Справа № 808/4168/17
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2019-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Британчука В. В., Лященко Н. П.
у справі № 808/4168/17 (провадження № 11-1533апп18)
за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної ради, третя особа - директор Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» Запорізької обласної ради ОСОБА_3 , про визнання протиправними та скасування рішень.
Короткий виклад історії справи
У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Запорізької обласної ради (далі - Запорізька облрада), у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» (далі - Театр), оформлене протоколом від 14 лютого 2017 року № 2;
- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 06 квітня 2017 року № 05 «Про призначення ОСОБА_3 директором Комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В. Г. Магара» Запорізької обласної ради».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішенням Запорізької облради від 15 грудня 2016 року № 7 оголошено конкурсний добір на посаду директора Театру. Для проведення цього конкурсу розпорядженням заступника голови Запорізької облради було затверджено персональний склад конкурсної комісії, проте це розпорядження визнано протиправним постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року у справі № 808/594/17. При цьому зазначеним судовим рішенням встановлено втручання кандидата на посаду директора Театру ОСОБА_3 у формування конкурсної комісії, порушення при формуванні персонального складу комісії від громадських організацій, упередженість членів конкурсної комісії. Оскільки позивач безпосередньо брав участь у конкурсному доборі на посаду директора Театру, то його права як кандидата на цю посаду порушено. На думку позивача, враховуючи обставини, встановлені судовим рішенням у справі № 808/594/17, проведений конкурсний добір та його результати є недійсними та не можуть створювати юридичних наслідків.
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 23 квітня 2018 року позов задовольнив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 серпня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Запорізької облради від 15 грудня 2016 року № 7 «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» оголошено конкурс на посаду директора Театру.
Цього ж дня Запорізька облрада прийняла рішення № 9, яким вирішила:
- затвердити Порядок проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області;
- доручити голові облради (особі, яка виконує його повноваження) забезпечити організацію та проведення конкурсного добору керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області, а також роботу конкурсної комісії, ухвалюючи відповідні рішення шляхом видання розпоряджень у разі, але не виключно:
- про оголошення конкурсу на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області;
- про затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника комунального закладу культури, що є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області (за потреби).
Рішенням конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора Театру, оформленим протоколом від 14 лютого 2017 року № 2, ОСОБА_3 визначено переможцем конкурсного добору на посаду директора Театру.

Рішенням Запорізької облради від 06 квітня 2017 року № 5 ОСОБА_3 призначено на посаду директора Театру з укладенням з ним контракту строком на п`ять років.

Не погодившись з рішеннями відповідача, прийнятими за результатами проведення конкурсу, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що між учасниками справи склалися відносини, які за своєю суттю не є публічно-правовими, тому з огляду на зміст і характер цього спору вирішення справи має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.

Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду

Розглянувши питання предметної юрисдикції цього спору, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір є публічно-правовим, а висновок апеляційного суду про закриття провадження у справі не ґрунтується на нормах процесуального закону.

На обґрунтування вказаного висновку Велика Палата Верховного Суду зазначила, що згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»(далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Відповідно до частини першої статті 21 Закону України від 14 грудня 2010 року № 2778-VI «Про культуру» (далі - Закон № 2778-VI) керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком на п`ять років за результатами конкурсу.

Статтею 21-2 Закону № 2778-VI визначено, що кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури визначає конкурсна комісія за результатами відкритого та публічного конкурсного добору на зайняття цієї посади. Організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.

Порядок конкурсного добору керівника державного чи комунального закладу культури також установлений статтею 21-2 Закону № 2778-VI.

При цьому статтею 21-1 цього Закону визначено, що органом управління є орган, що відповідно до статутних документів здійснює управління державним чи комунальним закладом культури, а саме центральний орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.

З огляду на наведені норми Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу культури є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а відповідне рішення конкурсної комісії про таке призначення є рішенням конкурсної комісії в розумінні пункту 9 частини першої статті 19 КАС України.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про належність цього спору до юрисдикції адміністративних судів з таких міркувань.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Вирішуючи міжюрисдикційні спори, Велика Палата Верховного Суду в усіх категоріях справ, що надходили на її розгляд з підстави, встановленої частиною шостою статті 346 КАС України (оскарження учасником справи судового рішення з підстав порушення предметної юрисдикції), послідовно впроваджувала вказану вище правову позицію (див. постанови Великої Палати Верховного Суду: від 12 вересня, 30 жовтня та 13 листопада 2018 року у справах № 806/1641/17 (провадження № 11-696апп18), № 809/973/14 (провадження № 11-858апп18) та № 809/649/14 (провадження № 11-859апп18) відповідно щодо оскарження дій державних реєстраторів; від 18 квітня, 23 травня 2018 року, 30 січня, 13 лютого 2019 року у справах № 813/921/16 (провадження № 11-126апп18), № 820/3770/16 (провадження № 11-409апп18), № 820/4270/16 (провадження № 11-1351апп18), № 804/758/16 (провадження № 11-1105апп18) відповідно щодо оскарження дій (бездіяльності) та рішень уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб; від 21 березня, 30 травня 2018 року, 10 квітня 2019 року у справах № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18), № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18) та № 727/3355/15-а (провадження № 11-1516апп18) відповідно щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень стосовно вирішення земельних питань; від 18 квітня, 29 серпня та 07 листопада 2018 року у справах № 806/104/16 (провадження № 11-166апп18), № 488/1176/14 а (провадження № 11-639апп18) та № 358/460/16-ц (провадження № 14-379цс18) відповідно щодо забезпечення житлом окремих категорій громадян тощо).

Як убачається з матеріалів справи, позивач звернувся до суду з позовом про скасування рішення Запорізької облради щодо визначення переможця конкурсу на посаду директора Театру ОСОБА_3 та призначення останнього на цю посаду.

Відповідно до частин першої, третьої статті 21-2 Закону № 2778-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури визначає конкурсна комісія за результатами відкритого та публічного конкурсного добору на зайняття цієї посади.

Організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.

Згідно із частиною першою статті 21 указаного Закону керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком на п`ять років за результатами конкурсу.

Частиною третьою статті 21 Кодексу законів про працю України визначено, що особливою формою трудового договору є контракт, в якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.

На підставі пункту 20 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Ураховуючи фактичні обставини справи у взаємозв`язку з наведеними вище правовими положеннями законодавства, вважаємо, що відносини, які виникають з приводу призначення/звільнення керівника комунального закладу, в цьому випадку - призначення директора Театру ОСОБА_3 , є трудовими.

Відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час прийняття апеляційним судом оскаржуваного рішення) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Згідно із частиною четвертою статті 11 ЦК України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб`єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення/припинення цивільних прав та обов`язків.

До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 цього Кодексу).

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Ураховуючи те, що спір у цій справі пов`язаний із призначенням керівника комунального закладу культури та випливає із трудових відносин, що склалися між Запорізькою облрадою і ОСОБА_3 , який не є відповідачем у справі, слід дійти висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судом у порядку ЦПК України.

За таких обставин висновок суду апеляційної інстанції про неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів є правильним.

Судді Великої Палати

Верховного Суду О. С. Золотніков

В. В. Британчук

Н. П. Лященко