Справа № 540/689/19
Суддя: Ковбій О.В.
Дата ухвалення: 2019-06-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2019 р.м. ХерсонСправа № 540/689/19

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Ковбій О.В.,

при секретарі: Васильєвій В.В.,

за участі: представника позивача - ОСОБА_1 , представника відповідача - Фокіна А.А.,

розглянувши за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Херсонської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 22.02.2019р. №1845,

встановив:

03 квітня 2019 року ОСОБА_2 (далі - позивач) звернулася до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Херсонської міської ради (далі - відповідач), в якому просить визнати протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 22.02.2019р. №1845 "Про зміни до міського бюджету на 2019 рік".

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що 22.02.2019 року відповідачем прийнято рішення "Про зміни до міського бюджету на 2019 рік" №1845. З аналізу порядку денного пленарного засідання Херсонської міської ради позивачу стало відомо про не затвердження звіту про виконання міського бюджету за 2018 рік, а отже внесення змін до бюджету міста Херсона на 2019 рік здійснено оскаржуваним рішенням з порушенням ч. 1 ст. 72 Бюджетного кодексу, відповідно якої місцевий бюджет може затверджуватися з дефіцитом за загальним фондом у разі використання вільного залишку бюджетних коштів шляхом внесення змін до рішення про місцевий бюджет за результатами річного звіту про виконання місцевого бюджету за попередній бюджетний період. На переконання позивача зазначене перешкоджає визначити кошти територіальної громади, що є вільним залишком від попереднього бюджетного періоду, а отже право на розпорядження цими коштами у відповідача не виникає.

Щодо права звернення до суду з зазначеним позовом позивач зазначає, що оскільки місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, то позивач є суб`єктом спірних правовідносин так як є первинним суб`єктом місцевого самоврядування - членом територіальної громади. Також позивач наголошує на тому, що частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків і зборів, таким чином позивач входить до кола осіб, до яких застосовується місцевий бюджет м. Херсона.

Враховуючи викладене, позивач вважає, що оскаржуване рішення порушує його охоронювані законом інтереси як члена територіальної громади щодо розпорядження фінансовими ресурсами місцевого бюджету з метою впевненості в тому, що сплачені ним кошти витрачені згідно вимог БК України.

Ухвалою суду від 08.04.2019 року відкрито загальне позовне провадження у справі. Підготовче засідання призначено на 02.05.2019р. Зобов`язано відповідача опублікувати оголошення про оскарження рішення Херсонської міської ради від 22.02.2019 року.

26.04.2019 року до суду надійшов відзив на позов, в якому відповідач заперечує проти позову, зазначає, що відповідно до Конституції народ здійснює владу безпосередньо та через органи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. Тобто, органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Зазначені положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.

Відповідач посилається на рішення Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009, справа №1-9/2009 в якому зазначено, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.

Відповідач вважає, що згідно з п.18 ч.1 ст.4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Відповідно до ч.2 ст.264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Однак, позивачем у позовній заяві не доведено того, що оскаржуване рішення Херсонської міської ради від 22.02.2019 року за № 1845 "Про зміни до міського бюджету на 2019 рік" порушує безпосередньо його права, свободи або інтереси. Тому, Херсонська міська рада просить в задоволенні позову відмовити.

Протокольною ухвалою суду, проголошеною в підготовчому засіданні 02.05.2019 року задоволено клопотання представника позивача, оголошено перерву в підготовчому засіданні. Датою наступного засідання визначено 16.05.2019 року.

Ухвалою суду від 16.05.2019 року в задоволенні клопотання депутата Херсонської міської ради VII скликання ОСОБА_3. про об`єднання в одне провадження з адміністративною справою №540/998/19 даної адміністративної справи відмовлено. Призначено справу до розгляду по суті на 04 червня 2019 року.

Ухвалою суду від 29.05.2019 року судове засідання, призначене на 04.06.2019 року відкладено у зв`язку з перебуванням головуючої судді у відрядженні на 07.06.2019 року.

Протокольною ухвалою суду розгляд справи, призначений на 07.06.2019 відкладено до 21.06.2019 року за клопотанням представника позивача.

В судове засідання на вказану дату сторони з`явились. Представник позивача на задоволенні позову наполягав з підстав, зазначених в позовній заяві.

Представник відповідача проти задоволення позову заперечував, посилаючись на доводи, викладені у відзиві на позов.

Суд, вивчивши доводи позову та відзиву на нього, заслухавши пояснення учасників процесу, які прибули до суду, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які регулюють спірні правовідносини, виходить з наступних підстав та мотивів.

Так, судом встановлено, що 22.02.2019 року Херсонською міською радою XXVII сесії VII скликання прийнято рішення "Про зміни до міського бюджету на 2019 рік" №1845.

Позивач вважає зазначене рішення протиправним та таким, що прийнято з порушенням передбаченого законом порядку, у зв`язку з сим звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Miсцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з положеннями статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, встановлено, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Згідно з п. п. 23 - 25 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету. Такі питання розглядаються на пленарних засіданнях відповідної ради.

Відповідно до ч. 1, 4 і 5 ст. 61 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Статтею 63 зазначеного Закону визначено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом, джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов`язкових платежів.

Статтею 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що представницький орган місцевого самоврядування - це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Згідно з ч. 3 Закону України "Про місцеве самоврядування України" громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Згідно з положеннями статті 13 Закону України "Про місцеве самоврядування України" територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

З наведених приписів законодавства слідує, що територіальна громада наділяє повноваженнями та правом представницький орган місцевого самоврядування представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення зокрема і щодо координування процесів утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання тощо.

Щодо права позивача на звернення до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним нормативно-правового акту суд зазначає наступне.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодекс адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах (Постанова Верховного суду від 24.10.2018 року у справі № 731/216/17).

Право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оскарження останнього.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

Згідно із п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Європейський суд з прав людини у п. 53 рішення від 08.04.2010 у справі "Меньшакова проти України" зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої ст. 55 Основного Закону України, у Рішенні N 19-рп/2011 від 14.12.2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частини другої ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п. 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 18-рп/2004 від 01.12.2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень цих прав на момент звернення до суду. Таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

В даному випадку, рішення Херсонської міської ради № 1845 від 22.02.2019 "Про зміни до міського бюджету на 2019 рік" не створює безпосередньо для ОСОБА_2 правових наслідків, оскільки позивач не обґрунтував існування реального негативного впливу на його конкретні права та/чи інтереси від прийняття зазначеного рішення, а тому це унеможливлює застосування обраного ним юрисдикційного способу захисту своїх прав при прийнятті міською радою вищезазначеного нормативно-правового акту.

Тобто, приймаючи оскаржуване рішення, Херсонська міська рада не здійснювала стосовно позивача владних управлінських функцій, у зв`язку з чим не породжує для нього прав або обов`язків, які підлягали б захисту в порядку адміністративного судочинства.

Суд наголошує на тому, що позивач оскаржує рішення Херсонської міської ради, яким внесено зміни до міського бюджету на 2019 рік що стосуються розподілу витрат місцевого бюджету для реалізації місцевих/регіональних програм тощо. Тобто, у даному випадку, оскаржуване рішення, не застосовується відносно позивача та не породжує для нього жодних прав чи обов`язків, не зачіпає його інтересів, не містить жодних приписів правовстановлюючого або зобов`язального характеру щодо ОСОБА_2 .

Окрім того, позивач, не є учасником бюджетного процесу у розумінні ч. 3 ст. 19 Бюджетного кодексу України.

З огляду на це, не заперечуючи право позивача на захист своїх прав суд приходить до висновку, що оскаржуване рішення Херсонської міської ради не порушує прав, свобод чи інтересів позивача безпосередньо.

Відсутність порушеного права не дає змогу, як зазначено вище, надати йому захист, що у свою чергу є підставою для відмови у задоволенні позову.

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

У задоволенні позову відмовити.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції,який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст рішення виготовлений та підписаний 01 липня 2019 р.

Суддя Ковбій О.В.

кат. 102010000