Справа № 522/817/15-а
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2019-06-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 червня 2019 року

Київ

справа №522/817/15-а

адміністративне провадження №К/9901/9370/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянув у порядку письмового провадження заяву виконавчого комітету Одеської міської ради про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2017 року у справі № 522/817/15-а за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, треті особи: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Головне управління Держземагенства в Одеській області (правонаступником якого є Головне управління Держгеокадастру в Одеській області), Одеська регіональна філія ДП «Центр державного земельного кадастру», Державне агентство земельних ресурсів України, про зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

У січні 2015 року ОСОБА_1 (надалі також - позивач) звернулась до суду із позовом до виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, треті особи: Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Головне управління Держземагенства в Одеській області (правонаступником якого є Головне управління Держгеокадастру в Одеській області), Одеська регіональна філія ДП «Центр державного земельного кадастру», в якому просила:

- зобов`язати відповідачів надати письмову інформацію про усі земельні ділянки в межах Приморського, Малиновського та Київського районів міста Одеси, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд; нанести відповідні дані на графічні матеріали;

- зобов`язати відповідачів надати ОСОБА_1 викопіювання з кадастрової карти (плану) та іншої картографічної документації Державного земельного кадастру в межах Приморського, Малиновського та Київського районів міста Одеси, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд; нанести відповідні дані на графічні матеріали.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачі протиправно відмовили заявнику у наданні запитуваної інформації щодо відповідних земельних ділянок, оскільки, на думку ОСОБА_1 , це був їх прямий обов`язок відповідно до вимог чинного, на момент виникнення спірних правовідносин, законодавства.

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 20 квітня 2015 року відмовлено у задоволенні позову.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2015 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове про часткове задоволення позовних вимог. Зобов`язано виконавчий комітет Одеської міської ради та Департамент комунальної власності Одеської міської ради надати позивачу інформацію про усі вільні земельні ділянки в межах Приморського, Малиновського та Київського районів міста Одеси, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2017 року (провадження № К/800/48439/15, К/800/50158/15) рішення суду апеляційної інстанцій залишено без змін.

12 грудня 2017 року виконавчий комітет Одеської міської ради звернувся до Верховного Суду України із заяву про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2017 року (провадження № К/800/48439/15, К/800/50158/15), керуючись пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України; в редакції до 15 грудня 2017 року, що діяла на момент подання заяви). Підставою для звернення до суду стало неоднакове, на думку заявника, застосування судом касаційної інстанції статті 1 Закону України 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (надалі - Закон № 2939-VI).

Як на приклад неоднакового правозастосування заявник посилається на ухвали Вищого адміністративного суду України від 24 жовтня 2013 року у справі № 2а/255/35/13 (провадження № К/800/28300/13), від 19 травня 2016 року у справі № 629/1352/15-а (провадження № К/800/35307/15), у яких суд касаційної інстанції по-іншому і, на переконання заявника, правильно застосував норми матеріального права.

У своїй заяві про перегляд виконавчий комітет Одеської міської ради просив рішення судів апеляційної та касаційної інстанцій скасувати, залишивши в силі постанову Приморського районного суду міста Одеси від 20 квітня 2015 року.

Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області надіслані до Верховного Суду пояснення на заяву ОСОБА_1 , в яких зазначено, що розгляд даної справи жодним чином не зачіпає його прав та обов`язків, оскільки Головне управління Держгеокадастру в Одеській області в межах наданих законодавством повноважень розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством, на території Одеської області, тоді як предметом судового розгляду даної справи є надання інформації про усі земельні ділянки в межах Приморського, Малиновського та Київського районів м. Одеси, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову, для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Статтею 235 КАС України встановлено, що Верховний Суд України переглядає судові рішення в адміністративних справах виключно з підстав і в порядку, встановлених цим Кодексом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 237 КАС України заява про перегляд судових рішень в адміністративних справах може бути подана з підстави неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів приходить до висновку про наявність неоднакового застосування судом касаційної інстанції статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 1 вересня 2014 року позивач звернулася із запитом відповідно до Законом України «Про доступ до публічної інформації» щодо отримання інформації про усі земельні ділянки державної та комунальної форми власності у межах Приморського, Малиновського та Київського районів міста Одеси, не наданих у користування та у власність, що можуть бути використані під забудову для реалізації нею права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Також позивач просила нанести відповідні дані на графічні матеріали для подальшого долучення цих матеріалів до клопотання з ціллю реалізації нею норми частини шостої статті 118 Земельного кодексу України, та надати викопіювання з кадастрової карти (плану) та іншої картографічної документації Державного земельного кадастру в межах Приморського, Малиновського та Київського районів міста Одеси, не наданих у користування та у власність, що можуть бути використані під забудову.

Листом від 8 вересня 2014 року №01-17/139 Департамент комунальної власності Одеської міської ради повідомив позивача про те, що за дорученням міського голови Департаментом в межах компетенції розглянуто її запит. Заявнику роз`яснено, що запитувана інформація про вільні земельні ділянки не є публічною, оскільки не відповідає вимогам статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», така інформація не відображена та не задокументована на будь-яких носіях і не утворена в процесі виконання Департаментом комунальної власності Одеської міської ради своїх повноважень.

27 листопада 2014 року ОСОБА_1 повторно звернулася до виконавчого комітету Одеської міської ради з аналогічним запитом про надання інформації.

Листом від 5 грудня 2014 року №01-171200 Департамент комунальної власності Одеської міської ради повідомив заявнику, що питання надання викопіювання з кадастрової карти (плану) та іншої картографічної документації Державного земельного кадастру у межах Приморського, Малиновського та Київського районів міста не є компетенцією Департаменту та запропоновано заявнику звернутися до Одеської регіональної філії ДП «ЦДЗК». Також заявнику повторно роз`яснено про те, що запитувана інформація про вільні земельні ділянки не є публічною, тому підстав для її надання немає.

Не погоджуючись із відмовою щодо надання інформації, позивач звернулась до суду.

Суд касаційної інстанції, приймаючи рішення, про перегляд якого подана ця заява, прийшов до висновку, що виконавчий комітет Одеської міської ради та Департамент комунальної власності Одеської міської ради є розпорядниками запитуваної інформації, яка за своїм змістом є публічною, безпідставно не надали ОСОБА_1 інформацію про усі земельні ділянки державної та комунальної власності у межах Приморського, Малиновського та Київського районів міста Одеси, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову.

В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 24 жовтня 2013 року у справі № 2а/255/35/13 (провадження К/800/28300/13) суд касаційної інстанції вказав, що приписами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не встановлено обов`язок місцевих рад чи їх виконавчих органів здійснити передбачені земельним та містобудівним законодавством заходи щодо утворення певної кількості земельних ділянок, оскільки містобудівна діяльність і планування та забудова територій, як один з її напрямів, що полягає у розробленні містобудівної документації, є тривалими процесами, не обмеженими у часі, та мають здійснюватися уповноваженими суб`єктами впродовж всього часу їх діяльності у відповідності до положень законодавства, а заходи по забезпеченню доступності та повноти інформації мають вживатись уповноваженими на те органами вже після утворення такої інформації.

В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 19 травня 2016 року у справі № 629/1352/15-а (провадження К/800/35307/15) суд касаційної інстанції прийшов до висновку, що виконавчий комітет, вказуючи про відсутність інформації про наявність вільних земельних ділянок на відповідній території, діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки розпорядник публічної інформації має обов`язок надавати на запит лише реально існуючу інформацію при умові не володіння запитуваної інформації, не має обов`язку створювати таку інформацію. Суд також зазначив, що запит позивача не стосувався відомостей, що вже зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення відповідачем своєї діяльності.

Усуваючи розбіжності у застосуванні судом касаційної інстанції статті 1 Закону № 2939-VI, суд прийшов до наступного висновку.

Спірні правовідносини виникли 1 вересня 2014 року - перше звернення позивач із запитом щодо вільних земельних ділянок.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон №2939-VI.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації регулює Закон України від 2 жовтня 1992 року N 2657-XII «Про інформацію» (надалі - Закон N 2657-XII; в редакції від 2 березня 2014 року, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини 1 статті 5 Закону N 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Отже, законодавцем відокремлено поняття інформації та публічної інформації.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

За змістом пункту 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Відповідно до частини першої статті 13 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Тобто, за змістом наведених статей можна виділити такі ознаки публічної інформації:

1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;

2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Згідно з частиною першою статті 22 Закону N 2657-XII визначено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, у разі не дотримання вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Так, позивач звернувся до відповідачів з інформаційними запитами щодо усіх земельних ділянок комунальної форми власності у межах визначених районів міста Одеси, ненадані у користування, що можуть бути використані під забудову, для реалізації позивачем права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 31 частини 1 статті 26 Закону від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР України «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон N 280/97-ВР; в редакції від 17 червня 2014 року, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) міським радам надані виключні повноваження визначати органи щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також межі цих повноважень та умови їх здійснення.

Відповідно до частини 5 статті 24 Закону України від 17 лютого 2011 року N 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (надалі - Закон N 3038-VI; в редакції від 6 липня 2014 року, що була чинною на момент виникнення спільних правовідносин) уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

Таким чином, на момент виникнення спірних правовідносин на органи, зокрема, місцевого самоврядування дійсно було покладено обов`язок надавати за запитом фізичних та юридичних осіб інформацію щодо наявності вільних земельних ділянок. Проте, для надання вищенаведеної інформації відповідно до вимог Закону N 2657-XII, запитувані відомості повинні бути зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення своєї діяльності суб`єктом владних повноважень.

