Справа № 826/12323/18
Суддя: Чаку Євген Васильович
Дата ухвалення: 2019-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 травня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.

суддів: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.

за участю секретаря: Муханькової Т.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Кабінету Міністрів України та Державної служби геології та надр України про визнання протиправною та скасування постанови в частині,-

В С Т А Н О В И В:

Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною та скасування з дати прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 року №333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №594 і 615" у частині, що стосується доповнення пункту 14 Порядку №615 після абзацу одинадцятого новим абзацом такого змісту: "У разі наявності у заявника, який звернувся із заявою для продовження строку дії дозволу, заборгованості зі сплати рентної плати за користування надрами до особливих умов дозволу включається вимога щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами відповідно до статті 10 Закону України "Про нафту і газ" та статті 24 Кодексу України про надра"; зобов`язання відповідача невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданнях, в яких було офіційно оприлюднено Постанову Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 року №333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №594 і 615", після набрання вказаним рішенням законної сили.

Окружний адміністративний суд міста Києва своїм рішенням від 12 грудня 2018 року позов задовольнив.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідачі подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову. На думку апелянтів, зазначене рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначив, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення повно, всебічно та об`єктивно з`ясував обставини справи, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, а тому рішення є законним та обґрунтованим.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, а рішення суду необхідно залишити без змін, з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що Постановою Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 року №333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. №594 і 615", затверджено зміни, що вносяться до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №594 і 615.

Зокрема, змінами доповнено пункт 14 "Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615, новим абзацом: "У разі наявності у заявника, який звернувся із заявою для продовження строку дії дозволу, заборгованості із сплати рентної плати за користування надрами до особливих умов дозволу включається вимога щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами відповідно до статті 10 Закону України "Про нафту і газ" та статті 24 Кодексу України про надра.", який оскаржується позивачем.

Постанова Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 року №333 оприлюднена в газеті "Урядовий кур`єр" від 08.06.2018 року №107 та в Офіційному віснику України від 26.06.2018 року №49.

Відповідно до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 року №333 ця постанова набирає чинності з дня її опублікування, крім: абзаців другого і третього підпункту 1, абзацу сьомого підпункту 7 пункту 2 змін, затверджених цією постановою, які набирають чинності з 01.01.2019 року; абзацу четвертого підпункту 1 та абзацу другого підпункту 4 пункту 2 змін, затверджених цією постановою, які набирають чинності через один рік з дня набрання нею чинності.

Положення абзацу дев`ятого підпункту 4 пункту 2 "Змін, що вносяться до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 р. №594 і 615", затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 №333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №594 і 615", які оскаржуються позивачем, набрали чинності 08.06.2018 року.

Не погоджуючись з прийнятою відповідачем постановою позивач звернувся з позовом до суду.

Суд першої інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, зазначив про відсутність підстав для встановлення Кабінетом Міністрів України оскаржуваними положеннями постанови від 25.04.2018 року №333 повноваження Держгеонадра включати до особливих умов дозволу вимогу щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами в разі наявності в надрокористувача заборгованості з рентної плати.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно ст. 3 Закону України «Про нафту і газ» від 12.07.2001 №2665-ІІІ (далі - Закон №2665-ІІІ) відносини, пов`язані з користуванням нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, регулюються Кодексом України про надра, Законом України «Про трубопровідний транспорт», Законом України «Про угоди про розподіл продукції», іншими нормативно-правовими актами, а також цим Законом з питань, пов`язаних з особливостями нафтогазової галузі.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 цього Закону користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, відповідно до положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1174 від 30.12.2015 року, є Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра).

