Справа № 661/3025/18
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2019-07-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 липня 2019 р.м.ОдесаСправа № 661/3025/18

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Димерлія О.О.,

- Єщенка О.В.,

за участю: секретар судового засідання - Уштаніт Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року, прийняте у складі суду судді: Василяки Д.К. в місті Херсоні по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконкому Новокаховської міської ради про скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

19 вересня 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконкому Новокаховської міської ради Херсонської області (далі - виконком Новокаховської МР, відповідач), у якому просила, з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 17.10.2018р., скасувати рішення Виконкому Новокаховської міської ради Херсонської області № 303 від 07.09.2018 р.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року у задоволенні заявленого позову ОСОБА_1 відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення заявлених вимог. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що судом першої інстанції порушені норми матеріального та процесуального права, неповно з`ясовано всі обставини, що мають значення для вирішення справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що суд першої інстанції дійшов не вірного висновку, що обов`язковою умовою для визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень є наявність факту порушення останнім прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів особи, яка звернулась до суду. У відносинах між позивачем та відповідачем суд першої інстанції не виявив порушення прав позивача прийняттям виконавчим комітетом Новокаховської міської ради рішення про затвердження мережі учбових закладів. Апелянт зазначає, що звернулась до суду за захистом трудових та соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки, які після прийнятого рішення виконкомом втратили роботу - ОСОБА_2 чи її частину - інші працівники. Таким чином, суд першої інстанції приймаючи рішення робить хибний висновок, що у відносинах між позивачем та відповідачем не виявлено порушення прав позивача прийняттям виконавчим комітетом Новокаховської міської ради рішення про затвердження мережі учбових закладів». Апелянт зазначає, що прийняті виконкомом рішення №150 від 23.05.2018 та №303 від 07.09.2018 р. стали причиною порушення прав всіх освітян, інтереси яких за ст. 19 Закону України «Про профспілки, їх права та гарантії діяльності» профспілки захищають незалежно від членства у профспілці. Наведене свідчить, що суд першої інстанції встановивши, що позивач є представником профспілки, яка за своєю суттю утворена для захисту трудових та соціально-економічних прав та інтересів і є законним представником працівників у відношеннях з органами державної влади, не зважає на це і робить висновок, який не відповідає викладеним фактам, підтвердженими наявними у справі доказами. Судом першої інстанції також не враховано, що прийняті рішення є рішеннями про обсяг робіт педагогічних працівників, і стосується всіх працівників та їх прав, і приймає рішення не у відповідності до наявних фактів та доказів.

Апелянт зазначає, що на час прийняття рішення №150 від 23.05.2018 року, яке до засадничим для прийняття рішення №303 від 07.09.2018 р. діяла ПКМ № 778 від 27.08.2010 року яка передбачає у п. 10. Класи у закладі формуються за погодженням з відповідним органом управління освітою згідно з нормативами їх наповнюваності, встановленими законодавством, з урахуванням наявності приміщень, що відповідають тарно-гігієнічним вимогам для здійснення навчально-виховного процесу, та відповідно до кількості поданих заяв про зарахування до закладу. Так, як за цією постановою відділ освіти - орган управління освітою за рішенням Новокаховської міської ради 18.06.2015 № 2075, тільки погоджує сформовані класи і ніяк не затверджує їх мережу. Отже, наведене свідчить, що на час прийняття рішення №150 від 23.05.2018 та похідне від нього рішення №303 від 07.09.2018 року виконком Новокаховської міської ради вийшов за межі своїх повноважень встановлених ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в України», а оскільки вказані рішення стосуються умов праці педагогічних працівників загальноосвітніх закладів, то це рішення вплинула на ці умови, погіршивши їх. За цих обставин суд першої інстанції прийняв рішення в супереч матеріального та процесуального права, не скасувавши оскаржувані рішення закріпив порушене трудове право.

Відповідач/Виконком Новокаховської міської ради, надав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Відповідач зазначає, що суд першої інстанції правомірно дійшов висновку, що рішення виконавчого комітету №303 від 07.09.2018 стосується лише затвердження мережі закладів загальної середньої, дошкільної та позашкільної освіти на 2018/2019 навчальний рік, що входить до компетенції відповідача, в даному рішенні також не йде мова про ліквідацію або реорганізацію школи №4.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є представником вільної профспілки працівників освіти і науки м Нова Каховка. 16.06.2018 року до профспілки звернулись її члени - вчителі ЗОШ №4 І-ІІІ ступенів Новокаховської міської ради ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , оскільки на передодні на педраді їх попередили про можливе звільнення та зміну умов праці у зв`язку із прийняттям рішення виконкому, яким у школі закривають перші класи та зменшують кількість других та третіх класів.

23.05.2018 виконавчий комітет Новокаховської міської ради прийняв рішення № 150, яким затвердив мережу (перелік) закладів освіти, яка, крім іншого містить і мережу класів кожного закладу, встановив джерела фінансування суб`єктів освітньої діяльності. В додатку до даного рішення "Мережа закладів загальної середньої освіти Новокаховської міської ради на 2018/2019 навчальний рік" щодо ЗОШ № 4 не передбачено набору учнів до перших та десятих класів.

Рішення № 150 від 23.05.2018 визнано таким, що втратило чинність рішенням виконавчого комітету № 303 від 07.09.2018 виконкому Новокаховської міської ради Херсонської області "Про затвердження фактичної мережі закладів освіти м. Нова Каховка на 2018/19 навчальний рік", яким затверджено надану відділом освіти Новокаховської міської ради фактичну мережу закладів загальної середньої, дошкільної та позашкільної освіти Новокаховської міської ради на 2018/2019 навчальний рік, встановлено джерела фінансування суб`єктів освітньої діяльності, та вирішені інші питання.

Вважаючи, порушеними права та законні інтересів вказаних осіб - педагогів ЗОШ №4, та посилаючись на своє право представляти інтереси членів профспілки у межах повноважень в суді, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що рішення виконавчого комітету № 303 від 07.09.2018 стосується затвердження мережі закладів загальної середньої, дошкільної та позашкільної освіти на 2018/2019 навчальний рік, що входить до компетенції відповідача, дане рішення не стосується ліквідації або реорганізації школи № 4. За висновками суду першої інстанції, у відносинах між позивачем та відповідачем суд не виявив порушення прав позивача прийняттям виконавчим комітетом Новокаховської міської ради рішення про затвердження мережі учбових закладів, оскаржуване рішення не застосовується безпосередньо до позивача або до педагогів, що звернулись до профспілки, а у останніх виникли правовідносини безпосередньо з керівником закладу освіти. Враховуючи зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку, що адміністративний позов задоволенню не підлягає, оскільки рішення виконавчого комітету № 303 від 07.09.2018 року не порушує права, обов`язки чи інтереси позивача.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 53 Конституції України, кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Згідно ч.1 ст. 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Положеннями ч. 1 ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Згідно ч. 1 ст. 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 22 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.

Так як встановлено судом апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи (т.1 а.с. 128-141), рішенням Новокаховської міської ради Херсонської області №1174 від 08.02.2018 року була затверджена Програма економічного, соціального та культурного розвитку міста Нова Каховка на 2018 рік, в п. 2.2.2 рішення «Освіта» передбачено, в т.ч. приведення статусу та мережі закладів дошкільної, повної загальної середньої та позашкільної освіти у відповідність до потреб громади та згідно з чинним законодавством України; серед основних завдань на 2018 рік передбачена оптимізація мережі закладів шкільної освіти.

Відповідно до ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет міської ради має як власні повноваження, так і делеговані. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, управління закладами освіти, які належать територіальним громадам, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; забезпечення здобуття повної загальної середньої освіти у державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладах, створення необхідних умов для продуктивної праці учнів, делеговані повноваження, а саме - забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти на відповідній території, забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти, розвитку і вдосконалення мережі освітніх закладів усіх форм власності, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку.

Повноваження місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування в галузі освіти щодо забезпечення розвитку мережі навчальних закладів та установ, організацій системи освіти також передбачено Законами України «Про освіту», «;Про загальну середню освіту».

Згідно із ст. 2 Закону України «Про освіту» кожен має право на якісну та доступну освіту, право на освіту включає право здобувати освіту впродовж усього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України.

Згідно ч. 1 ст. 18 Закону України «Про освіту», навчальні заклади створюються органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності.

Відповідно ч. 4 ст. 18 Закону України «Про освіту» потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Порядок створення, реорганізації та ліквідації навчальних закладів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Частиною 3 статті 66 Закону України «Про освіту» встановлено, що міські ради: відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та початкової освіти; мають право засновувати заклади освіти, реорганізовувати і ліквідовувати їх, забезпечують їх діяльність та розвиток; оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти; здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.

Стаття 37 Закону України «Про загальну середню освіту» передбачає, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування у галузі загальної середньої освіти в межах їх компетенції: забезпечують реалізацію державної політики у сфері загальної середньої освіти на відповідній території; виконують функції засновника закладів загальної середньої освіти на відповідній території; створюють умови для здобуття громадянами повної загальної середньої освіти; забезпечують доступність будівель, споруд і приміщень закладів освіти згідно з державними будівельними нормами і стандартами; здійснюють контроль щодо проектування, будівництва та реконструкції будівель, споруд, приміщень закладів освіти з урахуванням принципів універсального дизайну та/або розумного пристосування; у разі ліквідації в установленому законодавством порядку комунального закладу загальної середньої освіти вживають заходів щодо влаштування учнів (вихованців) до інших закладів загальної середньої освіти.

