Справа № 804/4504/18
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2019-07-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

24 липня 2019 року м. Дніпросправа № 804/4504/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження в місті Дніпро апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року (суддя суду першої інстанції Врона О.В.), прийняте у порядку письмового провадження в м. Дніпро, в адміністративній справі №804/4504/18 за позовом Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 в інтересах держави до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, треті особи: Комунальний заклад освіти «Неповна середня загальноосвітня школа №2» Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,-

в с т а н о в и в :

18 червня 2018 року Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу "Комунального закладу освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради, які зафіксовані ГУ ДСНС у Дніпропетровській області в актах планових та позапланової перевірок № 34 від 11.03.2016; №110 від 30.05.2017; №727 від 13.11.2017;

- зобов`язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на усунення порушень протипожежної безпеки (виключаючи частково усунуті) в діяльності "Комунального закладу освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради, встановлених ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та зафіксованих в актах № 34 від 11.03.2016; №110 від 30.05.2017; №727 від 13.11.2017 планових та позапланової перевірок, в тому числі розглянути питання про виділення коштів для усунення виявлених порушень.

В обгрунтування позову зазначено, що Дніпропетровською місцевою прокуратурою №4 за результатами вивчення матеріалів планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, встановлено що Комунальний заклад освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення. Порушення вимог протипожежної безпеки були встановлені позаплановою перевіркою Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДНС у Дніпропетровській області в акті №34 від 11.03.2016 року. В звязку з виявленими під час позапланової перевірки порушеннями ГУ ДНС у Дніпропетровській області винесено припис №350 від 15.03.2016 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Однак, вказаний припис проігноровано керівництвом закладу. Порушення пожежної безпеки є такими, що можуть спричинити загрозу життю та здоровю дітей, які перебувають у закладі освіти. Про існування порушень пожежної безпеки в діяльності закладу керівництво обізнано. Позивач зазначає, що тривалий характер порушень свідчить про бездіяльність керівництва школи та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Оскільки саме Департаменту підпорядковується Комунальний заклад освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради. Саме до компетенції Департаменту належать повноваження в т.ч. здійснювати контроль за дотриманням правил техніки безпеки, протипожежної безпеки і санітарного режиму у закладах, які йому підпорядковуються. Фактично керівництво Департаменту самоусунулось від вирішення питань забезпечення протипожежної безпеки у закладі.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2018 року адміністративний позов було повернуто позивачу.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19.12.2018 року ухвалу Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2018 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з рішення суду першої інстанції Перший заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся з апеляційною скаргою у даній справі.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції під час розгляду справи не правильно встановив обставини, що мають значення для вирішення спору. Заявник зазначає, що предмет розгляду у даній справі не стосується відносин у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки. Предметом позову прокурора є матеріально-правова вимога заявлена до суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування) про зобов`язання виконати обов`язок передбачений Законом України «Про освіту» та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині створення та забезпечення таких, що не загрожують життю та здоров`ю (безпечних) умов здобуття освіти. Прокурор у позовній заяві звернув увагу, що порушення, які виявлені органами ДСНС в ході проведення останньої перевірки в листопаді 2017 року, мали місце порушення, які зафіксовані під час проведення органами ДСНС попередніх перевірок. Неодноразове винесення приписів про усунення порушень не вплинуло на стан дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Забезпечення безпечних умов в навчальному закладі є безпосереднім обов`язком відповідачів у справі, на думку заявника, останні свій обов`язок не виконують. Заявник зазначає, що оскільки орган ДСНС не має повноважень на звернення до суду із таким позовом, то прокурор як позивач в інтересах держави, заявляючи цей позов діяв у відповідності до вимог Закону, а суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову.

