Справа № 826/13433/18
Суддя: Горяйнов Андрій Миколайович
Дата ухвалення: 2019-06-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 червня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Горяйнова А.М.,

суддів - Коротких А.Ю. та Костюк Л.О.,

за участю секретаря - Казюк Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року, яке прийняте в порядку спрощеного позовного провадження, у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Фірма «Хмельницькбуд» до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, за участю третіх осіб - Державного підприємства «Укрархбудінформ» та ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДНІПРОМІСТО» ім. Ю.М. Білоконя», про визнання протиправним та нечинним наказу,

ВСТАНОВИЛА:

У серпні 2018 року ТОВ «Старонаводницький парк» та ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» звернулися до адміністративного суду з позовними заявами, у яких просили визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 квітня 2018 року № 100 «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій». Вказані позовні заяви були об`єднані в одне провадження.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року вказаний адміністративний позов було задоволено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права. Скаржник вказує на те, що справу було незаконного розглянуто в порядку спрощеного позовного провадження та із порушенням установленого строку. Також відповідач зазначає, що проект ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» був погоджений у встановленому законом порядку заінтересованими особами та базовою організацією. Відповідач вважає, що наказ від 23 квітня 2018 року № 100 був підписаний повноважною особою.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року було прийнято відмову ТОВ «Старонаводницький парк» від адміністративного позову, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року в частині задоволення адміністративного позову ТОВ «Старонаводницький парк» визнано нечинним та закрито провадження у справі за вказаним позовом.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України подало додаткові пояснення до апеляційної скарги, у яких зазначило, що ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва» є належною базовою організацією, оскільки уповноважене здійснювати супровід, перегляд і перевірку стандартів, підготовку змін до них і пропозицій щодо скасування ДСТУ та ГОСТ, проводити експертизу проектів нормативних документів, розгляд та надання пропозицій до проектів будівельних норм. Також відповідач зазначив, що суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у залученні ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва» до участі у справі в якості третьої особи.

ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» подало відзив на апеляційну скаргу, заперечення на додаткові пояснення до апеляційної скарги та пояснення по справі, у яких зазначило, що заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України набуває повноважень на підписання наказів Міністерства виключно у разі відсутності Міністра. Також позивач зазначає, що базову організацію було обрано без урахування напрямку діяльності. Крім того позивач вважає, що відповідач не спростував обґрунтованість висновків суду першої інстанції щодо підписання листів-погоджень неуповноваженими особами та щодо розміщення проекту ДБН і пояснювальної записки на сайті розробника з порушенням встановленого строку.

Додатково позивач зазначив, що саме по собі порушення строку розгляду справи не свідчить про незаконність прийнятого рішення. ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» стверджує, що суд першої інстанції не вирішував питання про права чи обов`язки ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва».

Під час судового засідання представник відповідача підтримав апеляційну скаргу та просив суд її задовольнити з підстав, викладених у ній.

Представник позивача в судовому засіданні заперечувала проти апеляційної скарги та просила суд відмовити в її задоволенні посилаючись на те, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, а підстави для його скасування - відсутні.

Треті особи були належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, проте явку своїх представників у судове засідання не забезпечили. ДП «Укрархбудінформ» направило до суду клопотання про розгляд справи за відсутності свого представника, а ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДНІПРОМІСТО» ім. Ю.М. Білоконя» про причини неявки суду не повідомило. Колегія суддів, керуючись ч. 2 ст. 313 КАС України, вирішила розглядати справу за відсутності представників третіх осіб.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України - задовольнити частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року - скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову виходячи із наступного.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Судом першої інстанції встановлено та сторонами даної справи не заперечується, що предметом позову ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» є наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 квітня 2018 року № 100 «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій».

Справа була розглянута і вирішена судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження.

Особливості розгляду справ за правилами спрощеного позовного провадження визначені у главі 10 розділу ІІ КАС України.

У відповідності до ч.ч. 1, 2 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності. За правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Згідно з п. 1 ч. 4 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом.

За правилами спрощеного позовного провадження, відповідно до ч. 3 ст. 265 КАС України, розглядається позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині.

Положеннями п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України передбачено, що нормативно-правовим актом є акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Правові та організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм визначає Закон України «Про будівельні норми».

