Справа № 9901/266/19
Суддя: Васильєва І.А.
Дата ухвалення: 2019-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

(про відмову у відкритті)

27 травня 2019 року

Київ

справа №9901/266/19

адміністративне провадження №П/9901/266/19

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Васильєвої І.А. розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дії та зобов`язання вчинити певні дії, -

встановив:

20 травня 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), в якому просив суд визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо оголошення 17 травня 2019 року про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді восьмого скликання, та зобов`язати Верховну Раду України спростувати зазначену інформацію шляхом опублікування відповідних відомостей у відповідності до статті 139 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що на першому засіданні Верховної ради України 27 листопада 2014 року Гройсман В.Б. , як голова підготовчої депутатської групи повідомив, що 27 листопада 2014 року в Апараті ВРУ зареєстровано Коаліцію депутатських фракцій у складі політичних партій: "Блок Петра Порошенка", "Народний Фронт", Об`єднання "Самопоміч", "Радикальної партії Олега Ляшка" і Всеукраїнського об`єднання "Батьківщина", у складі 302 народних депутата України, які особистими підписами підтвердили свою згоду стати членами коаліції.

З посиланням на положення статті 83 Конституції України, а також на рішення Конституційного Суду України від 28 квітня 2009 року № 8-рп/2009 позивач зауважив, що коаліція депутатських фракцій не характеризується ознакою репрезентативності стосовно ВРУ. Коаліція депутатських фракцій у ВРУ є окремим суб`єктом, який бере участь у формуванні Кабінету Міністрів України, із самостійними конституційно визначеними повноваженнями. Участь коаліції депутатських фракцій у ВРУ у формуванні Кабінету Міністрів України, передбачена частиною восьмою статті 83 Конституції України, належить виключно до її конституційних повноважень.

Водночас, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008, позивач зазначив, що Основний Закон України не визначає порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій, як і регламент Верховної ради України. Це свідчить про наявність конституційної прогалини у правовому регулюванні цього питання. Однак заповнення таких прогалин не належить до повноважень Конституційного Суду України, ці питання можуть бути врегульовані в Конституції чи в Законі України «Про Регламент Верховної ради України».

Враховуючи викладене, позивачем 26.02.2019 року направлено Голові Верховної Ради України та керівникам вищенаведених політичних фракцій повідомлення про вжиття заходів щодо внесення відповідних змін до Закону України «Про Регламент Верховної ради України» стосовно засад діяльності коаліції депутатських фракцій, порядок утворення, організація діяльності та процедура участі у формуванні Кабінету Міністрів України, що буде узгоджуватись з положеннями ч. 2 ст. 8, ч. 5, 9 ст. 83 Конституції України.

В подальшому 11 квітня 2019 року було направлено Голові Верховної Ради України та керівникам зазначених за текстом вище політичних фракцій повторне повідомлення про те, що до порядку денного 10 сесії ВРУ восьмого скликання включено Проект Закону «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» № 5522 з пропозицією вжити заходи щодо визначення проект Закону «Про внесення змін до регламенту Верховної ради України» як невідкладного та розглянути його позачергово.

Натомість на сьогоднішній день питання засад діяльності коаліції в Законі України «Про Регламент Верховної Ради України» та питання виходу з неї політичних фракцій в Конституції України не врегульовані.

Між тим, депутатська фракція політичної партії «Об`єднання «Самопоміч» ухвалила рішення про вихід з коаліції 18 лютого 2016 року. Депутатська фракція політичної партії «ВО «Батьківщина», вирішила вийти з коаліції у лютому 2016 року. З відкритих джерел стало відомо, що Перший віце-спікер парламенту Андрій Парубій 28.03.2016 року оголосив про вихід фракції "Радикальної партії Олега Ляшка" з коаліції. Фракція «Народний фронт» повідомила про вихід із коаліції 17 травня 2019 року.

Обґрунтовуючи порушення своїх прав позивач зазначив, що коаліція є суб`єктом, із самостійними конституційно визначеними повноваженнями, і формується у законодавчому органі з числа народних депутатів обраних народом шляхом волевиявлення через вибори. Водночас вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України, в особі Прем`єр-міністра України, видає обов`язкові для виконання позивачу нормативні акти, в межах затвердженої Урядом програми діяльності, затвердженої парламентом, яка своєю чергою має базуватися на узгоджених політичних позиціях та програмних завданнях коаліції депутатських фракцій у ВРУ, що формується у законодавчому органі з числа народних депутатів, обраних народом шляхом вільного волевиявлення через вибори. Зазначений політико-правовий зв`язок має бути реалізований лише у правовому полі.

З огляду на зазначені обставини, самоусунення у неконституційний спосіб депутатських фракцій політичних партій: Об`єднання "Самопоміч", Всеукраїнського об`єднання "Батьківщина", "Радикальної партії Олега Ляшка", "Народний Фронт", якими спільно з депутатською фракцією «Блок Петра Порошенко» було сформовано коаліцію депутатських фракцій з подальшим оголошенням про припинення діяльності коаліції є протиправним.

Зазначені обставини прямо порушують права позивача, як громадянина України, оскільки у такому випадку відбувається порушення безпосереднього політико-правового зв`язку реалізації народовладдя громадянином України.

На думку позивача, оскільки Конституцією України та іншими законами України не передбачено порядку припинення коаліції, оголошення Головою Верховної Ради України про таке припинення діяльності не може бути реалізацією повноважень у сфері конституційних правовідносин, а дії щодо такого оголошення, є реалізацією управлінських функцій Верховної Ради України, і тому підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Відповідно до частини 2 статті 171 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Ознайомившись з позовною заявою вважаю, що у відкритті провадження в даній адміністративній справі слід відмовити з огляду на наступне.

За правилами статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - спір, у якому:

-хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

-хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

-хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; <…>.

Частиною другою статті 19 КАС встановлено вичерпний перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

З вищенаведеного вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції КАС України встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, зокрема щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ.

Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 КАС. За частиною першою цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України <…>.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ, а відтак і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.

Відповідно до ч. 6-8 статті 83 Конституції України у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем`єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.

Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Аналізуючи ч. 7 статті 83 Конституції України, в рішенні Конституційного Суду України від 28 квітня 2009 року № 8-рп/2009 зазначено про можливість формування коаліції депутатських фракцій як у новообраній Верховній Раді України, так і в разі припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (наступна коаліція), тобто впродовж періоду діяльності Верховної Ради України відповідного скликання.

Разом з тим, як констатував Конституційний Суд України в рішенні від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008, Основний Закон України не визначає порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій. Це свідчить про наявність конституційної прогалини у правовому регулюванні цього питання. Однак заповнення таких прогалин не належить до повноважень Конституційного Суду України. Ці питання мають бути врегульовані в Конституції України та/чи в законі про Регламент Верховної Ради України.

Так, відповідно до п. 1, 15, статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції; прийняття Регламенту Верховної Ради України.

Тобто Верховна Рада України при розгляді питань щодо внесення змін до Конституції України та прийняття Регламенту Верховної Ради України не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої владні повноваження щодо законодавчої діяльності.

З огляду на наведене суд дійшов висновку, що положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, статті 19 КАС, частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, а не законотворчі.

Отже внесення змін до Конституції, прийняття Регламенту, а також участь ВРУ (зокрема її коаліцій) у формуванні вищого органу у системі органів виконавчої влади є формою реалізації їхніх повноважень у сфері конституційних правовідносин, та не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Беручи до уваги вищевикладене, суд дійшов висновку про відсутність законних підстав для відкриття провадження у справі.

Керуючись статтями 22, 170, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Відмовити у відкритті адміністративного провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дії та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття.

Суддя І.А. Васильєва