Справа № 540/1032/19
Суддя: Кисильова О.Й.
Дата ухвалення: 2019-07-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 липня 2019 р.м. ХерсонСправа № 540/1032/19
11 год. 40 хв.

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді: Кисильової О.Й.,

при секретарі: Підлатюк О.О.,

за участю:

представника позивача - Анісімова В.В.,

представника відповідача - Давідок З.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом акціонерного товариства "Херсонобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,

встановив:

Акціонерне товариство "Херсонобленерго" (далі позивач, Товариство) звернулося до суду із адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі відповідач, НКРЕКП), в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 20.11.2018 року №1465 про накладення на АТ "Херсонобленерго" штрафу за порушення Ліцензійних умов з передачі електричної енергії, Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання.

Ухвалою від 24.05.2019 року у справі відкрите спрощене позовне провадження, учасникам наданий строк для подання заяв по суті справи, судове засідання призначене на 18.06.2019 року о 11:00 год.

Ухвалою від 18.06.2019 року відкладений розгляд справи на 11.07.2019 року о 9:30 год.

11.07.2019 року протокольною ухвалою у судовому засіданні оголошена перерва до 16.07.2019 року о 15:00 год. для надання додаткових доказів у справі.

17.07.2019 року оголошена вступна та резолютивна частини рішення.

Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю, пояснивши, що за результатами проведеної позапланової перевірки дотримання Товариством ліцензійних умови з: передачі, розподілу, постачання електричної енергії, в тому числі за регульованим тарифом, НКРЕКП встановлено порушення АТ "Херсонобленерго" ліцензійних умов з передачі, розподілу та постачання електричної енергії, що зафіксовано в акті про проведення перевірки від 07.09.2018 року та винесено постанову від 20.11.2018 року № 1465 про застосування до Товариства санкції та заходів регулювання. Позивач вважає оскаржувану постанову незаконною та необґрунтованою, з огляду на наступне. Відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" № 222 контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877 з урахуванням особливостей визначених цим (спеціальним) Законом. Втім, ч. 9 ст. 19 Закону № 222 містить вичерпний перелік підстав, за яких проводиться позапланова перевірка додержання ліцензіатами ліцензійних умов та вказаною нормою не передбачено проведення заходу державного нагляду на підставі письмової заява ліцензіата за його бажанням. Згідно із ч. 6 ст. 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" рішення регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення такого правопорушення або не пізніше п`яти робочих днів після отримання від ліцензіата, письмових пояснень та обґрунтувань до акта перевірки, але не пізніше десяти робочих днів з дати отримання останнім акта про результати перевірки. Закон № 877 та Закон України "Про НКРЕКП" не містять інших строків для притягнення ліцензіата до відповідальності. Натомість, оскаржуване рішення відповідач прийняв з порушенням встановленого строку понад два місяці, а саме - 20.11.2018 року, за умови завершення перевірки та винесення акту - 07.09.2018 року. Також позивач зазначив, що п. 2, 3 оскаржуваної постанови зобов`язано АТ "Херсонобленерго" врахувати в Інвестиційній програмі на 2019 рік статтю "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності 2017 року" без додаткових джерел фінансування на загальну суму 79460,35 тис. грн. (без ПДВ), а в разі неврахування - підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії АТ "Херсонобленерго" шляхом їх зміни в бік зменшення на відповідну суму. Проте, жодним дійсним на момент проведення перевірки та винесення постанови нормативним актом Регулятор не наділений повноваженнями щодо зобов`язання суб`єкта господарювання вчиняти дії щодо врахування в Інвестиційній програмі вимог НКРЕКП щодо джерел її фінансування та відповідно зменшення тарифів в бік їх зменшення. Відтак, на думку позивача, відповідач діяв поза межами своїх повноважень та з порушенням норм законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин. На підставі викладеного, просить задовольнити адміністративний позов в повному обсязі.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечила проти задоволення позовних вимог, посилаючись на наступне. Відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону № 222 орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення. Статтею 2 Закону "Про НКРЕКП" передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії. Разом з тим, ст. 19 вказаного Закону встановлено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних перевірок. Перевірка проводиться на рішенням Регулятора. Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки, в тому числі, є подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю. 9 липня 2018 року позивач звернувся до відповідача із заявою про проведення позапланової перевірки з питань дотримання ліцензійних умов, що і стало підставою для проведення вказаного заходу контролю. Щодо строків притягнення позивача до відповідальності, відповідач зазначає, що Закон України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" є спеціальними по відношенню до норм іншого законодавства, яким передбачено порядок проведення перевірок і накладення штрафних санкцій та містить особливі терміни прийняття рішення з урахуванням забезпечення права ліцензіата на захист у ході проведення перевірки. Так, сукупний строк з моменту підписання акту, його отримання ліцензіатом засобами поштового зв`язку (у випадку відмови від підписання акту), надання ліцензіатом зауважень та пояснень до акту (також засобами поштового зв`язку), дослідження цих зауважень для можливості запобігання необґрунтованому притягненню ліцензіата до відповідальності та недопущення порушення його прав, прийняття рішень за результатом розгляду акта перевірки складає від 17 до 24 робочих днів. Таким чином, згідно з нормами спеціального Закону "Про НКРЕКП" процедура перед призначенням до розгляду акту на засідання НКРЕКП є значно тривалішою, ніж терміни, на які посилається позивач та пов`язані виключно з правом ліцензіата на захист своїх прав та інтересів в ході перевірки, відтак, мають бути застосовані саме вимоги Закону "Про НКРЕКП", як такого, що прийнятий пізніше та має вищу юридичну силу. Разом з тим, відповідач відмічає, що згідно з ч. 2 ст. 3 Закону "Про НКРЕКП" Комісія здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг, реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору Законом, а також використання інших засобів, передбачених законом. Частиною 3 ст. 59 Закону України "Про ринок електричної енергії" передбачено вичерпний перелік санкцій, які можуть застосовуватися у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку: попередження про необхідність усунення порушень; штраф; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії. Так, п.п. 2, 3 резолютивної частини оскаржуваної постанови не є санкцією за порушення в сфері енергетики та комунальних послуг, а є різновидом державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг відповідно до повноважень, наданих Законами "Про НКРЕКП", "Про ринок електричної енергії" та спрямованих на виконання вимог законодавства. За наведених обставин, просить відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та оцінивши надані сторонами докази, суд встановив наступні обставини.

Акціонерне товариство "Херсонобленерго", , здійснює господарську діяльність з 22.01.1999 року, запис № 0001052 за наступними видами діяльності: основний вид - розподілення електроенергії (35.13), електромонтажні роботи (43.21), інші будівельно-монтажні роботи (43.29), професійно-технічна освіта (85.32), інші види освіти, н. в. і. у. (85.59), неспеціалізована оптова торгівля (46.90), діяльність засобів розміщування на період відпустки та іншого тимчасового проживання (55.20), постачання інших готових страв (56.29), надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна (68.20), діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (71.12), передача електроенергії (35.12), торгівля електроенергією (35.14), будівництво споруд електропостачання та телекомунікацій (42.22).

09.07.2018 року АТ "Херсонобленерго" звернулося до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг із заявою про проведення позапланової перевірки дотримання АТ "Херсонобленерго" Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з передачі та постачання електричної енергії, Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії.

19.07.2018 року НКРЕКП прийняла постанову № 740 "Про проведення позапланової перевірки АТ "Херсонобленерго", відповідно до якої на підставі абз. 2 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та ст. 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", враховуючи заяву АТ "Херсонобленерго" від 09.07.2018 року, постановлено здійснити позапланову перевірку дотримання АТ "Херсонобленерго" Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами, затверджених постановою НКРЕ від 13.06.1996 року № 15, Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, затверджених постановою НКРЕ від 13.06.1996 року № 15/1, Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 25.07.2017 року № 932 та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 13.04.2017 року №504 в частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.

У період з 27.08.2018 року по 07.09.2018 року посадовими особами НКРЕКП на підставі посвідчення від 14.08.2018 року № 166 здійснений позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання АТ "Херсонобленерго" вимог законодавства у сфері енергетики, у тому числі щодо розподілу електричної енергії.

За результатами перевірки складений Акт від 07.09.2018 року № 305, яким зафіксовані порушення АТ "Херсонобленерго" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 25.07.2017 року № 932, а саме:

1) п.п. 11 п. 2.3 Ліцензійних умов щодо обов`язку ліцензіата дотримуватися визначених напрямків га обсягів використання коштів за статтями витрат відповідно до встановленої рішенням НКРЕКП, а саме: постанова НКРЕКП від 15.12.2016 року № 2229 "Про встановлення тарифів на розподіл електричної енергії (передачу електричної енергії місцевими (локальними) лектромережами та тарифів на постачання електричної енергії за регульованим тарифом для ПАТ "ЕК "Херсонобленерго", структури тарифів на розподіл та постачання електричної енергії";

2) п.п. 12 п. 2.3 Ліцензійних умов в частині недотримання законів України та інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а саме: п. 4.4 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з передачі та постачання електричної енергії, затвердженого постановою НКРЕ від 13.12.2012 року № 1627, в частині збільшення та зменшення вартості виконання заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, більше та менше п`яти відсотків; п. 4.8 Порядку № 1627 в частині виконання об`єктів, які не передбачені схваленою інвестиційною програмою;

3) п.п. 7 п. 2.3 Ліцензійних умов в частині надання до НКРЕКП документів, інформації та звітності необхідної для виконання НКРЕКП своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП, а саме: не дотримання вимог п. 6.1 Порядку фінансування послуг з приєднання електроустановок до електричних мереж, який затверджено постановою НКРЕ від 21.11.2013 року № 1467 в частині не наданая інформації до НКРЕКП за І, II, III квартали 2017 року.

На підставі виявлених порушень, відповідач прийняв постанову від 20.11.2018 року № 1465 "Про накладення штрафу на АТ "Херсонобленерго" за порушення Ліцензійних умов з передачі електричної енергії, Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії і та здійснення заходів державного регулювання", якою:

1. Відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" на АТ "Херсонобленерго" накладено штраф у розмірі 85000 грн. за порушення Ліцензійних умов з передачі електричної енергії, Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії.

2. Відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано АТ "Херсонобленерго" відповідно до Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 04.09.2018 року № 955, урахувати в Інвестиційній програмі на 2019 рік статтю "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності 2017 року" без додаткових джерел фінансування на загальну суму 79 460,35 тис. грн (без ПДВ), урахувавши: економію коштів, що склалась при виконанні (фінансуванні та освоєнні) заходів Інвестиційної програми з розподілу електричної енергії (передачі електричної енергії місцевими (локальними) електромережами) та постачання електричної енергії за регульованим тарифом на 2017 рік, у розмірі 8 604,35 тис. грн (без ПДВ); надлишково отриманий дохід від здійснення ліцензованої діяльності за 2017 рік у розмірі 70 856 тис. грн. (без ПДВ).

3. Відповідно до пунктів 1,13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики:

- підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії АТ "Херсонобленерго" на 2019 рік шляхом їх зміни в бік збільшення на загальну суму 8 599,46 тис. грн. (без ПДВ).

- у разі неврахування АТ "Херсонобленерго" в Інвестиційній програмі на 2019 рік статті "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності 2017 року" без додаткових джерел фінансування на загальну суму 79 460,35 тис. грн. (без ПДВ) підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії АТ "Херсонобленерго" шляхом їх зміни в бік зменшення на відповідну суму.

Вважаючи постанову від 20.11.2018 року № 1465 незаконною, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Надаючи оцінку правомірності постанови від 20.11.2018 року № 1465, суд вважає за необхідне врахувати наступні обставини та положення законодавства.

Щодо позиції позивача про відсутність підстав для проведення перевірки за письмовим зверненням АТ "Херсонобленерго", суд зазначає наступне.

Визначення правових, економічних та організаційних засад функціонування ринку електричної енергії, регулювання відносини, пов`язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвиток ринкових відносин, мінімізацію витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище здійснює Закон України "Про ринок електричної енергії" від 13.04.2017 року № 2019-VIII (далі Закон № 2019-VIII).

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону № 2019-VIII державне регулювання ринку електричної енергії здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

Регулятор - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (п. 72 ч. 1 ст. 1 Закону № 2019-VIII).

Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону 2019-VIII господарська діяльність з виробництва, передачі, розподілу електричної енергії, постачання електричної енергії споживачу, трейдерська діяльність, здійснення функцій оператора ринку та гарантованого покупця провадиться на ринку електричної енергії за умови отримання відповідної ліцензії.

Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва, передачі, розподілу електричної енергії, постачання електричної енергії споживачу, трейдерської діяльності, здійснення функцій оператора ринку та гарантованого покупця затверджуються Регулятором (ч. 2 ст. 8 Закону 2019-VIII).

Пунктом 11 ч. 4 ст. 6 Закону 2019-VIII передбачено, що Регулятор має право проводити перевірки учасників ринку електричної енергії (крім споживачів) відповідно до цього Закону.

Способом здійснення державного енергетичного нагляду в електроенергетиці є проведення центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, відповідних обстежень, перевірок, оглядів щодо обладнання електричних мереж учасників ринку електричної енергії (крім споживачів) у порядку, визначеному Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (ч. 3 ст. 9 Закону 2019-VIII).

Регулювання суспільних відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначення виключного переліку видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлення уніфікованого порядку їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності здійснює Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 року № 222-VIII (далі Закон № 222-VIII).

Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону № 222-VIII державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Згідно з ч. 7 ст. 19 Закону № 222-VIII контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Частиною 1 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V) передбачено, що підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням.

За змістом ч. 9 ст. 19 Закону № 222-VIII позапланові перевірки додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов проводяться у разі наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) виявлення у документах, що подаються ліцензіатом до органу ліцензування згідно з цим Законом, інформації, що вказує на недотримання ним вимог ліцензійних умов, - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині; 2) виявлення у державних інформаційних ресурсах (паперових або електронних) інформації, що свідчить про порушення ліцензіатом вимог ліцензійних умов або не узгоджується з інформацією, що подається ліцензіатом органу ліцензування відповідно до вимог цього Закону, - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині (зокрема, повідомлення про зміну даних, зазначених у підтвердних документах) або перевірки достовірності відповідної інформації; 3) розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, видане за результатами проведення планових заходів, - з метою перевірки його виконання; 4) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про те, що внаслідок порушення ліцензіатом вимог ліцензійних умов такій особі (особам) було завдано матеріальної шкоди або порушено її (їхні) законні права чи інтереси, - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині; 5) повідомлення посадових осіб контролюючих органів про виявлені в ході виконання контрольних повноважень порушення ліцензіатом вимог ліцензійних умов - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині; 6) неподання ліцензіатом у встановлений строк органу ліцензування звітності, подання якої передбачено ліцензійними умовами, без поважних причин, що унеможливлюють її подання і настання яких не залежить від волі ліцензіата, та повідомлення про них органу ліцензування - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 року № 1540-VIII (далі Закон № 1540-VIII).

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 19 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Згідно із ч. 7 ст. 19 Закону № 1540-VIII підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.

Таким чином, аналіз наведених вище положень Закону № 2019-VIII, Закону № 222-VIII та Закону № 1540-VIII дає підстави для висновку, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється шляхом проведення планових і позапланових перевірок з підстав, передбачених у тому числі Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відтак, суд погоджується із твердженням відповідача про наявність у останнього підстав для проведення позапланової перевірки позивача на підставі звернення АТ "Херсонобленерго".

Щодо доводів позивача про порушення відповідачем строків притягнення АТ "Херсонобленерго" до відповідальності, суд зазначає наступне.

Відповідно до п. 6 ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Частиною 5 ст. 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

Відповідно до ч. 2 ст. 22 Закону № 1540-VIII за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив (ч. 3 ст. 22 Закону № 1540-VIII).

Відповідно до ч. 4 ст. 22 Закону № 1540-VIII регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про ринок природного газу", "Про теплопостачання".

Згідно із ч. 1 ст. 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" від 13.04.2017 року № 2019-VIII (далі - № 2019-VIII) учасники ринку, які порушили нормативно-правові акти, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, несуть відповідальність згідно із законом.

