Справа № 816/2261/18
Суддя: Ситнік Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2019-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду
Справа № 816/2261/18
Провадження № 11-111апп19
у справі за позовом заступника керівника Кременчуцької місцевої прокуратури до Кременчуцької міської ради Полтавської області (далі - Кременчуцька міськрада) про визнання протиправним та нечинним рішення
за касаційною скаргою Кременчуцької міськради на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року у складі судді Кукоби О. О. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року у складі колегії суддів Мінаєвої О. М., Бартош Н. С., Макаренко Я. М.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Кременчуцької міськради на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 рокузакрито.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуюся та відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюю окрему думку з огляду на таке.
У липні 2018 року заступник керівника Кременчуцької місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у вказаній справі.
У серпні 2018 року Кременчуцька міськрада звернулася з апеляційною скаргою, у якій просила скасувати ухвалу суду першої інстанції та закрити провадження у справі. Свої вимоги мотивувала тим, що суд першої інстанції помилково відкрив провадження у справі, оскільки оскаржуваним ненормативним актом індивідуальної дії Кременчуцької міськради встановлюються взаємовідносини в процесі розпорядження (оренда) майном між суб`єктами господарювання, то цей спір має розглядатися в порядку господарського судочинства.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року апеляційну скаргу Кременчуцької міськради залишено без задоволення, ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року залишено без змін.
У касаційній скарзі, поданій у грудні 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Кременчуцька міськрада просила скасувати оскаржувані судові рішення, посилаючись на порушення судами норм процесуального права.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що судом першої інстанції порушено провадження у справі, яка підлягала розгляду за правилами господарського судочинства.
Щодо можливості оскарження ухвали суду першої інстанції у зв`язку з порушенням правил юрисдикції, зазначаю наступне.
Ухвалу про відкриття провадження у справі Полтавським окружним адміністративним судом постановлено 17 липня 2018 року.
Апеляційну скаргу на ухвалу суду першої інстанції про відкриття провадження у справі подано 01 серпня 2018 року та зареєстровано 06 серпня 2018 року, тобто за дії КАС України в редакції від 03 жовтня 2017 року (у подальшому тексті будуть застосовуватися норми КАС України саме в зазначеній редакції).
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 294 КАС України окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо відкриття провадження у справі з порушенням правил підсудності.
КАС України розрізняє предметну, суб`єктну, інстанційну та територіальну юрисдикцію (підсудність). Разом з тим усі вимоги щодо юрисдикції об`єднано в главі 2 КАС України «Адміністративна юрисдикція».
У статті 19 КАС України визначено категорії справ, що відносяться до юрисдикції адміністративних судів.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
У статтях 22?24 КАС України передбачено, які саме адміністративні справи та які суди їх розглядають у першій інстанції, які суди переглядають справи в апеляційному та касаційному порядку. Тобто визначено інстанційну юрисдикцію.
У параграфі 3 КАС України йдеться про територіальну юрисдикцію (підсудність). Згідно з загальним правилом, передбаченим у статті 26 КАС України, позови до фізичної особи пред`являються в суд за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем її проживання або перебування, якщо інше не передбачено цим Кодексом. Позови до юридичних осіб пред`являються в суд за їхнім місцезнаходженням згідно з Єдиним державним реєстром юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, якщо інше не передбачено цим Кодексом. У статтях 25, 27 КАС України визначено альтернативну та виключну підсудність.
Якщо буквально тлумачити зміст пункту 5 частини першої статті 294 КАС України, то в апеляційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції щодо відкриття провадження у справі з порушенням правил територіальної юрисдикції, тобто підсудності.
Водночас погодитися з таким тлумаченням зазначеної норми не можна, оскільки вказане протирічить як завданням, так і основним засадам адміністративного судочинства щодо справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду і вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Необхідно розуміти місце та роль Верховного Суду в судовій системі України.
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
Згідно з частиною другою цієї статті Верховний Суд здійснює правосуддя як суд касаційної інстанції, а у випадках, визначених процесуальним законом, ? як суд першої або апеляційної інстанції, в порядку, встановленому процесуальним законом; забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом; здійснює інші повноваження, визначені законом.
У справах про права та обов`язки моментом закінчення перебігу строку найчастіше Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) визнає повне виконання судового рішення. Для встановлення розумності строку розгляду конкретної справи у національних судових органах ЄСПЛ визначив у своїй практиці кілька взаємопов`язаних критеріїв: поведінку заявника; складність справи; важливість для заявника предмета розгляду; поведінку державних та судових органів. Під час визначення розумності строків справ ЄСПЛ бере до уваги не тільки поведінку заявника, але й процесуальну діяльність суду.
Одним з найважливіших є принцип юридичної визначеності, який передбачає, що у випадку, коли суд виніс рішення у справі, питання більше не може ставитися під сумнів (пункт 61 рішення ЄСПЛ у справі Брумареску проти Румунії), а стаття 6 § 1 вимагає від суду винесення ефективного рішення (пункт 70 рішення ЄСПЛ у справі Обермайєр проти Австрії, рішення ЄСПЛ у справі Окяяй та інші проти Туреччини).
Чи буде дотримано таких вимог до адміністративного судочинства, якщо порушення вимог щодо юрисдикції справи може бути заявлено лише після ухвалення судом першої інстанції судового рішення?
Обмежувальне тлумачення пункту 5 частини першої статті 294 КАС України тягне за собою неможливість оскарження до апеляційної інстанції ухвали про відкриття провадження у справі, постановленої з порушенням вимог щодо юрисдикції спору.
Разом з тим це вплине і на неможливість звернення з позовом до належного суду, до юрисдикції якого відноситься розгляд спору, оскільки вимоги всіх процесуальних кодексів (ЦПК України, КАС України та Господарського процесуального кодексу України у редакції від 03 жовтня 2017 року) певним чином уніфіковано і однією з підстав залишення позову без розгляду є перебування в провадженні цього чи іншого суду справи зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
Крім того, відповідно до наукової доктрини термін «підсудність» вживається в декількох значеннях. Одне з них передбачає підсудність як процесуальний інститут, що регулює розподіл справ не тільки між окремими ланками відповідної судової системи, але й між судами рівної компетенції та для визначення компетенції суду.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Порушення, невизнання або оспорювання суб`єктивного права є підставою для звернення особи до суду за захистом цього права із застосуванням відповідного способу захисту.
Вважаю, що пункт 5 частини першої статті 294 КАС України слід розуміти як можливість оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо відкриття провадження у справі з порушенням правил підсудності в розумінні як територіальної, так і предметної, суб`єктної та інстанційної юрисдикції.
Таким чином, аналіз статей 294 та 328 КАС України передбачає можливість і касаційного оскарження ухвали про відкриття провадження, що Велика Палата Верховного Суду у своїй ухвалі від 24 квітня 2019 року не врахувала.
Суддя О. М. Ситнік