Справа № 1440/2022/18
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2019-05-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 травня 2019 р.м.ОдесаСправа № 1440/2022/18
Головуючий в 1 інстанції: Мельник О.М.

Г

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Бойка А.В., Шевчук О.А.,

при секретарі Іщенко В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Миколаївської міської ради на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року (м. Миколаїв, дата складання повного тексту рішення - 17.12.2018р.) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Миколаївської міської ради, 3-ї особи Департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради Ісакова Сергія Михайловича про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

20.08.2018 року ОСОБА_1 звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Миколаївської міської ради, 3-ї особи Департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради Ісакова С.М. , в якому просив суд визнати протиправним та скасувати рішення міської ради від 17.07.2018 року №40/4 «Про ситуацію, що склалася у зв`язку з проведенням конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків м. Миколаєва, та про відсторонення від виконання посадових обов`язків заступника директора Департаменту ЖКГ Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення міськради було прийнято без дотримання вимог чинного законодавства України, з порушеннями процедури та не в межах компетенції міської ради. Крім того, як зазначає позивач, у міськради були відсутні будь-які підтвердження щодо його незадовільної роботи, як підстави для прийняття такого рішення.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано п.5 рішення Миколаївської міської ради від 17.07.2018 року №40/4, згідно якого було вирішено - «На період роботи тимчасової контрольної комісії до оформлення наказу про звільнення заступника директора Департаменту ЖКГ Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства ОСОБА_1 відсторонити його від виконання посадових обов`язків». В задоволенні іншої частини позову - відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, представник Миколаївської міської ради 21.01.2019 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 17.12.2018 року в частині задоволених позовних вимог та прийняти в цій частині нове, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі.

В судове засідання суду апеляційної інстанції сторони з невідомих причин не з`явились, про день, час та місце розгляду справи були своєчасно та належним чином повідомлені.

В зв`язку з неприбуттям сторін в судове засідання справа розглянута на підставі наявних в ній матеріалів та доказів.

Заслухавши суддю-доповідача, та перевіривши матеріали справи і доводи апеляційних скарг, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для їх задоволення.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

Позивач - ОСОБА_1 є депутатом Миколаївської міської ради 7 скликання, посадовою особою місцевого самоврядування та займає посаду заступника директора Департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства.

В червні-липні 2018 року Департаментом ЖКГ проведено конкурс з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Миколаєва.

Для проведення вказаного конкурсу Департаментом ЖКГ було створено конкурсну комісію, головою якої було призначено заступника директора Департаменту ЖКГ - начальника житлового управління - позивача ОСОБА_1

За результатами проведеного конкурсу переможцем даного конкурсу було визначено ТОВ «Місто для людей Миколаїв», з яким було укладено 878 договорів про надання послуг з управління багатоквартирними будинками м. Миколаєва.

На 40-й сесії міська рада заслухала звіт голови конкурсної комісії - заступника директора департаменту ЖКГ - начальника житлового управління ОСОБА_1 щодо проведеного конкурсу.

Після обговорення в сесійній залі комісією було здійснено підготовку проекту рішення.

За результатами голосування вказаний проект рішення був включений до порядку денного сесії Миколаївської міської ради. Депутати Миколаївської міської ради роботу заступника директора департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства ОСОБА_1 визнано незадовільною та такою, що здійснена з перевищенням повноважень.

17.07.2018 року Миколаївською міською радою було прийнято рішення №40/4 «Про ситуацію, що склалася у зв`язку з проведенням конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Миколаєва, та про відсторонення від виконання посадових обов`язків заступника директора Департаменту житлово-господарського господарства Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства».

Так, вказаним Рішенням було вирішено:

1. Визнати роботу заступника директора департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства ОСОБА_1 - незадовільною.

2. Створити тимчасову контрольну комісію Миколаївській міської ради VII скликання з метою проведення перевірки та виявлення можливих фактів порушень, що були допущені під час проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Миколаєва у складі: Танасова С . І., ОСОБА_4 О.В., Панченка Ф.Б., Кісельової О.В., Дятлова І.С., Єнтіна В.О . , Таранової С.В. , Ісакова С .М. , Карцева В.М .

3. Головою тимчасової контрольної комісії обрати ОСОБА_4 О.В .

4. Тимчасовій контрольній комісії протягом двох місяців за результатами своєї роботи подати на розгляд Миколаївської міської ради VII скликання звіт та пропозиції щодо реформування та удосконалення роботи департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради з метою забезпечення принципів конкуренції, справедливості, неупередженості, послідовності та належного професійного рівня в підготовці та проведенні конкурсу на обрання компаній-управителів багатоквартирних будинків в м. Миколаєві, відповідно до вимог чинного законодавства.

5. На період роботи тимчасової контрольної комісії до оформлення наказу про звільнення заступника директора департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства ОСОБА_1 відсторонити його від виконання посадових обов`язків.

