Справа № 260/1352/18
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2019-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2019 рокуЛьвів№ 857/3942/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Глушка І.В., Макарика В.Я.,

з участю секретаря судового засідання Цар М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, третьої особи без самостійних вимог на предмет спору начальника головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області Мельничук Світлани Сергіївни про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року (суддя першої інстанції Калинич Я.М., м. Ужгород, повний текст рішення складено 14.03.2019),

В С Т А Н О В И В :

07.12.2018 ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області), третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача - начальника Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області Мельничук С.С. про визнання бездіяльності протиправною щодо ненадання відповіді на інформаційний запит від 01.11.2018, зобов`язання надати перші 10 сторінок документів на інформаційний запит про отримання доступу до публічної інформації від 01.11.2018 безкоштовно.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року позов задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області щодо ненадання відповіді ОСОБА_1 на інформаційний запит від 01 листопада 2018 року. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області надати ОСОБА_1 перші 10 сторінок документів на інформаційний запит про отримання доступу до публічної інформації від 01 листопада 2018 року безкоштовно, повідомити інформацію про конкретний розмір та способи сплати фактичних витрат на копіювання запитаної інформації та надати відповідь на запит ОСОБА_1 від 01 листопада 2018 року на отримання публічної інформації з урахуванням оплати фактичних витрат на копіювання запитуваної інформації.

Із таким рішенням суду не погодився відповідач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає його незаконним, необгрунтованим і таким, що прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, без з`ясування всіх обставин, що мають значення для справи. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог. В обгрунтування вимог зазначив, що листом №ПІ-118/2-376/0/63-18 від 07.11.2018 надано позивачу рахунок №87 для здійснення оплати витрат на копіювання або друк документів, що надаються за публічним запитом на інформацію, оскільки обсяг відповіді на запит перевищує 10 сторінок. Зазначає, що Головне управління діяло в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них за результатами розгляду запиту позивачу надано обгрунтовану вичерпну відповідь. Звертає увагу суду на те, що суд першої інстанції втрутився у його дискрецію, оскільки надання завірених копій документів є дискреційними повноваженнями та виключно компетенцією суб`єкта владних повноважень.

ОСОБА_1 подано до суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначає, що апеляційна скарга є безпідставною, тому задоволенню не підлягає. Просить залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Представники учасників справи у судове засідання не з`явилися, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, що підтверджено матеріалами справи.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши письмові докази, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом встановлено, що 01.11.2018 року позивач звернувся з письмовим інформаційним запитом у порядку вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про надання копій належним чином завіреного листа відділу в Іршавському районі Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області від 18.09.2018 №1168/401-18-0.2 та додатки належні до нього.

Листом від 07.11.2018 року № ПІ-118/2-376/0/63-18 відповідач повідомив про необхідність оплати фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, оскільки обсяг таких більш як 10 сторінок та долучив рахунок №87 від 05.11.2018 для здійснення оплати витрат на копіювання або друк документів.

Вважаючи неправильним такий розрахунок відповідача, позивач звернувся до суду з позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено правомірності дій щодо ненадання відповіді на запит в зв`язку з нездійсненням позивачем оплати витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. А згідно з пунктом 2 цієї статті здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Тобто стаття 10 Конвенції має на меті гарантувати вільний обіг ідей та відомостей у суспільстві. Вона гарантує не лише право на передання інформації, але також право громадськості отримувати її. Більше того, визнане на національному рівні право на отримання інформації може бути підставою для реалізації права, гарантованого статтею 10 (див. mutatismutandis рішення Європейського суду з прав людини від 17 лютого 2015 року у справі «Guseva v. Bulgaria», заява № 6987/07, § 36, 40; від 03 квітня 2012 року у справі «Gillberg v. Sweden», заява № 41723/06, § 93).

Реалізації вказаних прав не повинні перешкоджати органи держави, крім випадків втручання, передбачених пунктом 2 вказаної статті. Відмова державного органу у наданні інформації на запит є формою втручання у право на свободу одержувати інформацію. Тому таке втручання має розглядатися на предмет дотримання пункту 2 статті 10 Конвенції.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації Закон України «Про доступ до публічної інформації» № 2939-VI від 13.01.2011 (далі - Закон № 2939-VI).

Статтею 1 Закону № 2939-VI передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Вимогами ст. 5 Закону № 2939-VI встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

Згідно ст. 19 Закону № 2939-VI під запитом на інформацію розуміється, прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

Письмовий запит подається в довільній формі.

Запит на інформацію має містити:

1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є;

2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;

3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.

У разі якщо з поважних причин (інвалідність, обмежені фізичні можливості тощо) особа не може подати письмовий запит, його має оформити відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації, обов`язково зазначивши в запиті своє ім`я, контактний телефон, та надати копію запиту особі, яка його подала.

Відповідно до ст. 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

За змістом статті 21 Закону №2939-VI інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується.

Отже, законодавець гарантував громадянам право на отримання публічної інформації обсягом до 10 сторінок безоплатно.

Із системного аналізу вищенаведених норм, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що під фактичними витратами на копіювання та/або друк документів, маються на увазі усі витрати, що здійснюються при копіюванні та/або друкові документів обсягом більш як 10 сторінок, тобто запитувач інформації зобов`язаний відшкодувати витрати на виготовлення всіх сторінок запитаної інформації, крім перших 10 сторінок.

