Справа № 320/1269/19
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2019-06-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/1269/19 Суддя (судді) першої інстанції: Брагіна О.Є.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Василенка Я. М., Шурко О.І.

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Києві справу за адміністративним позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за апеляційною скаргою Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14.05.2019, -

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся з позовом до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому просить суд: визнати незаконною бездіяльність Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, яка полягає у затвердженні планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою та зобов`язати відповідача розробити та затвердити план технічної інвентаризації та паспортизації дитячого майданчика, що знаходиться на балансі сільської ради.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 14.05.2019 позовну заяву повернуто.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції як таку, що ухвалена з порушенням норм процесуального права, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції ухвалено судове рішення з порушенням норм процесуального права, без врахування всіх фактичних обставин справи. Вказує, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, в чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Звертає увагу на рішення Верховного Суду від 25.09.2018 у справі №804/2244/18 щодо обґрунтованості звернення прокурора із позовом в інтересах держави в якості позивача щодо оскарження бездіяльності органу місцевого самоврядування з питань розроблення та затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків.

Зазначає, що лише звернення прокурора до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії може гарантувати належне забезпечення прав дітей на безпечні умови фізичного розвитку під час експлуатації дитячих майданчиків в с. Святопетрівське Києво-Святошинського району.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з`явилися.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, колегія суддів у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи рішення про повернення позовної заяви, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки питання порушене у позовній заяві не відноситься до сфери державних інтересів, не входить до компетенції відповідальності прокурора, законом визначений орган, уповноважений здійснювати контролю у спірних правовідносинах, а відтак вирішення не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАС України, що не підтверджує право прокурора на звернення до суду.

Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно з частинами 3 та 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Отже, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

З матеріалів справи вбачається, що предметом спору у даній справі є бездіяльність відповідача щодо не затвердження плану інвентаризації та паспортизації об`єкту благоустрою - дитячого майданчика, що знаходиться на балансі Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, при цьому на думку апелянта, лише прокурор може гарантувати належне забезпечення прав дітей на безпечні умови розвитку під час експлуатації дитячих майданчиків в с.Святопетрівське.

У відповідності до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відтак, положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді.

Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

Згідно ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У резолютивній частині рішення Конституційного Суду України зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

У позовній заяві прокурор посилається на порушення у спірних правовідносинах положень Закону України «Про охорону дитинства», оскільки держава гарантує дитині право на охорону здоров`я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров`я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя.

Вказує, що бездіяльність Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області з питань забезпечення проведення робіт з технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, ігрових споруд, як елементів благоустрою ставить під загрозу закріплені ст.ст. 3, 27 Конституції України права дітей на життя, охорону здоров`я, грубо порушує вимоги Закону України «Про благоустрій населених пунктів», може завдати тяжких наслідків здоров`ю дітей селища та села, що відповідно порушує визначені чинним законодавством інтереси держави у сфері охорони дитинства.

Так, у статті 4 Закону України «Про охорону дитинства» визначено систему заходів щодо охорони дитинства в Україні.

Частиною 2 ст.6 Закону України «Про охорону дитинства» передбачено, що держава гарантує дитині право на охорону здоров`я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров`я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя.

Згідно із статтею 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів, окрім іншого, належить: 1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

Статтею 18 ч.2 п.5 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» закріплено обов`язок підприємств, установ та організацій проводити згідно з планами, затвердженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об`єктів благоустрою (їх частин), що здійснюються у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

При цьому, порядок проведення робіт з технічної інвентаризації та паспортизації визначений Інструкцією з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженою Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №550 від 29.10.2012 року (далі Інструкція).

Пунктом 1.4 Інструкції передбачено, що технічна інвентаризація та паспортизація об`єктів благоустрою проводяться власником, балансоутримувачем або виконавцем на підставі договору із замовником або самостійно. Технічна інвентаризація об`єктів благоустрою може бути плановою або позаплановою. Планова технічна інвентаризація повинна проводитись згідно з планами, затвердженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Однак, прокуратурою не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Звертаючись до суду із даним позовом заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області вказує, що мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей Києво-Святошинського району Київської області.

У той же час, у спірних правовідносинах не йдеться мова про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Зважаючи на викладене, у даному випадку правом звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.

Вказане узгоджується з правовою позицією, викладеною в постанові Верховного Суду від 04.02.2019 (справа №812/464/18).

Колегія суддів враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (Корольов проти Росії від 01 квітня 2010 року; Менчинська проти Росії від 15 січня 2009 року).

Відтак, оскільки прокурором не доведено, що бездіяльність відповідача порушує чи зачіпає інтереси держави, а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження, тому позивач не має права на звернення до суду з даною позовною заявою.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, у відповідності з нормами процесуального права правомірно повернув позовну заяву.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 14.05.2019 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. І. Шурко

Повний текст постанови виготовлено 26.06.2019