Відтак, колегія суддів дійшла висновку, що питання щодо забезпечення розвитку і вдосконалення мережі освітніх закладів усіх форм власності, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів та питання щодо затвердження проекту мережі класів у закладах загальної середньої освіти Новокаховської міської ради на 2018-2019 навчальний рік віднесено до повноважень відповідача.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції критично оцінює посилання позивача на ті обставини, що виконком Новокаховської міської ради не мав повноважень на затвердження мережі закладів у формі яка міститься в рішенні №303 від 07.09.2018 року. Щодо доводів апелянта, що такі повноваження належать відділу освіти Новокаховської міської ради, колегія суддів зазначає, що такі доводи ґрунтуються на помилковому тлумаченні норм матеріального права. Як вбачається з системного аналізу норм чинного законодавства, саме виконавчий комітет відповідної ради має повноваження на прийняття та затвердження відповідних рішень щодо затвердження проекту мережі класів у закладах загальної середньої освіти. Крім того, колегія суддів наголошує, що як вбачається з матеріалів справи, проект оскаржуваного рішення №303 від 07.09.2018 року розроблявся саме відділом освіти Новокаховської міської ради та був погоджений, зокрема, і начальником відділу освіти Якубовою О.О. (т.1 а.с. 126).

Крім того, відповідно до п. 30 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» серед іншого, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради. За змістом ч.ч. 1, 15, 16 ст. 46 даного Закону сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно.

Колегія суддів зазначає, що з системного аналізу змісту оскаржуваного рішення №303 від 07.09.2018 року щодо затвердження проекту мережі класів у закладах загальної середньої освіти Новокаховської міської ради на 2018-2019 навчальний рік вбачається, що вказане рішення не пов`язане з реорганізацією або ліквідацією навчальних закладів комунальної форми власності. При цьому колегія суддів також враховує обставини, встановлені у постанові П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019 року по справі №661/2777/18, яке набрало законної сили, відповідно до яких рішення виконавчого комітету № 303 від 07.09.2018 стосується лише затвердження мережі закладів загальної середньої, дошкільної та позашкільної освіти на 2018/2019 навчальний рік, що входить до компетенції відповідача.

Згідно положень ч.4 ст. 78 КАС України, обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Щодо посилань апелянта на невідповідність оскаржуваного рішення нормам чинного законодавства, зокрема нормам наказу МОН №128 від 20.02.2002 року, в частині визначення кількості підгруп для вивчення англійської мови. Так, дійсно п. 8 зазначеного наказу передбачено, що при поглибленому вивченні іноземної мови з 1-го класу, клас ділиться на групи з 8 - 10 чол. у кожній (не більше 3 груп)». Разом з тим, як встановлено колегією суддів, оскаржуваним рішенням передбачено, зокрема, ділення класів при поглибленому вивченні іноземної мови з 1-го класу на 2 групи, що не суперечить положенням наказу МОН №128 від 20.02.2002 року.

Разом з тим, колегія суддів погоджується з доводами апелянта, що у спірних правовідносинах позивач, як голова вільної профспілки працівників освіти і науки міста Нова Каховка, у відповідності до положень ст. 19 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 15.09.1999 року № 1045-XIV має право представляти інтереси своїх членів при реалізації ними конституційного права на звернення за захистом своїх прав до судових органів, проте колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване рішення не застосовується безпосередньо до позивача або до педагогів, що звернулись до профспілки, а у останніх виникають правовідносини безпосередньо з керівником закладу освіти. При цьому суд апеляційної інстанції зауважує, що Виконавчий комітет Новокаховської міської ради у межах також не є роботодавцем педагогічних працівників, для захисту прав яких позивач звернулась до суду.

У відповідності до правової позиції, викладеної зокрема у постановах Верховного Суду від 07 лютого 2019 року (справа №144/1883/15-а), від 31 січня 2018 року (справа 802/2678/15-а), навіть порушення вимог закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що адміністративний позов ОСОБА_1 до Виконкому Новокаховської міської ради про скасування рішення Виконкому Новокаховської міської ради Херсонської області № 303 від 07.09.2018 року задоволенню не підлягає.

Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду не спростовують. Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, при цьому доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.

Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконкому Новокаховської міської ради про скасування рішення - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М.П. Коваль

Суддя: О.О. Димерлій

Суддя: О. В. Єщенко