Справа № 810/170/18
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2019-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 травня 2019 року

Київ

справа №810/170/18

адміністративне провадження №К/9901/63836/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Данилевич Н.А.,

за участю:

секретаря судового засідання Вітковської К.М.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника позивача - ОСОБА_2 ,

представника відповідача - Бондаренко О.В.,

представника третьої особи - Маруженко Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року (суддя Панова Г.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року (колегія суддів у складі: головуючої судді - Кузьмишиної О.М., суддів - Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.) у справі №810/170/18 за позовом ОСОБА_1 до Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа - Боярська міська рада Києво-Святошинського району Київської області, про визнання протиправними та скасування рішень,

установив:

У січні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - Забірська сільська рада), в якому просив (з урахуванням уточненої позовної заяви): визнати протиправними та скасувати рішення Забірської сільської ради «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 22 грудня 2017 року №384 та від 26 січня 2018 року №427 «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Забірської сільської ради «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 22 грудня 2017 року №384; визнано протиправним та нечинним рішення Забірської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 26 січня 2018 року №427.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач звернувся із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати прийняті ними рішення і ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач стверджує, що крім позивача жоден житель села Забір`я не оскаржував до суду спірні у цій справі рішення сільської ради. Скаржник вважає безпідставним посилання судів на неналежне інформування жителів села про заплановані громадські обговорення через неоприлюднення такої інформації у районній газеті «Новий день», оскільки такий спосіб оповіщення був би неефективним з огляду на незначну кількість підписників указаного видання. У зв`язку з цим, жителів села було сповіщено у найбільш інформативний спосіб - через повідомлення на офіційному сайті ради, стенд оголошень та соціальні мережі. На переконання заявника касаційної скарги, суди безпідставно досліджували наданий позивачем протокол громадських слухань від 20 грудня 2017 року, оскільки організатором обговорень виступає сільський голова, яким було складено належний протокол. Також, вважає безпідставним і таким, що не ґрунтується на неналежних доказах висновок судів про те, що усі жителі села Забір`я не підтримали проект рішення про об`єднання їх територіальної громади із Боярською міською радою.

У відзиві на касаційну скаргу Боярська міська рада підтримала доводи скаржника, просить його скаргу задовольнити. Стверджує, що з огляду на кількість жителів села Забір`я із правом голосу (близько 1380) та незначну кількість передплатників газети «Новий день», нерозміщення в означеному ЗМІ відповідного оголошення є формальним порушенням і не заперечує факту проведення громадських обговорень. Також наголошує на тому, що згідно з висновком Київської обласної державної адміністрації проект рішення про добровільне об`єднання пройшов обов`язкове громадське обговорення та є законними, однак суди цього не врахували.

Представник позивача у відзиві на касаційну скаргу просить її відхилити, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - залишити без змін, оскільки такі відповідають нормам матеріального і процесуального права, є законними та обґрунтованими.

В судовому засіданні позивач та його представник заперечували проти задоволення касаційної скарги відповідача.

Представник Забірської сільської ради у судовому засіданні просив задовольнити подану ним касаційну скаргу в повному обсязі.

Представник третьої особи - Боярської міської ради в судовому засіданні підтримав касаційну скаргу відповідача, просив її задовольнити.

В ході касаційного перегляду справи від представника позивача надійшло клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, мотивоване тим, що однією з підстав позову було недотриманням відповідачем передбачених законом строків проведення громадських обговорень. Заявник вважав, що КАС ВС при вирішенні даної справи повинен відступити від висновків КАС ВС, викладених у постанові від 24 жовтня 2018 року (справі №731/216/17) щодо строків проведення громадських слухань, та врахувати висновки цього ж суду із зазначеного питання, наведені у постанові від 16 травня 2018 року (справа №367/6537/15-а).

Ухвалою КАС ВС від 22 травня 2019 року у задоволенні клопотання представника позивача було відмовлено з тих підстав, що дотримання строків проведення громадських слухань не було предметом дослідження у судах першої та апеляційної інстанцій, фактичних обставин із зазначеного питання суди під час розгляду справи не встановлювали і не аналізували їх, а рішення судів не містять висновків з цього питання.

Заслухавши пояснення учасників справи, суддю-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Суди встановили, що 6 листопада 2017 року Боярським міським головою прийнято розпорядження №02-526, яким було ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка і села Забір`я Забірської сільської ради в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка (а.с. 15, Т.1).

