Справа № 826/14215/18
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-05-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 травня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Аліменка В.О. та Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання Цюпка Б.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 28 січня 2019 року у справі за адміністративним позовом публічного акціонерного товариства «Київгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, зобов`язання вчинити дії,-

в с т а н о в и л а:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просив визнати незаконною, протиправною та скасувати постанову відповідача від 21 червня 2018 року №536 «Про накладення штрафу на ПАТ «Київгаз» та необхідності усунення порушень Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ».

Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 28 січня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю, визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 21 червня 2018 року №536 «Про накладення штрафу на ПАТ «Київгаз» та необхідності усунення порушень Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ».

Не погоджуючись з зазначеним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що пункти 2, 3 постанови від 21 червня 2018 року №536 передбачають заходи державного регулювання, що випливають із дискреційний повноважень відповідача, застосування яких не є санкцією та не обмежуються певним терміном.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що у своїй апеляційній скарзі відповідач не наводить жодних доводів стосовно порушення ним вимог ст.59 Закону України «Про ринок природного газу» при винесенні оскаржуваної постанови, в той час, всі пункти постанови від 21 червня 2018 року №536 підпадають під визначення санкцій.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, в період з 25 вересня 2017 року по 23 жовтня 2017 року посадовими особами відповідача проведено планову виїзну перевірку дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ ПАТ «Київгаз», за результатами якої складено акт від 23 жовтня 2017 року №180 (а.с.17), відповідно до якого було встановлено порушення позивачем за період діяльності з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року пп.пп.3.1.1, 3.1.6 п.3.1, пп.3.8.2 п.3.8, п.3.9 р.ІІІ Ліцензійних умов з розподілу, ч.ч.2, 3 ст.39 Закону України «Про ринок природного газу», п.5 гл.8 р.ХІ, п.2 гл.3 р.ХІІ Кодексу газотранспортної системи, п.4.1 Порядку формування інвестиційних програм газопостачальних, газорозподільних, газотранспортних та газозберігаючих підприємств, постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2498 «Про затвердження Типового договору розподілу природного газу». А також невиконання вимог постанови НКРЕКП від 19 травня 2016 року №817.

За наслідком розгляду зазначеного акту НКРЕКП винесено постанову від 21 червня 2018 року №536 (а.с.46) «Про накладення штрафу на ПАТ «Київгаз» та необхідності усунення порушень Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ», якою: 1) накладено штраф у розмірі 850000,00 грн. на ПАТ «Київгаз» за порушення пп.3.1.1 п.3.1 та п.3.9 р.ІІІ Ліцензійних умов з розподілу, ч.ч.2, 3 ст.39 Закону України «Про ринок природного газу» та п.4.1 Порядку формування інвестиційних програм; 2) зобов`язано ПАТ «Київгаз» у строк: - до 01 жовтня 2018 року виконати профінансовані заходи р.І (2016рік) Плану розвитку на загальну суму 103643,23 тис. грн. (без ПДВ) та надати копії актів виконаних робіт до НКРЕКП, у разі невиконання чого буде розглянуто питання щодо коригування річної планової тарифної виручки в сторону зменшення на суму 103643,23 тис. грн.; - до 10 липня 2018 року подати до НКРЕКП інвестиційну програму на 2018 рік (р.І Плану розвитку газорозподільної системи ПАТ «Київгаз» на 2018-2027 роки), в якій передбачити додаткові заходи за рахунок економії коштів, яка виникла при виконанні заходів (встановлення індивідуальних лічильників газу населенню) р.І (2016 рік) Плану розвитку, на загальну суму 1253,68 тис. грн. (без ПДВ), у разі невиконання чого буде розглянуто питання щодо коригування річної планової тарифної виручки в сторону зменшення на загальну суму 1253,68 тис. грн. (без ПДВ); - до 31 грудня 2018 року забезпечити виконання вимог п.п.1, 2 постанови №817; 3)при наступному перегляді тарифу на послуги розподілу природного газу для ПАТ «Київгаз» розглянути питання щодо коригування річної планової тарифної виручки в сторону зменшення на загальну суму 124990,37 тис. грн. (без ПДВ).

Вважаючи вказану постанову такою, що прийнята з порушенням норм законодавства України, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що оскаржувану постанову прийнято поза межами встановлених ст.59 Закону України «Про ринок природного газу» строків прийняття рішення регулятора про накладення санкцій і у відповідача були відсутні правові підстави для ухвалення такого рішення понад встановленими законом для цього строк.

За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків.

Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», який визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення, Законом України «Про ринок природного газу», який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Згідно з ч.ч.1, 5 ст.19 наведеного Закону регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Відповідно до ч.1 ст.22 цього Закону суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Частиною 4 цієї статті визначено, що регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Перелік правопорушень на ринку природного газу наведено у ч.2 ст.59 Закону України «Про ринок природного газу» до яких належать: 1) порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності; 2) несанкціонований відбір природного газу; 3) використання природного газу споживачами в обсягах, що перевищують підтверджені в установленому порядку постачальниками; 4) неподання або несвоєчасне надання звітності, передбаченої цим Законом, а також подання недостовірної інформації у такій звітності; 5) використання приладів обліку природного газу, не повірених або не атестованих в установленому порядку; 6) необґрунтована відмова в доступі до газотранспортної або газорозподільної системи, газосховища або установки LNG або у приєднанні до газотранспортної або газорозподільної системи; 7) несанкціоноване втручання в роботу газової інфраструктури; 8) самовільне під`єднання до системи, зривання або пошкодження цілісності пломб, повірочного тавра, заглушок тощо, що впливає на безпеку постачання природного газу або результати вимірювання; 9) відмова у доступі уповноважених працівників оператора газотранспортної системи, оператора газорозподільної системи, постачальника до приміщень, житлових та підсобних приміщень, де розташовані газові прилади (пристрої), лічильники газу, якщо обов`язок надання такого доступу встановлюється законодавством; 10) невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів; 11) неподання або несвоєчасне подання оператору газотранспортної системи, оператору газорозподільної системи, оператору газосховища, оператору установки LNG та суб`єктам владних повноважень на ринку природного газу інформації, передбаченої законодавством, або надання завідомо неправдивої інформації; 12) створення перешкод у виконанні робіт, пов`язаних з обслуговуванням об`єктів постачання природного газу та вжиття заходів до повного або часткового припинення постачання природного газу споживачам; 13) порушення технічних регламентів, норм, правил і стандартів; 14) необґрунтована відмова у складенні та підписанні актів приймання-передачі природного газу; 15) невиконання вимог Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» щодо встановлення вузлів обліку природного газу та/або припинення розподілу природного газу споживачам, які використовують природний газ без його комерційного обліку.

Згідно з ч.3 ст.59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Пунктом 5 ч.4 ст.59 наведеного закону встановлено, що регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у таких розмірах, зокрема, від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Відповідно до ч.6 ст.59 Закону України «Про ринок природного газу» рішення регулятора про накладення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, може бути прийняте протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення регулятором.

Отже, положеннями Закону України «Про ринок природного газу» встановлено присічний п`ятиденний строк, протягом якого регулятором може бути прийнято рішення про накладення санкцій за порушення на ринку природного газу.

Аналогічний строк визначено у п.7.17 р.VII «Порядку контролю за додержанням ліцензіатами умов провадження господарської діяльності на ринку природного газу», затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг №881 від 19 травня 2011 року (що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) відповідно до якого на підставі акта перевірки, під час якої виявлено порушення ліцензійних умов, НКРЕ протягом п`яти робочих днів з дати складання акта перевірки приймає письмове рішення, яке оформлюється у вигляді: попередження про необхідність усунення порушень; постанови про накладення штрафу; постанови про зупинення дії ліцензії; постанови про анулювання відповідної ліцензії.

З матеріалів справи вбачається, що планова виїзна перевірка позивача щодо дотримання ним Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ проводилась у період з 25 вересня 2017 року по 23 жовтня 2017 року та виявленні під час перевірки порушення зафіксовані в акті перевірки від 23 жовтня 2017 року №180 (а.с.17), в той час, як постанову №536 «Про накладення штрафу на ПАТ «Київгаз» та необхідності усунення порушень Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ» прийнято відповідачем лише 21 червня 2018 року - тобто після сплину п`ятиденного строку, передбаченого ч.6 ст.59 Закону України «Про ринок природного газу» та п.7.17 р.VII «Порядку контролю за додержанням ліцензіатами умов провадження господарської діяльності на ринку природного газу» для застосування до позивача санкцій, передбачених ч.3 ст.59 Закону України «Про ринок природного газу».

Таким чином, рішення про накладення на позивача штрафу у розмірі 850000,00 грн. за порушення ним порушення пп.3.1.1 п.3.1 та п.3.9 р.ІІІ Ліцензійних умов з розподілу, ч.ч.2, 3 ст.39 Закону України «Про ринок природного газу» та п.4.1 Порядку формування інвестиційних програм прийнято відповідачем із порушенням законодавчо встановлених строків для його прийняття, а тому не може бути визнано таким, що прийнято в порядку, у межах та у спосіб, що передбачені законодавством України і підлягає скасуванню в цій частині.

В судовому засіданні представник апелянта посилалась на ту підставу, що в період з 23 жовтня 2017 року по 21 червня 2018 року у НКРЕКП був відсутній полномочний склад колегіального органу, яким являється Комісія, внаслідок чого була відсутня можливість прийняти рішення про накладення на позивача санкцій у передбачений законодавством строк. Однак, колегія суддів відхиляє зазначені посилання, оскільки апелянтом не надано жодних доказів на підтвердження вказаної обставини та законодавством України, яке регулює спірні правовідносини, не передбачено можливості поновлення строку для накладення санкцій на суб`єктів ринку природного газу у разі його пропуску з поважних причин.

В той же час, положеннями ч.3 ст.59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено виключний перелік санкцій, що можуть застосовуватись до суб`єктів ринку природного газу у разі скоєння ними правопорушення на ринку природного газу.

Перелік санкцій є вичерпним. Інші заходи впливу регулятора, які випливають з мети та завдань його діяльності, не є санкціями відповідальності.

В той же час, пунктами 2, 3 постанови зобов`язано позивача виконати профінансовані заходи р.І (2016рік) Плану розвитку, подати до НКРЕКП інвестиційну програму на 2018 рік із попередженням про можливість розгляду питань щодо коригування річної планової тарифної виручки, що в жодному разі не належить до санкцій, які можуть бути застосовані до суб`єктів ринку природного газу, а є виключно заходом регуляторного впливу, що випливають із мети та завдань регулятора і належать до його дискреційних повноважень.

Таке розпорядження є підставою лише для розгляду НКРЕКП зазначеного питання у майбутньому, має організаційно-зобов`язуючий характер для комісії (її структурних підрозділів) і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача. На підставі п.п.2, 3 постанови №536 від 21 червня 2018 року не відбулось жодних коригування річної планової тарифної виручки, а тому наведені положення оскаржуваної постанови не є рішенням, яке безпосередньо порушує права чи інтереси позивача. Тому й немає підстав для визнання такого рішення протиправним.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постанові Верховного Суду від 04 лютого 2019 року у справі №826/14482/17, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо неможливості застосування до позивача передбачених ст.59 Закону України «Про ринок природного газу» санкцій з порушенням встановленого наведеною статтею присічного строку. В той же час, п.п.2, 3 оскаржуваної постанови відповідача не належать до переліку санкцій, визначених Законом України «Про ринок природного газу», а є заходом регуляторного впливу, що випливають із мети та завдань регулятора та не порушують права чи інтереси позивача і належать до дискреційних повноважень НКРЕКП. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ст.2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи та порушення норм матеріального права призвели до неправильного вирішення справи в частині, колегія суддів доходить висновку, що рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 28 січня 2019 року підлягає частковому скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог в частині.

Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 28 січня 2019 року - скасувати в частині визнання протиправною і скасування пунктів 2, 3 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №536 від 21 червня 2018 року «Про накладення штрафу на ПАТ «Київгаз» та необхідності усунення порушень Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ» та прийняти нову постанову, якої в задоволенні позовних вимог в цій частині відмовити.

В решті рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 28 січня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 31 травня 2019 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді В.О.Аліменко

А.Ю.Кучма