Справа № 320/1319/19
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2019-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/1319/19 Суддя (судді) суду 1-ї інст.:
ПОСТАНОВА

Імнем України

25 червня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сорочка Є.О.,

суддів Коротких А.Ю.,

Федотова І.В.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації та Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: ПрАТ "Київська пересувна механізована колона-2", про визнання протиправною бездіяльності, скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29.06.2016 № 01-22/27 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт № ІУ 10 від 15.03.2017;

- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 01-22/27, що видані 29.06.2016 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації;

- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 10 від 15.03.2017.

Ухвало Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року позов повернуто.

Позивач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення, а справу направити на продовження розгляду до суду першої інстанції, оскільки вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, судом порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що підстави для повернення позовної заяви були відсутні.

Третя особа у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Обґрунтовуючи право прокуратури на звернення до суду у спірних правовідносинах, позивач зазначив на необхідності задоволення суспільних потреб у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання з урахуванням принципу справедливої рівноваги між суспільними інтересами та необхідністю дотримання прав відповідача у справі.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною четвертою статті 5 КАС передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Наведені конституційні положення відсилають до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Аналіз вищезазначених норм свідчить, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах є можливою лише за умови обов`язкової наявності двох умов, які прокурор обґрунтовує у своїй заяві: 1) порушення або загрози порушення інтересів держави; 2) захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний суб`єкт владних повноважень, а також у разі відсутності такого суб`єкта.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Відповідно до частин першої, третьої статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Так, як раніше зазначалося, позивач у якості підстави звернення до суду посилається на те, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України, яка уповноважена законом здійснювати державний архітектурно-будівельний нагляд, неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Позивач вказував, що Києво-Святошинською місцевою прокуратурою на направлено на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції України лист від 11.12.2018 за № 37-02/892 вих18, в якому прокурор просив вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт. Про результати розгляду та вжиті заходи прокурор просив повідомити його у місячний строк з дати отримання листа.

У відповідь на вказаний лист 29 грудня 2018 року Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області повідомив прокуратуру про те, що в рамках проведення документальної перевірки законності видачі містобудівних умов та обмежень № 01-21/27 від 29.06.2016 на забудову земельної ділянки за адресою: м. Вишгород, по вул. Кургузова, 11-а з кадастровим номером :01:184:0105 Департамент неодноразово звертався до Відділу містобудування архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації щодо надання документів, необхідних для здійснення заходів держархбуднагляду під час видачі містобудівних умов та обмежень № 01-21/27 від 29.06.2016. Однак жодних документів для здійснення перевірки відділом надано не було. Також Департамент повідомив прокурора про те, що після отримання таких документів та у разі виявлення порушень, Департаментом будуть вжиті відповідні заходи реагування.

Зазначені обставини вказують на те, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України вчиняє активні дії щодо реалізації її наглядових повноважень, не допускаючи безпідставної бездіяльності з перевірки питань, на які звертав увагу позивач у своєму зверненні.

Окрім того, як і було зазначено у листі Департаменту від 29 грудня 2018 року після проведення перевірки відповідних обставин, відповідачем були вжиті відповідні заходи - прийнято рішення про скасування спірних містобудівних умов у зв`язку із встановленими порушеннями їх видачі. Наведене підтверджується копією рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 18.03.2019 № 2, яке було надане третьою особою до суду апеляційної інстанції разом із відзивом на апеляційну скаргу.

Таким чином, у суду відсутні підстави вважати, що спеціально уповноваженим органом не здійснюється чи неналежним чином здійснюється захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

Фактично позивач не погоджуючись містобудівними умовами та, як наслідок, дозволом на виконання будівельних робіт, перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови за зобов`язати відповідача анулювати дозвіл у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.

Однак, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (ухвала Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17).

Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суд першої інстанції про те, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про повернення позову.

Аналогічну позицію судів попередніх інстанцій у подібних правовідносинах підтримав Верховний Суд у постановах від 21 січня 2019 року по справі № 810/3163/18, від 18 вересня 2018 року по справі № 826/7910/17, від 08 листопада 2018 року по справі №826/3492/18.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 34, 243, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Є.О. Сорочко

Суддя А.Ю. Коротких

Суддя І.В. Федотов

Повний текст постанови складений 26.06.2019.