Справа № 804/8455/16
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2019-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 травня 2019 року

Київ

справа №804/8455/16

адміністративне провадження №К/9901/23079/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Шарапи В.М.,

суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

за участю: секретаря судового засідання Корецького І.О.,

позивача: не з`явився,

відповідача 1: представника Борисенка А . О .,

відповідача 2: представник не з`явився,

третя особа: представник не з`явився,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Верби І.О. від 12 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Прокопчук Т.С. (головуючий), суддів: Шлай А.В., Чепурнова Д.В. від 23 лютого 2017 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (далі - ГУ поліції в Дніпропетровській області), Атестаційної комісії №26 ГУ поліції в Дніпропетровській області, третя особа: Первинна профспілкова організація працівників поліції полку «Дніпро-1» Незалежної професійної спілки Працівників поліції «ПАТРІОТ», про визнання протиправними дій та скасування рішень,-

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. 30 листопада 2016 року ОСОБА_3 звернувся із позовною заявою, у якій просить:

1.1 визнати протиправним, необґрунтованим та скасувати рішення Атестаційної комісії №26 ГУ поліції в Дніпропетровській області, оформлене протоколом №241 від 30 жовтня 2016 року щодо нього стосовно висновку, що він займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

2. Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 12 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року відмовив у задоволенні позову.

2.1 Приймаючи рішення, суди попередніх інстанцій виходили з наявності підстав, передбачених Законом України від 2 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII) для проведення атестування позивача і вказали, що прийняте атестаційною комісією спірне рішення є правомірним та не підлягає скасуванню.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 З 29 квітня 2014 року по 6 листопада 2015 року ОСОБА_3 проходив службу в органах внутрішніх справ.

3.2 Наказом начальника відділу УКЗ ГУ поліції в Дніпропетровській області від 7 листопада 2015 року №1 о/с позивач призначений поліцейським полку патрульної поліції особливого призначення «Дніпро - 1» ГУ поліції в Дніпропетровській області з присвоєнням спеціального звання сержант поліції, виданий відповідно до пунктів 9 та 12 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 580-VIII.

3.3 Наказом ГУ поліції в Дніпропетровській області №2647 від 21 вересня 2016 року з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону №580-VIII та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890 (далі - Інструкція №1465), наказано, зокрема: провести атестування поліцейських полку патрульної служби поліції особливого призначення «Дніпро-1» та рот патрульної служби поліції особливого призначення «Січеслав» та «Кривбас» ГУ поліції в Дніпропетровській області.

3.4 За результатами розгляду вказаних матеріалів та проведеної співбесіди атестаційною комісією №26 ГУ поліції в Дніпропетровській області прийнято рішення, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із такими рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_3 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати зазначені рішення суду та направити справу на новий розгляд.

5. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій не дослідили всі наявні у справі докази, що спричинило невідповідність висновків суду дійсним обставинам справи.

6. Відповідач - ГУ поліції в Дніпропетровській області, подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

7. На обґрунтування відзиву відповідач зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстави для їх скасування, відсутні.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Конституція України

8.1 Стаття 19.

<…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

8.2 Стаття 43.

<…> Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення <…>"

9. Закон України від 2 липня 2015 року №580-VIII "Про Національну поліцію"

9.1 Стаття 57. Атестування поліцейських

1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

9.2 Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов`язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

9.3 Стаття 59. Служба в поліції

1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

9.4 Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

<…> 5) через службову невідповідність <…>".

9.5 Розділ XI Прикінцеві та перехідні положення

9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

10. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890 (далі - Інструкція №1465)

10.1 І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

...2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з`явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов`язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов`язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

11. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року)

11.1 Частини перша-третя статті 50 Сторони

1. Сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

2. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

3. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

11.2 Стаття 53 Заміна неналежної сторони

1. Суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

2. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.

3. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

4. Після заміни сторони, вступу третьої особи, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

12. Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги з огляду на наступне.

13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_3 після набрання чинності Закону №580-VIII, був прийнятий на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважався таким, що призначений на посаду поліцейського безстроково і міг бути звільнений виключно з підстав, визначених цим Законом.

14. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 Розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

15. Наведений у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

16. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

17. При цьому, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов`язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення (неналежне виконання службових обов`язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби, корупційних правопорушень, порушення присяги тощо).

18. Передбачені частиною четвертою статті 57 Закону №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами першою-другою статті 57 Закону №580-VIII.

19. Зі змісту наказу від 21 вересня 2016 року №2647 убачається, що він не містить посилань на підстави для атестування поліцейських, передбачені частиною другою статті 57 Закону №580-VIII, тоді як в ньому вказано лише про мету проведення атестування.

20. Під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічених у самій формі бланку, а саме: атестаційний лист, декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", та інформацію з відкритих джерел.

21. Жодних відомостей про те, яким саме вимогам, що пред`являються до особи, яка перебуває на посаді, що обіймав позивач, він не відповідає, у чому саме проявляється така невідповідність протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) комісії не містять.

22. Протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу висновку комісії про службову невідповідність позивача. Рішення комісії прийнято членами комісії шляхом голосування без наведення жодних мотивів та обґрунтувань.

23. Ураховуючи зазначене, Колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій не з`ясували чи були наявні підстави для проведення атестації позивача. Крім того, якими доказами підтверджено наявність ознак службової невідповідності позивача.

24. Вказані обставини, мають безпосереднє значення для правильного вирішення справи.

25. Крім того, суд першої інстанції відкриваючи провадження у справі, у порушення вимог статті 52 КАС України, залучив до участі у справі другого відповідача. На ці порушення норм процесуального права, не звернув увагу суд апеляційної інстанції.

26. З огляду на приписи статті 159 КАС України (у редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин), обґрунтованим визнається судове рішення, у якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

27. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

28. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

29. Частинами першою-другою статті 341 КАС України (у редакції, що діє з 15 грудня 2017 року) передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

30. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

31. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

ПОСТАНОВИВ

32. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.

33. Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, Атестаційної комісії №26 Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, третя особа: Первинна профспілкова організація працівників поліції полку «Дніпро-1» Незалежної професійної спілки Працівників поліції «ПАТРІОТ», про визнання протиправними дій та скасування рішень скасувати.

34. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

35. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич