Справа № 824/102/19-а
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2019-07-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 824/102/19-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Григораш В.О.

Суддя-доповідач - Біла Л.М.

17 липня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Граб Л.С. Гонтарука В. М. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

представника відповідача: Барабаша А.Л.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 березня 2019 року (повний текст якого складено 22 березня 2019 року у м. Чернівцях) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

у січні 2019 року позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, в якому просив: визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, орієнтовною площею 0,23 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту в с. Заволока в адміністративних межах Михальчанської сільської ради Сторожинецького району, Чернівецької області від 27.12.2018 №Ж-2791/0-1888/0/16-18; зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повторно розглянути питання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, орієнтовною площею 0,23 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту в с. Заволока в адміністративних межах Михальчанської сільської ради Сторожинецького району, Чернівецької області згідно заяви від 20.11.2018.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач, як уповноважений суб`єкт владних повноважень, відповідно до ст. 122 Земельного кодексу України, отримавши заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,23 га безпідставно відмовив йому у задоволенні вказаної заяви, посилаючись на видачу наказу про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою іншій особі, чим порушив право позивача на безоплатне отримання у власність земельної ділянки. Тобто, на думку позивача, йому відмовлено з підстав, які не передбачені Земельним кодексом України, що вказує на протиправність такої відмови.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 березня 2019 року позов задоволено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування апеляційної скарги відповідач вказує на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права та неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи. Так, апелянт вказує на те, що відповідно до наказу від 14.12.2018 №24-1748/14-18-С громадянину ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку, щодо якої позивач бажає отримати такий дозвіл. На переконання апелянта, у випадку надання позивачу наказу про надання дозволу на розробку землеустрою може виникнути ситуація, коли позивач після розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної ділянки буде позбавлений можливості безпосередньо отримати у власність дану земельну ділянку. Крім того, апелянт наполягає на тому, що даний спір не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства, оскільки у даних правовідносинах існує очевидний спір цивільно-правового характеру.

Позивач не скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу відповідно до ст. 304 КАС України.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Позивач, будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, повноважного представника в судове засідання не направив.

Згідно з ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, відповідно до посвідчення серії НОМЕР_1 від 19.03.2015 ОСОБА_1 має право на пільги встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій (а.с. 10).

20.11.2018 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, орієнтовною площею 0,23 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту Заволока в адміністративних межах Михальчанської сільської ради. До заяви позивачем додано: викопіювання земельної ділянки з плану землекористування із бажаним місцем розташування земельної ділянки; позиція Михальчанської сільської ради; копія паспорту та ідентифікаційного коду; копія посвідчення УБД. Вказана заява зареєстрована Головним управлінням Держгеокадастру у Чернівецькій області 27.11.2018 за №Ж-2791/0-18 (а.с.11-13).

Листом від 27.12.2018 №Ж-2791/0-1888/0/6-18 Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повідомило позивача про те, що відповідно до поданого викопіювання на земельну ділянку, яку він бажає отримати у власність з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,23 га Головним управлінням Держгеокадастру у Чернівецькій області надано наказ про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою. Повідомлено, що Михальчанській сільській раді було надано дозвіл ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій від 07.10.2016 щодо поділу земельних ділянок сільськогосподарського призначення з кадастровими номерами НОМЕР_2 та НОМЕР_3 з метою реалізації соціальної ініціативи щодо отримання земельних ділянок учасникам антитерористичної операції. Крім того, 27.12.2018 ГУ Держгеокадастру у Чернівецькій області додатково зареєстровано земельні ділянки на території ради, відповідно до листа Михальчанської сільської ради №891 від 13.12.2018 (а.с. 14).

15.01.2019 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області із запитом на інформацію в якому просив надати наступну інформацію та копії документів:

1. Чи звертався до Головного управління Держгеокадвстру Чернівецькій області в листопаді-грудні 2018 року ОСОБА_1 із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0.23 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться в с. Заволока Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеною пункту). Якщо відповідь так, просив надати копію його заяви до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області від 20.11.2018 з додатками та відбитком штампу вхідної кореспонденції (реєстрації).

2. Чи розглядалась заява позивача від 20.11.2018 щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,23 га для ведення особистого селянського господарства в с. Заволока Сторожинецького р-ну Чернівецької обл. (за межами населеного пункту), та який результат її розгляду.

3. Чи видавався наказ Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га, що знаходиться в с. Волока Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту) від 14.12.2018 №24-1748/14-18-СГ.

4. Просив надати копію наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про надання дозволу на розробку документації з землеустрою від 14.12.2018 №24-1748/14-18-СГ.

5. Чи входить земельна ділянка, орієнтовною площею 0.23 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться в с. Заволока Сторожинецького р-ну згідно заяви від 20.11.2018 до складу земельної ділянки згідно наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про надання дозволу на розробку документації із землеустрою від 14.12.2018 №24-1748/14-18-СГ (а.с. 15).

За наслідками розгляду запиту від 15.01.2019, листом від 23.01.2019 Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області повідомило позивача, що ОСОБА_1 , який проживає в с. Михальча Сторожинецького району звертався до Головного управління із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,23 га, для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована за межами населеного пункту с. Заволока в адміністративних межах Михальчанської сільської ради, Сторожинецького району 20.11.2018, яка зареєстрована за номером Ж-2791/0/15-18 від 27.11.2018. Відповідач зазначив, що листом від 27.12.2018 № Ж-2791/0-1888/0/16-18 Головним управлінням надано відповідь, а також вказав, що видавався наказ від 14.12.2018 № 24-1748/14-18-СГ. Щодо питання 5 надано копію графічних матеріалів, які були додатком до заяви та стали підставою для прийняття наказу Головного управління від 14.12.2018 № 24-1748/14-18-СГ.

До відповіді на вказаний запит було додано: наказ від 14.12.2018 № 24-1748/14-18-СГ, викопіювання з графічного матеріалу (а.с. 16-20).

Вважаючи протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що на момент розгляду заяви позивача від 27.11.2018 року №Ж-2791/0/-18 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, спірна земельна ділянка не перебувала у власності або користуванні інших фізичних чи юридичних осіб. Рішення про затвердження проекту землеустрою та фактичне відведення земельної ділянки відповідачем прийнято не було. Більш того, законодавством не визначено такого стану земельної ділянки як її перебування у стані "відведення" та не передбачено відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв`язку із наданням такого дозволу іншій особі, а відтак відповідач не зазначив належного обґрунтування підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, чим порушивши вимоги ст. 118 ЗК України.

Колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, зважаючи на таке.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність визначений ст. 118 ЗК України, зокрема, ч. 6 передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу (ч. 8 ст. 118 ЗК України).

Аналізуючи доводи апелянта щодо правомірності винесення оскаржуваного листа, суд апеляційної інстанції враховує наступне.

Так, зі змісту листа від 27.12.2018 № Ж-2791/0-1888/0/16-18 слідує, що відповідач фактично відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на наказ про надання дозволу на розробку такої документації іншій особі. При цьому, посилання на підстави такої відмови, визначені ст. 118 ЗК України, у даному листі відсутні.

Водночас, аналіз положень ст. 118 ЗК України вказує на те, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, ч. 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з відповідним клопотанням: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Водночас, законодавством не визначено такого стану земельної ділянки як її перебування у стані "відведення" та не передбачено відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв`язку із наданням такого дозволу іншій особі.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що доводи апеляційної інстанції не підтверджують тієї обставини, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, обґрунтував підстави для відмови позивачу у наданні вказаного дозволу у відповідності до вимог ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Крім того, судом першої інстанції вірно зауважено, що відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Тобто, передача (надання) земельної ділянки у власність є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.

При цьому, доводи апелянта про те, що у випадку надання позивачу наказу про надання дозволу на розробку землеустрою може виникнути ситуація, коли позивач після розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної ділянки буде позбавлений можливості безпосередньо отримати у власність дану земельну ділянку, суд апеляційної інстанції відхиляє за безпідставністю, оскільки отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17.

Щодо доводів апелянта про те, що даний спір не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства, оскільки у даних правовідносинах існує очевидний спір цивільно-правового характеру, то колегія суддів критично ставиться до зазначеної позиції апелянта, з огляду на те, що на момент розгляду заяви позивача від 27.11.2018 року №Ж-2791/0/-18 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, спірна земельна ділянка не перебувала у власності або користуванні інших фізичних чи юридичних осіб. Рішення про затвердження проекту землеустрою та фактичне відведення земельної ділянки відповідачем не приймалось.

Більше того, колегія суддів погоджується з позицію суду першої інстанції щодо необґрунтованості таких доводів відповідача, оскільки останнім не надано належних доказів на підтвердження наявності правовстановлюючих документів в іншої особи на земельну ділянку, на яку претендує позивач.

Між тим, в матеріалах справи наявний лише наказ від 14.12.2018 № 24-1748/14-18-СГ, яким громадянину ОСОБА_2 надано лише дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Михальчанської сільської ради, Сторожинецького району, орієнтовний розмір 2,0 га, який фактично прийнятий відповідачем в період розгляду заяви позивача.

При цьому, відповідно до ч. 9 ст. 79-1 ЗК України земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.

Таким чином, колегія суддів приходить до переконання що за відсутності в матеріалах справи будь-яких доказів щодо набуття громадянином ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку, на яку претендує позивач, то в межах розгляду даної справи відсутній спір цивільно-правового характеру, а відтак судом першої інстанції вірно розглянуто дану справу в порядку адміністративного судочинства.

Також суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати на те, що дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Для порівняння, у ч. 9 ст. 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У ст. 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333.

Пунктом 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Відповідно до пункту 10.11 даного Положення начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Згідно з Порядком подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 № 34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області і, відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, незважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Зазначена позиція узгоджується з висновками, наведеними у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2208/17 та від 20 вересня 2018 року у справі № 804/5597/15, яку з урахуванням вимог ч. 5 ст. 242 КАС України застосовує суд апеляційної інстанції при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин.

Зважаючи на те, що за заявою позивача не було прийнято відповідне рішення, а лише лист, яким позивачу фактично відмовлено у наданні вказаного дозволу, то судом першої інстанції підставно задоволено позовні вимоги.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 березня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 18 липня 2019 року.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Граб Л.С. Гонтарук В. М.