Справа № 1440/2181/18
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2019-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 травня 2019 р.м.ОдесаСправа № 1440/2181/18
Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т. О.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача судді Турецької І.О.,

суддів Стас Л.В., Шеметенко Л.П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити певні дії,

за участі третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:

- Баловненської сільської ради Новоодеського району Миколаївської області;

- Новоодеської районної державної адміністрації Миколаївської області, -

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі ГУ Держгеокадастру), в якому просив:

- визнати протиправним рішення від 12.04.2018 року про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 2,0 га в межах Баловненської сільської ради Новоодеського району Миколаївської області;

- зобов`язати затвердити вказаний проект землеустрою.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою стала інформація про надання Миколаївською обласною державною адміністрацією дозволу юридичній особі, а саме ПП «Лідія» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду спірної земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємства, що пов`язані з користуванням надрами.

Водночас, на думку позивача, єдиною підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації, що передбачено ч.6 ст. 186 - 1 Земельного кодексу України.

Понад те, позивач не погоджується з тим, що земельна ділянка щодо якої він розробив проект землеустрою, є саме тою земельною ділянкою, на яку юридична особа отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою для видобутку піску, адже йому надається земля сільськогосподарського призначення, а юридичній особі промислового призначення.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2018 року позов задоволено частково.

Суд визнав протиправним рішення ГУ Держгеокадастру від 12.04.2018 року про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 2,0 га в межах Баловненської сільської ради Новоодеського району Миколаївської області та зобов`язав повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність відповідної земельної ділянки, з прийняттям рішення відповідно до ст.186-1 Земельного кодексу України.

У задоволенні позовної вимоги про зобов`язання затвердити проект землеустрою відмовив.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив із того, що суб`єкт владних повноважень не мав передбачених законом підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою і його рішення не відповідає ч.6 ст. 186-1 Земельного кодексу України.

Поряд з цим, суд не прийняв до уваги доводи ГУ Держгеокадастру про те, що розпорядженням Миколаївської обласної державної адміністрації від 20.02.2017 року надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою іншій юридичній особі, зазначивши, що такі обставини, не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою, відповідно до норм Земельного кодексу України.

Понад те, судом першої інстанції було зобов`язано відповідача надати суду докази того, що земельна ділянка, на яку позивач просить затвердити проект землеустрою для отримання її у власність, перетинається з земельною ділянкою, що передбачена для відведення в оренду іншій особі. Відповідачем указана вимога суду була проігнорована, незважаючи на те, що координати, межі земельної ділянки позивача сформовані вона має кадастровий номер та її можна побачити на публічній кадастровій карті України.

Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання суб`єкта владних повноважень затвердити проект землеустрою, суд першої інстанції вважав, що це буде втручання в його дискреційні повноваження. Тому, виходячи з абз.2 ч.4 ст.245 КАС України, суд зобов`язав відповідача вирішити питання щодо якого звернувся позивач, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ГУ Держгеокадастру подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги апелянт покликається на те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Тому, у зв`язку з отриманням інформації, що частина земельної ділянки, на яку претендує позивач, перетинається із земельною ділянкою, передбаченою для відведення в оренду ПП «Лідія», що підтверджується листом від 15.11.2018 року №61/11-18 ПП «КФ «Снейл», останньому було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою.

Апелянт також посилається на те, що судом безпідставно було відхилено клопотання щодо залучення до участі у справі в якості третьої особи ПП «Лідія».

У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає про її необґрунтованість та просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

У зв`язку з неприбуттям жодного з учасників справи у судове засідання належним чином повідомлених про дату, час і місце судового засідання, справа розглянута в порядку письмового провадження у відповідності до вимог статті 311 КАС України.

Фактичні обставини справи.

03.12.2011 року позивач звернувся із заявою до Новоодеської РДА Миколаївської області про надання у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, не переданих у власність, в межах території Баловненської сільської ради Новоодеського району Миколаївської області.

03.01.2012 Новоодеська РДА Миколаївської області видала розпорядження № 12-р «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам України ОСОБА_2 та ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства».

Розроблений проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки, площею 2,00 га пасовищ у власність для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої в межах території Баловненської сільської ради, був погоджений відділом Держгеокадастру у Новоодеському районі Миколаївської області, про що свідчить висновок від 25.08.2016 р. №154/41-16.

29.12.2015 року Держгеокадастром сформована земельна ділянка, а саме визначені її площа, межи та присвоєний кадастровий номер, про що свідчить витяг №НВ- 015 на

У березні 2018 року розроблений проект землеустрою поданий позивачем до ГУ Держгеокадастру для затвердження.

