Справа № 9901/275/19
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

27 травня 2019 року

Київ

справа №9901/275/19

адміністративне провадження №П/9901/275/19

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Смоковича М.І., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним і нечинним указу,

встановив:

23 травня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського В.О ., у якій просить визнати протиправним і нечинним Указ Президента України № 303/2019 від 21 травня 2019 року «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» (далі - Указ).

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що дострокове припинення повноважень Верховної Ради України (далі - ВРУ) порушує його права як виборця, який брав участь у виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року і зацікавлений у безперервній і стабільній роботі парламенту. Твердить, що призначення позачергових виборів до ВРУ на 21 липня 2019 року (відповідно до пункту 2 спірного Указу) теж порушує його виборчі права (не тільки як виборця, але і як суб`єкта права на самовисунення кандидатом у народні депутати України), яке полягає в тому, що перешкоджає його планам на відпочинок влітку та участі у виборах народних депутатів України, як і планувалося, восени. У такому аспекті позивач обґрунтовує порушення його правомірних очікувань на те, щоб чергові вибори відбулися у строки, визначені законом.

У взаємозв`язку зі сказаним позивач вважає, що спірний Указ порушує його право на вільні вибори, гарантоване статтею 3 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також передбачене статтею 6 Закону України «Про вибори народних депутатів України». З посиланням на частину третю статті 15 цього Закону позивач переконує, що підстав для дострокового припинення повноважень ВРУ і призначення дострокових виборів (як прокоментував своє рішення Президент України Зеленський В.О. , у зв`язку з відсутністю коаліції депутатських фракцій з 2016 року) насправді не було. Щодо низької довіри громадян до ВРУ, як ще одного чинника, який, зі слів відповідача, теж вплинув на видання спірного Указу, то такий привід, на думку позивача, не є і не може бути правовою підставою для дострокового припинення повноважень парламенту. Наголошує, що Президент України не наділений повноваженнями визначати дату позачергових виборів народних депутатів України, а те, що таку дату він все таки визначив (пункт 2 спірного Указу), є проявом неправомірного втручання в роботу Центральної виборчої комісії.

При постановленні цієї ухвали суд керувався таким.

За частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; <…>.

Частиною другою статті 19 КАС встановлено вичерпний перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

З наведеного нормативного регулювання висновується, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, які вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції КАС встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 КАС. За частиною першою цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; <…>.

За статтею 266 КАС оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті суб`єктів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, відтак при вирішенні питання щодо можливості застосувати спеціальні правила КАС стосовно розгляду цієї категорій спорів, визначальним є характер спірних правовідносин.

За змістом частини першої статті 106 Конституції України Президент України: <…> 7) призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією; 8) припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією; <…>.

Відповідно до частин другої, третьої статті 90 Конституції України Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції;

2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України.

За частиною третьою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

У Рішенні від 7 квітня 2004 року №9-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що «за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).

У Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України) Конституційний Суд України констатував, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження.

Зміст наведених вище нормативних і правотворчих положень в контексті заявлених позовних вимог дає суду підстави вважати, що існують (можуть існувати) спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджувальних порушень прав чи інтересів може вимагати інших форм захисту.

Повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України і їх перелік є вичерпним. Зокрема Президент України наділений правом/компетенцією достроково припинити повноваження ВРУ у випадках передбачених Конституцією України.

Підстави для дострокового припинення повноважень ВРУ визначені у статті 90 Основного Закону України і в цьому процесі (у цих правовідносинах) Президент України реалізує свої владні повноваження шляхом ухвалення відповідного акта (у формі указу).

З огляду на конституційно-правовий статус Президента України, його причетність як глави держави до функціонування парламенту, зокрема шляхом припинення повноважень цієї інституції, якщо для цього виникли передумови, є формою реалізації повноважень у сфері конституційних правовідносин. Указ, яким Президент України достроково припиняє повноваження ВРУ, має конституційно-правову природу, адже суспільні відносини, у яких Президент України реалізує такі свої повноваження і з яких власне і виникають юридичні факти, які спонукають Президента України реагувати таким чином, є предметом регулювання виключно Основного Закону України.

Звідси висновується, що перевірка (судом), зокрема, такого акта Президента України як указ про дострокове припинення повноважень ВРУ, вимагатиме (передбачатиме) його правову оцінку на відповідність нормам Конституції України як за юридичним змістом, формою та належністю акта до компетенції органу, що його видав, так і за дотриманням конституційної процедури його видання/постановлення, введення в дію, набрання чинності.

Конституція є об`єктом конституційного контролю і за змістом положень частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України належить до повноважень Конституційного Суду України.

Мотиви, якими позивач обґрунтовує своє звернення з цим позовом до адміністративного суду, зокрема його покликання на норми Закону України «Про вибори народних депутатів України» як на правову підставу видання спірного Указу, не спростовують і не змінюють правової сутності відносин, з яких виник спір (конституційні), що і є визначальним при вирішенні питання щодо юрисдикційних форм захисту. У цьому зв`язку треба зауважити, що названий Закон регулює порядок проведення виборів народних депутатів України, тоді як основоположні норми, які визначають порядок організації і функціонування інститутів держави і суспільства загалом і парламенту як єдиного органу законодавчої влади в Україні зокрема, закріплено в Конституції України. Зважаючи на правові підстави видання спірного Указу його оцінка вимагатиме перевірки не щодо його законності, а щодо відповідності Конституції України.

Посилання позивача на порушення Указом його виборчих прав, а також на втручання відповідача в роботу Центральної виборчої комісії не впливають на суть правовідносин і не змінюють наведених правових висновків суду.

З вищенаведеного можна підсумувати, що положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, частин першої, другої статті 19 КАС, частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких він реалізовує свої владні (управлінські) повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.

Конституційний процес дострокового припинення повноважень ВРУ та участь у цьому процесі Президента України не є формою реалізації управлінських функцій останнього і не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції (з огляду на його завдання і повноваження).

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Беручи до уваги усе вищевикладене суд дійшов висновку, що законних підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом немає.

Керуючись статтями 22, 170, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України № 303/2019 від 21 травня 2019 року «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів».

Роз`яснити заявнику, що розгляд такої справи віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття.

Суддя М. І. Смокович