Справа № 120/4551/18-а
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2019-06-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/4551/18-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Жданкіна Н.В.

Суддя-доповідач - Біла Л.М.

19 червня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Граб Л.С. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

представника відповідача: Ваколюка О.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року (повний тест якого складено 19 лютого 2019 року у м. Вінниці) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

у грудні 2018 року позивач - ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду її заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність за межами населеного пункту Писарівської сільської ради Вінницького району Вінницької області, оскільки листом від 19.11.2018 за №17023/0-4948/0/95-18 відповідач повідомив, що з метою з`ясування інформації щодо правового статусу земельної ділянки їй необхідно погодити викопіювання з планово-картографічного матеріалу у відділі у Вінницькому районі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області щодо не розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Писарівської сільської ради Вінницького району Вінницької області. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23.10.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення садівництва за межами населеного пункту Писарівської сільської ради Вінницького району Вінницької області з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні. Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області сплачений при звернені до суду судовий збір у розмірі 704,80 грн. (сімсот чотири гривні 80 коп.).

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування апеляційної скарги відповідач вказує на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права та неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи. Так, апелянт вказує на те, що відповідно до розпорядження Вінницької РДА Вінницької області від 04.12.2012 за №1525, земельна ділянка щодо якої позивач бажає отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою, передана у власність ОСОБА_2 . Крім того, в апеляційній скарзі зазначено, що положення ст. 118 ЗК України не встановлюють обов`язку приймати рішення (зокрема про відмову у наданні дозволу) саме у формі наказу.

Позивач не скористалася правом подання відзиву на апеляційну скаргу відповідно до ст. 304 КАС України.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Позивач, будучи належним чином повідомленою про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, повноважного представника в судове засідання не направила.

Згідно з ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, 23.10.2018 ОСОБА_1 звернулась до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, державної форми власності, орієнтовною площею 0,12 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність за межами населеного пункту Писарівської сільської ради Вінницького району Вінницької області.

Листом від 19.11.2018 за №17023/0-4948/0/95-18 Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повідомило позивача, що з метою з`ясування інформації щодо правового статусу земельної ділянки їй необхідно погодити викопіювання з планово-картографічного матеріалу у відділі у Вінницькому районі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.

Вважаючи, що отриманий від відповідача лист з пропозицією не є рішенням суб`єкта владних повноважень, що в свою чергу свідчить про неналежний розгляд її заяви та вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернулась до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що надаючи відповідь позивачу про відмову у задоволенні її заяви, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не зазначив належного обґрунтування підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, тим самим, порушивши вимоги ч. 7 ст. 118 ЗК України щодо зазначення мотивів відмови у наданні такого дозволу. Крім того, рішення про надання відповідного дозволу або про відмову у його наданні оформлюється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області і, відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, зважаючи на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність визначений ст. 118 ЗК України, зокрема, ч. 6 передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу (ч. 8 ст. 118 ЗК України).

Аналізуючи доводи апелянта щодо правомірності винесення оскаржуваного листа, суд апеляційної інстанції враховує наступне.

Так, зі змісту листа від від 19.11.2018 за №17023/0-4948/0/95-18 слідує, що відповідач фактично не розглянув по суті питання надання або відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, на яку претендує позивач, оскільки лише запропонував їй з метою з`ясування інформації щодо правового статусу земельної ділянки погодити викопіювання з планово-картографічного матеріалу у відділі у Вінницькому районі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.

Водночас, аналіз положень ст. 118 ЗК України вказує на те, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, ч. 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з відповідним клопотанням: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В той же час, доводи апеляційної скарги фактично зводяться до того, що підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою слугувало те, що спірна земельна ділянка передана у власність іншій особі.

З даного приводу колегія суддів погоджується з позицію суду першої інстанції щодо необґрунтованості такої позиції відповідача, оскільки останнім не надано належних доказів на підтвердження наявності правовстановлюючих документів в іншої особи на земельну ділянку, на яку претендує позивач.

Так, апелянт посилається на те, що розпорядженням Вінницької РДА Вінницької області від 04.12.2012 за №1525 передано у власність земельні ділянки громадянам для ведення садівництва на території Писарівської сільської ради, за межами населеного пункту, в тому числі і земельна ділянка щодо якої позивач бажає отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою, передана у власність іншій особі.

Згідно вимог ч. 1 ст. 125 ЗК України, в редакції чинній на час прийняття Вінницькою РДА Вінницької області розпорядження від 04.12.2012 за №1525, право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації. При цьому, документом, що посвідчує право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою, згідно положень ч.1 ст. 126 ЗК України, в редакції від 01.01.2002, є державний акт.

За таких обставин, факт прийняття у 2012 році Вінницькою РДА Вінницької області розпоряджень від 09.11.2012 за №1443, яким надано дозвіл громадянам на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення садівництва на території Писарівської сільської ради, за межами населеного пункту, та від 04.12.2012 за №1525, яким передано у власність земельні ділянки громадянам для ведення садівництва на території Писарівської сільської ради, за межами населеного пункту не може свідчити про те, що спірна земельна ділянка, на яку претендує позивач передана у власність іншій особі. В даному випадку належним доказом набуття особою права власності на земельну ділянку мали б бути відомості, які засвідчують факт видачі відповідній особі держаного акту на право власності на спірну земельну ділянку, яких відповідач не надав ні під час розгляду справи в суді першої інстанції, ні в ході апеляційного розгляду справи.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що доводи апеляційної інстанції не підтверджують тієї обставини, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, обґрунтував підстави для відмови позивачу у наданні вказаного дозволу у відповідності до вимог ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Також колегія суддів вважає за необхідне вказати на те, що дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Для порівняння, у ч. 9 ст. 118 Земельного кодексу України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У ст. 118 Земельного кодексу України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333.

Пунктом 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Відповідно до пункту 10.11 даного Положення начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Згідно з Порядком подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 № 34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області і, відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, незважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Зазначена позиція узгоджується з висновками, наведеними у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2208/17 та від 20 вересня 2018 року у справі № 804/5597/15, яку з урахуванням вимог ч. 5 ст. 242 КАС України застосовує суд апеляційної інстанції при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин.

Що ж до посилань апелянта на правову позицію Верховного Суду, наведену у постанові від 14.08.2018 по справі №826/1050/17, відповідно до якої законодавством яке регулює земельні відносини не встановлено вимог до форми висновків уповноважених органів за результатами розгляду клопотань осіб, зацікавлених в одержанні у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, зокрема відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Єдина вимога до такої відмови, передбачена Земельним кодексом України, - це її належна мотивація, то у вищенаведених постановах суду касаційної інстанції висловлена інша правова позиція, яку і застосовано при розгляді даної справи.

Зважаючи на те, що за клопотанням позивача не було прийнято відповідне рішення, а лише лист, яким позивачу фактично відмовлено у задоволенні поданого клопотання, то судом першої інстанції вірно обрано спосіб відновлення порушеного права позивача шляхом зобов`язання відповідача розглянути подане клопотання з урахуванням висновків суду.

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 24 червня 2019 року.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Граб Л.С.