Така позиція підтверджується і ухвалою Конституційного Суду України від 25.06.2013 (справа №29-у/2013) у п. 2.1 якої Конституційний Суд України зазначив те, що положення частини другої статті 21 Закону викладені чітко, зрозуміло і передбачають відшкодування запитувачем фактичних витрат на копіювання та друк документів понад встановлену Законом кількість сторінок, а тому не потребують офіційної інтерпретації.

Механізм відшкодування запитувачами інформації фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальними органами за запитом на інформацію визначено Порядком відшкодування фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є Держгеокадастр та його територіальні органи, який затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 20 грудня 2016 року за № 555, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 11 січня 2017 року за № 26/29894 (далі - Порядок).

Згідно п. 3 Порядку, документи за запитом на інформацію надаються безкоштовно, зокрема, якщо задоволення запиту передбачає виготовлення копій документів обсягом, що не перевищує 10 сторінок.

При цьому, посилання заявника апеляційної скарги на іншу регламентацію оплати інформації згідно зазначеного Порядку суд відхиляє, адже такий не може обмежувати права запитувача інформації, які прямо визначені законом України «Про доступ до публічної інформації».

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що підставою для звернення позивача до суду з цим позовом слугував невірний розрахунок ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області вартості фактичних витрат на копіювання та друк, а також ненадання на запит позивача від 01 листопада 2018 року, безкоштовних перших 10 сторінок відповіді.

Оскільки, інформація у виді запитуваних копій документів містила загальну кількість 11 сторінок, то позивачу необхідно було відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк документів тільки 1 (однієї) сторінки, а 10 перших сторінок, повинні були надаватися відповідачем безкоштовно.

Така правова позиція підтверджена і Постановою Пленуму ВАСУ від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» встановлено, що відповідно до частини другої статті 21 Закону № 2939-VI пунктом 11 якої передбачено, що у разі, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. У наведеному положенні під фактичними витратами маються на увазі усі витрати, що здійсненні при копіюванні та/або друкові документів обсягом більш як 10 сторінок, тобто запитувач інформації зобов`язаний відшкодувати витрати на виготовлення всіх сторінок запитаної інформації, крім перших 10 сторінок.

При цьому питання щодо надання розпорядником інформації перших 10 сторінок документа (частини інформації) безкоштовно одночасно з повідомленням запитувача про необхідність відшкодування витрат або повідомленням про відмову в задоволенні запиту у зв`язку з невідшкодуванням відповідних витрат прямо Законом № 2939-VI та іншими чинними нормативно-правовими актами не врегульовано.

Однак, враховуючи міжнародно-правові стандарти у сфері доступу до публічної інформації, належною практикою є надання за вимогою запитувача перших 10 сторінок безкоштовно одночасно з повідомленням про необхідність відшкодування витрат на виготовлення копій решти документів.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем невірно розраховано вартість фактичних витрат на копіювання та друк, а також протиправно не надано безкоштовно 10 сторінок із загальної кількості сторінок відповіді на запит ОСОБА_1 від 01 листопада 2018 року.

Щодо посилання апелянта на те, що надання завірених копій документів є дискреційними повноваженнями та виключно компетенцією суб`єкта владних повноважень, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Згідно абз. 2 ч. 4 ст. 245 КАС України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Верховний Суд України у своєму рішенні від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

У рішенні по справі «Олссон проти Швеції» (Olsson v. Sweden) від 24 березня 1988 року Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що яка-небудь норма не може вважатися «законом», якщо вона не сформульована з достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити з часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в даних обставинах, наслідки, які може спричинити за собою конкретну дію. Проте досвід показує, що абсолютна точність недосяжна і що необхідність уникати надмірної жорсткості формулювань і слідувати за обставин, що змінюються, веде до того, що багато законів неминуче викладені в термінах, які більшою чи меншою мірою є невизначеними.

Фраза «передбачено законом» не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципом верховенства права. Таким чином, мається на увазі, що у внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічних властей у здійснення прав, охоронюваних inter alia п. 1 статті 8.

Закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів забезпечити індивіду належний захист від свавільного втручання держави.

Крім того, згідно п. 65 вказаного рішення Суду втручання повинно бути зумовлено досягненням правомірної цілі.

Також Європейський суд з прав людини вказує, що у відповідності зі сформованою практикою Суду, під поняттям необхідності мається на увазі, що втручання відповідає якій-небудь нагальній суспільній потребі і що воно пропорційно законній меті. При визначенні того, чи є втручання «необхідним у демократичному суспільстві», Суд враховує, що за державами - учасницями Конвенції залишається певна свобода розсуду.

На підставі викладеного, суд вважає за необхідне зазначити, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним, у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов`язаний відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Отже, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 23.05.2018 року (справа №825/602/17).

Таким чином, обрання такого способу захисту та відновлення прав позивача як зобов`язання відповідачу надати інформацію не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки за відсутності передбачених законом підстав для відмови відповідач зобов`язаний вчинити такі дії.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції щодо необхідності зобов`язання відповідача надати перші десять сторінок публічної інформації безоплатно і повідомити про оплату наступної сторінки.

Отже, суд апеляційної інстанції вважає, що дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень не порушено, оскільки у своєму рішенні суд першої інстанції зобов`язав відповідача вирішити питання щодо якого звернувся позивач, а саме надання документів, які позивач просив у запиті від 01.11.2018 року.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

З урахуванням наведеного, доводи апеляційної скарги є безпідставними та не заслуговують на увагу.

Враховуючи наведене вище, судова колегія вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року у справі № 260/1352/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О. О. Большакова
судді І. В. Глушко
В. Я. Макарик
Повний текст постанови складено 31 травня 2019 року.