Справа № 0840/3419/18
Суддя: Семененко Я.В.
Дата ухвалення: 2019-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

16 травня 2019 року м. Дніпросправа № 0840/3419/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Кязимової Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року (суддя Стрельнікова Н.В.) по справі №0840/3419/18 за позовом ОСОБА_1 до Енергодарської міської ради Запорізької області, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області в особі міського голови Музики Павла Олексійовича, треті особи які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , Перший заступник Енергодарського міського голови Кудря Ігор Іванович, Заступник Енергодарського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Разводов Василь Васильович, Заступник Енергодарського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Біленька Алла Володимирівна про визнання протиправним та скасування рішення, -

в с т а н о в и В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Енергодарської міської ради Запорізької області Про зміни у складі виконавчого комітету № 35 від 12.04.2018.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на те, що рішенням Енергодарської міської ради №35 від 12.04.2018 року внесено зміни до складу виконавчого комітету, яким міська рада вирішила вивести зі складу виконавчого комітету Енергодарської міської ради трьох осіб, серед яких є і позивач. Неправомірність вказаного рішення міської ради пов`язував з тим, що відповідачем порушено порядок його прийняття, а саме без урахування положень Конституції України, Кодексу законів про працю України, Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, чим порушено право позивача приймати участь у роботі виконавчого комітету органу місцевого самоврядування. Крім цього, вказував на порушення порядку оприлюднення проекту оскаржуваного рішення. З цих підстав просив позов задовольнити.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року у задоволенні позову відмовлено. Рішення суду фактично мотивовано тим, що питання стосовно змін у складі виконавчого комітету відноситься до виключної компетенції міської ради, у зв`язку з чим оскаржуване позивачем рішення № 35 від 12.04.2018 Про зміни у складі виконавчого комітету було прийнято Енергодарською міською радою Запорізької області в межах наданих повноважень та з дотриманням вимог Закону України Про місцеве самоврядування в Україні. Оцінюючи визначені позивачем підстави заявленого позову, суд зробив наступні висновки. Так, суд вказав на те, що твердження позивача про те, що на

правовідносини між позивачем та виконавчим комітетом Енергодарської міської ради мали розповсюджуватись правові норми КЗпП України, є помилковими, оскільки ОСОБА_1 був членом виконавчого комітету Енергодарської міської ради не на постійній основі, з ним не було укладено трудового договору, записів до трудової книжки про прийняття на роботу до виконавчого комітету Енергодарської міської ради останньому не робились. Крім цього, суд першої інстанції не погодився і з аргументами позивача про порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту оскаржуваного рішення. З цього приводу суд вказав на те, що оскільки оскаржуване рішення стосується внутрішньо організаційним питанням, тобто є таким, що не підлягає громадському обговоренню, то проект відповідного рішення не підлягає оприлюдненню у визначені ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації строки.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову. Апеляційна скарга фактично обґрунтована незгодою з висновками суду першої інстанції щодо правомірності оскаржуваного рішення відповідача. Позивач вказує на те, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не врегульовано порядок та підстави звільнення члена виконавчого комітету, який не працює в виконкомі на постійній основі, у зв`язку з чим, у спірному випадку, слід застосувати аналогію закону та оцінити спірні правовідносини з урахуванням положень Кодексу законів про працю України, яким визначено вичерпні підстави для розірвання трудового договору з ініціативи власника. Крім цього, позивач не погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що у спірному випадку у відповідача не існувало підстав для оприлюднення проекту оскаржуваного рішення. З цього приводу позивач посилається на те, що усі проекти актів сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих комітетів підлягають обов`язковому оприлюдненню відповідно до положень ст..15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

У відзиві на апеляційну скаргу Енергодарська міська рада Запорізької області просить рішення суду першої інстанції залишити без змін з огляду на його законність і обгрунтованість.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з наступних підстав.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що рішенням другої сесії сьомого скликання Енергодарської міської ради №4 від 03.12.2015 року, ОСОБА_1 (приватного підприємця) затверджено до складу виконавчого комітету Енергодарської міської ради Запорізької області (а.с. 16).

Рішенням дев`ятнадцятої сесії сьомого скликання Енергодарської міської ради №35 від 12.04.2018 року, внесено зміни до складу виконавчого комітету, яким міська рада вирішила вивести зі складу виконавчого комітету Енергодарської міської ради трьох осіб, серед яких є і позивач (а.с.15). Правовими підставами для прийняття вказаного рішення міською радою визначено п.3 ч.1 ст.26, ст..51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Не погодившись з рішенням Енергодарської міської ради №35 від 12.04.2018 року позивач звернувся із позовом до суду.

За наслідками перегляду справи, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову з огляду на наступне.

Так, вирішуючи спірні правовідносини між сторонами, суд першої інстанції правильно виходив із законодавчо визначених повноважень органу місцевого самоврядування.

