Справа № 200/13823/18-а
Суддя: Міронова Галина Михайлівна
Дата ухвалення: 2019-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 травня 2019 року справа №200/13823/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Геращенка І.В., Сіваченка І.В., секретаря судового засідання - Тішевського В.В., за участю представника позивача ОСОБА_1 , представника відповідача Голуба П.А. , розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 р. (повний текст рішення складено та підписано 05 квітня 2019 року у м. Слов`янськ) у справі № 200/13823/18-а (головуючий І інстанції суддя Христофоров А.Б.) за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до Головного управління Держпраці у Донецькій області про визнання протиправною та скасування постанови про накладання штрафу,

ВСТАНОВИВ:

Позивач 05.12.2018 року звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив визнати протиправною і скасувати постанову Головного управління Держпраці у Донецькій області про накладення штрафу повноваженими посадовими особами № ДЦ 1707/554/НД/АВ/СПТД-ФС від 22 листопада 2018 року (а.с. 4-10).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 року у справі № 200/13823/18-а адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправною та скасовано постанову Головного управління Держпраці у Донецькій області про накладення штрафу повноваженими посадовими особами № ДЦ 1707/554/НД/АВ/СПТД-ФС від 22 листопада 2018 року.

Вирішено питання судових витрат (а.с. 193-198).

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального та матеріального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідач вказує на те, що судом першої інстанції була надана оцінка показанням свідків невсебічно та необ`єктивно, оскільки показання свідка ОСОБА_5 з боку ФОП ОСОБА_4 мали суперечності та розбіжності із показаннями свідків з боку управління Держпраці та фактичними обставинами справи, що підтверджується відеоматеріалами. Візуальна схожість свідка ОСОБА_5 та ФОП ОСОБА_4 взагалі відсутня з огляду на зовнішні ознаки цих двох осіб.

Звертає увагу на те, що вирок суду в кримінальному провадженні, ухвала про закриття кримінального провадження і звільнення особи від кримінальної відповідальності, які б набрали законної сили, в матеріалах справи відсутні.

Також апелянт посилається на рішення Європейського суду з прав людини. Представник апелянта в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги.

Представник позивача проти доводів апеляційної скарги заперечував.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач - ОСОБА_4 , згідно даних Єдиного державного реєстру, є фізичною особою підприємцем, проживає за адресою: АДРЕСА_1 , здійснює діяльність згідно: Код КВЕД 47.11 Роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами; Код КВЕД 56.30 Обслуговування напоями (основний); Код КВЕД 68.20 Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна.

Відповідач, Головне управління Держпраці у Донецькій області (), є юридичною особою та у відповідності до вимог ст. 43 Кодексу адміністративного судочинства України здатний особисто здійснювати свої права та обов`язки.

16 жовтня 2018 року секретар виконавчого комітету Мирноградської міської ради листом за № 02/02-480/0968 звернувся до Головного управління Держпраці у Донецькій області з проханням здійснити у межах наданих повноважень перевірку додержання вимог законодавства про працю суб`єктів підприємницької діяльності, зокрема, ОСОБА_4 (кафе «Манго», розташоване за адресою: 85327, Донецька область, м. Мирноград, м-н «Східний», 4 а) (а.с. 63).

29 жовтня 2018 року Головним управлінням Держпраці у Донецькій області виданий наказ № 1324 «Про проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання ОСОБА_4 » відповідно до підпункту 3, 6 пункту 5 «Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 «Деякі питання реалізації ст. 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на підставі інформації ДФС та її територіальних органів про невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності та за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 пункту 5 відділу контролю західного напрямку управління з питань праці провести інспекційне відвідування суб`єкта господарювання ФОП ОСОБА_4 , місце фактичного здійснення господарської діяльності кафе « Манго », розташоване за адресою: АДРЕСА_2; магазин «Візит», розташований за адресою: 85327, Донецька обл., м. Мирноград, м- н «Східний», 4; кіоск, розташований за адресою: 85327, Донецька обл., м. Мирноград, м-н «Східний», дата початку 30 жовтня 2018 року, тривалістю два робочих дні (а.с. 57).

29 жовтня 2018 року Головним управлінням Держпраці у Донецькій області видано направлення № 859/04.3/15-14-12 на проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 , дата початку відвідування 30 жовтня 2018 року (а.с. 30).

29 жовтня 2018 року Головним управлінням Держпраці у Донецькій області видано повідомлення № 04.3-13-6/10514-18 про проведення інспекційного відвідування суб`єкта господарювання ФОП Кривошея Є.В (а.с. 31).

30 жовтня 2018 року головними державними інспекторами ГУ Держпраці у Донецькій області здійснено спробу проведення інспекційного відвідування місця, де здійснює господарську діяльність позивач.

30 жовтня 2018 року інспекторами Головного управління Держпраці у Донецькій області Кузнєцовою О.В. , Росляковою О.С. , Карячкою О.Ю., Ковальовою Я.М., Федоровою О.В., Жмуренко А.А. складений Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування № ДЦ1707/554/НД/АВ (далі Акт) у зв`язку з ненаданням доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця, оскільки невідомою особою у чорному одязі здійснено розпилювання балончику з невідомою газовою рідиною в обличчя одного інспектора праці та головного державного ревізора-інспектора відділу контрольно-перевірочної роботи самозайнятих осіб управління податків і зборів з фізичних осіб Головного управління ДФС в приміщенні перевіряємого об`єкта. Окрім того, наприкінці акту вказано, що перевіряючи особи впізнали в ОСОБА_4 , власнику кафе, людину, що перешкоджала у проведенні інспекційного відвідування, загрожуючи їх життю та здоров`ю шляхом розпилу газового балончика (а.с. 11-17).

09 листопада 2018 року заступником начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ДЦ1707/554/НД/АВ/СПТД згідно абзацу 7 частини 2 статті 265 КЗпП України 22 листопада 2018 року (а.с. 66).

14 листопада 2018 року ФОП ОСОБА_4 на адресу ГУ Держпраці у Донецькій області направлено зауваження до Акту, який 16.11.2018 року отримано відповідачем (а.с. 18-19).

Листом Мирноградського відділення поліції Покровського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Донецькій області від 20 листопада 2018 року № 24396/402/-18 Головне управління Держпраці України у Донецькій області повідомлено, що в провадженні слідчого відділу Мирноградського ВП Покровського ВП ГУНП в Донецькій області знаходиться кримінальне провадження № 0000854 від 30.10.2018 року за ознаками правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 345 КК України, за фактом спричинення тілесних ушкоджень співробітнику ГУ Держпраці у Донецькій області під час інспекційної перевірки ФОП ОСОБА_4 , а саме: кафе « Манго », розташованого за адресою: м. Мирноград, м-н. «Східний» 4а. ОСОБА_4 в рамках кримінального провадження має статус свідка. Аналогічного змісту лист надано адвокатові позивача 28 лютого 2019 року за № 3542/402-2019 (а.с. 26).

21.11.2018 року позивачем на дії інспекторів праці під час проведення інспекційного відвідування та складання акту подано скаргу (а.с. 20-21).

22 листопада 2018 року заступником начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області прийнята постанова про накладення штрафу № ДЦ1707/554/НД/АВ/СПТД-ФС, в який склад правопорушення визначено наступним чином: під час проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_4 створено перешкоди у діяльності головних державних інспекторів відділу контролю західного напрямку управління з питань праці Головного управління Держпраці у Донецькій області, а саме: не надано доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця за адресою: кафе «Манго», розташованого за адресою: 85327 Донецька область, м. Мирноград, м-н «Східний», 4 а. На підставі абзацу 7 частини 2 статті 265 КЗпП України на ФОП ОСОБА_4 накладений штраф у розмірі 372 300,00 грн. (а.с. 22).

Спірним питанням цієї справи є правомірність дій відповідача щодо прийняття постанови про накладення штрафу № ДЦ 1707/554/НД/АВ/СПТД-ФС на позивача від 22 листопада 2018 року.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог з огляду на наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України "Про охорону праці" від 14.10.1992 року № 2694-XII (далі - Закон № 2694) визначає основні положення щодо реалізації конституційного права працівників на охорону їх життя і здоров`я у процесі трудової діяльності, на належні, безпечні і здорові умови праці, регулює за участю відповідних органів державної влади відносини між роботодавцем і працівником з питань безпеки, гігієни праці та виробничого середовища і встановлює єдиний порядок організації охорони праці в Україні.

Частиною першою статті 38 Закону № 2694 передбачено, що державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ядерної та радіаційної безпеки; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

За унормуванням частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України (далі КЗпП України), державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.

Пунктом 1 "Положення про Державну службу України з питань праці", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 року № 96, встановлено, що Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Абзацом першим пункту 7 вказаного Положення передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Згідно з абзацами 1 та 3 пункту 1 "Положення про Головне управління Держпраці у Донецькій області", затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 04 лютого 2016 року № 8, Головне управління Держпраці у Донецькій області (далі - Управління Держпраці) є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується.

Підпунктом 15 пункту 4 вказаного Положення та підпунктом 15 пункту 4 "Положення про Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області", затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 27.03.2015 року № 340, передбачено, що Управління Держпраці відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль) зокрема за додержанням законодавства з охорони праці в частині безпечного ведення робіт, гігієни праці, промислової безпеки, безпеки робіт у сфері поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення.

За приписами статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877), заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Диспозицією частини четвертої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Проте, варто звернути увагу на частину п`яту статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою встановлено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачає жодних повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю).

Частина четверта статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачає, що виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

За приписами частини першої статті 259 Кодексу законів України про працю, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.

Частиною третьою статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад, разом з іншими повноваженнями, належать: 1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством; 2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.

Аналіз зазначених норм законодавства приводить до висновку, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю уповноважений на здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, а виконавчі органи міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад - на здійснення контролю за додержанням законодавства про працю. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачає жодних повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю).

Частиною 1 статті 6 Закону № 877 передбачено, що підставами для здійснення позапланових заходів є:

- подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;

- перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);

- звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

Дію другого речення абзацу п`ятого частини першої статті 6 призупинено на час дії мораторію на здійснення заходів державного нагляду (контролю) суб`єктів господарювання згідно із Законом України від 03.11.2016 р. № 1728-VIII.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п`яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

Форма та порядок надання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав затверджуються Державною регуляторною службою».

З матеріалів справи вбачається, що не було встановлено обставин, які б свідчили про наявність вищенаведених підстав для здійснення позапланового заходу стосовно позивача, оскільки перелік, визначений ч. 1 ст. 6 Закону № 877 є вичерпним. Тобто, у секретаря виконавчого комітету Мирноградської міської ради відсутні повноваження звернення до органів Держпраці з питання дотримання суб`єктами господарювання законодавства про працю. Окрім того, у відповідача було відсутнє погодження на здійснення позапланового заходу Державною регуляторною службою.

Згідно ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. В даній справі відповідачем не доведено, що, приймаючи спірну постанову, він діяв правомірно.

З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.

Керуючись ст. ст. 205, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Донецькій області - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 березня 2019 р. у справі № 200/13823/18-а - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 27 травня 2019 року.

Головуючий суддя Г.М. Міронова

Судді І.В. Геращенко

І.В. Сіваченко