Справа № 440/921/19
Суддя: О.О. Кукоба
Дата ухвалення: 2019-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

20 травня 2019 року м. ПолтаваСправа №440/921/19

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Кукоби О.О.,

за участю:

секретаря судового засідання - Шулик Н.І.

та представників сторін:

від позивача - Омельченко М.А.,

від відповідача: Бондаренко О.Г., Боцва М.О., Кононенко Є.Р., Хорішко А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Служби автомобільних доріг у Полтавській області до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог.

Служба автомобільних доріг у Полтавській області (надалі також позивач) звернулась до суду з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (надалі - відповідач, Управління) про визнання протиправним та скасування висновку від 26.02.19 про результати моніторингу закупівлі за унікальним номером оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу UA-2018-11-16-000882-а.

Позовні вимоги обґрунтовані посиланням на невідповідність оспорюваного висновку та процедури проведення моніторингу публічної закупівлі вимогам статті 71 Закону України "Про публічні закупівлі".

2. Позиція відповідача.

4.04.19 судом одержано відзив на позов, у якому представник відповідача просив у задоволенні позовних вимог відмовити повністю /а.с. 23-31/. При цьому зазначив, що Управлінням виконано вимоги статті 71 Закону України "Про публічні закупівлі" та наказу Державної аудиторської служби України від 23.04.18 №86.

3. Процесуальні дії у справі.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.03.19 відкрито провадження у даній справі, розгляд справи вирішено здійснювати за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 5.04.19 відмовлено у задоволенні заяви представника відповідача про залишення позову без розгляду /а.с. 165-167/.

Протокольною ухвалою суду (постановленою без виходу до нарадчої кімнати) від 18.04.19 закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.

У судовому засіданні 20.05.19 представник позивача позовні вимоги підтримала та просила їх задовольнити.

Представники відповідача проти позову заперечували, наполягали на відмові у задоволенні позовних вимог.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

16.11.18 Службою автомобільних доріг у Полтавській області оприлюднено в електронній системі закупівель відомості про предмет закупівлі: "Будівництво обходу м. Кобеляки на ділянці км 114+000 - км 116+500 при реконструкції автомобільної дороги державного значення Н-31 Дніпро-Царичанка-Кобеляки-Решетилівка, Полтавська область (ДК НОМЕР_1 :45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг) очікуваною вартістю 260000000,00 грн (№ UA-2018-11-16-000882-а).

5.02.19 Управлінням видано наказ №6 "Про початок моніторингу закупівель", у якому визначено розпочати моніторинг закупівель за об`єктом № UA-2018-11-16-000882-а /а.с. 33, 34/. Підставою для проведення моніторингу визначено виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

25.02.19 за результатом проведеного моніторингу Управлінням складено висновок про результати моніторингу закупівлі, у якому зазначено, що за результатом аналізу питання відповідності тендерної пропозиції вимогам тендерної документації встановлено порушення пункту 1 частини першої статті 30 Закону України "Про публічні закупівлі" /а.с. 35-38/.

28.02.19 позивач через веб-портал Уповноваженого органу звернувся за роз`ясненням змісту висновку /а.с. 16 - зворот/.

4.03.19 відповідачем надані роз`яснення щодо змісту висновку /а.с. 17/.

Не погодившись з цим висновком, позивач оскаржив його до суду.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Пунктом 1 Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3.02.16 №43 (надалі - Положення №43), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення №43 реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до пункту 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

За змістом пунктів 1, 3 Положення про Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, затвердженого наказом Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.08.16 №2, Управління є структурним підрозділом Північно-східного офісу Держаудитслужби, основним завданням якого є реалізація повноважень на території Полтавської області /а.с. 39-43/.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України від 26.01.93 №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (надалі - Закон №2939-ХІІ).

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до статті 5 Закону №2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлює Закон України від 25.12.15 №922-VIII "Про публічні закупівлі" (надалі - Закон №922-VIII).

За змістом статті 71 Закону №922-VIII моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, можуть використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю; дані органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, замовників та учасників процедур закупівель, що можуть бути отримані органами державного фінансового контролю у порядку, встановленому законом.

Рішення про початок моніторингу закупівлі оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі. Рішення про початок моніторингу закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.

Строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель.

Протягом строку проведення моніторингу закупівлі орган державного фінансового контролю має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення щодо прийняття рішень та/або вчинення дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийняття рішень та/або вчинення дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу закупівлі, повинен надати відповідні пояснення через електронну систему закупівель.

Замовник у межах строку здійснення моніторингу закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийняття рішень та/або вчинення дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу закупівлі.

За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, визначених у висновку.

Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Якщо замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні". Керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про призначення перевірки закупівлі, яке оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття. При цьому процедура закупівлі на період проведення перевірки закупівлі не зупиняється.

Форма висновку про результати моніторингу закупівлі та порядок його заповнення затверджені наказом Державної аудиторської служби України від 23.04.18 №86, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 1.06.18 за №654/32106.

Пунктами третім - шостим Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі визначено, що висновок складається у формі електронного документа та заповнюється відповідно до встановленої форми висновку про результати моніторингу закупівлі, затвердженої наказом Державної аудиторської служби України від 23 квітня 2018 року N 86 (далі - форма висновку) в електронній системі закупівель.

Після заповнення форми висновку висновок вивантажується з електронної системи закупівель у візуальну форму у форматі текстового редактора для його підписання та затвердження.

Висновок підписується та затверджується накладанням електронного підпису з дотриманням вимог законодавства у сфері електронного документообігу та електронного цифрового підпису.

Для оприлюднення підписаний та затверджений висновок завантажується в електронну систему закупівель, на форму висновку накладається електронний підпис посадової особи органу державного фінансового контролю, яка здійснила моніторинг закупівлі.

ОЦІНКА СУДОМ ОБСТАВИН СПРАВИ

Згідно з частиною другою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У позовній заяві позивач посилався на відсутність у спірному висновку необхідного опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі.

Разом з цим, як підтверджено залученою до матеріалів справи копією наказу Управління від 5.02.19 №6 у додатку до цього наказу зазначено унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель - № UA-2018-11-16-000882-а; дату оприлюднення оголошення про проведення процедури закупівлі на веб-порталі Уповноваженого органу - 16.11.18, опис підстав для здійснення моніторингу закупівлі - виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель /а.с. 33-34/.

Таким чином, наказ Управління від 5.02.19 №6 відповідає вимогам частин другої, третьої статті 71 Закону №922-VIII.

При цьому суд зауважує, що перелік підстав для проведення моніторингу закупівлі визначений безпосередньо у законі (частина друга статті 71 Закону №922-VIII) і згаданий вище наказ містить посилання на одну з таких підстав.

Крім того, висновок від 25.02.19 за змістом та формою відповідає вимогам частини сьомої статті 71 Закону №922-VIII та Наказу №86.

Стосовно тверджень позивача щодо не направлення Управлінням запитів Службі автомобільних доріг у Полтавській області у ході проведення моніторингу закупівлі, суд зазначає, що в силу положень частини п`ятої статті 71 Закону №922-VIII запитування інформації у замовника є правого органу державного фінансового контролю, а не його обов`язком. При цьому відповідному праву органу державного фінансового контролю кореспондує право замовника надавати пояснення у ході проведення моніторингу закупівлі, чим позивач не скористався.

Суд визнає слушними доводи представника відповідача про те, що відомості, оприлюднені на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель, відображають усю інформацію про закупівлю та, відповідно, є достатніми для проведення моніторингу закупівлі і надання висновку за результатами такого моніторингу, що відповідає принципу відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель.

За твердженням представника відповідача, Управлінням під час проведення моніторингу закупівлі № UA-2018-11-16-000882-а проаналізовано інформацію та документи, розміщені на веб-порталі Уповноваженого органу, та за результатами складено і підписано висновок про результати моніторингу закупівлі.

Стосовно тверджень Управління про невідповідність тендерної пропозиції в частині відповідності кваліфікаційним критеріям, судом встановлено, що замовником у тендерній документації установлено три кваліфікаційні критерії: наявність обладнання та матеріально-технічної бази, наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід, наявність документального підтвердження досвіду виконання аналогічного договору. При цьому у тендерній документації визначено, що учасники в складі тендерної пропозиції документально підтверджують наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід для виконання робіт згідно предмету закупівлі.

На підтвердження кваліфікаційного критерію щодо наявності працівників відповідної кваліфікації учасником ONUR ОСОБА_1 TASIMACILIK INSAAT TICARET VE SANAYI ANONIM SIRKETI у тендерній пропозиції заявлено сто працівників.

Разом з цим, у ході моніторингу закупівлі встановлено, що до тендерної пропозиції надані копії наказів про призначення 35 працівників.

У листі "Наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід для виконання робіт згідно предмета закупівлі" від 28.12.18 №222/55 Учасником самостійно визначено перелік та кількість працівників (100 осіб), необхідних для виконання робіт за предметом закупівлі.

Проте, як встановлено у ході проведення моніторингу закупівлі, учасником у складі тендерної пропозиції не підтверджено наявність шести працівників відповідної кваліфікації, а саме: відсутні накази про прийняття на роботу ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , а три працівники прийняті на роботу іншою юридичною особою - ТОВ "ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ" (Головко Сергій Олексійович, Щербаченко Оксана Олександрівна, Добоні Олександр Михайлович).

Позивачем наведені доводи органу державного фіскального контролю не спростовані.

Посилання позивача на те, що вказані вище шість осіб працюють у представництві за сумісництвом не підтверджені належними доказами.

До того ж, до тендерної пропозиції відповідні відомості учасником не надані.

Стосовно доводів позивача щодо продовження терміну дії строкових трудових договорів з 59 працівниками, суд зауважує, що у складі тендерної пропозиції відповідні відомості відсутні. Так само, такі відомості не надано у ході розгляду справи судом.

Врахування замовником документів, що надані у складі іншої тендерної пропозиції, Законом №922-VIII не передбачено.

Таким чином, позивачем у ході розгляду цієї справи не спростовано доводи Управління про невідповідність тендерної пропозиції тендерній документації Служби автомобільних доріг у Полтавській області.

Доводи позивача про проведення моніторингу закупівель не на підставі рішення керівника органу державного фінансового контролю або його заступника суд визнає безпідставними, оскільки наказ від 5.02.19 №6 підписано начальником Управління Салогуб І., що діяв у відповідності до підпункту 14 пункту 10 Положення про Управління у редакції наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби від НОМЕР_2 №255 /а.с. 46 - зв./.

Твердження позивача про те, що спірний висновок оприлюднений на веб-порталі Уповноваженого органу без його затвердження керівником органу державного фінансового контролю або його заступником не відповідають дійсності, оскільки відповідно до пункту 5 Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі висновок підписується та затверджується накладенням електронного цифрового підпису.

До того ж, надано до матеріалів справи копія висновку затверджена 25.02.19 начальником Управління ОСОБА_5 /а.с. 35/.

За вищевикладених обставин, суд дійшов висновку, що відповідач у спірних відносинах діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України, а також з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження йому надані.

Доводи позивача щодо невідповідності спірного висновку вимогам Закону №922-VIII спростовані у ході судового розгляду справи.

Зважаючи на встановлені в ході судового розгляду фактичні обставини справи та враховуючи норми чинного законодавства, якими урегульовані спірні відносини, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог Служби автомобільних доріг у Полтавській області повністю.

РОЗПОДІЛ СУДОВИХ ВИТРАТ

З огляду на ухвалення судом рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, за відсутності доказів понесення відповідачем судових витрат, підстав для їх розподілу немає.

Керуючись статтями 2, 3, 6-10, 72-77, 90, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, Полтавський окружний адміністративний суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовних вимог Служби автомобільних доріг у Полтавській області до Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про визнання протиправним та скасування висновку відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили відповідно до положень статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду у порядку та строки, визначені статтями 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення складено 28 травня 2019 року.

Суддя О.О. Кукоба