Правопорушеннями на ринку електричної енергії є, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (п. 1 ч. 2 ст. 77 Закону № 2019-VIII).

У разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії (ч. 3 ст. 77 Закону № 2019-VIII).

Відповідно до пп. "б" п. 4 ч. 4 ст. 77 Закону № 2019-VIII Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у розмірах від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

Відповідно до ч. 6 ст. 77 Закону № 2019-VIII рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.

За одне правопорушення на ринку електричної енергії може застосуватися лише один вид санкцій або штраф разом із зупиненням дії ліцензії (ч. 6 ст. 77 Закону № 2019-VIIІ).

Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затверджений постановою НКРЕКП від 14.06.2018 року № 428 (далі Порядок № 428) передбачає порядок оформлення результатів перевірок.

Так, відповідно до пунктів 5.1, 5.2 Порядку № 428 за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки у двох екземплярах. У разі відмови уповноваженої особи ліцензіата прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається ліцензіату рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки. Ліцензіат, діяльність якого перевірялася, має право надати до НКРЕКП письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі відсутності у ліцензіата пояснень та обґрунтувань до акта перевірки він може повідомити НКРЕКП про це листом за підписом уповноваженої особи у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

Пунктом 5.4 Порядку № 428 передбачено, що у разі виявлення порушень акт про результати перевірки розглядається на засіданні НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, не пізніше п`яти робочих днів після отримання від ліцензіата, діяльність якого перевірялася, письмових пояснень та обґрунтувань до акта перевірки, але не пізніше десяти робочих днів з дати отримання ліцензіатом акта про результати перевірки. За результатами розгляду приймається рішення про застосування до ліцензіата санкцій, передбачених законами України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про ринок електричної енергії", "Про природні монополії", "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення", "Про ринок природного газу" та "Про теплопостачання".

Таким чином, зі змісту Закону № 2019-VIII слідує, що рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення на ринку електричної енергії може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.

У свою чергу, Законом № 1540-VIII та Порядком № 428 передбачена певна процедура прийняття Регулятором рішень про застосування до ліцензіата санкцій за правопорушення на ринку електричної енергії, зокрема, право ліцензіата надати до НКРЕКП письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки; розгляд на засіданні НКРЕКП, не пізніше п`яти робочих днів після отримання від ліцензіата письмових пояснень та обґрунтувань до акта перевірки, але не пізніше десяти робочих днів з дати отримання ліцензіатом акта про результати перевірки.

Варто відмітити, що ні Закон № 1540-VIII, ні Порядок № 428 не визначає чітких строків прийняття Регулятором рішення про застосування до ліцензіата санкцій за правопорушення на ринку електричної енергії.

Строки прийняття рішення про застосування санкцій за правопорушення на ринку електричної енергії передбачені тільки ч. 6 ст. 77 Закону № 2019-VIII, а саме - протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором, а також ч. 7 ст. 7 Закону № 877-V протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду.

Так, судом встановлено, що перевірка позивача проведена у період з 27.08.2018 року по 07.09.2018 року, акт перевірки складений 07.09.2018 року. 14.09.2018 року відповідач отримав пояснення позивача щодо проведеної перевірки.

Отже, з урахуванням вимог пункту 5.4 Порядку № 428, суд вважає, що акт про проведення перевірки відповідач повинен був розглянути не пізніше п`яти робочих днів після отримання від ліцензіата письмових пояснень до акта перевірки, але не пізніше десяти робочих днів з дати отримання ліцензіатом акта про результати перевірки, тобто не пізніше 21.09.2018 року.

Відповідач, посилаючись на статтю 14 Закону № 1540-VIII та пункти 7.7, 7.8, 7.10 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відмічає, що рішення про застосування санкцій за правопорушення на ринку електричної енергії приймається Комісією на засіданні, яке проводиться у формі відкритих слухань, проте прийняттю рішення передує оприлюднення не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора переліку питань, що підлягають розгляду та проекти рішень. Перелік питань, що вносяться на розгляд НКРЕКП затверджується Головою НКРЕКП і доводиться до відома членів Комісії не пізніше ніж за чотири робочі дні до дня проведення засідання.