Відповідно до Європейської Хартії Місцевого Самоврядування (М.Страсбург, 15 жовтня 1985р.), яка ратифікована 15.07.1997р., місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

Повноваження органів місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Закон №280/97).

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 26 Закону №280/97, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання утворення виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

Згідно ч.2 ст.51 Закону №280/97 кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, тощо.

Отже, як вірно зазначив суд першої інстанції, Енергодарська міська рада Запорізької області, має законодавчо визначені повноваження приймати рішення про внесення змін у персональний склад створеного нею виконавчого комітету ради.

При цьому, суд апеляційної інстанції погоджується з правовою оцінкою, яка надана судом першої інстанції відносно аргументів позивача (які останнім зазначені і в апеляційній скарзі) щодо недотримання відповідачем положень Кодексу законів про працю України. Суд першої інстанції правильно вказав на те, що твердження позивача про те, що на правовідносини між позивачем та виконавчим комітетом Енергодарської міської ради мали розповсюджуватись правові норми КЗпП України, є помилковими, оскільки ОСОБА_1 був членом виконавчого комітету Енергодарської міської ради не на постійній основі, з ним не було укладено трудового договору, записів до трудової книжки про прийняття на роботу до виконавчого комітету Енергодарської міської ради останньому не робились.

Застосування положень КЗпП України позивач пов`язував із необхідністю надання оцінки оскаржуваного рішення, так як Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не врегульовано порядок та підстави звільнення члена виконавчого комітету, який не працює в виконкомі на постійній основі.

З такими аргументами позивача суд апеляційної інстанції не може погодитися з тих підстав, що у спірному випадку не мало місце звільнення позивача, оскільки, як зазначено вище, він не перебував у трудових відносинах з органом місцевого самоврядування.

Щодо аргументів позивача про порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

В той же час, п.2 ч.1 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Отже, в контексті статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» слід розуміти те, що оприлюдненню підлягають усі нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії, проекти рішень, що підлягають обговоренню, крім тих, які є внутрішньоорганізаційними.

Суд першої інстанції правильно виходив з того, що внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, питань у сфері трудових відносин розпорядника, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи розпорядника та відповідних посадових осіб.

З цих підстав суд першої інстанції, на думку суду апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про те, що питання стосовно змін у складі виконавчого комітету відноситься до виключної компетенції міської ради, та є внутрішньо організаційним питанням, тобто таким, що не підлягає громадському обговоренню, а відтак й проект відповідного рішення не підлягає оприлюдненню у визначені ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації строки.

Крім цього, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу і на наступне.

Згідно статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації», рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити:

1) відмову в задоволенні запиту на інформацію;

2) відстрочку задоволення запиту на інформацію;

3) ненадання відповіді на запит на інформацію;

4) надання недостовірної або неповної інформації;

5) несвоєчасне надання інформації;

6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону;

7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Статтею 24 Закону визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації. Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень:

1) ненадання відповіді на запит;

2) ненадання інформації на запит;

3) безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію;

4) неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону;

5) надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації;

6) несвоєчасне надання інформації;

7) необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом;

8) нездійснення реєстрації документів;

9) навмисне приховування або знищення інформації чи документів.

Таким чином, Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування рішення, згідно Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Більш того, Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, а відтак, при вирішенні питання щодо дотримання розпорядниками інформації вимог даного Закону, суд не має повноважень щодо скасування рішень розпорядників інформації, а лише вирішує питання щодо наявності чи відсутності порушення права особи на доступ до інформації.

Отже, заявлені позивачем вимоги про скасування рішення відповідача, з підстав порушення порядку оприлюднення проекту рішення, не можуть бути задоволені і в силу положень Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Під час розгляду справи судом апеляційної інстанції представника позивача посилалися на правову позицію, яка висловлена Верховним Судом у постанові від 11.04.2018р. (справа №459/3089/16-а) та у постанові від 13.02.2019р. (справа №804/1831/18). Суть вказаної правової позиції фактично зводиться до того, що порушення радою Регламенту її роботи, під час прийняття рішень, є підставою для скасування таких рішень.

З приводу таких аргументів представників позивача суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити те, що підставами заявленого позову та скасування оскаржуваного рішення міської ради позивачем не було визначено порушення радою Регламенту під час прийняття цього рішення. Не містить таких доводів і апеляційна скарга. У свою чергу, частиною 5 статті 308 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції не може розглядати підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

Таким чином, враховуючи підстави заявленого позову, у суду апеляційної скарги відсутня процесуальна можливість щодо надання оцінки аргументам позивача про можливе порушення відповідачем Регламенту під час прийняття оскаржуваного рішення.

Отже, проаналізувавши суть спірних правовідносин між сторонами, дослідивши підстави заявленого позову та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим підстав для його скасування не існує.

На підставі викладеного, керуючись п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року по справі №0840/3419/18 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступну та резолютивну частину проголошено 16.05.2019р.

Повне судове рішення складено 17.05.2019р.

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк