Справа № 640/12605/19
Суддя: Мазур А.С.
Дата ухвалення: 2019-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про забезпечення адміністративного позову

16 липня 2019 року м. Київ № 640/12605/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Мазур А.С., розглянувши заяву про забезпечення позову в адміністративній справі:

за позовом ОСОБА_1
до Міністрства оборони України
про визнання протиправним наказу
ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась фізична особа - підприємець ОСОБА_1 із позовом до Міністерства оборони України, в якому просить суд визнати нечинним наказ Міністерства оборони України «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році» від 04.03.2019 № 90.

Разом із позовною заявою, позивач подала заяву про забезпечення адміністративного позову, шляхом зупинення дії наказу Міністерства оборони України «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосування каталогу продуктів харчування у 2019 році» №90 від 03.04.2019 до набрання рішенням законної сили.

Заява обґрунтована тим, що Міністерство оборони України (Міноборони) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Так, Міноборони в межах повноважень, передбачених законом, видає накази, організовує і контролює їх виконання. На виконання вказаних повноважень, відповідачем було прийнято оскаржуваний наказ №90, зі змісту якого слідує, що останній застосовується неодноразово до усіх процедур закупівель продуктів харчування за каталогом та спрямований до невизначеного кола суб`єктів господарювання. В свою чергу, за приписами частини другої пункту 8 Положення «Про Міністерство оброни України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.10.2016 № 730 накази Міноборони, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Зі змісту ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" вбачається, що регуляторний акт - це нормативно-правовий акт, який спрямований, в тому числі, на неодноразове застосування. Отже, на думку заявника, з вищевказаного слідує, що оскаржуваний наказ за своєю правовою природою є саме регуляторним актом, щодо якого відповідачем була порушена процедура прийняття, передбачена нормами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Розглянувши заяву про забезпечення позову, дослідивши матеріали справи, виходячи зі змісту заяви та системного аналізу положень чинного законодавства України, Окружний адміністративний суд міста Києва зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України, забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Відповідно до положень ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Згідно з ч. 1 ст. 151 Кодексу адміністративного судочинства України, позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

В свою чергу, зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.

Однак, передумовою для вжиття таких заходів з урахуванням положень ч. 2 ст. 151 Кодексу адміністративного судочинства України, є існування та встановлення судом обставин, визначених ч. 2 ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України.

Крім того, забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Співмірність, зокрема, полягає в тому, щоб засіб забезпечення відповідав предмету позову.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, суд у кожному випадку повинен встановити, виходячи з конкретних доказів, чи є хоча б одна з зазначених обставин у наведеній нормі, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Таким чином, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом позову в даній справі є правомірність процедури прийняття наказу Міністерства оборони України «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосуванням каталогу продуктів харчування у 2019 році» №90 від 04.03.2019.

Так, зі змісту оскаржуваного наказу вбачається, що дія останнього спрямована, зокрема, на: регулювання господарських відносин між Міноборони та суб`єктами господарювання які надають послуги з забезпечення харчуванням, а також відносин з суб`єктами господарювання які мають приймати участь у процедурах закупівлі щодо постачання продуктів харчування за каталогом; змінює норму права встановлену частиною 1 статті 9-1 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» та норму права встановлену Постановою Кабінету Міністрів України № 426 від 29.03.2002 «Про норми харчування військовослужбовців Збройних Сил, інших військових формувань та Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, поліцейських, осіб рядового та начальницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон проведення антитерористичної операції Державної фіскальної служби, осіб рядового, начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту»; застосовується неодноразово до усіх процедур закупівель продуктів харчування за каталогом та спрямований до невизначеного кола суб`єктів господарювання.

Заявник зазначає, що оскаржуваний наказ спрямований на регулювання господарських відносин, за своїм змістом встановлює, змінює норми права, до того ж спрямований на неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб, а отже є регуляторним актом щодо якого відповідачем було порушено процедуру прийняття. Крім того, на підтвердження вказаного факту заявником надано також висновок Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака Національної Академії Правових Наук України від 05.07.2019, що містить в матеріалах справи.

Згідно з ч. 2 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Вирішуючи питання щодо розумності, обґрунтованості, адекватності та співмірності застосування заходів забезпечення позову, суд виходить із наступного.

Відповідно до ч. 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Організація, повноваження і порядок діяльності Міністерства оборони України визначено Положення про Міністерство оброни України (далі - Положення), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 № 671 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.10.2016 № 730.

Так, п. 1 Положення визначено, що Міністерство оборони України (Міноборони) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міноборони є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період.

Відповідно до п. 8 Положення, Міноборони в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Накази Міноборони, видані в межах повноважень, передбачених законом, є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими держадміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форми власності і громадянами.

За приписами ч. 2 п. 8 Положення, накази Міноборони, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до процедури, встановленої Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акту оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. При цьому, оприлюдненню підлягають: план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни; повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту (з метою одержання зауважень і пропозицій); проект регуляторного акту; відповідний аналіз регуляторного впливу.

Крім того, Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначає, що проекти регуляторних актів підлягають погодженню із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, яким, у відповідності до вимог Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724 є Державна регуляторна служба України.

З наявних матеріалів справи вбачається, що проект наказу №90 не було погоджено Державною регуляторною службою, до того ж, його не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів, що, в свою чергу свідчить про порушення відповідачем принципу передбачуваності та очевидну протиправність наказу.

Також, суд звертає увагу, що правомірність наказу Міністерства оборони України «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосування каталогу продуктів харчування у 2019 році» №90 від 03.04.2019 буде встановлена лише під час розгляду справи по суті, однак, станом на час розгляду заяви, суд на підставі вищевикладеного приходить до висновку, що невжиття заходів забезпечення позову, у спосіб, вказаний у заяві може призвести до реального порушення прав та свобод заявника. Крім того, в даному випадку застосування заходів забезпечення адміністративного позову спрямоване виключно на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.

Відповідно до ст. 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31.07.2003 у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17.07. 2008 ), Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

У справі "Беєлер проти Італії" Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09.01.2007 у справі "Інтерсплав" проти України" суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати "справедливий баланс" між інтересами особи і суспільства.

Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

Враховуючи викладене та виходячи із співмірності заходів забезпечення позову заявленим позовним вимогам і відповідності виду забезпечення позову позовним вимогам, суд приходить до висновку, що заява про забезпечення адміністративного позову, підлягає задоволенню.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини четвертої статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково.

Керуючись статтями 150, 151, 154, 241 243, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

У Х В А Л И В:

Клопотання фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову задовольнити.

Зупинити дію наказу Міністерства оборони України «Про перехід військових частин (установ, закладів) Збройних сил України на систему продовольчого забезпечення із застосування каталогу продуктів харчування у 2019 році» №90 від 03.04.2019 до набрання рішенням законної сили.

Дана ухвала підлягає негайному виконанню згідно з ч. 1 статті 156 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України. Ухвала з питань забезпечення адміністративного позову може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції порядку та в строки, передбачені ст.ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя А.С. Мазур