Справа № 826/12663/18
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2019-06-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 червня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Коротких А.Ю.,

Федотова І.В.,

за участі секретаря судового засідання Біднячук Ю.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.02.2019 у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі Філії «Центр транспортного сервісу «Ліски» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування вимог Державної аудиторської служби України від 10.07.2018,

В С Т А Н О В И В :

Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі філії «Центр транспортного сервісу «Ліски» Публічного акціонерного товариства «Укрзалізниця» звернулось до суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просив визнати протиправними та скасувати вимогу Державної аудиторської служби України від 10.07.2018 № 05-14/545 в частині пунктів 35, 36, 104, 105.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.02.2019 позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано пункти 35, 36, 104 та 105 вимоги Державної аудиторської служби України від 10.07.2018 № 05-14/545.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, Державна аудиторська служба України звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

У судовому засіданні представники апелянта підтримали апеляційну скаргу, просили її задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог.

Представники позивача у судовому засіданні заперечували проти задоволення вимог апеляційної скарги, просили залишити оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представників учасників справи, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, з наступних підстав.

Так, у відповідності до положень ст. 308 КАС України, справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, співробітниками Держаудитслужби проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності філії «Центр транспортного сервісу «Ліски» ПАТ «Українська залізниця» та її відокремлених відділень за період з 01.06.2016 по 31.12.2017.

За результатами ревізії складено довідку від 25.05.2018, в якій зафіксовано ряд порушень, виявлених державними аудиторами та які включені в зведений акт ревізії ПАТ «Укрзалізниця» від 04.06.2018 № 05-21/4.

Також, співробітниками Держаудитслужби проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Одеського відділення філії «Центр транспортного сервісу «Ліски» ПАТ «Укрзалізниця» за період з 01.06.2016 по 31.12.2017.

За результатами ревізії складено довідку від 22.05.2018 по Одеському відділенню філії, в якій зафіксовано ряд порушень, виявлених державними аудиторами на Одеському відділенні філії та які включені в зведений акт ревізії ПАТ «Укрзалізниця» від 04.06.2018 № 05-21/4.

Держаудитслужбою України 10.07.2018 складено вимогу № 05-14/545 щодо усунення порушень, що відображені у акті ревізії від 04.06.2018 № 05-21/4.

Так, в пункті 35 оскаржуваної вимоги зазначено: «На порушення частини четвертої статті 36 Закону № 922, філією «Центр транспортного сервісу «Ліски» ПАТ «Укрзалізниця» укладено з ПАТ «Дніпровагонмаш» додаткову угоду від 27.03.2017 № 2 до договору від 22.12.2016 № 511-ПМ, якою збільшено ціну за одиницю товару (змінено істотні умови зазначеного договору без установлення в ньому відповідного порядку зміни цін), через що Філією «ЦТС «Ліски» сплачено коштів за вагони-платформи для великотоннажних контейнерів на суму 3970,43 грн більше, ніж вартість цих вагонів-платформ була згідно з додатком 1 до договору № 511-ПМ до укладення додаткової угоди № 2, чим заподіяно ПАТ «Укрзалізниця» в особі Філії «ЦТС «Ліски» матеріальної шкоди (збитків) на суму 3970,43 грн.»

В пункті 36 вимоги зазначено: «На порушення пункту 15 Загальних умов укладання та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2005 року № 668, пунктів 1.1, 5.1, 6.1.1, 7.1 договору від 24.12.2014 № 12-14/189-ПР, пунктів 6.2.1, 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, пунктів 2.2, 2.6 Вказівок щодо застосування РЕКН на будівельні роботи ДБН Д.1.1-2-99, пунктів 2.2, 2.5 ДСТУ-Н Б Д.2.3-40:2012 «Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на монтаж устаткування», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 грудня 2012 року № 667, статті 877 ЦК України, Одеське відділення Філії «ЦТС «Ліски» прийняло та оплатило ВКФ ТОВ «Мегаполіс» безпідставно завищену вартість виконаних робіт за об`єктом «Будівництво зернового терміналу потужністю 1000 т/добу (30000 т/міс)» на загальну суму 575,98 тис. грн, чим заподіяно ПАТ «Укрзалізниця» в особі Філії «ЦТС «Ліски» матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму. Вказане порушення усунуто під час ревізії частково на суму 84,09 тис. гривень».

В пункті 104 вимоги зазначено: «На порушення пунктів 6.2, 4.6 договорів від 07.07.2016 № 339-ПМ та № 340-ПМ здійснено оплату Філією «ЦТС «Ліски» протягом грудня 2016 - лютого 2017 років ТОВ «Скела Терциум» за нафтопродукти загальним обсягом 6529,95 тонн на загальну суму 98188,44 тис. грн з ПДВ за відсутності документів щодо настання моменту та дати їх поставки, моменту переходу права власності на них, факту їх отримання у грудні 2016 року».

В пункті 105 спірної вимоги зазначено: «На порушення Інструкції № 291 бухгалтерського обліку активів, капіталу, зобов`язань і господарських операцій підприємств і організацій та Облікової політики ПАТ «Українська залізниця», статті 4 Закону № 996, не відображено за даними бухгалтерського обліку Філії «ЦТС «Ліски» суми з відшкодування ТОВ «Прогрес Плюс ЛТД» вартості контейнерів та судових витрат у розмірі 727,4 тис. гривень».

Позивач вважаючи, що вимога Державної аудиторської служби України від 10.07.2018 № 05-14/545 в частині пунктів 35, 36, 104, 105 є протиправною та підлягає скасуванню, звернувся до суду за захистом своїх прав.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що висновки відповідача, зазначені в оскаржуваних пунктах вимоги, є необґрунтованими та не знайшли свого документального та нормативного підтвердження в ході розгляду даної справи.

Зважаючи на вищевказане, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» № 2939-12, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому, власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз.7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону).

Аналіз норм пункту 1 частини першої статті 8 Закону, свідчить про те, що суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону, зокрема підконтрольні установи.

Водночас, суб`єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб`єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є власне контролюючий орган.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу.

Однак, саме така процедура (надання обов`язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто, вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

Так, з метою виконання окреслених Законом завдань і функцій, контролюючий орган, в силу положень статті 10 Закону, наділений правами, зокрема пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права, зазначені права контролюючого органу є одночасно і його обов`язками (правообов`язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. Так, непред`явлення контролюючим органом «законної вимоги» у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб`єктом, зокрема, визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, правообов`язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред`явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Закон № 2939 розрізняє два види ревізій: планові виїзні і позапланові виїзні.

За змістом статті 4 Закону, ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до п. 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (надалі по тексту також - Порядок № 550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведеня інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов`язковими реквізитами (підписи посадових осіб об`єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, слід вказати, що акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб`єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункт 8 або 10 частини першої статті 10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

Відповідно до пункту 46 Порядку, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства слідує, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

Таким чином, письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, а відтак, вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Як зазначено в листі Державної фінансової інспекції України від 04.03.2015 № 25-18/205 «Щодо підготовки вимог про усунення виявлених порушень», способи усунення встановлених порушень зазначаються у формі пропозиції (рекомендації) і мають відображати кінцеву мету вжитих заходів, а не можливі шляхи її досягнення (тобто «стягнути», «відшкодувати», «повернути», а не «опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку»).

Як вбачається з оскаржуваної вимоги в частині оскаржуваних пунктів, остання складена контролюючим органом без дотримання вказаних вище рекомендацій Державної аудиторської служби України, є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а містить вказівку про усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків.

Тобто, відповідач спонукає позивача визначити самостійно на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення порушень, що в свою чергу, може призвести до нового порушення позивачем чинного законодавства за умови невизначення уповноваженим на те органом конкретних дій, які дозволять суб`єкту господарювання виправити (усунути) виявлені під час ревізії порушення у чіткій спосіб та у відповідній послідовності. Порушується принцив юридичної визначеності.

Тож, в порушення наведених норм, вимога в частині оскаржуваних пунктів містить лише загальне твердження про необхідність усунення виявлених порушень, без конкретизації дій та способів.

У той же час, головною рисою індивідуальних актів є їхня конкретність (чіткість), а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами владних повноважень, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, настанов для їх розв`язання, що виникають у сфері державного управління; чітка відповідність такого акту нормам чинного законодавства.

Слід зазначити, що рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Висновки контролюючого органу повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення, а тому, на переконання колегії суддів, вимога Державної аудиторської служби України в частині оскаржуваних пунктів підлягає скасуванню, оскільки не відповідає наведеним вище вимогам щодо чіткості та зрозумілості, та породжує неоднозначне трактування способів усунення виявлених порушень, що, у свою чергу, впливає на можливість реалізації права або виконання обов`язку виконати волевиявлення суб`єкта владних повноважень.

У даній справі, зміст спірної вимоги в частині оскаржуваних пунктів, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «забезпечити відшкодування збитків», встановлених контролюючим органом. Додатково, про обов`язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави. (а. с. 156 т. 1)

Водночас, колегія суддів враховує, що вимога в оскаржуваній частині, як індивідуально-правовий акт, який в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою та не визначає конкретних шляхів для усунення підконтрольною установою виявлених порушень.

Крім того, суд апеляційної інстанції до даних правовідносин вважає за необхідне застосувати правові позиції Верховного Суду, які є обов`язковими для судів, в силу приписів ст. 242 КАС України.

Зокрема, Верховний Суд у постанові від 11.10.2018 в адміністративній справі № 813/4101/17 дійшов правового висновку, що зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Таким чином, суд апеляційної інстанції, не вдаючись в оцінку обґрунтованості виявлених порушень, доходить висновку, що акт індивідуальної дії - вимога в частині оскаржуваних пунктів не відповідає критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості та пропорційності рішення суб`єкта владних повноважень, а тому, таке рішення не може вважатися правомірним.

Стосовно виявлених під час проведення ревізії порушень, судова колегія зазначає, що в межах розгляду даної справи, з урахуванням предмету позову, суд позбавлений можливості вдаватись в оцінку та встановлювати наявність чи відсутність факту порушень.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи прийшов до вірного висновку про задоволення позову, однак не правильно застосував норми матеріального права, не врахував наявності в оскаржуваній в частині вимозі нечіткого та незрозумілого способу усунення виявлених порушень, що є підставою для скасування вимоги в цій частині, а встановив безпідставність вимоги Державної аудиторської служби України в пунктах 35, 36, 104 та 105 через призму відсутності факту самих порушень, вдавшись в оцінку господарських відносин.

Європейським судом з прав людини у рішенні у справі «Трофимчук проти України» від 28.10.2010, № 4241/03 (п. 54) зазначено, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід сторін (див. рішення у справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1).

Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (п.1 ст.32), зокрема у п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010, 4909/04 зазначив, що згідно з його усталеною практикою, що відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.02.2019, у відповідності до ст. 317 КАС України, підлягає зміні в мотивувальній частині, а в іншій частині рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.02.2019 - змінити в мотивувальній частині.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.02.2019 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді А.Ю. Коротких

І.В. Федотов

Повний текст постанови складено 13.06.2019.