Справа № 766/12191/16-а
Суддя: Джабурія О.В.
Дата ухвалення: 2019-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 травня 2019 р.м.ОдесаСправа № 766/12191/16-а
Головуючий в 1 інстанції: Бездрабко О.І.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Кравченка К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Степанівської сільської ради, депутата Степанівської сільської ради ОСОБА_12, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року у справі за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Степанівської сільської ради, виконавчого комітету Степанівської сільської ради, депутата Степанівської сільської ради ОСОБА_4 , депутата Степанівської сільської ради ОСОБА_12, про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, встановлення відсутності компетенції,

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА

НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

ОСОБА_2 звернувся до Херсонського міського суду Херсонської області із адміністративним позовом до Степанівської сільської ради м. Херсона про визнання протиправним і скасування рішення ХІІІ сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання від 23.09.2016 р. «Про дострокове припинення повноважень Степанівського Сільського голови ОСОБА_2 » та поновлення на посаді Степанівського сільського голови м. Херсона (справа № 766/12191/16-а).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 23.09.2016 р. о 16:20 год. було розпочато проведення ХІІІ позачергової сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання. Сільським головою о 19:00 год. пленарне засідання сесії оголошено закритим у зв`язку з порушенням регламенту сільської ради.

26.09.2016 р. позивачу стало відомо, що частина депутатів Степанівської сільської ради під керівництвом депутата Херсонської міської ради VІІ скликання ОСОБА_6 провели збори депутатів під назвою «ХІІІ сесія сільської ради VІІ скликання», за результатами яких прийнято рішення від 23.09.2016 р. «Про дострокове припинення повноважень Степанівського сільського голови ОСОБА_2 ».

ОСОБА_2 вважає, що вказане рішення прийнято безпідставно та необґрунтовано, оскільки звіт Степанівського сільського голови ОСОБА_2 про його роботу не заслуховувався, у тому числі щодо можливих порушень Конституції або законів України, прав і свобод громадян. Жодним судовим рішенням чи будь-яким актом перевірки не встановлено, що Степанівський сільський голова ОСОБА_2 не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Також ОСОБА_2 зазначив, що наведені в рішенні доводи є надуманими, так як Степанівський сільський голова ОСОБА_2 обраний на посаду на чергових місцевих виборах 25.10.2015 р., а згідно з вимогами п. 23 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» видатки на оплату праці посадових осіб Степанівської сільської ради здійснюються зі Степанівського сільського бюджету, який затверджується сільською радою, а тому жодних винних дій ОСОБА_2 у затримці заробітної плати у грудні 2015 року та січні 2016 року немає. Рішенням VІ сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання № 40 від 04.03.2016 р. сільському голові ОСОБА_2 встановлено надбавку за вислугу років у розмірі 15 % від посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг з 01.03.2016 р., як такому, що має стаж державної служби більше ніж 5 років. Організація підготовки відповідей на звернення громадян у Степанівській сільській раді за дорученням сільського голови здійснюється секретарем сільської ради.

Крім того, при прийнятті оскаржуваного рішення не дотримано процедури, визначеної законодавством, а саме: не складено та не затверджено на пленарному засіданні сесії Степанівської сільської ради бюлетені для таємного голосування та протокол засідання лічильної групи про результати таємного голосування; проект рішення ХІІІ сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання від 23.09.2016 р. «Про дострокове припинення повноважень Степанівського сільського голови ОСОБА_2» не розглядався на відповідній постійній комісії Степанівської сільської ради VІІ скликання. Степанівським сільським головою ОСОБА_2 не надавались пояснення; оскаржуване рішення безпідставно підписано головуючим пленарного засідання, а не сільським головою.

Вважає, що оскаржуване рішення не відповідає Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламенту Степанівської сільської ради VІІ скликання, затвердженого рішенням сільської ради від 20.11.2015 р. № 6, а тому підлягає скасуванню, ОСОБА_2 має бути поновлений на посаді Степанівського сільського голови м. Херсона.

28 жовтня 2016 року ОСОБА_3 звернулася до Херсонського міського суду Херсонської області із адміністративним позовом до Степанівської сільської ради м. Херсона про визнання протиправним і скасування рішення ХІІІ сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання від 23.09.2016 р. № 80 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Степанівської сільської ради» та поновлення на посаді секретаря Степанівської сільської ради (справа № 766/13388/16-а).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішенням ІІ сесії сільської ради VІІ скликання Степанівської сільської ради Суворовського району м. Херсона № 4 від 20.11.2015 р. ОСОБА_3 обрано секретарем Степанівської сільської ради VІІ скликання. 23.09.2016 р. о 16:20 год. було розпочато проведення ХІІІ позачергової сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання. Сільським головою о 19:00 год. пленарне засідання сесії оголошено закритим у зв`язку з порушенням регламенту сільської ради.

Однак, 18.10.2016 р. позивача було ознайомлено з рішенням № 80 від 23.09.2016 р. «Про дострокове припинення повноважень секретаря Степанівської сільської ради». Вказане рішення вважає таким, що прийнято з порушенням вимог Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламенту Степанівської сільської ради VІІ скликання, затвердженого рішенням сільської ради від 20.11.2015 р. № 6, а тому підлягає скасуванню, а ОСОБА_3 має бути поновлена на посаді секретаря Степанівської сільської ради.

Ухвалою Херсонського міського суду Херсонської області від 14.12.2016 р. вищенаведені адміністративні справи № 766/12191/16-а та № 766/13388/16-а об`єднано в одне провадження та присвоєно № 766/12191/16-а.

Степанівська сільська рада надала відзив на позивача, у якому просила відмовити у задоволенні позову посилаючись на те, що згідно з вимогами ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» та з урахуванням роз`яснень, які містяться у рішенні Конституційного Суду України від 09.02.2000 р. № 1-рп/2000 та постанові Касаційного адміністративного суду від 18.04.2018 р. у справі № 235/4046/16-а, сільська рада має право достроково припиняти повноваження Степанівського сільського голови, який порушує чинне законодавство, а також який не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Вважає, що рішення про дострокове припинення повноважень Степанівського сільського голови прийнято обґрунтовано, оскільки ОСОБА_2 допущено порушення законодавства України, а саме: у період з 16.11.2015 р. по 01.03.2016 р. допущено затримку заробітної плати працівникам виконавчого комітету Степанівської сільської ради, за яке ОСОБА_2 відповідно до постанови Херсонського міського суду Херсонської області від 09.06.2016 р. у справі № 668/4219/16 притягнуто до адміністративної відповідальності, а тому в силу ст. 78 КАС України постанова суду в справі про адміністративне правопорушення є обов`язковою для адміністративного суду в частині наявності правопорушення та особи, яка його вчинила.

Рішенням Степанівської сільської ради № 25 від 22.01.2016 р. ОСОБА_2 встановлено надбавку до заробітної плати в розмірі 10 %, однак в подальшому своїм розпорядженням від 04.03.2016 р. № 11-к позивач самовільно збільшив її до 15 %.

В порушення ст. 20 Закону України «Про звернення громадян» Степанівським сільським головою ОСОБА_2 несвоєчасно надавались відповіді на звернення, а посилання позивача щодо покладення на секретаря Степанівської сільської ради організації розгляду звернень вважає безпідставними, так як голова сільської ради несе персональну відповідальність за строки направлення відповідей на звернення.

Рішенням Степанівської сільської ради від 23.09.2016 р. № 80 достроково припинено повноваження секретаря Степанівської сільської ради ОСОБА_3 у зв`язку із систематичним порушенням нею строків надання проектів рішень депутатам згідно з регламентом Степанівської сільської ради та незабезпеченням виконання вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» - проекти рішень не розміщувались на офіційному веб-сайті, рішення не оприлюднювались.

Відповідно до постанови Верховного Суду від 31.01.2018 р. у справі № 182/5507/14-а (2-а/0182/12/2015) рада достроково припиняє повноваження секретаря за власним рішенням, за умови дотримання процедури прийняття цього рішення, а оскільки відповідачем процедуру прийняття рішення від 23.09.2016 р. № 80 дотримано, то воно не підлягає скасуванню.

Відповідач також зазначив, що відповідно до рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 02.03.2018 р. по справі № 821/69/18 положення регламенту Степанівської сільської ради щодо затвердження протоколів про підсумки таємного голосування шляхом відкритого голосування визнано протиправними, а тому посилання ОСОБА_2 на недотримання вказаних положень є безпідставними.

Крім того, Степанівською сільською радою прийнято рішення від 11.12.2017 р. № 157 про затвердження протоколів. На засіданні постійної комісії з питань регламенту та депутатської етики розглянуті проекти рішень про дострокове припинення повноважень голови Степанівської сільської ради ОСОБА_2 та про дострокове припинення повноважень секретаря Степанівської сільської ради ОСОБА_3 , які були підтримані, про що складено протокол. ОСОБА_2 належним чином повідомлено про розгляд питань щодо дострокового припинення повноважень, а відтак відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» обов`язок щодо забезпечення висвітлення проектів рішень покладається на сільського голову. За таких обставин відповідач просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Як вбачається зі змісту відповіді позивачів на відзив, у грудні 2015 року в Степанівській сільській раді був відсутній бухгалтер, а у січні 2016 року затримка заробітної плати робітникам сільради відбулась, так як бюджет Степанівської сільської ради прийнято 30.12.2016 р., а бюджетні установи нараховують кошти лише після прийняття бюджету в фінансовому управлінні. Працівників сільради стосовно затримки заробітної плати попереджено усно. Вказаний відповідачем штраф за адміністративне правопорушення ОСОБА_2 сплатив з власних коштів та переконаний, що не має нести подвійну відповідальність. Надбавка ОСОБА_2 встановлена рішенням від 04.03.2016 р. № 40, копії якого надсилались до місцевої прокуратури та Суворовської районної у м. Херсоні ради та перевірялись вказаними установами. Відповіді на звернення громадян надані у місячний строк, а тому ОСОБА_2 не порушував вимоги Закону України «Про звернення громадян».

ОСОБА_3 стверджувала, що оскільки питання щодо невиконання секретарем Степанівської сільської ради ОСОБА_3 своїх посадових обов`язків не заслуховувались на жодній з депутатських комісій ради, то вона не мала можливості їх спростувати у встановленому законодавством України порядку. Зазначила, що оскаржувані рішення підписані особою, яка не має на це повноважень.

27.09.2018 р. від ОСОБА_2 , а 04.10.2018 р. від ОСОБА_3 надійшли заяви про збільшення та уточнення позовних вимог.

Відповідно до заяви від 27.09.2018 р. ОСОБА_2 просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення ХІІІ сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання від 23.09.2016 р. «Про дострокове припинення повноважень Степанівського сільського голови ОСОБА_2 » та поновити ОСОБА_2 на посаді Степанівського сільського голови м. Херсона з 23.09.2016 р.;

- стягнути з юридичної особи - виконавчого комітету Степанівської сільської ради на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу з відрахуванням із цієї суми податків, зборів та інших обов`язкових платежів за період часу з 23.09.2016 р. по день винесення рішення;

- встановити факт відсутності компетенції (повноважень) у депутата Степанівської сільської ради ОСОБА_4 на підписання протоколу ХІІІ позачергової сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання від 23.09.2016 р. та на підписання рішень Степанівської сільської ради, прийнятих 23.09.2016 р. на ХІІІ позачергової сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання;

- встановити факт відсутності у депутата Степанівської сільської ради ОСОБА_12 компетенції (повноважень) секретаря Степанівської сільської ради і виконуючого обов`язки Степанівського сільського голови протягом усього періоду часу, починаючи з 23.09.2016 р. по день винесення рішення;

- допустити негайне виконання рішення суду;

Згідно заяви від 04.10.2018 р. ОСОБА_3 просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення ХІІІ сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання від 23.09.2016 р. № 80 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Степанівської сільської ради» та поновити ОСОБА_3 на посаді секретаря Степанівської сільської ради з 23.09.2016 р.;

- стягнути з юридичної особи - виконавчого комітету Степанівської сільської ради на користь ОСОБА_3 середній заробіток за час вимушеного прогулу з відрахуванням із цієї суми податків, зборів та інших обов`язкових платежів за період часу з 23.09.2016 р. по день винесення рішення;

- допустити негайне виконання рішення суду;

- вирішити питання судових витрат.

Свої вимоги мотивували тим, що розпорядженням Степанівського сільського голови ОСОБА_2 скликано ХІІІ позачергову сесію Степанівської сільської ради VІІ скликання на 23.09.2016 р. Відкриття, ведення та закриття пленарного засідання в назначений день здійснював Степанівський сільський голова ОСОБА_2 , а тому відповідно до положень ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» депутат Степанівської сільської ради ОСОБА_4 не мала повноважень для підписання протоколів та рішень ХІІІ позачергової сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання. Вважають, що оскільки оскаржувані рішення прийняті поза пленарним засіданням та підписані неуповноваженою особою, то ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є посадовими особами Степанівської сільської ради. Оскільки посади секретаря Степанівської сільської ради та Степанівського сільського голови зайняті, то у депутата ОСОБА_12 відсутня компетенція (повноваження) секретаря ради та виконуючого обов`язки сільського голови.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року позов ОСОБА_2 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення ХІІІ сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання від 23.09.2016 р. «Про дострокове припинення повноважень Степанівського сільського голови ОСОБА_2 ».

Поновлено ОСОБА_2 на посаді Степанівського сільського голови з 24.09.2016 р.

Стягнуто з виконавчого комітету Степанівської сільської ради на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24.09.2016 р. по 14.02.2019 р. у розмірі 99 028,80 грн. з відрахуванням обов`язкових податків та зборів.

В решті позовних вимог ОСОБА_2 відмовлено.

Позов ОСОБА_3 - задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення ХІІІ сесії Степанівської сільської ради VІІ скликання від 23.09.2016 р. № 80 «Про дострокове припинення повноважень секретаря Степанівської сільської ради».

Поновлено ОСОБА_3 на посаді секретаря Степанівської сільської ради з 24.09.2016 р.

Стягнуто з виконавчого комітету Степанівської сільської ради на користь ОСОБА_3 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24.09.2016 р. по 14.02.2019 р. у розмірі 72 514,61 грн. 61 з відрахуванням обов`язкових податків та зборів.

В решті позовних вимог ОСОБА_3 відмовлено.

На вказане рішення Степанівською сільською радою та депутатом Степанівської сільської ради ОСОБА_12 подано апеляційні скарги.

Апелянти просять скасувати рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 14 лютого 2019 року в частині задоволення позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне. Під час розгляду даної справи судом першої інстанції інтереси Степанівської сільської ради представляв адвокат ОСОБА_6, який діяв на підставі договору про надання правової допомоги. З апеляційною скаргою 12.03.2019 р. в інтересах Степанівської сільської ради також звернувся ОСОБА_6 В свою чергу

Оскаржуваним рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 14.02.2019 р. ОСОБА_2 поновлено на посаді Степанівського сільського голови і в цій частині допущено негайне його виконання.

Після цього, 21.03.2019 р. ОСОБА_2 , як сільським головою Степанівської сільської ради, видано довіреність на ім`я ОСОБА_13 на представництво інтересів та ведення від імені Степанівської сільської ради справи в усіх судових інстанціях, зокрема адміністративних судах.

Колегія суддів зауважує, що під час розгляду справи судом першої інстанції ОСОБА_13 представляв інтереси позивачів по справі ОСОБА_2 та ОСОБА_3 згідно довіреностей від 27.09.2018 р. та від 26.09.2018 р. відповідно (том 3, а.с. 76, 77).

20.05.2019 р. ОСОБА_13 , вже як представник Степанівської сільської ради (що є відповідачем у справі), на підставі довіреності, виданої ОСОБА_2 (який є позивачем у справі), звертається до П`ятого апеляційного адміністративного суду із заявою, в якій просить прийняти відмову від апеляційної скарги на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 14.02.2019 р., яким поновлено ОСОБА_2 на посаді сільського голови Степанівської сільської ради.

