Справа № 815/1477/18
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2019-05-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 травня 2019 р.м. ОдесаСправа № 815/1477/18
Головуючий в 1 інстанції: Балан Я. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді - Єщенка О.В.

суддів - Димерлія О.О.

- Коваля М.П.

За участю: секретаря - Сторчака О.О.

апелянта - Бондаревського О.М. (по посвідченню)

представника третіх осіб - Романюка В.І. (ордери від 22.02.2019 року)

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року по справі за адміністративним позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах Департамента державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання дій протиправними,-

В С Т А Н О В И В:

Заступник прокурора Одеської області в інтересах Департамента державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправними дії щодо видачі Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради будівельного паспорту реєстраційний номер №01-07/37 від 14.03.2016 року, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ) та площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_2 ) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовники - ОСОБА_2 , та ОСОБА_4 ; скасувати будівельний паспорт реєстраційний номер №01-07/37 від 14.03.2016 року, виданий Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ) та площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_2 ) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовники - ОСОБА_2 , та ОСОБА_4

В обґрунтування позову зазначено, що в ході опрацювання прокуратурою стану додержання діючого архітектурно-будівельного та містобудівного законодавства встановлено, що дії Управління містобудування та архітектури Одеської міської ради, щодо видачі будівельного паспорту реєстраційний № 01-07/37 є протиправними, оскільки порушують вимоги законодавства України та як наслідок, будівельний паспорт підлягає скасуванню. Крім того, що відповідно до Генерального плану м. Одеси, на земельних ділянках за адресою: АДРЕСА_1, заплановано розташування установ стаціонарної рекреації, проте Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради, в порушення приписів Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", не було повернуто пакет документів щодо отримання будівельного паспорту замовнику.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, заступник прокурора Одеської області, з посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та ухвалити нове про задоволення позову у повному обсязі.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що згідно Витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності у власності ОСОБА_2 та ОСОБА_4 перебувають земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 0,1 га, кадастровими номерами НОМЕР_1 та НОМЕР_2 , з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, перебувають (Т.І, а.с.145-148).

За заявою ОСОБА_2 та ОСОБА_4 від 01.03.2016 року (Т.І, а.с.124) Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради видано будівельний паспорт за реєстраційним номером №01-07/37 від 14.03.2016 року щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельних ділянках площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_1 ) та площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_2 ) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 (Т.І, а.с.125-161).

Посилаючись на протиправність видачі будівельного паспорту, оскільки цей паспорт суперечить Генеральному плану м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради №6489-VІ від 25.03.2015 року, за яким на земельних ділянках за адресою: АДРЕСА_1 заплановано розташування установ стаціонарної рекреації, заступник прокурора Одеської області звернувся до суду із цим позовом.

Вирішуючи спір по суті та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що у спірному випадку відсутня невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, тощо, а тому в Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради були відсутні підстави для повернення пакету документів, наданого третіми особами для видачі оскаржуваного будівельного паспорту.

Колегія суддів висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову вважає правильними, з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин) забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Згідно із п. 1.4 Порядку видачі будівельних паспортів забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №103 від 05.07.2011 року (у редакції, чинній на момент розроблення будівельного паспорта), розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до п. 2.1 вказаного Порядку видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на видачу будівельного паспорта зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію; ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об`єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об`єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо); проект будівництва (за наявності); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

Уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам (п. 2.3 Порядку).

Пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам (п.2.4 Порядку).

Відповідно до ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Як на підставу для скасування оскаржуваного будівельного паспорту заступник прокурора посилається на те, що видача спірного будівельного паспорту на будівництво третім особам індивідуального дачного будинку та навісу суперечить Генеральному плану забудови м. Одеси, за яким вказана земельна ділянка перебуває в зоні земель рекреаційного призначення.

Поряд з цим, прокурором не враховано, що спірна земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , перебуває у третіх осіб на правах власності із визначенням її цільового призначення будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія земель: землі житлової та громадської забудови, що підтверджується актом на землю, витягом з Державного реєстру прав на нерухоме майно та про що прямо зазначено у виданому будівельному паспорті.

При цьому, будь-яких доказів щодо визнання протиправним та скасування акту на землю щодо спірної земельної ділянки у зв`язку з невідповідністю такого акту Генеральному плану прокурором не надано.

Також, представник прокуратури не зазначив в позові та у своїх поясненнях про надання ОСОБА_2 та ОСОБА_4 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради неповного пакету документів для отримання будівельного паспорту, не обґрунтовував позов такими обставинами.

Крім того, відповідно до положень ст. 50, 51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.

Враховуючи вищевикладене та дані Генерального плану м. Одеси щодо розташування земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 в зоні установ стаціонарної рекреації, суд першої інстанції прийшов вірного висновку, що будівництво індивідуального дачного будинку та навісу в цій зоні не суперечить Генеральному плану м. Одеси, тобто, не суперечить вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

При цьому, пояснювальна записка до Генерального плану м. Одеси (текстова частина), який є діючим на даний час та якому за твердженнями прокуратури суперечить оскаржуваний будівельний паспорт, містить положення про те, що ландшафтно-рекреаційна зона м. Одеси формується системою озеленених територій загального користування, водних поверхонь, пляжів та інших елементів природного ландшафту, які входять у систему відкритих просторів та територіями оздоровчо-рекреаційного призначення (санаторії, пансіонати, дачна забудова, інші об`єкти стаціонарної рекреації).

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, а тому у Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради були відсутні підстави для повернення пакету документів, наданих третіми особами для видачі оскаржуваного будівельного паспорту.

Відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно з положеннями ст. 5, 78, 91, 154 Земельного кодексу України земельне законодавство базується на принципах невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення гарантій прав на землю, тощо. Право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Власники земельних ділянок зобов`язані забезпечувати використання їх за цільовим призначенням. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов`язки чи обмеження.

Згідно ст. 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном.

Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерела права.

Рішенням Європейського суду з права людини від 24.06.2003 року №44277/98 "Стретч проти Сполученого Королівства" встановлено, що оскільки особу позбавили права на його майно лише з тих підстав, що порушення були вчинені з боку публічного органу, а не громадянина, то в такому випадку мало місце "непропорційне втручання у право заявника, на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції", отже визнання недійсним договору, згідно якого покупець отримав майно від держави, та подальше позбавлення його цього майна на підставі того, що державний орган порушив закон, є неприпустимим.

Зокрема, Європейський Суд наголосив на тому, що особа на користь якої органом влади прийняте певне рішення, має повне право розумно очікувати, що якщо місцевий орган влади вважає, що в нього є певна компетенція, то така компетенція дійсно існує, а тому визнання незаконності дій органу влади не повинно змінювати відносини прав, які виникли внаслідок такої дії органу влади

Також, Європейський Суд підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належній і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП], заява №33202/96, п.120, ЕСНR 2000-1, "Онерллдіз проти Туреччини" [ВП], заява №48939/99, п.128, ЕСНR 2004-ХП, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови", заява №21151/04, п.72, від 8 квітня 2008 року та "Москаль проти Польщі", заява №10373/05, п.51, від 15 вересня. 2009 року).

Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх, дій, мінімізують ризик помилок (рішення у справах "Лелас проти Хорватії", заява №55555/08, п.74, від 20 травня 2010 року та "Тошкуце та інші проти Румунії", заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119) (п. 70).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі", п,73). Будь-яка інша, позиція була б рівнозначною, inter alia, - санкціонування неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки", заява №36548/97, п.58, ЕСНR 2002-VIII) (п. 71).

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що скасування будівельного паспорту майже через 3 роки з моменту його видачі, при тому, що він є підставою для здійснення будівництва, суперечить принципу юридичної визначеності та належного врядування, оскільки особа, на користь якої прийнято певне рішення органом влади має право розумно очікувати на наявність у органу компетенції на його прийняття, державні органи повинні діяти вчасно, мінімізувати ризик помилок і сприяти юридичній визначеності.

Враховуючи наведене, оскільки висновки суду відповідають нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, та обставинам справи, а доводи апеляційної скарги цих висновків не спростовують, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог ст. 316 КАС України підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Одеської області - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.

Повний текст постанови складений та підписаний 28.05.2019 року.

Головуючий суддя: О.В. Єщенко

судді: О.О. Димерлій

М.П. Коваль