Справа № 826/9665/16
Суддя: Собків Ярослав Мар'янович
Дата ухвалення: 2019-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/9665/16 Суддя (судді) першої інстанції: Аблов Є.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді: Собківа Я.М.,

суддів: Безименної Н.В., Ганечко О.М.,

за участю секретаря: Рагімової Т.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, Кабінету Міністрів України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 , Громадської організації "Тарифна мобілізація" до Кабінету Міністрів України за участю третіх осіб: Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Публічного акціонерного товариства ``Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», Публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування», ОСОБА_3 , Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, ОСОБА_1 про визнання протиправною (незаконною) постанови Кабінету Міністрів України №315 від 27 квітня 2016 року, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 (далі - позивач 1) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, у якому просила скасувати Постанову відповідача від 27.04.2016 р. № 315 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.06.2016 відкрито провадження у справі із залученням третіх осіб: Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), ПАТ "НАК "Нафтогаз України" та ПАТ "Укргазвидобування".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.09.2016 об`єднано для спільного розгляду адміністративну справу №826/9665/16 за позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про скасування Постанови КМУ № 315 від 27.04.2016 року із адміністративними справами: №826/8551/16 за позовом Громадської організації "Тарифна мобілізація" (далі - позивач 2) до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування абзацу 2 частини третьої пункту 2 Постанови КМУ від 27.04.2016 №315, із адміністративною справою №826/7299/16 за позовом ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та нечинними пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 №315, із адміністративною справою №826/9633/16 за позовом ОСОБА_5 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та скасування підпунктів 3, 4 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016р. №315, із адміністративною справою №826/10146/16 за позовом ОСОБА_6 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016р. №315 та присвоєно їм спільний №826/9665/16.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.10.2016 року адміністративний позов в частині позовних вимог ОСОБА_6 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 № 315 залишено без розгляду на підставі пункту 4 частини першої статті 155 КАС України у зв`язку з повторною неявкою позивача в судове засідання без поважних причин.

Також Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.07.2018 року позовні заяви ОСОБА_4 та ОСОБА_5 залишені без розгляду у зв`язку з повторною неявкою позивачів в судове засідання без поважних причин.

27.12.2018 року Окружним адміністративним судом міста Києва прийнято заяву ОСОБА_2 про зміну предмета позову, згідно якої вона просить суд визнати протиправною (незаконною) постанову Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. №758".

Також Громадською організацією "Тарифна мобілізація" у письмових поясненнях уточнено позовні вимоги, шляхом їх викладення в наступній редакції: "визнати протиправним та нечинним абз. 2 ч. 3 п. 2 постанови КМУ від 27.04.2016 р. №315 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. №758".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_2 та адміністративний позов Громадської організації "Тарифна мобілізація" до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: ОСОБА_3 , Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, ПАТ "НАК "Нафтогаз України", ПАТ "Укргазвидобування", ОСОБА_1 , задоволено.

Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 315 від 27 квітня 2016 року "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 року № 758" з моменту її прийняття, а саме з 27.04.2016.

Присуджено за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_2 понесені нею витрати по сплаті судового збору у розмірі 580, 00 грн. (п`ятсот вісімдесят гривень).

Присуджено за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь Громадської організації "Тарифна мобілізація" понесені нею витрати по сплаті судового збору у розмірі 1 378,00 грн. (одна тисяча триста сімдесят вісім гривень).

Не погодившись із вказаним рішенням суду, апелянти - Міністерство економічного розвитку та торгівлі України, Кабінет Міністрів України, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2019 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

ОСОБА_1 також подала апеляційну скаргу на Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2019 року, в якій просила скасувати оскаржуване рішення в описовій та мотивувальній частинах шляхом зазначення її позиції щодо задоволення позовних вимог відповідно до матеріалів справи.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, які з`явились у судове засідання, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що на підставі статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" Кабінетом Міністрів України 01.10.2015 року прийнято постанову № 758 "Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)".

Пунктом 2 постанови КМУ від 01.10.2015 № 758 встановлено, що з метою забезпечення соціального захисту громадян установити на період з 1 жовтня 2015 року по 31 березня 2016 року (включно) пільгову граничну роздрібну ціну на природний газ, який використовується населенням для індивідуального опалення або комплексно (індивідуальне опалення, приготування їжі та/або підігрів води), в розмірі 3,6 гривні за 1 куб. метр у разі використання до 1200 куб. метрів природного газу (включно) протягом зазначеного періоду.

Зазначено, що ця постанова набирає чинності з 1 жовтня 2015 року та діє до 1 квітня 2017 року.

Положення № 758 визначає обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів на ринку природного газу (далі - спеціальні обов`язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, а також для підтримання належного рівня безпеки постачання природного газу споживачам, не створюючи загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції, та з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації.

27 квітня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 315 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758", яка оприлюднена у виданні "Урядовий кур`єр" (2016, 04, 30.04.2016 № 83) та у виданні "Офіційний вісник України" (2016, № 35 (13.05.2016), ст. 1365).

Кабінетом Міністрів України затверджено наступні зміни, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758 (надалі - Зміни):

1. Пункт 2 постанови викласти в такій редакції:

"2. Установити, що в разі зміни факторів, які суттєво впливають на рівень регульованих роздрібних цін на природний газ, визначених Положенням про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період), затвердженим пунктом 1 цієї постанови, зазначені роздрібні ціни можуть переглядатися щокварталу.".

2. У Положенні про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період), затвердженому зазначеною постановою:

1) пункт 6 викласти в такій редакції:

"6. НАК "Нафтогаз України" з 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) придбаває природний газ відповідно до абзаців першого та третього пункту 5 цього Положення за ціною, визначеною на рівні 4849 гривень за 1000 куб. метрів (без урахування податку на додану вартість), що у відповідному випадку збільшується на тариф на послуги з транспортування природного газу в точці входу до газотранспортної системи.";

2) у пункті 12:

абзац третій замінити абзацами такого змісту:

"Ц опт - регульована оптова ціна на природний газ для постачальника природного газу на території ліцензованої діяльності з розподілу природного газу, що розраховується за такою формулою:

Ц опт = (Ц NCG х К GCV х К євро/дол. США) + (С ф х К GCV х К євро/дол. США) + (ТВ імп х К GCV х К євро/дол. США) + Т вхГТС х К дол. США (гривень за 1000 куб. метрів),

де Ц NCG - ціна імпортованого природного газу на німецькому газовому хабі (NCG), визначена згідно з даними агентства "Platts European Gas Daily", розділ "Platts European assessments, NetConnect Germany", яку надає суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки;

К GCV - коефіцієнт, який відображає значення співвідношень одиниць енергії (МВт·г) та об`єму (1000 куб. метрів) і визначається відповідно до інформації, наведеної на офіційному веб-сайті оператора газотранспортної системи Словаччини компанії "Eustream, a. s.", який надає суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки;

К євро/дол. США - крос-курс євро до долара США, за даними агентства "Bloomberg";

С ф - прогнозна вартість транспортування природного газу від німецького газового хабу (NCG) до віртуальної торгової точки на території Словаччини, що визначається як найменша з двох величин: діючих тарифів європейських операторів газотранспортних систем або різниці в цінах на природний газ на віртуальній торговій точці на території Словаччини та на німецькому газовому хабі (NCG), яку надає суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки;

ТВ імп - вартість транспортування природного газу від віртуальної торгової точки до західного кордону України (вартість "виходу" з газотранспортної системи Словаччини), яку надає суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки;

Т вхГТС - тариф на послуги з транспортування природного газу транскордонними газопроводами для точок входу в газотранспортну систему України, установлений НКРЕКП (без урахування податку на додану вартість);

К дол. США - прогнозний обмінний курс гривні до долара США.".

У зв`язку з цим абзаци четвертий - восьмий вважати відповідно абзацами одинадцятим - п`ятнадцятим;

абзац п`ятнадцятий виключити;

3) пункти 13 і 13-1 викласти в такій редакції:

"13. З 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) діє гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 гривні за 1 куб. метр.

13-1. З 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) діють граничні роздрібні ціни на природний газ для релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження виробничо-комерційної діяльності) у розмірі 3,913 гривні за 1 куб. метр.";

4) пункт 16 викласти в такій редакції:

"16. НАК "Нафтогаз України" у період з 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) постачає природний газ виробникам теплової енергії за регульованою ціною (без урахування тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу, а також податків та зборів, що включаються до вартості природного газу, відповідно до Податкового кодексу України) з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню в розмірі 4942 гривні за 1000 куб. метрів, а для виробництва теплової енергії для релігійних організацій - в розмірі 2471 гривня за 1000 куб. метрів".

Згідно з пояснювальною запискою до оскаржуваної постанови № 315 від 27.04.2016, проект постанови розроблений з метою ліквідації перехресного субсидіювання та доведення роздрібних цін на газ для населення до рівня паритету з імпортом. Метою проекту є впорядкування цін на природний газ для споживачів, які підпадають під дію Положення, та встановлення ціни газу як товару на рівні 100% паритету до ціни імпортованого природного газу, що є складовою домовленостей з МВФ.

Суть запропонованих змін згідно з пояснювальною запискою: НАК "Нафтогаз України" придбаватиме природний газ у ПАТ "Укргазвидобування" за ціною, визначеною на рівні 4849 грн. за 1000 куб.м. (без урахування ПДВ);

- ціна газу як товару встановлюється на рівні 4942 грн. за 1000 куб.м., що відповідає рівню імпортного паритету;

- граничні роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів встановлюються на єдиному рівні у розмірі 6879 грн. за 1000 куб.м. та релігійних організацій 3913 грн. за 1000 куб.м.;

- НАК "Нафтогаз України" постачатиме газ виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії та/або з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню за регульованою ціною (без врахування тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу, а також податків та зборів), у розмірі 4942 грн. за 1000 куб.м., для релігійних організацій - у розмірі 2471 грн. за 1000 м.куб.

Зазначено у пояснювальній записці, що надходження до державного бюджету спрямовуватимуться, зокрема, на виплату житлових субсидій, які залишаються головним механізмом забезпечення соціального захисту населення під час оплати ЖКП та гарантують малозабезпеченим громадянам стабільність витрат на їх оплату незалежно від зміни тарифів.

Вважаючи спірну постанову протиправною, позивачі звернулись до Окружного адміністративного суду із вказаними вище позовами.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 3 ст. 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

08 травня 2015 року набув чинності Закон України "Про ринок природного газу", який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

Відповідно до частини третьої статті 2 зазначеного Закону, рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації.

Водночас, частина перша статті 11 зазначеного Закону ("Спеціальні обов`язки для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу") встановлено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Як зазначає відповідач, зазначені вище консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства не проводились, оскільки оскаржуваним актом не покладалися спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу, ці обов`язки покладалися на вказаних суб`єктів базовим актом, а оскаржуваною постановою лише вносилися зміни, продовжувався строк дії таких обов`язків на наступний рік.

Крім того, у додаткових запереченнях на позов від 10.11.2016 КМУ, а також у своїх поясненнях НАК "Нафтогаз України", зазначили, що спірним актом сформовано максимально допустимий рівень ціни, який є однією з умов спеціальних обов`язків, покладених на суб`єктів природного газу.

Між тим, з аналізу оскаржуваного акту вбачається, що з його прийняттям змінено/доповнено умови/правила виконання (реалізації) спеціальних обов`язків, а саме: (1) в частині визначення цін при виконанні спеціальних обов`язків щодо порядку придбання та реалізації природного газу та теплової енергії. Це стосується змін до пунктів 13, 13-1 (зміна граничних цін в залежності від напрямку споживання та вилучення умов щодо пільгового споживання газу до 1200 куб.м.), п. 16 (зміна періоду та цін) та п. 6 Положення. Так, до п. 6 Положення № 758 внесені зміни, якими встановлюється новий період дії спеціального обов`язку НАК "Нафтогаз України" (замість "до 30 квітня 2016 року" - з 01.05.2016 р. по 31.03.2017 р.) та нова ціна придбання газ (4849 грн. за 1000 куб.м.). Крім того, (2) внесені зміни до складової формули (п. 12 Положення) розрахунку роздрібних цін на природний газ для побутових споживачів та релігійних організацій, а саме: внесені зміни до показника "Ц опт" - "регульована оптова ціна на природний газ для постачальника природного газу на території ліцензованої діяльності з розподілу природного газу", яка у свою чергу розраховується за новою формулою; (3) вилучено абз. 15 п. 12 Положення № 758 відносно того, що роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів в окремих періодах з 1 жовтня 2015 р. по 31 березня 2017 р. (включно) можуть бути диференційовані залежно від виду та обсягів використання природного газу; (4) вводиться правило щодо можливого щоквартального перегляду роздрібних цін (зміна періоду дії певних умов виконання спеціальних обов`язків), що у сукупності свідчить про внесення істотних змін до умов та обсягів виконання спеціальних обов`язків, що у свою чергу вказує на обов`язок відповідача попередньо провести консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства відносно нових по суті умов виконання спеціальних обов`язків та, відповідно, у цілому щодо проекту акту, яким вводяться ці зміни.

Однак, як вже зазначалося, вказане узгодження не було отримано відповідачем, а відтак - вказані вимоги Закону не дотримані відповідачем, оскаржуваний акт прийнятий в порушення встановленої процедури, яка є суттєвою для набуття правової значимості оскаржуваним актом.

Змінами у наведеній вище частині встановлюються/змінюються загальнообов`язкові правила поведінки у сфері господарської діяльності, акт (Зміни) застосовуються неодноразово та поширюються на невизначене коло осіб, а відтак, в силу закону, оскаржуваний акт у цілому є регуляторним актом, який прийнятий КМУ, який у свою чергу та відповідно до частини 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності", є регуляторним органом.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №461/3261/16-а (адміністративне провадження №К/9901/12759/18).

Отже, регуляторний акт має відповідати наступним критеріям: прийнятий регуляторним органом; встановлює, змінює та скасовує норми права; спрямований на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання; підлягає неодноразовому застосуванню; підлягає застосуванню щодо невизначеного кола осіб, які можуть отримати право на встановлення відкритого літнього майданчика для здійснення підприємницької діяльності.

Оскаржувана постанова відповідає наведеним критеріям, відтак є регуляторним актом, та повинна прийматися у відповідності до процедури, встановленої нормами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Окрім того, відповідно до частини першої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу", спеціальні обов`язки не можуть покладатися на споживачів, а відтак на положення оскаржуваного акту (Зміни), в частині пункту 13 та пункту 13-1 Положення № 758 (в редакції Змін), які в силу Закону та спеціальних обов`язків є обов`язковими для постачальників, не поширюються виключення (щодо непоширення дії закону на певні акти), передбачені частиною другою статті 3 Закону України "Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності", зокрема, положення абзацу 13 та абзацу 11 частини другої статті 3 цього Закону, у тому числі у зв`язку з тим, що "граничні ціни" (в редакції Змін) та "ціни/тарифи" за своєю економічною суттю є різними економічними категоріями.

Так, "гранична ціна" - максимально або мінімально допустимий рівень ціни, який може застосовуватися суб`єктом господарювання (пункт 2 частини першої статті 1 Закону України "Про ціни і ціноутворення"). У свою чергу, "ціна", а отже і "тариф" (частина перша статті 189 Господарського кодексу України), - виражений у грошовій формі еквівалент одиниці товару (пункт 15 частини першої статті 1 цього ж Закону), встановлення ціни - затвердження (фіксація) рівня ціни (пункт 1 частини першої статті 1 цього ж Закону). Втім, вочевидь положення пункту 13, пункту 13-1 Положення № 758 (в редакції Змін) мають безпосередній вплив на подальші відносини постачальника з побутовими споживачами (позивачами).

Особливості планування діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів визначені статтею 19 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", частиною першою якої передбачено, що планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону. Так, зокрема, якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Відповідно до статті 8 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону (стаття 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності").

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМУ від 24.12.2014 №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

У свою чергу частиною першою статті 25 вищезгаданого Закону встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин, зокрема: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений, проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом.

Позиція щодо обов`язковості застосування у процесі підготовки та погодження проекту оскаржуваної постанови вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" підтверджується обов`язковою до застосування правовою позицією Верховного Суду, викладеною ним у постанові від 27.11.2018 у справі №826/2507/18, якою встановлено необхідність застосування правового регулювання, визначеного таким Законом, до порядку підготовки та погодження проекту іншої постанови КМУ (№203 від 23.03.2016 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників") у сфері регулювання постачання природного газу кінцевим споживачам.

Як було встановлено судом першої інстанції та підтримується колегією суддів апеляційної інстанції, відповідачем всупереч вимогам зазначеного Закону була порушена процедура розробки, підготовки, оприлюднення, погодження проекту з уповноваженим на це органом та прийняття оскаржуваного акту, порушено принципи передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки, зокрема, щодо розкриття до прийняття спірного акту структури цін/граничних цін, застосованих у спірному акті, а також порушені права споживачів та в тому числі позивачів щодо можливості подання зауважень і пропозицій щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, щодо структури цінових показників, а відтак і не доведено їх обґрунтованості. При цьому, слід додати, що в даному випадку вбачається і порушення вимог частини другої статті 3 Закону України "Про ринок природного газу", а саме - принципу прозорості рішення (заходу) суб`єкта владних повноважень, відповідно до якого рішення мають бути, крім іншого, належним чином повідомлені суб`єктам, яких вони стосуються, тобто позивачів, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію, чого в даному випадку також не дотримано.

Покладання спеціальних обов`язків, зокрема оскаржуваним актом, який є складовою частиною базового акту про покладання спеціальних обов`язків, можливо у виключних випадках, наявність яких є передумовою введення спеціальних обов`язків та їх зміни, прийняття рішень КМУ. Однак, під час розгляду справи відповідачем не доведено та наявні матеріали справи не містять обґрунтованих пояснень та доказів наявності конкретно визначених виключних обставин, наявності виключного випадку, які б давали підстави для введення/зміни спеціальних обов`язків, передбачених спірним актом, а відтак не доведено обґрунтованості ведення/зміни цих спеціальних обов`язків.

У рішенні від 11.04.2013 у справі "Вєренцов проти України" ЄСПЛ зазначив, що будь-які обмеження, які накладаються, мають базуватися на положеннях основного законодавства. Саме законодавство має бути сформульованим з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону, та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню.

Відповідно до вимог статті 4 Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", принципами державної регуляторної політики є: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Разом з тим, наведені вище порушення призвели до усунення широкого кола заінтересованих осіб від участі у прийнятті оскаржуваної постанови, що призвело до непередбачуваності її прийняття та, відповідно, різкої зміни порядку регулювання відповідних правовідносин. Крім того, з огляду на усунення від процедури прийняття такого рішення органу, уповноваженого законом на реалізацію державної регуляторної політики, оскаржувана постанова не відповідає таким вимогам юридичної визначеності як однозначність та чіткість правового регулювання, оскільки в тому числі ці аспекти проекту постанови мали бути перевірені уповноваженим на це органом.

Визначення сукупністю норм спірного акту у їх взаємозв`язку певних правил та процедур, всупереч встановленому законом порядку, вочевидь порушує права позивачів, як зазначено вище, у тому числі, виходячи з положень частини 1 Конституції України ("Україна є правовою державою") та частини 1 статті 8 Конституції України ("В Україні визнається і діє принцип верховенства права"), на реалізацію своїх законних життєвих інтересів у сфері спірних відносин на підставі закону та із дотриманням вимог закону з боку суб`єктів владних повноважень. Дотримання прав та інтересів позивачів є кореспондуючим обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти у сфері відносин, яка поширюється на позивачів, лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відтак недотримання встановлених законом вимог у сфері спірних відносин, веде до порушення прав певних осіб, в даному випадку, - позивачів.

Отже, наведені вище порушення, допущені Кабінетом Міністрів України під час прийняття спірної постанови, у сукупності є достатньою підставою для висновку про протиправність (незаконність) оскаржуваного акту у цілому. Відповідач в даному випадку, в порядку виконання обов`язку, визначеному частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, не довів перед судом правомірності свого рішення.

Доводи, наведені апелянтами в апеляційних скаргах, а також викладених під час судових засідань, не спростовують наведеного та не доводять зворотного.

Щодо обґрунтованості цін на газ зазначених в оскаржуваній Постанові Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 року № 315 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 року № 758" колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до висновку №2676 від 02.08.2018 судових експертів Донецького науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України Шульги Л.Д. та Кімаєвої О.М. за результатами проведення судової економічної експертизи в адміністративній справі №826/9665/16 економічна обґрунтованість, в розумінні пункту 2 статті 12 Закону України "Про ціни і ціноутворення", граничної роздрібної ціни на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 гривень за 1 куб.метр, визначеної в підпункті 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016, станом на дату набрання чинності такою Постановою Кабінету Міністрів України та в межах наданих для судової економічної експертизи документів, наявних в матеріалах адміністративної справи №826/9665/16, не підтверджується.

Такий же висновок вбачається із судової економічної експертизи №19653/3633/№18654/18-72 судових експертів Харківського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України Аніщенко О . В. , Кузнецової Г.О . , Петренко Н.Б. в обсязі наданих для дослідження документів розрахунок граничної роздрібної ціни на природній газ для побутових споживачів, яка визначена у підпункті 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016. станом на дату набрання чинності такою Постановою Кабінету Міністрів України на рівні 6,879 гривень за 1 куб. метр, що підтверджується наданими на дослідження вихідними даними, за методом і порядком планування прогнозованих показників, що застосовані при їх розрахунку. Також експертами зазначено, що в обсязі наданих для експертного дослідження документів в межах компетенції судових експертів - економістів дослідити питання економічної обґрунтованості граничної роздрібної ціни на природній газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 гривень за 1 куб. метр, в розмірі вимог частини 2 статті 12 Закону України "Про ціни і ціноутворення", виходячи із показників, які відображають фактичні та/або прогнозовані витрати та рівень прибутку дочірнього підприємства ПАТ "НАК "Нафтогаз України" - ПАТ "Укргазвидобування" або інших суб`єктів господарювання, що проводять діяльність із видобутку природного газу на території України та постачають (транспортують) такий природний газ НАК "Нафтогаз України", а саме: не надається за можливе.

Висновком ТОВ "Центр судових експертиз "Альтернатива", складеним 27.06.2018 за результатом судової економічної експертизи в адміністративній справі №826/9665/16 (том 9, а.с.177-209), судовими експертами Педь І.В., Мартинів І.К., встановлено, що у межах документів, що містяться в матеріалах адміністративної справи №826/9665/16, не є економічно обґрунтованою, в розумінні вимог частини 2 статті 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення", гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб.метр, визначена підпунктом 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04,2016 р. №315, станом на дату набрання чинності такою Постановою Кабінету Міністрів України, оскільки:

- не відповідає періоду, протягом якого підлягає застосуванню гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб.метр (травень 2016 р. - березень 2017 p.), використаний НАК "Нафтогаз України" при її розрахунку період визначення прогнозної ціни імпортованого газу (травень - грудень 2016 p.), що має наслідком некоректне врахування у розрахунку впливу на розмір витрат сезонних коливань цін обсягу закупівлі природного газу;

- не відповідає статистичним правилам визначення середніх показників для рядів розподілу застосування формули простої середньої арифметичної, а не середньозваженої арифметичної при розрахунку усередненого значення оптової ціни для постачальника природного газу на території ліцензованої діяльності з розподілу природного газу (LW);

- формула, за якою розраховано граничну роздрібну ціну на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб.метр, відображає лише прогнозні показники витрат і прибутку за операціями з постачання імпортного природного газу, тобто ґрунтується на цінах, що діють на ринках природного газу інших держав, але не відображає витрати і прибуток за природним газом українського видобутку, який є основним джерелом формування ресурсу природного газу для постачання побутовим споживачам.

Звіти про рух грошових коштів НАК "Нафтогаз України" та Звіти про фінансові результати ПАТ "Укргазвидобування" не є документами, що підтверджують економічну обґрунтованість у розумінні пункту 2 статті 12 Закону України "Про ціни та ціноутворення" граничної роздрібної ціни на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб. метр, визначеної підпунктом 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 р. J9315, оскільки у них відсутня інформація, на підставі якої може бути визначений фактичний або плановий розмір витрат на виробництво, продаж (реалізацію) природного газу побутовим споживачам.

Отже, колегія суддів погоджується із вказаними експертними висновками так як вони підтверджуються матеріалами справи, та критично оцінює висновок комісійної судово-економічної експертизи Київського науково-дослідного інституту судових експертиз при Міністерстві юстиції України (КНДІСЕ) складений від 01.03.2018 року № 4687:4689/17-45, оскільки він містить посилання лише на інтернет ресурси без врахування складових щодо собівартості газу власного видобутку та його транспортування.

Таким чином, граничні роздрібні ціни на природний газ для споживачів на єдиному рівні у розмірі 6 879 гривні за 1000 куб. метрів, визначені Постановою Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 р. № 315 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758" є економічно необґрунтованими і не можуть встановлюватись КМУ лише на виконання Меморандуму про економічну та фінансову політику між Україною та МВФ без врахування всіх обставин, що мали значення для прийняття оскаржуваного рішення, у т.ч. економічного характеру, та існуючого правового регулювання процедури прийняття такого роду актів.

За таких обставин, колегія суддів звертає увагу, що ціни, в контексті положень частини шостої статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" повинні бути встановлені, зокрема, виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб`єкта ринку та з урахуванням належного рівня рентабельності. Структура тарифів (пункт 4 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення центрального опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою КМУ № 869) - це складова економічно обґрунтованих витрат, які ґрунтуються за статтями, визначеними уповноваженими органами відповідно до стандартів бухгалтерського обліку, що затверджені Мінфіном, та складові планового прибутку, на основі яких розраховуються та встановлюються тарифи. Однак, при встановленні вказаної ціни не було наведено структури ціни, її економічного обґрунтування, що є порушенням принципу прозорості.

Крім того, що стосується тверджень апелянтів, що позивачі не є учасниками відносин, на які поширюється дія оскаржуваної постанови, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відносно застосування вимог частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд України у постанові від 25.05.2010 року (номер рішення в ЄДРСР 10397446; справа № 21-282во10) зазначив правову позицію, яка полягає у тому, що право на оскарження нормативно-правового акту мають як особи, щодо яких його застосовано, так і особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тому суб`єктами оскарження можуть бути як юридичні, так і фізичні особи, при цьому не обов`язково, щоб на момент оскарження щодо них вже було застосовано відповідний нормативно-правовий акт, достатньо, щоб такий акт теоретично міг бути застосований до них, як до суб`єктів відповідних правовідносин.

У рішенні Конституційного Суду України від 28.11.2013 № 12-рп/2013 сформульовано такий висновок: громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Відповідно до п.п. 1.1, 2.1, 2.2, 2.3 статуту Громадської організації "Тарифна мобілізація", остання здійснює та захищає, зокрема, права та інтереси громадян України, споживачів комунальних послуг, окрім іншого - у сфері газопостачання; ГО має право звертатися до суду за захистом прав, свобод та інтересів громадян, споживачів комунальних послуг.

Наявні в матеріалах справи квитанції про оплату комунальних послуг, на думку колегії суддів, також підтверджують право позивачів та третіх осіб, які виступають на їх стороні, звертатися до суду з позовами за захистом порушеного права, оскільки спірна Постанова КМУ підвищує вартість природного газу, що призводить до збільшення витрат на оплату комунальних послуг.

Таким чином, оскільки позивачі є учасниками відносин, в яких застосовувався базовий акт та застосовуються Зміни, що оскаржуються. Придбання природного газу та теплової енергії, що знаходиться у сфері регулювання оскаржуваних Змін, є звичайною потребою людини, необхідною для забезпечення її життєдіяльності, у тому числі позивачів, та під час розгляду справи з боку відповідача не надано доказів зворотного відносно позивачів та не доведено, зокрема, відсутності у позивачів правового інтересу до дотримання загального правового порядку при здійсненні суб`єктом владних повноважень нормотворчої діяльності у сфері, що регулює загальну сферу споживання, суб`єктами якої є ці позивачі. А тому, колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду підтримує позицію суду першої інстанції, що в даних правовідносинах не вбачається підстав для висновку про недотримання вимог частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

Доводи апеляційних скарг зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, рішення або ухвалу - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а відтак підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, Кабінету Міністрів України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Собків Я.М.

Суддя Безименна Н.В.

Суддя Ганечко О.М.

Повний текст постанови виготовлено - 12 липня 2019 року.