Справа № 804/639/18
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2019-07-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 липня 2019 року

Київ

справа №804/639/18

адміністративне провадження №К/9901/63557/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

за участю:

секретаря судового засідання: Корецького І.О.

позивача - ОСОБА_1

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №804/639/18

за позовом ОСОБА_1 до Широківської районної ради Дніпропетровської області про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Широківської районної ради Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Чабаненко С.В., судді: Щербак А.А., Чумак С.Ю.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Широківської районної ради, в якому просив:

1.1. визнати незаконним та скасувати рішення Широківської районної ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII "Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 ";

1.2. зобов`язати Широківську районну раду повідомити Президента України, Кабінет Міністрів України та Голову Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування Рішення Широківської районної ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII "Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 " в день набуття законної сили судовим рішенням у справі за цим позовом.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач послався на обставини, що свідчать про допущені відповідачем порушення процедури прийняття спірного рішення 17.01.2018 року під час пленарного засідання 28 сесії Широківської районної ради VII скликання №292-28/ VII "Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 ". Питання про висловлення недовіри голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області було включено до порядку денного сесії Широківської районної ради безпосередньо в день голосування на пленарному засіданні, без підготування відповідного проекту рішення та висновків з цього питання відповідною профільною постійною комісією Широківської райради, без обговорення проекту членами територіальної громади, без належного опублікування та за відсутності позивача, що позбавило його права бути присутнім та вислуханим з питань діяльності Широківської райдержадміністрації. Таким чином, зазначене рішення є неправомірним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки прийнято з порушеннями чинного законодавства України та Регламенту Широківської районної ради.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивачем не доведено та судом не встановлено наявності підстав для скасування Рішення Широківської районної ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII "Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 ", оскільки оскаржуване рішення винесене відповідачем в порядку, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені чинним законодавством.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та прийнято нове, яким позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано Рішення Широківської районної ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII "Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 ". В іншій частині позовних вимог відмовлено.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що питання щодо висловлення недовіри не було включено до порядку денного засідання Ради за 10 днів до початку пленарного засідання. Тобто, повідомивши позивача про розгляд зазначеного питання, останнього фактично було позбавлено можливості належним чином підготувати відповідні пояснення з даного питання, а також права бути заслуханим депутатами Ради щодо питань, висвітлених у пропозиції голови фракції Радикальної Партії Олега Ляшка - ОСОБА_8 . Крім того, суд зазначив про порушення процедури таємного голосування за оскаржуване рішення про висловлення недовіри Голові Дніпропетровської РДА, затвердженої Регламентом Широківської районної ради, що також свідчить про протиправність оскаржуваного рішення ради «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації ОСОБА_1.».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Широківська районна рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. Верховний Суд ухвалою від 07 листопада 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою Широківської районної ради Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018.

9. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Розпорядженням Президента України від 26.05.2015 року №566/2015-рп ОСОБА_1 призначено головою Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області.

11. Розпорядженням голови Широківської районної ради Дніпропетровської області від 02.01.2018 року №3-з скликано 28 сесію районної ради сьомого скликання з 17.01.2018 року.

12. Рішенням № 292-28/VII від 17.01.2018 року було висловлено недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

13. Конституція України.

13.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13.2. Стаття 118. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

14. Кодекс адміністративного судочинства України.

14.1. Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

15. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР.

15.1. Стаття 2. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

15.2. Частина 1 статті 46. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

15.3. Частини 2, 7, 8, 9 статті 49. Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов`язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради.

Депутат має право звернутися із запитом до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради.

Орган або посадова особа, до яких звернено запит, зобов`язані дати усну чи письмову відповідь на запит на сесії ради у строки і в порядку, встановлені радою відповідно до закону. За результатами розгляду запиту рада приймає рішення.

Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов`язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.

15.4. Частина 6 статті 55. Голова районної, обласної, районної у місті ради зокрема: 1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; 2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; 12) підписує рішення ради, протоколи сесій ради; 13) забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян; 14) забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради; 18) вирішує інші питання, доручені йому радою.

16. Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року №586-XIV.

