Справа № 640/20801/18
Суддя: Земляна Галина Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-07-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Земляної Г.В.

суддів Лічевецького І.О., Мельничука В.П.

за участю секретаря Такаджі Л.Г.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної міграційної служби України

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2019 року

у справі №640/20801/18 (розглянутої в порядку спрощеного провадження)

за позовом ОСОБА_1

до відповідача Державної міграційної служби України

про визнання протиправним та скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом Державної міграційної служби України (далі - відповідач), в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 23 грудня 2016 року №348 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 , (також далі - оскаржуваний наказ);

- зобов`язати відповідача проінформувати Адміністрацію Державної прикордонної служби України, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 23 грудня 2016 року №348 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 .

Позовні вимоги мотивовано відповідачем безпідставно та з порушенням вимог законодавства прийнято оскаржуваний наказ, чим порушено законні права та інтереси позивача.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2019 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної міграційної служби України від 23 грудня 2016 року №348 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 . Зобов`язано Державну міграційну службу України проінформувати Державну прикордонну службу України, Службу безпеки України, Національну поліцію України, Міністерство закордонних справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 23 грудня 2016 року №348 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 . В іншій частині позовні вимоги залишено без задоволення.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову. В своїй апеляційній скарзі апелянт посилаються на незаконність, необґрунтованість та необ`єктивність рішення суду, порушення судом норм матеріального права, що є підставою для скасування судового рішення.

Позивачем відзив на апеляційну скаргу подано не було.

Представник відповідача в судовому засіданні підтримав вимоги та доводи апеляційної скарги та просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом при винесенні рішення норм процесуального та матеріального права.

Представник позивач у судове засідання не з`явився, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи був належним чином повідомлений, просив справу слухати за його відсутності з урахуванням висновків Верховного Суду у даній категорії справ.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду слід залишити без змін, з наступних підстав.

Відповідно до положень ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно зі ст. 315, ст.316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд першої інстанції всебічно, повно та об`єктивно розглянув справу, правильно встановив обставини справи, наданим доказам дав правильну правову оцінку і прийшов до обґрунтованого висновку про часткове задоволення позову.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 07 лютого 2012 року Залізничним РВ Сімферопольського МУ ГУ МВС України в АР Крим позивачу видано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 .

В подальшому, 12 квітня 2012 року Головним управлінням ДМС у Харківській області видано позивачу паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 .

Поряд з цим, 23 грудня 2016 року ДМС України прийнято оскаржуваний наказ №348, яким, зокрема, визнано недійсними (анульовано) бланк паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , а також зобов`язано ДПГР ( ОСОБА_2 ) забезпечити інформування Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Національної поліції України, Міністерства закордонних справ України та Національного банку України про визнання вказаних бланків недійсними.

Позивач вважаючи наказ відповідача протиправним в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та бланку паспорта громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_2 звернувся до суду за захистом своїх прав.

Суд першої інстанції, приймаючи рішення, про часткове задоволення позовних вимог виходив з протиправності та необхідності скасування оскаржуваного наказу в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та відсутності підстав для прийняття оскаржуваного наказу.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, оскільки вони знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 1, абз. "а" та "б" п. 1 ч. 1 ст. 13, ч. 1 ст. 16, частинами 1 та 2 ст. 21, частинами 1 та 2 ст. 22 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20 листопада 2012 року №5492-VI, суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, переоформленням, продовженням строку дії, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.

Документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України: паспорт громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон.

Оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.

Паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.

Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України.

Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Паспорт громадянина України для виїзду за кордон є документом, що посвідчує особу, підтверджує громадянство України особи, на яку він оформлений, і дає право цій особі на виїзд з України і в`їзд в Україну.

Кожен громадянин України не може мати більше двох паспортів громадянина України для виїзду за кордон.

Кожен громадянин України має право на отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

При цьому, суд звертає увагу, що Законом України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" не передбачено можливості (процедури) визнання певними органами недійсними (анулювання) паспорту громадянина України та/або паспорту громадянина України для виїзду за кордон.

Відповідно до п. 10.4 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13 квітня 2012 року №320, чинного на час прийняття оскаржуваного наказу, (далі - Порядок №320), погашаються, вважаються недійсними та знищуються паспорти: які обмінюються у зв`язку зі зміною (переміною) прізвища, імені та по батькові; у разі встановлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах); у разі непридатності паспорта для користування (пошкодження з різних причин, утрата фотокартки); осіб, громадянство України яких припинено; знайдені, замість яких видано нові; померлих громадян; зіпсовані під час заповнення; оформлені з порушенням вимог чинного законодавства України; не отримані власником протягом року.

Згідно із п.п. 89 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 травня 2014 року №152, (далі - Порядок №152), паспорт для виїзду за кордон визнається недійсним, вилучається, анулюється та знищується у разі: 1) коли він підлягає обміну у зв`язку із зміною інформації, внесеної до паспорта для виїзду за кордон; 2) закінчення строку його дії або прийняття рішення про його обмін до закінчення строку його дії; 3) виявлення помилки в інформації, внесеній до паспорта; 4) непридатності паспорта для виїзду за кордон для подальшого використання; 5) припинення особою громадянства України; 6) коли паспорт заявлений як втрачений або викрадений; 7) смерті особи, якій було видано такий паспорт; 8) оформлення паспорта з порушенням вимог законодавства; 9) неотримання заявником паспорта протягом року.

Поряд з цим, з оскаржуваного наказу вбачається, що він прийнятий відповідачем у зв`язку з тимчасовою окупацією Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст та селищ Донецької і Луганської областей згідно переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року №1085-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення", ураховуючи положення ст. 7 Закону України "Про основи національної безпеки України".

Щодо мотивів зазначених в оскаржуваному наказі колегія суддів зазначає наступне.

