Справа № 420/6612/18
Суддя: Бітов А.І.
Дата ухвалення: 2019-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 червня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/6612/18

Категорія: 3.1 Головуючий в 1 інстанції: Харченко Ю.В.

Місце ухвалення: м. Одеса

Дата складання повного тексту: 28.02.2019 р.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - Бітова А.І.

суддів - Лук`янчук О.В.

- Ступакової І.Г.

при секретарі - Рощіній К.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області в особі Саратського районного сектора Головного управління державної міграційної служби України в Одеській області про визнання протиправними дій, та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області в особі Саратського районного сектора Головного управління державної міграційної служби України в Одеській області (далі - ГУ ДМС України в Одеській області) про:

- визнання протиправним дії ГУ ДМС України в Одеській області щодо відмови в оформлені та видачі ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки;

- зобов`язати ГУ ДМС України в Одеській області оформити та видати паспорт громадянина України ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що відповідно до приписів Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2235-ІІІ, з урахуванням положень ст. 13, ч.ч.2, 4, 6 ст. 14 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", паспорт громадянина України може виготовлятися не лише у формі картки з безконтактним електронним носієм, а й у формі паспортної книжечки. З огляду на чинне правове регулювання спірних правовідносин позивач вважає, що позбавлення його, як громадянки України, права вибору форми документа, що посвідчує особу власника і підтверджує громадянство України, є неправомірним, у зв`язку з чим, за відсутності встановлених Законом України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" підстав, відповідач не має права відмовляти у видачі такого документа, як паспорт громадянина України, у формі паспортної книжечки. Крім того, паспорт громадянина України, у формі паспортної книжечки повинен бути виданий суб`єктом владних повноважень у зв`язку з релігійними переконаннями ОСОБА_1 , та зумовлені можливим настанням негативних наслідків для людини в разі формування у Єдиному державному демографічному реєстрі унікального номера.

Відповідач позов не визнав, вказуючи, що у територіального органу ДМС України відсутні законодавчо передбачені підстави для видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки. Крім того, на думку відповідача, релігійні переконання конкретної особи не є, і не можуть бути підставою для невиконання/порушення приписів закону як з боку такої особи, так і з боку суб`єктів владних повноважень.

Справу розглянуто за правилами загального позовного провадження.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 до ГУ ДМС України в Одеській області про визнання протиправними дій, та зобов`язання вчинити певні дії, задоволено повністю.

Визнано протиправними дії ГУ ДМС України в Одеській області щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки.

Зобов`язано ГУ ДМС України в Одеській області оформити та видати паспорт громадянина України ОСОБА_1 зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки.

В апеляційній скарзі ГУ ДМС України в Одеській області ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права та з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.

Доводи апеляційної скарги:

- оцінюючи вимоги позивача про покладення на відповідача обов`язку щодо видачі паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до положень Постанови Верховної Ради України №2503 (далі - Положення №2503) від 26 червня 1992 року слід вказати, що оскільки позивачем не надано всіх необхідних документів, відповідно таки обов`язок у даному випадку відсутній;

- відповідно до ч.4 ст. 21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (спеціальна норма) паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій та на день звернення позивача із заявою, у ГУ ДМС України в Одеській області були відсутні правові підстави для видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина Украхни зразка 1994 року у вигляді книжечки;

- позивач не звертався із відповідною заявою для отримання адміністративної послуги - оформлення та видача паспорта громадянина України та за відсутністю необхідних документів (фотокартки, свідоцтва про народження тощо), то можливо дійти до висновку про відсутність факту відмови у видачі паспорта у формі книжечки.

Учасники справи в судове засідання апеляційного адміністративного суду не з`явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлені належним чином. Враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, особиста їх участь в судовому засіданні не обов`язкова. Судова колегія, у відповідності до ч.2 ст. 313 КАС України, визнає можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ч.4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги ГУ ДМС України в Одеській області, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія приходить до наступного.

Обставини встановлені судом першої інстанції, підтверджені судом апеляційної інстанції та неоспорені учасниками апеляційного провадження:

23 листопада 2018 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ ДМС України в Одеській області із заявою №К-1826/6/5101-18 щодо оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки, форма якого затверджена Постановою Верховної Ради України №2503 від 26 червня 1992 року, без використання засобів Державного демографічного реєстру (надання згоди на обробку персональних даних, а саме - на присвоєння унікального номера запису у реєстрі, включення даних до ЄДДР та здійснення будь-яких маніпуляцій з тілом особи (зняття біометричних даних, тощо).

За результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 23 листопада 2018 року №К-1826/6/5101-18, ГУ ДМС України в Одеській області на адресу заявника надіслано Лист-відповідь від 11 грудня 2018 року №5144/813, яким відмовлено у видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки, оскільки, на думку територіального органу ДМС України, сама по собі заява щодо оформлення паспорта громадянина України старого зразка у вигляді книжечки та ведення обліку без використання ЄДДР не є підставою для видачі паспорта будь-якого зразка. Між тим, виконання обов`язку з отримання паспорта громадянина України повинно відбуватися (реалізовуватися) відповідно до вимог Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", норми якого не надають жодних привілеїв, переваг, або додаткових прав перед іншими громадянами.

Також, за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 від 23 листопада 2018 року №К-1826/6/5101-18 щодо видачі паспорта громадянина України у вигляді книжечки, форма якого затверджена Постановою Верховної Ради України №2503 від 26 червня 1992 року, ГУ ДМС в Одеській області на ім`я ОСОБА_1 надіслано лист-відповідь від 26 листопада 2018 року №К-1826/6/5101-18/5100.4.7/18874-18, у якому зазначено, що в ГУ ДМС України в Одеській області та її територіальних підрозділів відсутні законні підстави для оформлення та видачі паспорта громадянина України відповідно до Постанови Верховної Ради України №2503 від 26 червня 1992 року, оскільки переконання особи, належність до окремих соціальних груп не можуть бути законною підставою для увільнення від своїх обов`язків перед державою або відмови від виконання законів. Крім того, видача документа, що посвідчує особу (незалежно від його вигляду - книжечка чи картка, що містить безконтактний електронний носій) не можлива без обробки персональних даних особи. Заява про видачу паспорта підтверджує волевиявлення фізичної особи щодо надання дозволу на обробку її персональних даних відповідно до сформульованої мети їх обробки.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги ОСОБА_1 , правомірні, документально підтверджені, обґрунтовані, базуються на положеннях чинного законодавства, отже підлягають задоволенню повністю.

Судова колегія вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 22, 32 Конституції України, ст.ст. 2, 6-14, 73, 74, 77, 78 КАС України, ст.ст. 1, 2, 6 Закону України "Про захист персональних даних", ст.ст. 13, 14, 21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", п.1 Постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України", п.п.3, 5, 6, 8 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ, які регулюють правовідносини між сторонами.

Судова колегія не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного.

Позовна заява ОСОБА_1 мотивована тим, що відповідачем порушене право позивача як особи, яка через свої релігійні переконання відмовляється від внесення інформації (персональних даних) до безконтактного електронного носія, що імплантований у відповідний бланк документа (паспорта у формі картки).

Статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Отже, встановлюючи ті чи інші правила поведінки, держава має в першу чергу дбати про потреби людей, утримуючись за можливості від встановлення таких правил, які негативно сприйматимуться тими чи іншими групами суспільства.

Встановлення таких правил може бути виправдане тільки наявністю переважаючих суспільних інтересів, які не можуть бути задоволені в інший спосіб, але і в цьому разі має бути дотриманий принцип пропорційності.

Відповідно до вимог ст. 22 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

За приписами ст. 32 Конституції України ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Відповідно до вимог ч.1 ст. 13, ч.1 ст. 21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20 листопада 2012 року №5492-VI (далі - Закон №5492), паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.

Частиною 3 ст. 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визначено, що паспорт громадянина України, містить безконтактний електронний носій.

За приписами ст. 14 Закону "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклету. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.

Отже, у зв`язку із відсутністю у позивача паспорта громадянина України, він не має підтвердження громадянства України, що в свою чергу є порушенням його громадянських прав у зв`язку з неможливістю їх реалізації.

Положенням №2503-ХІІ, відповідно до вимог п.п.2, 3, 5, 8 якого, встановлено що паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України, після досягнення 16- річного віку.

Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.

Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок.

Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.

Разом з тим, п.1 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" від 25 березня 2015 року №302 (далі - Постанова №302) затверджено: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, що додається.

За змістом п.2 Постанови №302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:

- з 01 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог п. 2 Положення №2503-XII;

- з 01 січня 2016 року - оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією Постановою.

Пунктом 3 Постанови №302 встановлено, що до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів ДМС матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки; прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією Постановою, з 01 січня 2016 року припиняється.

Згідно до вимог ч.1 ст. 6 Закону України "Про захист персональних даних" мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.

Статтею 2 Закону України "Про захист персональних даних" визначено, що персональні дані - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.

Обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб`єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (ч.ч.5, 6 ст. 6 Закону України "Про захист персональних даних").

Тобто, принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб`єкта персональних даних.

Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює не якість закону та порушення конституційних прав такої особи. Реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.

Норми Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", на відміну від норм Положення про паспорт громадянина України не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст. 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене Законом") не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення ст.8 Конвенції.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року по зразковій справі № 806/3265/17.

Дана справа є типовою та відповідає ознакам зразкової справи.

Подання документів для отримання паспорту саме до територіального підрозділу ДМС відповідає приписам п.20 Порядку №302, відповідно до якого документи для оформлення паспорта подаються особою або її законним представником/уповноваженою особою до територіального органу/територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта за зареєстрованим місцем проживання особи. Особа, яка досягла 14-річного віку та місце проживання якої не зареєстровано, для оформлення паспорта вперше подає документи до територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта за місцем фактичного проживання в Україні.

Щодо дискреційних повноважень апелянта, то за усталеною судовою практикою дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v. Bulgaria" №30985/96).

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Також, судова колегія не приймає до уваги посилання представника апелянта на те, що позивач не звертався із відповідною заявою для отримання адміністративної послуги - оформлення та видача паспорта громадянина України та за відсутністю необхідних документів (фотокартки, свідоцтва про народження тощо), то можливо дійти до висновку про відсутність факту відмови у видачі паспорта у формі книжечки

З даного приводу судова колегія зазначає, що будь-яких зауважень щодо невідповідності (відсутності) заяви позивача формі встановленого зразку або відсутності в останнього необхідних документів на час звернення із такою заявою, суб`єктом владних повноважень в основу оскаржуваного рішення покладено не було та не було зазначено про це заявнику в надісланому йому листі від 11 грудня 2018 року №5144/813.

За таких підстав, судова колегія дійшла висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та протиправність відмови ГУ ДМС України в Одеській області (лист від 11 грудня 2018 року №5144/813) позивачу у видачі паспорту громадяни на України у вигляді паспортної книжечки, передбаченої Положенням №2503-XII, отже позовні вимоги підлягають задоволенню, що було вірно встановлено судом першої інстанції.

Судова колегія не змінює розподіл судових витрат (ст. 139 КАС України).

Враховуючи все вищевикладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, судова колегія, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 04 липня 2019 року.

Головуючий: Бітов А.І.
Суддя: Суддя: Ступакова І.Г. Лук`янчук О.В.