Справа № 140/2320/18
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2019-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 липня 2019 року

м. Київ

справа №140/2320/18

провадження №К/9901/14832/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Державного підприємства "Волиньторф" на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 (головуючий суддя Матковська З.М., судді Бруновська Н.В., Затолочний В.С.) у справі №140/2320/18 за позовом Державного підприємства "Волиньторф" до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання дій протиправними,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. У листопаді 2018 року Державне підприємство «Волиньторф» звернулось до Волинського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, в якій просило суд (з урахуванням уточнень від 26.11.2018) визнати протиправними дії старшого інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах ОСОБА_1, щодо проведення перевірки в цілому.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Державному підприємству «Волиньторф» не було відомо про проведення перевірки відповідачем, на адресу підприємства не надходило жодного повідомлення про проведення перевірки, його не було внесено до плану перевірки на 2018 рік, а старший інспектор ОСОБА_1. не вніс жодного запису до журналу реєстрації перевірок на підприємстві позивача. Також позивач посилається на те, що старший інспектор ОСОБА_1. не пред`явив директору підприємства позивача посвідчення на підтвердження своїх повноважень. Акт перевірки складено старшим інспектором ОСОБА_1 з порушенням строків, визначених ч. 6 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідач з позовними вимогами не погоджується, зазначає, що перевірка була проведена на підставі наказу від 05.10.2018 №468-ДК за результатами розгляду листа Волинської обласної державної адміністрації від 28.09.2018 №6771/46/2-18. Зазначення в повідомленні від 30.10.2018 №468-дк/0091/04/01-18 дати проведення перевірки 26.06.2018, відповідач вказує, що це є опискою, а датою складання є 26.10.2018.

3. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 11.01.2019 у справі №140/2320/18 адміністративний позов задоволено повністю, визнано протиправними дії старшого інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах ОСОБА_1 щодо проведення перевірки в цілому.

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11.01.2019 у справі №140/2320/18 скасовано, прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.

5. Державне підприємство «Волиньторф» з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 не погодилось, тому звернулось до Верховного суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 у справі №140/2320/18 та залишити в силі рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11.01.2019 у справі №140/2320/18 про визнання дій протиправними, а також стягнути з відповідача на користь позивача судовий збір.

6. Ухвалою Верховного Суду від 28.05.2019 відкрито касаційне провадження у справі №140/2320/18. Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2019 призначено розгляд справи у попередньому судовому засіданні на 15.07.2019.

7. 19.06.2019 від Головного управління Держгеокадастру у Волинській області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останнє просить суд у задоволенні касаційної скарги відмовити, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 залишити без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 02.10.2018 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області надійшов лист Волинської обласної державної адміністрації від 28.09.2018 №6771/46/2-18 щодо припинення незаконної діяльності Державного підприємства «Волиньторф».

9. За результатами розгляду даного листа Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області було видано наказ від 05.10.2018 №468-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», яким наказано здійснити проведення перевірки використання земельних ділянок, які розташовані за межами населених пунктів Прилісненської ОТГ Маневицького району Волинської області, кадастрові номери земельних ділянок: :03:002:0186 (площа 8,6998 га), :02:002:0305 (площа 45,5 га), :02:002:00337 (площа 56,4996 га), :03:002:0188 .

Перевірку у термін з 08.10.2018 по 29.10.2018 доручено провести старшому державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах ОСОБА_1 та державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах Бернацькому А.С.

10. 26.10.2018 старшим державним інспектором ОСОБА_1 проведено перевірку та складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом перевірки - земельної ділянки від 26.10.20218 №468-дк/514/АП/09/01-18.

В Акті, зокрема, зазначено, що Державним підприємством «Волиньторф» проведено без отримання спеціального дозволу підготовчі роботи для промислового видобутку торфу, здійснено розчищення від чагарникової рослинності та прокладені меліоративні (водовідвідні) канали на частині земельної ділянки (кадастровий номер :06:002:0280 ) орієнтовною площею 2 га. Дані роботи проведені із зняттям та перенесенням грунтового покриву. Також в Акті зазначено, що на частині земельної ділянки (кадастровий номер :02:002:0305 ) орієнтовною площею 8 га Державним підприємством «Волиньторф» проводились роботи по промисловому видобутку торфу.

При цьому, будь-які рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про надання Державному підприємству «Волиньторф» відсутні.

