Справа № 818/2464/18
Суддя: Григоров А.М.
Дата ухвалення: 2019-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 травня 2019 р.Справа № 818/2464/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Григорова А.М.,

Суддів: Бартош Н.С. , Подобайло З.Г. ,

за участю секретаря судового засідання Мороз М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "КЕРАМЕЙЯ" на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15.01.2019 року, головуючий суддя І інстанції: С.В. Воловик, м. Суми, повний текст складено 22.01.19 року по справі № 818/2464/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "КЕРАМЕЙЯ"

до Державного інспектора - головного спеціаліста ВКВОЗ у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах УКВОЗ ГУ Держгеокадастру у Сумській області Красулі Олександра Володимировича , Державного інспектора - начальника ВКВОЗ у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах УКВОЗ ГУ Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4 треті особи Головне управління Держгеокадастру у Сумській області , ОСОБА_1

про визнання протиправними дій,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Керамейя" (далі по тексту - позивач, ТОВ "Керамейя") звернулось з позовною заявою до Державного інспектора, головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Красулі Олександра Володимировича (далі по тексту - відповідач-1 Державний інспектор Красуля О.В.), Державного інспектора, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4 (далі по тексту - відповідач-2, Державний інспектор ОСОБА_4.), треті особи: ОСОБА_1 , Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, в якій просить суд:

- визнати протиправними дії державного інспектора, головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Красулі Олександра Володимировича та державного інспектора, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4 щодо проведення 19.06.2018 перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" за результатами яких складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 19.06.2018 №431-ДК/468АП/09/01-18.

Позовні вимоги ТОВ "Керамейя" обґрунтовані наступним. 19.06.2018 посадовими особами відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області відповідно до вимог ст.6 і 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель» проведена перевірка з питання дотримання земельного законодавства при використанні земельних ділянок державної форми власності, що знаходяться на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району. За результатами перевірки складено акт №431-ДК/468АП/09/01/-18, де вказано, що частина земельної ділянки площею 6,8 га, яка орендована підприємством за договором оренди землі від 03.08.2012, використовується не за цільовим призначенням.

Не погоджуючись з діями державних інспекторів щодо проведення перевірки позивач, вказує на їх невідповідність Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

У зв`язку з цим, позивач вважає позовні вимоги обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 15.01.2019р. в задоволенні позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" до Державного інспектора - головного спеціаліста ВКВОЗ у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах УКВОЗ ГУ Держгеокадастру у Сумській області Красулі Олександра Володимировича, Державного інспектора - начальника ВКВОЗ у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах УКВОЗ ГУ Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4, треті особи: ОСОБА_1 , Головне управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання дій протиправними відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Товариством з обмеженою відповідальністю "Керамейя" подано апеляційну скаргу, в якій зазначає, що як у позовній заяві, так і протягом розгляду справи TOB «Керамейя» звертало увагу на необхідність застосування норм Закону України «Про основні засади де нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877) для визначення порядку та процедури здійснення державного нагляду (контролю) у сфері до земельного законодавства. Вказує, що після скасування вищезазначених нормативно-правових актів проведення заходів контролю врегульований лише нормами Закону №877. Також посилається на рішення Верховного суду від 10.07.2018р. по справі №818/1511/17. Виходячи з вищевикладеного, з метою захисту прав та законних інтересів підприємства, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15.01.2019 р. по справі № 818/2464/18 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, визнати протиправними дії державного інспектора, головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільскому, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Красулі Олександра Володимировича та державного інспектора, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільскому, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4 щодо проведення 19.06.2018 р. перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариством з обмеженою відповідальністю «Керамейя», за результатами яких складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 19.06.2018 р. № 431-ДК/468АП/09/01/-18.

Також від позивача, до суду надійшли додаткові пояснення.

Від Головного управління Держгеокадастру у Сумській області до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що апеляційна скарга є безпідставною, необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню.

Від Державного інспектора - начальника ВКВОЗ у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах УКВОЗ ГУ Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4, до суду надійшли доповнення до відзиву на апеляційну скаргу з питань зазначення ОСОБА_4 у Акті перевірки.

Учасники справи про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги були повідомлені заздалегідь та належним чином, на адреси визначені в апеляційній скарзі та позовній заяві, про що свідчать поштові повідомлення про вручення, які містяться в матеріалах справи .

Представник позивача в судовому засіданні підтримав доводи викладені в апеляційній скарзі.

Представник відповідача, ОСОБА_2 , в судовому засіданні проти апеляційної скарги заперечував, просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Треті особи в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені заздалегідь та належним чином.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що відповідачі під час проведення перевірки діяли згідно з приписами Закону України "«Про державний контроль за використанням та охороною земель», у зв`язку з чим позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

Колегія суддів з даним висновком суду першої інстанції не погоджується виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що 19.06.2018 посадовими особами відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області відповідно до вимог ст.6 і 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель» проведена перевірка з питання дотримання земельного законодавства при використанні земельних ділянок державної форми власності, що знаходяться на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району.

За результатами перевірки складено акт №431-ДК/468АП/09/01/-18 (а.с.11-12), де вказано, що станом на час проведення перевірки частина земельної ділянки площею 6,8га (державної форми власності, категорії - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення з цільовим призначенням - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, сформована в державному земельному кадастрі, зареєстрована згідно з договором оренди землі від 03.08.2012 б/н, зареєстрованому відділом Держкомзему у Сумському районі від 17.09.2012 за №05997, який надано відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами №4246 від 12.04.2007, надана в оренду ТОВ «Керамейя» з цільовим використанням - відкриті розробки та кар`єри) фактично використовується для сільськогосподарських потреб - розорана та засіяна сільськогосподарськими культурами, чим порушені вимоги пункту а) частини 1 статті 96 Земельного кодексу України, за що настає відповідальність відповідно до пункту ѓ) частини 1 ст.211 цього Кодексу.

27.06.2018 представник ТОВ «Керамейя» Ватула В.І. звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із запитом, в якому просив:

1. Надати копію наказу (рішення, розпорядження) на проведення заходу державного нагляду (контролю), тобто перевірки за якою складено вищезазначений акт (Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 19.06.2018 № 431- ДК/468АП/09/01-18).

2. Повідомити, який різновид вищезгаданого заходу державного нагляду (контролю) було проведено, а саме: дана перевірка була планова чи позапланова?

3. Якщо згадана перевірка була позаплановою, то просимо повідомити про підстави для її здійснення та надати копії документів підтверджуючі наявність даних підстав (а.с.11).

У відповіді ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 06.07.2018 №28-18-0.45-5004/2-18 на запит представника ТОВ «Керамейя» зазначено (а.с.42-46), що у червні 2018 р. проводилася позапланова перевірка додержання вимог земельного законодавства та надано копію наказу Головного управління Держгеокадастру від 31.05.2018 №381-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності».

Стверджуючи про протиправність дій відповідачів при проведенні перевірки позивач вказує на їх невідповідність Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Додатково на те, що така підстава для проведення позапланової перевірки додержання вимог земельного законодавства як звернення районного відділу поліції, викладена в оскаржуваному наказі, не входить до вичерпного переліку підстав, встановлених ч. 1 ст. 6 Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V. Крім того, в оскаржуваному наказі про здійснення перевірки не визначено суб`єкта (суб`єктів) господарювання, щодо якого (яких) має буде здійснено захід контролю. До того ж у змісті згаданого наказу зазначена лише одна особа, яка приймає участь у здійсненні перевірки - державний інспектор Красуля О.В., інший державний інспектор ОСОБА_4., відсутній серед визначених наказом осіб.

Даючи правову оцінку оскаржуваному судовому рішенню та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Положенням про ГУ Держгеокадастру встановлено право державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель складати акти перевірки чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель.

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру, хоча надає відповідачам в рамках здійснення державного контролю повноважень на проведення перевірок.

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №132 від 25.02.2013 року був затверджений Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, але вказаний наказ визнаний таким, що втратив чинність, відповідно до Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.01.2017.

Крім того, КМУ видав Розпорядження під 10.03.2017 року №169 «Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади», яким скасовані накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади як такі, що не відповідають Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», за переліком згідно з додатком 1, у якому зазначений наказ Мінагрополітики №132 від 25.02.2013 року. Розпорядження КМУ набрало законної сили 21.05.2017 року.

Вказане розпорядження КМУ свідчить про те, що накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо здійснення державного нагляду (контролю) повинні виповідати Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України «Про основні засади державною нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у рішенні від 10.17.2018 р. у справі № 818/1511/17.

Згідно з ч. 1 та 2 статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, яким с Держана служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр).

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, яким є Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України).

Також, в даній адміністративній справі вирішуються спірні правовідносини в рамках Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який є спеціальним, яким в свою чергу, як вже зазначалось вище, врегульовано правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» не визначає підстав та порядку проведення перевірок.

В свою чергу, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю). їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України «Про основні засади державною нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який є загальним.

Системний аналіз вищевказаних положень, дає підстави дійти до висновку, що в даному випадку цей закон підлягає для застосування до спірних правовідносин поряд із спеціальним законом.

Пунктом 4 ст.4 Закону України №877-V визначено, що виключно законами встановлюються, зокрема, органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); спосіб та форми здійснення заходів, здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Нагляд (контроль) здійснюється шляхом планових та позапланових заходів.

Частиною 1 ст.6 Закону України №877-V визначені підстави для здійснення позапланових заходів, якими є: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом; неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Частиною 1 ст. 6 Закону України №877 визначені підстави для здійснення позапланових заходів. Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Частиною 2 ст. 6 Закону № 877 визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Відповідно до ч. 4 ст. 6 Закону №877 строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів. Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.

Слід також зазначити і те, що на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою - ч.2 ст.7 Закону №877.

Відповідно до вимог ч.5, ч.6 Закону №877 перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Частиною 3 ст. 6 Закону №877 визначено, що суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), а згідно частини 1 ст. 7 Закону №877 передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Отже, нормами Закону № 877-V врегульовано порядок призначення перевірки суб`єкта господарювання, її проведення та прийняття за результатами проведення перевірки певного рішення, зокрема припису.

Вирішуючи дану справу, колегія суддів враховує те, що рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 12.09.2018 по справі №1840/3112/18, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 03.12.2018 відмовлено в задоволенні позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" до Начальника Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Усик Наталії Андріївни, Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправним та скасування наказу від 31.05.2018 №381-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності".

Предметом розгляду даної справи є дії посадових осіб під час проведення перевірки, тому суд апеляційної інстанції надає оцінку виключно діям перевіряючи в ході реалізації наказу від 31.05.2018 №381-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" і доводи осіб, які беруть участь у розгляді справи щодо протиправності даного наказу колегія суддів до уваги не приймає.

З письмових доказів по справі вбачається, що згідно наказу ГУ Держгеокадастру у Сумській обл. від 31.05.2018 №381-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, щодо земельної ділянки, як об`єкта перевірки на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району, що використовується ТОВ «Керамейя» інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах Красулі Олександру Володимировичу у термін з 01.06.2018р. по 13.06.2018р. здійснити захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форми власності, родючості ґрунтів.

Наказом № 431-ДК від 14.06.2018р. про внесення змін до наказу "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності № 381-ДК від 31.05.2018р. внесено зміни до наказу ГУ Держгеокадастру у Сумській області № 381-ДК від 31.05.2018р. а саме : у п.2 слова " у термін з 01.06.2018р. по 13.06.2018р." замінено з "14.06.2018р. по 22.06.2018р."; у пункті 3 слова "у термін до14.06.2018" замінити слова у термін "до 25.06.2018р.".

Згідно з даних наказів проведення перевірки доручено ОСОБА_3 .

Проте згідно Акту перевірки дотриманнчя вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 19.06.2018р. № 431-ДК/468АП/09/01/-18 головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Сумській обл. Красулею Олександром Володимировичем та начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах ОСОБА_4 відповідно до вимог ст. 6 і 10 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель" проведена перевірка з питань дотримання земельного законодавства при використанні земельних ділянок державної форми власності, що знаходяться на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району.

Крім того, зазначений акт містить підписи ОСОБА_3 та ОСОБА_4 .

Згідно наказу від 31.05.2018 №381-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності та наказу № 431-ДК від 14.06.2018р. про внесення змін до наказу "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності № 381-ДК від 31.05.2018р. проведення перевірки доручено ОСОБА_3

Начальник відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах ОСОБА_4 в вищезазначених наказах відсутній.

Таким чином колегія суддів приходить до висновку, що у начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах ОСОБА_4 були відсутні підстави проведення перевірки позивача., а у ОСОБА_3 відповідно було відсутнє право проводити перевірку з ОСОБА_4 та відповідно складати акт перевірки.

Згідно акту перевірку, начальник відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах ОСОБА_4 не просто був присутній під час проведення перевірки чи брав участь у її проведенні, як посадова особа, а безпосередньо її проводив.

Слід зазначити, що під час проведення перевірки, начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах ОСОБА_4 не було дотримано вимог ч. 3 ст. 2 КАС України, яка, крім іншого передбачає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суд зобов`язаний перевірити, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином враховуючи вищевикладені обставини, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, маючи в силу обов`язків відповідну правову обізнаність щодо порядку та процедури проведення перевірок дотримання земельного законодавства, здійснює перевірку з порушенням законодавства (Закону України №877-V, Закону України №1728-VIII від 03.11.2016 року «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності») щодо підстав та порядку проведення перевірки.

Крім того, оцінюючи складені під час перевірки та за її результатами документи, суд дійшов висновку, що перевірку проведено особою, у якої було відсутнє право на її проведення.

Також колегія суддів зазначає, що сам акт перевірки складений з порушенням вимог ч.6 ст.7 Закону України №877-V, оскільки в ньому відсутні такий обов`язковий реквізит, як тип заходу (плановий або позаплановий), відсутнє направлення на перевірку.

Крім того, матеріалами справи не підтверджується, що на підставі наказу від 1.05.2018 №381-ДК було видано направлення уповноваженій особі на здійснення перевірки, обов`язковість якого визначена ч.3 ст.6 , ч. 2 ст. 7 Закону України №877.

Також, колегія суддів зазначає, що у даній справі оскаржується не сам акт перевірки, а лише неправомірні дії по проведенню перевірки, що мали наслідком складення акта перевірки, в якому наведені висновки відповідача, які власне створили юридичні наслідки для позивача (суб`єкта господарювання).

Враховуючи вищенаведене, доводи відповідачів та третьої особи стосовно того, що ОСОБА_4 призначений на посаду начальника відділу та відповідно до посадових обов`язків та повноважень встановлених Положенням про відділ, має право брати участь, здійснювати перевірки та підписувати з іншими особами Акти перевірок є помилковими. Начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах ОСОБА_4 при здійсненні повноважень в частині проведення позапланових перевірок також повинен дотримуватись положень Закону України №877-V.

Колегія суддів зазначає, що ОСОБА_4 дійсно має право проводити перевірки. Право на проведення конкретної перевірки оформлюється відповідним наказом.

Відповідний наказ доручає певній особі чи колу осіб провести перевірку. Тобто чітко визначає особу (осіб) яка повинна провести дану перевірку.

В даному випадку провівши перевірку сумісно, перевіряючі ОСОБА_3 та ОСОБА_4 порушили наказ вищестоящого керівництва про проведення перевірки.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010, одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

У рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Приходячи до такого висновку апеляційний суд також враховує практику Європейського Суду з прав людини, закріплену в рішенні від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Таким чином, враховуючи вищевикладені обставини, відповідачі, як суб`єкти владних повноважень, маючи в силу обов`язків відповідну правову обізнаність щодо порядку та процедури проведення перевірок дотримання земельного законодавства, здійснив перевірку з порушенням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо порядку проведення перевірки.

Відповідно до ст. ст. 11, 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд згідно ст. 86 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Частиною 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. З обставин адміністративної справи вбачається, що відповідачем не доведено правомірність дій під час здійснення перевірки, відтак позовні вимоги знайшли своє підтвердження під час розгляду адміністративної справи.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позову.

Відповідно до ч.1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Позивач при зверненні до суду з адміністративним позовом, згідно оригіналу платіжного доручення № 2440 від 27.06.2018р. , яка міститься в матеріалах справи (а.с.5), сплатив судовий збір в сумі 1762 грн. 00 коп. При подачі апеляційної скарги, згідно платіжного доручення № 4313 від 13.02.2019р. яка міститься в матеріалах справи (а.с.155), судовий збір в сумі 2643,00 грн. (328,50грн. переплачено позивачем ),. Всього за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача підлягає стягненню судові витрати в сумі 4405,00 грн..

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу задовольнити.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15.01.2019 року по справі № 818/2464/18 скасувати.

Прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Визнати протиправними дії державного інспектора, головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області Красулі Олександра Володимировича та державного інспектора, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4 щодо проведення 19.06.2018 перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" за результатами яких складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 19.06.2018 №431-ДК/468АП/09/01-18.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань за зобов`язаннями Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "КЕРАМЕЙЯ" 4405 грн. 00 коп. витрати по сплаті судового збору.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)А.М. Григоров
Судді(підпис) (підпис) Н.С. Бартош З.Г. Подобайло
Повний текст постанови складено 21.05.2019 року