Справа № 668/2269/16-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 червня 2019 року

Київ

справа №668/2269/16-а

провадження №К/9901/23867/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Губської О. А., Калашнікової О. В.

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича про визнання незаконним та скасування розпорядження,

за касаційною скаргою Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 22 серпня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді: Прохоренко В.В., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Шевчук О. А. (головуючий), Зуєвої Л. Є., Федусика А. Г.

І. Суть спору

1. У лютому 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича, в якому просила:

1.1. визнати незаконним та скасувати розпорядження Херсонського міського голови від 03.02.2016 року № 73-к «Про накладання дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 », та стягнути витрати на правову допомогу.

2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що у спірному розпорядженні, як підставу накладення дисциплінарного стягнення, відповідачем зазначено порушення позивачем пункту 3.2.2. Правил внутрішнього трудового розпорядку. Однак, конкретного факту не виконання нею доручень керівництва, у спірному розпорядженні не вказано. Крім того, позивач зауважує, що відповідач, в порушення вимог ст. 149 КЗпП України, не вимагав від неї пояснення стосовного порушення трудової дисципліни, а посилання в розпорядженні на службову записку, подану нею за власною ініціативою, не містить жодного пояснення щодо будь - якого порушення трудової дисципліни.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. 15 січня 2016 року Херсонський міський голова видав окреме доручення за № 4-9, яким доручив начальнику Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона ОСОБА_1 , в строк до 18.01.2016 року, здійснити перевірку стану благоустрою, із складанням необхідних актів та протоколів до порушників чинного законодавства, за адресами, відповідно до переліку, що додається.

4. До доручення були додані фотографії із зазначенням адрес, на яких знаходяться об`єкти, що потребували перевірки та реагування.

5. На виконання доручення Херсонського міського голови від 15 січня 2016 року № 4-9, працівниками Інспекції здійсненна перевірка об`єктів, що відображенні на фотографіях. За результатами проведеного 15-18 січня 2016 року обстеження зазначених об`єктів, складенні акти про усунення порушення Правил благоустрою, а також встановлені факти відсутності порушень.

6. 20 січня 2016 року начальник Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона ОСОБА_1 подала на ім`я Херсонського міського голови службову записку № 30, в якій повідомила про виконання окремого доручення Херсонського міського голови від 15 січня 2016 року № 4-9, але зауважила, що незважаючи на складні погодні умови (снігопади, ожеледиця) працівники Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона постійно знаходяться на виїздах, фіксують порушення правил благоустрою, намагаються змусити мешканців міста привести територію біля їх осель, офісів до належного стану, щоб запобігти травмам через ожеледицю, однак деякі, із доданих до окремого доручення фотографії, були трьохмісячної давнини і їх перевірка буда недоцільна та фактично відволікала працівників інспекції від виконання прямих обов`язків.

7. За наслідками розгляду поданої начальником Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона ОСОБА_1 службової записки від 20 січня 2016 року № 30, Херсонським міським головою накладена резолюція про оголошення догани начальнику Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона ОСОБА_1 , за відмову у виконанні доручення.

8. Розпорядження Херсонського міського голови від 03 лютого 2016року №73-к начальнику Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона ОСОБА_1 оголошено догану, у зв`язку з невиконанням нею окремого доручення міського голови від 15 січня 2016 року № 4-9, з терміном виконання 18.01.2016 року, враховуючи її відмову від виконання доручення та письмові пояснення, викладені у службовій записці ОСОБА_1 від 20.01.2016 року.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

9. Постановою Херсонського міського районного суду Херсонської області від 22 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року, позовні вимоги задоволено частково, внаслідок чого, визнано нечинним та скасовано розпорядження Херсонського міського голови від 03 лютого 2016 року № 47-к «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ».

10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що притягуючи позивача до дисциплінарної відповідальності, відповідач не витребував від позивача пояснень, з приводу виявлених порушень, що свідчить про не дотримання відповідачем вимог статті 149 КЗпП України.

11. Залишаючи без змін постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем не було дотримано процедуру притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, передбачену Законом України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» та приписи статті 149 КЗпП України.

IV. Касаційне оскарження

12. У касаційній скарзі відповідач посилаючись на порушення судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

13. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції не обґрунтовано було застосовано до спірних правовідносин Закон України «Про державну службу», який не підлягав застосуванню, оскільки позивач, на час виникнення спірних правовідносин, була службовцем органу місцевого самоврядування, а не державним службовцем.

14. Крім того, відповідач в доводах касаційної скарги зазначає про те, що на момент розгляду справи по суті, в суді першої та апеляційної інстанції, сторони не перебували у трудових відносинах. Відповідно до положень статті 147 КЗпП України притягнення до дисциплінарної відповідальності існує в рамках трудових відносин. Оскільки позивач та відповідач не перебували в трудових відносинах, на час розгляду справи в судах, тому відсутній предмет спору, і як наслідок, були відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

15. Також, в доводах касаційної скарги позивач зазначає на те, що відповідно до статті 151 КЗпП України, якщо протягом року з дня накладення дисциплінарного стягнення працівника не буде піддано новому дисциплінарному стягненню, то він вважається таким, що не мав дисциплінарного стягнення. На думку скаржника, позивач був притягнутий до дисциплінарної відповідальності спірним розпорядженням 03 лютого 2016 року, рішення суду першої інстанції було ухвалено 22 серпня 2017 року, тобто після спливу одного року з дня його винесення, тому на час розгляду справи в суді, позивач вважається такою, що не має дисциплінарного стягнення, тому спірне розпорядження не порушувало її права та інтереси.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

16. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

17. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

18. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Служба в органах місцевого самоврядування є публічною службою. Базовим законом, що регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування є Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року N 2493-III (далі - Закон № N 2493-III).

22. Згідно частини третьої статті 7 Закону N 2493-III (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

23. Відповідно до пункту 2 розділу VІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону N 2493-III на органи і посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про державну службу» в частині, що не суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

24. Згідно статті 14 Закону України «Про державну службу» 16 грудня 1993 року N 3723-XII (далі - Закон №3723-XII) дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

25. Відповідно до пункту 1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950 (далі - Порядок № 950) службове розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено у разі недодержання ними законодавства про державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, антикорупційного законодавства, порушення етики поведінки.

26. Статтею 147 КЗпП України передбачено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана; звільнення.

27. Згідно з частиною першою статті 147-1 КЗпП України дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

28. Згідно зі статтею 149 КЗпПУ до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

29. Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

VI. Позиція Верховного Суду

30. Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

31. Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд, зазначає наступне.

32. З огляду на приписи статті 159 КАС України в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

33. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

34. Суди першої й апеляційної інстанцій дотримались викладеного не в повній мірі з огляду на таке.

35. Як вбачається з матеріалів справи, Херсонський міський голова видав окреме доручення від 15 січня 2016 року № 4-9, яким зобов`язав начальника Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона ОСОБА_1 , в строк до 18.01.2016 року, здійснити перевірку стану благоустрою, із складанням необхідних актів та протоколів до порушників чинного законодавства, за адресами, відповідно до переліку, що додається. До доручення були додані фотографії із зазначенням адрес, на яких знаходяться об`єкти, що потребували перевірки та реагування.

36. В матеріалах справи наявні довідки, без дати, про стан виконання доручення від 15 січня 2016 року № 4-9, за підписом начальника Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона ОСОБА_1 .

37. Також, 20 січня 2016 року начальник Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона ОСОБА_1 подала на ім`я Херсонського міського голови службову записку № 30, в якій зазначила про те, що на виконання доручення, інспекторами Інспекції були складені відповідні Акти. Проте зауважила, що на вулицях міста вирує зима, а з 18 січня 2016 року на дорогах ожеледиця і інспектора, увесь час, знаходяться на виїздах, фіксуючи порушення правил благоустрою і намагаючись змусити мешканців міста привести територію біля себе до належного стану, щоб запобігти як можна меншим травмам громадян. Враховуючи, що фотофіксація порушень (для складання актів) не може перевищувати більше тридцяти днів, вважаю не потрібним відволікати інспекторів від виконання прямих обов`язків фотографіями, щонайменше трьохмісячної давнини, що були надані разом з дорученням № 4-9.

38. Розпорядження Херсонського міського голови від 03 лютого 2016року №73-к начальнику Інспекції з контролю за благоустроєм та санітарним станом міста Херсона ОСОБА_1 оголошено догану, у зв`язку з невиконанням нею окремого доручення міського голови від 15 січня 2016 року № 4-9, з терміном виконання 18.01.2016 року, враховуючи її відмову від виконання доручення та письмові пояснення, викладені у службовій записці ОСОБА_1 від 20.01.2016 року.

39. В даних спірних правовідносинах, надаючи оцінку правомірності порядку накладання на позивача дисциплінарного стягнення та законності обставин його накладення, судам необхідно враховувати загальні правила притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності, передбачені КЗпП України, з урахуванням особливостей, встановлених Законом України від 21 травня 1997 року

№ 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України від 16 грудня 1993 року N 3723-XII «Про державну службу» в частині, що не суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

40. Визнаючи спірне розпорядження нечинним та скасовуючи його, суд першої інстанції керувався лише приписам статті 149 КЗпП України та з цих підстав, дійшов висновку, що наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани підлягає скасуванню, оскільки відповідач, у порушення статті 149 КзпП України, не зажадав від позивача письмових пояснень.

41. Верховний Суд зазначає, що дійсно у відповідності із приписами 149 КЗпП України, відповідач повинен зажадати від позивача надання пояснень.

42. Однак, відсутність з боку відповідача такої дії, не може бути єдиною підставою для визнання рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності незаконним та його скасування.

43. Враховуючи загальні правила притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності, суди повинні перевіряти не лише дотримання відповідачем порядку накладення дисциплінарного стягнення, а й надавати оцінку наявності чи відсутності вини в діях або бездіяльності позивача та до яких наслідків вони призвели.

44. Проте, в спірних правовідносинах, судами не перевірено та не надано оцінку факту виконанню позивачем доручення відповідача від 15 січня 2016 року № 4-9, тобто не перевірено докази, що мають істотне значення для вирішення справи, що свідчить про недотримання судами принципу офіційного з`ясування обставин справи. 45. Крім того, Одеський апеляційний адміністративний суд переглядаючи справу в апеляційному порядку, керувався приписами Закону України від 10.12.2015 року № 889-VIII «Про державну службу» та дійшов висновку, що відповідачем порушено процедуру притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, оскільки не проведено службове розслідування.

46. Верховний Суд звертає увагу суду апеляційної інстанції, що Закон України від 10.12.2015 року № 889-VIII «Про державну службу» на час спірних правовідносин, не набув чинності, тобто не підлягав застосуванню у даному спорі. При цьому, з аналізу норм чинного законодавства, яке регулювало особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб органів місцевого самоврядування, на час виниклих правовідносин, проведення службового розслідування є правом, а не обов`язком державного органу. Накладення дисциплінарного стягнення у вигляді догани не вимагає проведення службового розслідування, оскільки це не передбачено вимогами чинного законодавства.

47. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, помилкового застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що висновки судів є помилковими та передчасними.

48. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

49. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

50. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

VII. Судові витрати

51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 22 серпня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року - задовольнити частково.

2. Постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 22 серпня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року у справі № 668/2269/16-а - скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. А. Губська

О. В. Калашнікова