Справа № 2а-108/12/2670
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2019-07-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 липня 2019 року

Київ

справа №2а-108/12/2670

адміністративне провадження №К/9901/1209/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Соколова В. М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

за участю секретаря судового засідання - Носадчої О.Е.,

учасники справи:

представники відповідача - Стародубець М.В., Балабанова А.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 червня 2015 року (судді Келеберда В.І., Данилишин В.М., Качур А.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2015 року (судді Костюк Л.О., Твердохліб В.А., Бужак Н.П.) у справі № 2а-108/12/2670 за позовом ОСОБА_1 до Державної авіаційної адміністрації Міністерства транспорту та зв`язку України, Державної авіаційної служби України про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної авіаційної адміністрації Міністерства транспорту та зв`язку України (далі - Державіаадміністрація, відповідач 1), Державної авіаційної служби України (далі - ДАС України, відповідач 2) в якому просив:

- визнати незаконною бездіяльність ДАС України, яка призвела до звільнення без подальшого працевлаштування ОСОБА_1 головного спеціаліста сектору пожежної безпеки ДАА МТЗ України із займаної посади, у зв`язку із ліквідацією Адміністрації згідно пункту 1 статті 40 КЗпП України без пропозиції працевлаштування на посаду відповідно кваліфікації в новостворений відділ протипожежного забезпечення та аварійного рятування -координаційного центру пошуку та рятування управління перевезень департаменту авіаційних перевезень та аеропортів ДАС України;

- зобов`язання ДАС України прийняти рішення чи вчинити дії для працевлаштування на відповідну посаду за фахом у відділ протипожежного забезпечення та аварійного рятування -координаційного центру пошуку та рятування управління перевезень департаменту авіаційних перевезень та аеропортів ДАС України;

- за незаконну бездіяльність стягнути з ДАС України середньомісячний заробіток головного спеціаліста ДАС України, або заробітку працівника аналогічної його кваліфікації у відділі протипожежного забезпечення та аварійного рятування -координаційного центру пошуку та рятування управління перевезень департаменту авіаційних перевезень та аеропортів ДАС України за період вимушеного прогулу з моменту звільнення 20 липня 2011 року по дату працевлаштування у відділ протипожежного забезпечення та аварійного рятування -координаційного центру пошуку та рятування управління перевезень департаменту авіаційних перевезень та аеропортів ДАС України.

Позовні вимоги обґрунтовано незаконністю оскаржуваного рішення (наказу Державної авіаційної адміністрації Міністерства транспорту та зв`язку України від 8 квітня 2011 року №8 о/с) з огляду на те, що його звільнення без пропозиції працевлаштування на аналогічну посаду за фахом у новостворену Державну авіаційну службу України, яка на думку позивача є правонаступником Державіаадміністрації, є незаконним і таким, що суперечить пункту 1 статті 21 та пункту 7 статті 20 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», а тому просив про задоволення позову.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 лютого 2015 року, судові рішення першої та апеляційної інстанції скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Водночас, судом касаційної інстанції зазначено, що неповне з`ясування судами дійсних обставин справи призвело до ухвалення судових рішень, які не відповідають вимогам статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції чинній на час прийняття судових рішень) щодо законності і обґрунтованості.

При цьому зауважено, що суди при розгляді справи повинні були перевірити обґрунтованість дій суб`єкта владних повноважень щодо прийнятих ним рішень у поєднанні з метою видання наказів щодо наданих на це повноважень чи дійсно мала місце ліквідація органу, чи його реорганізація пов`язана зі зміною в організації виробництва і праці, функцій цього органу, скорочення чисельності або штату працівників.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

У касаційній скарзі, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, неправильне застосування норм матеріального права, позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу на новий розгляд до відповідного суду. Скаргу мотивує тим, що суди повторно пристали на правову позицію Державної авіаційної служби України, незважаючи на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 24 лютого 2015 року. Зазначав, що судами не було надано належної оцінки обставинам ліквідації Державіаадміністрації та утворення ДАС України, як і збереженню виконання всіх притаманних функцій ліквідованого органу іншому (створеному)органу.

Заперечення (відзиву) на касаційну скаргу не надходило.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 25 серпня 2015 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У січні 2018 року касаційну скаргу позивача передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Білоус О.В.(суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 30 травня 2019 року № 525/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Касаційний розгляд справи проведено в судовому засіданні відповідно до статті 344 Кодексу адміністративного судочинства України.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Державної авіаційної адміністрації Міністерства транспорту та зв`язку України від 20 липня 2014 року №210 о/с ОСОБА_1 звільнено з посади головного спеціаліста сектору пожежної безпеки у зв`язку з ліквідацією Держававіаадміністрації на підставі пункту 1 статті 40 Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України). Наказано виплатити позивачу вихідну допомогу у розмірі триразового середньомісячного заробітку, яка виплачується працівникам, які належать до категорії І і ІІ громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи відповідно до статті 44 КЗпП України.

Вважаючи таке звільнення незаконним, а свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з до суду з даним адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з мотивами якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що звільнення позивача за пунктом 1 статті 40 КЗпП України без подальшого працевлаштування в Державній авіаційній службі України відповідають вимогам частини третьої статті 2 КАС України, так як Державіаадміністрацію ліквідовано без встановлення правонаступника, утворена ДАС України має меншу чисельність працівників на 82 одиниці та не має відділу в якому працював позивач.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність задоволення вимог касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При новому розгляді справи на підставі ухвали Вищого адміністративного суду від 24 лютого 2015 року суди встановили наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 року №1526 утворено Державну авіаційну адміністрацію та затверджено Положення, відповідно до пункту 1 якого зазначено, що Державна авіаційна адміністрація (Державіаадміністрація) є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінтрансзв`язку та йому підпорядковується.

З метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання, підвищення ефективності державного управління та відповідно до частини першої статті 106 Конституції України утворено, зокрема, Державну авіаційну службу України.

Відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» №1085/2010 від 9 грудня 2010 року утворено Державну авіаційну службу України шляхом реорганізації Міністерства транспорту та зв`язку України.

Згідно пункту 5 вказаного Указу, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються.

В подальшому, на виконання пункту 4 статті 7 Указу Президента України від 9 грудня 2010 року №1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про ліквідацію урядових органів» від 28 березня 2011 року №346, якою ліквідовано Державіаадміністрацію.

Цим же Указом затверджена Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, в розділі ІІ якої зазначеної що Державна авіаційна служба України є центральним органом виконавчої влади.

Оскільки Державіаадміністрація була урядовим органом, а утворена ДАС України є центральним органом виконавчої влади, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновків, що остання у розумінні статті 5 Указу Президента України від 9 грудня 2010 року №1085/2010 не є правонаступником Державіаадміністрації.

З огляду на викладене, суди вказали, що Державіаадміністрацію, хоча й реорганізовано Указом Президента України від 9 грудня 2010 року, проте в подальшому ліквідовано Постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 року №346.

Дійшовши таких висновків, суди не врахували наступне.

Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім. У зв`язку з цим, при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, необхідно, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників, з`ясовувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: припинено виконання функцій ліквідованого органу чи покладено виконання цих функцій на інший орган.

Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Перевіряючи наявність чи відсутність факту ліквідації юридичної особи публічного права, необхідно порівняти завдання і функції цих двох осіб публічного права, порядок їх створення, організаційно-правові форми, правовий статус.

Необхідно зазначити, що при порівнянні змісту положень Державіаадміністрації (Постанова Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 року №1526 про затвердження Положення про Державну авіаційну адміністрацію) та ДАС України (Указ Президента України від 06 квітня 2011 року №398/2011 про затвердження Положення про Державну авіаційну службу України), можливо сформувати висновок, що функції даних установ фактично збігаються, не зважаючи на використання в рішенні терміну «ліквідація».

У справі, яка розглядається, суди належним чином не дослідили вищезазначені обставини.

Крім того, суди попередніх інстанцій не врахували, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

За приписами пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Зі змісту наведеної норми зрозуміло, що вона передбачає декілька самостійних підстав для розірвання за ініціативою власника трудового договору з працівником, як при: ліквідації; реорганізації; скороченні чисельності працівників або скороченні штату працівників.

При цьому вживані в цій нормі поняття «ліквідація», «реорганізація», «скорочення чисельності або штату працівників» стосуються саме підприємств, установ, організацій як юридичних осіб, а не їх структурних підрозділів.

За таких обставин підставою для розірвання з працівником трудового договору у зв`язку з ліквідацією та реорганізацією підприємства, установи, організації за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України може бути ліквідація чи реорганізація саме підприємства, установи, організації як юридичної особи.

Ліквідація структурного підрозділу юридичної особи зі створенням чи без створення іншого структурного підрозділу не є ліквідацією або реорганізацією юридичної особи, а свідчить лише про зміну внутрішньої (організаційної) структури юридичної особи. На відміну від ліквідації чи реорганізації юридичної особи ця обставина може бути підставою для звільнення працівників цього структурного підрозділу згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України виключно з підстав скорочення чисельності або штату працівників у зв`язку з такими змінами при умові дотримання власником вимог частини другої статті 40, статей 42, 43, 49-2 КЗпП України.

Частиною першою статті 49-2 Кодексу законів про працю України визначено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

Згідно частини другої статті 40 Кодексу законів про працю України, звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

У пункті 19 постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року №9 «Про практику розгляду судами трудових спорів» містяться роз`яснення, згідно з якими при розгляді спорів про звільнення за пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України суди зобов`язані з`ясувати, чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, реорганізація або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації.

Отже, суд при виникненні спору між працівником і роботодавцем стосовно звільнення на підставі пункту 1 статті 40 КЗпП України зобов`язаний перевірити дотримання роботодавцем відповідної процедури звільнення працівника.

Суди належним чином не дослідили чи виконано відповідачем вищезазначені зобов`язання передбачені положеннями статті 49-2 КЗпП України, та чи не порушені трудові гарантії позивача як працівника, ще й з огляду на наявність у позивача переважного права залишення на роботі та працевлаштування, як громадянина, який постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Відповідно до статті 242 КАС України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За змістом статті 341 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи. При цьому суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним.

Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій не з`ясовано обставини справи, що мають значення для її правильного вирішення, та не надано їм відповідну правову оцінку, правильність якої могла б бути перевірена касаційним судом, відповідно до частини другої статті 353 КАС України ухвалені у цій справі судові рішення судів підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

При повторному розгляді справи судам необхідно перевірити чи дійсно мала місце ліквідація органу, чи фактично відбулось створення аналогічного за функціями та завданнями органу з іншою назвою. Потрібно встановити (порівняти) чи відбулось скорочення чисельності або штату працвників структурного підрозділу (відділу) в якому працював позивач. Також, дослідити питання щодо дотримання роботодавцем процедури звільнення працівника у поєднанні з можливістю переведення позивача за його згодою на іншу роботу, чи не мало місце звільнення особи, щодо якої встановлені обмеження на звільнення або визначені додаткові гарантії.

Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 червня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2015 року, справу №2а-108/12/2670 направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду