Справа № 817/253/13-а
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2019-07-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 липня 2019 року

Київ

справа №817/253/13-а

провадження №К/9901/14627/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом приватного підприємства "Захід Будпроект" до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області про визнання протиправними та скасування рішень, за касаційною скаргою управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду у складі судді Сало А.Б. від 02 листопада 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бучик А.Ю., Одемчука Є.В., Шевчук С.М. від 01 лютого 2016 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Приватне підприємство "Захід Будпроект" звернулось до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19 грудня 2012 року;

- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №1674-ю від 25 грудня 2012 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 04 червня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 грудня 2013 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 вересня 2015 року рішення судів попередніх інстанцій скасовано, справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

4. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2016 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19 грудня 2012 року. Визнано протиправною та скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №1674-ю від 25 грудня 2012 року.

5. Рішення судів мотивовано тим, що складаючи оспорювані поставну та припис, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області діяла всупереч наданим повноваженням та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2015 року і ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2016 року, управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області подало касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати як такі, що прийняті з порушенням норм матеріального права, та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23 серпня 2012 року між управлінням освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради (Замовник) та Приватним підприємством «Захід Будпроект» (Учасник) укладено Договір про виконання робіт № 64. Відповідно до п.1.1., п.6.3.3. Договору Учасник зобов`язаний у 2012 році виконати роботи: капітальний ремонт покрівлі НВК №1 (навчально-виховний комплекс №1) м. Кузнецовську м-н Будівельників, 41, а Замовник - прийняти і оплатити такі роботи. Учасник зобов`язаний виконати роботи якісно, зі свого матеріалу, у відповідності з будівельними нормами та правилами, що діють в Україні, та у встановлений цим Договором термін.

05 грудня 2012 року головним державним інспектором інспекційного відділу по північних районах області територіального управління №1 Інспекції ДАБК у Рівненській області Цимбалюком О.В. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і/або будівельних робіт управлінням освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради (м.Кузнецовськ, мікрорайон Вараш, 41) на об`єкті будівництва «Капітальний ремонт покрівлі будівлі НВК №1 в м.Кузнецовськ, мікрорайон Будівельників, 41, Рівненської області».

За результатами перевірки складено акт від 05 грудня 2012 року, яким встановлено наступні порушення: після демонтажу старої стяжки теплоізоляційний шар піддавався замоканню під час атмосферних опадів 15 вересня 2012 року, 20-21 вересня 2012 року, 11 жовтня 2012 року, 17 жовтня 2012 року, що є недодержанням п.1.4 том ІІ ДБН В.2.6-14-97 «Конструкції будинків і споруд, покриття будинків і споруд»; місця примикань покрівельного килима до стін, парапетів, шахт виконані з порушенням п.2.20 ДБН В.2.6-14-97 «Конструкції будинків і споруд, покриття будинків і споруд»; в товщі теплоізоляційного шару не виконано осушувальних вентиляційних каналів, що є порушенням п.2.16 ДБН В.2.6-14-97 «Конструкції будинків і споруд, покриття будинків і споруд»; не виконано вентиляції суміщеного покриття шляхом створення повітряного прошарку (методом локального - смугового склеювання покрівельного килиму до основи), а влаштовано перший та другий шар покриття покрівлі методом наплавлення матеріалів по всій площині покрівлі, що є відхиленням від проектно-кошторисної документації (примітка 3 арк.3 АБ 123.25.12).

19 грудня 2012 року головним державним Цимбалюком О.В. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо ПП «Захід Буд проект» та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у якому від приватного підприємства "Захід Будпроект" вимагалось усунути виявлені порушення в термін до 31 грудня 2012 року.

25 грудня 2012 року відповідачем складено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №1674-ю від 25 грудня 2012 року, якою приватне підприємство "Захід Будпроект" визнано винним у вчиненні правопорушення, відповідальність за яке передбачена пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 51030,00 грн

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області мотивована тим, що державний архітектурно-будівельний контроль у відповідності до норм чинного законодавства здійснюється щодо об`єктів будівництва, а не його суб`єктів. Виявлені під час проведення перевірки об`єкта будівництва порушення мали місце, за вчинення яких передбачена відповідальність згідно норм чинного законодавства.

9. Приватне підприємство "Захід Будпроект" своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслало.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у редакції на час спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.

11. Відповідно до пунктів 1, 3, 5, 7, 16-22 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами інспекцій відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, серед іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.

12. Відповідно до пункту 8 частин третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п`яти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

13. Згідно з пунктом 10 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року №244, уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю складає протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у двох примірниках, один з яких надається під підпис суб`єкту містобудування, що притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не пізніше трьох робочих днів з дня складення акта перевірки такого суб`єкта містобудування.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

14. З описаних вище норм вбачається, що акт перевірки та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності складаються щодо того суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

15. Згідно акта перевірки від 05 грудня 2012 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області здійснено державний архітектурно-будівельний контроль суб`єкта містобудування - Управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради в присутності представника замовника - начальника групи центрального господарського обслуговування Управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради Ткач Г.А.

16. Проте, Приватне підприємство "Захід Будпроект" не було тим суб`єктом містобудування, щодо якого здійснювався архітектурно-будівельний контроль. Доказів повідомлення позивача про проведення позапланової перевірки відповідачем суду не надано. Оскільки про проведення перевірки позивача повідомлено не було, представники підприємства під час її проведення були відсутні.

17. Як встановлено судом першої інстанції, директор Приватного підприємства "Захід Будпроект" ОСОБА_1 та головний інженер ОСОБА_2 були присутніми під час складення протоколу та припису, де містяться їх підписи, що не спростовує відсутності представників позивача безпосередньо під час проведення позапланової перевірки, що є порушенням вимог пункту 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від № 553 від 23 травня 2011 року. Вказане істотно вплинуло на право позивача надавати пояснення з приводу проведення будівельних робіт на об`єкті та відповідні документи в ході перевірки.

18. Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо позивача відповідачем складено 19 грудня 2012 року, в той час як перевірку замовника будівництва Управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради здійснено 05 грудня 2012 року, що не відповідає вимогам пункту 10 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року №244, за змістом якого уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю складає протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у двох примірниках, один з яких надається під підпис суб`єкту містобудування, що притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не пізніше трьох робочих днів з дня складення акта перевірки такого суб`єкта містобудування.

19. Судами встановлено, що на момент проведення перевірки 05 грудня 2012 року будівельні роботи щодо капітального ремонту покрівлі НВК №1 не завершені. Це підтверджується актом перевірки, поясненнями начальника групи центрального господарського обслуговування управління освіти Ткач Г.А., актом на додаткові роботи від 26 листопада 2012 №2, довідкою про вартість виконаних будівельних робіт форми №КБ-3, актом приймання виконаних будівельних робіт форми №КБ-2в, загальним журналом робіт, що свідчить про передчасність висновків інспектора про порушення позивачем у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

20. З акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06 березня 2013 року, складеного Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області щодо ПП "Захід Будпроект" вбачається, що на об`єкті будівництва "Капітальний ремонт покрівлі НВК №1 м.Кузнецовськ, м-н.Будівельників, 41" жодних порушень під час виконання позивачем у грудні 2012 року будівельних робіт інспекцією не виявлено.

21. З матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (припису, протоколу та постанови) вбачається, що ПП "Захід Будпроект" порушено пункт 2.16 та пункт 2.20 ДБН В.2.6-14-97 "Конструкції будинків і споруд. Покриття будинків і споруд". Вказані пункти розміщені у томі 1 "Проектування", відповідач помилково застосував норму, яка є обов`язковою для проектувальника, а не підрядника, який в силу вимог частини першої статті 877 Цивільного кодексу України зобов`язаний здійснювати будівництво та пов`язані з ним будівельні роботи відповідно до проектної документації та кошторису, якщо інше не встановлено договором будівельного підряду.

22. Крім того, пункт 1.4 т.2 ДБН В.2.6-14-97 "Конструкції будинків і споруд. Покриття будинків і споруд" передбачає влаштування теплоізоляційного шару, тобто роботи, які ПП "Захід Будпроект" не проводилися як такі, що не передбачені проектно-кошторисною документацією.

23. ПП "Захід Будпроект" не виконувало демонтажу старої стяжки. Проектною документацією, яка пройшла експертизу філії ДП "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба Української державної будівельної експертизи», не було передбачено влаштування на час виконання капітального ремонту об`єкта тимчасового покриття. Не зважаючи на це, листом №8 від 23 серпня 2012 року підприємство запевнило замовника, що прийме усіх можливих заходів для унеможливлення підтоплення внаслідок несприятливих погодних умов. Такі заходи позивачем вживалися - для захисту покрівлі використовувалася поліетиленова плівка.

24. Під час проведення перевірки державним інспектором встановлено, що ПП "Захід Будпроект" в товщі теплоізоляційного шару не зроблено осушувальних вентиляційних каналів, як це передбачено пунктом 2.16 ДБН В.2.6-14-97 "Конструкції будинків і споруд. Покриття будинків і споруд".

25. Забезпечення вентиляції передбачалось за рахунок улаштування флюгарок, що вбачається з проектно-кошторисної документації та акту на додаткові роботи № 2 від 26 листопада 2012 року.

26. За таких обставин Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області, приймаючи постанову №1674-ю від 25 грудня 2012 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Що стосується припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19 грудня 2012 року, судом встановлено фактичне виконання позивачем його вимог. Отже, зазначений припис є реалізованим та вичерпав свою дію.

28. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі, якими доводи позивача відхилено.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

29. За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованим і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки судів є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області залишити без задоволення, а постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2016 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя І.В. Желєзний