Справа № 200/7135/19-а
Суддя: Буряк І.В.
Дата ухвалення: 2019-07-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Донецький окружний адміністративний суд
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

01 липня 2019 р. Справа №200/7135/19-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов`янськ, вул. Добровольського, 1

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Буряк І.В., розглянувши матеріали позовної заяви керівника Слов`янської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави до Слов`янської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Комунальний заклад «Центр соціально-психологічної реабілітації дітей в м. Слов`янську Донецької області», про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Керівник Слов`янської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави (далі - Позивач), звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із позовом до Слов`янської міської ради (далі - Відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Комунальний заклад «Центр соціально-психологічної реабілітації дітей в м. Слов`янську Донецької області» з тексту позовної заяви встановлено, що позивач просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Слов`янської міської ради Донецької області щодо оформлення права постійного користування земельною ділянкою та державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою під Комунальним закладом «Центр соціально-психологічної реабілітації дітей в м. Слов`янську Донецької області»;

- зобов`язати Слов`янську міську раду Донецької області вжити заходи щодо узаконення користування земельною ділянкою під Комунальним закладом «Центр соціально-психологічної реабілітації дітей в м. Слов`янську Донецької області», який розташований за адресою: Донецька область , м. Слов`янськ , вул. Короленко, 3 відповідно до вимог чинного законодавства.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року вказану позовну заяву залишено без руху та надано строк для усунення виявлених недоліків протягом десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху, шляхом надання до суду підтвердження підстав для здійснення представництва, із відповідним обґрунтуванням та доказами.

На виконання вимог ухвали суду від 07 червня 2019 року, прокурором надано лист з обґрунтуванням власної позиції від 21 червня 2019 № 01-37-5012 вих.19 (отриманий судом 27.06.2019), де зазначається наступне:

Прокурор в даному спорі звертається до суду відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ч. 3 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку із відсутністю у відповідного державного органу повноважень щодо звернення до суду.

Поряд із цим, відповідно до п. 1 «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру» прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Таким чином, підставою для представництва інтересів держави прокурором є невиконання органами місцевого самоврядування передбачених законом обов`язків.

Центральним органом виконавчої влади, який відповідно до вимог чинного законодавства уповноважений здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель всіх категорій та форм власності є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, її територіальні органи, однак у вказаного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом зобов`язального характеру про вчинення певних дій органами виконавчої влади та місцевого самоврядування з питань земельних відносин, що свідчить про відсутність суб`єкта владних повноважень, до кола якого належить захист законних інтересів держави в суді.

Крім того, прокурор стверджує, що Комунальний заклад «Центр соціально-психологічної реабілітації дітей в м. Слов`янську Донецької області» володіє правом, а не обов`язком звернення до суду.

Правова позиція суду обґрунтована наступним.

Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини 2 статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами 3, 4 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закон України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин 1, 2 цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина в суді, представництво якого полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наведені нормативні положення дають підстави для висновку, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оціночні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Приміром, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статистичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно базуватись на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Констатуючи, слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України(справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Як убачається з матеріалів цієї справи, зі змісту позовної заяви, аргументації про протиправність дій відповідача, означеного предмету спору, описаного характеру спірних правовідносин, прокурор в основному сфокусував увагу на порушеннях вимог законодавства у сфері земельних відносин, які допустив відповідач. Але поряд з тим, не навів суджень і аргументів, які б опиралися на об`єктивні дані й ілюстрували, що дії відповідача порушують чи зачіпають інтереси держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження, а також чому юридична особа нездатна сама себе захистити.

Суд не вбачає за необхідне вступати у правову полеміку з прокурором з приводу органу, який не здійснює належного захисту у спірних правовідносинах, в чому саме конкретно, а не абстрактно (загалом) полягає порушення інтересів держави, адже це не матиме юридично значимих наслідків в межах даної справи.

В даному випадку правова позиція суду полягає у тому, що наявний наділений юридичної дієздатністю суб`єкт - Комунальний заклад «Центр соціально-психологічної реабілітації дітей в м. Слов`янську Донецької області», який у випадку порушення його прав та законних інтересів здатен звернутись до суду за їх захистом.

Суд при постановленні вказаних висновків суд взяв до увагу наступну судову практику:

Постанови Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, від 19 липня 2018 року справа №822/1169/17 постанова об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 13 лютого 2019 року справа № 818/1652/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17 та від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16.

Практика Європейський суду з прав людини.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).

Водночас є категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належать до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Враховуючи викладене, зважаючи на роль прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, вимоги ухвали суду від 07 червня 2019 року, в частині підтвердження підстав представництва, прокурором не виконано.

У відповідності до п. 7 ч.4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Пунктом 1 ч. 4 ст.169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

Відповідно частин 6 та 8 ст. 169 КАС України про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Враховуючи вищевикладені обставини, з огляду на невиконання вимог ухвали Донецького окружного адміністративного суду щодо усунення недоліків позовної заяви, яку було залишено без руху від 07 червня 2019 року, позовна заява підлягає поверненню.

На підставі наведеного та керуючись статтями 160, 169, 243, 248 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву керівника Слов`янської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави до Слов`янської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Комунальний заклад «Центр соціально-психологічної реабілітації дітей в м. Слов`янську Донецької області», про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії разом із доданими матеріалами повернути позивачу.

Копію ухвали разом із позовною заявою й усіма доданими до неї документами надіслати особі, яка подала позовну заяву.

Ухвала набирає законної сили згідно ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя І.В. Буряк