Справа № 1140/3439/18
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2019-06-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

18 червня 2019 року м. Дніпросправа № 1140/3439/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження в місті Дніпрі

апеляційну скаргу міського голови Волуйко Романа Тарасовича

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року (головуючий суддя Сагун А.В.)

у справі № 1140/3439/18

за позовом ОСОБА_1

до міського голови Волуйко Романа Тарасовича

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до міського голови Волуйко Романа Тарасовича, в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Волуйка Р.Т. на посаді міського голови про не оприлюднення Гайворонською міською радою публічної інформації у відповідності вимог ст. 46, 47, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 15 Закону України № 2939 «Про доступ до публічної інформації»;

зобов`язати відповідача оприлюднити на офіційному веб-сайті Гайворонської міської ради всі рішення 30, 31, 32, 33 сесій Гайворонської міської ради сьомого скликання протоколи та висновки постійних комісій Гайворонської міської ради по питаннях, які прийняли 30, 31, 32, 33 сесії Гайворонської міської ради, всі розпорядження міського голові видані ним за період з 01.05.2018 по 01.12.2018.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на сайті Гайворонської міської ради, в міській газеті «Гайворонські вісті», стендах міської ради за період з 01.054.2018 по 01.12.2018 не оприлюднена публічна інформація, а саме: висновки та рекомендації постійних комісій ради, прийняті рішення ради, розпорядження міського голови, що свідчить про бездіяльність голови міської ради. Відповідач є посадовою особою місцевого самоврядування. Оприлюднення публічної інформації відноситься до поточної діяльності апарату Гайворонської міської ради, якою керує та організовує її роботу міський голова. В його прямі обов`язки входить дотримання апаратом міської ради всіх законів України та Конституції України.

Не оприлюднення публічної інформації порушує право позивача на вільний доступ до публічної інформації.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 31.01.2019 адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Волуйка Романа Тарасовича на посаді міського голови Гайворонської міської ради щодо неоприлюднення Гайворонською міською радою публічної інформації у відповідності вимог ст. 46, 47, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Зобов`язано міського голову Гайворонської міської ради Волуйка Романа Тарасовича забезпечити оприлюднення на офіційному веб-сайті Гайворонської міської ради всіх рішень 30, 31, 32, 33 сесій Гайворонської міської ради сьомого скликання, протоколів та висновків постійних комісій Гайворонської міської ради по питаннях, які прийняли 30, 31, 32, 33 сесії Гайворонської міської ради, всіх розпоряджень міського голови, виданих ним за період з 01.05.2018 по 01.12.2018.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду як таке, що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

Відповідач зазначає, що позивач не надав суду доказів та не обґрунтував, яким саме чином порушені його законні права. Також суд врахував докази, надані позивачем, втім подані позивачем документи фактично не підтверджують відсутність оприлюднення зазначеної позивачем інформації за період 01.05.2018-01.12.2018 (сім календарних місяців, 31 випуск кожної з двох місцевих газет, 7 електронних сторінок перелік документів на веб-сайті ради та публікації про діяльність Гайворонської міської ради в інших джерелах).

Також відповідач звертає увагу, що відповідач у справі не є розпорядником публічної інформації в розумінні Закону України № 2939-VI та вказаним законом на міського голову не покладено обов`язку щодо обліку та оприлюднення обов`язкової інформації, а отже відповідачем не допущено бездіяльність щодо невиконання обов`язку з організації виконання законодавства України та не порушено права позивача на доступ до публічної інформації.

Позивачем поданий відзив на апеляційну скаргу, в якому позивач зазначає, що апеляційна скарга подана без жодного підтвердження особи відповідача. Подана з порушенням строків. Судове рішення є обґрунтованим, вмотивованим, позивач посилається на ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування» № 280/97-ВР, якою чітко передбачені повноваження голови щодо здійснення керівництва апаратом ради та її виконавчого комітету. Крім того, посилається, що відповідач не подав відзив на позов, що є свідченням визнання позову.

Дана адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Справа розглянута судом першої інстанції в скороченому провадженні без виклику сторін.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався приписами п.п.9, 14 ч.4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування», встановив, що саме міський голова є особою, відповідальною за дотримання вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

При цьому суд виходив з обставин, наведених в Акті обстеження офіційного сайту Гайворонської міської ради станом на 10.30 год. 30.11.2018 з комп`ютера Гайворонської районної бібліотеки, сторінок міської газети «Гайворонський кур`єр», районної газети «Гайворонські вісті», стенду у коридорі приміщення Гайворонської міської ради (а.с.10), а також фотокопії стенду (а.с.12).

Вказаним актом зафіксовано, що станом на 10.30 год. 30.11.2018 в розділі «останні оприлюднені документи» наявні проекти рішень міської ради 30, 31, 32, 33 сесій Гайворонської міської ради сьомого скликання.

В цьому розділі відсутні: протоколи 30, 31, 32, 33 сесій Гайворонської міської ради; прийняті рішення 30, 31, 32, 33 сесій Гайворонської міської ради; протоколи, висновки та рекомендації постійних комісій Гайворонської міської ради за період з 01.05.2018 по 01.12.2018; всі розпорядження міського голови за період з 01.05.2018 по 01.12.2018.

Також згідно вказаному акту в газеті «Гайворонський кур`єр» та в газеті «Гайворонські вісті» за період з 01.05.2018 по 01.12.2018 публічна інформація, а саме: - протоколи засідання, прийняті рішення 30, 31, 32, 33 сесії міської ради, протоколи, висновки та рекомендації постійних комісій Гайворонської міської ради, розпорядження міського голови - відсутні.

На стенді у коридорі приміщення Гайворонської міської ради «Рішення міської ради» також публічна інформація, а саме - протоколи засідання, прийняті рішення 30, 31, 32, 33 сесії міської ради, протоколи; висновки та рекомендації постійних комісій Гайворонської міської ради, розпорядження міського голови - відсутні.

З огляду на ці обставини, а також враховуючи ненадання відповідачем доказів оприлюднення всіх рішень 30, 31, 32, 33 сесій Гайворонської міської ради сьомого скликання, протоколів та висновків постійних комісій Гайворонської міської ради по питаннях, які прийняли 30, 31, 32, 33 сесії Гайворонської міської ради, всіх розпоряджень міського голови, виданих ним за період з 01.05.2018 по 01.12.2018, суд першої інстанції дійшов висновку про допущену протиправну бездіяльність відповідача як особи, що зобов`язана забезпечити оприлюднення рішень міської ради, висновків і рекомендацій постійних комісій у спосіб, встановлений п.1 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації», ч. 3 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Апеляційний суд не погоджується з цими висновками суду першої інстанції, вважає за необхідне зазначити таке.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21.05.1997.

Відповідно до вказаного Закону місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ч.2 ст.2 Закону).

Відповідно до ст.12 цього Закону міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста, очолює виконавчий комітет відповідної міської ради, головує на її засіданнях.

Повноваження міського голови визначені ст.42 Закону № 280/97-ВР.

Згідно ч.4 ст.42 цієї норми сільський, селищний, міський голова, в тому числі,:

забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

підписує рішення ради та її виконавчого комітету;

здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету;

забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання;

забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань.

За приписами ст.11 наведеного Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Відповідно до ст.47 цього Закону постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» (ч.10 ст.47 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до ст.59 вказаного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" . На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Згідно ч.11 ст.59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Отже Законом України «Про місцеве самоврядування» № 280/97-ВР визначено інформацію, яка підлягає оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Також ч.1 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 встановлено інформацію, яку розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

За нормою ч.3 ст.15 Закону № 2939-VI проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Отже, інформація, щодо якої позивачем пред`явлені позовні вимоги, вірно визначена позивачем як публічна інформація.

Втім, визначальним у цій справі є з`ясування питання щодо належного розпорядника інформації, тобто особи, на яку Законом (ст.14, 15 Закону № 2939-VI) покладено відповідний обов`язок, зокрема, щодо оприлюднення та надання публічної інформації, що знаходиться у його володінні, оскільки саме розпорядники публічної інформації відповідно до Закону є тими суб`єктами, що забезпечують реалізацію права особи на доступ до інформації.

Виходячи з аналізу наведених вище законів, апеляційний суд не погоджується з доводами позивача, підтриманими судом першої інстанції, про наявність у міського голови як особи, до повноважень якої входить здійснення керівництва апарату ради та її виконавчого комітету, обов`язку оприлюднити визначену позивачем інформацію у відповідності до вимог ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», та висновком суду першої інстанції в оскаржуваному рішенні про наявність у відповідача обов`язку забезпечити оприлюднення цієї інформації.

По-перше, як встановлено вище, повноваження міського голови, як головної посадової особи територіальної громади, визначені статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якої повноваження міського голови щодо вчинення вищевказаних дій не встановлені.

Водночас, відповідно до п.п.4, 5 ч.3 ст.50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» секретар сільської, селищної, міської ради:

організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших законів;

забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності.

Крім того, згідно п.1 ч.1 ст.13 Закону України № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання,

Тобто під поняттям розпорядник інформації згідно Закону № 2939-VI розуміється не особа, яка має право розпоряджатися інформацією, а особа, під контролем якої знаходиться публічна інформація.

Розпорядниками публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VI є, передусім, визначені в цьому Законі суб`єкти владних повноважень, зокрема, органи місцевого самоврядування, тобто - ради, їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Не є суб`єктами владних повноважень та, відповідно, розпорядниками інформації згідно з нормами цього Закону посадові та службові особи вказаних органів, оскільки окремі посадові чи службові особи не повинні володіти певною інформацією або бути її розпорядниками.

Таким чином, міський голова, хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування в розумінні п.1 ч.1 ст.13 Закону № 2939-VІ, а тому не володіє публічною інформацією і не може бути її розпорядником.

Залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.

В постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» також викладена правова позиція, що не є розпорядниками публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VІ народні депутати України, депутати місцевих рад та Верховної Ради АРК, голови районних, обласних рад, сільський, селищний, міський голова, судді, прокурори, державні виконавці тощо.

Отже, виходячи з приписів чинного законодавства, міський голова не може бути належним відповідачем у цій справі.

Суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку про наявність у міського голови обов`язку оприлюднити та забезпечити оприлюднення визначеної позивачем інформації, і як наслідок, безпідставно дійшов висновку про протиправну бездіяльність міського голови у спірних відносинах.

Суд першої інстанції під час розгляду справи не в повному обсязі дослідив обставини, які мають значення для справи, невірне застосував норми матеріального права, що відповідно до ст.317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 311, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу міського голови Волуйко Романа Тарасовича задовольнити.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року у справі № 1140/3439/18 скасувати, прийняти нове рішення.

В задоволенні позову відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили відповідно до ст.325 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк

суддя Н.А. Бишевська

суддя Я.В. Семененко