Справа № 1340/5450/18
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2019-06-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2019 рокуЛьвів№ 857/4524/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Большакової О.О.,

Пліша М.А.,

секретаря судового засідання Цар М.М.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельно-монтажне підприємство побуту» на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Карп`як О.О.) з питань закриття провадження у справі, постановлену у відкритому судовому засіданні о 12 год. 54 хв. 03 квітня 2019 року, повне судове рішення складено 08 квітня 2019 року, у справі № 1340/5450/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельно-монтажне підприємство побуту» до Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ФОП Ящук Олексій Олександрович, ТОВ «Термобудстандарт» про визнання протиправною та нечинною ухвали в частині,

В С Т А Н О В И В:

14.11.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельно-монтажне підприємство побуту» звернулось в суд з позовом до Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ФОП Ящук Олексій Олександрович, ТОВ «Термобудстандарт», просило визнати протиправною та нечинною ухвалу Львівської міської ради №3707 від 12.07.2018 в частині доповнення до «Переліку спеціальних земельних ділянок, визначених для забезпечення паркування транспортних засобів із зазначенням місця розташування та кількості місць для паркування» земельними ділянками визначеними для службового паркування на 3 (три) та 9 (дев`ять) транспортних засобів за адресом м.Львів, вул.Зелена,253.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року задоволено заяву представника третьої особи ФОП Ящука О. О. та закрито провадження у справі.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спірні правовідносини пов`язані з правом користування земельної ділянкою, розташованою за адресою: м. Львів, вул. Зелена, 253. Суд першої інстанції зазначив, що земельні ділянки, якими розпорядилася Львівська міська рада, не були сформовані, вони розташовані в межах земельних ділянок, які перебувають в користуванні Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельно-монтажне підприємство побуту». Передбачене паспортами облаштування майданчиків для паркування транспортних засобів у м. Львові по вул. Зеленій, 253, місце розташування земельних ділянок знаходиться в межах земельних ділянок, що перебувають в користуванні ТзОВ «Будівельно-монтажне підприємство побуту», що підтверджується довідкою Відділу у м. Львові Головного управління Держгеокадастру у Львівській області № 31-13-0.37-2986/169-18 від 19.04.2018 та довідкою Відділу у м. Львові Головного управління Держгеокадастру у Львівській області № 31-13-0.37-5370/169-18 від 25.07.2018.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельно-монтажне підприємство побуту» подало апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що оскаржуваний акт є нормативно-правовим актом і не може бути оскаржений в порядку господарського судочинства. Скаржник вказує, що судом першої інстанції не враховано, що до компетенції Львівської міської ради належить тільки визначення місця знаходження майданчика для паркування, а рішення про передання такого майданчика для паркування певному суб`єкту господарювання приймається Управлінням транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури, яким і укладається договір про надання земельної ділянки у користування для організації майданчика для паркування. Скаржник зазначає, що рішення про надання третім особам земельних ділянок для організації паркувальних майданчиків (фактично прийняття акту індивідуальної дії) прийнято Управлінням транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури в межах своїх дискретних повноважень та у даній справі не оскаржувалось, а також не оспорювались приватномайнові права третіх осіб. Також зазначає, що відсутність сформованої земельної ділянки як об`єкта цивільних прав виключає можливість існування будь-яких прав та відповідно і спору щодо прав на неіснуючий об`єкт. Скаржник звертає увагу, що Львівська міська рада перед тим, як розпоряджатися земельними ділянками не сформувала таких. Існує спір щодо якості прийнятого нормативно-правового акта, який не чітко встановлює загальні правила поведінки, суб`єктивні публічні права та обов`язки, які ним мали б встановлюватись є не зрозумілими та не однозначними. Звертає увагу, що оскаржуваний акт не наділяє будь-якого приватномайновими правами та не позбавляє таких. З прийняттям оскаржуваного акту виникла загроза порушення користування земельною ділянкою, однак рішення про укладення договорів з третіми особами про користування земельними ділянками прийнято Управлінням транспорту, а не оскаржуваним рішенням.

Представник третіх осіб подав відзив на апеляційну скаргу, вказує, що порушення своїх прав позивач вбачає насамперед у діях третіх осіб, які нібито протиправно набули певних прав на земельні ділянки, які перебувають у законному користуванні позивача.

В судовому засіданні представник скаржника апеляційну скаргу підтримав, представник третіх осіб щодо апеляційної скарги заперечив, просив залишити в силі ухвалу суду першої інстанції, від відповідача надійшло клопотання про розгляд справи без участі представника.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції вимогам ст.242 КАС України не відповідає.

З матеріалів справи встановлено, що ухвалою Львівської міської ради від 12.07.2018 №3707 внесено зміни до ухвали міської ради від 27.01.2011 № 120 «Про затвердження збору за місця для паркування транспортних засобів та плати за паркування транспортних засобів на території м.Львова», а саме внесено зміни у додаток 2 до ухвали міської ради від 27.01.2011 №120 та доповнено перелік спеціальних земельних ділянок, визначених для забезпечення паркування транспортних засобів із зазначенням місця розташування та кількості місць для паркування вул. Зелена, 253.

Вважаючи вказану ухвалу незаконною та прийнятою з порушенням встановленого порядку, Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельно-монтажне підприємство побуту» звернулось із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України встановлено : адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Зі змісту позовної заяви встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельно-монтажне підприємство побуту» оскаржує зміни, внесенні ухвалою Львівської міської ради від 12.07.2018 №3707 в ухвалу від 27.01.2011 №120 в частині доповнення переліку спеціальних земельних ділянок, визначених для забезпечення паркування транспортних засобів вулицею Зелена, 253.

Так, ухвалою Львівської міської ради від 27.01.2011 №120 «Про затвердження збору за місця для паркування транспортних засобів та плати за паркування транспортних засобів на території м. Львова», керуючись Податковим кодексом України, Постановою Кабінету Міністрів України від 02.03.2010 № 258 «Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги з утримання майданчиків для платного паркування транспортних засобів», відповідно до ст.25, 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міська рада ухвалила: 1. Затвердити: 1.1. Ставки збору за місця для паркування транспортних засобів та плату за паркування транспортних засобів на території м.Львова (додаток 1). 1.2. Перелік спеціальних земельних ділянок, визначених для забезпечення паркування транспортних засобів із зазначенням місця розташування, загальної площі та кількості місць для паркування (додаток 2). 1.3. Межі зон паркування на території м.Львова для паркування транспортних засобів (додаток 3). 1.4. Договір про використання земельної ділянки, спеціально визначеної для забезпечення паркування транспортних засобів (додаток 4). Визначити замовником з організації паркування транспортних засобів у м. Львові управління транспорту департаменту житлового господарства та інфраструктури.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі Закон № 280/97-ВР), відповідно до статті 25 якого сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до частини 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Конституційний Суд України у рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа №1-9/2009) дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Конституційний Суд України у вказаному рішенні зазначив, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Згідно з положеннями статті 6 Закону України «Про дорожній рух» від 30.06.1993 №3353-XII до компетенції міських рад та їх виконавчих органів, районних рад та районних державних адміністрацій у сфері дорожнього руху належить, зокрема, прийняття рішень про розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування транспортних засобів та стоянок таксі на вулицях і дорогах населених пунктів, здійснення контролю за дотриманням визначених правилами паркування транспортних засобів вимог щодо розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування.

Постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2009 року № 1342 затверджено Правила паркування транспортних засобів, відповідно до пунктів 7, 8 яких майданчики для паркування є об`єктами благоустрою і повинні відповідати нормам, нормативам, стандартам у сфері благоустрою населених пунктів. Розміщення майданчиків для паркування за окремими адресами здійснюється у встановленому порядку органами місцевого самоврядування за погодженням з уповноваженим підрозділом Національної поліції.

Відповідно до підпункту 14.1.229 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України спеціально відведені автостоянки - площа території (землі), що належить на правах власності територіальній громаді або державі, яка визначається органами місцевого самоврядування із встановленням правил щодо відповідальності за збереження транспортного засобу. До спеціально відведених автостоянок можуть належати комунальні гаражі, стоянки, паркінги (будівлі, споруди, їх частини), які побудовані за рахунок коштів місцевого бюджету з метою здійснення організації паркування транспортних засобів.

Єдиний порядок організації паркування транспортних засобів на території м. Львова визначено Положенням про паркування транспортних засобів у м. Львові, затвердженим Ухвалою Львівської міської ради №1072 від 29.12.2011, відповідно до якого майданчики для паркування є об`єктами благоустрою і повинні відповідати нормам, нормативам, стандартам у сфері благоустрою населених пункті (п.3.1), перелік спеціальних земельних ділянок, визначених для забезпечення паркування транспортних засобів, у якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, затверджує міська рада (п.3.4).

Відповідно до пункту 3.5 Положенням про паркування транспортних засобів у м. Львові, право на влаштування та обслуговування майданчиків для платного паркування транспортних засобів на спеціально визначених земельних ділянках надає конкурсний комітет на конкурсних засадах.

Схема організації паркування транспортних засобів на майданчиках для паркування зазначається у паспорті майданчика для паркування за погодженням з уповноваженим органом ГУ Національної поліції України у Львівській області (п.3.6 Положенням про паркування транспортних засобів у м. Львові).

Таким чином, саме до компетенції міських рад та їх виконавчих органів у сфері дорожнього руху серед іншого належить прийняття рішень про розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування. Таке рішення, в цій справі ухвала Львівської міської ради від 27.01.2011 № 120, належать до нормативних актів, так як встановлює норми щодо визначення місць паркування транспортних засобів та встановлення плати за паркування транспортних засобів на території м.Львова, розрахована на широке коло осіб та застосовується неодноразово.

В свою чергу зміна рішень органу місцевого самоврядування передбачає внесення змін та/чи доповнень до раніше прийнятих актів органом, який такі акти ухвалив. Для цього не приймається новий нормативний акт на заміну чинного, а також чинний акт не скасовується. Натомість ухвалюється рішення про внесення до нормативного акту необхідних змін та/чи доповнень, тобто якась частина нормативного акту редакційно змінюється, а окремі норми чи їх складові (частини, пункти, підпункти, абзаци) доповнюються новим текстом. Право на зміну власних рішень випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Так, ухвалою Львівської міської ради від 12.07.2018 № 3707, яка є предметом позову у цій справі, внесені зміни в ухвалу Львівської міської ради від 27.01.2011 № 120 в частині доповнення переліку спеціальних земельних ділянок, визначених для забезпечення паркування транспортних засобів вулицею Зелена, 253.

Як і ухвала Львівської міської ради від 27.01.2011 № 120, так і оскаржувана не містить конкретних приписів, які звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, не застосовується одноразово і не вичерпує свою дію після реалізації, а тому є нормативним актом.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що оскаржуваною ухвалою питання передачі у користування земельних ділянок для організації паркування не вирішувалось, а лише доповнено перелік спеціальних земельних ділянок, визначених для забезпечення паркування транспортних засобів із зазначенням місця розташування, загальної площі та кількості місць для паркування, який не є індивідуалізовано за суб`єктами користування такими. Виконання функцій замовника та визначення на конкурсній основі виконавців робіт з надання послуг паркування автотранспорту, укладення договорів, здійснення контролю за виконанням таких покладено на Управління транспорту департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради.

Як зазначено у відзиві на позовну заяву відповідачем при прийнятті ухвали від 12.07.2018 № 3707 Львівська міська рада не розпорядилася земельними ділянками як об`єктами цивільних прав, в тому числі не передала такі у власність чи користування, а лише доповнила Перелік спеціальних земельних ділянок, визначених для забезпечення паркування транспортних засобів із зазначенням місця розташування та кількості місць для паркування пунктами 215-8, 215-9 щодо земельних ділянок на 3 та 9 транспортних засобів за адресою: м.Львів, вул.Зелена, 253.

Відповідач звертає увагу, що норми Земельного кодексу України щодо розпорядження землями комунальної власності та порядку формування земельних ділянок як об`єктів цивільних прав до даних правовідносин не застосовуються.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник третіх осіб вказав, що в користування надані паркомісця та у серпня 2018 між ОСОБА_1 , ТОВ «Термобудстандарт» (Виконавець) з Управлінням транспорту департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради (Замовник) укладено договори про використання земельної ділянки, спеціально визначеної для забезпечення паркування транспортних засобів предметом яких є надання у користування спеціально визначених земельних ділянок для забезпечення паркування транспортних засобів на вул.Зеленій, 253 згідно з планом майданчика для паркування.

Підсумовуючи вказане, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що у спірних правовідносинах Львівська міська рада реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, які пов`язаних із підготовкою та виданням нормативного акта, яким є ухвала від 12.07.2018 № 3707, право оскарження такого мають особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції погоджується з аргументами скаржника щодо публічно-правового характеру даного спору та вирішення такого в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

У справі Bellet v. France Суд зазначив, що «стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційний інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, оцінюючи обставини, які є предметом даного спору, не надав таким належну оцінку, не врахував всіх наведених позивачем доводів віднесення даного спору до юрисдикції адміністративних судів, що має наслідком задоволення апеляційної скарги, скасування оскаржуваної ухвали як такої, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленню справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 229, 241, 243, 310, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельно-монтажне підприємство побуту» задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року з питань закриття провадження у справі № 1340/5450/18 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді О. О. Большакова
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 07.06.2019