Суд відмічає, що навіть при дотриманні вимог Регламенту НКРЕКП щодо процедури прийняття рішення про застосування санкцій за правопорушення на ринку електричної енергії, відповідач повинен був прийняти рішення стосовно позивача не пізніше 05.10.2018 року.

Натомість, оскаржувану постанову відповідач прийняв 20.11.2018 року, порушивши при цьому строки прийняття рішення про застосування до ліцензіата санкцій за правопорушення на ринку електричної енергії, передбачені як ч. 6 ст. 77 Закону № 2019-VIII, та ч. 7 ст. 7 Закону № 877-V, так і Законом № 1540-VIII та Порядком № 428.

Відтак, суд погоджується із позицією позивача про прийняття відповідачем рішення про притягнення позивача до відповідальності поза межами строків, встановлених законодавством, що регулює дані правовідносини.

Щодо доводів позивача про відсутність у відповідача повноважень на зобов`язання АТ "Херсонобленерго" урахувати в Інвестиційній програмі на 2019 рік статтю "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності 2017 року" без додаткових джерел фінансування на загальну суму 79 460,35 тис. та у разі неврахування статті "Додатково отриманий дохід за результатом діяльності 2017 року" без додаткових джерел фінансування зобов`язання АТ "Херсонобленерго" підготувати та винести на засідання НКРЕКП проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії шляхом їх зміни в бік зменшення на відповідну суму, надлишково отриманий дохід від здійснення ліцензованої діяльності за 2017 рік у розмірі 70856 тис. грн. (без ПДВ), а також підготувати та винести на засідання НКРЕКП проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на розподіл електричної енергії та тарифів на постачання електричної енергії АТ "Херсонобленерго" на 2019 рік шляхом їх зміни в бік збільшення на загальну суму 8 599,46 тис. грн. (без ПДВ), суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України (ч. 1 ст. 3 Закону № 1540-VIII).

За змістом ч. 2 ст. 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

При прийнятті постанови від 20.11.2018 року № 1465, зокрема, пунктів 2 та 3 резолютивної частини постанови, відповідач посилається на пункти 1 та 13 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону № 1540-VIII, а також Порядок розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКПвід 04.09.2018 року № 955.

Так, відповідно до п. 1, 13 ч. 1 ст. 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: 1) приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; 13) встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.

Регулятор має право приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання (п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону № 1540-VIII).

Таким чином, із аналізу положень ч. 2 ст. 3, п. 1, 13 ч. 1 та п. 1 ч. 2 ст. 17 Закону №1540-VIII слідує, що Регулятор здійснює державне регулювання шляхом державного контролю та застосування заходів впливу, а також використання інших засобів, передбачених законом, зокрема, у спосіб проведення перевірок та у разі виявлення порушень законодавства у сфері енергетики та комунальних послуг приймає рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання.

Тобто, як заходи контролю та впливу, так і рішення Регулятора повинні здійснюватися та прийматися Регулятором в межах повноважень, на підставі та у спосіб, що передбачені законодавством, яке регулює дані правовідносини.

У судовому засіданні представник відповідача пояснила, що за результатами перевірки до АТ "Херсонобленерго", крім штрафних санкцій, застосовані заходи державного регулювання зобов`язального характеру (пункти 2 та 3 постанови від 20.11.2018 року №1465). Тобто, дані заходи не є санкціями за правопорушення на ринку електричної енергії, а є різновидом державного регулювання у сферах енергетики відповідно до повноважень, наданих Регулятору Законом № 1540-VIII та Законом № 2019-VIII

При цьому, представник відповідача не надала обгрунтованих пояснень, якими саме нормативними актами врегульовано питання визначення надлишково отриманого доходу ліцензіатом від здійснення ліцензованої діяльності та повноваження Регулятора зобов`язати ліцензіата врахувати в інвестиційній програмі статтю "додатково отриманий дохід" без додаткових джерел фінансування.

Суд зауважує, що вичерний перелік санкцій, що застосовуються до ліцензіата за порушення на ринку електричної енергії визначений Законом № 1540-VIII та Законом №2019-VIII, а саме: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Відповідно до пункту 1.1. Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 04.09.2018 року № 955 (далі Порядок № 955) цей Порядок поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали або мають намір отримати ліцензію на провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії (далі - ліцензіати), та установлює процедуру подання, формування, розгляду, схвалення та виконання планів розвитку систем розподілу (далі - ПРСР) та інвестиційних програм (далі - ІП) ліцензіатів.

