Справа № 540/1105/19
Суддя: Василяка Д.К.
Дата ухвалення: 2019-07-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 липня 2019 р.м. ХерсонСправа № 540/1105/19
Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Василяки Д.К., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Херсонської міської ради про визнання нечинним Положення про порядок передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади,

встановив:

Фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі-позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Херсонської міської ради (далі-відповідач), в якому просить визнати нечинним Положення про порядок передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади, затверджене Рішенням Херсонської міської ради № 95 від 28.01.2011 року із змінами та доповненнями, внесеними Рішеннями Херсонської міської ради № 1222 від 22.11.2013 року та № 92 від 25.03.2016 року.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірним рішенням Херсонської міської ради затверджено положення про порядок передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади, яким визначено перелік осіб, які можуть бути орендарями, зокрема розділом 4. До таких осіб відносяться будь-які фізичні особи - громадяни України. Разом з тим пункт 4.1 містить зазначення про те, що фізична особа, яка бажає укласти договір оренди комунального майна, зобов`язана до його укладання зареєструватися як суб`єкт підприємницької діяльності. Цим пунктом 4.1 Положення прямо суперечить абзацу другому статті 6 ЗУ «Про оренду державного та комунального майна», який передбачає «Фізична особа, яка бажає укласти договір оренди державного майна з метою використання його для підприємницької діяльності, до укладання договору зобов`язана зареєструватись як суб`єкт підприємницької діяльності». Позивач є суб`єктом підприємницької діяльності, а тому на нього поширюється відповідний спірний нормативно-правовий акт. При прийнятті спірного акту було порушено право позивача брати участь в його обговоренні. Вважає пункти положення дискримінаційними стосовно позивача, оскільки будь-яка «бюджетна установа» може «перебити» навіть найвигіднішу пропозицію щодо оренди просто самим фактом подання заяви про оренду. Крім того, така підстава як «відкриття судового провадження стосовно об`єкту оренди» надає відповідачу можливість заблокувати оренду будь-якого об`єкту оренди шляхом ініціювання судового розгляду з будь-якого питання. Крім того, позивач зазначає, що Положення є регуляторним актом. Позивач стверджує, що всупереч нормам Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дане рішення не було оприлюднене у встановлений законом спосіб, Враховуючи, що спірне положення прийнято із порушенням встановленого порядку прийняття регуляторного акту, а позивач є суб`єктом господарювання, до якого він застосовується і мав право взяти участь в його обговоренні - він підлягає скасуванню.

Відповідач у відзиві просив суд відмовити у задоволенні позову, мотивуючи наступним. Спірне рішення не є регуляторним актом, на позивача не поширюється дія цього Положення, оскільки позивач звернувся не за захистом порушених, невизнаних або оспорюваних прав, а за захистом прав, які теоретично можуть бути порушені у майбутньому, а будь-які твердження про «дискримінацію» та неможливість реалізації його прав свідчить про те, що позов ґрунтується виключно на припущеннях. Виходячи з цього Херсонська міська рада вважає, що ФОП ОСОБА_1 фактично подано позов «про захист прав на майбутнє», які теоретично можуть виникнути або бути порушеними, а тому позов не підлягає задоволенню та по своїй суті є передчасним, оскільки права та законні інтереси позивача на отримання в оренду комунального майна жодним чином не порушувались з боку Херсонської міської ради. Крім того, оспорюване Положення не спрямоване на врегулювання правовідносин між регуляторним органом та суб`єктами господарювання. Зокрема, відповідно до п.2.1. Положення, воно визначає основні принципи, порядок та правила передачі в оренду об`єктів комунальної форми власності Херсонської міської територіальної громади, обов`язкові до виконання всіма підприємствами, установами та організаціями комунальної форми власності. Тобто, Положення не встановлює для позивача жодних обов`язкових для нього вимог, оскільки не поширює на нього свою дію і це прямо передбачено змістом оскаржуваного Положення. Виходячи з цього, позивач у будь-якому випадку не підпадає під дію Положення, а тому воно взагалі не може порушувати його права та законні інтереси. В зв`язку з чим доводи позовної заяви є необґрунтованими, не спростовують законності прийнятого Херсонською міською радою Положення, а тому у задоволенні позову слід відмовити у повному обсязі.

Ухвалою від 03.06.2019 відкрите загальне провадження у справі та призначено підготовче засідання на 02.07.2019 р.

Ухвалою від 02.07.2019 р. закрите підготовче провадження у справі, справа призначена до судового розгляду на 23.07.2019 р.

23.07.2019 року від позивача надійшла заява про розгляд справи в порядку письмового провадження, позовні вимоги підтримав в повному обсязі.

23.07.2019 року від представника відповідача надійшла заява про розгляд справи в порядку письмового провадження, проти задоволення позовних вимог заперечував з підстав викладених у відзиві.

Дослідивши надані письмові докази, перевіривши матеріали справи, а також проаналізувавши законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд встановив: рішенням Херсонської міської ради від 28.01.2011 № 95 затверджено Положення про порядок передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади (далі - Положення).

Рішеннями Херсонської міської ради від 22.11.2013 №1222 та від 25.03.2016 №92 до вказаного Положення вносилися зміни.

Дане Положення регулює відносини щодо оренди об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади (п.п.1.1 п.1 Положення), визначає основні принципи, порядок та правила передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади, обов`язкові для виконання всіма підприємствами, установами та організаціями комунальної форми власності (п.п. 1.2 п. 1).

Положення містить наступні норми:

- розділ 4 положення визначає перелік осіб, які можуть бути орендарями. До таких осіб відносяться будь-які фізичні особи-громадяни України. Разом з тим пункт 4.1 Містить зазначення про те, що фізична особа, яка бажає укласти договір оренди комунального майна, зобов`язана до його укладення зареєструватися як суб`єкт підприємницької діяльності.

- Розділ 5 визначає порядок ініціювання оренди комунального майна. Так передбачається, що у випадку подання заяви про оренду цілісного майнового комплексу обов`язковим є проведення зборів трудового колективу підприємства щодо вирішення питання про можливість створення орендного підприємства, і лише у разі відмови колективу від взяття ЦМК в оренду вирішується питання щодо можливості оренди заявником.

- Розділ 6 регулює порядок подання заяв про оренду. Так пункт 6.1 надає начальнику управління комунальної власності право затверджувати форму заяви. Пункт 6.2.1 передбачає обов`язок потенційного орендаря подавати певний пакет документів, у тому числі - баланс підприємства (якщо заявник є юридичною особою або ФОП), свідоцтво платника податку та техніко-економічне обґрунтування.

- Пункт 6.2.2 передбачає, що заявник - фізична особа-підприємець повинен подавати свідоцтво про сплату єдиного податку або свідоцтво платника податку, а також техніко-економічне обґрунтування. Зазначу, що позивач не вбачає підстав для вимог подачі таких документів для оформлення договору оренди.

- Пункт 6.3 передбачає, що в разі оренди ЦМК заявник має подавати додатково копію статуту комунального підприємства та його річна фінансова звітність, відомості про орендаря та об`єкт оренди, погодження та інші документи.

- Розділ 7 визначає порядок розгляду поданих документів та делегує право прийняття рішення комісії у складі 7 осіб. Також пункт 7.8 визначає критерії прийняття рішення, у тому числі необхідність врахування інтересів підприємств комунальної власності. Тобто право позивача на оренду обмежується «інтересами комунальних підприємств».

- Розділ 8 визначає порядок надання об`єктів в оренду без конкурсу, а також порядок проведення конкурсів. При цьому пункт 8.4 надає право за рішенням комісії передавати деякі об`єкти оренди без конкурсу, що порушує права інших потенційних орендарів, оскільки такі орендарі навіть не отримують інформації про те, що певний об`єкт пропонується передати в оренду.

- Розділ 9 визначає підстави для відмови в передачі об`єкту в оренд. Серед таких підстав є «передпреватизаційна підготовка об`єкту», «власні потреби міської ради та комунальних підприємств», «прийняття рішення про укладення договору оренди з бюджетною установою», «відкриття стосовно об`єкту оренди судового провадження».

- Розділ 10 передбачає порядок укладення договору оренди. Він передбачає, у тому числі, обов`язок орендаря подавати такі документи, як «довідка про находження майна на обліку балансоутримувача» та «розрахунок орендної плати». Пункт 10.7 визначає перелік істотних умов договору оренди, серед яких є умови щодо штрафу та пені, а також «поруки, завдатку та гарантії», а також страхування об`єкту оренди.

- Пункт 10.15 визначає категоричну заборону на суборенду.

- Пункт 10.17 визначає порядок продовження строку дії договору оренди. При цьому пролонгація договору оренди ставить у залежність від того, чи надасть позитивний висновок «комісія у складі 7 осіб».

- Пункт 10.20 визначає підстави для відмови в пролонгації договору оренди.

- Розділ 11 встановлює обов`язки орендаря.

- Розділ 12 визначає порядок поліпшення комунального майна,

- Розділ 15 - порядок дострокового розірвання договору оренди.

Позивач вважає, цей перелік є дискримінаційний стосовно позивача, оскільки будь-яка «бюджетна установа» може «перебити» навіть найвигіднішу пропозицію щодо оренди просто самим фактом подання заяви про оренду. Крім того, така підстава як «відкриття судового провадження стосовно об`єкту оренди» надає відповідачу можливість заблокувати оренду будь-якого об`єкту оренди шляхом ініціювання судового розгляду з будь-якого питання.

Крім того, позивач зазначає,що Положення є регуляторним актом.

Надаючи оцінку позиціям сторін щодо визнання оскарженого рішення нормативно-правовим актом, суд зазначає наступне, так Закон України «Про засади державно регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 року №1160-ІV (далі - Закон №1160-ІV) встановлює правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Відповідно до ст.1 Закону №1160-ІV регуляторний акт - це:

- прийнятий повноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Суд погоджується із позивачем, що прийняте рішення IV сесії Херсонської міської ради VІ скликання № 95 від 28.01.2011 р. «Про затвердження Положення про порядок передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади»» містить норми регуляторного характеру, які фактично змінюють існуючі норми права, можуть застосовуватися неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і які спрямовані на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання.

Суд не приймає до уваги твердження відповідача, що оспорюване Положення не спрямоване на врегулювання господарських відносин, а є внутрішнім документом, який є підставою щодо порядку дій структурних підрозділів Херсонської міської ради під час виконання повноважень власника по розпорядженню комунальним майном, оскільки даним рішенням не визначений конкретний перелік суб`єктів господарювання яких він стосується, отже їх є невизначене коло осіб, а також Положення регулює порядок господарської діяльності (заборона суборенди комунального майна, підстави для розірвання договорів оренди та порядок їх розірвання, можливість орендаря продовжити або не продовжити договір оренди), а також адміністративні відносини між регуляторним органом та суб`єктами господарювання (порядок подання заяв, перелік документів, які має подати заявник, дії заявника для оформлення договору оренди, умови договору оренди, неможливість відступу від певних умов, підстави для відмови заявнику тощо).

Відповідно до п. 18, 19 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;

Визначальною відмінністю нормативно-правового акту від індивідуального КАС визначає здатність акта регулювати однотипні відносини, поширення його дії на невизначене коло осіб та неодноразове застосування.

Як встановлено судом вище, спірне рішення відповідає усім цим критеріям, відтак суд погоджується із позивачем, що спірне рішення має ознаки нормативно-правового акту та є регуляторним актом.

Відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Спірним Положенням затверджений порядок передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади.

Судом встановлено, що позивач має намір взяти в оренду об`єкт комунальної власності за адресою АДРЕСА_1 або за іншою адресою та відкрити у ньому безоплатну юридичну клініку, що не заперечується сторонами.

Відтак позивач є учасником правовідносин щодо отримання в оренду об`єкта комунальної власності, правила передачі в оренду яких регулює спірне Положення затверджене відповідачем.

За таких обставин, суд приходить до висновку, що ФОП ОСОБА_1 як суб`єкт підприємницької діяльності, є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано Положення про порядок передачі і оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади, затверджене рішенням IV сесії Херсонської міської ради VІ скликання № 95 від 28.01.2011 р., відтак має право його оскарження у судовому порядку.

Крім цього суд відмічає, що відповідачем також порушена процедура прийняття регуляторного акта.

Частиною 12 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до Закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленою у Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV).

Дія Закону №1160-ІV поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Порядок здійснення державної регуляторної політики органами та посадовими особами місцевого самоврядування передбачені розділом VI цього Закону.

Статтею 34 розділу VI Закону № 1160-IV визначено особливості розгляду сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою проектів регуляторних актів, зокрема встановлено, що кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для визначення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам цього Закону. Відповідальна постійна комісія забезпечує підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу внесеного проекту регуляторного акта, який разом з цим проектом та підписаним аналізом регуляторного впливу подається до уповноваженого органу для підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів регуляторної політики.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу в Україні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 року №724, Державна регуляторна служба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Згідно з пунктом 3 цього Положення, одним з основних завдань Державної регуляторної служби є реалізація державної регуляторної політики.

Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Згідно частини 5 статті 12 Закону № 1160-ІV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими органами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Виходячи із вказаних законодавчих норм, кожен проект регуляторного акта підлягає оприлюдненню з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб.

Закон передбачає, що розробник спочатку має опублікувати повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, що містить стислий виклад зміст проекту, поштову та електронну адресу розробника, інформацію про спосіб оприлюднення проекту, строк, протягом якого приймаються зауваження і пропозиції, а також інформацію про спосіб їх надання. Після цього не пізніше п`яти робочих днів з дня опублікування повідомлення про оприлюднення розробник зобов`язаний оприлюднити проект регуляторного акта разом з аналізом регуляторного впливу для одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб.

Повідомлення про оприлюднення, проект регуляторного акта і аналіз регуляторного впливу оприлюднюються в друкованих ЗМІ розробника, а в разі їх відсутності - у друкованих ЗМІ, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на веб -сторінці розробника.

У подальшому розробником надається строк для надання фізичними та юридичними особами своїх зауважень і пропозицій до проекту регуляторного акта, і даний строк не може бути меншим ніж один місяць та більшим між три місяці з дня оприлюднення проекту.

Усі зауваження та пропозиції до проекту регуляторного акта направляються на визначену розробником поштову чи електронну адресу, після чого піддягають обов`язковому розгляду розробником. За результатами такого розгляду розробник може повністю чи частково врахувати одержані зауваження і пропозиції або мотивовано відхилити їх.

У даному ж випадку проект регуляторного акту не був оприлюднений, доказів протилежного відповідачем суду не надано.

Таким чином в порушення вимог ст.ст. 12, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Херсонська міська рада не оприлюднювала ані повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, ані сам проект спірного рішення міської ради, а ні відповідний аналіз регуляторного впливу вказаного регуляторного акту.

Тим самим було порушено право громадян та юридичних осіб на надання своїх зауваження і пропозиції до проекту вказаного регуляторного акта, що свідчить про порушення процедури його прийняття.

Таким чином, враховуючи, що при прийнятті відповідачем рішення № 95 від 28.01.2011 р. «Про затвердження Положення про порядок передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади», було порушено процедуру його прийняття та оприлюднення, тому, як наслідок, дане рішення є протиправним та підлягає скасуванню.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої палати Верховного суду від 08.05.2018 р. по справі № 461 /8220/13-а.

Так ч. 1, 2 ст. 265 КАС України встановлено, що резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно - правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Повноваження суду при вирішенні справи визначені ст. 245 КАС України, п. 1 частини першої якої встановлює, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

За таких обставин, суд вважає, що спірний нормативно-правовий акт підлягає визнанню протиправним та нечинним.

Статтею 77 КАС України, встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Однак, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав суду належних і достатніх доказів, які спростовували б твердження позивача, а відтак, не довів правомірності спірного рішення.

З урахуванням викладеного позовні вимоги суд вважає обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Відповідно до частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

Адміністративний позов Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (рнокпп НОМЕР_1 , АДРЕСА_2 ) до Херсонської міської ради (, 73000, м.Херсон , пр. Ушакова, 37) про визнання нечинним Положення про порядок передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади - задовольнити в повному обсязі.

Визнати протиправним та нечинним Положення про порядок передачі в оренду об`єктів комунальної власності Херсонської міської територіальної громади, затверджене Рішенням Херсонської міської ради № 95 від 28.01.2011 року із змінами та доповненнями, внесеними Рішеннями Херсонської міської ради № 1222 від 22.11.2013 року та № 92 від 25.03.2016 року.

Зобов`язати Херсонську міську раду невідкладно опублікувати дане рішення суду, після набрання ним законної сили, у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань (, 73000, м.Херсон, пр. Ушакова, 37) судовий збір у сумі 1921,00 грн. (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна грн. 00 коп.) на користь фізичної особи- підприємця ОСОБА_1 (рнокпп НОМЕР_1 , АДРЕСА_2 ), шляхом безспірного списання.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя Василяка Д.К.

кат. 102010000