Справа № 802/793/16-а
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2019-06-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 червня 2019 року

Київ

справа №802/793/16-а

адміністративне провадження №К/9901/13959/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду 14 вересня 2016 року у складі колегії суддів: Білоуса О.В., Совгири Д.І., Курка О.П. від 14 вересня 2016 року у справі № 802/793/16-а за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу і припису, -

ВСТАНОВИВ:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі -ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправними та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 21.03.2016 № 92 в частині призначення планової перевірки позивача та припису № 508-14/06 від 15 квітня 2016 року.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року скасовано рішення суду першої інстанції, прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 92 від 21 березня 2016 року «Про проведення планових перевірок у надрокористувачів у II кварталі 2016 року» в частині проведення планової перевірки Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано припис Державної служби геології та надр України № 508-14/06 від 15 квітня 2016 року.

В касаційній скарзі Державна служба геології та надр України просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі. Вказує, що станом на момент винесення спірного наказу та припису жодного мораторію на здійснення перевірок, зокрема планових, не передбачено, а Закон України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (далі - Закон № 71- VIII) направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів. Також вказує на правомірність винесеного припису з підстав порушення позивачем правил надрокористування.

В запереченні на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

Відповідно до п. 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону №2147-VIII) справа № 826/23874/15 передана до Верховного Суду.

Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, прийшов до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Держгеонадра України від 21.03.2016 року № 92 затверджено квартальний план проведення перевірок користувачів надр на II квартал 2016 року, до якого, в тому числі, включено позивача, як власника спеціального дозволу на користування надрами № 4105 від 02.11.2006 року.

На підставі зазначеного вище наказу т.в.о голови Держгеонадра України винесено інший наказ від 21.03.2016 року № 93 "Про проведення планових перевірок надрокористувачів у II кварталі 2016 року" згідно з предметом перевірки, визначених пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою КМУ від 14.12.2011 №1294.

До переліку надрокористувачів, щодо яких здійснюватиметься державний геологічний контроль включено і позивача.

Про проведення перевірки позивача було повідомлено листом від 22.03.2016 року №4417/13/14-16, у якому зазначено, що у строк з 11 по 29 квітня 2016 року посадовими особами Державної служби геології та надр України буде проведена перевірка щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ФОП ОСОБА_1 , якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4105 від 02.11.2006 року.

13.04.2016 року спеціалістами Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України здійснено виїзд за адресою позивача для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням та використання надр.

Не допустивши до перевірки посадових осіб відповідача, позивач у наданих письмових поясненнях №4 від 13.04.2016 року вказав на відсутність визначених законом підстав для проведення перевірки, посилаючись при цьому на приписи пункту 3 Прикінцевих положень Закону від 28.12.2014 № 71-VІІІ, згідно з яким у 2015-2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України.

У зв`язку із недопущенням позивачем посадових осіб Держгеонадр України до проведення перевірки, 13.04.2016 року перевіряючими складено відповідний акт №06-05/26/2016-25/п-81 про недопуск, у якому зазначено про порушення позивачем статей 10, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ст. 24 Кодексу України "Про надра" та постанови Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011 року "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами".

На підставі відображених в акті №06-05/26/2016-25/п-81 порушень, посадовими особами відповідача було винесено припис №508-14/06 від 15.04.2016 року про їх усунення шляхом надання до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів та матеріалів, що підтверджують виконання питань згідно додатку № 1 до даного припису.

Не погоджуючись з вказаними діями відповідача позивач оскаржив їх в судовому порядку.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що відповідач у цій справі не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 ПК України, тому приписи пункту 3 Прикінцевих положень Закону від 28.12.2014 № 71-VІІІ не можуть поширюватись на Держгеонадра України.

Задовольняючи позов суд апеляційної інстанції виходив з того, що Держгеонадра України належить до переліку контролюючих органів, які мають право на проведення перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за виключенням випадків, передбачених пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28.12.2014 №71-VIII.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.

Закон України №71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.

Отже, за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері надрокористування.

Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України останній регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлені Законом № 71-VІІІ стосується лише контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.

Відтак, беручи до уваги, що завданням Державної служби геології та надр України є реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, колегія суддів приходить до висновку, що Державна служба геології та надр України не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 ст. 41 Податкового кодексу України.

Отже, помилковим є посилання суду апеляційної інстанцій на п.3 Прикінцевих положень Закону України №71-VIII.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб`єктів господарювання, а саме:

- Закон України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII "Про внесення змін до податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", згідно з пунктом 3 Прикінцевих положень якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України;

- Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень якого перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.

З наведеного вбачається, що норми Закону № 76-VІІІ стосуються всіх контролюючих органів, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України, тоді як норми Закону № 71-VІІІ стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, тобто Державної фіскальної служби України та її територіальних органів, адже критеріями визначення переліку суб`єктів господарювання, на яких такі обмеження не поширюються, є, зокрема, обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності чи імпорт певного виду товарів.

Такі положення вказаних нормативних актів роблять послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийняті різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, щодо обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб`єктів господарювання.

Таким чином, правовідносини, пов`язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України, регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014, а не Законом № 71-VIII, та в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року і закінчилися 01 липня 2015 року.

Оскаржуваний наказ прийнятий Державною службою геології та надр України 21.03.2016 та стосується проведення планової перевірки, у тому числі, і у ФОП ОСОБА_1 , як надрокористувача у II кварталі 2016 року, а тому не порушує обмеження на проведення перевірки, встановлені Законом № 76-VIII від 28.12.2014.

Враховуючи вищевказане, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині скасування наказу на проведення перевірку.

Стосовно позовної вимоги про скасування припису, колегія суддів зазначає наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року N877-V (далі - Закон №877-V), в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до ст. 1 вказаного Закону, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Згідно частини восьмої ст. 7 вказаного Закону, припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Пунктом 12 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 р. N 1294 у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Згідно п. 16 Порядку у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п`яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Судами встановлено, що у зв`язку із недопущенням позивачем посадових осіб Держгеонадр України до проведення перевірки, 13.04.2016 року перевіряючими складено відповідний акт №06-05/26/2016-25/п-81 про недопуск.

15.04.2016 посадовими особами відповідача винесено припис №508-14/06 про усунення порушень шляхом надання до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів та матеріалів, що підтверджують виконання питань згідно додатку № 1 до даного припису.

На підставі аналізу вищенаведених положень норм чинного законодавства, колегія суддів зазначає, що припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр - виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.

Колегія суддів вказує, що вимоги припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень. Припис не може замінювати форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.

Суд зазначає, що необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства з геології та надр.

Отже, суд приходить до висновку, що оскаржуваний припис підлягає скасуванню, відтак постанова суду апеляційної інстанції в даній частині підлягає залишенню без змін. В решті ж вимог щодо скасування наказу про проведення перевірки, постанова апеляційного суду підлягає скасуванню із залишенням в силі постанови суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 1 ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись ст.ст. 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року скасувати в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України № 92 від 21 березня 2016 року «Про проведення планових перевірок у надрокористувачів у II кварталі 2016 року» в частині проведення планової перевірки Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

У вказаній частині залишити в силі постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року.

В решті постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Ю. Бучик

Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук ,

Судді Верховного Суду