Справа № 826/15548/17
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2019-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 липня 2019 року

м.Київ

справа №826/15548/17

провадження №К/9901/56610/18, К/9901/57485/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційними скаргами Заступника прокурора Харківської області і Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 (суддя Кармазін О.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018 (головуючий суддя Ключкович В.Є., судді Губська О.А., Троян Н.М.)

у справі № 826/15548/17

за позовом Заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України

треті особи: ОСОБА_1 , Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації

про скасування дозволу на виконання будівельних робіт,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У листопаді 2017 року Заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 звернувся в інтересах держави до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третіх осіб: ОСОБА_1 , Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, в якій просив суд скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт від 23.02.2016 № ІУ 36, а саме: «Реконструкція мансардного поверху (квартир № 5, 6) по АДРЕСА_1 ».

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що житловий будинок по АДРЕСА_1 є пам`ятником архітектури місцевого значення, прийнятий на облік рішенням виконавчого комітету Харківської обласної ради народних депутатів від 30.04.1980 №334, охоронний №110.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України 23.02.2016 надала громадянину ОСОБА_1 , який набув право власності на квартири №5 і №6 у вищевказаному будинку, дозвіл на виконання будівельних робіт - реконструкцію мансардного поверху (квартир № 5, 6) по вул АДРЕСА_1 .

Харківська місцева прокуратура № 2 вважає відповідний дозвіл протиправним, вказуючи, що житловий будинок знаходиться під охороною держави, реконструкція спірного об`єкту знижує його культурну цінність, а також відзначає, що дозвіл мало бути отримано від Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, а не Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Відповідач з позовними вимогами не погоджується, зазначає, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України рішення про видачу дозволу було прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та Законами України.

ОСОБА_1 з позовними вимогами не погоджується, вважає, що прокурором не доведено суду факту відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах. Також Харківською обласною державною адміністрацією було погоджено реставраційне завдання на розробку науково-проектної документації у 2012 році, проект реконструкції мансардного поверху у 2014 році, історико-містобудівне обґрунтування.

Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації підтримує позовні вимоги та вважає їх правомірними.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 у справі №826/15548/17 у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 у справі №826/15548/17 залишено без змін.

5. Заступник прокурора Харківської області та Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018 і рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 у справі №826/15548/17 не погодилися, тому звернулися до Верховного суду з касаційними скаргами, в яких посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просять суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018 у справі №826/15548/17 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

6. Ухвалами Верховного Суду від 26.07.2018 і 11.09.2018 (головуючий суддя Гімон М.М., судді Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.) відкрито касаційні провадження у справі №826/15548/17.

У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати головуючого судді Гімона М.М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду, було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 належить на праві власності квартири АДРЕСА_1 .

8. 10.02.2016 ОСОБА_1 звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України із заявою відповідно до ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» про видачу дозволу на виконання будівельних робіт «Реконструкція мансардного поверху (квартир №5, 6) по АДРЕСА_1, поштова будівельна адреса: АДРЕСА_1 на реконструкцію IV категорії складності».

9. Державною архітектурно-будівельною інспекцією України 23.02.2016 надано громадянину ОСОБА_1 дозвіл від 23.02.2016 № ІУ 36 на виконання будівельних робіт, а саме: «Реконструкція мансардного поверху (квартир № 5, 6) по АДРЕСА_1 ».

10. Харківською місцевою прокуратурою №2 за фактом можливого пошкодження невстановленими особами об`єкту культурної спадщини - будинку по АДРЕСА_1 здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №0000136 за ч. 2 ст. 298 КК України. Відомості до ЄДРСР внесені за результатами виявлення публікації в соціальній мережі «Фейсбук», у якій йдеться про те, що громадянином ОСОБА_1 ведеться незаконна реконструкція мансардного поверху житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .

11 . Під час досудового розслідування встановлено, що житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 є пам`яткою архітектури місцевого значення, прийнятою на облік рішенням виконавчого комітету Харківської обласної ради народних депутатів від 30.04.1980 №334, охоронний номер 110.

12. Вважаючи дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо реєстрації дозволу на виконання будівельних робіт від 23.02.2016 № ІУ 36 протиправними, заступник керівника Харківської місцевої прокуратури №2 в інтересах держави звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, Окружний адміністративний суд міста Києва, з яким погодився і Київський апеляційний адміністративний суд, виходив з того, що станом на час видачі дозволу діяли правила, відповідно до яких Інспекція як орган влади мала право безпосередньо виконувати функції щодо видачі дозволів та Інспекцією підлягав до розгляду вичерпний пакет документів, визначений Законом та наданий заявником. Відповідач, своєю чергою, не мав повноважень щодо витребування додаткових документів, і прокурором не доведено, що в межах наданих Інспекції документів, був відсутній встановлений Законом перелік документів чи того, що в поданих документах містились недостовірні відомості, як і не доведено невідповідності поданих документів вимогам законодавства, а відтак не доведено наявності у відповідача підстав для відмови у видачі дозволу, враховуючи те, що надання документів, визначених ч. 1 ст. 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ч. 3 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не передбачено.

14. Також суди попередніх інстанцій виходили з того, що спірний об`єкт був відсутній у Державному реєстрі нерухомих пам`яток України станом на час видачі відповідачем дозволу, а відтак на нього не поширювались вимоги ст. 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції на час видачі оспорюваного дозволу) щодо необхідності отримання дозволу.

15. Крім того, місцевий адміністративний суд у своєму рішенні вказав, що із набранням чинності Законом України від 17.01.2017 № 1817-VIII, із ч. 6 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виключена норма, яка передбачала повноваження суду на анулювання дозволу, що виключає можливість прийняття судом рішення про анулювання дозволу. У випадках, передбачених п. 6 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Інспекція самостійно приймає рішення і суд не може перебирати на себе функції Інспекції, оскільки б це суперечило принципу поділу державної влади.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ

16. Касаційна скарга Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації мотивована порушенням адміністративними судами норм матеріального і процесуального права, зокрема, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку стосовно того, що позовні вимоги не підлягають задоволенню через відсутність документів, які б свідчили про приналежність об`єкту будівництва до пам`ятки архітектури місцевого значення відповідно до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», оскільки приналежність об`єкту за адресою: АДРЕСА_1 до пам`ятки місцевого значення свідчить інформація з офіційного сайту Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, яка містить перелік пам`яток об`єктів культурної спадщини національного та місцевого значення пам`яток архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтних, науки і техніки м. Харкова. Доступ до вищевказаного Переліку є відкритим, а отже, Державна архітектурно-будівельна інспекція України мала можливість перевірити чи належить будинок по АДРЕСА_1 до пам`яток культурної спадщини.

Також у касаційній скарзі зазначено, що вказаний об`єкт хоч і не занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, але відповідно до п. 3 розділу X «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини» має статус пам`ятки та, відповідно, перебуває під охороною держави.

17. На думку Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації дозвіл на проведення робіт на пам`ятках архітектури видається відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про охорону культурної спадщини» саме Департаментом через Центр надання адміністративних послуг м. Харкова, але звернень від ОСОБА_1 про надання дозволу на проведення робіт в межах мансардного поверху (квартир 5, 6) по АДРЕСА_1 до Центру надання адміністративних послуг не надходило.

18. Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що питання щодо анулювання відповідного дозволу має розглядатись Інспекцією, а не в судовому порядку, з посиланням на ч. 4 ст. 37 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».

19. У касаційній скарзі заступника прокурора Харківської області наголошено, що для зміни зовнішнього вигляду будівлі, яка є пам`яткою місцевого значення та знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, необхідно отримати відповідний дозвіл органу виконавчої влади, до компетенції якого віднесене таке питання - Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації.

20. На думку прокурора, висновок суду апеляційної інстанції та посилання судом на проект «Реконструкція мансардного поверху (квартир №5, 6) по АДРЕСА_1» 2014 року, погоджений Харківською обласною державною адміністрацією (Департамент містобудування та архітектури) не ґрунтується на нормах закону та є припущенням, а також не є належним доказом відповідно до ст. 73 КАС України, оскільки законодавцем не врегульовано питання, яким саме чином мав видаватися дозвіл (його форма) на реконструкцію (консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування пам`яток місцевого значення) органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, враховуючи, що у ст. 27 Закону України «Про охорону культурної спадщини» зазначено, що такий видається на підставі погодженої з ними науково-проектної документації. При цьому, у ОСОБА_1 не має відповідного дозволу компетентного державного органу охорони культурної спадщини на проведення будівельних робіт на об`єкті культурної спадщини.

21. Позивач у касаційній скарзі зазначає, що реконструкцію проведено державою за бюджетні кошти ще у 2013 році, таким чином повторне проведення будівельних робіт у Будинку, який побудований у 1907 році та належить до пам`яток архітектури місцевого значення, є недоцільним та його властивості як пам`ятки архітектури може бути втрачено через проведення будівельних робіт ОСОБА_1 .

22. Заступник прокурора Харківської області вважає, що законодавство у галузі містобудівної діяльності та пам`ятко-охоронне законодавство регулюють різні правовідносини. Дозвіл ДАБІ на виконання будівельних робіт з реконструкції видавався (станом на 2016 рік) на підставі Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку №466, а видача дозволу на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (у даному випадку, на реабілітацію мансардного поверху) регулюється Законом України «Про охорону культурної спадщини». Таким чином, ОСОБА_1 не мав прав приступати до виконання робіт без наявності обох дозволів, а будівельні роботи на мансардному поверсі є самочинним будівництвом у розумінні ч.1 ст.376 ЦК України, оскільки здійснюються без належного дозволу.

23. У касаційній скарзі вказано, що судами попередніх інстанцій помилково не було враховано, що житловий будинок по АДРЕСА_1 є пам`ятником архітектури місцевого значення, прийнятий на облік рішенням виконавчого комітету Харківської обласної ради народних депутатів від 30.04.1980 №334, охоронний № 110, на теперішній час дане рішення не скасовано, та відповідно до п. 3 розділу X «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівлю визнано пам`яткою.

24. Також заступник прокурора Харківської області у своїй скарзі дійшов висновку стосовно того, що право на звернення до суду із даним предметом спору гарантують і передбачають як норми Кодексу адміністративного судочинства України так і норми Конституції України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що спростовує, на його думку, висновки судів попередніх інстанцій про відсутність у суду повноважень на анулювання спірного дозволу.

V. ЗАПЕРЕЧЕННЯ НА КАСАЦІЙНІ СКАРГИ

25. До Верховного Суду надійшли відзиви відповідача на касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та на касаційну скаргу прокуратури Харківської області, в яких Державна архітектурно-будівельна інспекція України касаційні скарги прокуратури і Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 і постанову у справі №826/15548/17 - без змін.

У відзивах відповідач погоджується з висновками місцевого та апеляційного адміністративного судів, а також посилається на те, що позивачем і Департаментом містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації визнавалась правомірність виданого дозволу на виконання будівельних робіт, тому такі обставини не підлягають доказуванню у суді касаційної інстанції на підставі ч. 1 ст. 78 КАС України.

26. ОСОБА_1 також направив до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, а також відзив на касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області, в яких просив залишити судові рішення у даній справі без змін, а касаційні скарги без задоволення.

Зокрема, у відзивах ОСОБА_1 звертає увагу суду, що прокурор посилається на Положення про Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації від 06.12.2016 № 571, але таке положення було прийнято пізніше, ніж видано спірний дозвіл (23.02.2016), тому відповідне положення не може бути належним доказом у справі у розумінні ст. 73 КАС України.

На думку ОСОБА_1 , інформація з офіційного сайту Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації є недопустимим доказом у розумінні ч. 2 ст. 74 КАС України.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

28. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

29. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

30. З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

31. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.

