Справа № 520/3156/19
Суддя: Лях О.П.
Дата ухвалення: 2019-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 червня 2019 р.Справа № 520/3156/19

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Лях О.П.,

Суддів: Бартош Н.С. , Бегунца А.О. ,

при секретарі судового засідання Жданюк Г.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 03.04.2019 (повний текст складено 03.04.2019, головуючий суддя І інстанції Мар`єнко Л.М., м.Харків) по справі № 520/3156/19 за позовом Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі Харківської міської ради до Державного реєстратора Чугуївської міської ради Харківської області Рєзанової Ірини Юріївни, треті особи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Актуаль", Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради, про скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

29 березня 2019 року Харківська місцева прокуратура №5 в інтересах держави в особі Харківської міської ради звернулася до суду з адміністративним позовом до Державного реєстратора Чугуївської міської ради Харківської області Рєзанової Ірини Юріївни, треті особи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Актуаль", Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради, в якому просила скасувати рішення державного реєстратора Чугуївської міської ради Харківської області Рєзанової І.Ю. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № від 09.03.2017.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 03.04.2019 повернуто позовну заяву по справі за адміністративним позовом Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі Харківської міської ради.

Не погодившись із даною ухвалою, Харківська місцева прокуратура № 5 подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати ухвалу суду першої інстанції та прийняти постанову, якою справу направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Доводи апеляційної скарги мотивовано порушенням судом першої інстанції норм процесуального права.

Від інших учасників справи відзиви на апеляційну скаргу не надійшли, що не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Фіксування судового засідання по справі за допомогою звукозаписувального технічного засобу згідно ч.4 ст.229 КАС України не здійснювалося.

Заслухавши доповідь судді-доповідача стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом апеляційної інстанції, дослідивши матеріали справи, перевіривши і обговоривши доводи апеляційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла наступного.

Повертаючи позовну заяву прокурору, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не надано належних та допустимих доказів, що надали б підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Харківською міською радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів територіальної громади.

Колегія суддів вважає помилковим такий висновок суду першої інстанції та зазначає наступне.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України(справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.

У справі, що розглядається, Керівник Харківської місцевої прокуратури № 5 обґрунтовує наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посилаючись на наявність кримінального провадження стосовно незаконного видання довідок з зазначенням помилок у технічних паспортах на об`єкти нерухомого майна, які стали підставою для внесення змін до реєстрів речових прав на нерухоме майно, в тому числі підставою для прийняття відповідачем оскаржуваного рішення. Внесення таких змін до відповідних реєстрів завдає істотної шкоди територіальній громаді міста Харкова, тобто порушує інтереси держави, з огляду на наступне.

Так, Керівник Харківської місцевої прокуратури № 5 посилається на те, що на підставі оскаржуваного рішення державного реєстратора Чугуївської міської ради Харківської області Рєзанової І.Ю. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № від 09.03.2017 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр) внесено відомості про об`єкт нерухомого майна №101, а саме житловий будинок, загальною площею 380,5 кв.м., житловою площею 138,2 кв.м., розташований за адресою: м.Харків, вул. Зеленіна Михайла, 57. Однак, розпорядчі акти про присвоєння або зміну адрес об`єктам нерухомого майна за адресою: м. Харків, вул. Зеленіла Михайла, 57 Харківською міською радою не приймались.

Крім того, заявник вказує, що оскаржуваним рішення порушуються інтереси держави в особі Харківської міської ради щодо реалізації прав законного власника та розпорядника спірної земельної ділянки, отримання від неї корисних властивостей тощо, адже рішення Харківської міської ради про надання відповідної земельної ділянки у власність або в користування не приймалось, а отже ця земельна ділянка перебуває у власності громади міста Харкова. Відомості про реєстрацію речових прав на земельну ділянку по вул. Зеленіна Михайла, 57 у м. Харкові в Державному реєстрі відсутні.

При цьому, Керівник Харківської місцевої прокуратури № 5 звертає увагу, що Харківська міська рада, на яку чинним законодавством покладено повноваження щодо звернення до суду із позовом про захист державних інтересів у сфері містобудування, не виконує свого обов`язку протягом тривалого періоду.

Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням поняття «інтересів держави», у зв`язку з чим є підстави вважати, що позов має на меті захист «інтересів держави».

Разом з тим, представництво прокурором інтересів держави у суді можливе лише за одночасної наявності однієї з підстав, визначених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17, від 20 травня 2019 року у справі №826/15338/18.

У справі, що розглядається, звертаючись до суду із цим позовом, Керівник Харківської місцевої прокуратури № 5 вказував на те, що Харківська міська рада, на яку чинним законодавством покладено повноваження щодо звернення до суду із позовом про захист державних інтересів у сфері містобудування, не виконує свого обов`язку протягом тривалого періоду.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», однією з форм місцевого самоврядування є представництво спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Таким чином, органи місцевого самоврядування в особі сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів поєднують в собі охоронні (контрольні) функції та функції суб`єкта права власності з усіма притаманними йому правомочностями щодо володіння, користування та розпорядження об`єктом права власності.

Відповідно до пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» з дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються: а) земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій; б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах "а" і "б" пункту 4 цього розділу.

Враховуючи той факт, що спірна земельна ділянка із розташованим на ній об`єктом нерухомого майна розташована в межах міста Харкова та не відноситься до земельних ділянок, зазначених у пп. а, б пункту 4 вищезазначеного Закону, речові права третіх осіб на неї не зареєстровані, то відповідно до Закону вона є власністю територіальної громади міста Харкова.

Крім того, положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної рад віднесено, зокрема, прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» одним з основних принципів місцевого самоврядування є судовий захист прав місцевого самоврядування.

Згідно із п.п. 2.1., 2.2. Положення про Департамент територіального контролю Харківської міської ради, затвердженого рішенням 1 сесії Харківської міської ради 7 скликання «Про затвердження положень виконавчих органів Харківської міської ради 7 скликання» від 20.11.2015 №7/15, метою Департаменту є забезпечення належного використання та охорони земель комунальної власності територіальної громади міста Харкова, додержання земельного та містобудівного законодавства та запобігання його порушенням.

Основним завданням Департаменту є здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного законодавства України, забезпечення виконання повноважень з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до п.п. 3.1.13., 3.1.22. вказаного Положення, Департамент відповідно до покладених на нього завдань:

- готує претензії, позовні заяви, інші процесуальні документи до суду від імені Харківської міської ради з питань, віднесених до повноважень Департаменту та Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю;

- вживає заходів щодо припинення самочинного будівництва на землях територіальної громади міста Харкова, самовільного зайняття земельних ділянок, забезпечує виконання рішень Інспекції державного архітектурно- будівельного контролю Департаменту про заборону експлуатації об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері містобудівної діяльності на території міста Харків покладено на Департамент територіального контролю Харківської міської ради, який має право на виконання своїх повноважень, у тому числі звертатися до суду.

Разом з тим, як свідчать матеріали справи, Харківська місцева прокуратура № 5 неодноразово зверталась із листами як до Харківської міської ради, так і безпосередньо до Департаменту територіального контролю Харківської міської ради для отримання інформації щодо вищевказаного об`єкта нерухомості. (а.с.69-76)

Однак, Департаментом територіального контролю Харківської міської ради, як одним із виконавчих органів Харківської міської ради, не вжито будь-яких заходів, в тому числі позовного характеру, на реалізацію своїх повноважень, визначених чинним законодавством, що свідчить про неналежне здійснення суб`єктом владних повноважень дій щодо захисту державного інтересу у сфері регулювання містобудівної діяльності.

Колегія суддів також враховує, що розгляд по суті та вирішення справи, яка розглядається, має важливе суспільне значення, оскільки в даному випадку мова йде про можливе протиправне самовільне використання належної територіальній громаді земельної ділянки, нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

Таким чином, у справі, що розглядається, Харківською міською радою вцілому самостійно не вжито заходів для забезпечення законності у сфері містобудування та використання земель комунальної власності протягом тривалого часу, відтак, наявні підстави, визначені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (рішення у справі «Korolev v. Russia» (no 2), заява № 5447/03, пункт 33; рішення у справі «Menchinskaya v. Russia», заява № 42454/02, пункт 35).

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Харківської міської ради у суді.

З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу Керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 слід задовольнити, а рішення суду першої інстанції у відповідності до положень ст.320 Кодексу адміністративного судочинства України скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Враховуючи вищевказане та керуючись ст.ст.2, 229, 241, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 327-329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 03.04.2019 по справі № 520/3156/19 - задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 03.04.2019 по справі № 520/3156/19 - скасувати.

Справу № 520/3156/19 за позовом Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі Харківської міської ради до Державного реєстратора Чугуївської міської ради Харківської області Рєзанової Ірини Юріївни, треті особи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Актуаль", Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради, про скасування рішення - направити до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена у касаційному порядку.

Повний текст постанови складено 13 червня 2019 року.

.

Головуючий суддя (підпис)О.П. Лях
Судді(підпис) (підпис) Н.С. Бартош А.О. Бегунц