Справа № 420/6508/18
Суддя: Вербицька Н. В.
Дата ухвалення: 2019-05-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 травня 2019 р.м.ОдесаСправа № 420/6508/18
Головуючий в 1 інстанції: Бондар В.Я.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів Джабурії О.В.,

Кравченка К.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Приморського районного суду м.Одеси від 02 квітня 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до заступника начальника - начальника управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Задорожньої Надії Володимирівни, за участю третьої особи Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про скасування постанови про адміністративне правопорушення,-

В С Т А Н О В И Л А :

13 грудня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Приморського районного суду м.Одеси з позовною заявою в якій просив скасувати постанову заступника Головного державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель в Одеській області Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Задорожної Надії Володимирівни № 638-ДК/0295По/08/01/-18 від 20.11.2018 року.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 , який є директором СТОВ Агрофірми "Новоандріївське", зазначав, що він не був присутній під час проведення перевірки та складення актів обстеження земельних ділянок та протоколу, а тому був позбавлений можливості надати свої пояснення, докази та заперечення. Крім того, позивач зазначив, що договорами Ширяївської районної адміністрації від 28.12.2012 року СТОВ Агрофірма "Новоандріївське" передано в оренду земельні ділянки строком на 1 рік та встановлено розмір орендної плати. Фактична площа земельних ділянок, що використовується на даний час, є значно меншою ніж 407,25 га, у зв`язку із тим, що частина земельних ділянок заросла кущами та деревами. Згідно витягу з протоколу засідання комісії з питань виявлення додаткових джерел наповнення бюджетів № 5 від 27.07.2016 року, СТОВ Агрофірма "Новоандріївське" продовжено термін використання земель до 2022 року або до моменту проведення земельних торгів ГУ Держгеокадастру в Одеській області. До теперішнього часу товариство використовує земельні ділянки та сплачу за них орендну плату, а отже відсутній склад правопорушення щодо самовільного зайняття земельних ділянок. Позивач також зазначає, що сплачена товариством орендна плата за користування земельними ділянками є значно більшою, ніж сума збитків за самовільне зайняття земельної ділянки, яка розрахована відповідачем.

Відповідач заперечував проти позову, зазначаючи, що протокол складено у присутності позивача, про що свідчить його особистий підпис. Порядок отримання земельних ділянок у користування встановлений Земельним кодексом України. Договори оренди земельних ділянок, на які посилається позивач, закінчили свою дію у 2013 році. Протокол засідання комісії з питань виявлення додаткових джерел наповнення бюджетів Ширяївської районної державної адміністрації № 5 від 05.07.2016 року не є документом, що посвідчує правомірність землекористування земельною ділянкою. З наведеного вбачається, що СТОВ Агрофірма "Новоандріївське", в особі директора ОСОБА_1 , самовільно використовує земельні ділянки.

Рішенням Приморського районного суду м.Одеси від 02 квітня 2019 року адміністративний позов задоволено. Скасовано постанову заступника Головного державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель в Одеській області Головного управління Держгеокадастру в Одеській області Задорожної Надії Володимирівни № 638-ДК/0295По/08/01/-18 від 20.11.2018 року, а справу направлено на новий розгляд до ГУ Держгеокадастру в Одеській області.

Не погодившись із прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просив скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову - про відмову в задоволенні позовних вимог. Зокрема апелянт зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про порушення ГУ Держгеокадастру в Одеській області процедури проведення перевірки. Крім того, саме під час складання акту перевірки державні інспектори прийшли до висновку, що ОСОБА_1 здійснений самовільний захват земельних ділянок державної власності. Враховуючи, що позивач тривалий час ухилявся від явки до Держгеокадастру, державні інспектори лише 06.11.2018 року змогли скласти протокол у його присутності та вручити йому копію протоколу під підпис. Також судом першої інстанції не враховано, що відповідно до норм чинного законодавства, обов`язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність у особи, що її використовує, правовстановлюючих документів на цю земельну ділянку, які у позивача відсутні.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

30 липня 2018 року начальником Головного управління Держгеокадастру в Одеський області М.Ю. Савченко, на виконання Плану роботи управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на ІІІ квартал 2018 року, видано наказ № 638 - ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності. У відповідності до цього наказу, державному інспектору Цуркану М.С ., старшому державному інспектору Мандрику Ю.Ю. та державному інспектору Хоменку Д.М. доручалось здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавств, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності, які не надані у власність, користування (оренду) на території Новоандріївської сільської ради Ширяєвського району Одеської області. Вказаним наказом встановлено термін перевірки з 30 липня 2018 року по 28 вересня 2018 року.

