Справа № 640/18881/18
Суддя: Ісаєнко Юлія Анатоліївна
Дата ухвалення: 2019-06-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 червня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Ісаєнко Ю.А.,

суддів: Мельничука В.П., Лічевецького І.О.,

за участю:

секретаря Левченка А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.03.2019 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.03.2019 позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено ч. 20 ст. 86 Закону України "Про прокуратуру".

Зобов`язано Кабінет Міністрів України визначити порядок та умови перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури, як це передбачено ч. 20 ст. 86 Закону України "Про прокуратуру".

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, апелянтом подано апеляційну скаргу з підстав неповного з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, та порушення норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

Доводи апелянта, зокрема, обґрунтовані тим, що судом першої інстанції не було враховано всіх доводів відповідача при розгляді справи, того, що ним вживалися заходи спрямовані на прийняття відповідного порядку, що потребує значного часу. А також вказано на те, що реалізація проекту постанови потребуватиме додаткових витрат з бюджету Пенсійного фонду, збільшуючи його дефіцит.

Представник апелянта в судовому засіданні наполягав на задоволенні вимог апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції просив скасувати, а в задоволенні позову відмовити повністю.

Позивач в судовому засіданні заперечив проти задоволення вимог апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції просив залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, сторони, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 27.01.2004 ОСОБА_1 призначено пенсію за вислугу років на підставі частини 1 статті 50 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ в редакції Закону від 05.11.1991, чинній на час призначення пенсії, проте позивач залишався на посаді в органах прокуратури до лютого 2005 року.

Постановою Коростишівського районного суду Житомирської області від 26.04.2016 у справі №280/354/16-а позовні вимоги ОСОБА_1 до Коростишівського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії задоволено частково.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2016 постанову Коростишівського районного суду Житомирської області від 26.04.2016 скасовано та ухвалено нову, якою у задоволенні позову відмовлено.

Верховним судом прийнято рішення від 27.06.2018 у справі №280/354/16-а, адміністративне провадження №К/9901/6412/18, в якому щодо перерахунку пенсії позивача зазначено, що право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій як збільшення розміру заробітної плати на законодавчому рівні не встановлено, а Кабінет Міністрів України будь-яких умов для перерахунку не визначено, правових підстав для здійснення такого перерахунку не існувало.

У зв`язку з викладеним позивач звернувся до суду за захистом своїх прав, вважаючи бездіяльність Кабінету Міністрів України у не прийнятті та розробленні відповідного порядку протиправною.

Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що відповідачем не надано доказів, які б свідчили, що протягом чотирьох років з 2015 по 2019 ним вжито всіх передбачених законом заходів, спрямованих на прийняття, зміну та узгодження порядку перерахунку і призначення пенсій працівникам прокуратури, передбаченого ч. 20 ст. 86 Закону України "Про прокуратуру" для уникнення порушення прав громадян які перебувають на пенсії і мають право на проведення такого перерахунку.

Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ст. 46 Конституції України, громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Імперативними положеннями ч. 1 ст. 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до частини 20 статті 86 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

Так, пунктом 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" визначено, що Кабінет Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону зобов`язаний привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Частиною 1 статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Згідно частин 2, 3 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Частина 3 статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Пунктом 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950, визначено, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються на основі та на виконання Конституції і законів України.

Відповідно до частини 2 статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями (частина 3 даної статті).

Згідно частини 1 статті 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Відповідно до положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 № 423, міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України до основних завдань якого віднесено, зокрема, здійснення контролю за діяльністю Пенсійного фонду України з ведення реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування, здійснює державне регулювання та нагляд за дотриманням закону щодо призначення (перерахунку) і виплати пенсій у солідарній системі та щодо взаємодії Пенсійного фонду України з фондами загальнообов`язкового державного соціального страхування.

На виконання зазначених повноважень Міністерством соціальної політики України відповідно до вимог статті 86 Закону України "Про прокуратуру" розроблено проект постанови "Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури".

Відповідно до параграфу 44 Регламенту розробник подає Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріали погодження.

Міністерством юстиції України 09.12.2016 року складено висновок про відповідність проекту постанови Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджуються з актами такої ж юридичної сили.

Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту встановлено, що проект акту Уряду підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Відповідно до Регламенту, якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акту Кабінет Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органу виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розроблені проекту акті або його погодженні, є заінтересованими органами.

Згідно довідки про погодження проекту постанови, проект погоджено із Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійним фондом України, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні, Спільним репрезентативних всеукраїнських об`єднань професійних спілок на національному рівні, Генеральною прокуратурою України.

Як вбачається з матеріалів справи, листами Міністерства фінансів України від 06.10.2017 №31-09030-12-5/28175, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 06.1.02016 №3641-03/32095-03, Пенсійного фонду України від 30.09.2016 №30214/07-20 не погоджено даний проект постанови та надано зауваження, зокрема, щодо того, що за розрахунками Міністерства соціальної політики, реалізації проекту постанови потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету, які в бюджеті Пенсійного фонду не передбачені.

Суд першої інстанції вірно вказав, що всупереч вимог параграфу 34 Регламенту Кабінету Міністрів України та Методики проведення фінансово-економічних розрахунків, затверджених наказом Міністерства фінансів України 21.03.2008 № 428, до даного проекту не подано відповідних обґрунтувань та розрахунків із визначенням джерел покриття додаткових витрат.

Разом з тим, Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 02.03.2015 №213-VIII з 01.06.2015 було скасовано норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до спеціальних законів, у тому числі до Закону України "Про прокуратуру".

Регламентом Кабінету Міністрів України передбачено, що проект акту останнього підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Суд звертає увагу на положення ч. ч. 1 - 3 ст. 21 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", якими передбачено, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Доводи апелянта обґрунтовані тим, що ним вживалися усі залежні від нього заходи для прийняття відповідного порядку.

Водночас, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими такі аргументи, оскільки неналежна організація щодо прийняття такого порядку та неможливість прийняти такий у встановлені Законом строки, у зв`язку з не погодженням проекту нормативно-правового акту, з підпорядкованими Кабінету Міністрів України міністерствами - Міністерством фінансів України та Міністерством економічного розвитку та торгівлі України, вказують на неспроможність вищого Центрального органу виконавчої влади - Кабінету Міністрів України належним чином організувати підпорядковані йому органи.

Також суд першої інстанції обґрунтовано вказав, що жодних дій Кабінетом Міністрів України на усунення недоліків, визначених зазначеними органами у листах, які додано до матеріалів справи з 2017 року не вчинялось.

Принцип "належного урядування", зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і найбільш послідовний спосіб. При цьому на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Неодноразово ЄСПЛ зазначав в своїх рішеннях, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Відсутність встановленого порядку унеможливлює реалізацію ч. 20 ст. 86 Закону України "Про прокуратуру" та порушує право на проведення перерахунку пенсій через відсутність механізму його проведення.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "доброго врядування".

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).

В частині посилань апелянта на те, що Міністерством соціальної політики України, відповідно до вимог ст. 86 Закону України "Про прокуратуру" розроблено проект постанови "Про затвердження Порядку перерахунку і призначення пенсій працівникам прокуратури", проте Міністерством фінансів, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійним фондом України не погоджено проект постанови, що унеможливлює подання його на розгляд Кабінету Міністрів України критично оцінюється колегією суддів, оскільки не свідчить про вжиття відповідачем усіх заходів для прийняття такого порядку.

Доводи апелянта про те, що за розрахунками Мінсоцполітики реалізація проекту постанови потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету, які в бюджеті Пенсійного фонду не передбачені, не можуть бути підставою, яка надає право відповідачу протягом тривалого часу не встановлювати порядок перерахунку і призначення пенсій працівникам прокуратури, та не звільняє останнього від відповідальності.

Більше того, внаслідок такої бездіяльності працівники прокуратури, які перебувають на пенсії позбавлені права на здійснення відповідного перерахунку, що свідчить про порушення прямих норм Конституції України.

Посилання про відсутність відповідних бюджетних асигнувань на виплату пенсії не може звужувати права особи, та зменшувати законно очікувані сподівання. Аналогічна позиція висловлена в рішеннях ЄСПЛ, зокрема у справах "Кечко проти України", "Ромашов проти України", "Шевченко проти України" зауважив, що реалізація особою права, яке пов`язано з отриманням бюджетних коштів, що базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно - правових актах національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань, тобто посилання органами державної влади на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобов`язань, є безпідставними. Європейський Суд з прав людини у своїх рішеннях констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань.

Пунктом 9 Рішення Конституційного суду України №3-рп/2003 від 30.01.2003 року (справа №1-12/2003) передбачено, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає аргументованими висновки суду першої інстанції, який вказав, що Кабінетом Міністрів України не надано доказів, які б свідчили про вжиття всіх передбачених законом заходів, спрямованих на прийняття, зміну та узгодження порядку перерахунку і призначення пенсій працівникам прокуратури передбаченого ч. 20 ст. 86 Закону України "Про прокуратуру" для уникнення порушення прав громадян які перебувають на пенсії і мають право на проведення такого перерахунку, а отже, позовні вимоги були правомірно задоволено.

Колегія суддів відхиляє доводи апелянта, позаяк вони жодним чином не свідчать про обгрунтованість його правової позиції, та лише підтверджують факт порушення останнім вимог ч. 20 ст. 86 та п. 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про прокуратуру".

Стосовно інших посилань апеляційної скарги, то колегія суддів критично оцінює такі з огляду на їх необґрунтованість, та зазначає, що згідно п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційних скарг висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.03.2019 - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

(Постанову у повному обсязі складено 24.06.2019)

Головуючий суддя Ю.А. Ісаєнко

Суддя І.О. Лічевецький

Суддя В.П. Мельничук