувана постанова, у тому числі п. 3, є актом індивідуальної дії, оскільки: прийнята у результаті застосування відповідачем статей 17, 19, 22 ЗУ "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг"; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи, зокрема, щодо приведення своїх дій у відповідність до вимог чинного законодавства; адресована ПАТ "Хмельницькгаз"; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямована на припинення та виникнення конкретних обставин; не розрахована на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення заходів до встановленого строку.

39. Суд апеляційної інстанції вважає, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

40. Оскільки позивач не є учасником (суб`єктом) правовідносин щодо приведення дій ПАТ "Хмельницькгаз" у відповідність до вимог чинного законодавства, то така постанова не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

41. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18.

42. Водночас, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції помилково надав оцінку в частині повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо прийняття постанови від 26.03.2019 №428 "Про накладення штрафу на ПАТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання", оскільки позивач не зверталась до суду із способом захисту встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

VІ. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.

43. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

44. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

45. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

46. Зазначеним вимогам закону судове рішення не відповідає.

47. Згідно положень ст. 317 КАС України, зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

48. За таких обставин, оскільки судом першої інстанції правильно вирішено справу по суті, колегія суддів вважає, що судове рішення, відповідно до вимог ст. 317 КАС України, підлягає зміні у мотивувальній частині, шляхом виключення з мотивувальної частини рішення висновків суду першої інстанції щодо повноважень відповідача на прийняття оскаржуваної постанови - від 26.03.2018 №428, в іншій частині рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 травня 2019 року підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 травня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа Публічне акціонерне товариство "Хмельницькгаз" про визнання протиправним та скасування пункту постанови змінити.

Виключити з мотивувальної частини рішення суду першої інстанції висновків суду щодо повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на прийняття постанови від 26.03.2019 №428 "Про накладення штрафу на ПАТ "Хмельницькгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання".

У іншій частині рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 травня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Постанова суду складена в повному обсязі 25 липня 2019 року.

Головуючий Мацький Є.М.

Судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.