Справа № 360/4287/18
Суддя: Сіваченко Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2019-06-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 червня 2019 року справа №360/4287/18

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Арабей Т.Г., Блохіна А.А., секретар судового засідання Верховецька Г.О., за участі представника позивача Водолазського Д.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об`єднання Азот» на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року (повне судове рішення складено 04 березня 2019 року у м. Сєвєродонецьку) у справі № 360/4287/18 (суддя в І інстанції Чиркін С.М.) за позовом Приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об`єднання Азот» до Головного управління Держпраці у Луганській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу,

УСТАНОВИВ:

В грудні 2018 року Приватне акціонерне товариство «Сєвєродонецьке об`єднання АЗОТ» (далі ПрАТ «Сєвєродонецьке об`єднання АЗОТ») звернулось до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Луганській області (далі - Управління), в якому позивач просив:

- визнати протиправною та скасувати постанову від 19.11.2018 № ЛГ584/324/НД/СП-ФС про накладення штрафу в сумі 11 169,00 грн., яка винесена відповідачем.

В обґрунтуванні позову зазначено, що на підставі акту від 05.11.2018 № ЛГ584/324/НД про неможливість проведення відповідачем інспекційного відвідування позивача на предмет контролю вимог законодавства в частині своєчасної виплати заробітної плати працівникам Управлінням було винесено постанову від 19.11.2018 № ЛГ584/324/НД/СП-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами у розмірі 11 169,00 грн.

Позивач вважає постанову незаконною, оскільки в зоні проведення Антитерористичної операції діє мораторій на проведення перевірок, у зв`язку з чим посадові особи відповідача правомірно не були допущені до проведення перевірки.

Як обґрунтування правової позиції послався на вимоги ст. 1 Закону України 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон № 877-V), ст. 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), пункт 1 Положення «Про Державну службу України з питань праці», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2016 № 96 (далі Положення № 96), пункти 1, 2 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295 «Про деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України (далі Порядок № 295) та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» .

Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив суд скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Апелянт наголошує, що висновок місцевого суду, щодо того, що за своїм змістом контроль у сфері господарської діяльності та контроль за дотриманням законодавства про працю є різними видами контролю, є помилковим. Судом не проаналізовано норми діючого законодавства, яке регулює спірні правовідносини, що призвело до необґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем висловлено згоду з висновками місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

В судовому засіданні представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити. Представник відповідача до апеляційного суду не прибув.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 31.10.2018 на адресу відповідача надійшов лист Головного управління статистики у Луганській області від 30.10.2018 № 4056/10-11 з додатками, який містить інформацію про наявність заборгованості з виплати заробітної плати (а.с.63.)

01.11.2018 на адресу відповідача надійшло звернення ОСОБА_1 про порушення ПрАТ «Сєвєродонецьке об`єднання АЗОТ» законодавства про працю (а.с.64).

05.11.2018 на підставі звернення Заливацького Д.В. та інформації Головного управління статистики у Луганській області Управлінням винесено наказ від № 517 «Про проведення інспекційного відвідування ПрАТ «Сєвєродонецьке об`єднання АЗОТ» та направлення від 05.11.2018 № 01-17/633 на проведення інспекційного відвідування, яке отримано Позивачем 05.11.2018 (а.с.10).

05.11.2018 позивач не допустив уповноважених представників відповідачів до проведення інспекційного відвідування, про що у присутності уповноваженої особи позивача складений відповідний Акт № ЛГ 584/324/НД (а.с.12).

Зазначені факти визнаються сторонами, між учасниками існує спір щодо наявності у відповідача повноважень проводити перевірку під час проведення Антитерористичної операції та спір щодо її завершення.

У зв`язку із відмовою допустити до перевірки, уповноваженими особами відповідача складено вимогу про надання/поновлення документів від 05.11.2018 № 1, яка отримана заступником директора юридичного департаменту ПрАТ «Сєвєродонецьке об`єднання АЗОТ» Толокольниковим С.В. 05.11.2018 (а.с.73).

08.11.2018 позивачем на адресу Управління направлений лист № 01/ПП-260 з посиланням на проведення антитерористичної операції як підстави відмови допуску до перевірки (а.с.15).

09.11.2018 відповідач направив підприємству повідомлення про розгляд питання щодо застосування штрафних санкцій на 19.11.2018, яке отримано останнім 13.11.2018 (а.с.16).

19.11.2018 заступником начальника Управління розглянуто справу та винесено постанову про накладення штрафу в сумі 11 169,00 грн. за недопущення до проведення інспекційного відвідування (а.с.9).

Отже, спірним у справі є підстави застосування штрафу.

Надаючи правову оцінку, колегія суддів виходить з такого.

Згідно із статтею 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, законодавець наділив позивача правом обирати спосіб захисту та бути ініціатором розгляду спору.

Відповідно до пункту 1 Положення № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Відповідач здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. На утворені територіальні органи Держпраці може покладати виконання завдань за міжрегіональним принципом (пункт 7 Положення).

Згідно із статтею 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.

Закон № 877-V визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Закон № 877-V визначає державний нагляд (контроль) як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища (ст. 1 Закону № 877-V).

Закон України від 02.09.2014 № 1669-VII «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» (далі - Закон № 1669-VII), визначає тимчасові заходи для забезпечення підтримки суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції, та осіб, які проживають у зоні проведення антитерористичної операції або переселилися з неї під час її проведення.

Згідно із ст. 3 Закону № 1669-VII органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику.

Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, визначає Порядок № 295.

Пунктом 2 Порядку № 295 встановлено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.

Відповідно до пп.1 п. 5 Порядку № 295, інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю.

Згідно із п. 12 Порядку № 295 вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій чи витягів з документів, пояснень, доступу до приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.

Відповідач визнає факт надання документів, які підтверджують право на проведення перевірки, але заперечує сам факт наявності права на проведення перевірки у зв`язку із мораторієм.

Оскільки, як зазначено вище, ст. 3 Закону № 1669-VII встановлено мораторій щодо проведення перевірок, а відповідачем було здійснено інспекційне відвідування, на яке вказаним Законом не встановлено обмежень щодо здійснення такого контрольного заходу уповноваженими органами з питань дотриманням законодавства про працю, посилання позивача на мораторій, введений ст. 3 Закону № 1669-VII, в контексті дії Указу Президента України від 14 квітня 2014 року № 405/2014 «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України», яким розпочато проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей, суд першої інстанції правильно не взяв до уваги.

Згідно із пунктом 16 Порядку № 295, у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою.

Відповідно до пункту 4 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509 (далі Порядок № 509), справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд.

Згідно з абз.6 ч.2 ст. 265 КЗпП України, юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

Відповідно до пункту 3 Порядку № 509, уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акту приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу.

Згідно із пунктом 6 Порядку № 509, про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.

З урахуванням зазначеного, колегія суддів погоджує висновок місцевого суду, що відповідачем дотримана процедура розгляду питання про застосування штрафних санкцій, рішення про застосування яких прийнято в межах наявних повноважень та в розмірі, визначеному ст. 265 КЗпП України.

Надаючи оцінку твердженням апелянта про необхідність застосування мораторію на проведення перевірки та дію антитерористичної операції, суд апеляційної інстанції виходить з такого.

Місцевий суд, відмовляючи у задоволення позову, мотивував своє рішення, між іншим, тим, що 30 квітня 2018 року Президентом України прийнятий Указ № 116 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях», текст якого для службового користування (далі - Указ № 116, а.с.47).

У листі Адміністрації Президента України від 08.10.2018 № 46-01/1905 зазначено, що у зв`язку із прийняттям Указу № 116, завершено проведення широкомасштабної антитерористичної операції в Донецькій та Луганській областях» (а.с.48).

Враховуючи наведене, суд першої інстанції зазначив, що з 30.10.2018 завершена дія мораторію на проведення перевірок органами і посадовими особами, уповноваженими законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

З цими висновками не погоджується суд апеляційної інстанції, виходячи з таких міркувань.

Відповідно до ч.1 ст. 1 Закону № 1669-VII період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року № 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України.

Отже, антитерористична операція діє до прийняття Президентом відповідного Указу щодо її завершення.

Разом з тим, як вже було наведено вище, 30 квітня 2018 року Президентом України прийнятий Указ № 116 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях» (текст для службового користування), в якому не міститься інформації стосовно завершення антитерористичної операції або завершення військових дій на території України.

Таким чином, ні з назви наведеного Указу, ні з його змісту неможливо дійти висновку про завершення антитерористичної операції і, наразі, відсутній будь-який офіційно опублікований нормативно-правовий акт, відповідно до якого АТО чи бойові дії в Україні завершені.

Відповідно до ст. 57 Конституції України кожному гарантується право знати свої права і обов`язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Оскільки жодного нормативно-правового акту з приписами про завершення антитерористичної операції або військових дій на території України не було опубліковано, то, у відповідності до Конституції України, таки приписи, якщо вони існують, не підлягають виконанню і не можуть впливати на права та обов`язки осіб, до яких ці приписи не було доведено.

Слід зауважити, що на час виникнення спірних правовідносин Президентом України Указ про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України не приймався, Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14.04.2014 № 405/2014 чинний, тобто період проведення АТО триває.

Проте така помилка місцевого суду не вплинула на правильність його висновку щодо необхідності відмови в позові.

Також, Постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1104 затверджений перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Постанова № 1104).

Згідно із переліком, затвердженим Постановою № 1104, дія вказаного вище Закону не поширюється на Держпрацю та її територіальні органи.

Системний аналіз зазначених нормативних актів та встановлених судом обставин свідчить про відсутність у позивача підстав посилатись на вимоги ст. 3 Закону № 1669 при вирішенні питання щодо перешкоджання уповноваженим особам Управління проводити заходи контролю з питань дотримання законодавства про працю.

За таких обставин, місцевий суд дійшов правильного висновку, що відповідач мав підстави та повноваження на проведення перевірки, діяв у спосіб, визначений діючим законодавством при прийнятті рішення про застосування штрафних санкцій за протиправну відмову у допуску на проведення перевірки.

Отже, виходячи із системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, колегія суддів вважає викладені доводи апеляційної скарги такими, що не спростовують висновків місцевого суду, а позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Відповідно до положень ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Сєвєродонецьке об`єднання Азот» залишити без задоволення.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року у справі № 360/4287/18 залишити без змін.

Повне судове рішення 12 червня 2019 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. В. Сіваченко

Судді Т. Г. Арабей

А. А. Блохін