Справа № 0840/3888/18
Суддя: Панченко О.М.
Дата ухвалення: 2019-06-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 червня 2019 року м. Дніпросправа № 0840/3888/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Чередниченка В.Є., Іванова С.М.,

за участю секретаря судового засідання Чорнова Є.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.01.2019 р. (суддя Бойченко Ю.П., м. Запоріжжя) у справі № 0840/3888/18

за позовом ОСОБА_1

до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації,

третя особа 1 - Комунальне підприємство "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради,

третя особа 2 - Запорізька обласна рада,

про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди, -

встановив:

У вересні 2018 року позивач звернувся до суду з позовом до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації (далі - відповідач), в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, як розпорядника бюджетних коштів відповідно до Програми сприяння розвитку інформаційної галузі на 2016-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 31.03.2016 р. та змін до Програми щодо не виділення Комунальному підприємству "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради коштів на друк видання за 2017 рік в сумі 511 000,20 грн. та за 2018 рік в сумі 400000,00 грн.;

- зобов`язати відповідача невідкладно перерахувати на казначейський рахунок Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради 911000,20 грн.;

- визнати, що внаслідок бездіяльності відповідача позивачу заподіяна моральна шкода на суму 10000,00 грн.;

- здійснити списання коштів з рахунків відповідача на користь позивача в сумі 10000,00 грн.

Рішенням суду першої інстанції в задоволенні позову відмовлено. Суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог позивача.

Не погодившись з рішенням суду, позивач оскаржив його в апеляційному порядку, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, неповне з`ясування судом обставин справи.

В апеляційній скарзі позивач зазначає, що звернулась до суду з метою захисту своїх особистих прав, гарантованих Конституцією України, які були порушені протиправною поведінкою щодо неї самої, приниження честі, гідності, ділової репутації, що викликало моральні страждання внаслідок бездіяльності відповідача. Глибоко відчувала несправедливість, що була викликана відмовою відповідача як розпорядника бюджетних коштів за Програмою сприяння розвитку інформаційної галузі області на 2016-2020 роки перерахувати КП "Газета "Запорізька правда" бюджетні кошти.

Зазначає, що нормативний акт, на який посилається суд, а саме "Порядок складання, розгляду затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ", затверджений постановою КМУ від 28.02.2002 року № 228, не застосовується до Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда", оскільки воно не має статусу бюджетної установи.

Проте, на думку позивача, має застосовуватися до спірних правовідносин Бюджетний кодекс України, Порядок казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затверджений МФ України 23.08.2012 року № 938.

Зазначає, що всупереч ч. ч. 3, 10 ст. 23 Бюджетного кодексу України відповідач зменшив фінансування газети без прийняття відповідного рішення сесією облради, також це не було доведено до відома третьої особи-1 - КП "Газета "Запорізька правда", внаслідок чого останнім було прийнято на себе зобов`язання за договорами з ТОВ "Видавничий будинок "Кераміст" за послуги з друку поліграфічної продукції.

Використання бюджетних коштів за друк газети за друге півріччя 2017 року визнав Господарський суд в рішенні від 06.03.2018 року, про що було проінформовано засновника газети Запорізьку обласну раду листом № 39 від 19.03.2018 року.

Борг визнаний облрадою, про що свідчить п. 8 проекту рішення "Про реформування комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради.

Проте, ані відповідач, ані облрада в кінці 2017 року не проінформували Казначейство про наявність бюджетної заборгованості, чим порушили бюджетне законодавство.

Зменшення фінансування газети здійснено всупереч інтересам трудового колективу редакції, авторів газети, передплатників, читачів, громаді міста і області, порушено баланс інтересів суспільства та суб`єкта владних повноважень.

Зазначає, що суд безпідставно надає оцінку тому, що рішення облради від 01.02.2018 року № 86, не було оскаржено і є чинним, оскільки це не є предметом позову в цій справі. Зазначає, що оскільки у 2017 року за Програмою сприяння інформаційній галузі області на 2016-2020 роки на видання газети виділені кошти в сумі 811 тис. грн. та договори з видавництвом укладені в межах цієї суми, то відповідач повинен був оплатити борг за бюджетні кошти.

Вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо збитковості КП "Газета "Запорізька правда", оскільки вона виникла лише через не надходження запланованих бюджетних коштів.

Просить скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

У відзиві, поданому на апеляційну скаргу, відповідач зазначив, що КП "Газета "Запорізька правда" отримувало фінансування за Програмою сприяння розвитку інформаційної галузі області на 2016-2020 роки. За рішенням Запорізької обласної ради № 86 від 01.03.2018 року фінансування на 2018 рік було припинено. Рішення є діючим, а тому не виділення коштів відповідачем на фінансування програми є правомірним. Друк газети в період з 14.06.2017 року по 27.12.2017 року здійснювався ТОВ "Видавничий будинок "Кераміст" поза межами кошторисних призначень на підставі гарантійних листів КП "Газета "Запорізька правда", тому зобов`язання не вважаються бюджетними відповідно до ст. 48 Бюджетного кодексу України.

Зазначає також, що позивач звернувся до суду в інтересах суб`єкта господарювання, хоча безпосередньо права позивача діями відповідача не порушені. Вважає, що захисту адміністративним судом підлягає лише фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Також безпідставними є вимоги про відшкодування моральної шкоди, не доведеним є факт протиправності діянь відповідача та причинно-наслідковий зв`язок з предметом позову. Погоджується з висновками суду першої інстанції та просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги.

Третя особа-2 - Запорізька обласна рада також направила на адресу суду відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду без змін.

В судовому засіданні скаржник просив задовольнити апеляційну скаргу, скасувати рішення суду та позов задовольнити в повному обсязі.

Представники відповідача та третьої особи-2 на стороні відповідача проти задоволення апеляційної скарги заперечували, просили рішення суду залишити без змін.

Представник третьої особи-1 підтримала доводи і вимоги апеляційної скарги.

Вислухавши пояснення учасників процесу, дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що газета "Запорізька правда" входить до складу об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області. Засновником газети є Запорізька обласна рада. Газета є офіційним друкованим засобом масової інформації Запорізької обласної ради та Запорізької обласної державної адміністрації. Підприємство є юридичною особою.

Рішенням третьої позачергової сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради №2 від 31.03.2016 р. затверджено Програму сприяння розвитку інформаційної галузі області на 2016 - 2020 роки (далі - Програма). Додатком №2 до Програми передбачено орієнтовні обсяги фінансування заходу "сприяння виданню газети "Запорізька правда" у розмірі 400 тис. грн. у 2017 році та 400 тис. грн. у 2018 році.

Рішенням шостої позачергової сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради №20 від 30.06.2016 р. затверджено Порядок висвітлення діяльності депутатів Запорізької обласної ради, дія якого поширюється на газету "Запорізька правда" до завершення процесу реформування цього друкованого засобу масової інформації відповідно до Закону України "Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації" і виходу Запорізької обласної ради з числа її засновників. Розділом ІІІ Порядку передбачено, що Запорізька обласна рада у своїх кошторисах передбачає витрати на висвітлення своєї діяльності засобами масової інформації.

Рішенням одинадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 06.04.2017 р. №46 внесено зміни до Програми, зокрема на видання газети "Запорізька правда" передбачено виділення фінансування у розмірі 811,2 тис. грн. у 2017 році та 400 тис. грн. у 2018 році.

24.03.2014 р. між ТОВ "Видавничий будинок "Кераміст" (Замовник) та КП "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради (Друкарня) укладено Договір про закупівлю послуг за державні кошти від 24.03.2017 р. № 1703020 (Договір).

Відповідно до п. 1.1 Договору Друкарня зобов`язалась протягом 2017 року надати послуги з друку поліграфічної продукції, зазначені в п. 1.2 даного Договору, а Замовник зобов`язався прийняти та оплатити такі послуги.

Надані за період з 11.01.2017 р. по 14.06.2017 р. послуги з друку газети "Запорізька правда" оплачені у сумі 300 000,00 грн., тобто, у межах зобов`язань, які випливають із Договору.

Починаючи з 14.06.2017 р. по 27.12.2017 р. сторонами договору за взаємним погодженням продовжували надаватися послуги з друку газети "Запорізька правда" поза межами обсягів, узгоджених в Договорі, але на тих самих умовах.

Друк газети "Запорізька правда" у період з 14.06.2017 р. по 27.12.2017 р. здійснювався ТОВ "Видавничий будинок "Кераміст" на підставі Гарантійних листів Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради, в яких Замовником було визначено: тираж (кількість примірників), формат, обсяг друку, колір, тип паперу, дату друку, час надання макету для друку газети, час відвантаження (передачі Замовнику надрукованого тиражу видання). Також, в Гарантійних листах Комунальне підприємство "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради гарантує своєчасну оплату надрукованих на його замовлення тиражів газети. Проте, оплату не здійснено, внаслідок чого утворилася заборгованість за період з 14.06.2017 р. по 27.12.2017 р. у сумі 469281,30 грн.

Втім, зважаючи на збитковість підприємства, рішенням двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01.03.2018 р. №86 внесено зміни до Програми в частині орієнтовних обсягів фінансування газети "Запорізька правда" у розмірі 300 тис. грн. у 2017 році та 0 грн. у 2018 році.

Через відсутність фінансування у підприємства утворився борг перед ТОВ "Видавничий будинок "Кераміст", який, на думку позивача, викликаний неправомірними діями відповідача.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що:

- ані позивачем, ані третьою особою-1 не надано доказів оскарження рішення двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01.03.2018 р. №86, яким зменшено бюджетне фінансування газети "Запорізька правда", отже, воно є чинним;

- пунктом другим Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, визначено, що план використання бюджетних коштів - це розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі, в розрізі видатків бюджету, структура яких відповідає повній економічній класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету;

- матеріали справи містять План використання бюджетних коштів та Помісячний план використання бюджетних коштів на 2017 рік (а.с. 148-149), поданих газетою "Запорізька правда" до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації, відповідно до яких заплановано використання коштів у розмірі 300 000,00 грн. (у квітні та у травні по 150 000,00 грн. відповідно);

- доказів того, що КП "Газета "Запорізька правда" надавало відповідачу план використання бюджетних коштів на суму, що перевищує 300 тис. грн., яку виділено та використано виданням, суду не надано;

- відповідно до фінансових звітів суб`єкта малого підприємництва за 2015 - 2017 роки КП "Газета "Запорізька правда" у 2015 році отримало збитки у розмірі 159,9 тис. грн., у 2016 році - прибуток у розмірі 1,7 тис. грн. та у 2017 році - збиток у сумі 466,5 тис. грн. (а.с. 142 - 147);

- зважаючи на збитковість підприємства, рішенням двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01.03.2018 р. №86 внесено зміни до Програми в частині орієнтовних обсягів фінансування газети "Запорізька правда" у розмірі 300 тис. грн. у 2017 році та 0 грн. у 2018 році;

- в ході розгляду справи встановлено, що фактично вимоги позивача спрямовані не на захист її прав, а на захист інтересів третьої особи-1. Бездіяльність відповідача, про яку йдеться у позовних вимогах, не спричиняє порушень індивідуально виражених прав або свобод позивача;

- суд не знайшов підстав для задоволення заявлених позовних вимог про відшкодування моральної шкоди, оскільки позивачем не надано до суду жодних доказів, які підтверджують завдання їй такої шкоди, зокрема у вигляді погіршення здоров`я та/або настання інших втрат немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, інших негативних явищ, не доведено факту протиправності діянь відповідача та причинно-наслідкового зв`язку з предметом позову.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та зазначає наступне.

Пунктом 8 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

В адміністративному судочинстві право вимоги належить особі, права якої порушені у публічно-правових відносинах з відповідачем суб`єктом владних повноважень. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Суд першої інстанції ретельно проаналізував зазначене питання з посиланням рішення Конституційного Суду України (рішення №6-зп від 25 листопада 1997 року, рішення №9-зп від 25 грудня 1997 року, резолютивна частина рішення №19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року), практику Верховного Суду України (постанова від 23.05.2017 р. у справі №800/541/16), Верховного Суду (постанова від 30.01.2018 р. у справі № 804/2252/14).

