Справа № 640/12476/16-а
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2019-06-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
Іменем України

26 червня 2019 року
Київ
справа №640/12476/16-а
адміністративне провадження №К/9901/11657/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Кашпур О.В.,
суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/12476/16-а
за позовом ОСОБА_1 до інспектора 1-ї роти 3-го батальйону патрульної поліції Управління Патрульної Поліції в м. Харкові Богачова Леоніда Андрійовича про визнання дій щодо складання адміністративного протоколу протиправними та скасування рішення про притягнення до адміністративної відповідальності, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Пісковця Сергія Валентиновича, представника ОСОБА_1 , на постанову Київського районного суду м. Харкова від 07 жовтня 2016 року (ухвалену у складі головуючого судді Шмадченко С.І.) та на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Рєзнікової С.С., суддів: Старостіна В.В., Бегунца А.О.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст вимог заяви
1. У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо складання відносно нього адміністративного протоколу серії АП № 403615 від 21 квітня 2016 року про порушення пункту 13.1 Правил Дорожнього Руху України; скасувати рішення про притягнення до адміністративної відповідальності за статтею 124 КУаАП згідно протоколу про адміністративне правопорушення від 21 квітня 2016 року.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 21 квітня 2016 року відповідач відносно нього склав протокол про адміністративне правопорушення за статтею 124 КУпАП. Дії відповідача щодо складання адміністративного протоколу та прийнятого рішення про притягнення його до адміністративної відповідальності позивач вважає незаконними, оскільки ним не були порушені Правила дорожнього Руху України, зокрема п.13.1 правил, ДТП виникло не з його вини, ним були прийняті всі необхідні дії для уникнення ДТП, що підтверджується схемою ДТП, розташуванням транспортних засобів після ДТП, характером їх пошкоджень, фотокартками з місця ДТП. Відповідач, з огляду недосвідченості невірно оцінив обстановку ДТП. Того ж дня на вул. Університетській в м. Харкові, по якій він рухався на своєму автомобілі до перехрестя з провулком Спартаківським, проводились дорожні роботи і частина дорожнього покриття була знята, що змусило його прийняти маневр: перед пішохідним переходом на перехресті переміститися у правий крайній ряд для здійснення повороту вправо і зупинитися для надання можливості водію автомобіля «Жигулі» закінчити маневр, а пішоходам перейти дорогу на пішохідному переході. Коли автомобіль «Жигулі» закінчив маневр і на пішохідному переході людей не було, він почав рух і упевнившись (згідно з п.10.1 ПДР), що більше не має ніяких перепон автомобілю, почав перетинати пішохідний перехід, але в цей час перед його автомобілем раптово з`явився автомобіль «PEUGTOT 308СС» р.н. НОМЕР_1 під керуванням ОСОБА_2 , який пересік йому проїзд. Позивач екстрено натиснув на гальма, намагаючись уникнути зіткнення, але оскільки його автомобіль не встиг набрати швидкості, то сталося зіткнення з автомобілем «PEUGTOT 308СС».
3. Короткий зміст рішень суду І інстанції
4. 07 жовтня 2016 року Київський районний суд м. Харкова вирішив:
5. В задоволенні позову ОСОБА_1 про визнання протиправними дій інспектора 1-ї роти 3-го батальону патрульної поліції Управління Патрульної Поліції в м.Харкові Богачова Леоніда Андрійовича щодо складання адміністративного протоколу про адміністративне правопорушення серії АП № 403615 від 21 квітня 2016 року відмовити.
Відмовити у позові в частині скасування рішення про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ст.124 КУаАП.
6. Вирішуючи спір суд першої інстанції виходив з того, що зміст протоколу про адміністративне правопорушення, наявність в діях особи вини та обставини вчинення правопорушення перевіряє орган при розгляді справи про адміністративне правопорушення та при вирішенні питання про накладення адміністративного стягнення.
Зміст протоколу не містить обов`язкових владних приписів щодо позивача, а отже не впливає на його права та обов`язки. Протокол є документом, який фіксує певні факти та обставини, які можуть бути встановлені органом, що розглядає справи про адміністративне правопорушення, на підставі і інших доказів.
У зв`язку з наведеними обставинами суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Короткий зміст рішень суду апеляційної інстанції
7. 14 листопада 2016 року Харківський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Постанову Київського районного суду м. Харкова від 07.10.2016р. у справі №640/12476/16-а залишити без змін.
8. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Рух справи у суді касаційної інстанції
9. 08 грудня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_3 , представника ОСОБА_1 , на постанову Київського районного суду м. Харкова від 07 жовтня 2016 року та на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року.
У касаційній скарзі касатор просить скасувати постанову Київського районного суду м. Харкова від 07 жовтня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року. Прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_3 , представника ОСОБА_1 , на постанову Київського районного суду м. Харкова від 07 жовтня 2016 року та на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року.
10. 30 січня 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
11. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючий суддя), Радишевська О.Р., Уханенко С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 31 травня 2019 року №558/0/78-19
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 13 червня 2019 року вказану касаційну скаргу прийнято до провадження.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (представника позивача у справі):
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.
Представник позивача зазначає, що незаконно та безпідставно, складаючи протокол, відповідач визнав ОСОБА_1 правопорушником і вилучив у нього посвідчення на право керувати транспортним засобом, чим порушив його права. Також, з тексту протоколу вбачається, що рішення про те, що позивач підлягає притягненню до адміністративної відповідальності на підставі статті 124 КУпАП є незаконним, оскільки ОСОБА_1 не здійснював адміністративного правопорушення і не винен в ДТП.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 21 квітня 2016 року інспектором 1-ї роти 3-го батальйону патрульної поліції Управління патрульної поліції в м. Харкові Богачовим Леонідом Андрійовичем відносно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення за статтею 124 КУпАП, згідно якого, 21 квітня 2016 року о 11 год. 20 хв. позивач, керуючи автомобілем «HYUNDAI ACCENT» р.н. НОМЕР_2 по вул. Університетській у м. Харкові зі сторони Соборного в`їзду в напрямку т-подібного перехрестя з провулком Спартаківським, в порушення вимог п. 13.1 Правил Дорожнього Руху України, не врахував дорожньої обстановки, не дотримався безпечного інтервалу та скоїв зіткнення з автомобілем «PEUGTOT 308СС» р.н. НОМЕР_1 .
15. Не погоджуючись з вказаним протоколом, позивач звернувся із даними позовом до суду.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
16. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частина перша статті 17. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
18. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній після 15.12.2017 року)
Пункт 19 статті 4. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Стаття 5. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Стаття 19. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
19. Кодекс про адміністративні правопорушення України, введено в дію з 1 червня 1985 року постановою Верховної Ради Українcької РСР від 7 грудня 1984 року №8074-X.
Стаття 251. Доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
Стаття 254. Про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності. Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності. Протокол не складається у випадках, передбачених ст.258 цього Кодексу.
Стаття 258. Протокол не складається у разі вчинення адміністративних правопорушень, розгляд яких віднесено до компетенції Національної поліції, та адміністративних правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксованих в автоматичному режимі.
Протоколи не складаються і в інших випадках, коли відповідно до закону штраф накладається і стягується, а попередження оформлюється на місці вчинення правопорушення.
У випадках, передбачених частинами першою та другою цієї статті, уповноваженими органами (посадовими особами) на місці вчинення правопорушення виноситься постанова у справі про адміністративне правопорушення відповідно до вимог статті 283 цього Кодексу.
Стаття 278. Орган (посадова особа) при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішує такі питання: 1) чи належить до його компетенції розгляд даної справи; 2) чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; 3) чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; 4) чи витребувано необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.
Стаття 279. Розгляд справи розпочинається з оголошення складу колегіального органу або представлення посадової особи, яка розглядає дану справу.
Головуючий на засіданні колегіального органу або посадова особа, що розглядає справу, оголошує, яка справа підлягає розгляду, хто притягається до адміністративної відповідальності, роз`яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права і обов`язки. Після цього оголошується протокол про адміністративне правопорушення. На засіданні заслуховуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються докази і вирішуються клопотання.
Стаття 280. Орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
V.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
21. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог.
22. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
23. Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.
Таким чином, підставами для визнання протиправним дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є невідповідність їх вимогам чинного законодавства. При цьому, обов`язковою умовою для визнання таких дій/ бездіяльності протиправними є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
Разом з тим, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення та, в силу положень статті 251 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності.
Сам по собі протокол про адміністративне правопорушення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання його незаконним, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
24. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги, що позовні вимоги спрямовані саме на визнання протиправними дій відповідача щодо складання протоколу про адміністративне правопорушення, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.
Разом з тим, розгляд питання правомірності складання протоколу про адміністративне правопорушення в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення позивача до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, не відповідає завданням адміністративного судочинства та у подальшому може призвести до виникнення нових судових спорів.
Аналізуючи вищевикладені обставини, позовні вимоги щодо визнання протиправними дії відповідача щодо прийняття протоколу про адміністративне правопорушення та скасування вказаного протоколу не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки розгляд справи та, відповідно, протоколу про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 124 КУпАП, віднесено до компетенції суддів районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів, постанови яких підлягають оскарженню в апеляційному порядку до апеляційної інстанції відповідного суду протягом десяти днів з дня винесення постанови, що позбавляє права оскарження протоколу, який є лише джерелом доказів, в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до вимог пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оскільки у справі, що розглядається, суди помилково прийняли до свого провадження і розглянули справу, яка не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, ухвалені в цій справі судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження в ній.
Керуючись статтями 238, 239, 341 343, 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 , представника Сергеєва Ігоря Миколайовича, задовольнити частково.
2. Постанову Київського районного суду м. Харкова від 07 жовтня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року в цій справі скасувати.
3. Провадження по справі, відкрите в порядку адміністративного судочинства, закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Кашпур

Судді О. Р. Радишевська

С.А. Уханенко