Справа № 807/147/14
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2019-07-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 липня 2019 року

м. Київ

справа №807/147/14

адміністративне провадження №К/9901/13560/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 807/147/14

за позовом Закарпатського прокурора з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері, який діє в інтересах держави в особі Публічного акціонерного товариства (далі - ПАТ) «Українська залізниця», в особі регіональної філії «Львівська залізниця» до Королівської селищної ради Виноградівського району Закарпатської області (далі - Королівська селищна рада) про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ПАТ «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» (далі - Львівська залізниця)

ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.04.2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Бруновської Н.В., суддів Костіва М.В., Шавеля Р.М., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 15.01.2014 Закарпатський прокурор з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері, який діє в інтересах держави в особі Державного територіального галузевого об`єднання «Львівська залізниця» структурного підрозділу ВП «Моторвагонне депо Королево» правонаступником якого є ПАТ «Українська залізниця» звернувся в суд із позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Королівської селищної ради від 30.12.2004 № 303 «Про вилучення земельної ділянки з постійного користування».

В обґрунтування позовних вимог Закарпатський прокурор з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері зазначив, що відповідачем без згоди землекористувача вилучено з постійного користування відокремленого підрозділу (далі - ВП) «Локомотивне депо Чоп» земельну ділянку площею 2,72 га загальною вартістю 457 504 грн, на якій знаходяться основні засоби, які числяться на балансі ВП «Моторвагонне депо Королево», яке сплачує упродовж 2004-2013 років земельний податок, та яке є правонаступником

ВП «Локомотивне депо Чоп».

2. Закарпатський окружний адміністративний суд постановою від 20.03.2014 задовольнив позовні вимоги.

3. Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 20.04.2016 скасував постанову суду першої інстанції, а позов - залишив без розгляду.

4. 06.05.2016 Львівська залізниця звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.04.2016, а постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 20.03.2014 - залишити в силі.

5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 16.05.2016 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

6. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Пунктом 4 частини першої розділу VII «Перехідні положення» КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Рішенням п`ятнадцятої сесії 4 скликання Королівської селищної ради від 30.12.2004 № 303 «Про вилучення земельної ділянки з постійного користування» (далі - рішення Королівської селищної ради від 30.12.2004 № 303) згідно із статтями 12, 140 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вилучено земельну ділянку площею 2,72 га з постійного користування ВП «Локомотивне депо Чоп», на якій знаходиться стадіон «Локомотив» по вул. Стадіонна в

смт. Королево.

Державною інспекцією сільського господарства в Закарпатській області 22.08.2013 на виконання листа Закарпатської прокуратури з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері від 04.07.2013 № 67-12791205 проведено перевірку в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, за результатами якої складено акт від 22.08.2013, яким, зокрема, встановлено, що рішенням Королівської селищної ради від 30.12.2004 № 303 було вилучено земельну ділянку площею 2,72 га з постійного користування ВП Локомотивного депо Чоп», на якій знаходиться стадіон «Локомотив» по

вул. Стадіонна смт. Королево, Виноградівського району. Даним рішенням за згодою начальника локомотивного депо Чоп - Масляного Я.В. від 28.12.2004 було вилучено земельну ділянку із земель транспорту - Локомотивного депо станції Королево Львівської залізниці, яке має державний акт на право постійного користування землею серії НОМЕР_1 , виготовлений на підставі рішення VII сесії 22 скликання Королівської селищної ради від 17.04.1996 для розташування Королівського депо з котельнею, стадіону та свинарника на площу 12,5 га. Акт зареєстрований в Книзі записів державних актів на право постійного користування від 06.04.1996 № 14.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень. При цьому суд першої інстанції вказав на те, що підставою представництва у суді інтересів держави, відповідно до статті 36-1 Закону України від 05.11.1991 № 1789-ХІІ «Про прокуратуру» є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави. В даному випадку, порушення інтересів держави, які полягають у неналежному регулюванні земельних відносин та незабезпеченні належним чином права на землю фізичних і юридичних осіб, раціонального використання та охорони земель.

9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи без розгляду позов Закарпатського прокурора з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері, виходив, зокрема із того, що останній пропустив строк звернення до суду; прокурор пред`явив позов в інтересах держави в особі Державного територіального галузевого об`єднання «Львівська залізниця» структурного підрозділу ВП «Моторвагонне депо Королево» правонаступником якого є ПАТ «Українська залізниця», яке підтримало позов та якому відомо про порушення його прав з часу прийняття оспорюваного рішення 30.12.2004.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що представник Львівської залізниці не був присутнім 30.12.2004 на 15-й сесії 4-го скликання відповідача під час прийняття оспорюваного рішення, а Львівська залізниця також не отримувала від Королівської селищної ради будь-яких повідомлень про вилучення з її постійного користування земельної ділянки, щодо якої виник спір.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

12. Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.

13. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

14. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

15. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

16. Згідно із частиною другою статті 4 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

17. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

18. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

19. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних або юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

20. При цьому, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

21. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, що мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

22. Отже, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та юридичною особою або органом державної влади, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

23. Згідно із частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки.

24. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.

25. Відповідно до пункту 10 статті 16 ЦК України цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

26. Водночас правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються ЗК України, а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.

27. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності (частини друга та третя статті 78 ЗК України).

28. Підстави припинення права власності на земельну ділянку та користування нею визначенні у статтях 140 та 141 ЗК України.

29. Рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимога про визнання рішення незаконним розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимогу про визнання рішення незаконним можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являти до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного права особи, що виникло в результаті рішення суб`єкта владних повноважень.

30. Згідно із пунктом 6 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб`єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.

31. Отже, аналіз статті 12 ГПК України та статті 17 КАС України (у редакціях, чинних на час звернення прокурора з позовом) дає підстави для висновку, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер спірних правовідносин, із яких виник спір.

32. Як зазначав у позові прокурор, об`єктом оспорюваного рішення Королівської селищної ради, є земельна ділянка площею 2,72 га, на якій розташовано основні засоби, які числяться на балансі ВП «Моторвагонне депо Королево», яке сплачує упродовж 2004-2013 років земельний податок. При цьому Львівська залізниця, в інтересах якої звернувся до суду прокурор, стверджує, що згоди на вилучення земельної ділянки вона, як постійний її користувач, не надавала.

33. Підставою заявленого позову визначено те, що спірне рішення суперечить земельному законодавству та порушує права та інтереси Львівської залізниці, як законного користувача земельної ділянки, яка стала об`єктом оспорюваного рішення Королівської селищної ради.

34. За позовом прокурора про визнання незаконним зазначеного рішення Королівської селищної ради спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питання щодо порушення права землекористування позивачів, а відтак його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.

35. Такий правовий підхід щодо правозастосування узгоджується із правовим висновком, який міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2018 у справі № 910/21404/17 (провадження № 12-156гс18).

35. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі й обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

36. Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

37. Згідно зі статтею 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

38. Відповідно до статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частина перша).

39. Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.

40. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ (частина перша статті 239 КАС України).

Керуючись статтями 343, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» задовольнити частково.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 20.03.2014 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.04.2016 року у справі № 807/147/14 скасувати.

Провадження у справі № 807/147/14 за позовом Закарпатського прокурора з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері, який діє в інтересах держави в особі Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» до Королівської селищної ради Виноградівського району Закарпатської області про визнання протиправним та скасування рішення - закрити.

Роз`яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку господарського судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

..........................

А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик

Л.В. Тацій ,

Судді Верховного Суду