16.1. Стаття 1. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

16.2. Стаття 34. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

16.3. Частини 28, 29 статті 43. Виключно на пленарних засіданнях районної і обласної ради вирішуються питання заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

18. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів приходить до наступних висновків.

19. Предметом даного спору є відповідність оскаржуваного рішення Широківської районної ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII "Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 " приписам законодавства, чинного на час прийняття такого рішення.

20. Частиною 10 статті 46 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

21. Судами встановлено, що до Широківської районної ради VII скликання обрано 34 депутати, на пленарному засіданні були присутні 29 депутатів. За початок роботи та порядок денний 28 сесії Широківської районної ради проголосувало одноголосно 29 депутатів.

Розпорядженням голови Широківської районної ради від 02.01.2018 №3-р «Про скликання 28-ї сесії районної ради VII скликання, пленарне засідання ради було призначене на 17.01.2018 об 11-00 годині та на розгляд сесії винесені питання, в тому числі, щодо заслуховування звіту голови Широківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 про причини виникнення заборгованості відділу культури, туризму, національностей те релігій Широківської районної державної адміністрації за теплопостачання, загалом 12 питань.(ар.с.86).

Дане розпорядження року було оприлюднено на офіційному сайті Широківського району та у газеті «Вісник», тобто у строк визначений Законом.

22. Відповідно до протоколу пленарного засідання 28-ї сесії Широківської районної ради VII скликання від 17.01.2018 пунктом першим затверджено заслуховування звіту голови Широківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 про причини виникнення заборгованості відділу культури, туризму, національностей те релігій Широківської районної державної адміністрації за теплопостачання; доповідач - ОСОБА_4 - в.о. голови Широківської районної державної адміністрації.

У протоколі зафіксовано виступи голови районної ради ОСОБА_5 щодо причин відсутності ОСОБА_1 .

Крім того, заслухано виступ голови депутатської фракції Радикальної Партії Олега Ляшка в Широківській районній раді - ОСОБА_8 щодо неналежної, за висновком фракції, роботи голови Широківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 у зв`язку з чим депутатською фракцією Радикальної Партії Олега Ляшка ініційовано розгляд питання «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 ».

За результатами обговорення даного питання головою районної ради було внесено пропозицію про включення до порядку денного сесії питання «Про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації ОСОБА_1 ».

За результатами голосування за включення вказаного питання до порядку денного з присутніх 29 депутатів, проголосувало за - 27, проти - 1, зіпсовано 1 бюлетень, у зв`язку з чим, пропозицію прийнято та включено до порядку денного.

Згідно пункту 16.10 статті 16 Регламенту Широківської районної ради перелік питань, які планується винести на розгляд пленарного засідання Ради, розглядається президією районної Ради. За наслідками розгляду президією Ради проекту порядку денного сесії надаються рекомендації щодо внесення на розгляд пленарного засідання певного переліку питань.

Згідно пункту 16.13 статті 16 Регламенту райради у виняткових випадках, після видання розпорядження голови Ради про скликання сесії, додатковому включенню до порядку денного підлягають питання:

- про затвердження або внесення змін до районного бюджету;

- кадрові питання;

- питання, що потребують негайного розгляду.

Зазначені питання можуть бути внесені на розгляд ради на вимогу однієї з постійних комісій, депутатських фракцій (груп), голови районної Ради або голови районної державної адміністрації.

Згідно пункту 21.1.2 статті 21 Регламенту райради проекти Широківської райради на обговорення на пленарних засіданнях виносить головуючий на засіданні.

Аналіз норм Закону України «Про місцеве самоврядування» дає підстави для висновку, що депутат має право вносити запити попередньо або на пленарному засіданні ради у письмовій або усній формі, які підлягають включенню до порядку денного пленарного засідання ради. Депутатський запит у разі необхідності обговорюється на пленарному засіданні місцевої ради.

З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що пропозиція голови районної ради про включення до порядку денного сесії питання «Про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації ОСОБА_1 », за наслідками обговорення депутатського запиту є законною і обґрунтованою, оскільки голова районної ради наділений законними повноваженнями на внесення доповнень та змін до порядку денного, за погодженням цих змін голосуванням більшістю голосів депутатів від загального складу ради.

Таким чином, відповідачем було дотримано порядок оприлюднення рішення про скликання пленарного засідання 28 сесії Широківської районної ради сьомого скликання 17.01.2018 року та включення до порядку денного 28 сесії Широківської районної ради сьомого скликання питання «Про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації ОСОБА_1 ».

При цьому, твердження суду апеляційної інстанції про те, що питання висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації може бути ініційоване лише у зв`язку із заслуховуванням звіту голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень, та лише у частині повноважень, у яких місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні виключно відповідним радам, колегія суддів вважає необґрунтованим, оскільки нормами статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", на які посилається апеляційний суд, передбачено лише перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях районної і обласної ради. При цьому, дана стаття не містить застережень про те, в якому порядку мають вирішуватись дані питання.

В свою чергу, стаття 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачає обов`язок голів місцевих державних адміністрацій щорічно звітувати перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень та передбачає право обласних та районних рад висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Разом з тим, дана стаття не встановлює переліку підстав для висловлення такої недовіри.

23. Стосовно тверджень позивача про те, що його не було належним чином повідомлено про розгляд питання про висловлення йому недовіри, колегія суддів звертає увагу на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивача було запрошено на пленарне засідання за допомогою телефонного зв`язку та повідомлено про час, місце проведення пленарного засідання.

Відповідно до протоколу президії районної ради №29 від 17.01.2018 року позивач був присутній та виступив на даному засіданні зазначивши, що в січні місяці було ініційовано проведення сесії та включені деякі пропозиції, але станом на дату підписання листів ці питання є не актуальними. Сповістив присутніх про те, що йому треба відбути до м. Дніпра у зв`язку з відрядженням, а виконання обов`язків голови райдержадміністрацїї покладаються на першого заступника - ОСОБА_9 , яка була відсутня на пленарному засіданні 28 сесії сьомого скликання.

Відповідно до телефонограми наявної в матеріалах справи від Першого заступника голови облдержадміністрації ОСОБА_3 від 16.01.2018 року, on-line нарада, на яку відбув позивач, щодо виконання першочергових заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров`я у сільській місцевості повинна була відбудитись о 17:00 год., при тому, як пленарне засідання було розпочате об 11:00 год. та закінчено близько 13:00 год.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність твердження позивача щодо порушення його права на участь на пленарному засіданні 28 сесії Широківської районної ради сьомого скликання 17.01.2018 року при розгляді питання про висловлення йому недовіри.

24. Стосовно висновків суду апеляційної інстанції про порушення процедури проведення таємного голосування під час прийняття оскаржуваного рішення, колегія суддів звертає увагу на наступне.

25. Відповідно до статті 23 Регламенту Широківської районної ради, лічильна комісія обирається для організації проведення таємного голосування за допомогою бюлетенів, а також у випадках, передбачених п.36.1 ст. 36 Регламенту (у випадку проведення відкритого поіменного голосування), на кожному пленарному засіданні, на якому виникає необхідність проведення таємного голосування або здійснення підрахунку голосів за допомогою Лічильної комісії. Лічильна комісія обирається радою з числа депутатів Ради на підставі пропорційного представництва від різних партій шляхом відкритого голосування за списком без обговорення. Лічильна комісія обирає зі свого складу голову, заступника голови і секретаря.

Зі змісту протоколу пленарного засідання 28-ї сесії Широківської районної ради VII скликання від 17.01.2018, (ар.с.93) вбачається, що Лічильну комісію з числа депутатів Ради у відповідності до передбаченої Регламентом процедури обрано не було.

Головою районної ради зазначено про існування діючої лічильної комісії у відповідному складі.

Зважаючи на викладене, суд попередньої інстанції вказав, що Регламентом Широківської районної ради не передбачено обрання діючих лічильних комісій, а протокол засідання не містить посилання на відповідне рішення ради щодо обрання діючої лічильної комісії. Таким чином, лічильна комісія для організації проведення таємного голосування з питання «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 » фактично не обиралась, а відображена у протоколі засідання ради процедура, згідно якої доведено до відома депутатів ради про існування діючої лічильної комісії не відповідає Регламенту Широківської районної ради.

Крім того, суд апеляційної інстанції із посиланням на статті 37, 39 та 43 Регламенту Широківської районної ради дійшов висновку про порушення процедури таємного голосування, затвердженої Регламентом Широківської районної ради, при прийнятті оскаржуваного рішення ради «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 »., що свідчить про протиправність такого рішення.

З цього приводу колегія суддів звертає увагу на наступне.

Відповідно до статті 23 Регламенту Широківської районної ради (далі - Регламент) для протоколювання процедури таємного голосування та підрахунку голосів під час таємного голосування обирається Лічильна комісія.

Статтею 39 Регламенту передбачено, що лічильною комісією визначаються час, місце і порядок проведення таємного голосування, про що вона повідомляє депутатів Ради. Лічильна комісія перед початком голосування перевіряє наявність кабін для таємного голосування, опечатує скриньки для таємного голосування та забезпечує всі необхідні умови для додержання таємності голосування.

Бюлетені видаються безпосередньо біля кабін для таємного голосування згідно з реєстром про одержання бюлетеня для таємного голосування. Кожному депутату Ради після пред`явлення ним посвідчення та проставлення особистого підпису в Реєстрі про одержання бюлетеня для таємного голосування Лічильна комісія видає один бюлетень для таємного голосування. Голосування проводиться у кабіні для таємного голосування. Заповнений бюлетень опускається в прозору скриньку, яка повинна знаходитися біля кабіни для таємного голосування.

Згідно статті 43 Регламенту у разі виявлення Лічильною комісією порушення порядку голосування, результати голосування оголошуються Лічильною комісією недійсними.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що під час засідання Ради (ар.с.95) було затверджено протокол № 4 засідання лічильної комісії від 17.01.2018 про форму, зміст, кількість бюлетенів про висловлення недовіри голові Широківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 та порядок проведення таємного голосування.

Зазначений протокол, як обов`язковий додаток до протоколу пленарного засідання 28-ї сесії VII скликання Широківської районної ради, не додано. Безпосередньо протокол пленарного засідання не містить відомостей щодо повідомлення депутатів Ради про час, місце і порядок проведення таємного голосування.

Також до протоколу №5 засідання Лічильної комісії щодо встановлення результатів голосування не додано Реєстру про одержання депутатами Ради бюлетенів для таємного голосування.

З доданого до протоколу пленарного засідання 28-ї сесії VII скликання Широківської районної ради списку депутатів, присутніх на сесії районної ради (ар.с.97) неможливо встановити, що саме ці депутати отримали бюлетені для таємного голосування, оскільки такий список не містить відповідних даних. Крім того, виходячи зі змісту протоколу пленарного засідання 28-ї сесії VII скликання Широківської районної ради, протоколу №5 засідання Лічильної комісії щодо встановлення результатів голосування неможливо встановити факт опечатування скриньки для таємного голосування, оскільки відповідні дані у зазначених документах відсутні.

Таким чином, підставою для висновку суду апеляційної інстанції про порушення процедури таємного голосування, що, в свою чергу, стало підставою для визнання протиправним та скасування рішення Широківської районної ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII "Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 " стало:

- до протоколу пленарного засідання 28-ї сесії VII скликання Широківської районної ради не додано протокол № 4 засідання лічильної комісії від 17.01.2018 про форму, зміст, кількість бюлетенів про висловлення недовіри голові Широківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 та порядок проведення таємного голосування;

- до протоколу №5 засідання Лічильної комісії щодо встановлення результатів голосування не додано Реєстру про одержання депутатами Ради бюлетенів для таємного голосування;

- у протоколі пленарного засідання 28-ї сесії VII скликання Широківської районної ради не вказано, що саме депутати, які вказані у списку присутніх на сесії районної ради (ар.с.97), отримали бюлетені для таємного голосування, а також не зазначено про факт опечатування скриньки для таємного голосування;

- на офіційному сайті ради не оприлюднено протоколи сесії ради згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також в порушення п. 16.3 Регламенту Широківської районної ради не були оприлюднені проекти рішень ради з питань, що підлягали обговоренню.

Аналізуючи наведені вище обставини у контексті їх значення при прийнятті оскаржуваного рішення, колегія суддів звертає увагу на таке.

Статтею 118 Конституції України закріплено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Таким чином, питання висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації належить до виключної компетенції ради.

У відповідності до приписів статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, чи прийнято оскаржуване рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Разом з тим, скасовуючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції не досліджував жодного із зазначених критеріїв, а обмежився лише встановленням фактів процедурних порушень під час прийняття такого рішення, чим, фактично, вдався до надмірного формалізму в застосуванні правових норм, залишивши поза увагою зміст та суть спірних правовідносин.

При цьому, колегія суддів наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

26. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

В контексті викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що навіть за такої ситуації, коли відповідачем було б у повній мірі дотримано процедуру вирішення питання про висловлення недовіри голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 (до протоколу пленарного засідання 28-ї сесії VII скликання Широківської районної ради додано протокол № 4 засідання лічильної комісії від 17.01.2018; до протоколу №5 засідання Лічильної комісії щодо встановлення результатів голосування додано Реєстр про одержання депутатами Ради бюлетенів для таємного голосування; на офіційному сайті ради оприлюднено всі протоколи сесії пленарного засідання 28-ї сесії VII Широківської районної ради та проекти рішень ради з питань, що підлягали обговоренню), це не вплинуло б на кінцевий результат такої процедури - намір ради висловити недовіру голові районної ради у зв`язку із неналежним виконанням ним делегованих радою повноважень.

При цьому, колегія суддів також звертає увагу, що Регламентом Широківської районної ради не передбачено обов`язок зазначати у протоколі засідання сесії про те, що депутати, які вказані у списку присутніх на сесії районної ради, отримали бюлетені для таємного голосування, а також про факт опечатування скриньки для таємного голосування. Стаття 43 Регламенту передбачено, що у разі виявлення Лічильною комісією порушення порядку голосування, результати голосування оголошуються Лічильною комісією недійсними.

Оскільки Лічильною комісією не було виявлено будь-яких порушень процедури таємного голосування, висновки суду апеляційної інстанції про відсутність у протоколі пленарного засідання 28-ї сесії VII скликання Широківської районної ради вказівки на те, що саме депутати, які вказані у списку присутніх на сесії районної ради (ар.с.97), отримали бюлетені для таємного голосування, а також про факт опечатування скриньки для таємного голосування є необґрунтованими.

На думку суду, показовою є та обставина, що за підсумками таємного голосування, оформленого протоколом № 5 від 17.01.2018 року засідання лічильної комісії для підрахунку голосів таємного голосування за проектом рішення «Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 » двадцять восьмої сесії сьомого скликання Широківської районної ради, встановлено такі результати: 27 - «за», 1 - «проти», 0 - «утримались», 1 - «виявлено зіпсованих бюлетенів».

При цьому, законом не передбачено перелік підстав, за наявності яких рада має право ініціювати питання висловлення недовіри голові районної держадміністрації, що дає підстави для висновку про наявність у ради дискреційних повноважень у даній сфері.

У зв`язку з викладеним, визнання неправомірним та скасування спірного рішення Широківської районної ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII "Про недовіру голові Широківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області ОСОБА_1 " з одних лише формальних міркувань, є недоцільним, виходячи з мети і завдання адміністративного судочинства.

27. Зважаючи на вищезазначене, колегія суддів вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині скасування оскаржуваного рішення Широківської районної ради від 17 січня 2018 року № 292-28/VII.

28. За правилами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

29. З огляду на викладене, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

30. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

31. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Широківської районної ради Дніпропетровської області - задовольнити.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року по справі №804/639/18 - скасувати.

3. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року по справі №804/639/18 - залишити без змін.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді О.В.Білоус

І.Л.Желтобрюх