Справа № 818/2259/18
Суддя: Жигилій С.П.
Дата ухвалення: 2019-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2019 р.Справа № 818/2259/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Жигилія С.П.,

Суддів: Перцової Т.С. , Чалого І.С. ,

за участю секретаря судового засідання: Ващук Ю.О.

представника позивача - Солов`я П.О.

представників відповідача - Медвідь В.В., Марченка І.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 року (суддя Воловик С.В.; м. Суми; повний текст рішення складено 10.04.2019) по справі № 818/2259/18

за позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області

до Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини

про стягнення коштів,

ВСТАНОВИВ:

Північно-східний офіс Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області (далі - позивач, Держаудитслужба) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини (далі - відповідач), в якому просив суд стягнути з відповідача в дохід Державного бюджету України кошти в сумі 254138,90 грн.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року в задоволенні позовної заяви Північно-східного офісу в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області - відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 та задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги позивач посилається на те, що за період 01.07.2014 по 30.09.2017 за рахунок асигнувань загального фонду відповідачем проведено покриття видатків спеціального фонду в частині нарахування та виплати заробітної плати провідним лікарям ветеринарної медицини, які заміняли на період їх відпустки або хвороби на загальну суму 254 138,90 грн., чим порушено вимоги ч. ч. 4, 5, 7 ст. 13 Бюджетного кодексу України, п. п. 36, 39 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, оскільки заробітна плата провідним (офіційним) лікарям мала виплачуватись за рахунок спеціального фонду.

Заперечуючи проти доводів та вимог апеляційної скарги, відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому він, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін. З посиланням на ст. ст. 1, 97 Закону України "Про ветеринарну медицину", наказу Головного держінспектора ветеринарної медицини № 45 від 01.90.2000, відповідач зазначає, що офіційні лікарі є штатними працівниками державних установ ветеринарної медицини та будь-яких особливостей оплати праці офіційних лікарів законодавство не визначає. Офіційні лікарі отримують заробітну плату як і інші лікарі ветеринарної медицини за рахунок коштів як загального, так і спеціального фонду державного бюджету. Стверджує, що згідно з кошторисами відповідача передбачалось фінансування видатків лікарні на виплату заробітної плати лікарям ветеринарної медицини як за рахунок загального, так і за рахунок спеціального фонду державного бюджету. Тобто виплата заробітної плати офіційним лікарям планувалась та здійснювалась у відповідності до затверджених кошторисів, складених на підставі бюджетних запитів на 2015 -2017 роки.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача та представників відповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що на підставі направлень на проведення ревізії № 491 від 27.09.2017, № 524 від 30.10.2017 та № 527 від 01.11.2017 фахівцями Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини за період з 01.07.2014 по 30.09.2017, за результатами якої 27.12.2017 складено акт № 07-06/08. (т. 1 а.с. 24-40)

Згідно із актом ревізії позивач, окрім іншого, дійшов висновку про недотримання відповідачем вимог ч. ч. 4, 5, 7 ст. 13 Бюджетного кодексу України, п. п. 36, 39 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, внаслідок покриття видатків спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду, в частині здійснення оплати праці провідних (офіційних) лікарів на загальну суму 208 310, 57 грн. та нарахувань на неї в сумі 45 828, 33 грн.

За змістом акту ревізії, суть порушення полягає в тому, що відповідач частково здійснював оплату праці провідних (офіційних) лікарів, які є працівниками лікарні ветмедицини та виконували свої посадові обов`язки в рамках укладених з суб`єктами господарювання договорів про надання послуг, за рахунок коштів загального фонду.

Не погоджуючись з висновками акту ревізії, лікарня ветмедицини подала позивачу заперечення (т. 2 а.с. 94-101), які згідно висновку (т. 2 а.с. 102-148) залишились без задоволення.

З метою усунення порушень, ДАУ у Сумській області 05.02.2018 направило відповідачу лист № 20-18-07-14/489 (т.1 а.с. 8-11), у якому, зокрема, вимагала відшкодувати шкоду у розмірі сплачених за рахунок загального фонду коштів на оплату праці провідних (офіційних) лікарів, з урахуванням нарахованих зборів (податків) в сумі 254138, 90 грн.

Також, 05.02.2018 відповідачу направлено попередження № 20-18-07-14/513 про неналежне виконання бюджетного законодавства (т. 2 а.с. 153-155).

У відповідь на лист-вимогу позивача, лікарня ветмедицини 05.03.2018 направила лист № 01-19/50 (т. 2 а.с. 174), у якому повідомила, що матеріали ревізії опрацьовані, з висновками ревізії відповідач не погоджується, а вимога сформульована таким чином, що не дає змогу однозначно зрозуміти її зміст і порядок виконання.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що лікарня ветмедицини здійснювала видатки по загальному і спеціальному фондах в межах і за рахунок відповідних надходжень, на підставі затверджених кошторисів у встановленій послідовності, передбаченій для їх планування, що свідчить про відсутність порушень бюджетного законодавства.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з такого.

На виконання частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України.

Бюджетна установа для виконання своїх функцій та досягнення результатів, здійснює платежі відповідно до бюджетних призначень, встановлених основним плановим фінансовим документом - кошторисом (пункт 30 частина 1 статті 2 Кодексу).

Стаття 7 Бюджетного кодексу України закріплює принцип цільового використання коштів, який полягає у тому, що бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.

Згідно з частиною 1 статті 13 Бюджетного кодексу України, бюджет може складатися із загального та спеціального фондів

Частина 3 вказаної статті встановлює, що доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування, є складовою частиною спеціального фонду бюджету.

Відповідно до частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України, власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ поділяються на групи, першу з яких, складають надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством.

Власні надходження бюджетних установ використовуються, окрім іншого, на покриття витрат, пов`язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю.

Частина 8 згаданої статті передбачає, що платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету, якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Частиною 1 статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення.

Порушення учасником бюджетного процесу встановлених Бюджетним кодексом України чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, зокрема, здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів при включенні до платіжних документів недостовірної інформації, є порушенням бюджетного законодавства (пункт 23 частини 1 статті 116 Кодексу).

Заходи впливу за порушення бюджетного законодавства встановлені статтею 117 Бюджетного кодексу України. Так, за порушення бюджетного законодавства, визначеного пунктом 23 частини 1 статті 116, застосовуються такі заходи впливу, як: зупинення операцій з бюджетними коштами та призупинення бюджетних асигнувань (пункти 2-3, частини 1 статті 117).

Зміст вказаних норм дає підстави для висновків, що бюджетні установи у своїй діяльності використовують кошти загального і спеціального фондів за їх визначеним цільовим використанням, у відповідності до затверджених у встановленому порядку кошторисів.

Надаючи певні послуги, бюджетні установи отримують кошти, які формують спеціальний фонд бюджету та мають використовуватись, окрім іншого, на покриття витрат, пов`язаних з організацією та наданням цих послуг в межах кошторису.

Недотримання зазначених вимог, є порушенням бюджетного законодавства та підставою для застосування відповідних заходів впливу.

Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28.02.2002.

Згідно з пунктом 5 вказаного Порядку, бюджетні кошти установам можуть виділятися, зокрема, тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального та спеціального фондів бюджету.

Пункт 9 Порядку встановлює, що одержувач бюджетних коштів використовує їх на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі відповідного розпорядника бюджетних коштів.

Відповідно до пунктів 10-12 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, Мінфін, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків бюджету та надання кредитів з бюджету загального фонду проекту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.

Для правильної та своєчасної організації роботи, пов`язаної із складанням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відповідними вказівками Мінфіну, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік:

встановлюють для розпорядників нижчого рівня граничні обсяги видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету із загального фонду бюджету, термін подання проектів кошторисів і дають вказівки щодо їх складання;

розробляють і повідомляють розпорядникам нижчого рівня інші показники, яких вони повинні додержуватися відповідно до законодавства і які необхідні для правильного визначення видатків бюджету та надання кредитів з бюджету у проектах кошторисів;

забезпечують складення проектів кошторисів на бюджетні програми (функції), що виконуються безпосередньо головними розпорядниками.

Головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету, повноти надходження доходів або повернення кредитів, додержання діючих ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів.

Пункти 26-42 Порядку, врегульовують процедуру розгляду і затвердження проектів кошторисів. При цьому, обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів (пункт 17), а формування видатків спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов`язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду (пункт 23).

На виконання пункту 49 Порядку, видатки спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін, у послідовності, передбаченій пунктом 23 цього Порядку для їх планування.

Системний аналіз зазначених норм діє підстави для висновку, що бюджетні установи, які є розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня, надаючи послуги, отримують кошти, які формують спеціальний фонд бюджету та використовуються у відповідності до кошторису, затвердженого головним розпорядником бюджетних коштів, зокрема, на покриття витрат, пов`язаних з наданням цих послуг.

При цьому, для підготовки проектів кошторисів, головний розпорядник бюджетних коштів доводить граничні обсяги видатків бюджету, а при затвердженні кошторисів - здійснює контроль за правильністю формування надходжень і видатків у ньому.

Як встановлено судом, у періоді, який перевірявся позивачем, лікарня ветмедицини, щороку направляла головному розпоряднику коштів бюджетні запити (т. 1 а.с. 187-282, т. 3 а.с. 67-100), а також кошториси про використання коштів по загальному та спеціальному фондах з відповідними розрахунками витрат (т. 1 а.с. 283-302, т. 3 а.с. 51-66).

За змістом цих кошторисів, затверджених головними розпорядниками бюджетних коштів, у 2014, 2015, 2016 та 2017 роках за рахунок коштів загального фонду бюджету передбачалось фінансування видатків лікарні лише на виплату заробітної плати з нарахуваннями, на часткову оплату комунальних послуг та інших витрат, необхідних для виконання своїх функцій.

За рахунок коштів спеціального фонду бюджету, передбачалось фінансування видатків на виплату заробітної плати з нарахуваннями, оплату комунальних послуг, а також інших витрат, пов`язаних з організацією діяльності лікарні ветмедицини.

Таким чином, лікарня ветмедицини здійснювала видатки по загальному і спеціальному фондах в межах і за рахунок відповідних надходжень, на підставі затверджених кошторисів у встановленій послідовності, передбаченій для їх планування.

З приводу доводів позивача щодо наявності у відповідача обов`язку здійснювати оплату праці провідних (офіційних) лікарів виключно за рахунок коштів спеціального фонду, з посиланням на умови укладених договорів про надання послуг (т. 1 а.с. 41-149) та загальні норми, відповідно до яких кошти спеціального фонду, отримані від надання послуг, мають використовуватись на покриття витрат, пов`язаних з наданням цих послуг, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про ветеринарну медицину", державний лікар ветеринарної медицини - лікар ветеринарної медицини, який працює в державних органах чи державних установах ветеринарної медицини; державні установи ветеринарної медицини - установи ветеринарної медицини, що здійснюють профілактичні, діагностичні, лікувальні та інші протиепізоотичні заходи, лабораторні дослідження щодо безпечності товарів, науково-дослідні та контрольні роботи, на які покладено контрольно-наглядові функції в галузі ветеринарної медицини, або уповноважені на здійснення таких функцій.

Відповідно до Наказу Головного державного інспектора ветеринарної медицини № 45 від 01.09.2000 р., зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 31.10.2000 р. "Про затвердження Положення про державний ветеринарний нагляд та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання щодо забою тварин, переробки, зберігання, транспортування й реалізації продукції тваринного походження" (чинного на час виникнення спірних правовідносин), організація державного ветеринарного нагляду й контролю покладається на головних державних інспекторів ветеринарної медицини, їх заступників та державних інспекторів ветеринарної медицини районів, міст, міст Києва і Севастополя, областей, Автономної Республіки Крим та офіційних лікарів ветеринарної медицини, їх заступників, повноваження яким надаються наказом Головного державного інспектора ветеринарної медицини України. Офіційні лікарі ветеринарної медицини та їх заступники підпорядковуються головним державним інспекторам ветеринарної медицини районів, міст, міст Києва і Севастополя, областей, Автономної Республіки Крим, знаходяться у штаті районної (міської) державної лікарні ветеринарної медицини, а в місті Києві - об`єднання державної ветеринарної медицини та утримуються за рахунок коштів державного та

місцевого бюджетів.

Згідно із ч. 1 ст. 97 Закону України "Про ветеринарну медицину", фінансування та матеріально-технічне забезпечення державної служби ветеринарної медицини здійснюються за рахунок коштів загального та спеціального фондів Державного бюджету України.

Як свідчать матеріали справи, відповідно до штатних розписів (т. 1 а.с. 178-186, т. 3 а.с. 97-100) та наказів (т. 3 а.с. 102-129), провідні (офіційні) лікарі працювали на штатних посадах лікарні ветмедицини з посадовим окладом в межах фонду заробітної плати згідно штатного розкладу, який нараховувався відповідно до табелів обліку робочого часу (т. 2 а.с. 195-250, т. 3 а.с. 1-14).

Умовами розділу 3 договорів про надання послуг (т. 1 а.с. 41-149) передбачено, що оплата наданих провідними (офіційними) лікарями послуг здійснюється в безготівковому порядку на рахунки лікарні ветмедицини.

Таким чином, провідні (офіційні) лікарі перебували у трудових відносинах з відповідачем, а не суб`єктами господарювання, яким надавались послуги, і, відповідно, зобов`язання щодо оплати їх праці виникало у лікарні ветмедицини. При цьому, такі витрати є витратами, пов`язаними з наданням послуг і їх відшкодування має здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду.

В той же час, бюджетне законодавство не містить норми, яка б зобов`язувала бюджетні установи розділяти фонд оплати праці своїх працівників в залежності від їх участі у процесі надання послуг цією установою та здійснювати оплату праці осіб, які на виконання своїх посадових обов`язків безпосередньо приймають участь у наданні послуг, виключно за рахунок коштів спеціального фонду.

Відсутність такої норми, зумовлює відсутність факту порушення бюджетного законодавства та, як наслідок - відсутність підстав для притягнення особи до відповідальності.

При цьому, відповідачем не було з`ясовано, чи було достатньо обсягів власних надходжень спеціального фонду для здійснення оплати праці провідних (офіційних) лікарів.

З цих підстав судом першої інстанції зроблено обґрунтований висновок, що витрачання бюджетних коштів на виплату заробітної плати відповідачем здійснювалось відповідно до бюджетних асигнувань та напрямків їх використання.

Також, судом першої інстанції обґрунтовано не прийнято до уваги посилання позивача на постанову Апеляційного суду Сумської області від 05.05.2018 по справі № 592/1186/18 про притягнення до адміністративної відповідальності начальника лікарні ветмедицини за порушення бюджетного законодавства, як доказ доведеності вчинення відповідачем порушення бюджетного законодавства та обґрунтованості позовних вимог про стягнення коштів за це порушення, з огляду на таке.

Згідно з ч. 6 ст. 78 Кодексу адміністративного судочинства України, постанова суду у справі про адміністративне правопорушення, яка набрала законної сили, є обов`язковою для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, стосовно якої ухвалена постанова, лише в питанні, чи мали місце ці дії (бездіяльність) та чи вчинені вони цією особою.

Одночасно, частина 7 вказаної статті визначає, що правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

Отже, за змістом вказаних норм, постанова у справі про адміністративне правопорушення є обов`язковою для адміністративного суду лише в частині обставин, які стосуються безпосередньо особи, яка притягувалась до адміністративної відповідальності.

Тобто, не можна вважати обов`язковими обставини щодо діяння фізичної особи, встановлені під час розгляду справи про її адміністративний проступок, при оцінці правомірності поведінки юридичної особи, працівником (представником) якої була ця фізична особа, якщо йдеться про відповідальність за порушення юридичною особою законодавства, дотримання якого контролюється державним органом.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги ДАУ у Сумській області про стягнення коштів в сумі 254 138, 90 грн. є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25.03.2019 року по справі № 818/2259/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)С.П. Жигилій
Судді(підпис) (підпис) Т.С. Перцова І.С. Чалий
Повний текст постанови складено 22.07.2019 року