Справа № 753/9900/19
Суддя: Ключкович Василь Юрійович
Дата ухвалення: 2019-07-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 753/9900/19
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 липня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Парінова А.Б.,

Беспалова О.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Дарницького районного суду м. Києва від 22 травня 2019 року (суддя Лужецька О.Р.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулася до Дарницького районного суду м. Києва з позовом до Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо розгляду заяви позивача від 20 листопада 2018 року про надання їй дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок;

- зобов`язати відповідача розглянути заяву позивача від 20 листопада 2018 року про надання їй дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок на черговій сесії ради;

- постановити окрему ухвалу стосовно порушення законодавства, яке містить ознаки кримінального правопорушення, передбаченого ст. 366 Кримінального кодексу України та надіслати його відповідному органу досудового розслідування для вжиття заходів кримінально-правового впливу.

Ухвалою Дарницького районного суду м. Києва від 22 травня 2019 року відмовлено у відкритті провадження, оскільки суд дійшов висновку про те, що спір підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою, позивач подала апеляційну скаргу, з підстав порушення судом першої інстанції норм процесуального права, в якій просить скасувати ухвалу Дарницького районного суду м. Києва від 22 травня 2019 року та передати справу до Київського окружного адміністративного суду.

В апеляційній скарзі позивач зазначає, що спору про цивільне право немає, в порушення процесуальних норм суд не з`ясував природу спірних правовідносин і дійшов помилкового висновку, що правовідносини, які склалися між сторонами, є лише цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору у адміністративному процесі, натомість, як вбачається з адміністративного позову, з предмету спору та з позовних вимог, даний спір не є цивільно-правовим і стосується виключно оскарження бездіяльності органу владних повноважень.

Крім того, апелянт вказує, що даний спір підсудний окружному адміністративному суду, а згідно з п. 2 ч. 1 ст. 29 КАС України Дарницький районний суд м. Києва мав би винести ухвалу про передачу адміністративного позову до Київському окружному адміністративному суду для розгляду, а не відмовляти у відкритті провадження.

12.07.2019 до суду апеляційної інстанції від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому Полонська міська рада об`єднаної територіальної громади Хмельницької області просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, оскільки судом першої інстанції правильно встановлено, що позовну заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Сторони у судове засідання не з`явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Судом апеляційної інстанції з матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 оскаржуються бездіяльність Полонської міської ради об`єднаної територіальної громади Хмельницької області щодо нерозгляду заяви про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та позивач при цьому просить зобов`язати відповідача розглянути заяву про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок на черговій сесії ради.

При цьому, на думку суду першої інстанції, даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.

Колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції щодо юрисдикції даного спору, оскільки він не знайшов свого підтвердження під час апеляційного розгляду справи та не відповідає позиції Великої Палати Верховного Суду, що викладена у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 23 січня 2019 року у справі № 308/10112/16-а.

Згідно ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 1, 2, 7 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно зі ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин згідно п. «а» ст. 12 Земельного кодексу України належить розпорядження землями територіальних громад.

Порядок безоплатного надання земельних ділянок у власність визначений у ст. 118 Земельного кодексу України.

За змістом вказаної норми права громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. Відповідний орган розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Таким чином, при реалізації своєї компетенції в галузі земельних відносин та приймаючи рішення щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надання мотивованої відмови у його наданні, сільські, селищні, міські ради діють як суб`єкти владних повноважень, які здійснюють владні управлінські функції у розумінні п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України.

Разом з тим, такі рішення органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями територіальних громад є передумовою для виникнення цивільних прав. Тому для вирішення питання про можливість розгляду справи щодо оскарження таких рішень визначальним є наявність чи відсутність права власності, іншого речового права на земельну ділянку, зазначену в оскаржуваному рішенні органу місцевого самоврядування.

Такого ж висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду піж час розгляду справи № 536/233/16-ц. У постанові від 21 березня 2018 року у зазначеній справі міститься висновок про те, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.

Велика Палата Верховного Суду у вказаному рішенні також зазначила, що відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

У Постанові від 03.10.2018 у справі №820/4149/17 (провадження № 11-759апп18) Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

У матеріалах даної справи відсутні докази, що свідчать про набуття позивачем чи іншими особами права власності на спірні земельні ділянки.

Також, колегія суддів враховує позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 23 січня 2019 року у справі № 308/10112/16-а, згідно з якою якщо виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання щодо передачі земельної ділянки у власність, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, то законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.

Наведені обставини у своїй сукупності вказують на те, що висновок суду першої інстанції наявність підстав для відмови у відкритті провадження є необґрунтованим.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про те, що ОСОБА_1 вірно визначила суд, до юрисдикції якого належить розгляд і вирішення даного спору, а саме, суд адміністративної юрисдикції.

Разом з тим, позивач невірно визначила предметну підсудність даного спору, звернувшись з позовною заявою до Дарницького районного суду м. Києва.

Відповідно до статті 20 КАС України місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:

1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;

2) адміністративні справи, пов`язані з виборчим процесом чи процесом референдуму;

3) адміністративні справи, пов`язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України;

4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1-3 частини першої цієї статті;

5) адміністративні справи щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

Окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частиною першою цієї статті.

Згідно ст. 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об`єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Якщо така особа не має місця проживання (перебування) в Україні, тоді справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача.

У разі невизначеності цим Кодексом територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається адміністративним судом за вибором позивача.

Отже, даний спір предметно підсудний та мав розглядатися Окружним адміністративним судом міста Києва (адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) особи-позивача).

Разом з тим, відповідно до пункту 2 частини 1 статті 29 КАС України, суд передає адміністративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо при відкритті провадження у справі суд встановить, що справа належить до територіальної юрисдикції (підсудності) іншого суду.

Стосовно предметної підсудності чинний Кодекс адміністративного судочинства України аналогічної норми не містить.

Проте, згідно з частино 6 статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Таким чином, чинним Кодексом адміністративного судочинства не заборонено застосовувати аналогію закону щодо прогалин у процесуальному законодавстві.

Частинами 7, 8 ст. 29 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що передача справ за підсудністю у випадках, визначених пунктами 4 - 6 частини першої цієї статті, здійснюється за розпорядженням голови суду.

Передача адміністративної справи з одного суду до іншого на підставі відповідної ухвали, яка підлягає оскарженню, здійснюється не пізніше наступного дня після закінчення строку на оскарження такої ухвали, а в разі подання апеляційної скарги - після залишення її без задоволення.

Таким чином, враховуючи що даний спір підсудний Окружному адміністративному суду міста Києва, Дарницький районний суд м. Києва повинен був, не вирішуючи питання про відкриття провадження у справі (в даному випадку - не відмовляти у відкритті провадження), передати її Окружному адміністративному суду міста Києва, як суду, якому, відповідно до ст. 20, 25 КАС України підсудний даний спір.

Враховуючи наведене, ухвала Дарницького районного суду м. Києва від 22 травня 2019 року про відмову у відкритті провадження підлягає скасуванню, як така, що постановлена з порушенням норм процесуального права.

Водночас, колегія суддів не вбачає необхідності у поверненні справи до Дарницького районного суду м. Києва для вирішення питання про передачу справи на розгляд до іншого адміністративного суду, оскільки такими повноваженнями наділений суд апеляційної інстанції, оскільки відповідно до частини 1 статті 318 КАС України рішення суду підлягає скасуванню з направленням справи на розгляд за встановленою законом підсудністю, якщо рішення прийнято судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), зокрема, визначених статтями 20, 25 КАС України.

Разом з тим, апелянт просила направити справу до Київського окружного адміністративного суду, однак, оскільки даний спір підсудний Окружному адміністративному суду міста Києва - в цій частині в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення і направити справу для розгляду до іншого суду першої інстанції за встановленою підсудністю.

Відповідно до ч. 1 ст. 318 КАС України рішення суду підлягає скасуванню з направленням справи на розгляд за встановленою законом підсудністю, якщо рішення прийнято судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що ухвала суду першої інстанції прийнята з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому таку ухвалу слід скасувати, а справу за встановленою ст. 20, 25 Кодексу адміністративного судочинства України підсудністю направити на розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 315, 318, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Дарницького районного суду м. Києва від 22 травня 2019 року скасувати, а справу №753/9900/19 за встановленою ст. 20, 25 Кодексу адміністративного судочинства України підсудністю направити на розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Ю. Ключкович

Судді А.Б. Парінов

О.О. Беспалов