В межах проведення перевірки складені наступні акти обстеження земельних ділянок:

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/743/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 18,07 га (зорана);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/744/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 29,18 га (зорана);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/745/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 82,96 га (зорана);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/746/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 41,36 га (засіяна кукурудзою);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/747/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 31,34 га (зорана);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/748/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 29,1 га (зорана);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/749/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 18,38 га (засіяна соняшником);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/769/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 20,9 га (зорана);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/772/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 4,01 га (засіяна кукурудзою);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/774/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 7,27 га (зорана);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/776/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 121,51 га (засіяна соняшником);

акт обстеження від 21 серпня 2018 року за № 638-ДК/777/07/АО/10/01/-18 - земельної ділянки загальною площею 3,17 га (зорана).

За результатами перевірки державними інспекторами складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавств за об`єктом - земельної ділянки № 638-ДК/703/АП/09/01/-18 від 27 вересня 2018 року (т.1 а.с.116-120), яким встановлено, що земельні ділянки загальною площею 407,25 га самовільно використовуються сільськогосподарським товариством з обмеженою відповідальністю агрофірма «Новоандріївське» () в особі голови ОСОБА_1 , а саме: 221,99 га зорані, 185,26 га засіяні сільськогосподарською культурою (соняшником та кукурудзою).

06 листопада 2018 року старшим державним інспектором у сфері державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства України у Іванівському, Любашівському, Роздільнянському, Ширяєвському районах Одеської області Мандриком Ю.Ю. складено протокол про адміністративне правопорушення № 638-ДК/0239П/07/04/-18 за ознаками адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачено ст. 53-1 КУпАП.

В протоколі про адміністративне правопорушення від 06 листопада 2018 року зазначено, місце складання протоколу Новоандріївська сільська рада, а також що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться в приміщення Головного управління Держгеокадастру в Одеській області за адресою: м. Одеса, вул. Канатна, 83, кабінет 522 о 10 годині 00 хвилин 14 листопада 2018 року. Повідомлення про призначення розгляду справи на 14 листопада 2018 року позивач отримав 06.11.2018 року.

14 листопада 2018 року розгляд справи перенесено на 20 листопада 2018 року, про що позивачу того ж дня вручено повідомлення (т.1 а.с.199).

20 листопада 2018 року відповідачем винесено постанову про закриття справи № 638-ДК/0295По/08/01/-18, якою справу про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 53-1 КУпАП - закрито. Матеріали справи передано до Головного управління Національної поліції в Одеській області для прийняття процесуального рішення в порядку ст. 214 КПК України (т.1 а.с.16-22).

Закриваючи провадження по справі про адміністративне правопорушення і передаючи справу до ГУ НП, відповідач виходив з того, що матеріальна шкода за самовільне зайняття земельної ділянки згідно розрахунку становить 557 378,64 грн., що значно перевищує граничний поріг адміністративної відповідальності до 92 050 гривень (т.1 а.с. 23). З наведеного вбачається, що у діях голови сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю агрофірми «Новоандріївське» ОСОБА_1 вбачаються ознаки кримінального правопорушення відповідальність за яке передбачено ст. 197-1 КК України.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем встановлено самовільне зайняття земельної ділянки невстановленої площі та не встановленою особою, а тому відсутні підстави для притягнення позивача до відповідальності. Крім того, відповідачем порушено процедуру притягнення до адміністративної відповідальності.

Судова колегія погоджується з рішенням суду про задоволення позову, але з інших підстав.

За приписами ч.1 та ч.2 ст.2 Земельного кодексу України, земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Згідно ст. 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Статтею 188 ЗК України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19 червня 2003 року № 963-IV (далі - Закон № 963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 4 Закону № 963-IV, об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно зі статтею 5 Закону № 963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням (ст. 6 Закону).

Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок.

Статтею 10 Закону № 963-IV встановлено, що державні інспектори мають право, зокрема, безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державними інспекторами ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Як вбачається з матеріалів справи, зокрема акту перевірки, при проведенні перевірки додержання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності, які не надані у власність, користування (оренду) на території Новоандріївської сільської ради Ширяївського району Одеської області, посадовими особами Держгеокадастру встановлені порушення вимог земельного законодавства, що полягають у самовільному зайнятті та використання СТОВ "Новоандріївське" земельних ділянок загальною площею 407,25 га, що є порушенням п. "б" ч. 1 ст.211 ЗК України та ст.53-1 КУпАП(т.1 а.с.116-120).

Судова колегія враховує, що в ході обстеження земельної ділянки, що використовується СТОВ "Новоадріївське", ОСОБА_1 наданий витяг з протоколу засідання комісії з питань виявлення додаткових джерел наповнення бюджетів Ширяївської РДА № 5 від 27.07.2016, яка вирішила визначити СТОВ "Новоанріївське" орендну плату за користування земельними ділянками в розмірі 6% від нормативно-грошової оцінки землі та встановити строк користування земельними ділянками до 01.08.2022 або до моменту проведення земельних торгів ГУ Держгеокадастру в Одеській області (т.1 а.с.32-33).

Вказане рішення комісії позивач використовував для перерахування орендної плати за землю після закінчення дії договору оренди на земельні ділянки за 2016-2018 роки, що підтверджується карткою рахунку № НОМЕР_1 "плата (податок) на землю" за відповідний період та розрахунками суми орендної плати (т.1 а.с.63-68).

Отже, позивачем надані документи факту відкритого та оплатного користування земельними ділянками за їх цільовим призначенням з дозволу Ширяївської РДА в особі комісії з питань виявлення додаткових джерел наповнення бюджетів, до складу якої, крім посадових осіб Ширяївської РДА, входили керівники територіальних відділів ДФС та Держгеокадастру. Фактично має місце неналежне (неповне) оформлення позивачем права користування земельними ділянками, а не факт самовільного користування ними.

Для надання правильної правової оцінки обставин у справі судова колегія вважає за необхідне використати стандартний підхід щодо перевірки обґрунтованості втручання у право заявника, що вироблений ЕСПЛ, а саме «триступеневий тест», при якому необхідно дати відповіді на питання: чи було втручання передбачене законом, чи мало воно легітимну мету та було необхідним у демократичному суспільстві (пропорційним).

У даному випадку необхідно зазначити, що проблеми передбачуваності законом та наявності легітимної мети було дотримано.

Так, відповідно до ч.1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 № 963-IV за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними, користування земельною ділянкою кваліфікується як самочинне.

Відповідачем доведена і мета у вигляді державного контролю за використанням і охороною земель.

Однак, здійснюючи аналіз відповідності втручання принципу «пропорційності», тобто встановлюючи, чи було воно «необхідним в демократичному суспільстві», судова колегія приходить до висновків про недотримання відповідачем такого принципу.

При визначенні питання "необхідності в демократичному суспільстві" держава має користуватися свободою розсуду. ЄСПЛ оцінює пропорційність обмежень або втручання у право легітимній меті, якої прагнуть досягти. Будь-яке непропорційне втручання не буде вважатися "необхідним у демократичному суспільстві" (рішення "Фрессоз та Руар проти Франції", "Гримковська проти України").

Статтею 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів вдасних повноважень суди повинні перевіряти, чи прийняті вони, в т.ч. з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Оцінюючи викладене з урахуванням обставин у справі, судова колегія вважає невиправданими та непропорційними дії відповідача щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної (кримінальної) відповідальності, встановлюючи факт неналежного оформлення позивачем права користування земельними ділянками.

Оскільки в ході перевірки встановлений факт оплатного користування позивачем земельними ділянками, розмір якого значно перевищує суми розрахованих збитків за самовільне використання земельних ділянок, судова колегія вважає, що відповідачем неналежно (нерозумно) використана свобода повноважень, яка не має на меті упорядкування взаємовідносин орендаря і орендодавця, в т.ч., може призвести до завдання державі більших збитків у вигляді повернення позивачу орендної плати.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що постанова ГУ Держгеокадастру в Одеській області у справі про адміністративне правопорушення від 20.11.2018 є необґрунтованою, прийнятою без дотримання принципу пропорційності, що передбачений статтею 2 КАС України, в зв`язку з чим є протиправною та правильно скасована судом першої інстанції.

Судова колегія погоджується з доводами апелянта про порушення відповідачем процедури проведення перевірки, зокрема щодо не направлення повідомлення про проведення планової перевірки та складання протоколу про адміністративне правопорушення з порушенням строків, визначених ст.254 КУпАП, що стало підставою для прийняття судом першої інстанції рішення про задоволення позову, але вважає, що вони не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності рішення, прийнятого за результатами відповідної перевірки.

Доводи позивача щодо неповідомлення його про розгляд справи про адміністративне правопорушення не знайшли свого підтвердження та спростовуються матеріалами справи (т.1 а.с.187,199).

Враховуючи вищевикладене, судова колегія вважає, що суд прийшов до вірних висновків про незаконність оскаржуваної постанови, але з помилкових підстав.

Відповідно до ст.317 КАС України постанова суду першої інстанції підлягає зміні з підставі задоволення позову.

Керуючись ст.ст.308,311,315,317,321,322,325,273, 286 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - залишити без задоволення.

Рішення Приморського районного суду від 02 квітня 2019 року - змінити з підстав задоволення адміністративного позову.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та в касаційному порядку оскарженню не підлягає.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К.В.Кравченко