Справа № 317/343/17(2-а/317/1/2018)
Суддя: Бишевська Н.А.
Дата ухвалення: 2019-06-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

27 червня 2019 року м. Дніпросправа № 317/343/17(2-а/317/1/2018)

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Бишевської Н.А. (доповідач),

суддів: Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро

апеляційну скаргу Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області

на рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 21 червня 2018 року

у справі №317/343/17(2-а/317/1/2018)

за позовом ОСОБА_1

до Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області

треті особи: Приватний нотаріус Тавтєлєв Андрій Валентинович, Запорізька районна державна адміністрація Запорізької області (сектор з питань державної реєстрації) , ОСОБА_2

про встановлення відсутності повноважень суб`єкта владних повноважень,-

ВСТАНОВИВ:

01 лютого 2017 р. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, треті особи: Приватний нотаріус Тавтєлєв Андрій Валентинович, Запорізька районна державна адміністрація Запорізької області (сектор з питань державної реєстрації), ОСОБА_2 в якому, з врахуванням численних уточнень, просив

- визнати протиправним та скасувати рішення чотирнадцятої позачергової сесії сьомого скликання Наталіївської сільської ради Запорізького району Запорізької області, від 11.01.2017 року №01 та №02;

- скасувати реєстраційну дію приватного нотаріуса Запорізького нотаріального округу Тавтєлєва А.В. - запис від 16.01.2017 року №9000667 про зміну керівника юридичної особи та зміну складу підписантів з ОСОБА_1 ( НОМЕР_1 ) на ОСОБА_2 ( НОМЕР_2 );

- стягнути з Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області судові витрати в сумі 1280 грн. та витрати на правову допомогу в розмірі 20000 грн.

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю прийнятих рішень, оскільки вони прийняті з порушеннями процедури проведення сесії, з порушенням порядку прийняття подібних рішень, за відсутності необхідної кількості депутатів, що свідчить про їх протиправність.

Рішенням Запорізького районного суду Запорізької області від 21 червня 2018 р. у справі № 317/343/17(2-а/317/1/2018) адміністративний позов ОСОБА_1 до Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, ОСОБА_2 Приватного нотаріуса Тавтєлєва А. В. Запорізької районної державної адміністрації Запорізької області (сектор з питань державної реєстраці) ОСОБА_2 про встановлення відсутності повноважень суб`єкта владних повноважень - задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення чотирнадцятої позачергової сесії сьомого скликання Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області № 01 від 11 січня 2017 року «Про висловлення недовіри Наталівському сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень».

Визнано протиправним та скасовано рішення чотирнадцятої позачергової сесії сьомого скликання Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області № 02 від 11 січня 2017 року «Про покладення обов`язків і повноважень Наталівського сільського голови на секретаря Наталівської сільської ради».

У задоволенні решти вимог відмовлено.

Судом першої інстанції встановлено, що в грудні 2016 року ініціативною групою депутатів ініційовано скликання позачергової сесії для розгляду питання про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень сільським головою ОСОБА_1. Секретарем сільської ради повідомлено про скликання позачергової сесії 11.01.2017 рок. За результатами проведеного таємного голосування на засіданні прийнято рішення №1 про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення його повноважень та рішення №2 про покладення обов`язків сільського голови на секретаря сільської ради. 16.01.2017 року приватним нотаріусом проведено реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу, а саме - змінено керівника юр. особи, склад підписантів та залучено ОСОБА_2 як керівника та підписанта сільської ради. В подальшому реєстраційні дії скасовано наказами Мінюста.

Дослідивши встановлені по справі обставини, суд дійшов висновку, що процедура висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень сільського голови порушена з урахуванням законодавчо визначеного порядку розгляду такого роду питань, що свідчить про протиправність спірних рішень і зазначене обумовило часткове задоволення позовних вимог. Відмова в задоволенні вимоги про скасування державної реєстрації змін до відомостей про юридичну особу обумовлена тим, що даний запис вже скасовано.

Не погодившись з рішенням суду, Наталівською сільською радою Запорізького району Запорізької області подано апеляційну скаргу, згідно якої особа, яка подає апеляційну скаргу просить скасувати рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 21 червня 2018 р. у справі № 317/343/17(2-а/317/1/2018), як таке що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права. Вважає, що суд не врахував численні порушення допущені ОСОБА_1 на посту сільського голови, а тому дії відповідача по справі є такими, що вчинені на захист громади з дотриманням законодавчо визначеної процедури. Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги щодо відсутності порушень порядку проведення сесії Наталівської сільської ради 11.01.2017 року, скаржник зазначає, що судом першої інстанції безпідставно скасовано прийняті сесією рішення № 1 та № 2 і з посиланням на ст. 79 Закону України « Про місцеве самоврядування» зазначає, що на сесії, участь в якій приймає 14 осіб загального складу депутатів, може бути прийнято рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови. Висновки, які зробив суд першої інстанції буди б доречні, якщо сесія була проведена без участі сільського голови, який згодом заявив би , що пропозицію депутатів щодо дострокового припинення його повноважень він не отримував, а тому сесію не скликав, та участі в ній не брав. Але, оскільки ОСОБА_1 взяв участь у сесії, відкрив її вніс до порядку денного питання про дострокове припинення повноважень, то відповідно позивач достеменно був обізнаний про надходження пропозиції про припинення його повноважень. З урахуванням того, що суд першої інстанції не надав належної оцінки зазначеним обставинам, на думку заявника апеляційної скарги рішення суду підлягає скасуванню.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представниками сторін надавались пояснення та заперечення щодо доводів апеляційної скарги, визначена сторонами правова позиція по суті спірних питань справи представниками сторін підтримана, позивач та його представник просили суд залишити без змін рішення суду першої інстанції, натомість представник відповідача та третьої особи наголошували на наявності підстав для задоволення апеляційної скарги.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Судом першої інстанції встановлено, матеріалами справи підтверджується і не спростовується сторонами, що на 11 січня 2017 року позивачем ОСОБА_1 , який обіймав посаду голови Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, призначена чотирнадцята позачергова сесія сьомого скликання Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області за пропозицією п`яти депутатів про її скликання від 28.12.2016.

Матеріали справи містять протокол № 14 засідання чотирнадцятої позачергової сесії Наталівської сільської ради сьомого скликання від 11,01.2017 року, відповідно до якого сільський голова ОСОБА_1. відкрив пленарне засідання сесії, повідомив, що до сільської ради обрано 14 депутатів і на засідання прибуло 14 депутатів, вніс пропозицію про відкриття сесії і оскільки інших пропозицій не надійшло, відкрив 14-ту позачергову сесію. На розгляд сесії позивач, як сільський голова, запропонував включити до порядку денного 12 питань, перелік яких зазначено в протоколі № 14, серед яких п.11 містив питання про висловлення недовіри сільському голові ОСОБА_1 .. В якості альтернативної пропозиції , відповідно до протоколу , депутатом Стрєлкою Л .І. внесена пропозиція про затвердження порядку денного сесії з трьох питань, серед яких під п.2 питання висловлення недовіри сільському голові ОСОБА_1 . Зазначено, що дані питання розглянуті на засіданні постійної комісії із нагляду за законністю та соціально -культурних питань та рекомендовані до включення у порядок денний сьогоднішнього засідання сесії.

Відповідно до протоколу, подальше продовження сесії під головуванням сільського голови ОСОБА_1 стало неможливим по причині втручання в роботу сесії невстановлених осіб, робота сесії практично була призупинена.

Після вимушеної перерви Наталівський сільський голова та депутати сільської ради в кількості 4 осіб участі в роботі сесії не приймали, головує на засіданні чотирнадцятої позачергової сесії Наталівської сільської ради - секретарь сільради - ОСОБА_2 .

Такі обставини справи не спростовуються сторонами і саме в такій хронології подій є викладеними в протоколі № 14 позачергової сесії Наталівської сільської ради.

Надаючи оцінку обставинам справи та уточненим позовним вимогам позивача ОСОБА_1 , суд першої інстанції при вирішенні питання про наявність чи відсутність порушень при скликанні позачергової сесії Наталівської сільської ради послався насамперед на Закон України « Про місцеве самоврядування» , та прийняв рішення по справі, аналізуючи відповідні норми зазначеного закону. Слід зазначити, що приймаючи рішення, суд першої інстанції детально досліджував не лише порядок проведення безпосередньо позачергової сесії Наталівської сільської ради, під головуванням чинного на час відкриття сесії сільського голови , але й надавав оцінку питанням скликання та проведення сесії в випадку, якщо сесія скликається визначеною законом частиною депутатів чи секретарем сільської ради.

Проведений судом першої інстанції аналіз випадків призначення сесії сільської ради крім безпосередньо сільським головою, ще і визначеною законом відповідною частиною депутатів чи секретарем сільської ради продиктований правовою позицією відповідача, відповідно до якої останній стверджує, що 28.12.2016 року до Наталівської сільської ради надійшла пропозиція про скликання позачергової сесії сільської ради з включенням до порядку денного питання щодо дострокового припинення повноважень сільського голови. З посиланням на ст. 79 Закону України « Про місцеве самоврядування» відповідач стверджує про наявність підстав для розгляду органом місцевого самоврядування питання дострокового притпинення повноважень сільського голови.

Суд першої інстанції з посиланням на ч. 7 ст. 46 Закону зазначив, що сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради. У випадку з Наталівською сільською радою, яка має 14 депутатів, пропозиція вноситься не менше ніж пятьма депутатами.

З урахуванням зазначених правових норм суд прийшов до висновку, що пропозиція депутатів сільської ради має направлятися сільському голові для скликання ним сесії ради.

Всупереч зазначеним вимогам закону, пропозиція про скликання позачергової сесії Наталівської сільської ради сьомого скликання, яка складена 28 грудня 2016 року і підписана пятьма депутатами Наталівської сільської ради, хоча й була адресована (відповідно до вимог ч.ч. 4 та 7 ст. 46 Закону) Наталівському сільському голові , однак відмітку про отримання даної пропозиції на документі проставлено секретарем ради ОСОБА_2 . за вх.№ 548 від 28 грудня 2016 року. Будь-яких інших відміток, які б свідчили про те, коли саме цю пропозицію передано Наталівському сільському голові , вказаний документ не містить (Т. 2 а.с. 25).

В той же час, Законом встановлено виключний випадок, коли секретар сільської ради отримує повноваження скликати сесію ради: «секретар сільської ради скликає сесії ради у випадках, передбачених ч. 6 ст. 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається винести на розгляд ради» - п. 2 ч. 3 ст. 50 Закону.

В порушення зазначених вимог, доказів щодо повідомлення секретарем сільської ради депутатів та особисто сільського голову, а також доведення до відома населення інформації про час і місце проведення сесії ради, суду не надано.

Відповідно до ч. 6 ст. 46 Закону, у разі немотивованої відмови сільського голови або неможливості його скликати сесію ради сесія сільської ради скликається секретарем сільської ради.

Таким чином, Закон передбачає можливість скликання сесії сільської ради секретарем ради лише у випадку, якщо сільський голова немотивовано відмовився скликати таку сесію, або якщо скликання сесії ради сільським головою є неможливим.

В той же час, як вбачається із зазначеного Протоколу № 14 від 11 січня 2017 року, сесію ради в цей день відкрив саме ОСОБА_1 о 16 годині 00 хвилин (Т. 2 а.с. 36-46).

Наведене вище спростовує твердження представника відповідача про те, що позивач відмовився скликати сесію Наталівської сільської ради з винесенням на неї питання про висловлення йому недовіри та дострокового припинення його повноважень на вимогу депутатів, оскільки розумів, що його повноваження як сільського голови будуть припинені.

Суд апеляційної інстанції при розгляді даної справи, заслухавши пояснення представників сторін, погоджується з висновками суду першої інстанції , і зазначає, що за результатами отриманих в процесі апеляційного перегляду справи пояснень, приймаючи до уваги наявний в справі протокол чотирнадцятої позачергової сесії сьомого скликання Наталівської сільської ради , який підписано головуючою на засіданні - секретаря сільської ради ОСОБА_2. дійсно підтверджено ключові обставини: сесія Наталівської сільської ради скликана і відкрита сільським головою ОСОБА_1 , останнім внесено до порядку денного питання про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення його повноважень. Наведене не спростовується сторонами і як вірно зазначено в апеляційній скарзі відповідно до ст. 78 КАС України зазначене не підлягає доказуванню.

Однак, суд при цьому зазначає, що відкрита та розпочата сільським головою ОСОБА_1 . позачергова сесія з причин, які не узгоджуються з нормами Закону України « Про місцеве самоврядування», практично призупинена , а в подальшому продовжена вже під головуванням секретаря Наталівської сільської ради ОСОБА_2.

І з цього приводу судова колегія зазначає, що законодавство передбачає відповідну, чітко визначену процедуру, яка викладена в ст. 46 Закону України « Про місцеве самоврядування» і передбачає випадки при яких ведення сесії сільської ради можливе секретарем ради , однак при виконанні визначеної законом послідовності дій.

Зокрема, п. 6 ст. 46 передбачає , що у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається:

1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;

2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

Відповідно до п.11 тієї ж статті 46 Закону сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради;

При розгляді даної справи , підстав, які визначені п.6 ст.46 Закону України « Про місцеве самоврядування», не встановлено.

Таким чином, на переконання судової колегії, з урахуванням встановлених обставин справи та вимог діючого законодавства, секретар сільської ради , не мала визначених діючим законодавством підстав головувати на сесії сільської ради 11 січня 2017 року, з огляду на що судом першої інстанції обгрунтовано зазначено, що наявними в справі доказами спростовується твердження представника відповідача про те, що чотирнадцяту позачергову сесію сьомого скликання Наталівської сільської ради призначено та проведено секретарем сільської ради ОСОБА_2 у встановленому законом порядку. Суд погоджується з твердженням позивача , що законодавство не передбачає можливість набуття секретарем сільської ради повноважень головуючого на пленарному засіданні ради у випадку залишення сесійної зали сільським головою, який скликав та відкривав сесію сільської ради.

Очевидно, що протокол № 14 засідання позачергової сесії Наталівської сільської ради сьомого скликання для позивача є підтвердженням скликання та відкриття ним сесії з визначеним порядком денним, а для відповідача та третьої особи, цей же протокол використовується як доказ, який підтверджує скликання, проведення і вирішення питання дострокового припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1, на підставі пропозиції отриманої секретарем ради ОСОБА_2., без доказів підтвердження ознайомлення з цією пропозицією позивача, та виконання вимог діючого законодавства щодо процедури вирішення питання про дострокове припинення повноважень сільського голови.

Відповідно, суд першої інстанції законно і обгрунтовано скасував прийняті чотирнадцятою позачерговою сесією сьомого скликання Наталівської сільської ради рішення № 01 « Про висловлення недовіри Наталівському сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень» та № 02 « Про покладення обов`язків і повноважень Наталівського сільського голови на секретаря Наталівської сільської ради».

Аргументи апеляційної скарги щодо неповного з`ясування судом першої інстанції обставин справи та твердження, що при проведенні позачергової сесії Наталівської сільської ради дотримані вимоги ст. 46 Закону України « Про місцеве самоврядування» щодо порядку її проведення та організацію таємного голосування відносно дострокового припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 , при встановлених обставинах, є непереконливими , на думку судової колегії це намагання заявника апеляційної скарги спростувати очевидні речі, нехтуючи вимогами Закону, підмінити визначену процедуру, яка виписана в ст. 46 Закону України « Про місцеве самоврядування» щодо можливості скликання сесії сільської ради секретарем ради , при тому, що не було встановлено невмотивованої відмови сільського голови в призначенні сесії.

Є некоректним посилання заявника апеляційної скарги на втручання судом першої інстанції у власні дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування, нехтування волею громади Наталівської сільської ради, з огляду на те, що суд правомірно скасувавши протиправно прийняті позачерговою сесією Наталівської сільської ради сьомого скликання рішення № 01 та № 02 від 11.01.2017 року, зазначив, що правовою підставою для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є порушення порядку, процедури або нормативно-правових актів при їх прийнятті.

Суд апеляційної інстанції наголошує, що втручання в дискреційні повноваження можуть бути визнані в випадку винесення судом рішення зобов`язального характеру з питань, які віднесені до повноважень суб`єкта владних повноважень, однак в даній справі зазначеного не встановлено, а відповідно такі доводи апеляційної скарги є маніпулюванням, і суд ставиться до них критично.

Суд першої інстанції правомірно застосував практику Європейського Суду з прав людини, зазначивши рішення від 24.07.2014 року у справі «Будченко проти України» (Заява № 38677/06) в якому визначено , що незапровадження відповідного правового механізму реалізації положень відповідного закону України становило втручання у право заявника, а також порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

Враховуючи положення ст.ст. 39-41 даного рішення, слід погодитись, що дострокове припинення повноважень сільського голови, проведеного без механізму реалізації відповідного законодавчого положення, і є втручанням у право позивача за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.

Суд вказує, що найважливішою вимогою статті 1 Першого протоколу є те, що будь-яке втручання органу влади має бути законним. Цей принцип означає, що застосовані положення національного законодавства є достатньо доступними, чіткими та передбачуваними у їх застосуванні.

Судова колегія на доводи апеляційної скарги, вимушена зазначити, що посилання на судову практику Європейського суду з прав людини є одним із принципів верховенства права, які застосовуються судом при розгляді справи і при оцінці дій суб`єкта владних повноважень при прийнятті ним рішень.

Тому суд, не втручаючись в дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування, а виключно співставляючи обставини справи, зібрані по справі докази, аналізуючи норми діючого законодавства, а також враховуючи , що орган влади має діяти тільки у спосіб, передбачений законом, та не має права на застосування аналогії права та закону, прийшов до висновку про невідповідність прийнятих сесією рішень принципу верховенства права , зазначив, що відповідач не довів необхідність негайного вирішення питання про дострокове припинення повноважень позивача ОСОБА_1 на позачерговій сесії, та вирішення цього питання з урахуванням своєчасності (розумного строку), оскільки засідання проводилось без участі позивача, обговорення носило формальний характер.

Спростовуючи доводи апеляційної скарги, судова колегія зазначає, що відповідно до ч. 2 ст. 79 Закону України « Про місцеве самоврядування» , повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень, однак вирішення такого питання повинно відбуватися в чіткій відповідності, визначеній законодавством, що не було витримано, з огляду на встановлену порушену процедуру проведення позачергової сесії Наталівської сільської ради сьомого скликання , тому суд апеляційної інстанції при розгляді справи не перевіряв факти та обставини, які зазначали представник відповідача та третя особа щодо питань, що слугували підставою для висловлення недовіри Наталівському сільському голові ОСОБА_1 , та не надавав цьому оцінку, оскільки рішення № 01 та № 02 від 11.01.2017 року, Наталівської сільської ради сьомого скликання, правомірно скасовані через порушення процедурних питань.

Підсумовуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим підстав для його скасування не існує.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області на рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 21 червня 2018 р. у справі № 317/343/17(2-а/317/1/2018) - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 21 червня 2018 р. у справі № 317/343/17(2-а/317/1/2018) - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку в порядку та строки передбачені ст.329 КАС України.

Головуючий - суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк

суддя Я.В. Семененко