6. Рекомендувати міському голові Сєнкевичу О.Ф. звільнити із займаної посади заступника директора департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства ОСОБА_1 .

7. Контроль за виконанням даного рішення покласти на постійну комісію міської ради з питань прав людини, законності, гласності, антикорупційної політики, місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики (ОСОБА_4), першого заступника міського голови Криленка В.І.

Не погоджуючись з вказаними діями та рішенням міськради, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Вирішуючи справу по суті та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з часткової обґрунтованості та доведеності вимог та, відповідно, з часткової неправомірності дій та спірного рішення відповідача.

Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обґрунтованими, з огляду на наступне.

Згідно ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб визначений Конституцією та законами України.

Спірні правовідносини, що виникли між сторонами регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування №280/97-ВР, Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» №93-ІV та іншими законодавчими актами.

Так, як встановлено судами обох інстанцій та вже зазначалося вище, позивач, ОСОБА_1 - є депутатом Миколаївської міської ради 7 скликання, посадовою особою місцевого самоврядування та займає посаду заступника директора Департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради-начальника управління житлового господарства.

У відповідності до посадової інструкції (затв. директором Департаменту ЖКГ від 10.04.2017р.), ОСОБА_1 безпосередньо підпорядковується директору Департаменту ЖКГ (п.1.2.), призначається та звільняється з посади міським головою у порядку визначеному чинним законодавством.

Повноваження щодо проведення службового розслідування та відсторонення від посади є компетенцією міського голови у відповідності до приписів ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Як вбачається з матеріалів справи, міським головою Сєнкевичем О.Ф. безпосередньо не приймалось рішення щодо звільнення з посади ОСОБА_1 , не зважаючи на п.6 рішення від 17.07.2018 року «Про ситуацію, що склалася у зв`язку з проведенням конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Миколаєва, та про відсторонення від виконання посадових обов`язків заступника директора Департаменту житлово-господарського господарства Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства».

Інститут відсторонення від посади міг бути застосований щодо позивача тільки в передбачених діючим законодавством випадках: 1) в порядку ст.46 КЗпП України; 2) у відповідності до ст.154 КПК України; 3) відповідно до норм встановлених Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000р. №950 «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».

Так, пунктом 4 зазначеної Постанови КМУ визначено, що службове розслідування проводиться з відстороненням особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, від здійснення повноважень на посаді або без такого відсторонення. Рішення про відсторонення приймається керівником органу.

Разом з тим, слід зазначити, що особисто керівником органу (т.б. директором Департаменту ЖКГ) не приймалося рішення щодо відсторонення позивача від здійснення повноважень на займаній посаді.

Окрім того, в жодному із зазначених випадків відповідач безпосередньо не наділений повноваженнями щодо відсторонення позивача від займаної посади. Повноваження щодо проведення службового розслідування та відсторонення від посади є виключною компетенцією міського голови у відповідності до приписів ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до ч.3 ст.24 Закону №280/97-ВР, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

За правилами ч.1,2 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Також, судами 1-ї та 2-ї інстанцій в ході розгляду справи з`ясовано, що спірне рішення міськради в частині відсторонення позивача від виконання своїх посадових обов`язків фактично не було виконано та реалізовано.

Таким чином, з урахуванням вищевикладеного, судова колегія вважає, що суд 1-ї інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що п.5 рішення Миколаївської міської ради від 17.07.2018р. №40/4 був прийнятий з порушенням вимог діючого законодавства України, т.б. не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а тому підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Що ж стосується інших пунктів спірного рішення міськради, то колегія суддів з цього приводу вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, приписами ч.1 ст.10 Закону України від 21.05.1997р. №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

У відповідності ж до вимог ч.2 ст.54 вказаного Закону №280/97-ВР, відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Частиною 1 ст. 59 Закону №280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

А згідно із ч.1 ст.73 цього ж Закону №280/97-ВР, акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Окрім того, за нормами ч.ч.1,2 ст.23 Закону України від 11.07.2002р. №93-ІV «Про статус депутатів місцевих рад», пропозиції і зауваження, висловлені депутатами місцевої ради на сесіях ради або передані в письмовій формі головуючому на її пленарних засіданнях, розглядаються радою або за її дорученням постійними комісіями ради чи надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним органам та посадовим особам місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівникам відповідних підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, які зобов`язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про результати розгляду повідомити безпосередньо депутатів місцевої ради, які внесли пропозиції чи висловили зауваження, а також відповідну раду. Рада та її виконавчі органи забезпечують виконання пропозицій і зауважень депутатів місцевої ради, схвалених радою, інформують депутатів про реалізацію пропозицій і зауважень, внесених ними на сесіях рад.

Таким чином, правила ч.ч.1,2 ст.24 Закону №93-ІV визначають, що депутат місцевої ради має право порушувати в раді та її органах питання про необхідність проведення перевірок з питань, віднесених до компетенції відповідної ради, діяльності розташованих на її території підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, виконавчих органів ради, а депутати обласних, районних рад - відповідних місцевих державних адміністрацій в частині повноважень, делегованих їм обласними, районними радами, а також за дорученням ради або її органів брати участь у перевірках виконання рішень ради.

Так, депутат місцевої ради має право вносити пропозиції щодо усунення недоліків і порушень керівникам підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, і органів, діяльність яких перевірялася відповідно до частини першої цієї статті, а також органам, яким вони підпорядковані, порушувати питання про притягнення до відповідальності осіб, з вини яких сталося порушення.

Згідно рішення Миколаївської міської ради від 21.01.2016р. №2/5, тимчасові контрольні комісії ради є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування.

Проект рішення від 17.07.2018р. №40/4 «Про ситуацію, що склалася у зв`язку з проведенням конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Миколаєва, та про відсторонення від виконання посадових обов`язків заступника директора департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства» фактично було розроблено з метою вивчення питання законності проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Миколаєва.

Пунктом 2 ч.9 ст.23 Регламенту Миколаївської міської ради VII скликання, (затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 21.01.2016р. №2/5) передбачено що, до проекту рішення Ради додаються документи, що стали підставою для підготовки та винесення проекту рішення.

Як вбачається з матеріалів справи, до проекту рішення міськради «Про ситуацію, що склалася у зв`язку з проведенням конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків міста Миколаєва, та про відсторонення від виконання посадових обов`язків заступника директора Департаменту ЖКГ Миколаївської міської ради - начальника управління житлового господарства» було додано пояснювальну записку, після чого усі ці матеріали, разом із проектом було винесено на розгляд Миколаївської міської ради міським головою.

Отже, доводи позивача про відсутність документів, що стали підставою для підготовки та винесення проекту рішення, його безпідставність та необґрунтованість фактично не знайшли підтвердження в ході судового розгляду справи в судах обох інстанцій.

Окрім того, судова колегія також погоджується і з висновком суду 1-ї інстанції про те, що оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом, а є внутрішньо-організаційним актом, оскільки стосується саме внутрішньої діяльності Миколаївської міської ради, а тому на нього не повинні розповсюджуватися вимоги п.2 ч.1 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Так, відповідно до п.4 рішення Конституційного суду України від 16.04.2009р. №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції України, статті 25, частини 14 ст.46, ч.ч.1,10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Таким чином, відповідно до положень вказаного рішення Конституційного Суду України, оскаржуване рішення міської ради не є нормативним актом.

Так, дійсно чинним законодавством чітко не визначено поняття внутрішньо-організаційного акту індивідуальної дії. Але, згідно з роз`ясненнями Комітету Верховної ради України від 01.09.2011р. №04-33/19/330 щодо деяких норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» під «внутрішньо-організаційними» актами можна розуміти всі акти, що стосуються кадрових питань, у сфері трудових відносин тощо, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи органу місцевого самоврядування та відповідних посадових осіб.

Крім того, суд апеляційної інстанції, як і суд 1-ї інстанції, погоджується і з правовою позицією відповідача щодо того, що будь-яке формальне порушення суб`єктом владних повноважень процедури ухвалення компетентних рішень не є безумовною підставою для скасування таких рішень.

Щодо інших п/вимог, пов`язаних з оскарженням позивачем п.6 оскаржуваного рішення міськради, а саме рекомендації міському голові Сєнкевичу О.Ф. звільнити його із займаної посади заступника директора Департаменту ЖКГ, то суд з цього приводу зазначає таке.

Так, відповідно до вимог ч.1 ст.10 Закону України №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Нормами п.п.10,11 ч.2 ст.19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено, що депутати місцевих рад мають право, вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних раді, а також з питань, що віднесені до компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території; порушувати в раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ, організацій.

Як свідчать матеріали справи, діями голови конкурсної комісії - заступника директора Департаменту ЖКГ Миколаївської міськради ОСОБА_1 . за результатами конкурсу фактично було вирішено питання про права, інтереси та обов`язки територіальної громади міста, представниками якої обрано депутатів міської ради.

Таким чином, рекомендація звільнити ОСОБА_1 за результатами визнання роботи незадовільною є цілком логічним рішенням, що прийнято в межах повноважень відповідача.

При цьому, як вже зазначалось вище, судами обох інстанцій було встановлено, що фактично вказаний пункт рішення не був реалізований, а отже, ніяким чином не порушив прав та законних інтересів позивача.

Одночасно, при прийнятті остаточного рішення по даній справі, слід звернути увагу ще й на той факт, що позивач, в даному випадку, спірне рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 17.12.2018 року про часткове задоволення його адміністративного позову в апеляційному порядку не оскаржив, а значить погодився із ним.

До того ж, ще слід зазначити й про те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Миколаївської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено31.05.2019р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: А.В. Бойко

О.А. Шевчук