Справа № 826/15410/18
Суддя: Лічевецький Ігор Олександрович
Дата ухвалення: 2019-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 червня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Ісаєнко Ю.А., Мельничука В.П., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційними скаргами Державної екологічної інспекції України, Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2019 року адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Навігатор комплект» до Державної екологічної інспекції у Львівській області, Державної екологічної інспекції України, Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій, скасування наказу,

ВСТАНОВИВ

Товариство з обмеженою відповідальністю «Навігатор комплект» (надалі за текстом - «ТОВ «Навігатор комплект») звернулось до суду з позовом у якому просило:

- визнати незаконними дії Державної екологічної інспекції у Львівській області та Державної екологічної інспекції України щодо порядку проведення заходів державного нагляду (контролю) ТОВ «Навігатор комплект»;

- визнати протиправним та скасувати наказ № 310 від 07.09.2018 р. про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4769 від 27.04.2016 р., наданого ТОВ «Навігатор комплект» з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки з подальшим видобуванням нафти і газу Майницької площі.

На обгрунтування своїх вимог позивач зазначав, що Державною екологічною інспекцією у Львівській області та Державною екологічною інспекцією України заходи державного нагляду (контролю) у передбаченій Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» формі не проводились.

Позивач також стверджував про помилковість посилання Державної екологічної інспекції України на відсутність державної екологічної експертизи з огляду на те, що ним не здійснюються роботи з видобування корисних копалин.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2019 року адміністративний позов задоволено повністю.

В апеляційній скарзі Державна екологічна інспекція України, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Зокрема, скаржник зазначає, що проекти на проведення робіт з видобування нафти і газу підлягають обов`язковій державній екологічній експертизі.

Вказуючи на допущені, на думку Державної служби геології та надр України, судом порушення норм чинного матеріального та процесуального законодавства, що призвело до постановлення неправильного судового рішення, названий відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ТОВ «Навігатор комплект».

Так, Державна служба геології та надр України зазначає, що Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами не передбачає обов`язкового проведення перевірки перед виданням наказу про зупинення дії спеціального дозволу.

Апелянт також стверджує, що в силу приписів Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» роботи по бурінню пошукової свердловини та роботи по видобуванню нафти і газу потребують висновку з оцінки впливу на довкілля.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Київський апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 27 квітня 2016 р. за реєстраційним № 4769 Державна служба геології та надр України видала ТОВ «Навігатор комплект» спеціальний дозвіл на користування надрами - геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) Майницької площі, за винятком ділянки надр Залужанського родовища.

30 липня 2018 р. Державна екологічна інспекція України направила до Міністерства екології та природних ресурсів України лист № 2/1-4-4981 у якому зазначала наступне.

При здійсненні державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Держекоінспекцією та її територіальним органом встановлено, що на території Новокалинівської міської ради Самбірського району Львівської області (за межами населеного пункту) на земельних ділянках з кадастровими номерами :07:000:336, :07:000:365, :07:000:367, :07:000:368, :07:000:369 загальною площею 3,3 га, які надані ТОВ «Навігатор комплект» у тимчасове користування на умовах оренди терміном на 7 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, здійснюються роботи з видобування корисних копалин. Видобування здійснюється ТОВ «Навігатор комплект» на підставі спеціального дозволу на користування надрами № 4769 від 27.04.2016 р. з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ).

Враховуючи, що роботи з використання надр здійснюються на землях, які надані для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (землі сільськогосподарського призначення), вбачається порушення вимог чинного законодавства в частині використання земельних ділянок не за цільовим призначенням.

Відповідно до вимог ст. 51 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 7 Закону України «Про екологічну експертизу», пункту 12 частини 2 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» проекти на проведення робіт з видобування нафти та газу підлягають отриманню висновку державної екологічної експертизи або висновку оцінки впливу на довкілля.

За інформацією Мінприроди (лист № 7/3626-18 від 17.07.2018 р.) документація про проведення екологічної експертизи щодо ТОВ «Навігатор комплект» стосовно виконання робіт по видобуванню корисних копалин на території Новокалинівської міської ради Самбірського району Львівської області протягом 2015-2017 років не надходила та висновків державної екологічної експертизи Мінприроди не надавало. Станом на 16.07.2018 р. висновок з оцінки впливу на довкілля ТОВ «Навінатор комплект» Мінприроди також не надавало.

Виходячи з наведеного, Державна екологічна інспекція України дійшла висновку про те, що ТОВ «Навігатор комплект» порушує вимоги чинного законодавства, а саме: використання земельних ділянок не за цільовим призначенням; ведення робіт з видобування корисних копалин без позитивного висновку державної екологічної експертизи або висновку оцінки впливу на довкілля.

У зв`язку з викладеним, Державна екологічна інспекція України звернулась до Мінприроди з клопотанням про розгляд питання про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4769 від 27.04.2016 р. до усунення виявлених порушень.

На підставі цього листа, наказом Державної служби геології та надр України № 310 від 01.09.2018 р., відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 4769 від 27.04.2016р.

Відповідно до частини 1 статті 19 Кодексу України про надра надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

Згідно частини 1 статті 20 Кодексу України про надра для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.