11. Державним інспектором складено акти обстеження земельних ділянок від 26.10.2018 за №468-дк/338/АО/10/01-18, №468-дк/339/АО/10/01-18, 468-дк/340/АО/10/01-18, 468-дк/341/АО/10/01-18.

12. 30.10.2018 державним інспектором директору Державного підприємства «Волиньторф» надіслано повідомлення про виклик для надання пояснень у зв`язку з виявленими порушеннями земельного законодавства №468-дк/0091/04/01-18. Дане повідомлення надіслане рекомендованим листом з повідомленням про вручення і отримане адресатом 03.11.2018. На вказану у листі дату та час директор Державного підприємства «Волиньторф» до державного інспектора, який проводив перевірку, не з`явився.

13. Позивач, вважаючи дії старшого державного інспектора ОСОБА_1 щодо проведення вказаної перевірки протиправними, звернувся до суду із відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

14. Задовольняючи позовні вимоги, Волинський окружний адміністративний суд виходив з того, що на час винесення спірного наказу та проведення перевірки, законодавцем не було розроблено та затверджено окрему процедуру та новий порядок здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, тому ці питання врегульовані виключно нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Суд першої інстанції встановив, що відповідачем в ході здійснення перевірки було допущено порушення приписів ст. ст. 5, 6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

15. Восьмий апеляційний адміністративний суд з висновками місцевого адміністративного суду не погодився та зазначив у оскаржуваній постанові, що Держгеокадастр та його територіальні органи не відноситься до перелічених у ч. 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органів, а тому висновки суду першої інстанції про те, що відповідачем недотримано вимоги вказаного Закону є безпідставними. Спірні правовідносини вирішуються у рамках Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який є спеціальним.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що об`єктом перевірки в даному випадку являлись земельні ділянки, а не господарська діяльність позивача і підстав для задоволення позовних вимог немає, оскільки діяльність відповідача узгоджувалась з нормами Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. Касаційна скарга мотивована порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права, зокрема, не було враховано, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» і Закону України Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» не є взаємовиключними, а мають застосовуватись у сукупності.

17. На думку скаржника, судом апеляційної інстанції не встановлено, що акти обстеження земельних ділянок від 28.10.2018 №468-ДК/338/АО/10/01-18, № 468-ДК/339/АО/10/01-18 складені за формою, визначеною у додатку 4 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.02.2013 № 104, який втратив чинність.

18. Також скаржник вважає, що лише протокол про адміністративне правопорушення, а не акт перевірки є підставою для розгляду справи, винесення постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності на підставі ст.ст. 256, 268, 283 Кодексу України про адміністративні правопорушення, розділу ІІІ Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням і охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 №6.

19. У відзиві на касаційну скаргу відповідач посилається на те, що особливості та обмеження перевірок визначені у вищезазначеному законі не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами, оскільки такі обмеження стосуються лише до застосування Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Таким чином, Держгеокадастр та його територіальні органи не відноситься до перелічених у ч. 4 ст.2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" органів, а тому доводи позивача в позовній заяві та висновок суду першої інстанції щодо недотримання Головним управлінням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставними.

20. Відповідач наголошує, що контроль за використанням та охорона земель є прямим обов`язком Держгеокадастру та його територіальних органів, одна з законодавчо встановлених форм здійснення контролю є перевірка земельної ділянки. Законодавством визначено повноваження державного інспектора в рамках проведення перевірки земельної ділянки. З метою належного виконання вищезазначених обов`язків Головним управлінням прийнято наказ стосовно здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства та проведено відповідні заходи. В даному випадку здійснювалась перевірка об`єкту - земельної ділянки, а не суб`єкта господарювання у розумінні дій норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Таким чином, Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" є спеціальним нормативно-правовим актом який врегульовує, зокрема покладену на Держгеокадастр та його територіальні органи функцію контролю за використанням та охороною земель.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

22. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

23. За нормами ч. 1 та 2 ст. 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

У відповідності до ст. 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Приписами ст. 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Відповідно до пп. 25-1 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Згідно з положенням, копія якого наявна в матеріалах справи, Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Структурним підрозділом Головного управління є Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокдастру у Волинській області.

24. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 № 963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

У ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. Статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Положеннями ст. 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Відповідно до ст. ст. 9, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Аналіз вказаних норм дозволяє зробити висновок, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, однак законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.

25. Позивач та суд першої інстанції обґрунтовували неправомірність дій відповідача положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».Зокрема, судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні зазначено, що в цьому випадку мала місце перевірка земельної ділянки в порядку Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а також зазначено про порушення відповідачем ст.ст. 4, 5, 6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

26. Верховний Суд не погоджується з вищевказаними висновками окружного адміністративного суду, з огляду на таке.

Відповідно до п. 2 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Волинській області управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, дорученнями Прем`єр-міністра України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, дорученнями Міністра аграрної політики та продовольства України, його першого заступника та заступників, наказами Держгеокадастру, дорученнями Голови Держгеокадастру та його заступників, актами місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування, наказами Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, дорученнями начальника Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, а також цим Положенням.

У ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно- правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами, оскільки такі обмеження стосуються лише до застосування Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

У свою чергу, в цьому випадку, об`єктом перевірки була земельна ділянка, а не господарська діяльність підприємства.

Отже, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що Держгеокадастр та його територіальні органи не відноситься до перелічених у ч. 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органів.

Враховуючи те, що норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок земельних ділянок, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо того, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а, відтак, посилання позивача на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є безпідставним.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №826/11708/17.

З огляду на встановлене, та те, що іншими нормами такий порядок проведення перевірок державними інспекторами не передбачено, суд апеляційної інстанції правомірно відмовив у задоволенні вказаних позовних вимог.

27. Посилання позивача в касаційній скарзі на відсутність в оскаржуваних актах перевірки виду її проведення (планова чи позапланова), без письмового завчасного повідомлення про її проведення, що закріплено у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є необгрунтованими, оскільки під час перевірки Головне управління не керувалося вищезазначеним нормативно-правовим актом, а керувалося безпосередньо положеннями Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

28. Щодо доводів касаційної скарги про те, що лише протокол про адміністративне правопорушення, а не акт перевірки є підставою для розгляду справи, винесення постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності на підставі ст.ст. 256, 268, 283 Кодексу України про адміністративні правопорушення, розділу ІІІ Інструкції від 19.01.2017 №6, Верховний Суд зазначає наступне.

Згідно з нормами Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право, зокрема, складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

У п. 1 розділу ІІ Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням і охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 №6 визначено, що у разі виявлення порушення законодавства у сфері використання та охорони земель, за яке Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність, державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення.

Тобто, державний інспектор у відповідності до чинного законодавства може складати Акти перевірок, а у разі виявлення правопорушення, пов`язаного з використанням і охороною земель, задля притягнення до адміністративної відповідальності, складає протокол.

29. У випадку, що є предметом спору, мало місце порушення ч. 2 ст. 168 Земельного кодексу України (проведення робіт по зняттю та перенесенню ґрунтового покриву за відсутності спеціального дозволу).

Внаслідок виявленого порушення старшим державним інспектором ОСОБА_1 й було складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом перевірки - земельної ділянки від 26.10.20218 №468-дк/514/АП/09/01-18. При цьому, з матеріалів справи не вбачається, що підприємство було притягнуто до адміністративної або будь-якої іншої відповідальності за виявлене порушення.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що державним інспектором не складено протокол про адміністративне правопорушення, оскільки відповідно до розділу II «Оформлення протоколу про адміністративне правопорушення» Інструкції, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 № 6, протокол має складатися в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Отже, оскільки протокол про адміністративне правопорушення не складався, то і розгляд справи про адміністративне правопорушення не проводився і постанова про притягнення особи до адміністративної відповідальності не виносилася.

З огляду на викладене, доводи касаційної скарги в цій частині є необґрунтованими.

30. Твердження скаржника про те, що акти обстеження земельних ділянок складені за формою, визначеною актом, який втратив чинність не відповідає дійсності. Бланк акту обстеження земельної ділянки, на час проведення перевірки, затверджений наказом Держгеокадастру від 27.12.2016 № 353 "Про організаційні заходи із здійснення функцій державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів територіальними органами Держгеокадастру".

31. Відповідно до ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Водночас за правилами частини другої цієї статті суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

32. За приписами ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

33. Таким чином, оскільки при ухваленні постанови судом апеляційної інстанцій правильно застосовано норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допущено, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови суду апеляційної інстанцій - без змін.

34. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у справі №140/2320/18, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державного підприємства "Волиньторф" залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10.04.2019 у справі №140/2320/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб