Справа № 826/16107/18
Суддя: Костюк Любов Олександрівна
Дата ухвалення: 2019-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Арсірій Р.О., Кузьменко В.А., Огурцов О.П.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 травня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., Пилипенко О.Є.;

за участю секретаря: Горяінової Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу представника Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» - Случа Олексія Васильовича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютому 2019 року (розглянута у відкритому судовому засіданні, м. Київ, дата складання повного тексту рішення - 21 лютого 2019 року) у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування Розпорядження, -

В С Т А Н О В И Л А:

У жовтні 2018 року, Публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - позивач, ПАТ «НАК «Нафтогаз України») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ) в якому просить визнати протиправним та не чинним пункт 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р «Деякі питання опалювального сезону 2016/17 року», а саме: «Для забезпечення безперебійного постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню публічному акціонерному товариству «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та постачальникам природного газу до початку опалювального сезону 2016/17 року видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до договорів, які укладені з ними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 року № 357 «Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії» (Офіційний вісник України, 2016 р., № 46, ст. 1666), та з дотриманням принципу недискримінації.».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуване Розпорядження прийнято Урядом з перевищенням повноважень, передбачених статтею 21, 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статтями 4 та 11 Закону України «Про ринок природного газу», статтею 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», а також в порушення норм Господарського та Цивільного кодексів України та не узгоджується з постановою Уряду від 01.10.2015 № 758 «Про затвердження положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)», оскільки пункт 17 затвердженого цією постановою Положення містить вказівку про врахування позивачем примірного договору постачання природного газу виробникам теплової енергії, який затверджується Кабінетом Міністрів України та надає постачальнику право обмежити або припинити постачання природного газ, у тому числі, на думку позивача, і шляхом ненадання номінацій, оскільки способів такого обмеження або припинення примірним договором не визначено. Також, на думку позивача оскаржуваний пункт Розпорядження № 742-р у частині покладення на ПАТ «НАК «Нафтогаз України» зобов`язання видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям у період опалювального сезону 2016/17 року порушує права позивача, оскільки є втручанням Кабінету Міністрів України як органу управління у його господарську діяльність.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютому 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, представником позивача подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що постановлене з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове, яким позов задоволити.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню та погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог відмовлено, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, що 05.10.2016 Кабінет Міністрів України видав розпорядження №742-р «Про деякі питання опалювального сезону 2016/17 року», яким зокрема для забезпечення безперебійного постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню публічному акціонерному товариству «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» та постачальникам природного газу до початку опалювального сезону 2016/17 року (далі - опалювальний сезон) видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до договорів, які укладені з ними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2016 р. № 357 «Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії» (Офіційний вісник України, 2016 р., N 46, ст. 1666), та з дотриманням принципу недискримінації.

Незгода позивача з вказаним пунктом розпорядженням зумовила його звернення до суду з даним позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.

Надаючи правову оцінку матеріалам та обставинам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.

Щодо вимог позивача про визнання протиправним та не чинним пункт 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 2016 року № 742-р, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

При цьому, перевірка законності цих актів полягає у з`ясуванні їх відповідності законам України.

Підставами для прийняття судом рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті.

При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про ринок природного газу», ринок природного газу функціонує на засадах вільної добросовісної конкуренції, крім діяльності суб`єктів природних монополій, та за принципами, зокрема, забезпечення високого рівня захисту прав та інтересів споживачів природного газу, у тому числі забезпечення першочергового інтересу безпеки постачання природного газу, вільної торгівлі природним газом та рівності суб`єктів ринку природного газу незалежно від держави, вільного вибору постачальника природного газу.

Статтею 11 зазначеного Закону закріплюються повноваження Кабінету Міністрів України щодо покладення спеціальних обов`язків у процесі функціонування ринку природного газу, які покладаються з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України.

Такі обов`язки мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними та заздалегідь не передбачати неможливість їх виконання.

Обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб`єктів ринку природного газу, мають бути необхідними та пропорційними меті задоволення правомірного загальносуспільного інтересу та такими, що створюють найменші перешкоди для розвитку ринку природного газу.

За приписами статті 41 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України.

З метою забезпечення загальносуспільних інтересів на виконання статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» Урядом видано постанову від 01.10.2015 №758 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу(відносини у перехідний період)», якою затверджено Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу та постанову від 29.04.2016 №357 «Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії».

Позивач на виконання зазначених постанов уклав на визначених постановами умовах договори постачання природного газу з виробниками теплової енергії.

