Справа № 160/2328/19
Суддя: Дєєв Микола Владиславович
Дата ухвалення: 2019-05-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УХВАЛА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 травня 2019 року Справа № 160/2328/19
13.03.2019 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування Наказу Міністерства юстиції України від 11.02.2019 року №389/5 "Питання оптимізації системи надання безоплатної правової допомоги у Дніпропетровській області".
18.03.2019 року ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду було залишено позовну заяву без руху через невідповідність вимогам ст.ст.160, 161 КАС України та встановлено позивачам строк для усунення недоліків.
23.04.2019 року у підготовчому судовому засіданні було закрито підготовче провадження та вирішено перейти до розгляду справи по суті у наступному судовому засіданні, яке призначено на 21.05.2019 року.
25.04.2019 року від позивача ОСОБА_3 , засобами електронного зв`язку надійшла заява про залишення її позовних вимог без розгляду.
Зазначене клопотання суд ухвалив повернути заявнику без розгляду відповідно до ч.2 ст.167 КАС України, оскільки вказане клопотання надійшло до суду засобами електронного зв`язку до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи, при цьому, згідно пп.15.1 п.15 ч.1 Перехідних положень КАС України, до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подання, реєстрація, надсилання процесуальних та інших документів, доказів, формування, зберігання та надсилання матеріалів справи здійснюються в паперовій формі.
21.05.2019 року, від представника третьої особи 6 - Координаційного центру з надання правової допомоги надійшло клопотання про залишення позову без розгляду, в обґрунтування якого зазначено, що оскаржуваний Наказ є індивідуальним актом, який адресований не позивачам, а іншим, конкретно визначеним особам, жодних прав позивачів не порушує, а тому не породжує для останніх права на захист, тобто права на звернення до суду з даним адміністративним позовом.
У судове засідання - 21.05.2019 року з`явилися позивачі - ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , представники відповідача та третіх осіб №№1,3,6. Треті особи №№2,5, належним чином повідомлені про дату, місце та час розгляду справи, для участі у судовому засіданні явку свої представників не забезпечили, про причини неявки суд не повідомили.
Представник третьої особи 6 - Координаційного центру з надання правової допомоги підтримав клопотання про залишення позову без розгляду та просив його задовольнити, посилаючись на доводи, викладені в клопотанні.
Представники відповідача - Міністерства юстиції України та третьої особи 3 - Дніпровського місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги підтримали клопотання про залишення позову без розгляду та просили його задовольнити.
Позивачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 проти задоволення вказаного клопотання заперечували, посилаючись на те, що, у зв`язку з прийняттям оскаржуваного Наказу, розпочалася реорганізація центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги, в яких вони працювали, внаслідок чого, їм були запропоновані нові посади, які, на їх думку, не відповідали попередньо займаним, у зв`язку з чим, вони мусили звільнитися. Таким чином, оскаржуваний Наказ безпосередньо вплинув на їх права та обов`язки, на підставі чого, виникає право на його оскарження у судовому порядку.
Представник третьої особи 1 - Першого дніпровського місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги проти задоволення клопотання про залишення позову без розгляду також заперечував.
Розглянувши клопотання третьої особи 6 - Координаційного центру з надання правової допомоги про залишення позову без розгляду, суд дійшов до висновку про відсутність підстав для його задоволення з огляду на наступне.
В якості підстави для залишення позову без розгляду вказано відсутність у позивачів права на звернення до суду із даним позовом, оскільки на оскаржуваний Наказ є індивідуальним актом, який адресований не позивачам, а іншим, конкретно визначеним особам та жодних прав позивачів не порушує.
Разом з тим, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, відповідно до ч.1 с.240 КАС України, а саме якщо: 1) позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності; 2) позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано; 3) у провадженні цього або іншого суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; 4) позивач не прибув (повторно не прибув, якщо він не є суб`єктом владних повноважень) у підготовче засідання чи у судове засідання без поважних причин або не повідомив про причини неявки, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності; 5) надійшла заява позивача про залишення позову без розгляду; 6) особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і за захистом прав, свобод чи інтересів якої у випадках, встановлених законом, звернувся орган або інша особа, заперечує проти позову і від неї надійшла відповідна заява; 7) провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом; 8) з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу; 9) позивач у визначений судом строк без поважних причин не подав витребувані судом докази, необхідні для вирішення спору; 10) після відкриття провадження судом встановлено, що позивачем подано до цього самого суду інший позов (позови) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з однакових підстав і щодо такого позову (позовів) на час вирішення питання про відкриття провадження у справі, що розглядається, не постановлена ухвала про відкриття або відмову у відкритті провадження у справі, повернення позовної заяви або залишення позову без розгляду.
Таким чином, така підстава, як відсутність у позивачів права на звернення до суду із даним позовом не є підставою для залишення позову без розгляду.
Разом з тим, суд вважає, що провадження у справі підлягає закриттю з огляду на наступне.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржуваний Наказ є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий відповідно до ст. 16 Закону України «Про безоплатну правову допомогу», з метою підвищення ефективності управління системою надання безоплатної правової допомоги у Дніпропетровській області та оптимізації відповідних видатків державного бюджету; не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо перейменування та реорганізації конкретних центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги (далі - центри); адресований виключно центрам, які перейменовуються та реорганізовуються; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин щодо перейменування та реорганізації, передбачених в Наказі; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпав дію після завершення процедури перейменування та реорганізації центрів.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п. 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Відповідно частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин у яких буде застосовано цей акт.
На підставі вищевикладеного, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Крім того, процесуальний закон вимагає належності особи, яка звернулася до суду з позовом, до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії.
Оскільки позивачі не є учасниками (суб`єктами) правовідносин з перейменування та реорганізації центрів, передбачених в оскарженому Наказі індивідуального характеру, то такий Наказ не породжує для позивачів права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом. Посилання на порушення їх права на здійснення професійної діяльності є безпідставними, оскільки Наказ не має безпосереднього відношення до трудових відносин.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у п. 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.
Суд вважає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі, перейменованих та реорганізованих центрів. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.
Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, 6 червня 2018 року у справі №800/489/17, 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18.
Таким чином, оскільки оскаржуваний Наказ не породжує для позивачів права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом, справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, а провадження у цій справі підлягає закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Відповідно до положень п.5 ч.1 ст.7 Закону України «Про судовий збір», у разі закриття провадження у справі, судовий збір повертається особі, яка його сплатила, на підставі чого, сплачений позивачами судовий збір за подання адміністративного позову підлягає поверненню.
Керуючись статтями 238, 240, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Провадження у справі №160/2328/19 - закрити.
Відповідно до статті 256 КАС України ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена в порядку та у строки, встановлені ст. ст. 294-297 КАС України.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи ухвала суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст ухвали складений 28.05.2019 року.
Суддя М.В. Дєєв