Від Дніпровської міської ради на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що звернення Прокуратури до суду із даним позовом є безпідставним та необґрунтованим, оскільки Прокурор має право звернутись до суду у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або здійснює неналежним чином інший орган державної влади, орган місцевого самоврядування, чи інший суб`єкт владних повноважень. В даному випадку, контроль (нагляд) у сфері безпеки навчання у навчальному закладів здійснює Державна служба України з надзвичайних ситуацій, яка в свою чергу видала КЗ «Неповна середня загальноосвітня школа інтернат№2» Дніпровської міської ради припис на усунення правил пожежної безпеки та застосувала штрафні санкції. Окрім того, у разі виявлення порушень, що зашкоджують життю та здоров`ю людей, остання має право звернутись до суду з адміністративним позовом про вжиття заходів реагування у вигляді повного чи часткового зупинення експлуатації будівель школи.

Дослідивши обставини справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню за наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що У період з 22.02.2016 р. по 11.03.2016 р. відповідно до наказу від 19.01.2016 р. №1, посвідчення на перевірку №406 від 19.02.2016р., фахівцями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено планову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки КЗО "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради.

За результатами перевірки складено акт №34 від 11.03.2016 р.

В акті перевірки встановлено низку порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки.

На підставі акту перевірки, у зв`язку з виявленими порушеннями, посадовими особами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області видано припис №350 від 15.03.2016 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Проведеними перевірками на предмет виконання припису, оформленими актами №110 від 30.05.2017 року та №727 від 13.11.2017 року встановлено невиконання в повному обсязі вимог припису.

Дніпропетровською місцевою прокуратурою №4 за результатами вивчення матеріалів планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, встановлено що Комунальний заклад освіти "Неповна середня загальноосвітня школа - інтернат №2" Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення.

Вказане стало підставою для звернення прокурором до суду із адміністративним позовом у даній справі.

Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що звернення прокурора до суду з даним позовом не сприяє задоволенню інтересів держави, оскільки наявним є орган державної влади, який уповноважений та має можливість на здійснення контролю (нагляду) за дотриманням вимог пожежної та техногенної безпеки в навчальному закладі.

Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 та ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор, зокрема, звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами.

За приписами ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

В даній справі керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 обґрунтовує своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій не наділено повноваженнями звертатися до суду з позовом про спонукання особи-порушника вчинити певні дії щодо усунення порушень протипожежної безпеки, а має право звертатися до суду лише з позовом про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності відповідного закладу.

Між тим, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до п. 5 ч. 4 статті 46 КАС України юридична особа, яка не є суб`єктом владних повноважень, може бути відповідачем лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право на звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державних влади повинні діяти лише в межах повноважень та на підставах визначених Законами та Конституцією України.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 року № 877-V (надалі - Закон № 877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Положеннями ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Отже, саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є як належним, так і ефективним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.

Враховуючи викладене, доводи позивача про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із позовом щодо зобов`язання вчинити дії, не є передумовою звернення прокурора з відповідним позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль щодо захисту інтересів держави, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає, що прокурор звертаючись до суду з адміністративним позовом не зазначив конкретних позовних вимог до відповідачів, тобто не вказав, що саме він просить зобов`язати зробити відповідачів для умов усунення порушень та які саме конкретно порушення він вимагає усунути. Вимоги адміністративного позову прокурора, викладені таким чином, що покладають на відповідачів обов`язок вчинити невизначені дії на усунення порушень пожежної безпеки в цілому з посиланням на акти перевірок. Тобто, подання даного позову є фактично здійсненням контролю за діяльністю відповідачів в сфері забезпечення пожежної безпеки в навчальному закладі, виконання ними вимог приписів, усунення порушень викладених в акті перевірки. Однак, ні кодексом адміністративного судочинства, ні будь-якими іншими законодавчими актами не передбачено проведення такого контролю в судовому порядку за позовом прокурора.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 є законим та обґрунтованим, доводи апеляційної інстанції не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для його зміни або скасування відсутні.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 316, ст. 321 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року в адміністративній справі 804/4504/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 26.07.2019 року.

Головуючий - суддя О.О. Круговий

суддя Т.С. Прокопчук

суддя А.В. Шлай