Згідно з абз. 5 ч. 1 ст. 1 вказаного Закону державні будівельні норми - нормативний акт, затверджений центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про будівельні норми» застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.

Державні будівельні норми, згідно з п. 20 Порядку розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2010 року № 543 (далі - Порядок № 543) затверджуються Мінрегіоном.

Зазначені норми права прямо вказують на те, що наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 квітня 2018 року № 100 «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» є нормативно-правовим актом.

Відкриваючи провадження у справі, суд першої інстанції інстанцій дійшов до висновку, що оскаржуваний наказ не належить до нормативно-правових актів. В ухвалах про прийняття позовної заяви до розгляду та відкритті провадження у справі від 22 та 23 серпня 2018 року суд першої інстанції зазначив, що відповідно до п. 1 Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 21 травня 1998 року № 493/92 нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. У свою чергу п. 6 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, визначено, що державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади здійснює Міністерство юстиції України. Водночас в інформаційних правових джерелах «Ліга: Закон» (www.ligazakon.ua) та «Законодавство України» (www.zakon.rada.gov.ua) відсутні відомості про реєстрацію оскаржуваного наказу у Міністерстві юстиції України як нормативно-правового акту.

Разом з тим, судом першої інстанції не було враховано, що спеціальним нормативно-правовим актом, який визначає правові та організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм, є Закон України «Про будівельні норми».

Згідно з ч. 7 ст. 10 зазначеного Закону державні та галузеві будівельні норми не підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції України.

Натомість ч. 6 ст. 10 Закону України «Про будівельні норми» передбачає, що державні та галузеві будівельні норми протягом одного місяця з дня їх затвердження підлягають реєстрації в центральному органі виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Таким чином, спеціальним Законом передбачено, що державні будівельні норми, а, отже, і наказ про їх затвердження як невід`ємна частина є нормативним актом, для якого передбачена окрема процедура реєстрації.

З огляду на викладене колегія суддів вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що наказ від 23 квітня 2018 року № 100 не є нормативно-правовим актом з огляду на відсутність його реєстрації в Міністерстві юстиції України.

Враховуючи, що оскаржуваний наказ є нормативно-правовим актом, дана справа, згідно з п. 1 ч. 4 ст. 257 КАС України, не могла розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження.

Кодекс адміністративного судочинства України визначає перелік випадків, у яких порушення норм процесуального права, є обов`язковою підставою для скасування судового рішення.

Так, у відповідності до п. 7 ч. 3 ст. 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

Враховуючи, що суд першої інстанції розглянув справу за правилами спрощеного позовного провадження справу, у той час як вона підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду від 13 грудня 2018 року належить скасувати та прийняти нове рішення.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів визначені у ст. 264 КАС України.

У відповідності до ч.ч. 4, 5 ст. 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

На виконання ухвал суду апеляційної інстанції від 18 лютого 2019 року та 21 березня 2019 року відповідач опублікував відповідне оголошення у офіційному друкованому виданні «Інформаційний бюлетень Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України» за березень 2019 року.

Згідно з ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Як раніше зазначалося, згідно з ч. 1 ст. 11 Закону України «Про будівельні норми» застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.

У п. 1.2 ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» зазначено, що вони обов`язкові для органів державного управління, місцевого самоврядування, підприємств і установ незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування, громадських об`єднань і громадян, які здійснюють проектування, будівництво і благоустрій на території міських і сільських населених пунктів та інших територіях.

Відповідно до виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 02 квітня 2018 року основним видом діяльності ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» є 41.20 «Будівництво житлових і нежитлових будівель».

До матеріалів справи приєднана копія ліцензії ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» на здійснення господарської діяльності з будівництва об`єктів ІV і V категорії складності, що видана Державною архітектурно-будівельною інспекцією України від 06 січня 2016 року з терміном дії до 06 січня 2021 року.

Також позивач надав суду копії декларацій про початок будівельних робіта та декларацій про готовність об`єкта до експлуатації, у яких зазначена інформація про ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» як генерального підрядника або замовника будівельних робіт.

Зазначені письмові докази у своїй сукупності вказують на те, що ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» належать до кола осіб, які згідно з ч. 2 ст. 264 КАС України мають право оскаржити наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 квітня 2018 року № 100 «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій».

Перевіряючи обґрунтованість адміністративного позову ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд», колегія суддів виходить із наступного.

Однією з підстав для звернення до суду стало те, що оскаржуваний наказ був підписаний заступником Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ОСОБА_1., у той час як підписання наказів Міністерства належить до повноважень Міністра.

У свою чергу відповідач стверджує, що повноваження з підписання наказів про затвердження будівельних норм були делеговані ОСОБА_1 у встановленому законом порядку.

На підтвердження своїх доводів представник відповідача надав копію наказу від 28 березня 2018 року № 73 «Про розподіл обов`язків та повноважень між Віце-прем`єр-міністром України - Міністром Регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, першим заступником Міністра, заступниками Міністра та заступником Міністра з питань європейської інтеграції».

Відповідно до п.п. 1, 2, 11 Розділу ІІ вказаного наказу ОСОБА_1 . відповідає за забезпечення формування та реалізацію державної політики у сфері архітектури об`єктів житлового та громадського призначення, містобудування, планування і забудови територій, сталого розвитку населених пунктів, з питань збереження традиційного характеру середовища населених пунктів; державної політики у сфері державного архітектурно-будівельного контролю. Також ОСОБА_1 організовує та координує, зокрема, перевірку, перегляд, скасування галузевих нормативних документів у сферах проектування, будівництва, ремонту об`єктів, а також реставрації пам`яток культури та містобудування. Крім того ОСОБА_1 затверджує (погоджує) будівельні норми.

Також відповідач надав копію наказу Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 11 квітня 2018 року № 87, яким уповноважено заступника Міністра ОСОБА_1. підписувати накази Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з питань затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність.

Надаючи оцінку зазначеним доводам сторін, колегія суддів враховує, що відповідно до ч.ч. 1, 5 ст. 10 Закону України «Про будівельні норми» розроблення, затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, здійснюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури. Порядок розроблення, погодження, затвердження, внесення змін до будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з абз. 1 п. 20 Порядку № 543 державні будівельні норми затверджуються Мінрегіоном.

Відповідно до пп. 1 п. 3 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 2014 року № 197 (далі - Положення № 197), одним із основних завдань Мінрегіону є забезпечення формування та реалізація державної регіональної політики, державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування, житлово-комунального господарства, зокрема щодо благоустрою населених пунктів.

Відповідно до покладених на нього завдань Мінрегіон, згідно з пп. 2 п. 4 вказаного Положення, затверджує державні будівельні норми.

У свою чергу п. 8 Положення № 197 передбачає, що Мінрегіон у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує Віце-прем`єр-міністр України - Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, організовує і контролює їх виконання.

Зазначені норми права вказують на те, що суб`єктом затвердження державних будівельних норм є саме Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Вказане повноваження реалізується шляхом видачі наказу, який підписує Міністр.

Отже, підписання наказів Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства є власним повноваженням Міністра.

З огляду на викладене колегія суддів вважає обгрунтованими доводи позивача щодо можливості підписання наказу про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» саме Віце-прем`єр-міністр України - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

Оцінюючи доводи відповідача про уповноваження заступника Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства ОСОБА_1 на вчинення таких дій, колегія суддів враховує, що відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

Відтак, сама по собі наявність наказів Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 березня 2018 року № 73 та від 11 квітня 2018 року № 87 не є безумовним доказом наявності у заступника Міністра повноважень на підписання наказів Міністерства з питань затвердження, внесення змін до державних будівельних норм та визнання їх такими, що втратили чинність. Обов`язковою умовою виникнення у ОСОБА_1. такого права є видання зазначених наказів у відповідності до нормативно-правових актів, які мають вищу юридичну силу.

Положення № 197 передбачає, що Міністр має першого заступника, заступників та заступника Міністра - керівника апарату, які призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України відповідно до пропозицій Міністра.

Разом з тим, зазначений нормативно-правовий акт не визначає обсяг повноважень зазначених осіб та компетенцію Міністра щодо визначення повноважень своїх заступників.

На Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства поширюється дія Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

Відповідно ч. 1 ст. 1, ч.ч. 1, 2 ст. 6 вказаного Закону систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Міністерство очолює міністр України (далі - міністр), який є членом Кабінету Міністрів України.

Згідно з п. 27 ч. 2 ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністр як керівник міністерства підписує накази міністерства.

Зазначений нормативно-правовий акт також передбачає, що міністр має першого заступника та заступників, один з яких є заступником з питань боротьби з корупцією. Перший заступник міністра, заступники міністра дають обов`язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства та його територіальних органів (у разі утворення) доручення.

Положення п. 21 ч. 2 ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» також передбачають, що міністр як керівник міністерства визначає обов`язки першого заступника міністра, заступників міністра, розподіл повноважень міністра між першим заступником міністра та заступниками міністра, які вони здійснюють у разі його відсутності.

Вказана норма права передбачає, що міністр визначає обов`язки першого заступника міністра, заступників міністра, які ними здійснюються на постійній основі незалежно від наявності чи відсутності Міністра.

Окремо п. 21 ч. 2 ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділяє міністра повноваженнями щодо розподілу власних повноважень між першим заступником міністра та заступниками міністра на період своєї відсутності.

Системний аналіз ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та п.п. 4, 8 Положення № 197 вказують також на те, що функції, які законом прямо визначені як повноваження міністра - можуть бути передані першому заступнику міністра та заступникам міністра виключно у разі відсутності міністра.

Отже, повноваження з підписання наказів Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства про затвердження будівельних норм могли бути делеговані заступнику Міністра ОСОБА_1. виключно на період відсутності Міністра.

Під час судового засідання представник відповідача пояснив, що станом на 23 квітня 2018 року - дата підписання оскаржуваного наказу Віце-прем`єр-міністр України - Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Зубко Г.Г. перебував на роботі та здійснював свої повноваження відповідно до закону. Підписання наказу від 23 квітня 2018 року № 100 «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» заступником Міністра ОСОБА_1 було обумовлене виключно дією наказів від 28 березня 2018 року № 73 та від 11 квітня 2018 року № 87.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що наказ від 23 квітня 2018 року № 100 був підписаний від імені Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства не уповноваженою на те особою.

Звертаючись до суду з адміністративним позовом, ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» вказувало також на те, що процедура розроблення і затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» відбулася без перевірки норм на відповідність їх вимогам законодавства та інших будівельних норм базовою організацією.

Відповідно до п.п. 3, 5 Порядку № 543 будівельні норми розробляються центральними органами виконавчої влади, до повноважень яких належать питання нормування у будівництві (далі - суб`єкти нормування), відповідно до планів робіт з нормування у будівництві.

Виконавцями робіт з нормування у будівництві є базові організації, які провадять науково-технічну діяльність у будівництві і визначаються суб`єктом нормування відповідно до переліку, затвердженого Мінрегіоном (далі - організація-розробник).

Згідно з абз.абз. 1-2 п. 13 Порядку № 543 з метою встановлення відповідності науково-технічному рівню та державним стандартам, будівельним нормам, міжнародним і регіональним нормативним документам, до яких приєдналася Україна, технічному завданню та врегулювання можливих розбіжностей проект будівельних норм підлягає перевірці, що проводиться базовою організацією з науково-технічної діяльності у будівництві за відповідним напрямом (далі - базова організація).

Базова організація визначається суб`єктом нормування відповідно до переліку, затвердженого Мінрегіоном.

Організацією-розробником ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» було ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДНІПРОМІСТО» ім. Ю.М. Білоконя», а базовою організацією - ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва».

ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» погоджується із правильністю визначення відповідачем організації-розробника. Разом з тим, позивач вважає, що базова організація була визначена без урахування напряму діяльності.

Як раніше зазначалося, проекти будівельних норм у визначених законом випадках підлягають перевірці базовою організацією з науково-технічної діяльності у будівництві за відповідним напрямом.

Відповідно до п. 3 Положення про базову організацію з науково-технічної діяльності у будівництві, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2010 року № 589 (далі - Положення № 589) базові організації визначаються із числа науково-дослідних або науково-технічних (проектних) організацій, що можуть провадити науково-технічну діяльність у будівництві за визначеними напрямами.

Згідно з п. 4 вказаного Положення напрями науково-технічної діяльності у будівництві (далі - напрями діяльності) визначаються за: групами будівель та споруд (код згідно з Державним класифікатором будівель та споруд ДК 018-2000); основними вимогами до споруд відповідно до Технічного регламенту будівельних виробів, будівель і споруд, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2006 року № 1764; умовами та технологіями будівництва; плануванням та забудовою населених пунктів і територій; групою будівельних матеріалів і виробів (код згідно з Українським класифікатором нормативних документів ДК 004:2008); організацією та економікою будівництва; інформаційно-аналітичним забезпеченням будівельної галузі.

Науково-дослідна або науково-технічна (проектна) організація, що отримала статус базової організації, згідно з п. 9 Положення № 589, включається до переліку базових організацій, який формується Мінрегіоном та оприлюднюється на його веб-сайті.

Згідно з Переліком базових організацій з науково-технічної діяльності у будівництві, що оприлюднений на веб-сайті Мінрегіону, ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва» (НДІБВ) є базовою організацією за напрямом науково-технічної діяльності - «науково-технічне, дослідне, нормативно-методичне та інформаційне забезпечення з питань управління, організації та технології будівельного виробництва, метрологічного забезпечення у будівництві, охорони праці у будівельній галузі; забезпечення функціонування ТК 309 «Будтехнології».

Натомість базовими організаціями з напрямом діяльності «науково-технічне, дослідне, нормативно-методичне та інформаційне забезпечення з питань планування та забудови територій і населених пунктів; забезпечення функціонування ТК 314 «Планування територій та населених пунктів» є дві організації - ДП «Український науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М.Білоконя», що виступило організацією-розробником ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» та ДП «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування «НДПІмістобудування», яке, на думку позивача, є належною базовою організацією для перевірки зазначених державних будівельних норм на відповідність вимогам законодавства та інших будівельних норм.

Відповідач у відзиві на адміністративний позов та в апеляційній скарзі вказує на те, що ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва» є належною базовою організацією, оскільки наказом Мінрегіону від 29 січня 2013 року № 29 вказаному підприємству надано статус базової організації з науково-технічної діяльності у будівництві.

Згідно з ч. 3 ст. 10 Закону України «Про будівельні норми» виконавцями робіт з нормування у будівництві є базові організації з науково-технічної діяльності у будівництві.

За змістом вказаної норми права, а також п. 5 Порядку № 543 та п. 8 Положення № 589 «базова організація з науково-технічної діяльності у будівництві» є загальною назвою статусу, що надається Мінрегіоном науково-дослідним або науково-технічним (проектним) організаціям, які можуть бути виконавцями робіт з нормування у будівництві.

У свою чергу абз. 1 п. 13 Порядку № 543 передбачає, що перевірку будівельних норм має проводити не будь-яка базова організацією з науково-технічної діяльності у будівництві, а лише та, що здійснює діяльність за відповідним напрямом.

Зазначене у своїй сукупності вказують на те, що планування і забудова територій є одним із визначених п. 5 Положення № 589 напрямів науково-технічної діяльності у будівництві. До Переліку базових організацій з науково-технічної діяльності у будівництві включені дві базовані організації, які здійснюють науково-технічну діяльності у будівництві за вказаним напрямом.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що відповідач невірно визначив базову організацію для перевірки ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» на відповідність науково-технічному рівню та державним стандартам, будівельним нормам, міжнародним і регіональним нормативним документам, до яких приєдналася Україна, технічному завданню.

У додаткових поясненнях до апеляційної скарги відповідач зазначає, що відповідно до п. 2 наказу від 29 січня 2013 року № 29 ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва» є базовою організацією з науково-технічної діяльності у будівництві, одним із напрямів діяльності якої є забезпечення функціонування ТК 309 «Будтехнології».

Положення про технічний комітет стандартизації ТК 309 «Будтехнології» було затверджене наказом Мінрегіону від 28 листопада 2011 року № 334. Відповідно до п. 5.1 вказаного Положення технічний комітет стандартизації ТК 309 «Будтехнології» організовує та здійснює, зокрема, супровід, перегляд і перевірка стандартів, підготовка змін до них і пропозиції щодо скасування ДСТУ та ГОСТ, проводить експертизу проектів нормативних документів, розгляд та надання пропозиції до проектів будівельних норм.

Разом з тим, відповідачем не враховано, що відповідно до п. 2.3 Положення технічний комітет стандартизації ТК 309 «Будтехнології» сфера діяльності ТК 309 визначена наказом Мінрегіону від 28 листопада 2011 року № 309 «Про створення технічного комітету стандартизації «Будтехнології». У свою чергу додаток до зазначеного наказу «Сфера діяльності ТК 309 «Будтехнології» визначає, що об`єктами стандартизації є коди згідно ДК 004:2008 (УКНД) 91 «Будівельні матеріали та будівництво» і 93 «Цивільне будівництво».

Відтак, повноваження ТК 309 «Будтехнології», визначені у п. 2.3 Положення, щодо розгляду проектів будівельних норм слід розглядати у сукупності зі сферою діяльності такого комітету.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до п.п. 3-5 п. 12 Положення № 589 базова організація відповідно до основного завдання виконує такі функції: розробляє проекти будівельних норм; розглядає проекти будівельних норм, розроблені іншими суб`єктами нормування у будівництві; перевіряє проекти будівельних норм щодо відповідності вимогам законодавства, забезпечує їх взаємоузгодженість та актуалізацію.

Отже, розроблення та перевірка будівельних норм є загальним повноваженням кожної базової організації з науково-технічної діяльності у будівництві.

Тому під час вибору базової організації для перевірки проекту ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» на відповідність науково-технічному рівню та державним стандартам, будівельним нормам, міжнародним і регіональним нормативним документам, до яких приєдналася Україна, технічному завданню згідно з абз. 2 п. 13 Порядку № 543, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України зобов`язане було враховувати напрям її діяльності.

Відповідач під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції не довід, що напрям науково-технічної діяльності ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва» є найбільш відповідним для перевірки проекту ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій».

З огляду на наявність у Переліку базових організацій з науково-технічної діяльності у будівництві, що оприлюднений на веб-сайті Мінрегіону, іншої базової організації з напрямом діяльності «науково-технічне, дослідне, нормативно-методичне та інформаційне забезпечення з питань планування та забудови територій і населених пунктів; забезпечення функціонування ТК 314 «Планування територій та населених пунктів», окрім організації-розробника, колегія суддів приходить до висновку про те, що перевірка проекту ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» відповідає напряму діяльності саме ДП «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування «НДПІмістобудування».

Також ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» в адміністративному позові зазначає, що проект ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» був розроблений без дотримання п. 7 Порядку 543.

У відповідності до п. 7 Порядку № 543 проект будівельних норм разом з пояснювальною запискою до нього організація-розробник оприлюднює шляхом розміщення на офіційному веб-сайті.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України до відзиву на позовну заяву додало копію пояснювальної записки до остаточної редакції проекту ДБН «Планування і забудова територій» та докази її розміщення на офіційному веб-сайті організації-розробника ДП «Український науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М.Білоконя».

Разом з тим, за змістом п.п. 7, 8 Порядку № 543 оприлюднення проекту будівельних норм і пояснювальної записки до нього, надання часу для підготовки пропозицій та складення протоколу погодження позицій має передувати направленню проекту будівельних норм від організації-розробника до суб`єкта нормування. Вказаний висновок обґрунтовується тим, що суб`єкт нормування надсилає копію проекту будівельних норм заінтересованим органам разом із пояснювальною запискою та протоколом погодження.

З матеріалів справи вбачається та поясненнями представника відповідача підтверджується, що проект ДБН «Планування і забудова територій» двічі направлявся на погодження заінтересованим органам та базовій організації. Вперше проект ДБН «Планування і забудова територій» був направлений на погодження заінтересованим органам 10 листопада 2016 року. Повторний проект зазначених будівельних норм був направлений відповідним органам 06 лютого 2018 року. Посилання на зазначені дати міститься у листах-погодженнях заінтересованих органів.

Однак відповідач надав суду докази розміщення на офіційному веб-сайті організації-розробника ДП «Український науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М.Білоконя» лише остаточної редакції проекту ДБН «Планування і забудова територій». Доказів оприлюднення у встановленому законом порядку пояснювальної записки до первинної редакції ДБН «Планування і забудова територій», а, отже, й виконання вимог п. 7 Порядку № 543 - відповідач не надав.

Вимоги адміністративного позову ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» обґрунтовані також тим, що відповідно до п.п. 8-10 Порядку № 543 проект ДБН «Планування і забудова територій» підлягав погодженню із заінтересованими органами. На думку позивача, з тексту ДБН «Планування і забудова територій» вбачається, що погоджень відносно нього здійснено не було.

У відповідності до п.п. 8-10 Порядку № 543 суб`єкт нормування надсилає копії проекту будівельних норм, пояснювальної записки та протоколу погодження позицій центральним органам виконавчої влади, які відповідно до компетенції беруть участь у погодженні проекту будівельних норм (далі - заінтересовані органи). Заінтересований орган вивчає проект будівельних норм і не пізніше ніж протягом 15 робочих днів після його надходження надсилає листа, в якому висловлює свою позицію щодо проекту, за підписом керівника. У разі коли до проекту будівельних норм заінтересований орган висловив зауваження та пропозиції, проект після доопрацювання надсилається на повторне погодження.

Разом із відзивом на позовну заяву ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» відповідач надав копії листа Міністерства молоді та спорту України від 15 грудня 2016 року № 24962і/11-14-16, висновку Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 25 січня 2017 року № 602-123-20-2/754, листів Міністерства екології та природних ресурсів України від 08 грудня 2016 року № 5/3-7/11237-16, Міністерства освіти і науки України від 01 лютого 2017 року № 1/12-953, Державної служби України надзвичайних ситуацій від 25 квітня 2017 року № 26-6265/261, Міністерства культури України від 18 липня 2017 року № 12727і/11-14-17, Міністерства охорони здоров`я України від 23 червня 2017 року № 10851і/11-14-17 та Міністерства інфраструктури України від 09 грудня 2016 року № 24586і/11-14-16.

Після надходження зазначених додаткових доказів позивач - ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» відповідь на відзив не направляло та підстав позову не уточнювало.

Доводи про те, що зазначені листи не є належними доказами погодження проекту ДБН «Планування і забудова територій» заінтересованими органами були викладені у відповіді на відзив іншого позивача - ТОВ «Старонаводницький парк».

Разом з тим, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року було прийнято відмову ТОВ «Старонаводницький парк» від адміністративного позову, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року в частині задоволення адміністративного позову ТОВ «Старонаводницький парк» визнано нечинним та закрито провадження у справі за позовом вказаної особи.

ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» виклало власну правову оцінку зазначених листів лише в суді апеляційної інстанції.

Відповідно до ч. 5 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

З огляду на викладене колегія суддів не може розглядати підстави позову ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд», які не були ним заявлені в суді першої інстанції.

Разом з тим, інші встановлені під час розгляду адміністративного позову ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» обставини вказують на те, що проект ДБН «Планування і забудова територій» був розроблений із порушення встановленого порядку, а наказ про його затвердження підписала не уповноважена на те особа, що є достатнім для задоволення адміністративного позову.

У відповідності до ч. 9 ст. 264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Враховуючи, що судом встановлено незаконність наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 квітня 2018 року № 100 «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій», колегія суддів вважає необхідним визнати його протиправним та нечинним.

Адміністративний позов ПАТ «Фірма «Хмельницькбуд» містить також доводи про те, що ДБН «Планування і забудова територій» містить норми, які не відповідають вимогам законодавства та іншим будівельним нормам. Однак, враховуючи, що оскаржуваний наказ є протиправним і нечинним, ДБН «Планування і забудова територій» є такими, що не затверджені у встановлено законом порядку. У звязку з цим колегія суддів не перевіряє доводи позивача про невідповідність таких державних будівельних норм вимогам нормативно-правових актів з питання містобудівної діяльності, планування та забудови територій, а також правового режиму використання земельних ділянок промислового призначення.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України в апеляційній скарзі вказує на те, що суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у задоволенні клопотання Конфедерації Будівельників України про залучення до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

Згідно з ч. 2 ст. 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки.

Клопотання Конфедерації Будівельників України було обґрунтоване тим, що їх залучення забезпечить захист інтересів значної кількості підприємств будівельної галузі України, оскільки до складу організації входить понад 700 будівельних холдингових компаній і професійних об`єднань. Окрім того, Конфедерація Будівельників України долучалась до розробки ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій».

Підставою для відмови у задоволенні такого клопотання, згідно з ухвалою суду від 10 вересня 2018 року, стало те, що до поданої заяви Конфедерацією будівельників України додано лише статут організації. Проте, вказаний документ не містить доказів на підтвердження обставин, на які заявник посилається як на підстави залучення до справи. Таким чином, заявником не надано доказів на підтвердження обставин, зазначених у клопотанні про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору.

Обставини, зазначені в ухвалі суду від 10 вересня 2018 року, знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Із повторним клопотанням про залучення до участі у справі в якості третьої особи та доказами, на відсутність яких вказано в ухвалі суду від 10 вересня 2018 року, Конфедерація Будівельників України - не зверталася.

Доводи апеляційної скарги Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України не спростовують висновки суду першої інстанції щодо недостатності доказів, наданих Конфедерацією Будівельників України, для підтвердження обставин, зазначених у клопотанні.

У додаткових поясненнях до апеляційної скарги відповідач також зазначив, що суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у залученні ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва імені В.С. Балицького» до участі у справі в якості третьої особи.

Згідно з ухвалою суду від 20 листопада 2018 року підставою для відмови у задоволенні такого клопотання стало те, що рішення у справі не може вплинути на права, свободи, інтереси або обов`язки ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва імені В.С. Балицького». Також суд першої інстанції зазначив, що відповідачем не наведено конкретних підстав на яких належить залучити до участі у справі вказане державне підприємство.

Колегія суддів враховує, що відповідно до п. 4 ч. 3 ст. 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Разом з тим, за результатами вирішення даної справи судом не приймалося рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва імені В.С. Балицького».

Також колегія суддів звертає увагу на те, що клопотання відповідача було обґрунтоване тим, що вказане підприємство проводило перевірку ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» та надало відповідь щодо їх відповідності вимогам законодавства й інших будівельних норм та пропонувало затвердити його.

Разом з тим, перевірку проекту ДБН «Планування і забудова територій» як базова організація здійснювало ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва», а не ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва імені В.С. Балицького».

Зазначена обставина підтверджується листами ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва» від 14 липня 2017 року № 360/01-03 та від 28 березня 2018 року № 224/01-03 і доданими до них висновками.

Крім того ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва імені В.С. Балицького» відсутнє у Переліку базових організацій з науково-технічної діяльності у будівництві, що оприлюднений на веб-сайті Мінрегіону.

Колегія суддів також зауважує, що положеннями ч. 2 ст. 49 КАС України чітко визначено стадію розгляду справи, на якій вирішується питання про залучення до участі у її розгляді третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог.

На стадії апеляційного розгляду справи особа, яка не брали участі у справі, однак вважає, що суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, згідно зі ст. 293 КАС України, має право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Як раніше зазначалося, оголошення про розгляд даної справи було розміщене у офіційному друкованому виданні «Інформаційний бюлетень Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України» за березень 2019 року.

Разом з тим, ДП «Науково-дослідний інститут будівельного виробництва» з апеляційною скаргою чи іншими заявами і клопотаннями до суду не зверталося.

В якості іншого доводу Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України в апеляційній скарзі зазначає, що суд першої інстанції розглянув справу з порушенням встановленого строку.

Разом з тим, перевищення строку вирішення справи не належить до обставин, які можуть бути самостійною підставою для скасування прийнятого рішення.

Отже, доводи апеляційної скарги відповідача лише частково спростовують висновки суду першої інстанції та є підставою для скасування рішення від 13 грудня 2018 року як такого, що прийняте за результатами розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

З огляду на викладене колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України - задовольнити частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року - скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2018 року - скасувати.

Адміністративний позовом Приватного акціонерного товариства «Фірма «Хмельницькбуд» - задовольнити.

Визнати наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 квітня 2018 року № 100 «Про затвердження ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» протиправним та нечинним.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя А.М. Горяйнов

Судді А.Ю. Коротких

Л.О. Костюк

Постанова складена у повному обсязі 18 червня 2019 року.