За приписами ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

32. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Зазначені висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

33. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

34. У даному випадку прокурор обґрунтовує інтереси держави тим, що реконструкція житлового будинку, який є пам`яткою архітектури, призводить до зниження його культурної цінності.

35. Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

36. За змістом ч. 1 ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється, зокрема, шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.

Тобто, органи архітектурно-будівельного контролю здійснюють загальний контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності.

37. Відповідно до ст. 27 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» у разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування).

Згідно з положеннями ст. 26 цього Закону роботи із збереження об`єктів культурної спадщини проводяться згідно з реставраційними нормами та правилами, погодженими центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Будівельні норми та правила застосовуються у разі проведення робіт із збереження об`єкта культурної спадщини лише у випадках, що не суперечать інтересам збереження цього об`єкта.

За нормами п. 1 ч. 1 ст. 16 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» на об`єктах благоустрою забороняється виконувати роботи без дозволу у разі, якщо обов`язковість його отримання передбачена законом.

38. Водночас, спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Згідно з ч. 2 ст. 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до видів об`єктів культурної спадщини відносяться, зокрема, історичні - будинки, споруди, їх комплекси (ансамблі), окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих та померлих (загиблих) військовослужбовців (у тому числі іноземців), які загинули у війнах, внаслідок депортації та політичних репресій на території України, місця бойових дій, місця загибелі бойових кораблів, морських та річкових суден, у тому числі із залишками бойової техніки, озброєння, амуніції тощо, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

За приписами ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини

Відповідно до п.п. 13, 14, 17 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить: здійснення нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування й музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках; погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

39. У п. 2 Положення про Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації 06.12.2016 №572 визначено, що Департамент виконує функції органу охорони культурної спадщини Харківської обласної державної адміністрації по пам`ятках архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтним, науки і техніки.

Серед завдань Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації у п. 4 Положення вказано, зокрема, забезпечення додержання законодавства у сфері містобудування та архітектури, державних стандартів, норм і правил, затвердженої містобудівної документації, здійснення контролю за їх реалізацією.

Тобто, з вищенаведеного вбачається, що наявний суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а саме таким суб`єктом є Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, який у даній справі є третьою особою, тоді як саме Департамент мав звертатись до суду з відповідним позовом.

40. У позовній заяві прокурором зазначено, що на час отримання ОСОБА_1 вказаного дозволу ДАБІ України повноваженнями щодо надання дозволу на проведення робіт на пам`ятках архітектури місцевого значення був наділений Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації (т. 1 а.с. 7). При цьому, заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 не довів належними і допустимими доказами у справі того, що Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації не може самостійно здійснити захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, а також не надав докази звернення до Департаменту з вимогами подати позов, не надав доказів вжиття будь-яких заходів щодо невчинення Департаментом дій з охорони даного об`єкту культурної спадщини.

41. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль щодо захисту інтересів держави, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

42. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, колегія суддів Верховного Суду вважає, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постановах від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 10.04.2019 у справі №813/661/17.

43. Суди попередніх інстанцій помилково розглянули по суті позовні вимоги.

Верховний Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність рішення відповідача, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.

44. Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 169 цього Кодексу.

45. У ст. 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком, з огляду на відсутність прямо передбачених підстав, для здійснення представництва інтересів держави, є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (ст. 7 КАС України).

46. З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку про неправильне застосування судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень та ухвалення рішення про залишення позовної заяви без розгляду.

Крім того, судами попередніх інстанцій не було досліджено в повній мірі звернення прокурора з даним позовом поза межами строку на відповідне звернення.

Керуючись статтями 7, 240, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ :

Касаційні скарги заступника прокурора Харківської області і Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018 у справі №826/15548/17- скасувати.

Позовну заяву Заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 в інтересах держави до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третіх осіб ОСОБА_1 , Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації про скасування дозволу на виконання будівельних робіт - залишити без розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя А.І. Рибачук

Суддя Л.В. Тацій