У свою чергу, у справі, що розглядається, запит позивача містив вимоги щодо вчинення певних дії щодо підбору, обробки та надання інформації, яка б відповідала поставленим у запитах умовам.

Також необхідно зазначити, що частиною першою статті 84 Земельного кодексу України передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Статтею 125 Земельного кодексу України встановлено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Статтею 1 Закону України від 16 листопада 1992 року N 2780-XII «Про основи містобудування» (надалі - Закон N 2780-XII; в редакції від 16 жовтня 2012 року, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Згідно зі статтею 2 Закону N 2780-XII головними напрямами містобудівної діяльності, зокрема, є: планування, забудова та інше використання територій;

розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій;

визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб;

створення та ведення містобудівних кадастрів населених пунктів.

Закон № 3038-VI визначає розроблення містобудівної та проектної документації як один із інструментів здійснення планування та забудови територій.

Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI передбачено, що розробка та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів території становить процес планування території на місцевому рівні.

Відповідно до статті 2 Закону України від 22 травня 2003 року N 858-IV «Про землеустрій» (надалі - Закон N 858-IV; в редакції від 2 липня 2013 року, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) призначенням землеустрою, зокрема, є: встановлення і закріплення на місцевості меж земельних ділянок власників і землекористувачів; прогнозування, планування і організацію раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях; отримання інформації щодо кількості та якості земель, їхнього стану та інших даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

В статті 20 Закону N 858-IV визначається перелік випадків, в яких виконання робіт із землеустрою є обов`язковим.

Зокрема, землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі; розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; встановлення та зміни меж об`єктів землеустрою (зокрема, земельних ділянок), у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; організації нових і впорядкування існуючих об`єктів землеустрою.

Згідно із частинами один, два статті 55 Закону N 858-IV встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів; встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Таким чином, для утворення земельних ділянок, як сформованих об`єктів землеустрою та об`єктів нерухомого майна, слід розробити певний обсяг землевпорядної документації, відповідно до якої визначити місця розташування земельних ділянок, їх розміри та межі, цільове призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об`єкти правовідносин.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції правомірно вказав, що на момент звернення позивача із відповідним запитом інвентаризація земельних ділянок, розташованих на території м. Одеси завершено не було, та як наслідок перелік вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під індивідуальну забудову не було ні сформовано, ні затверджено рішенням Одеської міської ради. Тобто, дана інформація дійсно не була відображена чи задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання відповідних повноважень суб`єктами владних повноважень.

Крім того, на момент виникнення спірних правовідносин, законодавство визначало необхідність розробки містобудівної документації для населених пунктів, але не містило імперативного припису, відповідно до якого весь обсяг містобудівної документації та, зокрема, детальні плани територій мають бути розроблені впродовж певного часу чи до визначеного моменту.

Здійснення за власної ініціативи та за рахунок бюджетних або залучення формування певних земельних ділянок - розробки землевпорядної документації, визначення їх місцезнаходження, розмірів, меж, а відтак - і самої кількості, є правом органів місцевого самоврядування.

Отже, підсумовуючи усе вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що визначальною ознакою публічної інформації, відповідно до статті 1 Закону N 2939-VI, є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб`єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації.

Однак, враховуючи обставини справи, що розглядається, суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин розроблення містобудівної документації мало початковий характер, а тому заходи по забезпеченню доступності та повноти інформації повинні були вживатись уповноваженими органами вже після утворення відповідно інформації, яка повинна бути задокументованою.

Відповідно до пункту «б» частини другої статті 243 КАС України у разі неправильного застосування судом (судами) норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору, суд має право скасувати судове рішення (судові рішення) та залишити в силі судове рішення (судові рішення), що було помилково скасовано судом апеляційної та/або касаційної інстанції.

Враховуючи, що судом апеляційної інстанції було неправильно застосовано статтю 1 Закону та помилково скасовано постанову Приморського районного суду м. Одеси від 20 квітня 2015 року, а судом касаційної інстанції дане порушення виправлено не було, Верховний Суд приходить до висновку про наявність підстав для задоволення заяви виконавчого комітету Одеської міської ради, скасування постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2015 року, ухвали Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2017 року та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись підпунктом 1 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), статтями 237, 241, 242, 243 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року), суд

П О С Т А Н О В И В:

Задовольнити заяву виконавчого комітету Одеської міської ради.

Скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2015 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 23 листопада 2017 року, залишивши в силі постанову Приморського районного суду м. Одеси від 20 квітня 2015 року.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

________________

________________

________________

Судді Верховного Суду

О.В. Калашнікова

М.В. Білак

О.А. Губська