Статтею 24 Кодексу України про надра (з наступними змінами та доповненнями) передбачено, що користувачі надр мають право: здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи згідно з умовами спеціального дозволу або угоди про розподіл продукції; розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу; здійснювати на умовах спеціального дозволу консервацію наданого в користування родовища корисних копалин або його частини; на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами; користуватися додатковими правами, передбаченими угодою про розподіл продукції (пункти 1-5 частини першої); користувачі надр зобов`язані: використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції (пункти 1-5 частини другої); права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою (частина третя); користувач надр (інвестор), який отримав спеціальний дозвіл на користування надрами та гірничий відвід (у разі його необхідності) або уклав угоду про розподіл продукції, має виключне право здійснювати в його межах користування надрами відповідно до цього спеціального дозволу та угоди про розподіл продукції. Будь-яка діяльність, пов`язана з користуванням надрами в межах гірничого відводу, може здійснюватися тільки за згодою користувача надр (інвестора), якому він наданий. Така згода або відмова в її наданні має бути надана протягом двадцяти календарних днів після отримання відповідного письмового запиту. У разі ненадання жодної відповіді протягом зазначеного часу така згода вважається наданою (частина четверта); у разі отримання інвестором за угодою про розподіл продукції відмови від користувача надр у наданні згоди на проведення робіт у межах гірничого відводу, наданого такому користувачу надр для видобутку корисних копалин, крім гірничих відводів для видобутку кам`яного та бурого вугілля, антрациту та залізних металічних руд, незалежно від підстав для такої відмови, таку згоду може бути надано спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з промислової безпеки, охорони праці, державного гірничого нагляду та державного регулювання у сфері безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, за умови, що одночасне користування надрами кількома надрокористувачами в межах одного гірничого відводу не створить загрози життю і здоров`ю людей і не завдасть шкоди надрам та/або промисловим об`єктам, розміщеним у межах зазначеного гірничого відводу (частина п`ята).

Водночас, статтею 10 Закону України "Про нафту і газ" визначено право власності на природні ресурси нафти і газу, які знаходяться в межах території України, її територіальних вод та виключної (морської) економічної зони, належить Українському народу (частина перша); нафта і газ, видобуті користувачем нафтогазоносних надр і повернуті в надра для зберігання, технологічних цілей або запобігання їх знищенню, належать користувачу нафтогазоносними надрами, якщо інше не передбачено цим Законом або угодою про умови користування нафтогазоносними надрами; після закінчення строку дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами державне майно, що було надане у користування власнику цього дозволу, повертається державі. Споруди, обладнання та інші активи, що були створені власником спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами в процесі здійснення підприємницької діяльності в нафтогазовій галузі, є його власністю і після закінчення строку дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами можуть використовуватися ним на власний розсуд.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що ст. 24 Кодексу України про надра та ст. 10 Закону України "Про нафту і газ" не встановлено компетенції Уряду України надавати повноваження Держгеонадра включати до особливих умов дозволу вимогу щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами відповідно в разі наявності у заявника, який звернувся із заявою для продовження строку дії дозволу, як не передбачено й підстав, за яких такі санкції можуть застосовуватись.

У судовому засіданні представник відповідача зазначив, що повноваження для ухвалення оскаржуваних положень нормативно-правового акту надано Кабінету Міністрів України статями 11, 16 Кодексу України про надра, у яких, зокрема, зазначено про можливість встановлення певних обмежень щодо окремих видів користування надрами чи окремих користувачів надр, передбачені законодавством України.

Проте, як правильно зазначив суд першої інстанції, наведені положення Законодавства не визначають повноважень Кабінету Міністрів України ухвалювати оскаржувані положення, а визначають можливість встановлення певних обмежень щодо окремих видів користування надрами чи окремих користувачів.

Щодо доводів Державної служби геології та надр України про те, що приймаючи Постанову №333 та визначаючи встановлені обмеження на розпорядження видобутими корисними копалинами у випадку наявності боргу зі сплати рентної плати у надрокористувача, при продовженні строку дії спеціальних дозволів на користування надрами, відповідач діяв відповідно до наданих йому повноважень й у спосіб визначений Законами України, виконуючи прямі свої зобов`язання - усунення проблемних питань, щодо недотримання надрокористувачами вимог Закону про сплату рентної плати, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 6 Закону України «Про нафту і газ» врегульовано питання щодо державного управління в нафтогазовій галузі і передбачено, що Верховна Рада України визначає основні напрями державної політики у нафтогазовій галузі та здійснює законодавче регулювання відносин у ній. Кабінет Міністрів України та інші уповноважені на це органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом, реалізують державну політику в нафтогазовій галузі та здійснюють управління нею.

Статтею 8 Кодексу України про надра визначена компетенція Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, зі змісту якої не вбачається можливості Кабінету Міністрів України розширювати перелік підстав для обмеження, тимчасової заборони, зупинки, припинення або відмови в наданні спеціальних дозволів на користування надрами.

Так, Кабінет Міністрів України зобов`язаний діяти виключно в межах, на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Із системного аналізу вищевикладених норм законодавства слідує. що визначення основних напрямків державної політики у нафтогазовій галузі та законодавче регулювання галузі здійснюється Верховною Радою України, що є єдинм законодавчим органом в державі, а Кабінет Міністрів України, як орган виконавчої влади, лише реавлізує відповідну державну політику, діючи при цьому виключно в межах повноважень, визначених законом.

Отже, колегія суддів вважає, що приймаючи Постанову № 333 в частині, яка надавала Держгеонадра додаткові повноваження щодо включення до особливих умов дозволу вимоги щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами, та встановлювала новий, відмінний від встановлених законами України захід реагування Держгеонадра, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень, чим порушив вимоги наведених вище положень законодавства.

Колегія суддів зазначає, що ч. 1 ст. 57 Кодексу України про надра встановлені обмеження, які застосовуються в разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу. Зокрема, передбачено можливість обмеження користування надрами, тимчасова заборонена (зупинення) або припинення користування центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

Отже у разі порушення надрокористувачем положень статті 56 Кодексу України про надра, а також інших положень такого Кодексу у Держгеонадра виникають підстави для обмеження, встановлення тимчасової заборони (зупинення) або припинення права користування надрами.

Однак, ні Законом України "Про нафту і газу", ні Кодексом про надра не надано Держгеонадра повноважень обмежувати права надрокористувача, як власника видобутих корисних копалин.

До того ж, вказаними Законами України не передбачено таких підстав для обмеження користування надрами чи тимчасового зупинення дії спеціального дозволу як наявність заборгованості зі сплати рентної плати.

Згідно п. 111.1 статті 111 ПК України визначено, що за порушення законів з питань оподаткування та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи, застосовуються такі види юридичної відповідальності: фінансова; адміністративна; кримінальна. Фінансова відповідальність за порушення законів з питань оподаткування та іншого законодавства встановлюється та застосовується згідно з цим Кодексом та іншими законами. Фінансова відповідальність застосовується у вигляді штрафних (фінансових) санкцій (штрафів) та/або пені.

Підпунктом 258.2.2 п. 258.2 статті 258 ПК України передбачена відповідальність платників рентної плати, а саме: за фактами, які відбуваються протягом шести місяців, щодо невнесення, несвоєчасного внесення платником рентної плати сум податкових зобов`язань або невиконання платником податкових зобов`язань з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, порушує перед відповідним центральним органом виконавчої влади питання зупинення дії відповідного спеціального дозволу.

Тобто, відповідальність платників за порушення податкового законодавства, в тому числі щодо сплати рентної плати за користування надрами, а також дії, які вчиняють контролюючі органи в разі виявлення фактів такого порушення, врегульовано ПК України.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що в даному випадку відсутні підстави для встановлення Кабінетом Міністрів України оскаржуваними положеннями постанови від 25.04.2018 року №333 повноваження Держгеонадра включати до особливих умов дозволу вимогу щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами в разі наявності в надрокористувача заборгованості з рентної плати.

