Справа № 826/12156/18
Суддя: Лічевецький Ігор Олександрович
Дата ухвалення: 2019-05-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Ісаєнко Ю.А., Мельничука В.П., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою Державного агентства рибного господарства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2019 року адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державного агентства рибного господарства України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом у якому, з урахуванням заяв про доповнення та уточнення позовних вимог, просив:

- визнати незаконним та скасувати наказ Державного агентства рибного господарства України № 234-О від 13.07.2018 р. про звільнення з посади начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України;

- поновити його на посаді начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України;

- стягнути з відповідача заробітну плату за час вимушеного прогулу виходячи з середньоденного заробітку в сумі 591 грн. 94 коп.

На обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що дисциплінарне стягнення було накладено у період його тимчасової непрацездатності.

ОСОБА_1 також стверджував, що перед прийняттям рішення про звільнення службове розслідування у встановленому порядку не проводилось, а дисциплінарною комісією не враховано обставини, які пом`якшують його відповідальність.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2019 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Голови Державного агентства рибного господарства України Бєлова Я.С. № 234-О від 13.07.2018 р. про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України та поновлено позивача на цій посаді. Стягнуто з Державного агентства рибного господарства України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 83 463 грн. 54 коп. В іншій частині позову відмовлено.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, порушення окружним адміністративним судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, просить скасувати згадане рішення та прийняти нове про відмову у задоволенні позову.

Зокрема, Державне агентство рибного господарства України зазначає, що проведення службового розслідування є його правом, а не обов`язком.

Скаржник звертає увагу на те, що Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Донецькій області спільно з Департаментом охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації проведено перевірку обгрунтованості видачі та продовження ОСОБА_1 листка непрацездатності за результатами якої встановлено, що листок непрацездатності Серії АГТ № 533958 виданий Ялтинською амбулаторією комунального некомерційного підприємства «Мангушський центр первинної медико-санітарної допомоги» з 13.07.2018 р. по 18.07.2018 р. необгрунтовано.

Насамкінець апелянт стверджує, що склад дисциплінарної комісії відповідає вимогам Закону України «Про державну службу» і на неї не покладено обов`язок витребовувати від позивача пояснення в рамках дисциплінарного провадження. При цьому, у поданні відображено, що були враховані усі обставини, у тому числі і ті, які пом`якшують дисциплінарну відповідальність.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційних скарг, колегія суддів приходить до наступного.

Судом попередньої інстанції встановлено, що наказом Державного агентства рибного господарства України № 12-Т від 16.02.2017 р. ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України наказом Державного агентства рибного господарства України.

Відповідно до наказу Державного агентства рибного господарства України № 45 від 01.02.2018 р. проведено перевірку Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України, результати якої оформлено довідкою від 19.02.2018 р.

На підставі службової записки заступника начальника управління-начальника відділу регулювання рибальства та іхтіології Управління охорони водних біоресурсів, регулювання рибальства та іхтіології Державного агентства рибного господарства України Горобця Т.О. № 4.2/118 від 28.02.2018 р. Державним агентством рибного господарства України видано наказ № 24-ТО від 15.03.2018 р. «Про відкриття дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 ».

13 липня 2018 р. дисциплінарною комісією Державного агентства рибного господарства України з розгляду дисциплінарних справ складено подання, яким запропоновано розглянути питання щодо звільнення позивача з займаної посади у зв`язку з допущенням ним дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу».

Такий висновок вмотивовано наступним.

За даними довідки від 19.02.2018 р., складеної за результатами комплексної позапланової перевірки, в Азовському басейновому управлінні Державного агентства рибного господарства України існують випадки, коли незаконно добуті водні біоресурси та засоби вчинення правопорушення залишаються порушнику на відповідальне зберігання, що є порушенням статті 265 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Також, в порушення вимог статті 291 Кодексу України про адміністративні правопорушення, старшим державним інспектором відділу рибоохоронного патруля № 2 Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України Очеретом О.В. у постанові від 03.10.2017 р. вказано, що вона набирає законної сили в день її прийняття, чим обмежено право винної особи на добровільну сплату штрафу. При цьому ОСОБА_2 ввів порушника в оману, зазначивши, що він є «головним державним інспектором».

Водночас, ОСОБА_1 . не було вжито заходів щодо притягнення ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності.

Також, перевіркою встановлено, що Книга обліку речей і документів, вилучених під час здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення, ведеться із порушенням Порядку зберігання вилучених під час здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення речей і документів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 17 від 16.01.2012 р., що свідчить про відсутність контролю з боку позивача.

У протоколі № 012984/012983/491 від 13.09.2017 р. старший державний інспектор відділу рибоохоронного патруля № 2 Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України Очерет О.В. не зазначив усі відомості, передбачені Інструкцією з оформлення органами рибоохорони матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики № 101 від 09.04.2003 р.

У протоколах № 011101/0111102/85 від 19.06.2017 р., № 011087/011088/84 від 19.06.2017 р., № 011135/011136/86 від 19.06.2017 р. міститься посилання на нормативний акт, який втратив чинність.

Разом з тим, ОСОБА_1 не вжив заходів щодо притягнення старшого інспектора ОСОБА_2 та головних інспекторів ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до наданого річного звіту у 2017 р. Азовським басейновим управлінням Державного агентства рибного господарства України проведено 2 840 перевірок. Однак документально підтверджено лише 63 факти проведення перевірок, що свідчить про спотворення статистичної інформації та про те, що позивачем не здійснюється контроль стосовно її достовірності.

За наявною у довідці від 19.02.2018 р. інформацією заступник начальника управління-начальник відділу рибоохоронного патруля № 1 Азовського рибоохоронного патруля ОСОБА_5 в окремих випадках не надавав суб`єктам господарювання відповіді на їх звернення або надавав їх із порушенням строків, а при розподілі знарядь лову безпідставно надав перевагу ФОП ОСОБА_6 перед ПП «Юртика», ПП «ЮТЕ», що свідчить про неналежне виконання ОСОБА_1 своїх посадових обов`язків.

За результатами аналізу викладеної у довідці 19.02.2018 р. інформації Дисциплінарною комісією встановлено, що в окремих випадках замість начальника Азовського рибоохоронного патруля ОСОБА_1 , який перебував на робочому місці, резолюції на документах проставлялися начальником управління-начальником відділу рибоохоронного патруля № 1 Азовського рибоохоронного патруля ОСОБА_5

Крім того, в матеріалах перевірки міститься рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19.12.2017 р. у справі № 808/2858/17, яким встановлено, що при прийнятті наказу Азовського рибоохоронного патруля № 56-ОД від 07.09.2017 р. не було дотримано вимог пункту 27 Порядку № 992 і під час його прийняття позивач діяв не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та Законами України.

Тобто, видавши цей наказ позивач порушив законні права 17 користувачів водних біоресурсів чим зашкодив авторитету державної служби.

Із наведеного відповідач дійшов висновку, що порушення ОСОБА_1 прав фізичних та юридичних осіб підриває довіру до нього, як до носія влади, та призводить до приниження авторитету державного органу та про неналежне ставлення позивача до високого звання державного службовця.

Наказом Голови Державного агентства рибного господарства України Бєлова Я.С. № 234-О від 13.07.2018 року «Про звільнення ОСОБА_1 » за вчинення дисциплінарного пропуску, передбаченого пунктом 1 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме - порушення присяги державного службовця у зв`язку з неналежним ставленням до високого звання державного службовця, до авторитету державної служби, до високої відповідальності, яка ввірена йому як державному службовцю та керівнику державного органу, до прав, свобод та законних інтересів кожної людини і громадянина, що підриває довіру до нього як до носія влади та призводить до приниження авторитету державного органу, відповідно до пункту 4 частини 1 статті 66 Закону України «Про державну службу», керуючись частиною 5 статті 66 Закону України «Про державну службу», Положенням про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 895 від 30.09.2015 р., позивача звільнено з посади начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України за порушення присяги державного службовця.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. № 889-VIII (надалі за текстом - «Закон № 889-VIII»).

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 1 цього Закону державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів.

Згідно пункту 1 Положення про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 895 від 30.09.2015 р., Державне агентство рибного господарства України (Держрибагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства.

Пунктом 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Таким чином, позивач перебував на державній, тобто публічній службі.

Відповідно до пункту 10 частини 1 статті 2 Закону № 889-VIII службова дисципліна - це неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання службових обов`язків та правил внутрішнього службового розпорядку.

Частиною 1 статті 8 Закону № 889-VIII установлено, що державний службовець зобов`язаний зокрема, дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки.

Відповідно до частини 1 статті 36 Закону № 889-VIII особа, призначена на посаду державної служби вперше, публічно складає Присягу державного службовця такого змісту: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої обов`язки».

Відповідно до частини 1 статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Згідно частини 1 статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Згідно пункту 1 частини 2 названої статті Закону № 889-VIII порушення Присяги державного службовця є дисциплінарним проступком.

Відповідно до частини 1 статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.

Частиною 5 статті 66 Закону № 889-VIII визначено, що звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9 - 11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.

Пунктом 4 частини 1 статті 87 передбачено, що вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення є підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення.

Порушення Присяги слід розуміти як скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Присяга державного службовця передбачає зобов`язання виконувати обов`язки сумлінно.

Тобто порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов`язків державного службовця. Про несумлінність дій (бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов`язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.

За таких обставин, звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Отже, звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватись як альтернативні.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Як порушення Присяги , так і дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.

Таким чином, припинення державної служби у зв`язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Однак, вони не є ідентичними, а є заходами різних видів відповідальності.

Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Із матеріалів справи вбачається, що аналізуючи текст довідки від 19.02.2018 р., складеної за результатами комплексної позапланової перевірки, Дисциплінарна комісія Державного агентства рибного господарства України зазначила, що ОСОБА_1 не було вжито заходів щодо притягнення працівників Азовського басейнового управління до дисциплінарної відповідальності та не здійснювався належний контроль за роботою підлеглих.

Водночас, фактів порушення позивачем Присяги державного службовця, а не вчинення дисциплінарного проступку, Дисциплінарною комісією у поданні від 13.07.2018 р. не зазначено.

На переконання судової колегії сам по собі факт скасування у судовому порядку наказу позивача не може свідчити про порушення останнім Присяги.

При цьому, колегія суддів звертає увагу, що, кваліфікуючи дії ОСОБА_1 як порушення Присяги, відповідач не навів відповідні мотиви який проступок можна кваліфікувати саме як порушення Присяги, а не як дисциплінарне правопорушення.

Правову позицію з цього питання Верховний Суд виклад у постанові від 04.04.2018 р. у справі № 826/6646/16.

Враховуючи наведене, слід погодитись з висновком суду попередньої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.

Враховуючи доводи скаржника, судова колегія у світлі своєї власної оцінки обставин справи погоджується з твердженням Державного агентства рибного господарства України про те, що оскільки Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Донецькій області спільно з Департаментом охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації встановлено, що листок непрацездатності Серії АГТ № 533958 виданий ОСОБА_1 Ялтинською амбулаторією комунального некомерційного підприємства «Мангушський центр первинної медико-санітарної допомоги» з 13.07.2018 р. по 18.07.2018 р. необгрунтовано, окружний адміністративний суд дійшов помилкового висновку, що звільнення позивача відбулося у період його тимчасової непрацездатності.

Разом з тим, оскільки помилкові висновки окружного адміністративного суду не призвели до неправильного вирішення справи по суті, суд апеляційної інстанції не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів наведених в апеляційній скарзі.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Державного агентства рибного господарства України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Постанова складена в повному обсязі 28 травня 2019 р.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

суддя Ю.А.Ісаєнко

cуддя В.П.Мельничук