Справа № 640/19388/18
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2019-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

Іменем України

02 липня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сорочка Є.О.,

суддів Коротких А.Ю.,

Федотова І.В.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Представника Президента України у Верховній Раді України, Голови Верховної Ради України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 травня 2019 року, що прийняте о 11 год. 07 хв. у місті Києві (повний текст складений 28 травня 2019 року), у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України, за участю третьої особи: Представника Президента України у Верховній Раді України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати дії Голови Верховної Ради України з самовільного надання слово для виступу представнику Президента України на засіданнях Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп), включення такого виступу до порядку денного Погоджувальної ради Верховної Ради України протиправними та зобов`язати утриматися від вище визначених дій;

- зобов`язати Голову Верховної Ради України дотримуватися норм Конституції України, Регламенту Верховної Ради України.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 травня 2019 року позов задоволено частково: визнано протиправними дії Голови Верховної Ради України з надання слова для виступу на засіданнях Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України представнику Президента України у Верховній Раді України 5 лютого 2018 року, 12 березня 2018 року, 19 березня 2018 року, 2 квітня 2018 року, 16 квітня 2018 року, 14 травня 2018 року, 21 травня 2018 року, 4 червня 2018 року, 2 липня 2018 року, 9 липня 2018 року, 3 вересня 2018 року, 17 вересня 2018 року, 1 жовтня 2018 року, 16 жовтня 2018 року, 5 листопада 2018 року, 19 листопада 2018 року, 3 грудня 2018 року, 17 грудня 2018 року, 15 січня 2019 року, 4 лютого 2019 року, 25 лютого 2019 року, 11 березня 2019 року,18 березня 2019 року, 8 квітня 2019 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Представник Президента України у Верховній Раді України, Голова Верховної Ради України в апеляційних скаргах просять скасувати вказане судове рішення, а провадження у справі закрити, оскільки вважає, що спір у даній справі не є публічно-правовим та не підлягає розгляду.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що постановою Верховної Ради України № 1095-VIII від 14 квітня 2016 року на посаду Голови Верховної Ради України був обраний Парубій Андрій Володимирович .

Позивач, ОСОБА_1 , є народним депутатом Верховної Ради України восьмого скликання та головою Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Згідно витягів зі стенограм засідань Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України представнику Президента України у Верховній Раді України 5 лютого 2018 року, 12 березня 2018 року, 19 березня 2018 року, 2 квітня 2018 року, 16 квітня 2018 року, 14 травня 2018 року, 21 травня 2018 року, 4 червня 2018 року, 2 липня 2018 року, 9 липня 2018 року, 3 вересня 2018 року, 17 вересня 2018 року, 1 жовтня 2018 року, 16 жовтня 2018 року, 5 листопада 2018 року, 19 листопада 2018 року, 3 грудня 2018 року, 17 грудня 2018 року, 15 січня 2019 року, 4 лютого 2019 року, 25 лютого 2019 року, 11 березня 2019 року,18 березня 2019 року, 8 квітня 2019 року, відповідачем було надано слово.

Не погодившись з такими діями, вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що представника Президента України у Верховній Раді України не зазначено ні серед членів Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України, ні серед осіб, які мають право бути присутніми на засіданнях Погоджувальної ради, брати участь у обговоренні питань, що розглядаються, вносити пропозиції щодо проектів порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та тижневого порядку денного пленарних засідань.

Також суд першої інстанції звернув увагу на те, що позиція відповідача про те, що форма юридичної відповідальності за порушення регламентного порядку головуючим на засіданні і механізм її застосування визначний нормами Закону України «Про регламент Верховної Ради України», а тому будь-які дії головуючого на засідання Верховної Ради України є виключно предметом внутрішньо-парламентського контролю, що унеможливлює їх оскарження в порядку адміністративного судочинства, є такою, що протирічить закріпленому на рівні національного та міжнародного законодавства праву особи на справедливий суд, що зумовлює критичне ставлення суду до таких аргументів відповідача.

Суд також відхилив посилання на позицію Верховного Суду, викладену у справі № 800/385/17, вважаючи, що вказана правова позиція Верховного Суду не є обов`язковою для врахування з огляду на те, що зазначений висновок Верховним Судом був зроблений щодо повноважень Верховної Ради України, яка не є учасником розгляду даної справи на відміну від Голови Верховної Ради України, який є самостійним суб`єктом спірних правовідносин, що досліджуються в межах розгляду справи.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених п. 9, 10 ч. 1 цієї статті.

Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці також неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», п. 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

Доводи позивача ґрунтуються на тому, що дії відповідача як суб`єкта владних повноважень вчинені із недотриманням Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» та порушують права позивача.

Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття 91 Конституції України).

Згідно із пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Рада не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.

Відповідно до пункту 9 частини першої статті 78 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» Голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України веде засідання Погоджувальної ради.

За змістом частини першої статті 73 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» погоджувальна рада створюється як консультативно-дорадчий орган для попередньої підготовки і розгляду організаційних питань роботи Верховної Ради.

Погоджувальна рада: 1) узгоджує проект плану законопроектної роботи та рекомендує його Верховній Раді для затвердження; 2) розглядає та ухвалює пропозиції щодо проектів календарного плану роботи сесії, порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та тижневого порядку денного пленарних засідань; 3) погоджує кандидатів на посади голови комітету, першого заступника, заступника голови та секретаря комітету; 4) вносить Голові Верховної Ради України пропозицію щодо скликання позачергового пленарного засідання Верховної Ради та дати його проведення на вимогу трьох депутатських фракцій (депутатських груп) чи п`яти комітетів; 5) розглядає питання про вжиття заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях; 6) вносить пропозиції щодо проведення парламентських слухань; 7) розглядає інші пропозиції з організації роботи Верховної Ради відповідно до цього Регламенту (частина чотирнадцята статті 73 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»).

Відповідно до ухвали Конституційного Суду України від 27 червня 2000 року у справі № 1-27/2000, суд не має права втручатися у політичні та внутрішньоорганізаційні питання діяльності Верховної Ради України.

Аналіз наведеного свідчить, що Верховна Рада України, її посадові особи, у тому числі Голова Верховної Ради України, при розгляді та прийнятті Верховною Радою України законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; внесення законопроекту до порядку денного; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності тощо) не виконують владних управлінських функцій, а реалізовують свої повноваження щодо законодавчої діяльності. Аналогічне стосується і дій Голови Верховної Ради України при веденні засідань Погоджувальної ради як однієї із процедурних стадій прийняття законів.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що юрисдикція адміністративного суду не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Головою Верховної Ради України щодо вчинення ним дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.

Аналогічну позицію у подібних правовідносинах висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року по справі № № 9901/947/18.

Згідно пункту 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Колегія суддів звертає увагу, що «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таку ж правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 9901/633/18, від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Отже, встановлена правова природа оскаржуваних дій унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання їх протиправними, в тому числі в адміністративних, цивільних, господарських судах, а тому провадження у справі підлягає закриттю.

Окрім того, колегія суддів констатує, що оскаржувані дії відповідача щодо надання слова на погоджувальній раді третій особі жодним чином не вплинули на обсяг прав чи обов`язків позивача, у тому числі як народного депутата України - голови комітету Верховної Ради України, а тому права останнього у межах спірних правовідносин не є порушеними, а отже, не підлягають захисту.

Варто також відмітити на помилковості висновків суду першої інстанції щодо відхилення посилання на правову позицію Верховного Суду, викладену у справі № 800/385/17 у зв`язку із тим, що Верховна Рада України не є учасником розгляду справи. Суд фактично ототожнив преюдиціальність судових рішень (частина четверта статті 78 КАС), які звільняють учасників справи від доказування обставин у справі при участі у її розгляді тих самих осіб, та обов`язковість правових позицій Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС) щодо застосування норм права.

Так, у постанові від 23 квітня 2018 року у справі № 800/385/17 Верховний Суд зазначив, що Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні, здійснюючи нормотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій.

Враховуючи суть спірних правовідносин, наведений висновок Верховного Суду мав бути врахований судом першої інстанції не відповідно до частини четвертої статті 78 КАС, а згідно частини п`ятої статті 242 КАС.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року статтю 6 пункту 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 319 КАС судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що провадження у справі підлягає закриттю, а суд першої інстанції помилково прийняв рішення по суті спору.

Керуючись статтями 34, 238, 243, 319, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Представника Президента України у Верховній Раді України, Голови Верховної Ради України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 травня 2019 року скасувати, а провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України, за участю третьої особи: Представника Президента України у Верховній Раді України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії закрити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Є.О. Сорочко

Суддя А.Ю. Коротких

Суддя І.В. Федотов

Повний текст постанови складений 04.07.2019.