Справа № 648/1136/14-а
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2019-06-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 червня 2019 року

Київ

справа №648/1136/14-а

адміністративне провадження №К/9901/1600/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н.В.,

суддів: Кашпур О.В., Уханенка С.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №648/1136/14-а

за позовом ОСОБА_1

до Дніпровської сільської ради Білозерського району Херсонської області про визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою Дніпровської сільської ради Білозерського району Херсонської області

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2014 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючий - Кравченко К.В., суддів: Градовський Ю. М., Жук С. І.

У С Т А Н О В И В:,

I. Суть спору

1. У березні 2014 року ОСОБА_1 (далі - позивач), звернувся до суду з позовом до Дніпровської сільської ради Білозерського району Херсонської області (далі - відповідач), в якому просив суд визнати протиправними та скасувати такі рішення відповідача:

1.1. Рішення № 419 від 08 березня 2014 року "Про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_3";

1.2. Рішення №420 від 08 березня 2014 року "Про дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради ОСОБА_8";

1.3. Рішення № 421 від 08 березня 2014 року "Про обрання секретаря сільської ради";

1.4. Рішення № 422 від 08 березня 2014 року "Про здійснення тимчасово повноважень сільського голови";

1.5. Рішення №427 від 13 березня 2014 року "Про дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради ОСОБА_5";

1.6. Рішення №428 від 13 березня 2014 року "Про обрання секретаря сільської ради";

1.7. Рішення №429 від 13 березня 2014 року "Про здійснення тимчасово повноважень сільського голови".

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позачергові сесії Дніпровської сільської ради Білозерського району Херсонської області, які відбулись 8 та 13 березня, скликались та проводились з порушенням вимог законодавства, що призвело до прийняття на цих сесіях неправомірних рішень про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_3 та секретаря цієї ради - ОСОБА_8 з подальшим покладанням обов`язків голови та секретаря сільради на інших осіб.

3. Представник відповідача позов не визнав, зазначив, що при прийнятті спірних у цій справі рішень відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. 07 березня 2014 року Розпорядженням сільського голови Дніпровської сільської ради Білозерського району Херсонської області ОСОБА_3 № 39-р «Про скликання позачергової тридцять п`ятої сесії Дніпровської сільської ради Білозерського району Херсонської області VI скликання» скликана на 08 березня 2014 року о 08:00 год. позачергова тридцять п`ята сесія VI скликання Дніпровської сільської ради (далі - Розпорядження № 39-р).

5. Розпорядженням № 39-р визначено порядок денний зазначеної позачергової сесії: розгляд депутатської вимоги від 07 березня 2014 року - доповідач ОСОБА_3 та розгляд заяви сільського голови від 07 березня 2014 року - доповідач ОСОБА_8

6. Суд апеляційної інстанції установив, що суть депутатської вимоги та заяви сільського голови у Розпорядженні № 39 не визначено.

6.1. Докази завчасного оприлюднення цього депутатського звернення та заяви сільського голови відсутні.

6.2. Порядок денний, відображений у протоколі позачергової сесії від 08 березня 2014 року, цієї сесії містить перелік інших питань, ніж той, який наведений у Розпорядженні №39-р, зокрема: про дострокове припинення повноважень сільського голови; про дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради, про обрання секретаря сільської ради та покладання на нього тимчасове виконання обов`язків сільського голови на час його відсутності.

7. 08 березня 2014 року на тридцять п`ятій сесії VI скликання Дніпровської сільської ради були присутні чотирнадцять депутатів із вісімнадцяти. На сесії були відсутні, зокрема, голова Дніпровської сільської ради Білозерського району Херсонської області - ОСОБА_3, а також секретар цієї ради - ОСОБА_8 Засідання сесії відкрив депутат ОСОБА_5, а секретарем сесії обрано ОСОБА_2

8. За результатами цієї сесії були прийняті такі рішення:

8.1. Рішення № 419, яким вирішено достроково припинити повноваження сільського голови ОСОБА_3 шляхом таємного голосування з результатом двома третинами голосів депутатів від загального складу ради, що має наслідком звільнення її з посади після закінчення лікарняного;

8.2. Рішення № 420, яким вирішено достроково припинити повноваження секретаря сільської ради ОСОБА_8 шляхом таємного голосування з результатом 13 голосів від загального складу ради, що має наслідки звільнення її з посади.

