Справа № 367/882/17
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2019-07-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 липня 2019 року

Київ

справа №367/882/17

адміністративне провадження №К/9901/42491/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., судді Берназюка Я.О, судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Ірпінського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Київській області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бєлової Л.В., Безименної Н.В., Желтобрюх І.Л. від 29 травня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Ірпінського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Київській області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, у якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у проведенні перерахунку пенсії за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" на підставі довідки Прокуратури Київської області від 06 лютого 2017 року № 18ф-32 про заробітну плату з розрахунку 90% середнього заробітку;

- зобов`язати відповідача провести перерахунок пенсії за вислугу років згідно з довідкою Прокуратури Київської області від 06 лютого 2017 року № 18ф-32 та відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" з розрахунку 90% із середнього заробітку - 13 588,68 грн з 01 грудня 2015 року та виплатити різницю у розмірі пенсії з 01 січня 2015 року.

В обґрунтування позову зазначив, що ним 07 лютого 2017 року подано до Ірпінського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Київській області заяву про проведення перерахунку пенсії відповідно до Закону України "Про прокуратуру". Однак позивачу у задоволенні заяви було відмовлено з посиланням на те, що відповідно до Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 02 березня 2015 року № 213 (далі також - Закон № 213) з 01 червня 2015 року пенсії в порядку та на умовах, визначених Законом України "Про прокуратуру", не призначаються, а раніше призначені пенсії не перераховуються.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Ірпінського міського суду Київської області від 07 квітня 2017 року адміністративний позов задоволено частково, визнано протиправними дії Ірпінського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Київській області щодо відмови ОСОБА_1 у проведенні перерахунку пенсії за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" на підставі довідки прокуратури Київської області від 06 лютого 2017 року № 18ф-32 про заробітну плату з розрахунку 90% середнього заробітку; зобов`язано Ірпінське об`єднане управління Пенсійного фонду України в Київській області провести перерахунок пенсії за вислугу років згідно з довідкою прокуратури Київської області від 06 лютого 2017 року № 18ф-32 про заробітну плату відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" з розрахунку 90% середнього заробітку - 13588,68 грн з 07 лютого 2017 року та виплатити різницю у розмірі пенсії з 07 лютого 2017 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що згідно з частиною вісімнадцятою статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року апеляційну скаргу Ірпінського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Київській області задоволено, постанову Ірпінського міського суду Київської області від 07 квітня 2017 року скасовано, ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

Приймаючи рішення про задоволення апеляційної скарги, Київський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що відсутні правові підстави для перерахунку пенсії позивача на підставі Закону України "Про прокуратуру", що діяв на час призначення пенсії, та прийняв до уваги доводи апелянта щодо зміни законодавства, яке регулює спірні правовідносини, оскільки відсутність постанови Кабінету Міністрів України, яка чітко визначає розмір заробітної плати (чи пенсії), не є підставою для застосування вже недіючих норм Законів України для проведення перерахунку заробітної плати (пенсії).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року як таку, що ухвалена з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права і залишити в силі постанову Ірпінського міського суду Київської області від 07 квітня 2017 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з квітня 2012 року перебуває на обліку в Ірпінському об`єднаному управлінні Пенсійного фонду України в Київській області та отримує пенсію за вислугою років відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру".

07 лютого 2017 року позивач звернувся до Ірпінського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Київській області з заявою про проведення перерахунку пенсії відповідно до Закону України "Про прокуратуру" та Постанови Кабінету Міністрів "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів" від 09 грудня 2015 року № 1013 (далі також - Постанова КМУ № 1013). До Ірпінського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Київській області позивач надав довідку прокуратури Київської області від 06 лютого 2017 року № 18ф-32 про заробіток для перерахунку пенсії в розмірі 90% від суми заробітку за відповідною посадою. Проте рішенням відповідача від 08 лютого 2017 року № 1122/03 отримав відмову на підставі пункту 5 Прикінцевих положень Закону України від 02 березня 2015 року №213-VІІІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення", згідно з яким у разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії, щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до законів України, зокрема, Закону України "Про прокуратуру".

Вважаючи, що його права, свободи та законні інтереси порушені, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судом апеляційної інстанції незаконно, з порушенням норм матеріального та процесуального права відмовлено в задоволенні позовних вимог. Позивач зазначає, що право на перерахунок було надано йому при призначенні пенсії і не може бути обмежене чи скасоване при прийнятті нових законів відповідно до Конституції України. Наголошує, що відсутність постанови Кабінету Міністрів України про порядок перерахунку пенсії не є підставою для відмови в такому перерахунку, адже право на перерахунок пенсії було гарантоване державою в момент призначення пенсії.

Від відповідача відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не перешкоджає перегляду рішень судів у даній справі у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду апеляційної інстанції відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 18 статті 50-1 Закону України № 1789-ХІІ "Про прокуратуру" у редакції, що діяла до 01 січня 2015 року, призначені працівникам прокуратури пенсії перераховувались у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників.

Законом України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" внесені зміни до статті 50-1 Закону України № 1789-ХІІ "Про прокуратуру", зокрема, частину 18 викладено у такій редакції: "Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України".

15 липня 2015 року набув чинності Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 № 1697-VII.

Відповідно до Розділу ХІІ Прикінцевих положень Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" положення Закону України "Про прокуратуру" №1789-ХІІ (крім окремих статей) визнано такими, що втратили чинність із набранням чинності Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру".

Таким чином, на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії (лютий 2016 року) частина тринадцята та частина вісімнадцята статті 50-1 Закону України № 1789-ХІІ "Про прокуратуру", які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.

Згідно з частиною двадцятою статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 13 Розділу ХІІІ Перехідних положень Закону України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" на Кабінет Міністрів України покладено обов`язок у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

На час звернення позивача за перерахунком пенсії Кабінетом Міністрів України нормативно-правовий акт, яким визначено умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, прийнятим не був, що призвело до виникнення даного спору.

Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд звертає увагу, що для вирішення спору необхідно з`ясувати: а) чи має позивач право на перерахунок раніше призначеної пенсії; б) чи відбулось звуження обсягу існуючих прав позивача внаслідок зміни законодавства, що регулює порядок перерахунку раніше призначених пенсій; в) чи є бездіяльність держави щодо прийняття нормативного акта, який визначає механізм реалізації права громадян на перерахунок пенсії, втручанням у права людини, передбачені статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Верховний Суд вважає, що наведені зміни до законодавства не позбавляють позивача права на перерахунок пенсії, який був йому гарантований статтею 50-1 Закону України № 1789-ХІІ "Про прокуратуру" при призначені пенсії, а лише покладають визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури на Кабінет Міністрів України.

Тобто, особи, яким пенсія призначена відповідно до Закону України № 1789-ХІІ "Про прокуратуру", з набранням чинності Закону України №1697-VII "Про прокуратуру" не втратили право на перерахунок раніше призначених пенсій.

Відповідно до статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

У рішенні Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 зазначено, що згідно зі статтею 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена.

На залежність розмірів соціальних виплат особі від економічних чинників Конституційний Суд України вказав і у Рішенні від 19 червня 2001 року № 9-рп/2001, зазначивши, що право на пенсію, її розмір та суми виплат можна пов`язувати з фінансовими можливостями держави, з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами у той чи інший період її розвитку, а також з часом ухвалення відповідних нормативно-правових актів.

У Рішенні № 1-42/2011 від 26 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.

Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.

Таким чином, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій статті 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме статті 21 Конституції України. Отже, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

У контексті спору Верховний Суд дійшов висновку, що у зв`язку з втратою чинності нормативно-правовими актами, які передбачали право на перерахунок пенсії у разі підвищення заробітної плати працюючим працівникам прокуратури, не відбулось звуження обсягу існуючого права позивача на отримання пенсії, як і не було факту скасування чи звуження обсягу досягнутих прав за критеріями, зазначеними у рішенні Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 № 5-рп/2005. Відмова відповідача перерахувати пенсію не ставить під сумнів саму сутність змісту права на соціальний захист, оскільки наслідком відмови у перерахунку пенсії не було зменшення розміру отримуваної позивачем пенсії.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №554/10889/16-а, від 17 квітня 2019 року у справі № 370/2932/16-а.

Таким чином, в ситуації з перерахунком призначеної пенсії працівникам органів прокуратури таке право може ґрунтуватися лише на положеннях чинного на день звернення із заявою про перерахунок пенсії законодавства та не може ґрунтуватися на законі, який втратив чинність.

Рішення пенсійного органу стосовно позивача у цій справі ґрунтується на положеннях чинного закону, відступ від якого суперечив би частині другій статті 19 Конституції України.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Європейський суд з прав людини у пунктах 16, 17 рішення у справі "ТОВ "Полімерконтейнер" проти України" (Заява N 23620/05) наголосив, що першою і найбільш важливою вимогою статті 1 Першого протоколу є те, що будь-яке втручання з боку органів державної влади у мирне володіння майном має бути законним (див. рішення у справі "Ятрідіс проти Греції" [ВП], N 31107/96, п. 58, ЄСПЛ 1999-II). Умова законності у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства та принципу верховенства права, що включає свободу від свавілля (див. рішення у справах "Хентріх проти Франції", п. 42, серія A N 296-A, та "Кушоглу проти Болгарії", N 48191/99, п. п. 49 - 62).

Колегія суддів зазначає, що згідно з правовою позицією Європейського суду з прав людини, викладеною в рішенні "Великода проти України" (№ 43331/12), законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цього судового рішення) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

За таких обставин колегія суддів дійшла виснавку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в ньому повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін