Справа № 540/597/19
Суддя: Ковбій О.В.
Дата ухвалення: 2019-06-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 червня 2019 р.м. ХерсонСправа № 540/597/19

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді: Ковбій О.В.,

при секретарі: Васильєвій В.В.,

за участі: представників позивачів - Мороз А.І., Фінкевича В.Г.,

розглянувши за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "УКРСІЛЬГОСПМАШ", Приватного акціонерного товариства "Херсонський нафтопереробний завод", Приватного акціонерного товариства "Херсонський хлібокомбінат" до Херсонської міської ради, за участі третьої особи - Виконавчого комітету Херсонської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 05.06.2018 р. №1398,

встановив:

Товариство з обмеженою відповідальністю "УКРСІЛЬГОСПМАШ", Приватне акціонерне товариство "Херсонський нафтопереробний завод", Приватне акціонерне товариство "Херсонський хлібокомбінат" (далі - позивачі) звернулися до суду з вказаним адміністративним позовом, у якому просять визнати протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 р. №1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона" (далі - рішення №1398).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач є власником об`єкту нерухомого майна - виробничої бази, розташованої у м. Херсоні по вул. Тираспільській, 1, на земельній ділянці площею 68,1393 га. Кадастровий номер земельної ділянки: НОМЕР_3. Рішенням Херсонської міської ради від 27.12.2017 року №1168 "Про затвердження товариству з обмеженою відповідальністю (ТОВ) "Укрсільгоспмаш" проектів землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок" позивачу затверджено проект землеустрою щодо відведення в оренду та передано в оренду, строком на 15 років, земельну ділянку площею 68,1393 га із земель комунальної власності, по вул. Тираспільській, 1, м. Херсон, під виробничою базою, категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, за умови відшкодування збитків за самовільне використання земельної ділянки за попередні 3 роки в розмірі 1 6317318,17 грн. В процесі судового розгляду спірних взаємовідносин між ТОВ "Укрсільгоспмаш" та Херсонської міською радою з приводу оренди земельної ділянки, на якій знаходиться нерухомість підприємства, ТОВ "Укрсільгоспмаш" стало відомо про набрання чинності з 01.01.2019 року нової нормативно-грошової оцінки земель м. Херсона, а отже й про зміну розміру орендної плати, яка підлягає сплаті позивачем за користування земельною ділянкою з кадастровим НОМЕР_3.

ТОВ "Укрсільгоспмаш" вважає, що оскаржене рішення Херсонської міської ради (далі - відповідач, міськрада) від 05.06.2018 №1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Херсона" є протиправним з огляду на порушення процедури його прийняття, а також на порушення, допущенні при виготовленні технічної документації.

Так, серед іншого, ТОВ "Укрсільгоспмаш" зазначає, що вказане рішення є регуляторним актом та в порушення вимог статей 8, 9, 13, 34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 №1160-IV (далі - Закон №1160-IV) відповідачем не було включено оскаржене рішення до плану діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний рік, не підготовлено аналіз регуляторного впливу прийнятого рішення, не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, не опубліковано проект регуляторного акту та сам регуляторний акт.

Позивач також зазначає, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Херсона не пройшла належним чином державної експертизи. Висновок державної експертизи не відповідає ст. 35 Закону України "Про землевпорядну документацію" та пп.3.5.3 п.3.5 глави 3 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої Наказом Державного комітету України по земельним ресурсам від 03.12.2004 року №391. Додатково, на думку позивача, підприємство, що здійснювало розробку землевпорядної документації, на дату виконання зазначених робіт не мало в своєму складі необхідної кількості інженерів-землевпорядників, що згідно ст. 26 Закону України "Про землеустрій" позбавляє його права бути розробником технічної документації.

Також, ТОВ "Укрсільгоспмаш" стверджує, що технічне завдання на розробку технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Херсона від 03.05.2017, погоджене виконавцем та замовником робіт містить додаткові умови, за якими вихідні дані для розроблення технічної документації виконавець отримує самостійно. Згідно п.5.1 технічного завдання виконавець зобов`язаний отримати дані державної статистичної звітності з кількісного обліку земель на територію населеного пункту на час виконання оцінки, що станом на дату проведення розробки технічної документації було неможливо. Окрім наведеного, в технічній документації зазначена площа м. Херсона - 6868,10 га, тоді як на офіційному сайті Херсонської міської ради вказана площа 6502,3 га.

На підставі зазначеного, позивач просить визнати протиправним та не чинним рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 р. №1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона".

Ухвалою суду від 29.03.2019 року вказана позовна заява була залишена без руху, позивачу надано строк на усунення недоліків.

08.04.2019 року недоліки позовної заяви були усунуті позивачем.

Ухвалою суду від 08.04.2019 року відкрито провадження в адміністративній справі. Вирішено розглядати справу за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 25.04.2019 року.

18.04.2019 року ухвалою суду справу об`єднано зі справою 540/731/19 із присвоєнням номеру справи № 540/597/19.

Позовні вимоги та правове обґрунтування позивача в справі, приєднаній до даною були аналогічні, викладеним ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ".

18.04.2019 року до суду надійшов відзив Херсонської міської ради щодо позову ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ", згідно якого орган місцевого самоврядування з доводами позивача не погоджується. Зазначає, що оскарженим рішенням прав підприємства не порушено, оскільки належним чином майнові права ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" на земельну ділянку кадастровий № НОМЕР_3 не оформлені. Договір оренди зазначеної земельної ділянки підприємство укладати відмовляється. Також відповідач стверджує, що оскаржене рішення не є регуляторним актом, зазначає, що в спірних правовідносинах діє не як регуляторний орган, а як розпорядник земель комунальної власності та виступає замовником у договірних відносинах із суб`єктами оцінювачами. Міська рада вважає, що оскарженим рішенням вона не справляє жодного регуляторного впливу на господарські та адміністративні правовідносини, не встановлює жодних нових норм права. Отже, на думку відповідача, ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ", по суті, оскаржує рішення про затвердження результатів робіт за господарсько-правовим договором, а не рішення регуляторного органу.

Також Міськрада зазначає, що рішення №1398 затверджує технічну документацію, зміст якої вона не уповноважена змінювати на власний розсуд, оскільки не є оцінювачем. Рішення №1398 вичерпується його виконанням - затвердженням і публікацією на офіційному сайті міської ради та державною реєстрацією у Державному земельному кадастрі.

На підтвердження своєї правової позиції посилається на роз`яснення Державної регуляторної служби України та листи зазначеного органу, за якими оскаржене рішення не є регуляторним актом.

Окрім зазначеного відповідач вважає, що твердження позивача про відсутність затверджених меж міста Херсона не відповідають дійсності, оскільки межі міста затверджені постановою Президії Верховної Ради УРСР від 04.09.1984 року №7541-Х.

Також, відповідач акцентує увагу на тому, що на висновку експертизи від 23.11.2018 року №264-18 міститься позначка "Держгеокадастр, зауваження враховано", що, на думку Міськради, свідчить про те, що зауваження вказані у попередньому висновку були враховані та усунуті, а технічна документація зареєстрована у Державному земельному кадастрі. В свою чергу, за умови дійсності висновків експертизи, рішення Херсонської міської ради не підлягає скасуванню.

Підсумовуючи викладене, відповідач просить відмовити в задоволенні позову ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ".

Також, у даній справі судом дотримано вимоги статі 264 КАС України в частині особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів (зокрема, до матеріалів справи долучено докази публікації відповідачем оголошення про відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акту, дати, часу і місця судового розгляду. Оголошення опубліковано в періодичному виданні "Прямо в руки" №16 від 19.04.2019 року (т.с.1 а.с.236)).

24.04.2019 року від ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" надійшла відповідь на відзив, в якій підприємством викладено доводи на спростування правової позиції Херсонської міської ради, наведеної в відзиві на позов. Так, ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" зазначає, що має право на звернення до суду з позовом про скасування рішення №1398, оскільки він відноситься до суб`єктів правовідносин, в яких буде застосовано оскаржене рішення.

Стосовно тверджень відповідача про відсутність в рішення №1398 ознак регуляторного акту зазначає, що рішення №1398 затверджує нормативну грошову оцінку, яка визначає базові розрахункові показники, які є обов`язковими для застосування в певній категорії відносин між органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарської діяльності, може застосовуватись неодноразово і стосуватись невизначеного кола суб`єктів, отже є регуляторним актом. Відносно роз`яснень Державної регуляторної служби України вказує, що роз`яснення положень законодавства органом ліцензування та дозвільної політики не є нормативно-правовим актом та не може підміняти собою закон. Також, ТОВ ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" зазначає, що ст. 23 Закону України "Про оцінку земель" наділяє відповідача функціями з оцінки розробленої документації, оскільки Міськрада має право відмовити в затвердженні технічної документації в разі її невідповідності вимогам законів та прийнятих відповідно до закону нормативно-правових актів або розташування земель чи земельних ділянок на території іншої територіальної громади.

Протокольними ухвалами суду, проголошеними в судовому засіданні 25.04.2019 року, відмовлено в задоволенні клопотання відповідача про залучення до участі в справі третіх осіб, оголошено перерву в підготовчому засіданні до 10.05.2019 року.

07.05.2019 року від Херсонської міської ради надійшло заперечення, в яких орган місцевого самоврядування повторно звертає увагу на відсутність договірних відносин між ним та позивачем, оскільки ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" тривалий час уникає укладення договору з оренди землі, а тому, на думку відповідача, наявність порушеного права позивача необґрунтована. Окрім зазначеного, відповідач вважає, що твердження ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" стосовно того, що підставою для звернення до суду є порушення Міськрадою матеріальних прав підприємства змінює правовідносини, які розглядаються в межах даної справи з адміністративних на господарські.

Зазначає, що згідно судової практики, на яку посилається ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" рішення органів місцевого самоврядування, якими затверджувалась нормативна грошова оцінка землі скасовувались судами в разі, якщо вони містили безпосередню вказівку на базові розрахункові показники, зокрема базову вартість 1 кв. м землі в грошовому еквіваленті. В такому випадку, відповідач відносить зазначені рішення до рішення, що містить ознаки регуляторного впливу. Проте, оскаржене рішення не встановлює жодних норм, правил та не містить будь-яких вказівок на базові розрахункові показники, а тому, на думку відповідача, не має ознак нормативно-правового акту та вичерпало свою дію шляхом прийняття та набуття чинності. Окрім наведеного, відповідач повторно зазначає, що Херсонська міська рада не наділена повноваженнями оцінювача технічної документації.

На підставі зазначеного, просить відмовити в задоволенні вимог позову.

Також 07.05.2019 року від Херсонської міської ради надійшов відзив на позов, з урахуванням об`єднання його з адміністративною справою №540/731/19 (позивач - ПрАТ "Херсонський нафтопереробний завод").

Правове обґрунтування наведене в відзиві є аналогічним відзиву, наданому 18.04.2019 року, окрім зазначення, що у ПрАТ "Херсонський нафтопереробний завод" відсутнє порушене право, яке підлягає судовому захисту у зв`язку з тим, що оскаржене рішення, на думку відповідача, не впливає на розмір вартості оренди земельної ділянки, що орендується ПрАТ "Херсонський нафтопереробний завод" за договором оренди від 15.11.2007 року. Відповідач зазначає, що розмір орендної плати за вказаним договором, не змінився та становить 3 відсотки.

22.04.2019 року та 07.05.2019 року відповідачем заявлено клопотання про залишення позову без розгляду.

В підготовчому засіданні 10.05.2019 року судом розглянуто відповідні клопотання та відмовлено в їх задоволенні, про що винесено ухвалу.

Також, в судовому засіданні 10.05.2019 року судом задоволено клопотання представника Приватного акціонерного товариства "Херсонський хлібокомбінат" - об`єднано в одне провадження адміністративні справи № 540/597/19 та № 540/930/19 із присвоєнням номеру справи № 540/597/19.

Позовні вимоги та правове обґрунтування позивача в справі, приєднаній до даною були аналогічні, викладеним ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" та ПрАТ "Херсонський нафтопереробний завод".

Підготовче засідання об`єднаної справи призначено на 21 травня 2019 р.

21.05.2019 року відповідачем подано відзив на позов, з урахуванням об`єднання його з адміністративною справою №540/930/19 (позивач - ПрАТ "Херсонський хлібокомбінат").

Правове обґрунтування наведене в відзиві є аналогічним відзиву, наданому 18.04.2019 року та 07.05.2019 року.

Враховуючи, що під час підготовчого засідання у даній справі судом було завершено проведення всіх підготовчих дій, необхідних для забезпечення правильного, своєчасного і безперешкодного розгляду справи по суті, протокольною ухвалою суду, проголошеною 21.05.2019 року, підготовче провадження у даній справі закрито та призначено її до розгляду по суті в судовому засіданні на 30.05.2019 року.

В судовому засіданні, призначеному на вказану дату, представником відповідача заявлено відвід судді Ковбій О.В.

Ухвалою суду від 30.05.19 заяву Херсонської міської ради про відвід судді Ковбій О.В. передано до відділу документального забезпечення і діловодства (канцелярії суду) для здійснення автоматизованого розподілу, відповідно до Положення про автоматизовану систему документообігу суду, провадження у справі було зупинено до розгляду відповідної заяви.

31.05.2019 року заява про відвід судді передана на розгляд судді Херсонського окружного адміністративного суду Попову В.Ф.

Ухвалою суду у складі зазначеного судді від 31.05.2019 року відмовлено в задоволені заяви представника Херсонської міської ради про відвід судді Ковбій О.В.

03.06.2019 року ухвалою суду поновлено провадження в справі у зв`язку з усуненням обставин, що викликали його зупинення. Судове засідання призначено на 11.06.2019 року.

В судове засідання, призначене на 11.06.2019 року з`явились представники позивачів. На задоволенні позовних вимог наполягали, з підстав викладених в позовній заяві та відповіді на відзив.

Відповідач та третя особа у справі явку своїх представників не забезпечили, про час, дату та місце судового розгляду повідомлені завчасно та належним чином, про що свідчать підписи вповноважених осіб Херсонської міської ради та Виконавчого комітету Херсонської міської ради на рекомендованих повідомленнях про вручення поштових відправлень (ухвали суду від 03.06.2019 року з датою судового засідання) з індексними номерами: 731, 73 0 (т.с.1 а.с. 24, 28) та додатково - доказ направлення ухвали суду в адресу відповідача засобами електронної пошти (т.с.1 а.с.23). Клопотань про відкладення судового розгляду, повідомлень про неможливість з`явитись в судове засідання, призначене на 11.06.2019 року від відповідача та третьої особи до початку судового засідання не надходило.

Однак, на даному етапі, порушуючи хронологію викладу обставин, суд вважає за необхідне зазначити, що проголошення судом вступної та резолютивної частини рішення в даній справі відбулося 11.06.2019 року о 15:50 год. Проте, того ж дня, приблизно о 16:07 год. (вже після винесення рішення судом) представником Херсонської міської ради подано до канцелярії суду заяву про відкладення розгляду справи та, від імені Виконавчого комітету Херсонської міської ради, клопотання про відвід судді. Про зазначені обставини начальником відділу документального забезпечення і діловодства (канцелярії суду) складено пояснювальну записку від 11.06.2019 року.

Відповідно до п.1 ч.3 ст.205 КАС України, якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника у разі неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.

Враховуючи приписи ст. 205 КАС України суд вважає, що неявка без повідомлення причин неявки в судове засідання представників відповідача та третьої особи у справі не є перешкодою для розгляду і вирішення справи.

Суд, вивчивши доводи позову, відзиву на нього, відповіді на відзив та заперечень щодо відповіді на відзив, заслухавши пояснення учасників процесу, які прибули до суду, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які регулюють спірні правовідносини, виходить з наступних підстав та мотивів.

Так, з матеріалів справи встановлено, що ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" є власником об`єкту нерухомого майна - виробничої бази, розташованої у м. Херсоні по вул. Тираспільській, 1, на земельній ділянці площею 68,1393 га. Кадастровий номер земельної ділянки: НОМЕР_3.

Рішенням Херсонської міської ради від 27.12.2017 року №1168 "Про затвердження товариству з обмеженою відповідальністю (ТОВ) "Укрсільгоспмаш" проектів землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок" (т.с.1 а.с.78) позивачу затверджено проект землеустрою щодо відведення в оренду та передано в оренду, строком на 15 років, земельну ділянку площею 68,1393 га із земель комунальної власності, по вул.Тираспільській, 1, м. Херсон, під виробничою базою, категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, за умови відшкодування збитків за самовільне використання земельної ділянки за попередні 3 роки в розмірі 16 317 318,17 грн.

Згідно листів Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради від 18.04.2018 року №02-36-40, від 31.05.2018 року №02-37-211, від 21.09.2018 року №8-9690-18/15, від 26.10.2018 року №02-36-112, від 10.04.2019 року №02-37-152 (т.с.1 а.с.118-122) зазначений департамент Херсонської міської ради неодноразово звертався до ТОВ "Укрсільгоспмаш" з ініціативою укласти договір оренди земельної ділянки, надсилав підписані екземпляри договору.

Наразі, договір оренди не укладений, що сторонами не заперечується.

В процесі судового розгляду спірних взаємовідносин між ТОВ "Укрсільгоспмаш" та Херсонської міською радою з приводу оренди земельної ділянки, на якій знаходиться нерухомість підприємства, ТОВ "Укрсільгоспмаш" стало відомо про набрання чинності з 01.01.2019 року нової нормативно-грошової оцінки земель м. Херсона.

Також, позивачем в даній справі виступає ПрАТ "Херсонський нафтопереробний завод", який на підставі договору оренди земельної ділянки від 15.11.2007 року (т.с.1 а.с.168-173) та рішення Херсонської міської ради від 05.10.2007 року №593 є користувачем земельної ділянки несільськогосподарського призначення під виробничою базою загальною площею 258,3810 га, яка знаходиться у м. Херсоні по вул. Нафтовиків, 52.

Згідно п.9 зазначеного договору (в редакції договору, станом на дату його укладання) орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі в розмірі 1,2 % від нормативної грошової оцінки землі.

Третім позивачем виступає ПрАТ "Херсонський хлібокомбінат", який є користувачем восьми земельних ділянок у м. Херсоні на підставі наступних договорів оренди земельних ділянок:

- № 04 від 30.10.2009 р, площею 0,0028 га по вулиці Патона, 8 у районі торгового центру, під торгівельним кіоском, строком до 01.12.2020 р;

- № 02 від 30.10.2009 р, площею 0,0028 га по вулиці Покришева в районні ринку "Овочевий" під торгівельним кіоском строком до 01.12.2020 р;

- № 01 від 30.10.2009 р, площею 0,0017 га по вулиці Українській на зупинці громадського транспорту "Дитяча обласна лікарня" під торгівельним кіоском строком до 01.12.2020 р;

- № 00 від 30.10.2009 р, площею 0,0019 га, по вулиці іллюші Кулика, в районі стадіон "Петровець", під торгівельним кіоском, строком до 01.12.20120 р;

- № 99 від 30.10.2009 р, площею 0,0023 га, по вулиці 49-ої Гвардійської Херсонської дивізії, 10, у районі клубу "Топ-Ган", під торгівельним кіоском, строком до 01.12.2020р;

- № 74 від 13.12.2006 р. площею 0,0093 га по вулиці Перекопській, 159 під продовольчим магазином строком до 26.09.2022 р;

- № 52 від 22.11.2006 р. площею 1,3757 га по вулиці Ладичука, 146 під будівлями та спорудами цеху № 3 строком до 28.01.2021 р;

- № 51 від 22.11.2006 р. площею 1,3895 га по вулиці Гімназичній 30 під виробничими будівлями та спорудами строком до 29.04.2021 р. (т.с.2 а.с. 72-149, 158-190)

Згідно умов перелічених договорів, орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі в розмірі певного відсотка від нормативної грошової оцінки землі (відсоток в договорах різниться).

05.06.2018 року на ХХІ сесії VII скликання Херсонською міською радою прийнято рішення №1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона" (т.с.1 а.с.77)

Вищевказаним рішенням затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона, виготовлену Командитним товариством науково-впроваджувальною фірмою "Нові технології" (висновок державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 року №264-18).

Позивачі вважають зазначене рішення Херсонської міської ради протиправним, у зв`язку з чим звернулись до суду з даним позовом.

Вирішуючи спір, суд дійшов наступних висновків.

З приводу спору сторін відносно того, чи є оскаржене рішення Херсонської міської ради нормативно-правовим актом, суд зазначає.

Так, згідно п.1 ч.1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрем, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

З положень наведеної норми вбачається, що КАС України поділяє рішення суб`єкта владних повноважень на нормативно-правові акти та індивідуальні акти.

Відповідно п.п. 18, 19 ч.1 ст. 4 КАС України, нормативно-правовим актом є акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальним актом є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

У справі, що розглядається, оскаржено прийняте відповідачем рішення від 05.06.2018 року №1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон".

Як вбачається з назви та змісту рішення, ним затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про оцінку земель" від 11.12.2003 №1378-IV (далі - Закон №1378-IV) нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

Згідно із частиною п`ятою статті 5 Закону №1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

Окрім зазначеного, з вступної частини затвердженої документації вбачається, що нормативна грошова оцінка земель м. Херсон Херсонської області виконується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського й лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників і механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель. (т.с.1 а.с.32).

З огляду на наведене суд вважає, що рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 року №1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон" є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (серед інших - на платників податку з плати за землю, орендарів земельних ділянок державної та комунальної власності, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання, також оскаржене рішення розраховано на довгострокове та неодноразове застосування.

Окрім вказаного, як неодноразово зазначено Вищим адміністративним судом України (зокрема, в судових рішеннях: ухвала від 03.11.2016 року по справі № 826/9353/14, ухвала від 14.12.2016 року по справі № 800/592/16), обов`язковою ознакою нормативно-правового акту є його загальнообов`язковий характер, тобто такий акт повинен застосовуватись всіма суб`єктами, яким він адресований.

В даному випадку, оскаржене рішення Херсонської міської ради відповідає й зазначеному критерію, оскільки не містить персоніфікованого переліку осіб, до яких воно застосовується, а передбачає коло осіб, для яких воно має загальнообов`язковий характер - платники земельного податку; платники державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом; платники орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, тощо.

Також суд звертає увагу на те, що висновки про віднесення рішень суб`єкта владних повноважень про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель до нормативно-правових актів у подібних правовідносинах дійшла також Велика Палата Верховного Суду в постанові від 08.05.2018 по справі № 461/8220/13-а.

Окрім наведеного, суди касаційної та апеляційної інстанції в адміністративних справах, стороною в яких була Херсонська міська рада, вже неодноразово зазначали, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель є регуляторним актом (Ухвала ВАСУ від 15.11.2016 року по справі № 821/299/16, Ухвала ОААС від 16 квітня 2013 р. справа № 2-а-6907/11/2120).

Твердження відповідача відносно того, що рішення №1398 не має регуляторного впливу, оскільки не містить безпосередньої вказівки на базові розрахункові показники, зокрема базову вартість 1 кв. м землі в грошовому еквіваленті, суд оцінює критично в силу наступного.

Так, рішенням №1398 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона. Згідно академічного тлумачного словника української мови поняття "затверджувати" (Словник української мови: в 11 томах. - Том 3, 1972. - Стор. 343.) тлумачиться як схвалювати що-небудь, вважати остаточно вирішеним; узаконювати що-небудь, надаючи юридичної сили якійсь постанові, рішенню і т. ін.

Тобто, затверджуючи певні положення, інструкції, правила, порядки орган, який має на це передбачене законом право, своїм розпорядчим актом надає юридичної сили документу, який цим розпорядчим актом затверджений.

Зазначений порядок прийняття нормативно-правового акту (шляхом його затвердження розпорядчим актом) є загально поширеним та використовується, зокрема, центральними органами виконавчої влади при прийнятті положень, інструкцій, правил, порядків.

Так, до прикладу, Наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5) затверджено Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 2004 р. № 830 затверджено Порядок ведення Державного реєстру обтяжень рухомого майна. Зазначені розпорядчі акти також, як і оскаржене рішення відповідача, безпосередньо не містять регуляторних приписів, проте, порядки, затверджені ними, набули сили нормативно-правового акту. Тобто, такого роду документи становлять невід`ємну частину розпорядчих документів, якими затверджені, і мають однакову з ними юридичну силу.

З рішення №1398 вбачається, що воно не має жодних обмежень юридичної сили затвердженої ним технічної документації. Отже технічна документація, в тому числі зазначена в ній середня вартість одного квадратного метра земель м. Херсон, є невід`ємною частиною оскарженого рішення та надає йому ознак нормативно-правового акту.

Також суд критично оцінює твердження відповідача про те, що оскаржене рішення є рішенням про затвердження результатів робіт за господарсько-правовим договором, оскільки воно не відповідає дійсності.

Так судом встановлено, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона Херсонської області розроблена відповідно до договору №11 щодо надання послуг з розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона від 03.05.2017 року (т.с.1 а.с. 29, 126-127).

Відповідно до умов договору оплата наданих послуг проводиться після підписання сторонами акту приймання-передачі послуг (п.3.2 договору). Підставою для оплати послуг договором також визначено - акт про приймання послуг, підписаний сторонами (п.4.4 договору).

Згідно п. 5.2.2 прийняти надані послуги замовник зобов`язаний актом приймання-передачі послуг.

Таким чином, самим договором визначений документ, який підтверджує приймання замовником наданих згідно цього договору послуг - акт приймання-передачі. Прийняття Херсонською міською радою рішення про затвердження технічної документації умовами договору не передбачено.

Згідно п.10.1 договору (з урахуванням додаткової угоди №01 від 30.10.2017 року, т.с. 1 а.с.130) він набирає чинності з моменту його підписання і діє до 31.12.2017 року, а в частині виконання фінансових зобов`язань - до повного їх виконання.

19.03.2018 року сторонами складено та підписано акт наданих послуг №101 від 19.03.2018 року, згідно якого виконавцем за договором №11 від 03.05.2017 року (т.с.1 а.с.132) надано послуги з розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона. Згідно акту сторони щодо наданих послуг претензій одна до одної не мають.

01.10.2018 року згідно меморіального ордеру №179 на суму 289 999,66 грн. вартість наданих послуг повністю оплачена Херсонською міською радою (т.с.1 а.с.133).

Отже, договір №11 від 03.05.2017 року щодо надання послуг з розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона виконаний 19.03.2018 року, надані послуги прийняті в порядку, передбаченим договором, про що складено акт наданих послуг №101 від 19.03.2018 року.

Таким чином, зобов`язання Херсонської міської ради з прийняття робіт за договором виконані підписанням ним акту наданих послуг 19.03.2018 року, а тому твердження відповідача, що результати робіт за господарсько-правовим договором прийняті рішенням №1398 є безпідставними.

Стосовно посилань відповідача при обґрунтуванні своєї правової позиції на роз`яснення Державної регуляторної служби України від 22.02.2017 року №1128/0/20-17 від 22.02.2017 року та №2469/0/20-18 від 03.03.2018 року (т.с.1 а.с. 141, 144), згідно яких проект оскарженого рішення не містить норм регуляторного характеру, суд зазначає, що відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Роз`яснення Державної регуляторної служби України не мають юридичної сили нормативно-правового акту, не обов`язкові для врахування органом місцевого самоврядування та не є підставою для невиконання положень Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Узагальнюючи викладене, суд зазначає, що рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 року №1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон" є нормативно-правовим регуляторним актом, а наведені відповідачем доводи протилежного є необґрунтованими.

Щодо доводів відповідача про те, що рішенням №1398 не порушено прав ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" та ПрАТ "Херсонський нафтопереробний завод" суд зазначає наступне.

Як вже зазначено вище за текстом даного рішення, затверджена нормативна грошова оцінка визначає базові розрахункові показники, які є обов`язковими для застосування у окремих відносинах між органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарської діяльності, зокрема при визначенні розміру орендної плати за користування земельними ділянками державної та комунальної власності.

Відповідач стверджує, що ним вживаються дії з метою спонукати ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" укласти договір оренди земельної ділянки, наданої в оренду відповідно до рішень Херсонської міської ради від 27.12.2017 року №1168 та від 23.02.2018 року №1227, що також підтверджується наявними в матеріалах справи копіями листів про направлення до підприємства екземплярів договорів для підписання (т.с. 1 а.с.117-124), проте відповідач, зі слів Міськради, уникає зазначеного обов`язку.

З копії одного з екземплярів, направленого в адресу підприємства договору оренди земельної ділянки (т.с.2 а.с.9-14) вбачається, що орендна плата за договором вноситься орендарем у грошовій формі в розмірі 3% від нормативної грошової оцінки земельної ділянки (п.9 договору).

З долученого ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" витягу із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 04.04.2019 року (т.с.1 а.с.87) вбачається, що базовою складовою для нормативної грошової оцінки земельної ділянки з кадастровим № НОМЕР_3 є середня (базова) вартість земель населеного пункту, що становить 362,24 грн. Тобто, середня (базова) вартість земель населеного пункту, визначена оскарженим рішенням Херсонської міської ради.

Таким чином, рішення №1398 визначає базову величину, яка має безпосередній вплив на формування вартості оренди земельної ділянки за договором, який підприємству пропонує укласти Херсонська міська рада. Тобто, оскаржене рішення беззаперечно вплине на права та інтереси ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ", як суб`єкта правовідносин з оренди земельної ділянки. Окрім зазначеного підприємство підтверджує, що є власником об`єкту нерухомого майна - виробничої бази, розташованої у м. Херсоні, що зумовлює необхідність ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" в подальшому належним чином оформити відносини з користування земельною ділянкою, що знаходиться під будівлею виробничої бази.

Згідно положень ч.2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають, в тому числі особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З урахуванням наведеного, ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ", як особа, яка фактично використовує земельну ділянку з кадастровим № НОМЕР_3 , є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано рішення №1398 та, відповідно, має право на його оскарження до суду.

З аналогічних підстав суд вважає доведеним існування порушеного права ПрАТ "Херсонський нафтопереробний завод" - оскільки оскарженим рішенням визначається базова величина, яка має безпосередній вплив на формування вартості оренди земельної ділянки, що знаходиться в користуванні підприємства за договором від 15.11.2007 року (т.с.1 а.с.168).

Отже, оскільки суд дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим регуляторним актом, тому воно підлягає правовій оцінці на предмет дотримання процедури його прийняття, що визначена Законом №1160-IV.

Як передбачено статтею 4 Закону №1160-IV, одним із принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону №1160-IV громадяни, суб`єкти господарювання, їх об`єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб`єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Згідно із частинами першою-четвертою статті 7 Закону №1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів. Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження. Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

За правилами частин першої, другої статті 8 Закону №1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Як передбачено частинами першою-четвертою статті 9 Закону №1160-IV, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини п`ятої статті 9 Закону №1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Згідно із частинами шостою-восьмою статті 9 Закону №1160-IV строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Частиною п`ятою статті 12 Закону №1160-IV передбачено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

За приписами частин другої, п`ятої статті 13 Закону №1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет. Якщо в межах адміністративно-територіальної одиниці чи в населеному пункті не розповсюджуються друковані засоби масової інформації, а місцеві органи виконавчої влади, територіальні органи центральних органів виконавчої влади, органи та посадові особи місцевого самоврядування не мають своїх офіційних сторінок у мережі Інтернет, документи, зазначені у частинах першій - третій цієї статті, можуть оприлюднюватися у будь-який інший спосіб, який гарантує доведення інформації до мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи до відповідної територіальної громади.

З наведеного вбачається, що проект регуляторного акту, який орган готує або розглядає має бути внесений до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, затвердженого цим регуляторним органом. Аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акта, в подальшому і сам регуляторний акт мають бути в установленому порядку оприлюднені.

Натомість, Херсонською міською радою, з перелічених вимог Закону №1160-IV, надано докази виконання лише обов`язку щодо оприлюднення оскарженого рішення (періодичне друковане видання "Прямо в руки", №24 від 15.06.2018 року, а.с.136).

Інші вимоги Закону №1160-IV при прийнятті рішення №1398, а саме ч.2 ст. 13, ч.4 ст. 9, ст. 7 відповідачем не дотримано, оскільки проект рішення не внесений до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, затвердженого регуляторним органом, аналіз регуляторного впливу та проект регуляторного акта в установленому порядку не опубліковані.

Правова позиція відносно достатності наведених порушень процедури розгляду та прийняття нормативно-правового акту для його скасування неодноразово висловлена Верховним Судом у постановах від 08 травня 2018 року у справі №461/8220/13-а, від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13 та від 11 грудня 2018 року у справі № 161/13458/14-а (2а/161/550/14), від 08 травня 2018 року в справі №461/8220/13-а.

Щодо посилань представників позивачів на недоліки в технічній документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон Херсонської області та в висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 року №264-18 суд зазначає наступне.

Так, позивачі вважають, що станом на момент складання технічної документації міста Херсона в розробника документації з землеустрою - Командитного товариства Наукова-впроваджувальна фірма "Нові технології" (далі - НВФ "Нові технології") було відсутнє право на складання відповідної документації, передбачене ст. 26 Закону України "Про землеустрій".

Зазначений довід ґрунтується на тому, що в висновку державної експертизи землевпорядної документації в графі "розробник землевпорядної документації" зазначено два інженера землевпорядника НВФ "Нові технології": ОСОБА_2 та ОСОБА_3 . При цьому сертифікат інженера землевпорядника ОСОБА_3 станом на дату розроблення технічної документації анульовано.

Суд не бере до уваги доводів позивачів в силу зазначеного нижче. Так, в судовому засіданні 11.06.2019 року в якості свідка допитано одного з відповідальних виконавців, першого заступника директора НВФ "Нові технології" - ОСОБА_8, який вказав, що розроблення технічної документації здійснювалось ним, ОСОБА_4 та ОСОБА_2 . ОСОБА_3 розробленням документації не займався та взагалі до штату працівників Командитного товариства НВФ "Нові технології" не входив. Його зазначення в висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 року №264-18 є помилковим. Натомість в НВФ "Нові технології", в період розроблення технічної документації працювали, сертифіковані інженери-землевпорядники: ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 .

Окрім показів свідка, надані ним відомості, зокрема, щодо того, що ОСОБА_3 не приймав участі в розробці технічної документації, підтверджено самими технічними матеріалами, серед розробників яких прізвище ОСОБА_3 відсутнє.

З урахуванням того, що покази свідка ОСОБА_8 про дійсність кваліфікаційних сертифікатів інших інженерів-землевпорядників, які працювали в НВФ "Нові технології" ( ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 ) в період виготовлення технічної документації під сумнів позивачами не ставилась, суд вважає необґрунтованими посилання позивачів на відсутність у Командитного товариства Наукова-впроваджувальна фірма "Нові технології" права на розробку технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона.

Щодо посилань позивачів на недотримання НВФ "Нові технології" технічного завдання при розробці технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона, зокрема, щодо визначення площі міста Херсона та отримання даних з державної статистичної звітності з кількісного обліку земель на територію населеного пункту на час виконання оцінки, суд зазначає, що згідно п. 1.9 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої Наказом Держкомзему України від 03.12.2004 року № 391 (далі - Методика) державна експертиза землевпорядної документації проводиться з метою забезпечення її відповідності вимогам законів України, інших нормативно-правових актів, вихідним даним та технічним умовам щодо розробки документації.

Тобто, перевірка виготовленої технічної документації, зокрема, щодо її відповідності вихідним даним (серед іншого - даним державної статистичної звітності) є об`єктом перевірки при здійсненні державної експертизи, тобто повноваженнями установи, в даному випадку - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, який відповідну державну експертизу здійснює.

В свою чергу, ст.ст. 37, 38 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" (далі - Закону № 1808-IV) передбачають право на оскарження висновку державної експертизи в адміністративному порядку або до суду. Отже аргументи сторін, якими вони обґрунтовують свою незгоду з висновком державної експертизи, мають бути розглянути вповноваженим органом при оскарженні самого висновку експертизи та не підлягають розгляду в рамках даної адміністративної справи, оскільки висновок не є предметом судового оскарження.

Однак, суд частково розділяє правову позицію позивачів відносно зауважень до самої форми висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 року №264-18 та зазначає наступне.

За змістом ст. 33 Закону № 1808-IV процедура проведення державної експертизи передбачає експертне дослідження, перевірку, аналіз і оцінку об`єкта державної експертизи та підготовку обґрунтованого та об`єктивного експертного висновку, що відноситься до заключної стадії, в яку входить узагальнення окремих експертних досліджень, одержаної інформації, підготовку висновку державної експертизи та видачу його замовникам об`єктів державної експертизи.

У відповідності до пп. 3.5.1. п. 3.5. Методики на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації. Стаття 35 Закону № 1808-IV встановлює, що висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Якщо об`єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.

Відповідно пп.3.5.3 пункту 3.5 глави 3 Методики, підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:

землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);

землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;

землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.

Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов`язковою. При цьому, негативна оцінка об`єкта експертизи повинна бути всебічно обґрунтована положеннями відповідних нормативно-правових актів. (Підпункт 3.5.3 пункту 3.5 глави 3 Методики)

Тобто на заключній стадії державної експертизи, орган, що її проводить, зобов`язаний прийняти одне з наведених в пп.3.5.3 пункту 3.5 глави 3 Методики рішення.

В даному конкретному випадку з висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 року №264-18 вбачається, що технічна документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсон Херсонської області визнана такою, що не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам та повертається на доопрацювання.

Зазначений висновок не є негативною оцінкою технічної документації та не є підставою для проведення повторної експертизи, як помилково вважають позивачі, оскільки вичерпний перелік підстав для проведення повторної експертизи передбачений ст. 14 Закону № 1808-IV, проте Методикою передбачений спеціальний порядок визнання усунутими недоліків, з яких документацію повернуто на доопрацювання.

Так, об`єкт експертизи, який повернуто на доопрацювання, оцінюється позитивно та погоджується після внесення змін і доповнень до нього в порядку, передбаченому цією Методикою, з урахуванням зауважень та пропозицій, зазначених у висновку державної експертизи (Підпункт 3.5.3 пункту 3.5 глави 3).

Підпунктами 3.5.8-3.5.9 пункту 3.5 глави 3 Методики передбачено, що усунення зауважень та внесення виправлень, виявлених в результаті державної експертизи, здійснюють розробники землевпорядної документації та інші суб`єкти, що допустили порушення вимог чинного законодавства України, встановлених норм і правил при підготовці об`єкта державної експертизи або його окремих складових частин.

Контроль за усуненням зауважень державної експертизи здійснюють виконавці експертизи (експерти) чи, за їх дорученням, керівники територіальних органів Держгеокадастру. Факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника територіального органу Держгеокадастру, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.

Тобто, Методикою передбачено те, що в разі направлення технічної документації на доопрацювання з підстав, якщо вона визнана такою, що не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, новий висновок державної експертизи не готується, а лише проставляється відповідна відмітка на висновку про повернення технічної документації на доопрацювання.

Проте, на думку суду, зважаючи на спрощений порядок визнання недоліків технічної документації усунутими та з урахуванням принципу відповідальність за достовірність і повноту аналізу, обґрунтованість висновків державної експертизи, передбаченого ст. 5 Закону № 1808-IV, принциповим є дотримання вимог щодо зазначеної відмітки.

Так, згідно наведеного раніше, факт внесення виправлень, врахування зазначених у висновку зауважень та пропозицій посвідчується відповідним записом на висновку експертизи керівника експертного підрозділу або керівника територіального органу Держгеокадастру, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.

Оглядом висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 року №264-18 встановлено, що на ньому містить відбиток штампу "Держгеокадастр зауваження враховано" підпис невідомої особи та печатка.

Згідно п. 5.23 Уніфікованої системи організаційно-розпорядчої документації Вимог до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003, затвердженої Наказом Держспоживстандарту України від 07.04.2003 № 55 підпис складається з назви посади особи, яка підписує документ (повної, якщо документ надруковано не на бланку, скороченої - на документі, надрукованому на бланку), особистого підпису, ініціалу(-ів) і прізвища.

Таким чином й відмітка про усунення недоліків, окрім підпису має містити, щонайменше назву посади особи, яка підписує документ (повної, якщо документ надруковано не на бланку, скороченої - на документі, надрукованому на бланку), ініціалу(-ів) і прізвища.

Окрім зазначеного, на думку суду, відповідна відмітка виконавців експертизи має бути датована, щонайменше з тієї підстави, що сам висновок не містить дати його затвердження, а саме з дати затвердження висновки державної експертизи є обов`язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об`єктів державної експертизи.(ст. 35 Закону № 1808-IV)

Зазначені недоліки оформлення висновку державної експертизи землевпорядної документації від 23.02.2018 року №264-18, а саме: відсутність в ньому дати затвердження, дати усунення недоліків, відсутністю реквізитів, а звідси й неможливість встановити особу та її повноваження стосовно посвідчення відповідним записом на висновку експертизи факту усунення її недоліків, на думку суду, робить неможливим його використання органом місцевого самоврядування при прийнятті оскарженого рішення.

Враховуючи наведене, суд погоджується з правовою позицією позивачів, стосовно того, що оскаржене рішення прийняте з порушенням принципів державної регуляторної політики, що позбавило права фізичних та юридичних осіб (в тому числі позивачів по справі), їх об`єднань надати зауваження та пропозиції до проекту такого рішення як регуляторного акту, а висновок державної експертизи технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона містить суттєві недоліки, що робить неможливим його використання органом місцевого самоврядування при прийнятті оскарженого рішення. Зазначені висновки суду свідчать про те, що позовні вимоги є підставними та обґрунтованими, а відтак підлягають задоволенню.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "доброго врядування".

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).

Херсонської міською радою, в силу викладеного вище, при прийнятті рішення №1398 зазначеного принципу дотримано не було

У відповідності до ч. 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Під час звернення до суду позивачами сплачено судовий збір:

- ТОВ "УКРСІЛЬГОСПМАШ" в сумі 1921,00 грн., згідно платіжного доручення №2794 від 18.03.2019 року;

- ПрАТ "Херсонський нафтопереробний завод" в сумі 1921,00 грн., згідно квитанції про сплату №88911 від 10.04.2019 року;

- ПрАТ "Херсонський хлібокомбінат" в сумі 1921,00 грн., згідно платіжного доручення №1 від 03.05.2019 року;

Понесені позивачами судові витрати у вигляді сплаченого судового збору підлягають стягненню з Херсонської міської ради.

Однак, у відповідності до п. 3 ч. 2 ст. 22 Бюджетного кодексу головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними рішеннями про місцеві бюджети можуть бути виключно місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.

Наказом Міністерства фінансів України від 22.12.2011р. № 1691 визначено порядок формування Єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів. Відповідно до даних Єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів Херсонська міська рада не є ні розпорядником, ні одержувачем бюджетних коштів.

Відповідно до ст. 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", до відання виконавчих органів міських рад належать власні повноваження, зокрема щодо забезпечення виконання місцевого бюджету, а також: здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету.

Таким чином, у зв`язку з відсутністю в Херсонської міської ради рахунків, з яких можливе стягнення судового збору та одночасно з наявністю відповідних рахунків у її виконавчого органу - Виконавчого комітету Херсонської міської ради, суд присуджує стягнути сплачений позивачами судовий збір з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради.

Керуючись ст. 2, 19, 139, 205, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

вирішив:

Позов задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 року № 1398 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Херсона".

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "УКРСІЛЬГОСПМАШ" (адреса: 09107, Київська обл., м. Біла Церква, бул. Михайла Грушевського, 13, ) судовий збір у сумі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн. з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради (, адреса: 73000, м. Херсон, пр-т Ушакова, 37).

Стягнути на користь Приватного акціонерного товариства "Херсонський хлібокомбінат" (адреса: 73000, м. Херсон, вул. Гімназична, 30, ) судовий збір у сумі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн. з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради (, адреса: 73000, м. Херсон, пр-т Ушакова, 37).

Стягнути на користь Приватного акціонерного товариства "Херсонський нафтопереробний завод" (адреса: 73009, м. Херсон, вул. Нафтовиків, 52, ) судовий збір у сумі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн. з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради (, адреса: 73000, м. Херсон, пр-т Ушакова, 37).

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції,який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст рішення виготовлений та підписаний 20 червня 2019 р.

Суддя Ковбій О.В.

кат. 109010000