Справа № 640/19388/18
Суддя: Каракашьян С.К.
Дата ухвалення: 2019-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

10 травня 2019 року № 640/19388/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Каракашьяна С.К., при секретарі судового засідання Мині І.І., за участі позивача, представника відповідача - Шумар В.Ю., представника третьої особи - Дитинко О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
до третя особа:Голови Верховної Ради України Представника Президента України у Верховній Раді України
провизнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов народного депутата України ОСОБА_1 , в якому позивач просить суд:

«визнати дії Голови Верховної Ради України з самовільного надання слово для виступу представнику Президента України на засіданнях Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп), включення такого виступу до порядку денного Погоджувальної ради Верховної Ради України протиправними та зобов`язати утриматися від вище визначених дій;

зобов`язати Голову Верховної Ради України дотримуватися норм Конституції України, Регламенту Верховної Ради України.»

Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач, як голова Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, приймає участь у засіданнях Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України.

Як стверджує позивач, на даних засіданнях відповідач - Голова Верховної Ради України надає слово для виступу третій особі - Представнику Президента України у Верховній Раді України, що, на думку позивача, є порушенням вимог статті 73 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».

Представниками позивача та третьої особи протягом розгляду справи було заявлено клопотання про закриття провадження у справі з тих підстав, що, на думку вказаних осіб, справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Обґрунтовуючи зазначені клопотання, представниками відповідача та третьої особи було зазначено про те, що у відносинах між позивачем та відповідачем відсутні владні (управлінські) функції та підпорядкування, натомість, процес законотворчості не може бути предметом судового розгляду, а розгляд вимог позивача порушує принцип розподілу влад та є втручанням суду в діяльність законодавчої гілки влади.

Протокольними ухвалами суду від 04.02.2019р. та 20.03.2019р. в задоволенні даних клопотань було відмовлено.

Крім зазначених посилань, представником відповідача позовні вимоги заперечуються з огляду на наступне:

- представник відповідача стверджує про відсутність обставини порушення прав позивача у зв`язку за наданням відповідачем можливості для виступу третій особі;

- Представник Президента України у Верховній Раді України має статус народного депутата України, який може бути присутнім на засіданнях Погоджувальної Ради;

- регламент Погоджувальної Ради не затверджено, а стаття 73 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», не обмежує, на думку представника відповідача прав щодо надання слова третій особі;

- формування порядку денного Погоджувальної ради Верховної Ради України здійснюється співробітниками Апарату Верховної Ради, Головою Верховної Ради України даний порядок не затверджується та не узгоджується.

Представником третьої особи - Представника Президента України у Верховній Раді України, крім вищезазначених посилань на непідсудність спору, позовні вимоги заперечуються з огляду на неможливість втручання суду у відносини з прийняття законів.

Позивачем у відповіді на відзив акцентується на тому, що статтею 73 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» розмежовує правові можливості народного депутата України та правові можливості представника суб`єкта владних повноважень, при цьому слово третій особі надавалось саме як представнику Президента.

В судовому засіданні 15 квітня 2019 року представниками позивача та третьої особи було висловлено правову позицію про невизнання обставини надання слова третій особі в засіданнях Погоджувальної ради, крім засідань, які відбулися 1 жовтня 2018 року та 4 лютого 2019 року, у зв`язку з чим позивачем було заявлено клопотання про оголошення перерви в судовому засіданні для надання доказів.

В судовому засіданні судом було досліджено надані позивачем докази - стенограми засідань Погоджувальної ради, та визнано обставину виступів третьої особи, у зв`язку з чим судом не досліджувались відеозаписи даних засідань.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -

ВСТАНОВИВ:

Як вбачається з матеріалів справи, постановою Верховної Ради України № 1095-VIII від 14 квітня 2016 року на посаду Голови Верховної Ради України був обраний ОСОБА_2 .

Позивач - ОСОБА_1 , є народним депутатом Верховної Ради України восьмого скликання та головою Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі також - Регламент), та законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України.

Відповідно до частин 1 - 8 статті 73 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», Погоджувальна рада створюється як консультативно-дорадчий орган для попередньої підготовки і розгляду організаційних питань роботи Верховної Ради (ч.1).

До складу Погоджувальної ради входять Голова Верховної Ради України, Перший заступник і заступник Голови Верховної Ради України, голови депутатських фракцій (голови депутатських груп) з правом ухвального голосу та голови комітетів з правом дорадчого голосу. У разі відсутності голови депутатської фракції (голови депутатської групи) чи голови комітету за їх дорученням у засіданні Погоджувальної ради бере участь відповідно заступник голови депутатської фракції (заступник голови депутатської групи), перший заступник (заступник) голови комітету з правом відповідно ухвального чи дорадчого голосу ( ч.2 статті 73).

Головує на засіданнях Погоджувальної ради Голова Верховної Ради України, а в разі його відсутності - Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України (ч.3).

Народні депутати мають право бути присутніми на засіданнях Погоджувальної ради, брати участь у обговоренні питань, що розглядаються, вносити пропозиції щодо проектів порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та тижневого порядку денного пленарних засідань (статті 20, 24, 25 цього Регламенту) (ч.4) .

У засіданнях Погоджувальної ради мають право брати участь:

а) суб`єкти права законодавчої ініціативи чи їх представники;

б) голова тимчасової спеціальної комісії, тимчасової слідчої комісії з правом дорадчого голосу, якщо на засіданні Погоджувальної ради розглядаються питання, віднесені до повноважень такої комісії;

в) відповідальні працівники Апарату Верховної Ради, які здійснюють організаційно-технічне забезпечення проведення Погоджувальної ради та пленарних засідань Верховної Ради (частина 5 статті 73).

Погоджувальна рада проводить свою роботу у формі засідань, як правило, в понеділок тижня пленарних засідань. Засідання Погоджувальної ради є правомочним за умови присутності на ньому не менше половини її складу з правом ухвального голосу (частина 6 статті 73).

Засідання Погоджувальної ради скликаються Головою Верховної Ради України, а в разі його відсутності - Першим заступником чи заступником Голови Верховної Ради України або за ініціативою представників двох чи більше депутатських фракцій (депутатських груп) у разі необхідності (частина 7).

Робота Погоджувальної ради здійснюється гласно, її засідання є відкритими, за винятком випадків прийняття рішення про проведення закритого засідання (частина 8 статті 73 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»).

Суд, розглянувши позовні вимоги, приходить до наступних висновків щодо положень вищезазначеної правової норми:

- до складу Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України входить чітко визначене за посадами коло осіб, про що безпосередньо зазначено в частині 2 даної правової норми;

- також частиною 2 передбачено різний обсяг повноважень для осіб, які входять до складу Погоджувальної ради, а саме - ухвальний та дорадчій голос;

- частиною четвертою передбачено право народних депутатів бути присутніми на засіданнях Погоджувальної ради, брати участь у обговоренні питань, що розглядаються, вносити пропозиції;

- для суб`єктів права законодавчої ініціативи чи їх представників передбачено право брати участь в засіданнях;

- для голів тимчасової спеціальної комісії, тимчасової слідчої комісії передбачено право брати участь з правом дорадчого голосу, якщо на засіданні Погоджувальної ради розглядаються питання, віднесені до повноважень такої комісії;

- для відповідальних працівників Апарату Верховної Ради також передбачено право брати участь в засіданнях;

- Представника Президента України у Верховній Раді України не зазначено ні серед членів Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України, ні серед осіб, які мають право бути присутніми на засіданнях Погоджувальної ради, брати участь у обговоренні питань, що розглядаються, вносити пропозиції щодо проектів порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та тижневого порядку денного пленарних засідань.

Згідно з пунктом 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98, після набуття чинності Конституцією України (стаття 160 Конституції України) питання щодо організації і порядку діяльності Верховної Ради України, а також статусу народних депутатів України Верховна Рада України повинна вирішувати виключно законами України (пункт 21 частини першої статті 92), зокрема, законом про регламент Верховної Ради України.

З огляду на викладене, судом не приймаються посилання на Положення про Представника Президента України у Верховній Раді України, затверджене Указом від 15.02.2008р. №133/2008.

Як вбачається з наданих позивачем витягів зі стенограм засідань Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України представнику Президента України у Верховній Раді України 5 лютого 2018 року, 12 березня 2018 року, 19 березня 2018 року, 2 квітня 2018 року, 16 квітня 2018 року, 14 травня 2018 року, 21 травня 2018 року, 4 червня 2018 року, 2 липня 2018 року, 9 липня 2018 року, 3 вересня 2018 року, 17 вересня 2018 року, 1 жовтня 2018 року, 16 жовтня 2018 року, 5 листопада 2018 року, 19 листопада 2018 року, 3 грудня 2018 року, 17 грудня 2018 року, 15 січня 2019 року, 4 лютого 2019 року, 25 лютого 2019 року, 11 березня 2019 року,18 березня 2019 року, 8 квітня 2019 року, відповідачем було надано слово Представнику Президента України у Верховній Раді України.

Такі висновки суд ґрунтує на визначенні відповідачем статусу особи, якій було надано слово. Так, у вищезазначених стенограмах засідань Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України слово відповідачем було надано саме представнику Президента України у Верховній Раді України, а не народному депутату чи представнику суб`єкта законодавчої ініціативи.

Суд вважає такі дії протиправними, з огляду на те, що представника Президента України у Верховній Раді України не зазначено ні серед членів Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України, ні серед осіб, які мають право бути присутніми на засіданнях Погоджувальної ради, брати участь у обговоренні питань, що розглядаються, вносити пропозиції щодо проектів порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та тижневого порядку денного пленарних засідань.

З огляду на вищевикладене, позовні вимоги вбачаються такими, що підлягають частковому задоволенню.

При цьому часткове задоволення позову, на думку суду, є наслідком відсутності в матеріалах справи доказів надання відповідачем слова третій особі саме як представнику Президента України, в інших засіданнях.

Зобов`язання ж дотримуватися відповідача норм Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, є, на думку суду, захистом права, спрямованим на майбутнє, тобто не порушеного на момент звернення до суду.

Щодо підсудності даної справи адміністративному суду, суд зауважує наступне.

Відповідно до статті 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Згідно зі статтею 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.

З огляду на зазначене, суд не погоджується з посиланнями представників позивача та третьої особи на порушення принципу розподілу влад.

З огляду на те, що між позивачем та відповідачем наявний спір, який полягає в тому, що позивач не погоджується з діями відповідача, суд не приймає посилання щодо закриття провадження у справі з огляду на непідсудність вимог суду.

Щодо адміністративної підсудності даного спору, то суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Суди повинні звертати увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Питання про наявність або відсутність порушеного права може бути вирішено під час судового розгляду, а питання закриття провадження у справі безпосередньо пов`язане з обов`язком суду вказати, в якому судочинстві слід розглядати спір.

Відтак, при вирішенні питання про наявність ознак публічно-правового спору в межах даної справи та наявність підстав для закриття провадження у справі, суд враховує наступне.

Відповідно частини 3 статті 73 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», головує на засіданнях Погоджувальної ради Голова Верховної Ради України, а в разі його відсутності - Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України.

З матеріалів справи вбачається, що позивач фактично оскаржує діяльність відповідача щодо проведення засідання не у відповідність вимогам Регламенту. При цьому, сторонами не заперечується та обставина, що на засіданнях Погоджувальної ради саме відповідач надає слово позивачу та іншим особам, і вимоги відповідача є обов`язковими для позивача.

Суд вважає, що погодження з правовою позицією представників відповідача та третьої особи щодо відсутності відносин підпорядкування під час засідання Погоджувальної Ради між Головою Верховної Ради, який є головуючим на засіданні, та особою, що бере участь в засіданні, призведе до констатації відсутності будь - якого юридичного впорядкування такого засідання.

Натомість, правова конструкція, згідно з якою вимоги головуючого є обов`язковими для учасника засідання, натомість дії головуючого можуть бути оскаржені таким учасником, зокрема, в судовому порядку, на думку суду, відповідають як приписам статті 124 Конституції України, так і вищезазначеним вимогам Кодексу адміністративного судочинства України.

Тобто, враховуючи, що відповідач уповноважений, зокрема, вести засідання Верховної Ради України, організовувати роботу Верховної Ради України, координувати діяльність її органів, він є таким, що здійснює публічно-владні управлінські функції, визначені для нього як Конституцією України, так і законами України.

А тому, беручи до уваги наведене та враховуючи суб`єктний склад даної справи, вбачається, що в силу вимог КАС України, її розгляд має здійснюватись саме в порядку адміністративного судочинства.

В контексті наведеного, суд звертає увагу на статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав і обов`язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред`являється особі.

Ключовими принципами статті 6 Конвенції є верховенство права та належне здійснення правосуддя. Ці принципи також є основоположними елементами права на справедливий суд.

В свою чергу ч.ч. 1 та 2 статті 6 КАС України вказують на те, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

У справі Delcourt v. Belgium (рішення від 17 січня 1970 року) Європейський суд з прав людини зазначив, що «у демократичному суспільстві у світлі розуміння Конвенції, право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення статті 6 не відповідало б меті та призначенню цього положення».

Також, у справі Bellet v. France (рішення від 04 грудня 1995 року) Європейський суд з прав людини вказав на те, що «стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».

Отже, позиція відповідача про те, що форма юридичної відповідальності за порушення регламентного порядку головуючим на засіданні і механізм її застосування визначний нормами Закону України «Про регламент Верховної Ради України», а тому будь-які дії головуючого на засідання Верховної Ради України є виключно предметом внутрішньо-парламентського контролю, що унеможливлює їх оскарження в порядку адміністративного судочинства, є такою, що протирічить закріпленому на рівні національного та міжнародного законодавства праву особи на справедливий суд, що зумовлює критичне ставлення суду до таких аргументів відповідача.

Щодо посилань на викладену у справі № 800/385/17 позицію Верховного Суду про те, що Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади в Україні, здійснюючи нормотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, у зв`язку з чим юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із Верховною Радою України щодо вчинення нею дій чи бездіяльності та її актів в рамках процедур нормотворчого процесу, суд зауважує наступне.

Суд вважає, що при вирішенні даної справи вказана правова позиція Верховного Суду не є обов`язковою для врахування з огляду на те, що зазначений висновок Верховним Судом був зроблений щодо повноважень Верховної Ради України, яка не є учасником розгляду даної справи на відміну від Голови Верховної Ради України, який є самостійним суб`єктом спірних правовідносин, що досліджуються в межах розгляду справи.

Суд вважає, що та обставина, що повноваження відповідача визначаються, в тому числі, на рівні Конституції України, жодним чином не нівелює наведене у Конституції України правове регулювання, згідно з яким, у випадку виникнення юридичного спору, він може бути розглянутий в судовому порядку.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

1. Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України з надання слова для виступу на засіданнях Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) Верховної Ради України представнику Президента України у Верховній Раді України 5 лютого 2018 року, 12 березня 2018 року, 19 березня 2018 року, 2 квітня 2018 року, 16 квітня 2018 року, 14 травня 2018 року, 21 травня 2018 року, 4 червня 2018 року, 2 липня 2018 року, 9 липня 2018 року, 3 вересня 2018 року, 17 вересня 2018 року, 1 жовтня 2018 року, 16 жовтня 2018 року, 5 листопада 2018 року, 19 листопада 2018 року, 3 грудня 2018 року, 17 грудня 2018 року, 15 січня 2019 року, 4 лютого 2019 року, 25 лютого 2019 року, 11 березня 2019 року,18 березня 2019 року, 8 квітня 2019 року.

3.В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Повний текст рішення складено 28.05.2019.

Суддя С.К. Каракашьян