Справа № 620/4020/18
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2019-05-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/4020/18 Суддя (судді) суду 1-ї інст.:
ПОСТАНОВА

Іменем України

21 травня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сорочка Є.О.,

суддів Коротких А.Ю.,

Федотова І.В.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року, що прийняте о 17 год. 19 хв. у місті Чернігові (повний текст складений 18 лютого 2019 року), у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 до Головного управління Держгеокадастру в Чернігівській області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Замглайська селищна рада Ріпкинського району Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивачs звернулися до суду з адміністративним позовом, в якому просили:

- визнати протиправною бездіяльність щодо відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, викладеної у листах від 10.08.2018 № О-7910/ 0-3518/0/ 94-18, № О-7904/0-3521/0/94-18, № О-7908/0-3517/0/94-18, № С-7899/0-3516/0/94-18, № С-7906/0-3519/0/94-18, № К-7901/0-3520/0/94-18 та від 15.08.2018 № С-8202/0-3640/0/94-18;

- зобов`язати повторно розглянути заяви про надання їм дозволу на розроблення документації з землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га на території Замглайської селищної ради Ріпкинського району Чернігівської області;

- зобов`язати прийняти рішення про надання дозволу на розроблення документації з землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, на території Замглайської селищної ради Ріпкинського району Чернігівської області.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року позов задоволено.

Відповідач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що відмова у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою є правомірною.

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 22.06.2018 ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , 05.07.2018 ОСОБА_7 , 11.07.2018 ОСОБА_4 , та 17.07.2018 ОСОБА_5 і ОСОБА_6 звернулися з заявами до Головного управління Держгеокадастру Чернігівській області про надання їм дозволу на розроблення документації землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, на території Замглайської селищної ради Ріпкинського району Чернігівської області, копії яких містяться в матеріалах справи. До заяв додано додано копії паспортів та документів про присвоєння податкових номерів, а також графічні матеріали про бажане розташування земельної ділянки. земельної ділянки, копії паспортів та ідентифікаційних кодів заявників.

Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області надало усім позивачам відповіді, викладені в листах від 10.08.2018 № О-7910/0-3518/0 / 94-18, № О-7904/ 0-3521 / 0/94-18, № О-7908/ 0-3517/0/ 94-18, № С-7899/0-3516/0/94-18, № С-7906/0-3519/0/94-18, № К-7901/0-3520/0/94-18 та від 15.08.2018 № С-8202/0-3640/0/94-18, за змістом яких заяви про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою не можуть бути задоволені з тих підстав, що земельна ділянка на території Замглайської селищної ради Корюківського району Чернігівської області не відносяться до земель сільськогосподарського призначення.

У свою чергу за інформацією, наданою Відділом у Ріпкинському районі Чернігівської області Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 16.07.2018 за №№ 2883/418-18-0.211, 2874/418-18-0.211, 2882/418-18-0.211, 2886/418-18-0.211, 2884/418-18-0.211, 2881/418-18-0.211 та від 20.07.2018 за №№ 2956/418-18 планово-картографічний матеріал по Замглайській селищній раді відсутній.

Вважаючи свої права порушеними, позивачі звернулися до суду з позовом.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що підстави відмови у наданні дозволів не відповідають тим, які визначені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Статтею 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК) визначені повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування.

Так, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) ведення водного господарства; б) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; в) індивідуального дачного будівництва.

Частиною четвертою наведеної статті визначено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Частина восьма передбачає, що Кабінет Міністрів України передає земельні ділянки із земель державної власності у власність або у користування у випадках, визначених статтею 149 цього Кодексу, та земельні ділянки дна територіального моря, а також у користування земельні ділянки зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно з пунктом 1 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29.09.2016 № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане. Підпунктом 13 п.4 вказаного Положення передбачено, що Головне управління Держгеокадастру в області розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Отже, відповідач є спеціально уповноваженим органом на розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення.

Стаття 118 ЗК встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Частиною шостою статті 118 ЗК визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

Отже, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а).

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах даного адміністративного спору позивачі звернулися до відповідача не із зверненням, а із відповідними заявами, за наслідками розгляду яких суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідні управлінські рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповіді у формі листів.

Колегія суддів зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, надані відповідачем листи, не можуть сприйматися судом як належна відмова у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою для відведення земельних ділянок.

Таким чином, у межах спірних правовідносин, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачами заяв.

Аналогічну позицію судів попередніх інстанцій підтримав Верховний Суд у постанові від 19 лютого 2019 року по справі №815/905/17.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Щодо доводів відповідача про причини наданої відмови, то колегія суддів звертає увагу на таке.

Частиною сьомою статті 118 ЗК визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що ЗК визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Стверджуючи про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач стверджував, що відповідно до планово-картографічного матеріалу по Замглайській селищній раді Ріпкинського району Чернігівської області спірні земельні ділянки вкриті лісовою рослинністю та не відносяться до земель сільськогосподарського призначення.

Проте, як вірно вказав суд першої інстанції, посилання відповідача на цей планово-картографічний матеріал (т. 1 а.с. 134) є помилковим, оскільки він не свідчить про вказані відповідачем обставини та складений станом на 01.01.1990, з огляду на що колегія суддів ставить під сумнів його актуальність.

При цьому, за інформацією, наданою Відділом у Ріпкинському районі Чернігівської області Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 16.07.2018 за №№ 2883/418-18-0.211, 2874/418-18-0.211, 2882/418-18-0.211, 2886/418-18-0.211, 2884/418-18-0.211, 2881/418-18-0.211 та від 20.07.2018 за №№ 2956/418-18, планово-картографічний матеріал по Замглайській селищній раді відсутній, що спростовує позицію відповідача (т. 1 а.с. 154-160).

Колегія суддів також враховує, що згідно відкритих даних Публічної кадастрової карти України (https://map.land.gov.ua/kadastrova-karta ), земельні ділянки, у межах території, на яку заявляли своє право позивачі, за цільовим призначенням віднесені до земель для ведення особистого селянського господарства. На землі у межах цієї території відповідачем за підписом начальника Чіпак Н. , яким і підписувалися спірні листи на заяви позивачів, надавалися дозволи на розробку проектів землеустрою та виносилися рішення про передачу земель у власність (згідно даних посилання «Розпорядження с/г землею» в інформації про земельні ділянки веб-порталу Публічної кадастрової карти України; зокрема кадастрові номери НОМЕР_4 , НОМЕР_4 , НОМЕР_4 та ін.)

Таким чином, відповідачем було порушено принцип належного урядування, його дії щодо спірних земельних ділянок є суперечливими та свідчать про надання переваг одним особам в отриманні земельних ділянок шляхом створення іншим особам, зокрема позивачам, штучних перешкод, шляхом направлення безпідставних листів про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проектів землеустрою.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність дій відповідача щодо відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.

Водночас, колегія суддів вважає передчасним висновок суду першої інстанції про зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розроблення документації з землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Відповідно до пункту 4 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно частини четвертої статті 245 КАС у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Таким чином, однією з обов`язкових умов для зобов`язання відповідача прийняти рішення на користь позивача є виконання всіх умов, визначених законом для прийняття такого рішення.

Проте, оскільки відповідач не розглядав заяви позивачів у визначеному законом порядку, не перевіряв умови для прийняття рішення та не встановлював та не надавав оцінку іншим обставинам (не враховуючи віднесення спірних ділянок до земель сільськогосподарського призначення), які можуть бути перешкодою у його прийняті (зокрема щодо перебування земельних ділянок у власності інших осіб, тощо), то зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу на користь позивачів є передчасним.

Враховуючи обставини даної справи, належним та ефективним способом захисту прав позивачів у межах спірних правовідносин буде зобов`язання відповідача повторно розглянути заяви позивачів та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв помилкове рішення в частині зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою позову.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права, то оскаржуване судове рішення підлягає частковому скасуванню, а позов в цій частковому задоволенню.

Керуючись статтями 34, 243, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Чернігівській області задовольнити частково.

Скасувати абзаци третій та четвертий резолютивної частини рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року та ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 до Головного управління Держгеокадастру в Чернігівській області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Замглайська селищна рада Ріпкинського району Чернігівської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області повторно розглянути заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_7 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 про надання їм дозволу на розроблення документації з землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2.0 га на території Замглайської селищної ради Ріпкинського району Чернігівської області та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

В іншій частині рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Є.О. Сорочко

Суддя А.Ю. Коротких

Суддя І.В. Федотов

Повний текст постанови складений 27.05.2019.