Водночас Урядом на виконання визначених законами України повноважень видано розпорядження від 05.10.2016 № 742-р «Деякі питання опалювального сезону 2016/2017 року», пунктом 1 якого з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу та для забезпечення безперебійного постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для бюджетних установ, релігійних та інших організацій, надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню Кабінетом Міністрів України було уповноважено публічне акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія^ «Нафтогаз України» та постачальників природного газу до початку опалювального сезону 2016/17 року видати номінації теплогенеруючим і теплопостачальним організаціям відповідно до договорів, які укладені з ним згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2016 № 357 «Про затвердження Примірного договору про постачання природного газу виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії».

Наведене свідчить, що оскаржуване Розпорядження видано Урядом в межах компетенції та у відповідності до Конституції України, Законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про управління об`єктами державної власності», «Про ринок природного газу».

Частиною другою ст. 124 Конституції України встановлено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Отже, за змістом наведеної норми Конституції України, судова юрисдикція поширюється не загалом на всі суспільні відносини, а лише на такі, що врегульовані нормами права, тобто на правовідносини.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. А правильніше - те право, яке особа вважає порушеним.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 № 6-зп «Щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України» частину другу ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вважають, що ці рішення, дія чи бездіяльність порушують їхні права і свободи або перешкоджають здійсненню цих прав і свобод, а тому потребують правового захисту в суді.

З викладеної правової позиції Конституційного Суду України випливає, що умовою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.

Порушенням суб`єктивного права особи є створення будь-яких перепон у реалізації нею свого суб`єктивного права, що унеможливлюють одержання особою того, на що вона має право розраховувати в разі належної поведінки зобов`язаної особи.

Отже, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації права та/або виникнення додаткового обов`язку.

Таким чином, якщо особа вважає, що її суб`єктивне право у певних правовідносинах не може бути реалізованим належним чином, або на неї протиправно поклали певний обов`язок, така особа має право звернутися за судовим захистом.

У разі відповідного звернення особи суд повинен розглянути питання щодо наявності порушення суб`єктивного права заявника у конкретних правовідносинах і на підставі цього розв`язати спір.

Крім того, судовому захисту підлягає також охоронюваний законом інтерес.

У Рішенні від 1 грудня 2004 № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто не випливають із певного суб`єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушенням охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об`єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

Водночас за відсутності об`єктивного порушення прав чи законних інтересів особи її вимоги не підлягають задоволенню.

Викладені конституційні норми кореспондуються з нормами Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно із ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У відповідності до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, судовому захисту в адміністративних судах підлягають порушені права, свободи та законні інтереси особи в публічно-правових відносинах. При цьому визначальним для вирішення питання про обґрунтованість вимог особи у розв`язанні публічно-правового спору є встановлення факту порушення відповідних прав, свобод чи інтересів такої особи.

У свою чергу, як вже зазначалось, порушення прав, свобод та інтересів особи наявне тоді, коли сталися зміни стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку в публічно-правових відносинах.

Відповідні зміни або перешкоди можуть бути створені протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Якщо відповідні рішення, дії чи бездіяльність протиправно, на думку особи, спричинили виникнення, зміни чи припинення прав та обов`язків особи (тобто є юридично значимими), особа може порушити питання про визнання протиправними таких рішень, дій чи бездіяльності в судовому порядку.

Таким чином, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або має місце інше ущемлення прав чи свобод.

При цьому позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

З цього приводу Вищий господарський суд України в постанові від 28 липня 2010 зазначив таке: «Реалізуючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб`єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту.

Вирішуючи спір, суд повинен надати об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до господарського суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові».

Колегія суддів зазначає, що а ні в позовній заяві, а ні під час розгляду справи позивач не зміг обґрунтувати наявність причинно-наслідкового зв`язку між прийняттям КМУ оскаржуваного розпорядження та порушеним правом ПАТ «НАК «Нафтогаз України» в зв`язку з необхідністю виконання вказаного нормативного документу.

На підставі вище зазначеного, суд апеляційної інстанції приходить до висновку щодо відмови в позові, адже сама по собі суб`єктивна незгода посадових осіб ПАТ «НАК «Нафтогаз України» з оскаржуваним розпорядженням жодним чином не свідчить про те, що вказаний акт порушує матеріально-правові інтереси позивача.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мір досліджено обставини справи на підставі яких суд прийшов до правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно з п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 2, 10, 11, 241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу представника Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» - Случа Олексія Васильовича - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютому 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

(Повний текст виготовлено - 22 травня 2019 року).

Головуючий суддя: Л.О. Костюк

Судді: Н.П. Бужак,

О.Є. Пилипенко