Справа № 704/445/17
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2019-07-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 704/445/17 Суддя (судді) першої інстанції: В.В. Гаращенко
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 липня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Шурка О.І., Федотова І.В.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Тальнівської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тальнівської міської ради про визнання рішення протиправним, поновлення на посаді,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Тальнівської міської ради, в якому просила:

- визнати незаконним та скасувати розпорядження Тальнівського міського голови від 09.03.2017 № 66-РК;

- поновити на посаді начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету з 10.03.2017;

- стягнути з відповідача середню заробітну плату за період вимушеного прогулу з 10.03.2017 по день фактичного поновлення на посаді;

- стягнути з відповідача 50000 грн. моральної шкоди.

Постановою Тальнівського районного суду Черкаської області від 15.08.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08.11.2018 касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково.

Постанову Тальнівського районного суду Черкаської області від 15.08.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017 скасовано, справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 адміністративний позов задоволено частково.

Зобов`язано Тальнівську міську раду поновити ОСОБА_1 на посаді начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету з 10.03.2017.

Стягнуто з Тальнівської міської ради на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 09.03.2017 до 01.04.2019 в сумі 231657,30 грн., з відповідним відрахуванням податків і зборів та обов`язкових платежів до бюджету та спеціальних фондів.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні адміністративного позову, при цьому, посилаючись на неповне дослідження доказів та встановлення обставин в справі, що призвело до помилкового вирішення справи.

Дану справу розглянуто в порядку письмового провадження, відповідно до положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Так, у відповідності до положень ст. 308 КАС України, справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 розпочала свою трудову діяльність в Тальнівській міській раді з 2005 року на посаді архіваріуса.

В зв`язку із обранням її депутатом Тальнівської міської ради, а в подальшому, секретарем Тальнівської міської ради, позивач з 07.12.2010 по 12.01.2017 перебувала на постійній основі на посаді секретаря ради.

По закінченню повноважень Тальнівської міської ради, 12.01.2017, відповідно закінчились повноваження позивача, як секретаря міської ради, а тому, позивач з 13.01.2017 розпорядженням міського голови № 7-Рк призначена на посаду начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету, як на рівнозначну посаду до посади секретаря Тальнівської міської ради.

Проте, розпорядженням міського голови від 09.03.2017 № 66-Рк, ОСОБА_1 звільнено з посади начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради, відповідно до ст. 7 Кодексу законів про працю України.

04.04.2017 позивач звернулась із письмовою заявою про поновлення на попередньому місці роботи. Заява була розглянута, та визнана такою, що підлягає задоволенню. Позивач повинна була приступити до виконання покладених на неї обов`язків.

Надалі, 08.08.2017 розпорядженням Тальнівського міського голови № 158-Р скасовано розпорядження № 66-Рк від 09.03.2017 та, зокрема, доручено начальнику відділу організаційно-кадрової роботи ОСОБА_2 , з`ясувати наміри позивача щодо оформлення трудових відносин та наявність підстав неявки на робоче місце.

Слід звернути увагу на те, що, скасовуючи постанову Тальнівського районного суду Черкаської області від 15.08.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017 та направляючи дану справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, Верховний Суд зазначив наступне.

Передусім, суди не взяли до уваги обставину не поновлення позивача на посаді начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради, після скасування відповідачем розпорядження № 66-Рк від 09.03.2017, тобто, не було поновлено порушене право ОСОБА_1 .

Крім того, наголошено на тому, що, відповідно до практики ЄСПЛ, позивач не повинна нести відповідальність за помилки, які були зроблені органами влади, а саме відповідачем, при призначені її на посаду начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету, відповідно до розпорядження № 7-Рк від 13.01.2017, з огляду на що, вказано на те, що суд не може бути ефективним без реального поновлення порушених прав та свобод особи.

Так, в період між звільненням позивача та скасуванням відповідачем розпорядження № 66-Рк від 09.03.2017, позивач фактично не працювала і перебувала у вимушеному прогулі, а тому, суди не надали оцінки вказаним обставинам, в контексті виконання вимог ст. 235 КЗпП України, та не провели розрахунок середньої заробітної плати позивача за період вимушеного прогулу.

Таким чином, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вказав на недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Суд першої інстанції, приймаючи рішення від 01.04.2019 про часткове задоволення позовних вимог, врахував висновки Верховного Суду, та вказав на те, що 08.08.2017 розпорядженням Тальнівського міського голови №158-Р скасовано розпорядження № 66-Рк від 09.03.2017, а отже, відсутній предмет спору щодо скасування розпорядження Тальнівського міського голови від 09.03.2017 № 66-РК, у зв`язку з чим, враховуючи, що відповідач не здійснив дій для поновлення позивача зі звільненої посади, суд зобов`язав Тальнівську міську раду поновити позивача на посаді начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету та здійснив розрахунок середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу.

Зважаючи на вказане вище, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється, зокрема, на посаду секретаря сільської, селищної, міської ради шляхом обрання відповідною радою.

Згідно з приписами ч. 1 ст. 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

При цьому, положеннями ч. 2 ст. 33 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», визначено, що депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації.

Отже, вказана норма встановлює право працівника, звільненого з роботи внаслідок обрання на виборну посаду у раді, на одержання після закінчення його повноважень за виборною посадою попередньої роботи (посади) на тому ж підприємстві, в установі, організації, або надання йому рівноцінної роботи (посади).

Так, положеннями ст. 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», встановлено категорії посад, зокрема, посада начальника загального відділу апарату управління міської ради віднесена до шостої категорії посад, а посада архіваріуса міської ради віднесена до сьомої категорії посад.

Згідно з ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється, зокрема, на посади керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Відповідно до приписів ст. 235 КЗпП України, при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Зі змісту розпорядження міського голови від 09.03.2017 № 66-Рк, яким ОСОБА_1 звільнено з посади начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради, вбачається, що даний акт індивідуальної дії прийнято відповідно до ст. 7 Кодексу законів про працю України.

Згідно з приписами ст. 7 Кодексу законів про працю України, особливості регулювання праці осіб, які працюють у районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я, тимчасових і сезонних працівників, а також працівників, які працюють у фізичних осіб за трудовими договорами, додаткові (крім передбачених у статтях 37 і 41 цього Кодексу) підстави для припинення трудового договору деяких категорій працівників за певних умов (порушення встановлених правил прийняття на роботу та ін.) встановлюються законодавством.

Отже, зі змісту розпорядження неможливо зробити висновок щодо нормативно-правового акта (пункту, частини, статті закону або Кодексу законів про працю України, які встановлюють підстави для припинення трудових правовідносин), на підставі якого позивача звільнено із посади начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету. Крім того, ст. 7 Кодексу законів про працю України, не може вважатись підставою для розірвання трудового договору з працівником.

Відповідно до ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України, а також у разі:

- порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону;

- порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону);

- виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону);

- досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).

Щодо зазначення у вступній частині розпорядження міського голови від 09.03.2017 № 66-Рк - порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування - прийняття на роботу без проходження конкурсного відбору, колегія суддів вказує на те, що в абз. 2 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування), має місце посилання на ст. 5 цього Закону, проте в розпорядженні не зазначено конкретної підстави, з посиланням на положення ст. 5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

В стою чергу, слід зазначити, що для призначення на посади в органи місцевого самоврядування не обов`язковий конкурсний відбір, оскільки, Законом України «Про місцеве самоврядування в України» та ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», передбачені посади в органах місцевого самоврядування, на які не проводиться конкурс, оскільки, вони є виборними посадами, або, відповідно, посадами радників чи консультантів. Після набуття відповідного статусу посадової особи місцевого самоврядування, особа може перемішатись на інші посади в органах місцевого самоврядування без процедури конкурсного відбору (переведення на рівнозначні або нижчі посади, просування по службі шляхом зайняття більш високих посад за результатами стажування, або, як таких, що були зараховані до кадрового резерву тощо).

Тобто, позивач набула статусу посадової особи місцевого самоврядування не за результатами конкурсного відбору, а у зв`язку із обранням її на виборну посаду в органі місцевого самоврядування, відповідно до положень ч. 1 ст. 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та абз. 3 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», з огляду на що, призначення її на посаду начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету є правомірним, оскільки ч. 3 ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», передбачено, що у разі необхідності, за згодою сторін, посадова особа місцевого самоврядування може бути переведена на рівнозначну чи нижчу посаду або посаду радника чи консультанта без конкурсного відбору.

Так, посада начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету, відповідно до ст. 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та додатку 50 Схема посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату міських (крім м. м. Києва та Севастополя) рад та їх виконавчих комітетів постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», є нижчою за посаду секретаря Тальнівської міської ради.

Колегія суддів вказує на те, що необгунтованим є посилання у вказаному розпорядженні на ст. 4, 15, 30 Закону України «Про державну службу», які, у свою чергу, регламентують принципи державної служби, діяльність Комісії з питань вищого корпусу державної служби та підстави проведення повторного конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби відповідно.

Таким чином, звільнення ОСОБА_1 з посади начальника загального відділу апарату управління Тальнівської міської ради та її виконавчого комітету не відповідає положенням законодавства та є незаконним.

У пункті 74 Рішення у справі «Лелас проти Хорватії» і пункті 70 Рішення у справі «Рисовський проти України», ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування» та пояснив його практичне значення, зокрема, зазначивши, що держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов`язків. Іншими словами, ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу. Принцип «належного урядування» передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб.

Тобто, у разі допущення роботодавцем процедурних помилок зі своєї сторони при призначенні на посаду, така особа не повинна нести відповідальність за помилки, які були зроблені органами влади, а саме відповідачем, при призначені її на посаду.

В силу ч. 4 ст. 78 КАС України, обставини викладенні у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 є доведеними.

В постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08.11.2018, суд дійшов висновку про те, що з матеріалів справи вбачається, що 08.08.2017, розпорядженням Тальнівського міського голови №158-Р скасовано розпорядження №66-Рк від 09.03.2017, а отже, відсутній предмет спору щодо скасування розпорядження Тальнівського міського голови від 09.03.2017 № 66-РК.

Проте, колегія суддів враховує те, що Тальнівський міський голова, приймаючи розпорядження № 158-Р від 08.08.2017, яким скасовано розпорядження № 66-Рк від 09.03.2017 (про звільнення), не мав наміру виправляти власну помилку та поновлювати позивача на посаді, з урахуванням того, що скасуванню розпорядження про звільнення позивача, передувало розпорядження від 03.08.2017 про скасування розпорядження про призначення позивача на посаду.

Тобто, відповідач вважав, що оскільки немає розпорядження про призначення на посаду (у зв`язку з його самостійним скасуванням), то, відповідно, не може існувати й розпорядження про звільнення (оскільки відсутній факт самого призначення на посаду). В апеляційній скарзі наголошено на тому, що скасовуючи розпорядження про звільнення позивача, Тальнівська міська рада керувалась не тим, що таке звільнення було незаконним, а тим, що незаконним був сам факт призначення позивача.

Колегія суддів наголошує на тому, що в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі № 1-9/2009 зазначено, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Таким чином, розпорядження від 03.08.2017 № 157-Р, яким скасовано розпорядження від 13.01.2017 № 7-РК (розпорядження про призначення на посаду) та розпорядження Тальнівського міського голови № 158-Р від 08.08.2017, яким скасовано розпорядження № 66-Рк від 09.03.2017 (про звільнення) не можуть бути прийняті до уваги та, відповідно застосовані, як акти індивідуальної дії, оскільки, суперечать закону, зважаючи на те, що розпорядження про призначення позивача на посаду та звільнення з даної посади є актами одноразового застосування, вони вичерпали свою дію фактом їхнього виконання, а тому, вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 КАС України, передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Європейським судом з прав людини у рішенні у справі «Трофимчук проти України» від 28.10.2010, № 4241/03 (п. 54) зазначено, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід сторін (див. рішення у справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1).

Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (п.1 ст.32), зокрема у п.58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010, 4909/04 зазначив, що згідно з його усталеною практикою, що відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для зміни судового рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи прийшов до вірного висновку про часткове задоволення позову, однак неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, в розрізі дослідження підстав для скасування відповідачем свого розпорядження про звільнення позивача з посади.

Крім того, колегія суддів вважає обгрунтованим здійснений судом першої інстанції розрахунок середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу, який обрахований у відповідності до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01.04.2019, у відповідності до ст. 317 КАС України, підлягає зміні в мотивувальній частині, а в іншій частині рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Тальнівської міської ради - задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 - змінити в мотивувальній частині.

В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена з підстав, визначених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді О.І. Шурко

І.В. Федотов