Статтею 11 Закону України «Про нафту і газ» від 12 липня 2001 р. № 2665-III передбачено, що користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

Відповідно до частини 1 статті 13 Закону України «Про нафту і газ» на користування нафтогазоносними надрами надаються, зокрема, спеціальні дозволи на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промисловою розробкою родовищ).

Пунктом 2 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 р., установлено, що дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

За змістом статті 26 Закону України «Про нафту і газ» дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у разі:

- порушення користувачем нафтогазоносними надрами або уповноваженим ним виконавцем робіт умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами або угоди про умови користування нафтогазоносними надрами;

- виникнення внаслідок виконання робіт, пов`язаних з користуванням нафтогазоносними надрами на ділянці, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників користувача нафтогазоносними надрами або населення;

- неодноразового порушення вимог законодавства щодо охорони довкілля і раціонального використання нафтогазоносних надр;

- виконання на наданій ділянці робіт, не обумовлених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами, крім пошуків і розвідки нових покладів нафти і газу в межах ділянки.

Згідно пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:

- порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

- виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;

- невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;

- наявності підстав, передбачених Законом України «Про санкції».

Спеціальним законом, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 р. № 877-V (надалі за текстом - «Закон № 877-V»).

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

За визначенням наданим у статті 1 Закону № 877-V заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Частиною 11 статті 4 Закону № 877-V установлено, що плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником.

Відповідно до частини 4 статті 5 Закону № 877-V органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю). Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.

Згідно частини 3 статті 6 Закону № 877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

За змістом статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

У даній правовій ситуації захід державного нагляду (контролю) Державною екологічної інспекції України та її територіальним органом було здійснено без дотримання вимог Закону № 877-V.

Так, відповідачами не надано жодних доказів на підтвердження того, що ТОВ «Навігатор комплект» було включене до річного плану перевірок за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, або на підтвердження існування обставин, що є підставою для здійснення позапланових заходів.

При цьому, відповідачами не заперечується, що захід державного нагляду (контролю) здійснювався без видання наказу, оформлення посвідчення, повідомлення суб`єкта господарювання, а також у відсутності керівника ТОВ «Навігатор комплект».

Крім того, за результатами здійснення заходу відповідний акт не складався.

За таких обставин, слід погодитись з висновком суду попередньої інстанції про протиправність таких дій органу державного нагляду (контролю).

Твердження відповідачів про те, що Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами не передбачає обов`язкового проведення перевірки перед виданням наказу про зупинення дії спеціального дозволу, колегія суддів не приймає в якості доказу, оскільки відповідно до листа Державної екологічної інспекції України № 2/1-4-4981 від 30.07.2018 р., порушення у діяльності ТОВ «Навігатор комплект» були встановлені «при здійсненні державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства».

Не можна залишити поза увагою і той факт, що наказ Державної служби геології та надр України № 310 від 01.09.2018 р. «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4769 від 27.04.2016 р.» було прийнято за відсутності відповідного подання.

Так, згідно наведених приписів статті 26 Закону України «Про нафту і газ» дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням:

- органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю;

- органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням:

- Мінприроди з підстав, передбачених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля»;

- центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду;

- центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження);

- центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища;

- органів місцевого самоврядування;

- органів ДФС.

Лист № 2/1-4-4981 від 30.07.2018 р. Державна екологічна інспекція України адресувала Міністерству екології і природних ресурсів України і просила останнє розглянути питання про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4769 від 27.04.2016 р. до усунення виявлених порушень

Водночас, матеріали справи не містять відомостей про те, що Мінприроди зверталось із відповідним поданням до Державної служби геології та надр України.

Ухвалюючи рішення у справі, окружний адміністративний суд вірно звернув увагу на те, що наказ Державної служби геології та надр України № 310 від 01.09.2018 р. не містить відомостей про те, яке саме порушення стало підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4769 від 27.04.2016 р.

Наказом № 310 від 07.09.2018 р. позивачеві надано 30 календарних днів для усунення порушень.

Водночас, можливість їх усунення залежить від чіткого визначення контролюючим органом конкретного переліку порушень.

Вживання Державною службою геології та надр України загального посилання на пункт 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, без наведення відповідного підпункту, є неконкретизованим та призводить до необґрунтованого обмеження права позивача бути повідомленим про необхідність вчинення конкретних дій.

Відтак, невиконання Державною службою геології та надр України законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії призводить до його протиправності.

На переконання колегія суддів, суд першої інстанції передчасно вдався до аналізу порушень, наведених у листі Державної екологічної інспекції України № 2/1-4-4981 від 30.07.2018 р., оскільки в силу вимог частини 1 статті 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

Разом з тим, оскільки це призвело до неправильного вирішення справи по суті, судова колегія не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів, наведених в апеляційних скаргах.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційні скарги Державної екологічної інспекції України, Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Постанова складена в повному обсязі 25 червня 2019 р.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

суддя Ю.А.Ісаєнко

суддя В.П.Мельничук