12.04.2018 року суб`єкт владних повноважень листом (вих. № Б-2811/0-2265/0/20-18-СГ) відмовив ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою на підставі того, що 20.02.2017 року Миколаївською обласною державною адміністрацією видано розпорядження №43-р про надання дозволу ПП «Лідія» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємства, що пов`язані з користуванням надрами.

Крім того, у цьому листі суб`єкт владних повноважень зазначив, що 11.08.2016 року Державною службою геології та надр України ПП «Лідія» був наданий спеціальний дозвіл на користування надрами на земельну ділянку, яку позивач бажає отримати у власність.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Частина 2 ст.19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Відповідно до частини восьмої статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1051 від 17 жовтня 2012 року, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.

Частиною дев`ятою статті 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина десята статті 118 ЗК України).

Відповідно до ч.4 ст. 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Частинами 6-8 ст. 186-1 ЗК України визначено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Органам, зазначеним у частинах першій третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати:

- додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій»;

- надання погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями;

- проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.

Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600 (далі Типова інструкція), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Позиція суду апеляційної інстанції.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, а також перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає оскаржуване судове рішення законним та обґрунтованим, виходячи з наступного.

Системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема, з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

При цьому, з вищенаведених норм ЗК України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою, може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому, перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Довід апелянта про те, що його відмова у затвердженні проекту землеустрою заснована на пункті 5 висновку відділу Держгеокадастру у Новоодеському районі Миколаївської області від 25.08.2016 р. №154/41-16, який встановлює, що погодження проекту є дійсним за умови відсутності прав третіх осіб, є таким, що не заснований на аналізі законодавства, який проведений судом апеляційної інстанції.

Окрім того, суб`єктом владних повноважень не надані докази, що спірні земельні ділянки перетинаються, а також не спростовані доводи позивача, що земельна ділянка, яка надана ПП «Лідія», не може співпадати з його земельною ділянкою, позаяк вони різні за цільовим призначенням, розміром і місцем розташування.

Між іншим, підтверджуючи достовірність своїх заперечень проти позову, відповідач покликається на лист консалтингової фірми ПП «КФ «Снейл» від 15.11.2018 року №61/11-18 про накладання координат (перетину) земельних ділянок, що відводяться в оренду ПП « ОСОБА_3 » з земельною ділянкою державної власності, яку бажає отримати позивач, підтверджується

Водночас колегія суддів вважає, що вказаний лист консалтингової фірми не є належним доказом, в силу приписів вимог КАС України, оскільки саме відповідач, відповідно до покладених на нього завдань та наданих повноважень, повинен володіти інформацією стосовно того, чи перетинаються відповідні земельні ділянки між собою та чи знаходиться спірна земельна ділянка або її частина у власності, оренді іншої особи, що може унеможливити відповідну передачу земельної ділянки у власність відповідно до приписів статті 118 ЗК України.

Також колегія суддів звертає увагу, що статтею 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати свої повноваження у формі рішення, листа, тощо.

У той же час, спірне питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Положенням №333 та Типовою інструкцією визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ, листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом, у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

Оскільки, позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру не із зверненням, а з відповідною заявою, суб`єкт владних повноважень, за наслідками її розгляду, мав би прийняти відповідне управлінське рішення, проте, останній, протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

Відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його затвердженні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 11.12.2018 року (справа №806/862/17), який, згідно вимог ч.5 ст.242 КАС України, враховується судом при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що суб`єкт владних повноважень, відмовляючи позивачу у затвердженні проекту землеустрою, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК України, Законом України «Про землеустрій», а тому наявні підстави для визнання спірної відмови протиправною.

До того ж, ч.4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення, з урахуванням позиції суду.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання ГУ Держгеокадастру повторно розглянути питання щодо затвердження поданого позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення та з урахуванням висновків суду.

Розглядаючи доводи апеляції, що судом першої інстанції необґрунтовано відмовлено у залученні ПП «Лідія», в якості третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.4 КАС України публічно-правовий спір спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Предмет та підстави заявленого позову, свідчать, що між позивачем та суб`єктом владних повноважень існує спір щодо неналежного виконання останнім своїх публічно-владних управлінських функцій. Будь-якого приватного спору між позивачем та ПП «Лідія» не існує, тому відсутні підстави залучати вказане підприємство в якості третьої особи.

За таких обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку.

Наведені ж в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильність висновків суду першої інстанції та ґрунтуються на помилковому тлумаченні норм права.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити певні дії залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач - суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Л.П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 16.05.2019 року.