Справа № 645/5662/18
Суддя: Чалий І.С.
Дата ухвалення: 2019-06-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2019 р. Справа № 645/5662/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Чалого І.С.,

Суддів: Жигилія С.П. , Перцової Т.С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Голови Харківської обласної ради Чернова Сергія Івановича на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 11.03.2019, головуючий суддя І інстанції: Єгупенко В.В., м. Харків, повний текст складено 11.03.19 по справі № 645/5662/18

за позовом ОСОБА_2

до Голови Харківської обласної ради Чернова Сергія Івановича , Голови постійної комісії з питань аграрної політики, земельних відносин та природокористування Пієва Сергія Миколайовича

про визнання незаконною бездіяльність посадових осіб органу влади,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 (надалі - позивач, ОСОБА_2 ) звернувся до Фрунзенського районного суду м. Харкова з адміністративним позовом, в якому просив визнати незаконною бездіяльність посадових осіб органу влади - Голови Харківської обласної ради Чернова С.І. , Голови постійної комісії з питань аграрної політики, земельних відносин та природокористування ОСОБА_3 , щодо ненадання своєчасної письмової відповіді на звернення від 28.02.2018 у встановлений законом строк та не повідомили про прийняте рішення про можливість або неможливість отримати дозвіл бути присутніми на сесії Харківської обласної ради 01.03.2018 згідно п. 5 звернення; визнати незаконною бездіяльність посадових осіб органу влади - Голови Харківської обласної ради Чернова С.І. , Голови постійної комісії з питань аграрної політики, земельних відносин та природокористування Пієва С. М, що не розглянули по суті звернення від 28.02.2018 про закріплення мисливських угідь. Зобов`язати відповідачів надати письмову відповідь на звернення від 28.02.2018 ОСОБА_2

Ухвалою Фрунзенського районного суду м. Харкова від 28.09.2018 справу передано до Харківського окружного адміністративного суду відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 29 Кодексу адміністративного судочинства України(надалі - КАС України).

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 11.03.2019 позовні вимоги ОСОБА_2 задоволено частково.

Визнано незаконною бездіяльність голови Харківської обласної ради Чернова Сергія Івановича , голови постійної комісії з питань аграрної політики, земельних відносин та природокористування Пієва Сергія Миколайовича щодо ненадання своєчасної письмової відповіді по суті звернення ОСОБА_2 від 28.02.2018.

Зобов`язано голову Харківської обласної ради Чернова Сергія Івановича та голову постійної комісії з питань аграрної політики, земельних відносин та природокористування ОСОБА_3 повторно розглянути звернення ОСОБА_2 від 28.02.2018.

В іншій частині позову відмовлено. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач - Голова Харківської обласної ради Чернов С.І. подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги вказав, що не погоджується із висновком суду щодо ненадання своєчасної письмової відповіді по суті звернення позивача, оскільки визначений законодавством строк розгляду заяви ОСОБА_2 відповідачі не порушили. Також стверджує, що законодавством не встановлено обов`язку надавати доказів отримання позивачем надісланої відповіді на звернення, а тому висновок суду про те, що відсутність доказу отримання позивачем відповіді є ознакою неналежного розгляду звернення позивача є помилковим та таким, що суперечить нормам чинного законодавства. Також наголошує на тому, що вимоги законодавства щодо всебічності розгляду звернення відповідачі не порушили.

У відповідності до п. 3 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Згідно з ч. 4 ст.229 КАС України при розгляді справи в порядку письмового провадження фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що вимоги апеляційної скарги належить задовольнити частково з огляду на таке.

Суд першої інстанції встановив такі фактичні обставини справи, які не оспорюються учасниками справи.

28.02.2018 ОСОБА_2 звернувся до Харківської обласної ради та голови постійної комісії з питань аграрної політики, земельних відносин та природокористування із заявою, в якій просив (за пунктами):

1) Харківську обласну раду прийняти усі необхідні заходи для поновлення порушеного права представляти ОСОБА_2 громадську організацію ХМО УТМР у зв`язку з його поновленням згідно з рішенням 19.05.2016 Фрунзенського районного суду на посаді голови президії ХМО УТМР.

2) Харківську обласну раду не допустити порушення прав громадської організації юридичної особи Харківській міжрайонної організації Українського товариства мисливців і рибалок і відповідно зняти з повістки денної 01.03.2018 розгляд по суті, усі звернення подані до Харківської обласної ради від не уповноваженої особи ОСОБА_6 та від імені ХМО УТМР.

3) Розгляд питання закріплення мисливських угідь відкласти до вирішення питання правоохоронними органами по кримінальних справах в зв`язку з підробкою документів, печатки, захвату громадської організації та фактичного поновлення на роботі ОСОБА_2 на посаді голови президії ХМО УТМР.

4) Харківську районну державну адміністрацію скасувати рішення про погодження надання у користування мисливських угідь Харківського району до ХМО УТМР на підставі подання документів за підписом неуповноваженої особи ОСОБА_6 та скріплених печаткою виготовленою не законно ОСОБА_6

5) Відповідно до ч. 3 ст. 4 Регламенту Харківської обласної ради прийняти заявку та надати дозвіл про можливість бути присутнім на сесії Харківської обласної ради 01.03.2018 при розгляді питання порядку денного про затвердження та надання в користування мисливських угідь ХМО УТМР.

6) Повідомити про прийняти рішення за телефоном, або ЕМЛ -

Посилаючись на те, що відповіді на зазначене звернення не отримано, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було вжито заходів щодо належного розгляду звернення позивача в порушення норм Закону України "Про звернення громадян", така бездіяльність відповідача щодо неналежного розгляду звернення не може відповідати критеріям правомірності, визначених ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України та є протиправною.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог з огляду на таке.

Статтею 40 Конституції України встановлено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів визначено Законом України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 № 393/96-ВР.

Так, приписами ч. 1 ст. 1 вказаного Закону встановлено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Частиною 1 статті 5 Закону України "Про звернення громадян" встановлено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне).

Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення).

У зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.

Звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, повертається заявнику з відповідними роз`ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 цього Закону.

У свою чергу, положеннями статті 7 цього Закону передбачено, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.

Відповідно до вимог статті 15 Закону органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.

Відповідно до ст. 19 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень, серед іншого, зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам.

Термін розгляду звернень громадян визначено статтею 20 Закону України "Про звернення громадян", а саме: звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів. На обгрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну.

Аналіз наведених норм законодавства вказує на те, що орган, до якого направлена заява громадянина, зобов`язаний об`єктивно, всебічно і вчасно її розглянути, перевірити викладені в ній факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечити його виконання, а також повідомити громадянина про наслідки розгляду такої заяви. При цьому термін розгляду такого звернення має становити не більше одного місяця з дати надходження.

Висновок суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог грунтується на тому, що відповідачем не надано документальних доказів отримання позивачем надісланої відповіді 05-08/16 від 19.03.2018.

З цим висновком суду першої інстанції колегія суддів не погоджується з огляду на таке.

Порядок ведення діловодства за зверненнями громадян врегульований Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 348 (в редакції, що діяла на час звернення, надалі - Інструкція № 348).

Згідно з п. 2 Інструкції № 348 усі пропозиції, заяви і скарги, що надійшли, повинні прийматися та централізовано реєструватися у день їх надходження, а ті, що надійшли у неробочий день та час, - наступного після нього робочого дня на реєстраційно-контрольних картках, придатних для оброблення персональними комп`ютерами (додаток № 1), або в журналах (додаток № 2). Пунктом 8 Інструкції № 348 визначено, що пропозиції, заяви і скарги громадян після їх вирішення з усіма документами щодо їх розгляду і вирішення та примірником реєстраційно-контрольної форми мають бути повернуті посадовим особам чи підрозділу службового апарату, які ведуть діловодство за пропозиціями, заявами і скаргами, для централізованого формування справи, картотек, банку даних. Формування і зберігання справ у виконавців забороняється.

Вказаними вище нормативно-правовими актами не передбачено ні обов`язку надсилання відповіді рекомендованим листом з повідомленням про вручення поштового відправлення, ані обов`язку відстеження отримання заявником відповіді на звернення. Отже, відповідь на звернення згідно вимог Інструкції № 348 реєструється відповідальною за ведення діловодстава в установі особою (відділом) та надсилається заявнику поштою простою кореспонденцією.

Як убачається з матеріалів справи, звернення ОСОБА_2 надійшло до Харківської обласної ради 28.02.2018, реєстраційний індекс Н-262/03-02. Згідно резолюції голови Харківської обласної ради розгляд звернення доручено ОСОБА_3 та Редько А.О. Відповідь на звернення датована 19.03.2018 за № 05-08/16, тобто звернення розглянуто в строки, визначені статтею 20 Закону України "Про звернення громадян".

У вказаній відповіді голова постійної комісії ОСОБА_3 повідомляє про те, що виконанням рішень суду займається Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Харківській області. Також проінформовано, що інші питання порушені у листі взято обласною радою до відома.

З реєстру на здану кореспонденцію від Харківської обласної ради від 19.03.2018 вбачається, що відповідь надіслана поштою простою кореспонденцією, а саме: рядок 4 - Ніколенко С.А. 05-08/17, ціна за відправку 4,80 грн (а.с. 34).

Отже, колегія суддів вважає, що суб`єктом владних повноважень надано достатні та належні докази, які підтверджують своєчасний розгляд і надіслання поштою звернення ОСОБА_2 та спростовують доводи позивача про ненадсилання відповіді на звернення. В свою чергу неотримання відповіді на звернення позивачем не є наслідком протиправної поведінки відповідальних осіб Харківської обласної ради, які в межах своїх повноважень виконали обов`язок своєчасного надсилання відповіді на звернення заявнику.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про несвоєчасний розгляд звернення позивача, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів, що підтверджують дотримання відповідачами строків розгляду звернення.

Крім того, до матеріалів справи відповідачем долучено витяг з протоколу № 21 засідання постійної комісії від 27 лютого 2018 року, з якого вбачається, що матеріали про надання в користування мисливських угідь Харківській обласній організації УТМР на території Харківського району у зв`язку з наявністю зауважень у юридичного управління виконавчого апарату обласної ради повернуті на доопрацювання.

Отже, фактично питання, які порушував у своєму зверненні ОСОБА_2 в пунктах 2 та 3 щодо зняття з повітки денної 01.03.2018 розгляд по суті усі звернення подані до Харківської обласної ради від не уповноваженої особи ОСОБА_6 та від імені ХМО УТМР, вирішені до надходження звернення до Харківської обласної ради на користь заявника, а тому правомірно взяті до відома обласною радою (як це зазначено у відповіді на звернення).

Щодо порушених у зверненні питань про прийняття усіх необхідні заходів для поновлення порушеного права представляти ОСОБА_2 громадську організацію ХМО УТМР у зв`язку з його поновленням згідно з рішенням 19.05.2016 Фрунзенського районного суду на посаді голови президії ХМО УТМР, то вжиття таких заходів не належить до повноважень Харківської обласної ради та перебуває в площині відповідальності Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Харківській област, про що і було зазначено у відповіді на звернення.

Водночас, колегія суддів вважає, що відповідь на звернення надана не в повному обсязі та не надано відповідь на всі окреслені заявником питання, зокрема на п`ятий пункт звернення (щодо надання дозволу бути присутнім на засіданні сесії Харківської обласної ради при розгляді питання порядку денного про надання в користування мисливських угідь).

При цьому, згідно даних реєстраційно-контрольної картки (а.с. 73) та у відзиві на позов (а.с. 32) голова постійної комісії ОСОБА_3 зазначає, що відповідь на четверте питання звернення повинен був надати співробітник апарату ради Редько А.О.

В матеріалах справи відсутні будь-яка інформація щодо розгляду вказаного питання відповідальною особою згідно резолюції Чернова С.І. , тобто допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у неповному розгляді звернення та інформування заявника про можливість бути присутнім на засіданні сесії Харківської обласної ради при розгляді питання порядку денного про надання в користування мисливських угідь чи відмову у допуску з належним обгрунтуванням мотивів відмови.

Доводи заявника апеляційної скарги про пропущення строків звернення із клопотанням про допуск до участі у пленарному засіданні сесії не заслуговують на увагу, адже навіть у випадку пропуску такого строку відповідач повинен повідомити про причини відмови, а не ігнорувати порушене у зверненні питання.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю. Вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень "суб`єктивізує" акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення.

У своїх рішеннях ЄСПЛ неодноразово наголошував, що хоча національний суд і має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган державної влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення від 01.07.2003 у справі "Суомінеен проти Фінляндії" № 3780001/97, п. 36).

У контексті розгяду цієї справи колегія суддів наголошує на відсутності у листі відповідача за результатами розгляду звернення будь-якої інформації щодо надання (відмови у наданні) дозволу бути присутнім на засіданні сесії Харківської обласної ради при розгляді питання порядку денного про надання в користування мисливських угідь.

Колегія суддів вважає, що у частині реалізації права особи на отримання повідомлення про результати (наслідки) розгляду звернення суб`єкт владних повноважень має можливість виправити допущене порушення шляхом надання такої інформації.

Отже, в межах спірних правовідносин порушено гарантоване статтею 40 Конституціїї України право на індивідуальне звернення до органу державної влади.

Колегія суддів дійшла висновку, що належним способом захисту порушених прав позивача є визнання незаконною бездіяльність голови Харківської обласної ради Чернова Сергія Івановича в частині ненадання повної відповіді на звернення ОСОБА_2 від 28.02.2018 щодо надання дозволу бути присутнім на засіданні сесії Харківської обласної ради при розгляді питання порядку денного про затвердження та надання в користування мисливських угід та зобов`язання відповідача повторно розглянути звернення ОСОБА_2 від 28.02.2018 з окресленого вище питання.

В межах інших заявлених позовних вимог колегія суддів не вбачає порушень прав позивача, які б потребували судового захисту, а тому вважає за необхідне скасувати рішення суду першої інстанції в цій частині та відмовити в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції повність або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Враховуючи те, що судом першої інстанції неповно з`ясовано всі обставини, що мають значення для справи, та не враховано приписи статті 20 Закону України "Про звернення громадян" та вимоги Інструкції № 389, які мають бути застосовані до спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку про скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям постанови про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_2 з урахуванням вказаного вище нормативно-правового обгрунтування.

Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу голови Харківської обласної ради Чернова Сергія Івановича задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 11.03.2019 по справі № 645/5662/18 скасувати.

Прийняти постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_2 задовольнити частково.

Визнати незаконною бездіяльність голови Харківської обласної ради Чернова Сергія Івановича в частині ненадання повної відповіді на звернення ОСОБА_2 від 28.02.2018 щодо надання дозволу бути присутнім на засіданні сесії Харківської обласної ради при розгляді питання порядку денного про затвердження та надання в користування мисливських угідь.

Зобов`язати голову Харківської обласної ради Чернова Сергія Івановича повторно розглянути звернення ОСОБА_2 від 28.02.2018 щодо надання дозволу бути присутнім на засіданні сесії Харківської обласної ради при розгляді питання порядку денного про затвердження та надання в користування мисливських угідь.

В іншій частині позовних вимог ОСОБА_2 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)І.С. Чалий
Судді(підпис) (підпис) С.П. Жигилій Т.С. Перцова