Справа № 280/126/19
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2019-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

02 липня 2019 року м. Дніпросправа № 280/126/19

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційну скаргу керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01 квітня 2019 року (головуючий суддя Садовий І.В.)

у справі № 280/126/19

за позовом керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області

до Вільнянської міської ради Запорізької області

про визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Вільнянської міської ради Запорізької області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка виразилась у не встановленні пільгових умов оплати харчування дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються в спеціальних та інклюзивних групах, дітей працівників органів внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов`язків, а також зазначення всіх осіб, які підлягають врахуванню при вирішенні питання отримання пільг на харчування для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей, зокрема падчерків та пасинків, які проживають у багатодітній родині, якщо вони не були враховані в сім`ї іншого з батьків та діти, на яких оформлена опіка у зв`язку із засудженням батьків до позбавлення волі, включаючи час перебування під слідством або направленням на примусове лікування, у дошкільних навчальних закладах Вільнянської міської ради Запорізької області відповідно до вимог Законів України «Про дошкільну освіту», «Про Охорону дитинства» та постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2002 № 1243 «Про невідкладні питання діяльності дошкільних та інтернатних навчальних закладів», Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 21.11.2002 № 667 «Про затвердження Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах»;

- зобов`язати відповідача надати за рішенням пільгові умови оплати за харчування дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються в спеціальних та інклюзивних групах, дітей працівників органів внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов`язків, а також зазначити всіх осіб, які підлягають врахуванню при вирішенні питання отримання пільг на харчування для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей, зокрема падчерків та пасинків, які проживають у багатодітній родині, якщо вони не були враховані в сім`ї іншого з батьків та дітей, на яких оформлена опіка у зв`язку із засудженням батьків до позбавлення волі, включаючи час перебування під слідством або направленням на примусове лікування у дошкільних закладах освіти, які перебувають у комунальній власності Вільнянської міської ради відповідно до вимог Законів України «Про дошкільну освіту», «Про Охорону дитинства» та Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 21.11.2002 № 667 «Про затвердження Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах», зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 06.12.2002 за № 953/7241, постановою Кабінету Міністрів України від 26.08.2002 № 1243 «Про невідкладні питання діяльності дошкільних та інтернатних навчальних закладів».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 28.01.2016 відповідачем прийнято рішення № 21 «Про затвердження окремих категорій осіб, які можуть бути звільнені повністю або частково від плати за харчування дітей в комунальних дошкільних навчальних закладах міської ради, яким протиправно не визначено пільгові умови оплати харчування в комунальних дошкільних закладах міської ради дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються в спеціальних та інклюзивних групах, дітей працівників органів внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов`язків, та не зазначено всіх осіб, які підлягають врахуванню при вирішенні питання отримання пільг на харчування як члени родини багатодітної сім`ї, зокрема падчерків та пасинків, які проживають у багатодітній родині, якщо вони не були враховані в сім`ї іншого з батьків та діти, на яких оформлена опіка у зв`язку з засудженням батьків до позбавлення волі, включаючи час перебування під слідством або направленням на примусове лікування. Будь-якого іншого рішення, яким би було визначено вказане питання, відповідачем також не приймалось.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 01.04.2019 в задоволенні адміністративного позову відмовлено з тих підстав, що прокурор не наділений правом звернення до суду з таким позовом. В даному випадку мова йде виключно про захист прав конкретних категорій осіб, а саме: 1) дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються в спеціальних та інклюзивних групах; 2) дітей працівників органів внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов`язків; 3) членів родини багатодітної сім`ї, зокрема падчерків та пасинків, які проживають у багатодітній родині, якщо вони не були враховані в сім`ї іншого з батьків та дітей, на яких оформлена опіка у зв`язку з засудженням батьків до позбавлення волі, включаючи час перебування під слідством або направленням на примусове лікування.

Інтерес держави як потреба у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо, у даній справі не обґрунтований.

Правом на звернення до суду для захисту прав дітей та членів родини багатодітних сімей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) та/або прокурор в інтересах громадянина.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду як таке, що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. Апеляційна скарга фактично мотивована доводами, викладеними в позовній заяві.

Представник позивача в судовому засіданні підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечує, вважає винесене судом першої інстанції рішення законним та обґрунтованим, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду - без змін.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, внаслідок наступного.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, Вільнянська міська рада Запорізької області, керуючись п.п. 6 п. б) ст. 32 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 4 Закону України від 26.04.2001 № 2402-III «Про Охорону дитинства», ст. 35 Закону України від 11.07.2001 № 2628-III «Про дошкільну освіту», Законом України від 21.11.1992 № 2811-XII «Про державну допомогу сім`ям з дітьми», Указом Президента України від 18.03.2015 № 150/2015 «Про додаткові заходи щодо соціального захисту учасників антитерористичної операції», з метою впорядкування пільгового харчування дітей у комунальних дошкільних навчальних закладах міської ради прийняла Рішення від 28.01.2016 № 21 «Про затвердження окремих категорій осіб, які можуть бути звільнені повністю або частково від плати за харчування дітей в комунальних дошкільних навчальних закладах міської ради» (а.с. 20-22).

Цим рішенням до окремих категорій осіб, які можуть бути звільнені повністю або частково від плати за харчування дітей в комунальних дошкільних навчальних закладах міської ради, віднесені:

1.1 багатодітні сім`ї (розмір плати батьків за харчування зменшується на 50 відсотків для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей);

1.2 діти-сироти, діти, позбавлені батьківського піклування, діти-інваліди (плата батьків за харчування не справляється);

1.3 діти із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України від 01.06.2000 № 1768-III «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям» (від сплати за харчування дітей звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, в яких сукупний дохід на кожного члена за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних дошкільних навчальних закладах);

1.4 діти, які перебувають у логопедичних групах (плата батьків за харчування не справляється);

1.5 діти військовослужбовців - учасників антитерористичної операції, які мають статус учасників бойових дій в антитерористичній операції, діти інвалідів війни, діти з сімей загиблих учасників в антитерористичній операції, дітей-переселенців з Луганської та Донецької областей, АР Крим; діти батьків, мобілізованих в зону антитерористичної операції (плата батьків за харчування не справляється) (а.с. 20-22).

Відповідно до наданої Вільнянським міським головою інформації прокурору в комунальній власності Вільнянської міської ради знаходиться три комунальних дошкільних навчальних заклади. В них отримують дошкільну освіту 747 дітей, а саме: у КНДЗ «Ясла-садок № 2 «Сонечко» - 154 дитини, КНДЗ «Ясла-садок № 5 «Казочка» - 280 дітей, КНДЗ «Ясла-садок № 6 «Дзвіночок» - 313 дітей (а.с. 51).

Листом від 15.11.2018 № 01/3424 Управління соціального захисту населення Вільнянської районної державної адміністрації Запорізької області повідомило прокурора, що станом на 15.11.2018 перебувають на обліку: 23 дитини, з них 11 - постраждалі внаслідок аварії на ЧАЕС, багатодітних сімей - 358, в них на вихованні - 1117 дітей, з них жителі міста - 98, а дітей - 355; дітей з інвалідністю - 181, з них жителі міста - 79 (а.с. 52).

За інформацією відділу освіти, молоді та спорту Вільнянської районної державної адміністрації (лист від 14.11.2018 № 01-10/994) на території Вільнянського району Запорізької області розташований заклад дошкільної освіти з інклюзивною формою навчання КНДЗ «Ясла-садок № 6 «Дзвіночок», в якому навчаються 19 дітей з ЗПР резидуально-органічного генезу та порушенням слуху (а.с. 54).

В результаті аналізу вказаної інформації прокурор дійшов висновку, що відповідачем як органом місцевого самоврядування допущено протиправну бездіяльність, що полягає у невжитті заходів щодо надання пільгових умов оплати харчування в комунальних дошкільних закладах освіти дітям з особливими освітніми потребами, які навчаються в спеціальних та інклюзивних групах, дітям працівників органів внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов`язків, членам родини багатодітної сім`ї, зокрема падчеркам та пасинкам, які проживають у багатодітній родині, якщо вони не були враховані в сім`ї іншого з батьків та дітей, на яких оформлена опіка у зв`язку з засудженням батьків до позбавлення волі, включаючи час перебування під слідством або направленням на примусове лікування.

З цього приводу відповідач зазначив, що рішенням від 28.01.2016 № 21 повністю враховані положення чинного законодавства в частині соціального захисту незахищених верств населення, всі діти, які навчаються в спеціальних та інклюзивних групах дошкільних навчальних закладів, засновником яких є відповідач, в повному обсязі забезпечені безоплатним (пільговим) харчуванням.

Щодо надання пільгових умов оплати харчування в комунальних дошкільних закладах освіти дітям працівників органів внутрішніх справ, які загинули під час виконання службових обов`язків, відповідач зауважив, що перелік пільг сім`ям загиблих працівників органів внутрішніх справ регламентований Законом України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію», який таке право не передбачає.

Щодо дітей, які проживають у багатодітній родині, відповідач посилається на ч.3 ст.56 Закону України «Про освіту», зазначає, що наведена норма в повному обсязі врегульовує питання забезпечення безоплатним харчуванням вказаної категорії дітей і додаткового відображення в рішенні міської ради не потребує.

Також питання організації харчування дітей у закладі дошкільної освіти регламентовані ст.35 Закону України «Про дошкільну освіту», тому також додаткового внесення їх до рішення від 28.01.2016 № 21 не потрібне.

Крім того, положення Наказу Міністерства освіти і науки України від 21.11.2002 № 667 «Про затвердження Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах» в частині зменшення на 50% розміру плати за харчування для батьків, у сім`ях яких троє і більше дітей, аналогічно враховано у рішенні міської ради від 28.01.2016 № 21.

Стосовно організації діяльності інклюзивних груп у дошкільних навчальних закладах на території Вільнянського району Запорізької області згідно з Листом Міністерства освіти і науки України від 12.10.2015 № 1/9-487 «Щодо організації діяльності інклюзивних груп у дошкільних навчальних закладах» робота інклюзивних дошкільних груп відноситься до навчального процесу, а не до організації харчування дітей, а тому не могла бути врахована відповідачем у рішенні від 28.01.2016 № 21.

Крім того, за весь період роботи дошкільних закладів у м. Вільнянську Запорізької області жодної скарги або звернення щодо ненадання пільгового харчування дітям визначених прокурором категорій не надходило.

Звернення прокурора до суду з цим позовом обумовлено, як ним зазначено, необхідністю захисту інтересів держави у соціальній та освітній сфері, оскільки така бездіяльність відповідача порушує політику держави щодо охорони дитинства, наданих нею гарантій та пільг на здобуття дошкільної освіти усіма громадянами та доступність дошкільної освіти, закріплену у ст.ст. 3, 27 Конституції України, Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", Законі України "Про дошкільну освіту", Законі України "Про Охорону дитинства".

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову прокурора.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

У позовній заяві прокурор посилається на порушення відповідачем у спірних правовідносинах положень Закону України «Про дошкільну освіту», «Про Охорону дитинства» та постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2002 № 1243 «Про невідкладні питання діяльності дошкільних та інтернатних навчальних закладів», Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 21.11.2002 № 667 «Про затвердження Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах» щодо пільгового забезпечення дітей харчуванням.

Відповідно до ч.5 ст.35 Закону України «Про дошкільну освіту» батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному закладі дошкільної освіти у розмірах, визначених органами місцевого самоврядування або відповідними органами управління.

Пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.

Від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється.

Органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади забезпечують безкоштовним харчуванням дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з інвалідністю, дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", які навчаються у державних і комунальних закладах дошкільної освіти.

Статтею 36 цього Закону визначені права та обов`язки батьків або осіб, які їх замінюють, зокрема, право захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.

З огляду на викладене, апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції, що в спірному випадку мова йде виключно про захист прав конкретних категорій осіб, а саме: дітей Вільнянського району Запорізької області, але не про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Отже, є вірним висновок суду першої інстанції, що правом на звернення до суду для захисту прав дітей та членів родини багатодітних сімей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) та/або прокурор в інтересах громадянина, а не прокурор в інтересах держави.

Виходячи з викладеного, суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 01 квітня 2019 року у справі № 280/126/19 залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк

суддя Н.А. Бишевська

суддя Я.В. Семененко