Справа № 374/264/16-а
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2019-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 липня 2019 року

Київ

справа №374/264/16-а

адміністративне провадження №К/9901/21209/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу виконуючої обов`язки міського голови, секретаря Ржищівської міської ради Київської області Чорненької Крістіни Іванівни (далі - в. о. Ржищівського міського голови) на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року (судді Вівдиченко Т.Р., Собків Я.М., Сорочко Є.О.) у справі № 374/264/16-а за позовом в. о. Ржищівського міського голови Чорненької ОСОБА_1 до Ржищівської міської ради Київської області (далі - Ржищівська міськрада), третя особа - ОСОБА_2 , про визнання незаконними та нечинними положень Регламенту,

УСТАНОВИВ:

У листопаді 2016 року позивач звернувся до Ржищівського міського суду Київської області з позовом до Ржищівської міськради, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив визнати незаконними та нечинними з моменту прийняття положення частини 6 статті 71 Регламенту Ржищівської міськради VII скликання, затвердженого рішенням Ржищівської міськради «Про затвердження Регламенту Ржищівської міської ради VII скликання» від 04 грудня 2015 року № 11-02-07.

Позов мотивований тим, що питання щодо надання повноважень міській раді на звільнення членів виконавчого комітету, заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючого справами, керівників утворених радою органів можуть бути врегульовані та прямо передбачені лише чинним законодавством України. Відповідач, шляхом затвердження частини 6 статті 71 Регламенту, неправомірно розширив свої повноваження щодо обов`язкового прийняття рішень про звільнення заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючого справами, керівників утворених радою органів. Позивач вважає, що спірні положення Регламенту обмежують її повноваження як в. о. Ржищівського міського голови та є такими, що суперечать Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Кодексу законів про працю України.

Ржищівський міський суд Київської області постановою від 23 грудня 2016 року позов в. о. Ржищівського міського голови ОСОБА_4 задовольнив повністю.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 04 квітня 2017 року апеляційну скаргу представника ОСОБА_2 - ОСОБА_3 задовольнив. Скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нове рішення, яким у задоволенні позову в. о. Ржищівського міського голови ОСОБА_4 відмовив.

Не погодившись з рішенням апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року та залишити в силі постанову Ржищівського міського суду Київської області від 23 грудня 2016 року.

На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог представник в. о. Ржищівського міського голови ОСОБА_4 зазначив, що рішення суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам статей 159, 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки суд не виконав покладених на нього процесуальним законом обов`язків та допустив наступні порушення: висновки суду не відповідають обставинам справи - проігноровано доводи позивача та правова позиція адміністративних судів щодо переліку положень чинного законодавства, які порушені відповідачем шляхом затвердження спірної частини Регламенту, інші докази не оцінені належним чином. Крім того, незважаючи на аргументи позивача щодо відсутності підстав для поновлення строків на подання третьою особою апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції відкрив провадження у справі та визнав поважними причини пропуску строку на апеляційне оскарження.

Відповідач і третя особа заперечень на касаційну скаргу не надіслали.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 14 квітня 2017 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року касаційну скаргу в. о. Ржищівського міського голови ОСОБА_4 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Желтобрюх І.Л. (суддя-доповідач), Білоус О.В., Стрелець Т.Г.

31 травня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 30 травня 2019 року № 550/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що 04 грудня 2015 року Ржищівська міськрада шляхом прийняття рішення № 11-02-07 «Про затвердження Регламенту Ржищівської міської ради VII скликання» затвердила Регламент Ржищівської міської ради Київської області VII скликання.

13 червня 2016 року Ржищівська міськрада шляхом прийняття рішення № 336-17-07 «Про дострокове припинення повноважень Ржищівського міського голови ОСОБА_5» доручила секретарю міськради здійснювати повноваження міського голови з моменту дострокового припинення повноважень Ржищівського міського голови.

13 червня 2016 року відповідач рішенням № 341-17-07 «Про обрання секретаря Ржищівської міської ради VII скликання» обрав депутата міськради Чорненьку К.І. секретарем міськради.

Ознайомившись з положеннями Регламенту ради, позивач, як виконуючий обов`язки міського голови, звернув увагу на положення частини 6 статті 71 Регламенту, які передбачають, що питання про звільнення із займаних посад заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючого справами, керівників утворених радою органів підлягає розгляду і обговоренню не раніше як через тиждень і не пізніше як через два тижні з моменту включення до порядку денного. Під час розгляду цього питання заступникам міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючого справами і керівникам вказаних органів повинно бути надане слово для виступу.

Вважаючи зазначені положення Регламенту неправомірними, позивач як виконуючий обов`язки міського голови, звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що заступник міського голови (на відміну, наприклад, від заступника голови районної ради) не обирається відповідною радою, а затверджується за пропозицією міського голови. Таким чином, спірні положення Регламенту є незаконним, оскільки всупереч вимогам законодавства неправомірно розширило повноваження міської ради.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, Київський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що спірні положення Регламенту не порушують норм чинного законодавства України та не обмежують повноважень міського голови. Крім того, ці положення Регламенту не регулюють можливість звільнення без погодження ради, а лише визначають процедуру розгляду даного питання.

Верховний Суд погоджується з таким висновком апеляційного суду з огляду на наступне.

За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з статтею 10 цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 1 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішується питання затвердження регламенту ради.

Отже, виключною компетенцією міської ради є затвердження її регламенту.

Так, рішенням від 04 грудня 2015 року № 11-02-07 Ржищівська міськрада затвердила Регламент, який встановлює порядок її діяльності, основні правила і процедури роботи, її органів і посадових осіб, у тому числі порядок скликання сесії міської ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок організації роботи постійних комісій та тимчасових контрольних комісій ради.

За частиною 6 статті 71 Регламенту питання про звільнення із займаних посад заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючого справами, керівників утворених радою органів підлягає розгляду і обговоренню не раніше як через тиждень і не пізніше як через два тижні з моменту включення до порядку денного. Під час розгляду цього питання заступникам міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючого справами і керівникам вказаних органів повинно бути надане слово для виступу.

Закон України від 07 червня 2001 року № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-III; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 3 Закону № 2493-III посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Порядок прийняття на службу в органи місцевого самоврядування врегульовано у статті 10 Закону № 2493-III, яка передбачає прийняття на посаду заступника сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради шляхом затвердження відповідною радою.

З огляду на приписи статей 3, 10 Закону № 2493-III посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету є виборними посадами, на які особи затверджується відповідною радою. Таке затвердження в силу пункту 3 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР є виключною компетенцією відповідної ради.

Поряд із цим у статті 42 Закону № 280/97-ВР визначені повноваження міського голови. Міський голова, серед іншого, вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видає розпорядження у межах своїх повноважень.

При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

З аналізу наведених правових положень слідує, що ОСОБА_4 як виконувач обов`язків Ржищівського міського голови може здійснювати лише ті повноваження, які передбачені в Законі № 280/97-ВР.

Водночас, ані Закон № 280/97-ВР, ані будь-який інший нормативно-правовий акт не наділяє міського голову повноваженнями щодо звільнення з посади заступника міського голови з питань діяльності органів виконавчої влади.

Крім того, згідно з частинами 1, 2 статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Відтак, міський голова в силу законодавчих приписів наділений правом внесення пропозицій щодо персонального складу виконавчого комітету міської ради, проте прийняття рішення про затвердження таких пропозицій є виключною компетенцією міськради.

Колегія суддів констатує, що співвідношення обставин цієї справи з правовим регулюванням спірних правовідносин свідчить, що положення частини 6 статті 71 Регламенту не суперечать зазначеним вище законодавчим приписам і, відповідно, не обмежує права ОСОБА_4 як виконуючої обов`язки Ржищівського міського голови.

Більше того, спірні положення Регламенту не встановлюють повноваження міськради щодо обов`язковості прийняття рішень про звільнення заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів та керуючого справами, як зазначає позивач, а лише регулюють процедуру розгляду такого питання.

На підставі зазначеного колегія суддів не вбачає підстав для скасування частини 6 статті 71 Регламенту Ржищівської міськради VII скликання.

Оскільки висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні. Доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків суду.

За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

На підставі пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу виконуючої обов`язки міського голови, секретаря Ржищівської міської ради Київської області Чорненької Крістіни Іванівни залишити без задоволення.

2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду