Справа № П/811/602/16
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-07-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 липня 2019 року

Київ

справа №П/811/602/16

провадження №К/9901/24401/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Губської О. А., Данилевич Н. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом президента Громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" Турчина Ярослава Олексійовича до Кіровоградської обласної ради, за участю третіх осіб - Міністерства юстиції України, Національного агентства з питань запобігання корупції, голови Кіровоградської обласної ради Чорноіваненка Олександра Анатолійовича, про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою президента Громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" Турчина Ярослава Олексійовича на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Хилько Л. І., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Білак С. В., суддів: Олефіренко Н. А., Шальєвої В. А.

І. Суть спору

1. У травні 2016 року президент Громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" Турчин Ярослав Олексійович звернувсь до суду з адміністративним позовом до Кіровоградської обласної ради, за участю третіх осіб - Міністерства юстиції України, Національного агентство з питань запобігання корупції, голови Кіровоградської обласної ради Чорноіваненка Олександра Анатолійовича, в якому просив:

1.1. визнати протиправними дії відповідача у формі бездіяльності щодо дострокового припинення повноважень голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 у зв`язку з настанням обставин, передбачених частиною другою статті 58 Закону України "Про запобігання корупції" та звільнення з посади голови Кіровоградської обласної ради відповідно до пункту 5 частини першої статті 41 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України);

1.2. зобов`язати відповідача достроково припинити повноваження голови Кіровоградської обласної ради 7-го скликання ОСОБА_1 у зв`язку з настанням обставин, передбачених частиною другою статті 58 Закону України "Про запобігання корупції" та звільнити його з посади голови Кіровоградської обласної ради без прийняття Кіровоградською обласною радою рішення, згідно з пунктом 5 частини першої статті 41 КЗпП України, а саме:

оформити належним чином факт звільнення ОСОБА_1 з посади голови Кіровоградської обласної ради шляхом внесення відповідного запису про звільнення до трудової книжки з посиланням на відповідну норму Закону України "Про запобігання корупції" та КЗпП України, провести з ним розрахунок та видати на руки трудову книжку;

внести відповідні відомості про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Кіровоградської обласної ради до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань як підписанта юридичної особи публічного права;

1.3. визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо проведення спеціальної перевірки голови Кіровоградської обласної ради, обраного 04 грудня 2015 року у визначений Законом України "Про запобігання корупції" строк.

2. В обґрунтування позову зазначає, що 04 грудня 2016 року ОСОБА_1 був обраний на посаду голови Кіровоградської обласної ради. При цьому, перед зайняттям на вказану посаду ОСОБА_1 не пройшов спеціальну перевірку відповідно до вимог Закону України "Про запобігання корупції".

2.1. Позивач стверджує, що про вказаний факт йому стало відомо під час реалізації його права гарантованим законодавством про доступ до публічної служби, а саме після надходження відповіді на звернення із запитом до Кіровоградської обласної ради.

2.2. Вважаючи виявлені порушення протиправними та такими, що суперечать чинному законодавству, ОСОБА_2 як президент Громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" звернувся до суду з вимогою про зобов`язання Кіровоградської обласної ради вчинити дії щодо дострокового припинення повноважень голови Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 .

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Рішенням Кіровоградської обласної ради 29 сесії шостого скликання від 23 лютого 2014 року № 597 депутата Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , обрано головою Кіровоградської обласної ради шостого скликання.

4. 04 грудня 2015 року Кіровоградською обласною радою на першій сесії сьомого скликання прийнято рішення № 3, яким ОСОБА_1 обрано головою Кіровоградської обласної ради сьомого скликання.

5. 18 лютого 2016 року ОСОБА_2 як президент Громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" звернувся до Кіровоградської обласної ради із запитом про надання публічної інформації № 15-02/16-02-01, у відповідь на який відповідач листом від 23 лютого 2016 року № 46-360/1 повідомив, що відповідно до статті 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" строковий трудовий договір з головою обласної ради Чорноіваненком О.А. не припинено, а змінено та продовжено на новий період. У відповідності до статті 56 Закону України "Про запобігання корупції", спеціальна перевірка відносно голови обласної ради сьомого скликання не проводиться.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

6. Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року, в позові відмовлено.

7. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що, ні Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" не врегульовано порядок проходження спеціальної перевірки стосовно осіб, які повторно обираються на одну і ту саму посаду органу місцевого самоврядування. При цьому, суд звернув увагу, що голова Кіровоградської обласної ради ОСОБА_1 звільнений з посади помічника-консультанта народного депутата України ОСОБА_3 у зв`язку з обранням головою Кіровоградської обласної ради VI скликання на підставі пункту 5 частини першої статті 36 КЗпП України (шляхом обрання на виборну посаду), а тому у відповідності пункту 3 частини першої статті 56 Закону України "Про запобігання корупції" має право на непроходження спеціальної перевірки відповідно до вказаного Закону.

8. Зазначена позиція була підтримана і Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом, який переглянув рішення суду першої інстанції та залишив його без змін.

IV. Касаційне оскарження

9. У своїй касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

10. В обґрунтування касаційної скарги вказує на порушення судами процесуальних прав позивача, що пролягло у відмові в задоволенні його клопотання про призначення судово-технічної експертизи документа, дата створення якого має вирішальне значення щодо встановлення факту припинення повноважень голови обласної ради у зв`язку з порушенням закону. На думку позивача, судами не було встановлено всіх обставин справи, а також необ`єктивно досліджено докази, які мають значення для справи.

11. В свою чергу, адвокат Чорноіваненка О. А. у запереченні вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

12. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

13. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

14. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

18. Відповідно до статті 7 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", цим та іншими законами України.

Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

19. Перелік посад в органах місцевого самоврядування міститься у статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та передбачає: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

20. В силу пункту 1 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади.

21. За змістом статті 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п`ятою цієї статті. Голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.

У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

Звільнення особи з посади голови ради не має наслідком припинення нею повноважень депутата цієї ради.

Повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови ради.

Зазначені повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради припиняються, а відповідна особа звільняється з посади голови ради з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.

22. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", дія Закону України "Про державну службу" поширюється на органи і посадових осіб місцевого самоврядування в частині, що не суперечить Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншим законам України, що регулюють діяльність місцевого самоврядування.

23. Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", в редакції, чинній на момент обрання головою Кіровоградської обласної ради Чорноіваненка О. А . , визначено основні засади запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин, відшкодування завданої внаслідок корупційних правопорушень збитків, шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав чи інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

24. Приписами статті 11 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" обумовлено, що стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону (крім кандидатів на пост Президента України, кандидатів у народні депутати України, кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та на посади сільських, селищних, міських голів) проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто.

Організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом.

До проведення спеціальної перевірки залучаються спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції, а в разі потреби - інші центральні органи виконавчої влади.

Порядок організації проведення спеціальної перевірки затверджується Президентом України.

25. Указом Президента України від 25 січня 2012 року № 33/2012 затверджено Порядок організації проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов`язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, який діяв на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 33/2012), пунктом 2 якого визначено, що організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) відповідного органу державної влади (державного органу) чи органу місцевого самоврядування, на зайняття посади в якому претендує кандидат, крім випадків установлених законом.

26. За приписами пункту 4 Порядку № 33/2012 спеціальній перевірці підлягають відомості, зокрема, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік.

27. Абзацом 4 статті 11 Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" спеціальна перевірка не проводиться щодо кандидата на посаду, який перебуває на посаді в державному органі, органі місцевого самоврядування та призначається в порядку переведення на посаду в іншому державному органі, органі місцевого самоврядування.

28. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 36 КЗпП України підставою припинення трудового договору є, зокрема, переведення працівника, за його згодою, на інше підприємство, в установу, організацію або перехід на виборну посаду.

VI. Позиція Верховного Суду

29. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що стосовно особи, обраної відповідною радою на виборну посаду в органі місцевого самоврядування в обов`язковому порядку за її згодою проводиться спеціальна перевірка у встановленому Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" Порядку.

30. При цьому, спеціальна перевірка не проводиться відносно осіб, які перебувають на посаді в державному органі, органі місцевого самоврядування та призначаються в порядку переведення на виборну посаду в іншому державному органі, органі місцевого самоврядування.

31. З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді помічника-консультанта народного депутата, був обраний на посаду голови Кіровоградської обласної ради.

32. Отже, на момент його обрання відсутні підстави для проведення відносно нього спеціальної перевірки у відповідності до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції".

33. Водночас, матеріалами справи підтверджено, що 07 грудня 2015 року ОСОБА_1 надав згоду на проведення спеціальної перевірки, та як наслідок така перевірка відносно нього була проведена, у зв`язку з чим складена відповідна довідка, зі змісту якої вбачається, що інформації, яка перешкоджає зайняттю ОСОБА_1 посади, яка передбачає зайняття відповідального або особливо відповідального становища або посади із підвищеним корупційним ризиком не виявлено.

34. Слід зазначити, що, ні Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" не врегульовано порядок проходження спеціальної перевірки стосовно осіб, які повторно обираються на одну і ту саму посаду органу місцевого самоврядування.

35. Як вбачається з відомостей трудової книжки позивача, ОСОБА_1 звільнений з посади помічника-консультанта народного депутата України ОСОБА_3 у зв`язку із обранням головою Кіровоградської обласної ради VI скликання на підставі пункту 5 частини першої статті 36 КЗпП України, тобто переведення працівника, за його згодою, на інше підприємство, в установу, організацію або перехід на виборну посаду, що свідчить про наявність у позивача права на непроходження спеціальної перевірки відповідно до статті 11 Закону України "Про запобігання корупції".

36. За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності факту протиправної бездіяльності відповідача.

37. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

38. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

39. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

40. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу президента Громадської організації "Центр співпраці та підтримки міжнародних проектів" Турчина Ярослава Олексійовича залишити без задоволення.

2. Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2017 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. А. Губська

Н. А. Данилевич