Щодо твердження Державної служби геології та надр України про те, що Постанова №333 в оскаржуваній частині не суперечить нормам Конституції України, як нормі прямої дії, а тому не порушує права власності надрокористувача на видобуті корисні копалини, колегія суддів зазначає, що згідно положень ст.150 КАС України вирішення питання конституційності постанов Уряду України віднесено до повноважень Конституційного Суду України, до повноважень же адміністративних судів віднесено вирішення питання щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (ст.254 КАС України).

Згідно статті 1 Додаткового протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

В даному випадку, обмеження дії дозволу на користування надрами шляхом заборони користуватися видобутими корисними копалинами судом розцінюється як обмеження користування майном в розумінні статті 1 Додаткового протоколу до Конвенції.

Наведена норма та практика Європейського суду з прав людини свідчить, що Держава наділена доволі широкими повноваженнями з встановлення обмежень, позбавлення права власності, однак такі обмеження мають бути передбачені законом.

Практикою Європейського суду з прав людини напрацьовано вимоги до поняття "закону", "згідно з законом". Зокрема, закон повинен бути якісний - чіткий та передбачуваний, яким установлено, в тому числі, межі та спосіб здійснення державою відповідного дискреційного повноваження, наявні процесуальні засоби захисту від свавілля.

Судом першої інстанції правильно зазначено, що оскаржувані положення постанови Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 року №333 не відповідають критерію встановлення меж дискреційного повноваження та наявності процесуальних засобів захисту від свавілля, зокрема:

- оскаржуваними положеннями передбачено встановлення обмежень щодо користування видобутими корисним копалинами за наявності податкового боргу з рентної плати, однак не передбачено винятків з цього правила, наприклад, коли борг виник не з вини надрокористувача; не встановлено окремої процедури оскарження відповідного рішення державного органу;

- обмеженння щодо користування видобутими корисним копалинами за наявності податкового боргу з рентної плати не відповідає критерію передбачуваності, позаяк обмеження запровадженні без встановлення перехідного періоду, незалежно від часу звернення із заявою для продовження строку дії дозволу, що включає ретроспективну дію нормативно-правового акту без обґрунтувань;

- оскаржувані положення постанови Уряду не відповідають критерію чіткості "закону", оскільки не встановлено в якому об`ємі підлягають обмеженню право надрокористувача користуватися видобутими корисними копалинами, на який період може бути встановлене таке обмеження, способи практичної реалізації такого обмеження (вилучення корисних копалин, обов`язок реалізації копалин на аукціоні чи визначеним суб`єктам господарювання), не встановлено за якою процедурою вносяться зміни до дозволу, в разі погашення заборгованості, скасування рішень контролюючого органу про визначення податкового зобов`язання.

Враховуючи вище викладене у сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову в частині вимог щодо визнання незаконною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 25.04.2018 року №333 "Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №594 і 615" у частині, що стосується доповнення пункту 14 Порядку №615 після абзацу одинадцятого новим абзацом такого змісту: "У разі наявності у заявника, який звернувся із заявою для продовження строку дії дозволу, заборгованості зі сплати рентної плати за користування надрами до особливих умов дозволу включається вимога щодо обмеженого розпорядження видобутими корисними копалинами відповідно до статті 10 Закону України "Про нафту і газ" та статті 24 Кодексу України про надра".

При цьому, колегія суддів вважає, що судом правильно визнано необґрунтованою вимогу позивача про визнання нечинним нормативно-правовий акт з дати його прийняття та відмовлено у задоволенні позову в цій частині, оскільки вказана вимога суперечить положенням ч. 2 ст. 265 КАС України, якою встановлено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Стосовно інших посилань апеляційних скарг, то колегія суддів критично оцінює такі з огляду на їх необґрунтованість, та зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня виготовлення повного тексту судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 22.05.2019 року.

Головуючий суддя: Є.В. Чаку

Судді: В.В. Файдюк

Є.І. Мєзєнцев