Справа № 826/12108/18
Суддя: Григорович П.О.
Дата ухвалення: 2019-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

05 червня 2019 року № 826/12108/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Григоровича П.О., суддів Каракашьяна С.К., Смолія І.В., за участі секретаря судового засідання Морозової Я.В., розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Бессол»
доКабінету Міністрів України
треті особи про Міністерство фінансів України Державна фіскальна служба України визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії ,

Представники:

позивача: Осмоловський Д.Ю.;

відповідача: Шокун О.В.;

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Бессол» (надалі - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС у Київській області, Кабінету Міністрів України, в якому просило:

- визнати протиправними дії Державної фіскальної служби України щодо зупинення реєстрації податкової накладної Позивача №38 від 27.03.2018 р. на суму 7000 грн з ПДВ;

- визнати протиправними рішення Головного управління ДФС у Київській області №713556/36136012 від 21.05.2018 року про відмову в реєстрації податкової накладної № 38 від 27.03.2018 року на суму 7000 грн. з ПДВ;

- зобов`язати Державну фіскальну службу України зареєструвати в Єдиному реєстрі податкових накладних податкову накладну № 38 від 27.03.2018 року на суму 7000 грн. з ПДВ датою її подання на реєстрацію;

- визнати протиправними та такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, положення нормативно-правового акту визначені пунктами п. 10, п. 20, п. 21, Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженого постановою КМУ № 117 від 21 лютого 2018 р. «Про затвердження порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних» та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права Позивача, а саме: визнати нечинними положення нормативно-правового акту визначені пунктами п.10, п.20, п.21 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженого постановою КМУ № 117 від 21 лютого 2018 p. «Про затвердження порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних».

- зобов`язати Кабінет Міністрів України прийняти новий нормативно - правовий акт, який би передбачав дотримання та виконання п. 201.16 статті 201 Податкового кодексу на заміну нормативно-правового акта - постанови КМУ № 117 від 21 лютого 2018 p. «Про затвердження порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних», визнаного протиправним в частині.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.08.2018 відкрито загальне провадження та призначено підготовче засідання. Залучено до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Міністерство фінансів України.

Ухвалою від 09.10.2018 роз`єднано в окремі провадження позовні вимоги у справі №826/12108/18 шляхом виділення в окреме провадження позовних вимог про:

- визнання протиправними дій Державної фіскальної служби України щодо зупинення реєстрації податкової накладної №38 від 27.03.2018 р. на суму 7000 грн з ПДВ;

- визнання протиправним рішення Головного управління ДФС у Київській області №713556/36136012 від 21.05.2018 року про відмову в реєстрації податкової накладної № 38 від 27.03.2018 року на суму 7000 грн. з ПДВ;

- зобов`язання Державну фіскальну службу України зареєструвати в Єдиному реєстрі податкових накладних податкову накладну № 38 від 27.03.2018 року на суму 7000 грн. з ПДВ датою її подання на реєстрацію.

В підготовчому судовому засіданні 23.10.2018 представником позивача подано заяву про уточнення позовних вимог, яка прийнята до розгляду судом та відповідно до якої позивачем виключено зі складу позовних вимог вимогу про зобов`язання Кабінет Міністрів України вчинити дії та одночасно залишено на розгляді позовну вимогу про:

- визнання протиправними та такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, положення нормативно-правового акту визначені пунктами п. 10, п. 20, п. 21, Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженого постановою КМУ № 117 від 21 лютого 2018 р. «Про затвердження порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних» та одночасно застосування одного із встановлених законом способів захисту порушеного права Позивача, а саме: визнання нечинними положень нормативно-правового акту визначені пунктами п.10, п.20, п.21 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженого постановою КМУ № 117 від 21 лютого 2018 p. «Про затвердження порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних»;

Разом з цим, протокольною ухвалою від 23.10.2018, проголошеною в судовому засіданні без виходу до нарадчої кімнати, залучено до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Державну фіскальну службу України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.01.2019 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду в судовому засіданні.

Під час розгляду справи представник позивача заявлені позовні вимоги (з урахуванням уточнень) підтримав у повному обсязі та просив суд їх задовольнити, посилаючись при цьому на те, що Кабінетом Міністрів України при прийнятті постанови №117 від 21.02.2018 в частині оскаржуваних п.п. 10, 20, 21 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних (надалі - Порядок), була порушена процедура прийняття нормативно-правового акту, а також не було дотримано вимог п.201.16 Податкового кодексу України.

Представники відповідача та третіх осіб під час розгляду справи проти позову заперечили, з огляду на відповідність, на їх думку, постанови Кабінету Міністрів України №117 в частині оскаржуваних п.п.10, 20, 21 Порядку вимогам ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ВСТАНОВИВ:

Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році» від 07.12.2017 №2245-VIII, який набрав чинності 01.01.2018, пункт 201.16 Податкового кодексу України, викладено в новій редакції, а саме:

- « 201.16. Реєстрація податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних може бути зупинена в порядку та на підставах, визначених Кабінетом Міністрів України».

За змістом п.1 Перехідних положень вказаного Закону, цей Закон набирає чинності з 1 січня 2018 року, крім: пункту 13 (щодо виключення пункту 74.2 статті 74), підпункту 2 пункту 31 (щодо внесення змін до пункту 201.16 статті 201) та абзаців шістнадцятого - двадцять першого підпункту 1 пункту 56 (щодо доповнення підрозділу 2 розділу XX пунктом 57 1) розділу I цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем опублікування цього Закону.

Закон опубліковано у виданні Голос України, 2017, 12, 30.12.2017 № 248.

Відповідно до п.7 Перехідних положень даного Закону, Кабінету Міністрів України доручено:

- до 1 березня 2018 року визначити порядок зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних відповідно до пункту 201.16 статті 201 Податкового кодексу України та забезпечити перегляд та приведення центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом;

- у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом:

- прийняти нормативно-правові акти, необхідні для реалізації цього Закону;

- привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;

- забезпечити перегляд та приведення центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

В подальшому, відповідно до пункту 201.16 статті 201 Податкового кодексу України, викладеного у новій редакції Законом від 07.12.2017 №2245-VIII, Кабінетом Міністрів України 21.02.2018 прийнято постанову № 117 «Про затвердження порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних», якою, в тому числі, затверджено Порядок зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних.

Вказана постанова набрала чинності 22.03.2018.

Пунктом 10 Порядку визначено, що Критерії ризиковості платника податку, критерії ризиковості здійснення операцій, перелік показників, за якими визначається позитивна податкова історія платника податку, визначає ДФС та надсилає на погодження Мінфіну в електронній формі через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади.

Мінфін у дводенний строк погоджує або надсилає ДФС на доопрацювання визначені у цьому пункті критерії та перелік показників, за якими визначається позитивна податкова історія платника податку.

Про визначені критерії ризиковості платника податку, критерії ризиковості здійснення операцій, перелік показників, за якими визначається позитивна податкова історія платника податку, ДФС інформує Комітет Верховної Ради України з питань податкової та митної політики.

ДФС оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті погоджені критерії ризиковості платника податку, критерії ризиковості здійснення операцій, перелік показників, за якими визначається позитивна податкова історія платника податку.

В контексті п.10 Порядку який стосується критеріїв ризиковості здійснення операцій, слід зазначити, що відповідно до абз.3 п.13 даного Порядку, у квитанції про зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування зазначаються, в тому числі, критерій(ї) ризиковості платника податку та/або критерій(ї) ризиковості здійснення операцій, на підставі якого(их) зупинено реєстрацію податкової накладної / розрахунку коригування в Реєстрі, із розрахованим показником за кожним критерієм, якому відповідає платник податку.

В даному випадку суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що відповідно до буквального тлумачення п.п.10, абз.3 п.13 Порядку, підставою для зупинення реєстрації податкової накладної є відповідні критерії ризиковості, в той час як відповідно до буквального тлумачення п.201.16 Податкового кодексу України, реєстрація податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних може бути зупинена в порядку та на підставах (не критеріях), визначених Кабінетом Міністрів України.

За змістом п.18 Порядку, письмові пояснення та копії документів, подані платником податку до контролюючого органу відповідно до пункту 15 цього Порядку, розглядаються комісіями контролюючих органів.

В той же час, у відповідності до оскаржуваних п.п.20, 21 Порядку, зазначені комісії приймають рішення про:

реєстрацію податкової накладної / розрахунку коригування в Реєстрі;

відмову у реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Реєстрі.

Підставами для прийняття комісіями контролюючих органів рішення про відмову в реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування є:

ненадання платником податку письмових пояснень стосовно підтвердження інформації, зазначеної у податковій накладній / розрахунку коригування, реєстрацію яких зупинено;

ненадання платником податку копій документів відповідно до підпункту 4 пункту 13 цього Порядку;

надання платником податку копій документів, які складені з порушенням законодавства.

Не погоджуючись з відповідністю оскаржуваних п.п.10, 20, 21 Порядку вимогам п.201.16 Податкового кодексу України, позивач звернувся до суду з даним позовом та посилається на те, що Кабінетом Міністрів України: 1) порушено процедуру прийняття нормативно-правового акта; 2) при прийнятті оскаржуваного в частині Порядку не визначено підстави для зупинення реєстрації податкових накладних/розрахунків коригування, а протиправно делеговане таке право Державній фіскальній службі України (п.10 Порядку); 3) визначено підстави для прийняття комісіями контролюючих органів рішення про відмову в реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування (п.20, 21 Порядку), що суперечить п.20.2 Податкового кодексу України, відповідно до якого ДФС України приймає рішення про реєстрацію / відмову в реєстрації податкових накладних / розрахунків коригування у порядку, визначеному Міністерством фінансів України.

Правова позиція Кабінету Міністрів України по суті заявлених позовних вимог полягає в тому, що: 1) оскаржувана постанова №117 прийнята Урядом в межах наданих йому законом повноважень, у спосіб та з підстав, визначених законодавством; 2) делегування Урядом до ДФС України повноважень щодо визначення критеріїв ризикованості платника податків, критеріїв ризикованості здійснення операцій, переліку показників, за якими визначається позитивна додаткова історія платника податків, відповідно до постанови №117, є належним та передбаченим законодавством України визначенням певної компетенції центрального органу виконавчої влади (ДФС України); 3) терміни «зупинення» та «відмова» є синонімами, а використання терміну «відмова» замість терміну «зупинення» в пунктах 20, 21 Порядку жодним чином не змінюють права та обов`язки платника податків та стосуються виключно технічних питань; 4) порушення процедури оприлюднення та процедури отримання погоджень Порядку не може бути підставою для задоволення позовних вимог.

Оцінивши за правилами ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Частиною 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В той же час, відповідно до абз.1-3 ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Аналіз наведених норм, дає змогу дійти висновку, що першочерговою умовою прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, яке має відповідати вимогам ч.2 ст.19 Конституції України, є вчинення таким суб`єктом владних повноважень юридично значимих дій в рамках публічних правовідносин з дотриманням визначеної процедури, а саме, прийняття рішень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Таким чином, перевіряючи постанову №117 від 21.02.2018 в оскаржуваній частині на предмет законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає за необхідне дослідити питання дотримання/не дотримання відповідачем процедурних моментів під час прийняття нормативно-правового акту.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (ст.117 Конституції України).

Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Відповідно до ч.ч. 1, 2, 4 ст. 49 вказаного закону, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Поняття регуляторного акту висвітлено законодавцем в ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», де вказано, що регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Оскільки відповідно до п.201.16 Податкового кодексу України, реєстрація податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних може бути зупинена в порядку та на підставах, визначених саме Кабінетом Міністрів України, то саме Кабінет Міністрів України виступає регуляторним органом, з урахуванням вимог п.201.16 Податкового кодексу України, в процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері зупинення реєстрація податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних.

На цій підставі суд приходить до висновку про те, що Постанова № 117 від 21.02.2018 є нормативно-правовим актом, який спрямований на регулювання господарських відносин, зокрема, Порядок зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, та прийнятий регуляторним органом - Кабінетом Міністрів України, відтак, є регуляторним актом.

Аналіз наведених норм дає змогу дійти висновку про те, що оскільки постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних» від 21 лютого 2018 року № 117 є регуляторним актом, тому її розроблення, розгляд, прийняття та оприлюднення повинно відбуватись за процедурою визначеною Законом України «Про Кабінет Міністрів України» та з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено принцип планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, тобто передбачуваності, згідно з яким регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом (ч. 1 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»).

Згідно з ч. 1 ст. 19 зазначеного Закону, планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.

Як свідчать матеріали справи, а іншого відповідачем до відома суду доведено не було, спірний регуляторний акт не був внесений у план діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів на наступний календарний рік до 15 грудня 2017 року, адже обов`язок з визначення порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних відповідно до пункту 201.16 статті 201 Податкового кодексу України, виник у Кабінету Міністрів України в зв`язку з прийняттям Верховною Радою України Закону № 2245-VIII від 07.12.2017.

Разом з цим, частиною 4 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Матеріалами справи підтверджується, що при прийнятті спірної постанови відповідачем не було дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу, не дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Зокрема, проект спірної постанови не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів на 2018 рік, що є порушенням норм ст.ст. 4, 7, 19 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Також одним з основоположних принципів забезпечення здійснення державної регуляторної політики є принцип оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту.

Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону № 1160-IV, відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини другої статті 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акту принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує, що обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, є, по суті, забезпеченням публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.

Як встановлено судом, проект Постанови № 117 було розміщено на сайті Міністерства фінансів України 16.02.2018 (https://www.minfin.gov.ua/news/view/proekty-rehuliatornykh-aktiv-dlia-obhovorennia-?category=aspekti-roboti&subcategory=proekti-dokumentiv).

З огляду на викладене вище, враховуючи дату оприлюднення проекту постанови №117, Окружний адміністративний суд м. Києва приходить до висновку, що Кабінетом Міністрів України не було дотримано вимоги Закону № 1160-IV щодо прийняття регуляторного акта щонайменше через 1 місяць від дати оприлюднення. При цьому, в документі під назвою «Повідомлення про оприлюднення..» міститься інформація про те, що зауваження та пропозиції стосовно змісту проекту постанови можна надавати у письмовій та електронній формі протягом місяця з дня публікації цього оголошення - з 16.02.2018, в той час як постанова №117 прийнята Кабінетом Міністрів України на п`ятий день після дати оприлюднення її проекту - 21.02.2017.

До того ж, як вже зазначалось, оскаржуваним п.10 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженим Постановою №117 від 21.02.2018, визначено, що критерії ризиковості платника податку, критерії ризиковості здійснення операцій, перелік показників, за якими визначається позитивна податкова історія платника податку, визначає ДФС та надсилає на погодження Мінфіну в електронній формі через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади.

Мінфін у дводенний строк погоджує або надсилає ДФС на доопрацювання визначені у цьому пункті критерії та перелік показників, за якими визначається позитивна податкова історія платника податку.

ДФС оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті погоджені критерії ризиковості платника податку, критерії ризиковості здійснення операцій, перелік показників, за якими визначається позитивна податкова історія платника податку.

Колегія суддів, проаналізувавши зміст Порядку, встановила, що його положеннями не визначено конкретних критеріїв оцінки ступеня ризиків, достатніх для зупинення реєстрації податкових накладних/розрахунків коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, або підстав для зупинення реєстрації податкової накладної, як то передбачено п.201.16 Податкового кодексу України, натомість, на підставі пункту 10 цього Порядку зобов`язано Державну фіскальну службу України визначити відповідні критерії та погодити їх з Міністерством фінансів України.

На час звернення позивача до суду з даним позовом критерії ризиковості здійснення операцій були визначені погодженим В.о. Голови ДФС України Проданом М.В. листом Державної фіскальної служби України № 959/99-99-07-18 від 21 березня 2018 року, за погодженням з Міністерством фінансів України від 22 березня 2018 року.

Незважаючи на те, що Порядок зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, був затверджений відповідачем 21 лютого 2018 року, зазначені Критерії повторно було затверджено В.о. Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_1 більш ніж через вісім місяців - 05 листопада 2018 року.

При цьому, слід зазначити, що листом від 22.03.2018 №26010-06-10/7849 Міністерство фінансів України погодило критерії ризиковості платника податків, критерії ризиковості здійснення операцій, за якими визначається позитивна історія платника податків, надіслані листом ДФС України від 21.03.2018 №828/4/99-99-07-05-05-13, втім, за умови, що вони будуть переглянуті протягом місяця.

Окружний адміністративний суд м. Києва вважає за необхідне звернути увагу на те, що листи міністерств, інших органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами у розумінні статті 117 Конституції України, а відтак не можуть бути джерелом права відповідно до статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України.

В той же час, оскільки Кабінетом Міністрів України в Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженому постановою від 21.02.2018 №117 не визначено конкретних підстав для зупинення реєстрації податкової накладної, а лише в п.6 Порядку вказано про те, що у разі коли за результатами моніторингу платник податку, яким складено податкову накладну / розрахунок коригування, відповідає критеріям ризиковості платника податку, реєстрація такої податкової накладної / розрахунку коригування зупиняється, суд приходить до висновку про те, що Критерії ризиковості, як безпосередні та нерозривні складові Порядку відповідають поняттю регуляторного акта, згідно ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», як такі, що здійснюють безпосередній вплив на господарську діяльність суб`єктів господарювання, направлені на неодноразове застосування та розповсюджуються на необмежене коло осіб.

На чому наголошує позивач та що не було заперечено і спростовано відповідачем, Міністерством фінансів України і Державною фіскальною службою України з посиланням на належні та допустимі докази, при розробці і затвердженні (прийнятті) Критеріїв ризиковості платника податку, критеріїв ризиковості здійснення операцій, не було дотримано особливого порядку прийняття регуляторного акту центрального органу виконавчої влади, який визначений Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Слід зазначити, що листом від 27.02.2018 №2216/0/20-18 (а.с.55 том 1) Державна регуляторна служба України доводила до відома Міністерства фінансів України, як розробника проекту постанови №117 від 21.02.2018 про те, що Критерії ризиковості підпадають під сферу дії Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в цілому та потребують обов`язкової установленої цим Законом процедури їх погодження.

Крім того, у вказаному листі Державною регуляторною службою України відзначено, що факт запровадження непрозорого механізму затвердження Критеріїв з урахуванням відсутності доступного для ознайомлення громадськості механізму прийняття зазначених проектів актів, в тому числі визначення періодичності затвердження таких критеріїв ДФС України порушує один з принципів державної регуляторної політики, а саме, передбачуваності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої господарської діяльності.

До того ж, Державна регуляторна служба України висловила своє занепокоєння стосовно того, що у зв`язку з ігноруванням розробником принципів державної регуляторної політики, зокрема, прозорості, дана обставина створює підстави для його майбутнього оскарження в судовому порядку (а.с.56 том 1).

Однак, дані зауваження були залишені Міністерством фінансів України поза увагою, що призвело в подальшому до затвердження Кабінетом Міністрів України даного Порядку, оскаржуваний пункт 10 якого не відповідає вимогам Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а відтак є незаконним.

Як вже зазначалось, листи міністерств, інших органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами у розумінні статті 117 Конституції України, тому не можуть бути джерелом права відповідно до статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України.

В той же час, за змістом ч.1 ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Оскільки Критерії ризиковості, затверджені листом центрального органу виконавчої влади - Державної фіскальної служби України, не можна вважати законодавством з урахуванням неведених вище судом доводів, а існування вказаних Критеріїв призводить до порушення прав позивача у формі зупинення поданих ним до реєстрації податкових накладних та одночасно призводить до необхідності надання позивачем додаткових документів для підтвердження правомірності складення такої податкової накладної, колегія суддів приходить до висновку, що фактично Критеріями ризиковості прямо порушується право позивача, визначене ч.1 ст.19 Конституції України, внаслідок чого п.10 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 117 від 21 лютого 2018 р. «Про затвердження порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних» підлягає визнанню протиправним та нечинним.

Відтак, позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.

Стосовно позовних вимог в частині п.п.20, 21 Порядку, Окружний адміністративний суд міста Києва зазначає наступне.

Так, пунктом 20 Порядку передбачено право Комісії приймати рішення про відмову в реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування. В свою чергу, п.21 Порядку визначає підстави для прийняття комісіями контролюючих органів рішень про відмову в реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування.

Вирішуючи питання щодо правомірності врегулювання вказаними пунктами Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2017 №117, колегія суддів приймає до уваги те, що відповідно до п.20.2 Податкового кодексу України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову і митну політику, приймає рішення про реєстрацію / відмову в реєстрації податкових накладних / розрахунків коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику.

Відповідно до пп.1 п.3 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №375, основними завданнями Мінфіну є забезпечення формування та реалізація державної фінансової та бюджетної політики, державної політики у сфері державного пробірного контролю, бухгалтерського обліку та аудиту, випуску та проведення лотерей.

Оскільки на час вирішення спору по суті заявлених позовних вимог відсутній порядок, визначений Міністерством фінансів України, яким би врегульовувалось питання відмови в реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, Окружний адміністративний суд міста Києва приходить до висновку про протиправність прийняття Комісіями рішень про відмову в реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування на підставі п.п. 20, 21 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №117, внаслідок чого дані пункти підлягають визнанню протиправними та нечинними.

При цьому, суд також приймає до уваги ту обставину, що право Кабінету Міністрів України визначати підстави для відмови в реєстрації податкової накладної (п.201.16.3 в редакції Податкового кодексу України до 07.12.2017) було виключено Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році» від 07.12.2017 №2245-VIII, який набрав чинності 01.01.2018.

Враховуючи викладене вище, позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю "Бессол" підлягають задоволенню в повному обсязі.

Керуючись статтями 9, 14, 31, 33, 72-78, 90, 244-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,-

ВИРІШИВ:

1. Адміністративний позов задовольнити повністю.

2. Визнати протиправними та нечинними п. 10, п. 20, п. 21 Порядку зупинення реєстрації податкової накладної / розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 117 від 21 лютого 2018 р. "Про затвердження порядків з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних".

3. Стягнути на користь товариства з обмеженою відповідальністю "Бессол" понесені судові витрати по сплаті судового збору в сумі 1762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві грн 00 коп.) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України.

ТОВАРИСТВО З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ "БЕССОЛ" (ідентифікаційний , адреса: 08300, Київська обл., місто Бориспіль, ВУЛИЦЯ БРОВАРСЬКА, будинок 46).

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УУКРАЇНИ (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2).

МІНІСТЕРСТВО ФІНАНСІВ УКРАЇНИ (ідентифікаційний , адреса: 01008, м.Київ, ВУЛИЦЯ ГРУШЕВСЬКОГО, будинок 12/2).

ДЕРЖАВНА ФІСКАЛЬНА СЛУЖБА УКРАЇНИ (ідентифікаційний , адреса: 04053, м.Київ, ЛЬВІВСЬКА ПЛОЩА, будинок 8).

Рішення набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII) до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Повне рішення складено 18.06.2019

Головуючий суддя П.О. Григорович

Судді С.К. Каракашьян

І.В. Смолій