9 листопада 2017 року Боярською міською радою прийнято рішення № 36/1172, яким підтримано ініціативу міського голови, надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад та доручено міському голові звернутися до Забірської сільської ради із пропозицією про об`єднання (а.с. 182, Т.1).

Розпорядженням від 10 листопада 2017 року № 52 Забірська сільська рада вирішила: доручити виконкому ради вивчити звернення Боярського міського голови про добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я та подати відповідні пропозиції; провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження; включити до порядку денного чергової сесії 7 скликання Забірської сільської ради питання про добровільне об`єднання територіальних громад (а.с. 204, Т.2).

13 листопада 2017 року Забірською сільської радою прийнято розпорядження № 53, яким вирішено провести 18 листопада 2017 року о 14.00 год. в приміщенні будинку культури загальні збори жителів села Забір`я у формі громадських обговорень пропозиції щодо добровільного об`єднання міста Боярка та села Забір`я. Секретареві ради доручено поінформувати жителів села про проведення громадського обговорення шляхом оголошень (а.с. 109, Т.1).

Відповідно до протоколу громадських слухань на тему «Обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад» від 18 листопада 2017 року, учасниками вказаних обговорень були мешканці села Забір`я, запрошені представники і гості. Згідно зі списком зареєстрованих учасників громадського обговорення, який є додатком до протоколу, на громадських зборах були присутні 123 особи, 114 осіб з яких - мешканці села Забір`я. За результатами голосування щодо пропозиції міста Боярка про об`єднання територіальних громад 19 присутніх проголосували «за», 47 - «проти». Протокол підписаний головуючим та секретарем зборів, а також лічильною комісією (а.с.16-20, Т.1).

Згідно з документом під назвою «Узагальнення результатів громадських слухань у формі обговорення про можливе об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я», складеним Забірським сільським головою 18 листопада 2017 року, розпорядження сільського голови від 13 листопада 2017 року № 53 було оприлюднене на офіційному сайті Забірської сільської ради та шляхом оголошень доведене до жителів села. В узагальненні також зазначено, що під час обговорення пропозиції міського голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад районний депутат ОСОБА_1 висловився про непідтримання даного формату об`єднання. Водночас, зауважень та заперечень до порядку ведення громадського обговорення, пропозиції Боярського міського голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад не надійшло (а.с. 163, Т.2).

За наслідками розгляду пропозиції Боярського міського голови, враховуючи громадські обговорення, 28 листопада 2017 року Забірською сільською радою прийнято рішення №365, яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка; делеговано до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад відповідних осіб (а.с. 112, Т.1).

Розпорядженням від 13 грудня 2017 року № 58 Забірська сільська рада вирішила провести 20 грудня 2017 року о 18.00 год. в приміщені будинку культури загальні збори жителів села Забір`я у формі громадського обговорення за результатами напрацювання спільної робочої групи стосовно пропозиції Боярської міської ради щодо добровільного об`єднання; секретарю ради доручено поінформувати жителів села про проведення громадського обговорення шляхом оголошень (а.с. 111 Т.1).

Як встановили суди, за результатами проведення 20 грудня 2017 року загальних зборів жителів села у формі громадського обговорення було складено два різних за своїм змістом протоколи.

З протоколу громадських обговорень від 20 грудня 2017 року, наданого відповідачем, вбачається, що на зборах були присутні 193 особи, з яких 175 - жителі села Забір`я. Під час зборів сільський голова довів до відома присутніх, що метою громадських слухань є інформування жителів села про напрацьовані спільною робочою групою проекти рішень. Незважаючи на те, що деякі з присутніх осіб блокували сцену, перешкоджали у висвітленні інформації, обговорення проекту щодо добровільного об`єднання все ж таки відбулося та інформація була донесена до жителів села. Також, сільський голова поінформував, що схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад буде винесено на засідання сесії ради 22 грудня 2017 року (а.с. 164-171, Т.2).

У протоколі від 20 грудня 2017 року, наданому позивачем, зазначено, що розпочавши збори, сільський голова оголосив, що це зібрання є не громадським обговоренням, а інформуванням жителів села про результати діяльності робочої групи. Більшість громади заперечила проти такого ходу зборів, бурхливо висловлюючи незадоволення, внаслідок чого сільський голова через 20 хвилин залишив залу засідання. Більшість зареєстрованих учасників зборів (109 осіб) вирішила провести громадські обговорення щодо об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я, для чого було обрано голову та секретаря зборів, а також лічильну комісію. За результатами таких громадських обговорень було поставлено на голосування питання щодо прийняття і затвердження напрацьованих спільною робочою групою матеріалів по створенню Боярської ОТГ, за наслідком якого 2 особи проголосували «за» їх прийняття, а 107 - «проти» (а.с. 23-25, Т.1).

З наявного у матеріалах справи «Узагальнення результатів громадських слухань у формі обговорення щодо можливого об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я» (20 грудня 2017 року), складеного Забірським сільським головою, вбачається, що розпорядження сільського голови від 13 грудня 2017 року № 58 було оприлюднене на офіційному сайті Забірської сільської ради та шляхом розміщення оголошень доведене до жителів села (а.с. 193, Т.2).

22 грудня 2017 року Забірська сільська рада прийняла рішення № 382, яким вирішила схвалити проект рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка; подати схвалений проект рішення до Київської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо його відповідності Конституції та законам України (а.с. 139, Т.1).

26 січня 2018 року на черговій сесії Забірської сільської ради було прийняте рішення №427 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», згідно з яким вирішено об`єднатися з територіальною громадою міста Боярка в Боярську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром в місті Боярка (а.с. 140 Т.1).

Не погоджуючись із рішеннями відповідача від 22 грудня 2017 року №384 та 26 січня 2018 року №427, вважаючи, що такі прийняті із грубим порушенням вимог законодавства та всупереч волі територіальної громади села Забір`я, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із такого:

- у матеріалах справи відсутні належні докази інформування територіальної громади села Забір`я про проведення громадського обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Так, у районній газеті «Новий день» не було розміщене повідомлення про проведення громадських обговорень 18 листопада та 20 грудня 2017 року, як це передбачено Порядком проведення громадських обговорень пропозицій щодо добровільного об`єднання територіальних громад, затвердженого рішенням сесії Забірської сільської ради № 180 від 22 вересня 2016 року, що позбавило жителів громади права і можливості взяти участь у громадських обговореннях, надсилати пропозиції (зауваження) з приводу поставлених на обговорення питань. Інформування жителів села про проведення громадського обговорення шляхом розміщення оголошень, у тому числі на дошці оголошень та у соціальній мережі Інтернет, суди визнали і неналежним, оскільки такий спосіб не передбачений законодавством;

- відповідачем не дотримано процедури проведення та обговорення питання добровільного об`єднання територіальних громад, яке направлено на реалізацію прав громадян, як первинного суб`єкта місцевого самоврядування, на висловлення власної думки та позиції громади за результатами громадського обговорення для вирішення зазначеного питання;

- більшість громади села Забір`я не підтримала проект рішення щодо добровільного об`єднання Боярської міської ради та Забірської сільської територіальних громад. Так, під час прийняття сесією ради рішення від 22 грудня 2017 року № 384 Забірською сільською радою не було враховано думку територіальної громади села Забір`я, яка заперечувала проти прийняття пропозиції та надання згоди на добровільне об`єднання з містом Боярка. Це підтверджується також даними відеозаписів, з яких вбачається, що як такого громадського обговорення 20 грудня 2017 року не відбулось, оскільки мешканці села не виступали, а навпаки, прослідковувалась наявність конфліктної ситуації та відсутність однозначної думки у громаді щодо цього питання;

- опитування жителів громади села Забір`я щодо добровільного об`єднання мало місце, однак воно носило рекомендаційний, а не обов`язковий характер, та проводилось лише у двох з чотирнадцяти округів, а саме: у восьмому та одинадцятому (а.с. 185, 230-235, Т.3), а тому не може відображати думку жителів села в цілому. Крім того, згідно з дорученням виборців округу № 8 більшість виборців цього округу були проти об`єднання;

- оскільки суди встановили протиправність рішення Забірської сільської ради від 22 грудня 2017 року № 384 «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а рішення цієї ж ради від 26 січня 2018 року № 427 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» є похідним від нього, тому його суди також визнали протиправним і скасували.

Аналізуючи відповідність таких висновків нормам матеріального та процесуального права, колегія суддів КАС ВС виходить з наступного.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регламентовано Законом України від 5 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII).

Відповідно до статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути, серед іншого, сільський, селищний, міський голова.

Згідно зі статтею 6 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це відповідну (…) обласну державну адміністрацію.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до статті 7 Закону № 157-VIII сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються (…) обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

(…) Обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується (…) розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад (…).

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України (…) обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

Рішенням сесії Забірської сільської ради від 22 вересня 2016 року № 180 затверджено Порядок проведення громадських обговорень пропозицій щодо добровільного об`єднання територіальних громад (а.с. 90-92, Т.1; далі - Порядок № 180).

Пунктами 5-7 Порядку № 180 передбачено, що проведення громадського обговорення здійснюється за розпорядженням сільського голови. Проведення громадського обговорення включає в себе оприлюднення повідомлення про проведення громадського обговорення, що містить: найменування ініціатора добровільного об`єднання територіальних громад, найменування організатора громадського обговорення, питання, що вносяться на громадське обговорення, строк, протягом якого буде проводитись громадське обговорення, поштову адресу та (або) адресу електронної пошти, номер телефону, строк і форму подання пропозицій (зауважень), час та місце проведення громадського обговорення. Інформаційне повідомлення про проведення громадського обговорення оприлюднюється районною газетою «Новий день» та на власному офіційному веб-сайті.

Пунктами 8-11 Порядку № 180 обумовлено, що громадське обговорення має відкритий характер та проводиться шляхом проведення конференцій, форумів, громадських слухань, зборів громадян, засідань за круглим столом, зустрічей, електронних консультацій, виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників та власних організаційних можливостей. Пропозиції (зауваження) учасників громадського обговорення подаються у письмовій формі, надсилаються електронною поштою у строк передбачений в інформаційному повідомленні про проведення громадського обговорення, але не пізніше дати закінчення громадського обговорення. У ході проведення конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей з громадськістю у рамках громадського обговорення ведуться протоколи, у яких фіксуються всі пропозиції (зауваження).

Згідно з пунктом 13 Порядку № 180 результати громадського обговорення подаються до сільської ради на наступну сесію для їх врахування під час прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи.

Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст має здійснюватись з дотриманням принципів добровільності, прозорості та відкритості (пункти 2, 6 частини першої статті 2 Закону № 157-VIII).

З огляду на принцип добровільності об`єднання територіальних громад сільські, селищні, міські ради під час прийняття відповідних рішень мають враховувати результати громадських обговорень, тобто, думку жителів тієї чи іншої територіальної громади.

Спеціальним законодавством не визначено поняття громадського обговорення з питань добровільного об`єднання територіальних громад, однак в загальному під таким терміном можна розуміти будь-яку форму з`ясування думки жителів громади стосовно поставленого на обговорення питання на засадах добровільності, гласності, відкритості та свободи висловлювань.

Будь-яке громадське обговорення має основну мету: отримання зворотного зв`язку від максимальної кількості членів територіальної громади. Тобто законодавець, визначивши серед принципів добровільного об`єднання територіальних громад відкритість і прозорість, ставив за мету отримання зворотного зв`язку від більшості зацікавлених членів громади.

Законом № 157-VIII не визначено певні числові показники кількості членів територіальної громади, мінімально достатні для того, щоб громадські обговорення вважались повноважними (кворум), та не вимагається залучення більшості членів громади. Не передбачено цього й Порядком № 180.

Участь у громадському обговоренні є правом, а не обов`язком жителів територіальної громади, і залежить від їх власного волевиявлення. Громадське обговорення має дорадчий характер.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» право представляти територіальну громаду та здійснювати повноваження від її імені та в її інтересах має відповідна рада. Орган місцевого самоврядування, на який покладено забезпечення проведення громадських обговорень, повинен лише сприяти організації такого заходу, зокрема, шляхом оприлюднення інформації про його проведення.

Вирішуючи спір, суди зробили однозначний висновок про те, що більшість громади села Забір`я не підтримала проект рішення щодо добровільного об`єднання Боярської міської ради та Забірської сільської територіальних громад. Однак, колегія суддів КАС ВС вважає такі твердження передчасними, оскільки суди не досліджували питання щодо загальної кількості осіб територіальної громади села Забір`я, які мають право голосу, та не співставляли їх у відсотковому відношенні до кількості осіб, які висловили свою думку за чи проти об`єднання територіальних громад на громадських слуханнях.

Більш того, зі встановлених судом обставин вбачається, що зібрані у справі докази (матеріали опитування жителів громади села Забір`я, доручення виборців округу № 8, покази свідків тощо) дають підстави стверджувати про наявність протилежних позицій (думок) щодо можливого об`єднання села Забір`я з містом Боярка, що також свідчить про передчасність висновків судів попередніх інстанцій про небажання територіальної громади села Забір`я об`єднатися з іншою громадою.

Узявши до уваги надані позивачем протоколи громадських слухань та встановивши на їх підставі фактичні дані, які у подальшому були покладені в основу судових рішень у цій справі, суди не перевірили їх легітимність, оскільки перед цим не визначились, хто є організатором громадських слухань, яким чином має бути зафіксований хід і результати обговорень, та який у кінцевому результаті документ є відображенням реальної думки територіальної громади.

Прийнявши до уваги одні докази, та відхиливши інші, суди мали навести відповідні обґрунтування.

Суд касаційної інстанції, у свою чергу, не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Крім того, як одну із підстав даного позову позивач вказував недотримання відповідачем строків проведення громадських обговорень, передбачених статтями 6, 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (30 та 60 днів, відповідно), під час проведення цих заходів 18 листопада та 20 грудня 2017 року, однак такі доводи суди попередніх інстанцій залишили поза увагою, правової оцінки їм не надали, що позбавляє суд касаційної інстанції визначитися із правомірністю заявлених позовних вимог у цій частині безпосередньо.

З аналізу статті 7 Закону № 157-VIII вбачається, що схвалений сільською радою проект рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад подається обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України, яка готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації. Сільська рада приймає рішення про добровільне об`єднання територіальних громад у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад вказаним вимогам.

Тобто, обласна державна адміністрація є одним із суб`єктів, який приймає обов`язкову участь в процесі добровільного об`єднання територіальних громад, і цього суб`єкта законодавець наділив повноваженнями щодо перевірки проектів рішень сільських про добровільне об`єднання на їх відповідність чинному законодавству.

Суди встановили, що розпорядженням від 11 січня 2018 року №7 Київська обласна державна адміністрація затвердила висновок, яким визнала проекти рішень Боярської міської ради та Забірської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» такими, що відповідають Конституції та законам України.

Попри це, суди не дослідили, чи перевіряла Київська обласна державна адміністрація проект рішення радою рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» на предмет проведення сільською радою громадського обговорення щодо добровільного об`єднання, та якими були висновки ОДА з цього приводу. Так само не перевірили суди, чи звертались мешканці села Забір`я до Київської обласної державної адміністрації зі зверненнями чи зауваженнями щодо порушення їх прав під час проведення громадських слухань.

Зазначене розпорядження було підставою до прийняття Забірською сільською радою рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та має безпосереднє відношення до предмета позову.

Висновок судів про те, що неналежне повідомлення жителів села Забір`я про проведення громадських обговорень фактично позбавило останніх можливості надіслати пропозиції (зауваження) з приводу питань, поставлених на обговорення, є припущенням і не підтверджений доказами. Суди не перевіряли факт надходження усних чи письмових звернень (скарг) від членів територіальної громади села Забір`я про те, що вони не були поінформовані про дату, час і місце проведення громадських слухань 18 листопада чи 20 грудня 2017 року, чи про те, що їм створювалися перешкоди у прибутті на такі заходи.

Крім того, суди дійшли висновку, що 20 грудня 2018 року належного громадського обговорення, як такого, взагалі проведено не було. Однак, такі твердження виключають можливість урахування результатів такого обговорення, надання їм відповідної правової оцінки і покладення в основу рішення про задоволення позову. Тобто, висновки судів із зазначеного питання є суперечливими.

Отже, судами попередніх інстанцій не з`ясовано усіх обставин справи, що мають значення для її правильного вирішення, а деякі з висновків є суперечливими та не дають можливості однозначно стверджувати про наявність тих чи інших обставин справи.

Виходячи з процесуально визначених меж перегляду судом касаційної інстанції судових рішень, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку, що ухвалені у справі рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції на новий розгляд.

Відповідно до статті 242 КАС України (в редакції з 15 грудня 2017 року) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Статтею 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

постановив:

Касаційну скаргу Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя І.Л. Желтобрюх

Судді О.В. Білоус

Н.А. Данилевич

Повний текст постанови складено 24 травня 2019 року.