Справа № 313/1002/18
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2019-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 червня 2019 року м. Дніпросправа № 313/1002/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області

на рішення Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 23 травня 2019 року (головуючий суддя Міщенко Т.М.)

у справі № 313/1002/18

за позовом ОСОБА_1

до Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель в Василівському, Михайлівському, Токмацькому районах та м. Токмаку Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного Управління Держгеокадастру у Запорізькій області Огарко Марії Олександрівни

про зміну підстав винесення постанови про закриття справи №329/0/92-18-ДК/0064По/08/01/-18 від 02.07.2018, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (відповідач-1), державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель в Василівському, Михайлівському, Токмацькому районах та м. Токмаку Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного Управління Держгеокадастру у Запорізькій області Огарко Марії Олександрівни (відповідач-2), в якому просив змінити підстави винесення відповідачем-2 постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення №329/0/92-18-ДК/0064По/08/01/-18 від 02.07.2018 у відношенні ОСОБА_1 на підставі п.1 ст. 247 КУпАП, у зв`язку з відсутністю події і складу адміністративного правопорушення.

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю винесеної відповідачем-2 постанови про закриття справи № 329/0/92-18-ДК/0064 По/08/01/-18 у зв`язку із наявністю ознак порушення позивачем вимог ст.ст. 125, 126, п. «б» ст.211 Земельного кодексу України, ст.53-1 КУпАП та ст.197-1 Кримінального кодексу України, а також здійснено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, яка склала 435908,06 грн. Позивач зазначає, що ніякого самовільного заняття земельної ділянки з його боку не відбувалось, оскільки 28.01.2018 між Веселівською районною адміністрацією Запорізької області (орендодавець) та фермерським господарством «Оксана» (орендар), в особі голови ОСОБА_1 , укладено договір №18 оренди землі стром на 10 років, який діє до 01.11.2017. Зауважує, що на території Веселівської селищної ради Веселівського району Запорізької області існують землі резервного фонду з числа земель реформованого КСП «Южний», які перебувають в оренді, а отже Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області не наділене повноваженнями щодо розпорядження та контролю земельними ділянками колишніх колективних сільськогосподарських підприємств. Крім того, позивач зазначає, що державним інспектором невірно та протиправно здійснено розрахунок розміру шкоди відповідно до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим значенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу від 25.07.2007 №963, застосовуючи коефіцієнт 2,5 функціонального використання земель, оскільки спірна ділянка відповідно до додатку №4 Методики, підпадає до категорії земель «інші землі» з коефіцієнтом 1. Отже державним інспектором втричі завищено розмір заподіяної шкоди, що призвело до неправомірного надання висновку про наявність ознак вчинення кримінального правопорушення.

Рішенням Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 23.05.2019 адміністративний позов задоволено.

Рішення суду мотивовано тим, що факт самовільного зайняття позивачем спірної земельної ділянки не знайшов свого підтвердження.

Виходячи з нормативного визначення поняття адміністративного правопорушення, суд зазначив, що у спірному випадку позивач не мав умислу на вчинення протиправної дії та вказані у оскаржуваній постанові обставини ґрунтуються на припущеннях. Встановлюючи факт зайняття позивачем спірної земельної ділянки, відповідачами достеменно не встановлено, чи був позивач винен у вчиненому правопорушенні, враховуючи, що крім протоколу про адміністративне правопорушення, у якому містяться його письмові заперечення, будь-яких інших доказів не наведено. Відповідачі, як суб`єкти владних повноважень, не довели правомірності прийнятого ними спірного рішення з урахуванням всіх встановлених фактичних обставин та вимог законодавства.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області (відповідач-1) подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати рішення суду та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову.

Порушення судом норм процесуального права полягає у тому, що суд дійшов висновку, що дана справа має розглядатися за правилами загального позовного провадження всупереч нормам ст.286 КАС України.

По суті прийнятого судом рішення відповідач зазначає, що відповідач-2 при прийнятті оскаржуваної постанови діяв у порядку та в межах повноважень, визначених Конституцією та Законами України.

Проведеної перевіркою встановлено, що з 01.11.2017 право користування земельною ділянкою з кадастровим номером НОМЕР_1 , площею 133,4065, на підставі договору оренди землі припинилося, і саме ОСОБА_1 наразі використовує цю земельну ділянку під посіви насіння соняшника та пшениці без наявності правовстановлюючих документів на вказану земельну ділянку. Факт самовільного зайняття відповідачем земельної ділянки зафіксовано актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 20.06.2018 № 329/0/92-18-ДК/569/АП/09/01/- 18, актом обстеження земельної ділянки від 20.06.2018 № 329/0/92- 18-ДКУ369/АО/10/01/-18, протоколом про адміністративне правопорушення від 20.06.2018 № 329/0/92-18-ДК/0088П/07/01/-18. Разом з тим, перевірку фактів на предмет самовільного зайняття позивачем земельної ділянки, внаслідок чого заподіяно шкоду державі у розмірі 435908,06 грн. має бути здійснено саме органом досудового розслідування, оскільки розрахований розмір збитків вказує на ознаки кримінального правопорушення.

Представник відповідача-1 в судовому засіданні підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Представник позивача в судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечує, вважає винесене судом першої інстанції рішення законним та обґрунтованим, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду - без змін.

З приводу порушення судом першої інстанції норм процесуального права апеляційний суд зазначає, що відповідно до ст.317 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права є підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.

Частина 3 статті 317 КАС України містить вичерпний перелік обставив, за яких порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду.

Втім наведені позивачем доводи не підпадають під визначені вказаною нормою обставини, тому в цьому випадку підлягають застосуванню правила ч.2 ст.317 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якими порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

По суті прийнятого рішення судом першої інстанції апеляційний суд, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, 28.01.2008 між Веселівською районною державною адміністрацією Запорізької області (орендодавець) та Фермерським господарством «Оксана» (орендар), в особі голови ОСОБА_1 , укладено договір № 18 оренди землі, відповідно до якого орендодавець надає, а орендар приймає у строкове платне користування земельну ділянку загальною площею 133,4065 га, кадастровий номер НОМЕР_1 , яка знаходиться на території Веселівської селищної ради, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 03.04.2008 за № 34, договір зареєстровано у Веселівському районному відділі Запорізької регіональної філії ДП «Центр ДЗК».

Згідно пункту 8 договору сторони погодили, що договір укладено строком на 10 (десять) років і діє до 01.11.2017.

За приписами ст.31 Закону України «Про оренду землі» договір оренди землі припиняється, зокрема, в разі, закінчення строку, на який його було укладено.

Статтею 33 Закону України «Про оренду землі» встановлено правило, за яким по закінченню строку, на який було укладено договір оренди землі, орендар, який належно виконував обов`язки за умовами договору, має переважне право перед іншими особами на укладення договору оренди землі на новий строк (поновлення договору оренди землі).

Орендар, який має намір скористатися переважним правом на укладення договору оренди землі на новий строк, зобов`язаний повідомити про це орендодавця до спливу строку договору оренди землі у строк, встановлений цим договором, але не пізніше ніж за місяць до спливу строку договору оренди землі.

До листа-повідомлення про поновлення договору оренди землі орендар додає проект додаткової угоди.

У разі якщо орендар продовжує користуватися земельною ділянкою після закінчення строку договору оренди і за відсутності протягом одного місяця після закінчення строку договору листа-повідомлення орендодавця про заперечення у поновленні договору оренди землі такий договір вважається поновленим на той самий строк і на тих самих умовах, які були передбачені договором.

20.06.2018 державним інспектором у сфері державного контролю за використання та охоронною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель в Василівському, Михайлівському, Токмацькому районах та м. Токмаку Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Огарко Марією Олександрівною (відповідач-2) проведено перевірку здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності на території Веселівської селищної ради Запорізької області, в ході якої встановлено, що позивачем на момент перевірки на земельній ділянці площею 133,4 га, кадастровий номер НОМЕР_1 , проведені сільськогосподарські роботи та посіяно насіння соняшника та пшениці без наявності правовстановлюючих документів на вказану земельну ділянку, у зв`язку з чим, такі дії визнано державним інспектором, як самовільне зайняття земельної ділянки загальною площею 133,4 га.

За результатами проведеної перевірки 20.06.2018 державним інспектором складено протокол про адміністративне правопорушення № 329/0/92-18-ДК/0088П/07/01/-18, акт обстеження земельної ділянки № 329/0/92-18-ДК/369/АО/10/01/-18 від 20.06.2018, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №329/0/92-18-ДК/569/АП/09/01/-18 від 20.06.2018 та припис № 329/0/92-18-ДК/0047Пр/03/01/-18 від 20.06.2018.

Відповідно до протоколу про адміністративне правопорушення № 329/0/92-18-ДК/0088П/07/01/-18 від 20.06.2018 державним інспектором призначено розгляд адміністративної справи на 29.06.2018.

02.07.2018 державним інспектором Огарко М.О. винесено постанову про закриття справи № 329/0/92-18-ДК/0064 По/08/01/-18 у зв`язку із наявністю ознак порушення позивачем вимог ст.ст. 125, 126, п. «б» ст.211 Земельного кодексу України, ст.53-1 КУпАП та ст.197-1 Кримінального кодексу України, а також здійснено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, як землі державної форми власності, яка становила 435908,06 грн.

Враховуючи розмір завданої шкоди, матеріали адміністративної справи передано до Головного управління Національної поліції в Запорізькій області.

Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не були встановлені належним чином обставини щодо вчинення позивачем правопорушення, не було з`ясовано дійсності фактів самовільного зайняття позивачем земельних ділянок, відтак зроблено безпідставний висновок щодо можливості закриття справи з направленням матеріалів до органів досудового розслідування.

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд не погоджується з судом першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.

Згідно зі ст. 211 ЗК України громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок.

За визначенням в ст.1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Статтею 53-1 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки у вигляді накладення штрафу на громадян від десяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

За самовільне зайняття земельної ділянки, яким завдано значної шкоди її законному володільцю або власнику, передбачена кримінальна відповідальність (ст. 197-1 КК України).

Відповідно до ст.5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

За приписами ст.10 цього Закону державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Відповідно до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Статтею 242-1 КУпАП встановлено, що Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядає справи про адміністративні правопорушення, передбачені, в тому числі, статтею 53-1 цього Кодексу.

Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право Головний державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища та його заступники, старші державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та їх заступники, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Чорного і Азовського морів та їх заступники, старші державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій.

Відповідно до ст.284 КУпАП по справі про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить одну з таких постанов:

1) про накладення адміністративного стягнення;

2) про застосування заходів впливу, передбачених статтею 24-1 цього Кодексу;

3) про закриття справи.

Частиною 2 статті 9 КУпАП визначено, що адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.

Отже, у разі, якщо посадова особа, яка розглядає матеріали про самовільне зайняття земельної ділянки (матеріали справи про адміністративне правопорушення), встановить, що в діях порушника відсутні ознаки злочину, відповідальність за який передбачена ст. 197-1 Кримінального кодексу України, вона, за наявності ознак адміністративного правопорушення, притягує порушника земельного законодавства до адміністративної відповідальності за ст. 53-1 КУпАП.

Якщо при розгляді справи орган (посадова особа) прийде до висновку, що в порушенні є ознаки кримінального правопорушення (в спірному випадку ознаки правопорушення, відповідальність за яке передбачено ст.197-1 КК України), він передає матеріали прокурору або органу досудового розслідування (ст.253 КУпАП).

Згідно ч.2 ст.284 КУпАП постанова про закриття справи виноситься при оголошенні усного зауваження, передачі матеріалів на розгляд громадської організації чи трудового колективу або передачі їх прокурору, органу досудового розслідування, а також при наявності обставин, передбачених статтею 247 ього Кодексу.

Зокрема, статтею 247 КУпАП передбачено, що провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин:

відсутність події і складу адміністративного правопорушення (п.1 ст.247 КУпАП);

наявність про той самий факт щодо особи, яку притягують до адміністративної відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, або не скасованої постанови про закриття справи про адміністративне правопорушення, а також повідомлення про підозру особі в кримінальному провадженні за цим фактом (п.8 ст.247 КУпАП).

Відповідно до Інструкції з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.10.2017 №6, якщо при розгляді справи державний інспектор дійде висновку щодо наявності у порушенні ознак кримінального правопорушення, він передає матеріали прокурору або органу досудового розслідування (стаття 253 КУпАП). У такому випадку виноситься постанова про закриття справи, яка надсилається до вищезазначених органів разом з матеріалами справи. До органів прокуратури, органів досудового розслідування направляються оригінали документів.

Постанова про закриття справи виноситься на підставі обставин, передбачених статтями 247 і 253 КУпАП.

Виходячи з наведених правових норм, у разі якщо під час розгляду справи про адміністративне правопорушення посадова особа дійде висновку, що в порушенні є ознаки кримінального правопорушення, він зобов`язаний передати матеріали до відповідного органу досудового слідства, при цьому справа про адміністративне правопорушення підлягає закриттю, в порядку, визначеному ч. 2 ст. 284 КУпАП, а також п. 1 ст. 247 КУпАП.

В оскаржуваній постанові від 02.07.2018 відповідач-2 дійшов висновку, що порушення має ознаки кримінального правопорушення, у зв`язку з чим, наявними є підстави для закриття справи та направлення матеріалів до органу досудового розслідування.

Отже приймаючи означену постанову від 02.07.2018 про закриття справи, відповідач-2 діяв в межах наданих йому повноважень та в порядку, визначеному діючим законодавством.

З приводу доводів позивача в обґрунтування позовних вимог, що під час проведення перевірки, складання протоколу та винесення постанови про закриття справи державним інспектором не було належним чином встановлено обставини, що мають значення для прийняття правильного рішення, не підтверджено факту самочинного зайняття земельної ділянки позивачем, апеляційний суд вважає за необхідне зазначити, що за встановлених вище обставин перевірку фактів на предмет самовільного зайняття позивачем земельної ділянки, внаслідок чого заподіяно шкоду державі у розмірі 435908,60 грн., має бути здійснено саме органом досудового розслідування, оскільки розрахований відповідачем розмір збитків вказує на ознаки кримінального правопорушення і відповідачем-2 фактично не приймалось рішення про притягнення позивача до адміністративної відповідальності.

Крім того, апеляційний суд вважає за необхідне вказати, що статтею 286 КАС України, якою встановлено особливості провадження у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності, встановлено, що адміністративними судами вирішуються адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Відповідно до ч.3 ст.286 КАС України за наслідками розгляду справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевий загальний суд як адміністративний має право:

1) залишити рішення суб`єкта владних повноважень без змін, а позовну заяву без задоволення;

2) скасувати рішення суб`єкта владних повноважень і надіслати справу на новий розгляд до компетентного органу (посадової особи);

3) скасувати рішення суб`єкта владних повноважень і закрити справу про адміністративне правопорушення;

4) змінити захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилено.

Отже наведеною нормою визначено вичерпний перелік повноважень адміністративного суду при вирішені визначеної вказаною статтею категорії справ і такими повноваженнями як зміна підстави прийнятого суб`єктом владних повноважень рішення, зокрема, рішення про закриття справи про адміністративне правопорушення, адміністративні суди не наділені, що свідчить про невірно обраний позивачем спосіб захисту.

З огляду на вищенаведене, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову.

Суд першої інстанції під час розгляду справи не в повному обсязі дослідив обставини, які мають значення для справи, неправильно застосував норми права, що відповідно до ст. 317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення про відмову в позові.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області задовольнити.

Рішення Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 23 травня 2019 у справі №313/1002/18 скасувати, прийняти нове рішення.

В позові вдмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк

суддя Н.А. Бишевська

суддя Я.В. Семененко