Інвестиційна програма (ІП) - план використання коштів, розроблений на підставі схваленого ПРСР ліцензіата, для підвищення рівня надійності та економічності роботи основних фондів, який містить комплекс зобов`язань ліцензіата на період її виконання щодо розвитку ліцензіата, джерела її фінансування, графік виконання та пояснювальну записку; (п. 1.2. Порядку № 955).

Ліцензіат зобов`язаний використовувати кошти, визначені як джерело фінансування ІП, виключно на її виконання відповідно до графіка, визначеного ІП (п. 1.3. Порядку № 955).

З метою обґрунтування запланованих витрат ліцензіата на прогнозний період, які спрямовуються на нове будівництво, реконструкцію, модернізацію та розвиток основних фондів, інших активів ліцензіата, до НКРЕКП подається ІП за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку (п. 2.2. Порядку № 955).

Джерела фінансування ІП формуються ліцензіатом з таких статей: амортизаційні відрахування; прибуток на виробничі інвестиції, передбачений структурою тарифів; запланований обсяг надходжень за перетоки реактивної електричної енергії.

Додатковими джерелами фінансування ІП можуть бути кредити, плата за приєднання, будь-яка фінансова допомога, кошти, отримані від здійснення діяльності, пов`язаної та не пов`язаної з розподілом електричної енергії, та інші джерела відповідно до вимог чинного законодавства (п. 2.3. Порядку № 955).

За таких обставин суд дійшов висновку про те, що НКРЕКП не наділений повноваженнями давати вказівки своїм ліцензіатам щодо формування джерел фінансування інвестиційних програм. Відповідні повноваження НКРЕКП обмежуються Порядком № 955 і передбачають процедуру схвалення поданої ліцензіатом інвестиційної програми, відтак покладення відповідного обов`язку на позивача суперечить ч. 2 ст. 14 ЦК України, якою передбачено, що особа не може бути примушена до дій, вчинення яких не є обов`язковим для неї.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18.07.2018 року у справі № 826/14481/17.

Суд не надає оцінки посиланням позивача на Методичні рекомендації щодо визначення сум необгрунтованого недовиконання інвестиційних програм, програм ремонтів енергопостачальних компаній та надлишково отриманого або недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності, оскільки вказані Методичні рекомендації не були підставою для прийняття оскаржуваної постанови.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вирішуючи даний спір, суд, керуючись частиною другою статті 2 КАС України, зобов`язаний перевірити рішення суб`єктів владних повноважень, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено), з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Натомість відповідач, прийнявши спірну постанову поза межами строків, встановлених законодавством, та зобов`язавши позивача вчиняти дії без наявних на це повноважень, незаконно втрутився у такий спосіб у господарську діяльність позивача.

Частиною 1 ст. 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 1 статті 77 КАС України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, коли судом здійснюється розгляд справ про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, у яких обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

На виконання цих вимог відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав суду достатніх доказів, які б спростовували твердження позивача, а відтак, не довів правомірності свого рішення у повному обсязі.

За таких обставин суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог АТ "Херсонобленерго" та задовольняє їх у повному обсязі.

Згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись ст.ст. 9, 14, 73-78, 90, 139, 242- 246, 250, 255 КАС України, суд, -

вирішив:

Адміністративний позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (,03057, м Київ, вул. Смоленська, 19) від 20.11.2018 року № 1465 про накладення на АТ "Херсонобленерго" (, 73000, м. Херсон, вул. Пестеля, 5) штрафу за порушення Ліцензійних умов з передачі електричної енергії, Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (,03057, м Київ, вул. Смоленська, 19) на користь акціонерного товариства "Херсонобленерго" (, 73000, м. Херсон, вул. Пестеля, 5) судові витрати зі сплати судового збору у сумі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції,який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст рішення виготовлений та підписаний 22 липня 2019 р.

Суддя Кисильова О.Й.

кат. 108010200