Справа № 263/16413/16-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 травня 2019 року

Київ

справа №263/16413/16-а

адміністративне провадження №К/9901/18998/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Маріупольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 27 жовтня 2016 року № 7/12-894, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області у складі судді Кияна Д.В. від 21 квітня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В., Міронової Г.М. від 07 червня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Маріупольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 27 жовтня 2016 року № 7/12-894.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що в обумовлений законом строк ОСОБА_1 звернулась до відповідача за поновленням строку дії договору оренди земельної ділянки, умови діючого законодавства щодо користування орендною землею не порушувала, після закінчення строку дії договору оренди продовжувала користуватись землею, у зв`язку із чим, згідно Закону України «Про оренду землі», вважає договір оренди земельної ділянки поновленим.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області від 21 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивач не звернулась до відповідача у передбачений законом та договором оренди строк із листом-повідомленням про поновлення договору оренди землі та не надала проект додаткової угоди до договору оренди, відповідач у передбаченому законом порядку повідомив позивача про відсутність наміру поновлення дії договору оренди земельної ділянки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області від 21 квітня 2017 року та ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 22 липня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 263/16413/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 17 травня 2019 року прийнято до свого провадження справу № 263/16413/16-а за позовом ОСОБА_1 до Маріупольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 27 жовтня 2016 року № 7/12.

Учасники справи письмових клопотань не заявляли та не інформували про наявність будь-яких нових обставин, які варто врахувати Верховному Суду під час касаційного перегляду справи, з урахуванням часу, що пройшов з моменту винесення оскаржуваних рішень.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що рішенням Маріупольської міської ради від 27 липня 2010 року № 5/45-6765, ОСОБА_1 відведено та надано із земель жилої та громадської забудови земельну ділянку (кадастровий номер НОМЕР_1 ) площею 0,0028 га для індивідуального гаражного будівництва.

На підставі вказаного рішення між позивачем та відповідачем укладено договір оренди земельної ділянки від 24 вересня 2010 року, строком на три роки, який підписано 12 жовтня 2010 року. Згідно з пунктом 3.2 вказаного договору, після закінчення строку договору орендар має переважне право поновлення його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за два місяці до закінчення дії договору оренди повідомити письмово орендодавця про намір поновлення терміну дії договору. В іншому випадку договір поновленню не підлягає. Також, згідно пункту 11.3.1 встановлено, що дія договору припиняється у разі закінчення строку, на який його було укладено.

Згідно додаткового договору від 13 липня 2011 року, до договору оренди земельної ділянки від 12 жовтня 2010 року № 04.10.196.00139, внесено зміни до пункту 3.1 договору оренди земельної ділянки, згідно яких строк дії договору оренди збільшено до п`яти років, тобто до 27 липня 2015 року.

09 жовтня 2015 року позивач звернулась до «Центру надання адміністративних послуг» Маріупольської міської ради, із заявою на ім`я міського голови про продовження права оренди земельної ділянки.

Рішенням Маріупольської міської ради № 7/12-894 від 27 жовтня 2016 року відмовлено ОСОБА_1 у поновленні строку оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 .

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанції незаконно, з порушенням норм матеріального та процесуального права, відмовлено у задоволенні позовних вимог. Скаржник наголошує, що умови діючого законодавства щодо користування орендною землею не порушувала під час виконання договору оренди земельної ділянки від 24 вересня 2010 року, після закінчення строку дії вказаного договору оренди продовжила користуватись землею, у зв`язку із чим, згідно Закону України «Про оренду землі», вважає договір оренди земельної ділянки поновленим. Також ОСОБА_1 зазначила, що не отримувала від відповідача письмового повідомлення про відмову в поновленні договору оренди.

Від відповідача відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області від 21 квітня 2017 року та ухвала Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Вирішуючи спір у цій справі по суті, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до висновку, що такий спір є публічно-правовим та має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства. Однак, колегія суддів вважає такий висновок передчасним з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на дату звернення позивача до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

За правилами частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття цієї постанови) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.

Наведене узгоджується з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він, головним чином, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо позивач намагається захистити своє порушене приватне право шляхом оскарження управлінських дій суб`єктів владних повноважень.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16, від 06 лютого 2019 року у справі № 820/2060/16.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Спір у справі, що розглядається, стосується права оренди позивача на земельні ділянки, які є комунальною власністю, а Маріупольська міська рада під час здійснення повноважень власника землі є рівноправним суб`єктом земельних відносин.

Отже, виник спір про цивільне право і подальше оспорювання права оренди на спірні земельні ділянки не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки.

Відносини, пов`язані з орендою землі, регулюються Земельним кодексом України, Цивільним кодексом України, Законом України «Про оренду землі», законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них. У свою чергу, індивідуальні особливості врегулювання правовідносин між сторонами - договором оренди землі.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про оренду землі» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.

Статтею 13 Закону України «Про оренду землі» встановлено, що договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов`язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов`язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.

Згідно з положеннями статті 17 цього ж Закону об`єкт за договором оренди землі вважається переданим орендодавцем орендареві з моменту державної реєстрації права оренди, якщо інше не встановлено законом.

У справі, що розглядається, відповідач як власник землі вільний у виборі суб`єкта щодо надання йому права оренди земельної ділянки в порядку, встановленому законом, при цьому він не здійснював владних управлінських функцій.

Отже, оскільки спірні правовідносини фактично виникли між ОСОБА_1 та Маріупольська міська рада стосовно права оренди на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_1, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.

За таких обставин суд вважає, що між позивачем та відповідачем (суб`єктом владних повноважень) немає публічно-правових відносин, спір не є публічно-правовим, а тому не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства. Відтак, справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватись за правилами цивільного судочинства.

Все це підтверджує, що даний спір потребує вирішення за правилами ЦПК України, який, зокрема, передбачає захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором (стаття 5 ЦПК України).

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що була вже сформованою на час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанції та міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 11 жовтня 2016 року у справі 816/4340/14, у якій суд вказав, що у разі прийняття суб`єктом владних повноважень ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації, оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, а також правомірності надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Вказана позиція також підтверджена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17, від 03 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17, у яких Велика Палата скасувала рішення адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі, оскільки спір у правовідносинах, що є подібними до тих, що виникли у справі, яка розглядається, не належить до юрисдикції адміністративних судів, а має розглядатися за правилами цивільного судочинства. Зазначена практика вже є сталою і колегія суддів не знаходить підстав для відступу від такої правової позиції.

Розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства не відповідав би принципу ефективного судочинства як важливому елементу верховенства права.

Намагання сторін вирішити земельний спір, використовуючи систему адміністративних судів, або розгляд адміністративними судами такого спору в порядку КАС України є помилковим.

Саме завдання Верховного Суду як найвищого суду в системі судоустрою України, що забезпечує сталість та єдність судової практики (статті 17 та 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів») полягає у виправлені відповідних помилок.

Колегія суддів також враховує, що згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom») від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70, § 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria») від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення від 25 лютого 1993 року у справі «Доббертен проти Франції» зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 88/1991/340/413).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких підстав колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.

Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області від 21 квітня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Маріупольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 27 жовтня 2016 року № 7/12-894 закрити.

Роз`яснити, що спір може бути розглянуто за правилами цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко