Справа № 826/2525/15
Суддя: Шипуліна Т.М.
Дата ухвалення: 2019-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 липня 2019 року

м. Київ

справа №826/2525/15

касаційне провадження №К/9901/6232/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шипуліної Т.М.,

суддів: Бившевої Л.І., Хохуляка В.В.

розглянув у судовому засіданні без повідомлення сторін касаційну скаргу Державної фінансової інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.04.2015 (головуючий суддя - Аблов Є.В., судді: Амельохін В.В., Шулежко В.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04.06.2015 (головуючий суддя - Беспалов О.О., судді: Грибан І.О., Губська О.А.) у справі № 826/2525/15 за позовом Державного підприємства «Антонов» до Державної фінансової інспекції України про зобов`язання вчинити дії та визнання неправомірною вимоги,

В С Т А Н О В И В:

Державне підприємство «Антонов» звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції України, в якому просило зобов`язати відповідача визнати правильними обґрунтування позивача, викладені в запереченнях до акта від 28.11.2014 № 05-21/143 позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Антонов» за період з 01.01.2006 по 30.09.2014, надісланих листом від 10.12.2014 № 35/9342, а також визнати неправомірною і скасувати вимогу від 30.12.2014 № 05-14/1664.

Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 03.04.2015 позовні вимоги задовольнив частково. Визнав протиправною та скасував вимогу від 30.12.2014 № 05-14/1664. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 04.06.2015 залишив постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.04.2015 без змін.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна фінансова інспекція України оскаржила їх у касаційному порядку.

В касаційній скарзі відповідач просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.04.2015, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04.06.2015 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

В обґрунтування своїх вимог Державна фінансова інспекція України посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права, а саме: статті 73 Господарського кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статей 1, 2 Закону України «Про господарські товариства» від 19.09.1991 № 1576-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статей 3, 4, 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» від 21.09.2006 № 185-V (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статей 17, 86 159 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час вирішення спору в судах попередніх інстанцій).

Зокрема, зазначає, що оскаржувана вимога стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, які не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, а відтак остання не є обов`язковою до виконання та не несе юридичних наслідків для позивача, отже й не може бути скасована в судовому порядку.

Крім того, Державною фінансовою інспекцією України заявлено клопотання про заміну відповідача у справі - Державної фінансової інспекції України на Державну аудиторську службу України у зв`язку з реорганізацією, яке згідно із статтею 52 Кодексу адміністративного судочинства України підлягає задоволенню.

Також, відповідачем подано клопотання про передачу справи № 826/2525/15 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки ця справа, на його переконання, містить виключну правову проблему і її передача на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Переглядаючи оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіряючи дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ними норм матеріального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною фінансовою інспекцією України проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Антонов» за період з 01.01.2006 по 30.09.2014, результати якої оформлено актом від 28.11.2014 № 05-21/143.

За наслідками контрольного заходу відповідач дійшов, зокрема, висновку про те що, позивач всупереч вимогам частин першої, другої статті 3 Закону України «Про господарські товариства» від 19.09.1991 № 1576-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), а також абзацу другого статті 6 Декрету Кабінету Міністрів України «Про впорядкування діяльності суб`єктів підприємницької діяльності, створених за участю державних підприємств» від 31.12.1992 № 24-92 був учасником компаній «Ruslan International Limited» та «Ruslan Salis GmbH» і в порушення вимог статті 3 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» від 21.09.2006 № 185-V (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Єдиний реєстр об`єктів державної власності» від 14.04.2004 № 467 не вжив заходів щодо оформлення права держави на відповідні акції «Ruslan International Limited» та долю «Ruslan Salis GmbH».

З огляду на виявлене порушення Державною фінансовою інспекцією України надіслано Державному підприємству «Антонов» вимогу від 30.12.2014 № 05-14/1664, в якій поставлено питання про усунення в строк до 27.02.2015 фінансових порушень, що призвели до збитків на загальну суму 44708,00 тис. грн.

Визнаючи протиправною та скасовуючи вказану вимогу, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що компанії «Ruslan International Limited» та «Ruslan Salis GmbH», які не є зареєстрованими на території України або такими, що здійснюють свою діяльність в Україні, не можна вважати господарськими товариствами в розумінні Закону України «Про господарські товариства» від 19.09.1991 № 1576-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), а належні позивачу акції та доля участі не є корпоративними правами держави Україна.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) закріплює право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 вказаного Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таке правозастосування узгоджується з висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах: від 15.04.2014 у справі за позовом Талалаївського районного центру зайнятості Чернігівської області - робочого органу виконавчої дирекції Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття до Державної фінансової інспекції в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги; від 21.04.2015 у справі за позовом Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області до Шипинецької сільської ради, треті особи - Державне підприємство «Чернівецький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», Державна інспекція сільського господарства в Чернівецькій області, ОСОБА_1 , про виконання вимоги; від 20.01.2015 у справі за позовом Дочірнього підприємства «Харківський облавтодор» Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» до Державної фінансової інспекції в Харківській області, за участю Прокуратури Харківської області, про визнання недійсною та скасування вимоги, які мають враховуватись при застосуванні норм права у подібних правовідносинах відповідно до підпункту 8 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 за позовом Комунального підприємства «Харківський метрополітен» до Державної фінансової інспекції в Харківській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги.

У справі, що розглядається, заявлено, зокрема, вимогу про визнання неправомірною і скасування вимоги від 30.12.2014 № 05-14/1664, в якій поставлено питання про усунення в строк до 27.02.2015 фінансових порушень, що призвели до збитків на загальну суму 44708,00 тис. грн.

Тобто, відповідачем у цій вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

У той же час, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлена Державним підприємством «Антонов» у розглядуваному адміністративному позові вимога про визнання неправомірною і скасування вимоги від 30.12.2014 № 05-14/1664 є передчасною.

Відповідно до частин першої, третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права; неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Отже, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували (тлумачили) норми матеріального права щодо розглядуваних правовідносин, постановлені у справі рішення в частині задоволення позову підлягають скасуванню, з прийняттям у цій частині нового - про відмову в задоволенні позовної вимоги.

У частині відмови в задоволенні позовних вимог рішення судів попередніх інстанцій особами, які беруть участь у справі, не оскаржуються, а тому відсутні підстави для надання правового аналізу відповідним висновкам судів у рамках даного касаційного провадження.

Щодо заявленого відповідачем клопотання про передачу справи № 826/2525/15 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то слід зазначити, що за правилами частини четвертої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

Враховуючи те, що колегія суддів Верховного Суду, розглядаючи цей спір, врахувала висновки щодо застосування норм права, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16, та не вважає за необхідне відступити від цих висновків, підстави для передачі справи № 826/2525/15 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні.

Керуючись статтями 341, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Замінити відповідача у справі - Державну фінансову інспекцію України її правонаступником - Державною аудиторською службою України.

Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.04.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04.06.2015 у справі № 826/2525/15 скасувати в частині задоволення позовних вимог.

Ухвалити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.04.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04.06.2015 у справі № 826/2525/15 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: Т.М. Шипуліна

Л.І. Бившева

В.В. Хохуляк