Так, статтею 7 Закону України "Про основи національної безпеки України" від 19 червня 2003 року №964-IV (в редакції станом на час прийняття оскаржуваного наказу), визначено основні реальні та потенційні загрози національній безпеці України та стабільності в суспільстві на сучасному етапі. При цьому, про підстави та/або інші питання, пов`язані з визнанням недійсними (анулюванням) бланку(ів) паспорта громадянина України та/або бланку(ів) паспорта громадянина України для виїзду за кордон, у ст. 7 вказаного Закону не зазначено.

Відповідно до п. 5.1 Інструкції про порядок замовлення, постачання, обліку, зберігання, передачі та знищення бланків документів суворого обліку та суворої звітності в Державній міграційній службі України, затвердженій наказом ДМС України від 18 липня 2012 року №153, (далі - Інструкція №153), недійсними бланками вважаються: зіпсовані (при виготовленні документа), анульовані (дія не відбулася), дефектні (відсутність пошкодження захисної сітки, друкованого тексту, водяних знаків, серій або номерів на бланках, наявність дубльованих номерів тощо), відсутні (що виявлено при відкритті пачки) та викрадені.

Однак, колегія суддів звертає увагу на ту обставину, що вищевказана Інструкція № 153 не зареєстрована в Міністерстві юстиції України, а відтак, не є нормативно-правовим актом, а є виключно внутрішнім документом ДМС України.

Так, за визначенням пункту 1.4 розділу 1 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 року за № 381/10661 (в редакції, чинній на час прийняття Інструкції № 153), нормативно-правовий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

За приписами п.1 Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03 жовтня 1992 року № 493/92установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.

Державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю здійснює Міністерство юстиції України (п.2 Указу Президента України № 493/92).

У відповідності до п.3 Указу нормативно-правові акти, зазначені в статті 1 цього Указу, набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.

На виконання Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03 жовтня 1992 року 493/92 постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 затверджено Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер (далі по тексту - Порядок № 731).

Пунктами 2-3 вказаного Порядку № 731 (в редакції, чинній на час прийняття Інструкції № 153) передбачено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

Згідно з 5.4. Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 року за № 381/10661 нормативно-правові акти, які занесені до Державного реєстру, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не встановлено самими актами, але не раніше дня їх офіційного опублікування.

За приписами п.5.6 цього Порядку суб`єкти нормотворення направляють нормативно-правові акти для виконання лише після їх державної реєстрації та офіційного опублікування.

У разі порушення зазначених вимог нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, не тягнуть за собою правових наслідків і не можуть бути підставою для регулювання відповідних правовідносин, застосування санкцій до фізичних та юридичних осіб за невиконання приписів, що в них містяться.

У зв`язку з чим колегія суддів доходить висновку, що Інструкція № 153 не є належною нормативною підставою для визнання недійсним бланку паспорту позивача, та відхиляє посилання відповідача на вказану Інструкцію № 153 як на доказ правомірності спірного наказу.

Аналогічна правова позиція булла викладена в постанові Верховного Суду від 13.03.2019 № 818/196/18.

Разом з тим, відповідачем не надано ні суду першої ні апеляційної інстанції належних та допустимих доказів існування підстав, для прийняття оскаржуваного наказу.

Крім того, відповідачем не надано суду належних доказів:

- того, що бланк паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 станом на час виникнення обставин тимчасової окупації Автономної Республіки Крим, а також окремих районів, міст та селищ Донецької і Луганської областей, знаходились на вказаній території та не були використані раніше;

- втрати чи крадіжки вказаних бланків паспортів;

- оформлення вказаних паспортів з порушенням вимог законодавства.

При цьому, тимчасова окупація території України, на яку посилається відповідач в оскаржуваному наказі, сама по собі не може вважатися належною підставою для прийняття рішення про визнання недійсним бланку паспорту громадянина України для виїзду за кордон позивача.

Враховуючи вищезазначене у сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність та необхідність скасування оскаржуваного наказу в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 .

Разом з тим, враховуючи те, що оскаржуваним наказом зобов`язано забезпечити інформування Державної прикордонної служби України, Служби безпеки України, Національної поліції України, Міністерства закордонних справ України та Національного банку України про визнання вказаних вище бланків паспортів недійсними, колегія суддів вважає обґрунтованими вимоги в частині зобов`язання відповідача належним чином проінформувати вказані органи про визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 .

Натомість, позивачем під час розгляду справи було надано належні та допустимі докази на підтвердження обґрунтованості позовних вимог в частині, а наведені ним доводи не було спростовано відповідачем. Відповідачем в обґрунтування правомірності своїх дій жодних доказів не надано. Отже, позовні вимоги є обґрунтованими, а тому позов підлягає частковому задоволенню.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню шляхом визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 23 грудня 2016 року №348 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 та зобов`язання Державної міграційної служби України проінформувати Державну прикордонну службу України, Службу безпеки України, Національну поліцію України, Міністерство закордонних справ України та Національний банк України про визнання протиправним та скасування наказу Державної міграційної служби України від 23 грудня 2016 року №348 в частині визнання недійсним (анулювання) бланку паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 .

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв`язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

При цьому доводи викладені в апеляційній скарзі відповідача є безпідставними та необґрунтованими, носять формальний характер і не ґрунтуються ні на фактичних обставинах, ні на вимогах закону та спростовуються матеріалами справи. Крім того апеляційна скарга не містить посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв`язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове - без змін.

На підставі викладеного, керуючись 34, 195, 242, 243, 246, 272, 308, 310, 316, 321,322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Державної міграційної служби України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню.

Головуючий суддя: Г.В. Земляна

Судді: І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук

Повний текс постанови виготовлено 24 липня 2019 року.