Справа № 240/6840/19
Суддя: Шуляк Любов Анатоліївна
Дата ухвалення: 2019-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2019 року м. Житомир справа № 240/6840/19

категорія 109000000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Шуляк Л.А.,

секретар судового засідання Алексюк Т.В.,

за участю: представника позивача Кучер Л.П.,

представника відповідача Філімончука В.В.,

представника третьої особи Стужука М.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Керівника Коростенської місцевої прокуратури до Білокоровицької сільської ради третя особа: Новобілокоровицьке багатогалузеве комунальне підприємство про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся Керівник Коростенської місцевої прокуратури із позовом, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Білокоровицької сільської ради Олевського району Житомирської області щодо нерозроблення та незатвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єкту благоустрою населення, а саме: дитячого ігрового майданчика, який розташований по вул. Довженка, 19 у смт. Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області;

- зобов`язати Білокоровицьку сільську раду Олевського району Житомирської області вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячого ігрового майданчика, який розташований по вул. Довженка, 19 у смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області.

В обґрунтування позовних вимог вказує, що прокуратурою проведено вивчення стану законності з питань дотримання законодавства України щодо благоустрою населених пунктів на території Олевського району.

Було встановлено, що на території Білокоровицької сільської ради знаходиться дитячий майданчик, балансоутримувачем якого є Новобілокоровицьке БГКП. Проте всупереч вимогам чинного законодавства відповідач допускає бездіяльність, яка полягає у не прийнятті рішення по розробленню та затвердженню плану технічної паспортизації та інвентаризації зазначеного майданчика. Водночас така бездіяльність відповідача, який є відповідальним за забезпечення благоустрою на території відповідного населених пунктів, може негативно позначитися на технічному стані дитячого майданчика та ставить під загрозу життя і здоров`я неповнолітніх громадян, які користуються ними. Відтак інтерес держави у цьому випадку полягає в захисті прав та інтересів невизначеної кількості дітей та підлітків, які проживають на території смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області, що полягають у можливості користуватися безпечними ігровими об`єктами та обладнанням на дитячих майданчиках, а також запобігання можливим нещасним випадкам з травмування дітей. Крім того, прокурор зазначає, що в правовідносинах у сфері дотримання законодавства щодо благоустрою населених пунктів відсутній відповідний орган, який уповноважений державою представляти вказані інтереси в суді. Тому прокурор вважає, що з цих підстав він набуває статус позивача, який звертається до суду за захистом інтересів держави.

Відповідач у відзиві на адміністративний позов заперечує проти задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що відсутні підстави для представництва прокурора у даній справі, оскільки наявний суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, зокрема це Олевська районна державна адміністрація. Також звертає увагу, що дитячий майданчик є елементом об`єктів благоустрою, тоді як роботи з технічної інвентаризації та паспортизації проводяться щодо об`єктів благоустрою, а не окремих елементів (а.с.142-146).

Ухвалою суду від 07.05.2019 позовну заяву прокурора прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження.

В судовому засіданні 25.06.2019 розпочато розгляд справи по суті.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримала в повному обсязі та просила задовольнити.

Представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог з підстав, наведених у відзиві на позов.

Представник третьої особи вважає позов безпідставним і таким, що не підлягає задоволенню.

Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи в їх сукупності, суд приходить до наступних висновків.

Встановлено, що на території Білокоровицької сільської ради Олевського району Житомирської області розташований дитячий майданчик по вул. Довженка, 19 у смт. Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області, який перебуває на балансі Новобілокоровицького багатогалузевого комунального підприємства (а.с.13-16).

Відповідно до листа Білокоровицької сільської ради Олевського району Житомирської області № 158 від 27.03.2019 план технічної інвентаризації та паспортизації дитячого майданчика по вул. Довженка, 19 у смт. Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області, який перебуває на балансі Новобілокоровицького багатогалузевого комунального підприємства, не затверджувався (а.с.111).

Прокурор вважає неправомірною бездіяльність відповідача щодо нерозроблення та незатвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єкту благоустрою населення, а саме: дитячого ігрового майданчика, який розташований по вул. Довженка, 19 у смт. Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області, а тому з метою захисту інтересів держави, що полягають у захисті прав та інтересів невизначеної кількості дітей та підлітків, які проживають на території сільської ради та користуються відповідним дитячим майданчиком, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд враховує наступне.

Питання, вирішення яких віднесено до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради, передбачені у статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Так, відповідно до п. 44 ч. 1 ст. 26 цього Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Благоустроєм населених пунктів відповідно до визначення, закріпленого у статті 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" від 06.09.2005 № 2807-IV (далі - Закон № 2807-IV), є комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Під заходами з благоустрою населених пунктів, відповідно до цієї ж статті, слід розуміти роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону № 2807-IV благоустрій населених пунктів передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; 2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

Відповідно до частин першої, другої статті 20 Закону № 2807-IV організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Благоустрій здійснюється в обов`язковому порядку на всій території населеного пункту (села, селища, міста).

Водночас в силу положень ч. 1 ст. 10 Закону № 2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів, затвердження правил благоустрою територій населених пунктів, створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб), визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.

За змістом пунктів 1, 2 частини першої статті 13 Закону № 2807-IV об`єктами благоустрою населених пунктів, серед іншого, є території загального користування, майданчики та прибудинкові території.

Елементами (частинами) об`єктів благоустрою відповідно до пункту 8 частини першої статті 21 вказаного Закону є обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків.

Пунктом 5 частини другої статті 18 Закону № 2807-IV передбачено, що підприємства, установи та організації у сфері благоустрою населених пунктів зобов`язані проводити згідно з планами, затвердженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об`єктів благоустрою (їх частин), що здійснюються у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

На виконання наведених вище положень статті 18 Закону № 2807-IV Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 29 жовтня 2012 року № 550 затвердило Інструкцію з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів (далі - Інструкція № 550).

Згідно з пунктом 1.3 Інструкції № 550 під паспортизацією об`єктів благоустрою необхідно розуміти складання технічних паспортів об`єктів благоустрою за результатами їх інвентаризації; під технічною інвентаризацією об`єктів благоустрою - сукупність заходів з обстеження, спрямованих на підтвердження наявності об`єктів нерухомого майна, елементів благоустрою та оцінку їх технічного стану, а також наявності інженерних мереж на об`єкті благоустрою.

Відповідно до пункту 1.4 Інструкції № 550 технічна інвентаризація та паспортизація об`єктів благоустрою проводяться власником, балансоутримувачем або виконавцем на підставі договору із замовником або самостійно.

Пунктом 1.5 Інструкції № 550 передбачено, що технічна інвентаризація об`єктів благоустрою може бути плановою або позаплановою. Планова технічна інвентаризація повинна проводитись згідно з планами, затвердженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

З огляду на викладене суд зазначає, що організацію благоустрою території населеного пункту смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області повинен забезпечувати відповідач, до компетенції якого віднесено, зокрема, затвердження правил і заходів благоустрою населеного пункту.

Для підтримання об`єктів благоустрою у належному стані Закон № 2807-IV зобов`язує, зокрема, підприємства, установи, організації у сфері благоустрою населених пунктів проводити їх планову інвентаризацію та паспортизацію. Однією з необхідних умов для належного виконання цього обов`язку є наявність затвердженого плану проведення таких заходів з благоустрою населеного пункту.

За змістом наведених вище положень Закону № 2807-IV та прийнятої на його виконання Інструкції № 550, затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області є компетенцією відповідача.

Разом з тим, суд зазначає, що відповідно до ст.38 Закону № 2807-IV контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог цього Закону, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів.

Статтею 39 Закону № 2807-IV визначено, що державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.

Згідно із п.6 ст.16 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" № 586-XIV від 09.04.1999 місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою.

Отже, державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території смт.Нові Білокоровичі Олевського району Житомирської області покладено на Олевську районну державну адміністрацію.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.2 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14.10.2014 (далі - Закон №1697-VII) на прокуратуру покладається така функція, як представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Зазначений висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, наведеній у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.

Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції, про що вказано прокурором у позовній заяві.

Водночас, як встановлено судом, таким органом є місцева державна адміністрація - Олевська районна державна адміністрація.

Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право, зокрема, звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України (п. 5 ч.1 ст. 28 Закону № 586-XIV).

Отже, забезпечення законності (виконання законів та підзаконних актів держави) на відповідній території є першочерговим завданням саме місцевої державної адміністрації. Конституційний статус прокуратури не передбачає нагляду за законністю (загального нагляду).

У разі виявлення прокурором ознак, які свідчать про порушення закону, що зачіпає інтереси держави, прокурор звертається до відповідної місцевої державної адміністрації та/або іншого державного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів, серед яких може бути і звернення до суду з позовом.

Якщо місцева державна адміністрація або відповідний державний орган, котрі отримали звернення прокурора, протягом розумного строку не вживають відповідних заходів на захист інтересів держави, або здійснюють їх неналежно, прокурор, з`ясувавши причини та умови, що цьому сприяли, як виняток, може звернутися до суду на захист інтересів держави.

Натомість у справі, що розглядається, прокурор не довів, що звертався до місцевої державної адміністрації, не з`ясував причин, які перешкоджають місцевій державній адміністрації самостійно вжити заходів до забезпечення законності у сфері благоустрою.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що прокурор не довів, що місцева державна адміністрація не здійснює захист інтересів держави чи здійснює його неналежно, а отже і не довів підстав представництва. Звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - місцевої державної адміністрації.

За таких обставин, позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246, 371 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів пп. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Л.А.Шуляк

Повне судове рішення складене 02 липня 2019 року