8.3. Рішення № 421, яким вирішено обрати секретарем сільської ради депутата ОСОБА_5

8.4. Рішення № 422, яким вирішено покласти обов`язки на секретаря сільської ради ОСОБА_5 тимчасово здійснювати повноваження сільського голови до моменту початку повноважень сільського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону.

9. Прийняті на цій сесії рішення підписані депутатом ОСОБА_5 , як головою сесії, а протокол сесії підписаний депутатами ОСОБА_5 та ОСОБА_6 , як головою та секретарем сесії, відповідно.

10. 12 березня 2014 року Розпорядженням Дніпровської сільської ради № 40-р (далі - Розпорядження № 40-р), яке підписано шістьма депутатами, що складає одну третину від загального складу ради, було скликано позачергове засідання тридцять шостої сесії VI скликання Дніпровської сільської ради з порядком денним: розгляд заяви депутата ОСОБА_5 від 12 березня 2014 року; про обрання секретаря сільської ради; різне.

11. На тридцять шостій сесії VI скликання Дніпровської сільської ради від 13 березня 2014 року були присутні 13 депутатів із 18. Головуючим на сесії обрано ОСОБА_5, а секретарем сесії - ОСОБА_2

12. За результатами сесії від 13 березня 2014 року прийняті такі рішення:

10.1 . Рішення № 427, яким вирішено достроково припинити повноваження секретаря Дніпровської сільської ради ОСОБА_5, відповідно до поданої ним заяви за власним бажанням з 13 березня 2014 року;

10.2 . Рішення №428, яким вирішено обрати секретарем сільської ради депутата ОСОБА_6;

10.3 . Рішення № 429, яким на секретаря сільської ради ОСОБА_6 вирішено покласти обов`язки тимчасово здійснювати повноваження сільського голови, до моменту початку повноважень сільського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської ради, обраної на чергових місцевих виборах.

13. Судом апеляційної інстанції установлено, що належні докази того факту, що позивач особисто був повідомлений про проведення сесій 08 березня 2014 року та 13 березня 2014 року, відсутні.

ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їх ухвалення

14. 29 травня 2014 року постановою Білозерського районного суду Херсонської області у задоволенні позову відмовлено.

15. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не довів в судовому засіданні факт застосування до нього оскаржуваних рішень або те, що він є суб`єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цих рішень.

16. 28 жовтня 2014 року постановою Одеського апеляційного адміністративного суду скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено у повному обсязі.

17. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржені позивачем рішення Дніпровської сільської ради прийняті на сесіях, які скликані та проведені із порушенням вимог чинного законодавства, а також без наявності підстав для дострокового припинення повноважень сільського голови ОСОБА_3 та секретаря ОСОБА_8

ІV. Касаційне оскарження

18. 24 квітня 2015 року у Вищому адміністративному суді України зареєстровано касаційну скаргу відповідача.

19. У касаційній скарзі відповідач посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме вимог статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), статей 6, 19, 144 Конституції України, статей 5, 10, 12, пункту 16 частини першої статті 26, статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР.

20. Відповідач доводить, що ним було дотримано вимоги щодо завчасного розміщення відповідного повідомлення про проведення сесій на дошці оголошень. Правомірність прийнятих рішень обґрунтовує тим, що вони прийняті більшістю голосів та підписані повноважними особами.

21. Також відповідач вказує, що оскаржувані у цій справі рішення є правовими актами індивідуальної дії і стосуються особистих прав та інтересів тільки вказаних у них осіб, а саме: ОСОБА_3 . , ОСОБА_8 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 , а тому лише ці особи вправі звернутися до суду з позовом про захист порушеного права.

22. У зв`язку із зазначеним відповідач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

23. 17 червня 2015 року ухвалою Вищого адміністративного суду України у складі судді Стародуб О. П. відкрито касаційне провадження за наслідком усунення відповідачем недоліків касаційної скарги в установлений судом строк та витребувано із Білозерського районного суду Херсонської області справу № 648/1136/14-а.

24. 15 липня 2015 року справа № 648/1136/14-а надійшла до Вищого адміністративного суду України.

25. 04 січня 2018 року на виконання вимог підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (набрав чинності 15 грудня 2017 року) касаційну скаргу передано до Верховного Суду.

26. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: Білоус О.В. - головуючий суддя, судді: Желтобрюх І.Л., Стрелець Т. Г.

27. 30 травня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 523/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.

28. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: Шевцова Н. В. - головуючий суддя, судді: Кашпур О. В., Уханенко С. А.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

29. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

30. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

31. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Статтею 55 Конституції України гарантоване право на судовий захист, що передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

33. Частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі у редакції, що була чинною на момент прийняття оскаржуваних судових рішень) визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

34. Відповідно до частини другої цієї норми КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

35. Статтею 6 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

36. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України (в редакції, що чинна на момент прийняття рішення судом касаційної інстанції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

37. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

38. Положення статті 171 КАС України визначали особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, а не актів індивідуальної дії.

VІ ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

39. Виходячи із нормативного регулювання, наведеного у пунктах 32-37 цього рішення визначальним для суду при вирішенні адміністративного спору є встановлення наявності чи відсутності порушеного прав позивача діями, бездіяльністю чи рішенням відповідача.

40. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

41. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення саме суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

42. Наведене розуміння норм права міститься у правових позиціях Верховного Суду, зокрема, у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 661/13/16-а.

43. Звертаючись до суду із цим позовом, ОСОБА_1 фактично не погоджується із обранням ОСОБА_3, ОСОБА_8 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 на відповідні посади, однак жодним чином не обґрунтовує, як саме це обрання вплинуло на його права, свободи та інтереси. Позивач є депутатом відповідної ради та, зокрема, наділений повноваженнями у складі ради приймати рішення, що ним оскаржуються.

44. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції, не врахував того, хто може бути суб`єктом оскарження актів індивідуальної дії, а дослідив питання дотримання процедури відкриття і проведення сесій Дніпровської сільської ради Білозерського району Херсонської області та прийнятих на них рішень.

45. Суд першої інстанції, ухвалюючи постанову в порядку статті 171 КАС України також не звернув увагу, що предметом оскарження у справі є не нормативно-правові акти, а акти індивідуальної дії та відмовив у задоволенні позову з підстав не доведення позивачем факту застосування до нього оскаржуваних рішень або того, що він є суб`єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цих рішень.

46. Відповідно до пунктів 2, 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду; змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

47. За правилами частин першої і четвертої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

48. Згідно з частиною першою статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

49. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

50. Суд скасовує постанову апеляційного суду, який помилково дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову, поданого особою, яка не має права на оскарження спірних правових актів індивідуальної дії, що призвело до порушення вимог статті 6 КАС України та необґрунтованого скасування рішення суду першої інстанції.

51. Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, водночас помилковим є висновок суду про те, що підставою такої відмови є положення статті 171 КАС України, отже, рішення суду першої інстанції слід змінити, виклавши його мотивувальну частину у редакції цієї постанови.

VІІ Судові витрати

52. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2014 року у справі №648/1136/14-а скасувати.

3. Постанову Білозерського районного суду Херсонської області від 29 травня 2014 року у справі №648/1136/14-а змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

4. У решті постанову Білозерського районного суду Херсонської області від 29 травня 2014 року у справі №648/1136/14-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Шевцова

Судді О. В. Кашпур

С. А. Уханенко