На думку колегії суддів, таке питання є ключовим при розгляді цієї справи.

Так, відповідно ст. 48 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулась не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне зміну підсудності адміністративної справи... Якщо позивач згоден на його заміну іншою особою, але така особа не згодна на участь у справі, суд залишає позовну заяву без розгляду, про що постановляється відповідна ухвала.

Отже, аналізуючи правові наслідки звернення до суду особи, якій не належить право вимоги, колегія суддів доходить висновку, що законодавець визнав недоцільність розгляду всіх аргументів позову судом у випадку, якщо його заявлено неналежним позивачем. Встановлення того факту, що позивач є неналежним, є достатньою підставою для відмови у позові, якщо судом не залучено до участі у справі належного відповідача.

Колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги позивача стосовно порушення особистих прав позивача та спрямованості її вимог як на особистий захист, так і на захист усієї громади міста Запоріжжя, оскільки вона є громадським діячем, не можуть бути прийняті до уваги, виходячи з наступного.

Позивач, заявляючи, що вона є автором газети "Запорізька Правда", вказує, зокрема на те, що: відповідачем порушені її особисті немайнові блага, які охороняються цивільним законодавством; внаслідок бездіяльності відповідача принижені її честь та гідність; не отримано належне майно, яке належить газеті і позивачеві, чим заподіяно позивачу моральну шкоду.

Проте, слід зазначити, що ОСОБА_1 не вступала у публічні правовідносини з відповідачем, тобто відносно неї особисто не приймались рішення, не допускалось бездіяльності та не вчинялось жодних дій з боку відповідача. Позивач, можливо, зазнав певних негативних емоцій з приводу припинення фінансування газети, з якою співпрацює, але це знаходиться поза межами правового регулювання, адже вони є опосередкованими, викликаними взаємовідносинами між КП "Газета "Запорізька правда", відповідачем і Запорізькою обласною радою.

Також, колегія суддів наголошує, що позивач невірно тлумачить норми ст. 140, 142 Конституції України, вважаючи, що вона як мешканка міста Запоріжжя має право безпосередньо вирішувати питання місцевого значення, оскільки їй належить спільне майно територіальної громади м. Запоріжжя, в тому числі і майно КП "Газета "Запорізька правда", як члену такої територіальної громади.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, який правильно зазначив, що право позивача на участь у місцевому самоврядуванні реалізується через відповідні органи місцевого самоврядування.

У своїй практиці Європейський суд неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 § 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може бути піддане допустимим обмеженням, оскільки вимагає за своєю природою державного регулювання. Держави-учасниці користуються у цьому питанні певною свободою розсуду (див. Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany).

Отже, законодавець у процесуальному законі Кодексі адміністративного судочинства України передбачив певні правила і обмеження, які має враховувати особа під час звернення до суду, і які не можуть вважатися порушенням балансу приватних і державних інтересів.

Також слід зазначити, що позивач, яка вважає себе громадським діячем, не може звертатись з цим позовом в інтересах територіальної громади або підприємства, оскільки ст. 53 КАС України встановлено, що лише у випадках встановлених законом певні особи мають право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Нормативно не врегульовано, що громадські діячі, як окремі особи, таким правом наділені.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову у задоволенні позову, адже ОСОБА_1 в цій справі є неналежним відповідачем.

В п. 23 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Проніна проти України" суд нагадує, що п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення.

Таким чином, колегія суддів вважає, що інші аргументи апеляційної скарги не підлягають правовій оцінці.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд першої інстанції під час розгляду цієї справи дотримався наведених вимог, а тому рішення суду слід залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09.01.2019 р. у справі №0840/3888/18 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст постанови складено 13.06.2019 року.

Головуючий суддя О.М. Панченко

Суддя В.Є. Чередниченко

Суддя С.М. Іванов