Згідно до положень ч. 4 ст. 57 КАС України, якою визначено коло осіб, які можуть бути представниками, одна й та сама особа може бути одночасно представником або декількох позивачів, або декількох відповідачів, або декількох третіх осіб на одній стороні, за умови відсутності конфлікту інтересів між ними.

В даному випадку колегія суддів вбачає беззаперечне існування конфлікту інтересів з огляду на представництво ОСОБА_13 спочатку позивачів по справі, а під час апеляційного перегляду рішення - відповідача (апелянта), а також з урахуванням звернення цього ж представника з клопотанням про відмову від апеляційної скарги та закриття апеляційного провадження.

Згідно до положень ч. 7 ст. 303 КАС України суд апеляційної інстанції має право не приймати відмову від скарги або її відкликання з підстав, визначених у ч. 5-6 ст. 189 цього Кодексу, зокрема якщо такі дії позивача або відповідача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси.

З огляду на викладені обставини, колегія суддів вважає за доцільне відмовити у задоволенні клопотання ОСОБА_13 про відмову від апеляційної скарги та закриття у зв`язку з цим провадження, та продовжити розгляд апеляційної скарги Степанівської сільської ради.

ОСОБА_2 також подано апеляційну скаргу, просить частково скасувати рішення в частині задоволення позовних вимог щодо визнання недійсним рішення сесії Степанівської сільської ради VII скликання від 23.09.2016 р. «Про дострокове припинення повноважень Степанівського сільського голови ОСОБА_2 » та стягнення з виконавчого комітету Степанівської сільської ради середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 24.09.2016 року по 14.02.2019 року та ухвалити нове рішення у відповідній частині.

ОСОБА_3 в своїй апеляційній скарзі просить частково скасувати рішення в частині задоволення позовних вимог щодо визнання недійсним рішення сесії № 80 Степанівської сільської ради VII скликання від 23.09.2016 р. «Про дострокове припинення повноважень секретаря Степанівської сільської ради» та стягнення з виконавчого комітету Степанівської сільської ради середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 24.09.2016 року по 14.02.2019 року та ухвалити нове рішення у відповідній частині.

Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2019 року вирішено продовжити розгляд справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційних скарг, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги Степанівської сільської ради та депутата Степанівської сільської ради ОСОБА_12 підлягають задоволенню у повному обсязі, апеляційні скарги ОСОБА_2 та ОСОБА_3 - задоволенню частково, з наступних підстав.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА

Постановою Степанівської сільської виборчої комісії міста Херсона Херсонської області від 31.10.2015 р. № 011 ОСОБА_2 визнано обраним Степанівським сільським головою. а рішенням Степанівської сільської ради від 04.11.2015 р. № 1 визнано повноваження сільського голови ОСОБА_2 .

Рішенням Степанівської сільської ради від 20.11.2015 р. № 4 ОСОБА_3 , депутата сільської ради, обрано секретарем Степанівської сільської ради.

12.09.2016 р. групою депутатів Степанівської сільської ради було подано звернення про скликання позачергової сесії, а також проекти рішень до нього. На розгляд сесії вимагалось внесення питання стосовно розпуску Виконавчого комітету Степанівської сільської ради , дострокове припинення повноважень Степанівського сільського голови та секретаря, а також щодо обрання секретаря Степанівської сільської ради.

13.09.2016 р. Степанівським сільським головою ОСОБА_2 скликано позачергову сесію сільради 23.09.2016 р., до порядку денного якої було включено певні питання надання земельних ділянок користування, відведення земельних ділянок у власність, бюджетних питань, а також запропоновані групою депутатів вищенаведені питання діяльності сільради.

23.09.2016 р. відбулось пленарне засідання сесії, яке було припинено сільським головою після розгляду та прийняття рішень по першим чотирьом питанням (про землекористування; про надання в постійне користування виконавчому комітету Степанівської сільської ради земельних ділянок під об`єктами комунальної власності; про надання дозволу на розробку проектної документації щодо відведення у власність земельних ділянок для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд громадянам с. Степанівка; про внесення змін та доповнень до сільського бюджету, затвердженого рішенням Степанівської сільської ради від 29.12.2015 р. № 21 «Про сільський бюджет на 2016 рік»).

ОСОБА_2 було оголошено перерву після закінчення якої одним з депутатів було зазначено про існування у голови сільради конфлікту інтересів з питань, які персонально його стосуються, зокрема щодо звільнення його з посади та розпуску виконавчого комітету сільради. Після цього ОСОБА_2 , було залишено сесію без відповідних пояснень, секретар ради ОСОБА_3, в свою чергу, відмовилась продовжувати ведення сесії.

В результаті в залі залишилось 18 депутатів з 22 обраних, сільський голова був відсутній, а секретар відмовилась вести сесію.

Депутатом ради ОСОБА_14 було запропоновано обрати головуючого на пленарному засіданні - депутата ОСОБА_4 , при цьому «за» проголосувало 17 депутатів, 1 депутат ( ОСОБА_3 ) утримався.

В подальшому було переобрано склад лічильної комісії, прийнято рішення стосовно дострокового припинення повноважень виконавчого комітету, дострокового припинення повноважень Степанівського сільського голови ОСОБА_2 дострокове припинення повноважень секретаря ради, а також обрано нового секретаря ради - ОСОБА_12

Вважаючи наведені рішення протиправними, позивачі звернулися до суду з адміністративними позовами про їх скасування.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно до ч. 1 ст. 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частинами 1-3 статті 12 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Відповідно до ч. 1 ст. 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Відповідно до вимог п.п. 4, 16 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.

Згідно положень ч. 1 ст. 42 № Закону 280/97-ВР (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Регламент Степанівської сільської ради VII скликання затверджений рішенням Степанівської сільської ради від 29.11.2015 р. № 6.

Згідно до положень ч. 2 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Відповідно до ч. 3 ст. 79 Закону, повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацу 1 частини 2 цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

ОБҐРУНТУВАННЯ ДОВОДІВ СТОРІН

Спосіб формування сільської, селищної, міської ради та обрання сільського, селищного, міського голови однакові, проте їх статус різний. Відповідно до Конституції України голова очолює виконавчий орган ради, інтегрований в його структуру, а тому має відповідати перед радою за наслідки роботи виконавчого органу та за свою власну діяльність аж до припинення наданих йому повноважень за рішенням відповідної ради за наявності підстав, передбачених ч. 2 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Таким чином, сільська рада має право припиняти повноваження сільського голови, який порушує чинне законодавство, а також який не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

У постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18.04.2018 р. у справі № 235/4046/16-а викладено позицію, відповідно до якої із системного аналізу правових норм вбачається, що повноваження міського голови, відповідно до ч. 3 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можуть бути припинені за рішенням відповідної ради (не менш як 2/3 від загального складу депутатів ради).

Наведені положення є чітко визначеними та не підлягають розширеному тлумаченню, а тим більше не містить такої додаткової умови як наявність рішення суду, що набрало законної сили, в резолютивній частині якого визнано дії голови незаконними.

Тобто, сільська рада має право припинити достроково повноваження сільського голови за наявності відповідних підстав. При цьому, такі підстави повинні об`єктивно існувати, адже їх додаткове підтвердження уповноваженими органами влади не вимагається. Сама рада має вирішувати, наскільки ці підстави є серйозними та достатніми, а за наявності відповідних підстав сама рада вирішує припиняти повноваження голови, чи ні.

В оскаржуваному рішення Степанівською сільською радою зазначено підстави, за яких вирішено достроково припинити повноваження голови сільради, при цьому колегія суддів не вважає доцільним надавати оцінку наведеним підставам, оскільки, як було зазначено, саме рада має оцінювати їх достатність і обґрунтованість та за наслідками їх розгляду вирішувати питання стосовно дострокового припинення повноважень голови з дотриманням відповідної процедури.

ОСОБА_2 , обґрунтовуючи свої вимоги, зазначає про закриття ним сесії, у зв`язку з чим подальше її проведення було неможливим, а всі прийняті на ній рішення є протиправними.

Єдиним доказом, який наявний в матеріалах справи та яким обґрунтовуються наведені доводи позивача, з якими також погодився суд першої інстанції, є копія протоколу пленарного засідання сесії від 23.09.2016 р., підписаного ОСОБА_2 (том 1 а.с. 8-11).

Колегія суддів бере до уваги доводи апелянта про те, що наведений протокол ОСОБА_2 було надано лише у вигляді копії та він відсутній в архіві Степанівської сільської ради.

Як вбачається з наведеного протоколу, наданого ОСОБА_2 , після розгляду четвертого питання порядку денного фактично розпочався розгляд наступного питання. Депутати почали висловлювати незадоволення роботою сільського голови з посиланням на положення проекту рішення щодо дострокового припинення його повноважень. Останньою фразою у протоколі, наданого ОСОБА_2 , є «Через порушення регламенту пленарного засідання сесії оголошується закритим. Всім до побачення !».

При цьому, в матеріалах справи відсутні належні докази закриття ОСОБА_2 сесії сільради. Колегія суддів звертає увагу на той факт, що позивачем надавалося до суду першої інстанції диск та флеш-накопичувач із записами сесії, однак після звернення відповідача з клопотанням про призначення відповідної експертизи ОСОБА_2 відмовився від таких доказів. Крім того, позивачем заявлялись клопотання про виклик свідків, проте в подальшому він відмовився від їх виклику.

Згідно дот ч. 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок закриття сесії законодавцем віднесено до компетенції ради через прийняття Регламенту.

Відповідно до вимог ст. 32 Регламенту Степанівської сільської ради звершення сесії оголошується головуючим на пленарному засіданні після завершення розгляду всіх питань, що були включені до порядку денного. Сесія не може бути закритою, якщо рада не визначилися щодо усіх питань, які були включені до порядку денного.

Тобто, Регламентом ради передбачено пряму неможливість закриття сесії у разі залишення на її розгляді будь-яких питань, з приводу яких радою не прийнято рішення. Крім того, Регламентом передбачено, що сесія завершується головуючим після завершення розгляду усіх питань, які були включені до порядку денного. Наявність такої норми у Регламенті перешкоджає закриттю сесії за будь-яких інших обставин, крім як на підставі проголосованого і прийнятого сесією рішення про закриття пленарного засідання чи вирішення всіх питань порядку денного.

Враховуючи викладене колегія суддів критично ставиться до доводів позивача ОСОБА_2 стосовно закриття ним сесії, оскільки такі його дії не відповідають Регламенту та не мають правових наслідків, оскільки порядок денний сесії не було вичерпано.

Разом з тим, апелянтом Степанівською сільською радою надано до суду належним чином засвідчений протокол сесії, підписаний головуючим на сесії та секретарем ради. Згідно цього протоколу сесія не була закрита ОСОБА_2 , а було оголошено перерву на 20 хв., після чого сесія була відновлена, а ОСОБА_2 був присутній під час її відновлення, однак прийняв рішення не брати участь у її продовженні.

Згідно до положень ч. 16 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у разі відсутності голови протокол підписується секретарем ради. ОСОБА_12 була обрана секретарем Степанівської сільської ради і таке рішення є чинним на час розгляду справи.

Таким чином, після дострокового припинення Степанівською сільською радою повноважень ОСОБА_2 та ОСОБА_3 лише ОСОБА_12 , як новий секретар ради, мала повноваження підписувати протокол. Крім останньої у протоколі наявний підпис головуючої на сесії - депутата ОСОБА_4 .

При цьому, рішення Степанівської сільської ради стосовно обрання ОСОБА_4 не оскаржувалось і є чинним.

Колегія суддів також враховує, що самі позивачі не заперечують того факту, що викладені у наведеному протоколі обставини, дійсно мали місце. Також позивачі не заперечують і того факту, що 17 депутатів із 22 дійсно висловилися за дострокове припинення ними повноважень. Разом з тим, ОСОБА_3 брала участь у продовженні сесії, при цьому утримувалась під час голосування.

Вирішуючи справу суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством та Регламентом ради не передбачено можливості ведення сесії, яка була розпочата сільським головою, іншою особою.

Колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції передчасними та помилковим, з огляду на наступне.

Згідно до положень ч. 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денної сесії та з інших процесуальних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Разом з тим, положеннями ч. 2 ст. 30 Регламенту Степанівської сільської ради визначено право ведення сесії одним із депутатів ради у випадку розгляду питання, що персонально стосується голови ради.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з доводами апелянта Степанівської сільської ради стосовно правомірності ведення ОСОБА_4 сесії 23.09.2016 р., оскільки всі подальші, нерозглянуті питання порядку денного персонально стосувалися голови ради. Тобто, під час розгляду питання про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_2 не мав права ведення сесії. Оскільки за посадою ОСОБА_2 є членом виконавчого комітету, то питання розпуску виконавчого комітету також персонально його стосувалося, а під час розгляду питання про звільнення секретаря ради, сама секретар ОСОБА_3 не могла вести сесію.

Тобто, як вже зазначено вище, Регламентом передбачена можливість ведення сесії депутатом ради у разі, коли головуючий з об`єктивних причин не може продовжувати її ведення.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку про те, що ухвалене радою рішення є протиправним, оскільки не було попередньо розглянуто на засіданнях постійних комісій сільської ради. При цьому судом було досліджено протокол постійної комісії з питань законності, однак не взято його до уваги через те, що комісія мала розглядати таке питання лише за дорученням сесії.

Таким чином, судом першої інстанції було зроблено висновок про те, що на сесії повинно було бути прийняте рішення про доручення комісії розглянути питання стосовно дострокового припинення повноважень голови та секретаря ради, та лише після цього знову розглядати дане питання на сесії.

Колегія суддів апеляційного суду вважає наведені висновки передчасними та такими, що не ґрунтуються на чинному законодавстві.

Так, згідно до положень ч. 6 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради, голови, відповідно заступника голови районної у місті, районної ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб, подають за результатами перевірки рекомендації на розгляд їх керівників, а в необхідних випадках - на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради; здійснюють контроль за виконанням рішень ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

Таким чином, повноваження комісії за власною ініціативою попередньо розглядати питання, які віднесені до компетенції ради, передбачено Законом, проте відсутність відповідної норми у Положенні про постійну комісію не позбавляє її такого права.

Колегією суддів також враховується, що звільнення позивачів відбулося за рішенням 17 депутатів з 22 обраних, тобто значною більшістю представників територіальної громади, що не заперечувалось сторонами у справі.

Враховуючи, що більш ніж 2/3 від загального складу депутатів Степанівської сільської ради у визначений законом спосіб висловились за недовіру сільському голові, то прийняття депутатами рішення про дострокове припинення його повноважень є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання своїх обов`язків сільським головою, якому висловлено недовіру, суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів - сільських, селищних, міських рад, так і сільських, селищних, міських голів.

Аналогічна правова позиція стосується правовідносин, які виникли з позивачем ОСОБА_3 , тому її вимоги також не підлягають задоволенню.

Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Згідно до положень ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення є, зокрема, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи і, крім того, судом порушено норми процесуального і матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, ухвалене судове рішення на підставі вимог ст. 317 КАС України підлягає скасуванню з ухваленням в цій частині нового судового рішення про задоволення адміністративного позову.

Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 317; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Степанівської сільської ради, депутата Степанівської сільської ради ОСОБА_12 - задовольнити.

Апеляційні скарги ОСОБА_2 , ОСОБА_3 - задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року - скасувати.

Прийняти у справі № 766/12191/16-а нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Степанівської сільської ради, Виконавчого комітету Степанівської сільської ради, депутата Степанівської сільської ради ОСОБА_4 , депутата Степанівської сільської ради ОСОБА_12 про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, встановлення відсутності компетенції - відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Головуючий суддя Джабурія О.В.
Судді Вербицька Н. В. Кравченко К.В.