Справа № 0540/6913/18-а
Суддя: Блохін Анатолій Андрійович
Дата ухвалення: 2019-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2019 року справа №0540/6913/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сіваченка І.В., секретар судового засідання Верховеька Г.О. за участтю Полівода Ю.Ю., представника позивача - Стещенко С.В., представника відповідача - Науменка Д .Г., представника третьої особи Головне управління Держгеокадастру у Донецькій област - Кононенко І.Ю., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року (повний текст складено 28 січня 2019 року в м. Слов`янськ) у справі № 0540/6913/18-а (суддя І інстанції - Шинкарьова І.В.) за позовом ОСОБА_2 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних позовних вимог Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області, ОСОБА_3 про скасування індивідуальних актів щодо покладання виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, зобов`язання здійснити покладання виконання обов`язків начальника з дотримання вимог нормативно-правових актів та відшкодування моральної шкоди, -

В С Т А Н О В И В:

10 серпня 2018 ОСОБА_2 (далі - позивач) звернулась до суду із адміністративним позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому просила суд: визнати неправомірними та скасувати накази Дергеокадастру про покладання виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 ; зобов`язати Держгеокадастр до призначення начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області відповідно до Закону України «Про Державну службу» здійснювати покладання виконання обов`язків начальника з дотриманням вимог нормативно-правових актів; - стягнути з Держгеокадастру на користь позивача моральну шкоду у розміру 700 000 грн.

13 листопада 2018 року позивачем подана заява про уточнення позовних вимог, а саме, наказів, які мають бути визнані неправомірними та підлягають скасуванню: наказ від 13 грудня 2017 року № 837-то, наказ від 15 січня 2018 року № 3-то, наказ від 13 лютого 2018 року № 11-то, наказ від 15 березня 2018 року №24-то, наказ від 16 квітня 2018 року № 29-то, наказ від 16 травня 2018 року № 47-то, наказ від 15 червня 2018 року № 61-то, наказ від 16 липня 2018 року № 65-то, наказ від 15 серпня 2018 року № 90-то, наказ від 14 вересня 2018 року № 98-то, наказ від 10 жовтня 2018 року № 110-то (арк. справи 179 том 1).

В обґрунтування зазначила, що з листопада 2016 року посада начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області вакантна. Вважає, що призначення майже щомісячне керівництвом різних виконуючих обов`язки начальника управління з необ`єктивних причин, порушує погоджені ним положення та розподіли обов`язків. Окрім того, вважає, що протиправними діями відповідача їй спричинена моральна шкода у розмірі 700 000 грн., оскільки вважає, що рішення про застосування до неї дисциплінарної відповідальності у вигляд наказу, який в подальшому був скасований, призвело до приниження її честі та гідності, а також підриву ділової репутації як державного службовця.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року у справі № 0540 /6913/18-а у задоволені позову відмовлено.

Позивач не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу, в якій, просила оскаржене рішення суду скасувати, та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовних вимог в повному обсязі.

Обґрунтовуючи свої доводи, позивач вказала на невідповідність рішення суду першої інстанції засадам верховенства права, Конституції і законам України, а також міжнародним нормативно-правовим актам. На її думку, висновок суду першої інстанції, що спірні накази не підлягають оскарженню в судах, суперечить приписам ст. 55, 124 Конституції України та ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), які підлягають застосуванню в цьому випадку.

У судовому засіданні позивач та її представник підтримали апеляційну скаргу в повному обсязі та просили її задовольнити з викладених у ній мотивів. Вказав також на те, що захищає у цій справі свій інтерес на отримання посади начальника Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області. У разі існування вакантної посади начальника, позивач цілком законно сподівалась на отримання цього місця роботи.

Представник відповідача та третьої особи - Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області в судовому засіданні заперечували проти вимог скаржника й зазначили, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують правильність висновків суду першої інстанції.

Відповідно до вимог ч. 1,2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, перевірила матеріали справи, вивчила доводи апеляційної скарги, і дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач, ОСОБА_2 займає посаду першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області згідно з наказом відповідача від 5 квітня 2017 року №471-тс «Про призначення ОСОБА_2 » (арк. справи 31, том 1)

Відповідач Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру діє на підставі Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15.

Відповідно до підпункту 9 пункту 11, зокрема, Голова Держгеокадастру призначає на посаду за погодженням з Міністром аграрної політики та продовольства та головами відповідних місцевих держадміністрацій та звільняє з посади за погодженням з Міністром аграрної політики та продовольства керівників територіальних органів Держгеокадастру.

Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області діє на підставі Положення про Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області, затвердженого наказом Держгеокадастру від 17 листопада 2016 року № 308 (арк. справи 84, 89-100, том 1).

Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.

Судом першої інстанції встановлено, що з 29 листопада 2016 року, була вакантною посада начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області.

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 29 листопада 2016 року № 1603-то покладені виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_4 , заступника начальника, з 28 листопада 2016 року (арк. справи 66, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 10 квітня 2017 року № 4793-то, зняті виконання обов`язків начальника з ОСОБА_4 та покладені виконання обов`язків начальника на ОСОБА_5 , начальника Міськрайонного управління у Костянтинівському району та у м. Торецьку ГУ Держгеокадастру у Донецькій області з 10 квітня 2017 року (арк. справи 67, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 19 травня 2017 року № 636-то, зняті виконання обов`язків начальника з ОСОБА_5 та покладені виконання обов`язків начальника на ОСОБА_6 , начальника Міжміського управління м. Краматорську та Дружківці ГУ Держгеокадастру у Донецькій області з 22 травня 2017 року (арк. справи 68, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 12 червня 2017 року № 695-то, зняті виконання обов`язків начальника з ОСОБА_6 та покладені виконання обов`язків начальника на ОСОБА_7 начальника Міськрайонного управління у Костянтинівському району та у м. Торецьку ГУ Держгеокадастру у Донецькій області з 12 червня 2017 року (арк. справи 69, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 16 червня 2017 року № 702-то, зняті виконання обов`язків начальника з ОСОБА_5 та покладені виконання обов`язків начальника на ОСОБА_6 ., начальника Міжміського управління у м. Краматорську та Дружківці ГУ Держгеокадастру у Донецькій області з 19 червня 2017 року (арк. справи 70, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 31 липня 2017 року № 727-то, зняті виконання обов`язків начальника з ОСОБА_6 та покладені виконання обов`язків начальника на ОСОБА_8 , начальника відділу у Мангушському районі ГУ Держгеокадастру у Донецькій області (арк. справи 71, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 27 жовтня 2017 року № 772-то, зняті виконання обов`язків начальника з ОСОБА_8 з 30 жовтня 2017 року (арк. справи 72, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 31 жовтня 2017 року № 809-то покладені виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_9 , начальника Міськрайонного управління у Великоновосілківському районі та у м. Донецьку ГУ Держгеокадастру у Донецькій області з 01 листопада 2017 року (арк. справи 73, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 13 грудня 2017 року № 837-то знято виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області з ОСОБА_9 та покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 14 грудня 2017 року, на 30 календарних днів (арк. справи 74, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 15 січня 2018 року № 3-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 15 січня 2018 року, на 30 календарних днів (арк. справи 75, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 13 лютого 2018 року № 11-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 14 лютого 2018 року, на 30 календарних днів (арк. справи 76, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 15 березня 2018 року № 24-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 16 березня 2018 року, на 30 календарних днів (арк. справи 77, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 16 квітня 2018 року № 29-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 16 квітня 2018 року, на 30 календарних днів (арк. справи 78, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 16 травня 2018 року № 47-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 16 травня 2018 року, на 30 календарних днів (арк. справи 79, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 15 червня 2018 року № 61-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 15 червня 2018 року, на 30 календарних днів (арк. справи 80, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 16 липня 2018 року № 75-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 16 липня 2018 року, на 30 календарних днів (арк. справи 81, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 15 серпня 2018 року № 90-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 15 серпня 2018 року, на 30 календарних днів (арк. справи 82, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14 вересня 2018 року № 98-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 14 вересня 2018 року, на 30 календарних днів (арк. справи 83, том 1).

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 10 жовтня 2018 року № 110-то покладено виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на ОСОБА_3 , начальника відділу у Волноваському районі з 15 серпня 2018 року, на 30 календарних днів. Даний наказ відповідачем до матеріалів справи не надано, наявність цього наказу визнається сторонами.

Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 09 листопада 2018 року № 411-то оголошено наказ від 08 листопада 2018 року за № 133-то про призначення ОСОБА_8 на посаду начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області в порядку переведення з Донецької обласної державної адміністрації (арк. справи 178, том 1).

Позивач оскаржував накази, якими був призначений виконуючим обов`язки начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області ОСОБА_3 ., начальник відділу у Волноваському районі, оскільки вважає, що вони прийняті з порушення вимог Закону України «Про державну службу», та наказу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 14 липня 2017 року за № 167 «Про розподіл обов`язків між начальником, першим заступником та заступником начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області» яким затверджено розподіл функціональних обов`язків, між начальником, першим заступником та заступником начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (арк. справи 84-87, том 1).

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд першої інстанції зазначив наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок про призначення на посаду державної служби визначається статтею 31 Закону України "Про державну службу". Так, відповідно до частини 1 статті 31 ЗУ "Про державну службу", на посаду державної служби призначається переможець конкурсу.

Відповідно до пункту 2 частини 2 зазначеної статі, рішення про призначення приймається: 2) на посади державної служби категорій "Б" і "В" - керівником державної служби.

В частини 6 статті 31 ЗУ "Про Державну службу" зазначено, що з метою безперебійного функціонування державного органу одночасно з прийняттям рішення про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби до призначення особи на таку посаду суб`єкт призначення може прийняти рішення:

1) про тимчасове покладення виконання обов`язків за вакантною посадою державної служби категорії "А" на одного із заступників або на одного з керівників самостійних структурних підрозділів цього державного органу;

2) про тимчасове покладення виконання обов`язків за вакантною посадою керівника самостійного структурного підрозділу на одного із державних службовців, які працюють у відповідному структурному підрозділі державного органу;

3) про тимчасовий розподіл обов`язків за іншими вакантними посадами державної служби між державними службовцями, які працюють у відповідному структурному підрозділі державного органу.

Рішення, передбачене пунктом 2 цієї частини, може бути прийнято за умови відсутності посади заступника керівника самостійного структурного підрозділу у державному органі або якщо така посада є вакантною.

У судовому засіданні було досліджено штатний розпис відповідача на 2018 рік від 30 січня 2018 року, з якого вбачається, що керівництво відповідача складається з начальника, першого заступника начальника, заступника начальника, заступника начальника - начальника управління контролю за використанням та охороною земель. (арк. справи220-227, том 1).

Таким чином, під час покладання виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на начальника відділу у Волноваському районі, за умови наявності заступників начальника, відповідач повинен був враховувати вимоги ст. 31 Закону України «Про державну службу», яка передбачає можливість покладання виконання обов`язків за умови відсутності посади заступника керівника самостійного структурного підрозділу у державному органі або якщо така посада є вакантною.

Позивач зверталась зі скаргою до Національного агентства України з питань державної служби із зазначеним питанням. За наслідками позапланової безвиїзної перевірки відповідача, проведеної Національним агентством України з питань держаної служби було складено довідку від 17 травня 2018 року №22/18 стосовно дотримання вимог Закону України «Про державну службу» та інших нормативно - правових актів з питань державної служби під час накладення дисциплінарного стягнення на державного службовця ОСОБА_2 (арк.справи 38-56, том 2) (далі довідка).

У Довідці, серед іншого, зазначено, що відповідно до ст. 21 Закону «Про центральні органи виконавчої влади», територіальні органи центрального органу виконавчої влади діють на підставі положень, що затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади. Відповідно до п. 13 Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 563, територіальні органи діють на підставі положень, що затверджуються відповідно до типового положення міністром, керівником іншого центрального органу виконавчої влади.

Таким чином, зазначеними вище нормативно-правовими актами чітко встановлено, що територіальні органи центральних органів виконавчої влади мають діяти на підставі положень про них, затверджених керівником центрального органу виконавчої влади.

Положення про Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області затверджено наказом Держгеокадастру від 17 листопада 2016 року №308 (далі положення) (арк. справи 89- 100, том 1).

Відповідно до пункту 12 пункту 10 Положення начальник Головного управління розподіляє за погодженням з Головою Держгеокадастру обов`язки між своїми заступниками.

Наказом Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області від 14 липня 2017 року №167, затверджено, розподіл обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника та порядок взаємозаміщення керівництва Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області.(арк. справи 102, том 1)

Згідно з підпунктом 16 пункту 2 зазначеного Розподілу перший заступник начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області виконує обов`язки начальника Головного управління та/або заступників начальника Головного управління відповідно до Порядку взаємозаміщення керівництва Головного управління у разі їх відсутності.

У висновках Довідки п.5 зазначено, що призначення виконуючих обов`язки начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області не відповідає вимогам частини третьої статті 21 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", пункту 13 Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року №563, підпункту 16 пункту 2 розподілу обов`язків між начальником, першим заступником та заступниками начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, затвердженого наказом Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 14 липня 2017 року №167. (арк. справи 55, том 2).

Листом від 13 липня 2018 року №5210/20-18 Національне агентство з питань державної служби наполягало на приведені діяльності Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області в частині виконання обов`язків керівника зазначеного управління у відповідність до вимог нормативно правових актів.(арк. справи 36-37, том 2 )

Суд першої інстанції дійшов висновку, що при призначенні виконуючих обов`язків Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області мало місце порушення норм законодавства.

Щодо вимоги позивача визнати протиправними та скасувати накази відповідача якими призначався виконуючим обов`язки начальника Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області Хачхарджи О.І., начальник відділу у Волноваському районі, суд першої інстанції зазначив наступне.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно підпункту 19 частини першої статті 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тобто, із змісту зазначених зазначеної норми вбачається, що правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати права і обов`язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія.

В спірних правовідносинах накази, що мають певні правові наслідки, не породжує права та обов`язки для позивача (актом індивідуальної дії), а тому не можуть бути предметом оскарження.

З огляду на вищевикладене колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 1 ст. 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до ч. 3 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, яким мотивує свої вимоги позивач, поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у законах України, згідно з п. 3.6 мотивувальної частини цього Рішення означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права чи охоронюваного законом інтересу, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має стосуватися суб`єктивних прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Із змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у цій справі є законність наказів Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру щодо покладання виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області на ОСОБА_3 .

За позицією позивача висловленою в судовому засіданні, прийняте судом першої інстанції рішення є незаконним та необґрунтованим через невідповідність висновків суду обставинам справи, оскільки з цим адміністративним позовом вона звернулась до суб`єкта владних повноважень, який видає правові акти, і стосується охоронюваного законом інтересу позивача, як першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області, так і її особисто, як громадянина України, оскільки в ст. 55 Конституції України зазначено, що кожен має право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Колегія суддів не приймає правову позицію позивача, виходячи з таких обставин.

За твердженням ОСОБА_2 , порушення охоронюваного законом його особистого інтересу як громадянина України при зверненні до суду з цим позовом зводиться до того, що права громадянина України, визначених приписами частини 2 статті 5 КАС України, у будь-який час звернутися із позовом за про порушення прав та свобод і таке право реалізується у спосіб, що не суперечить закону.

Колегія суддів звертає увагу на те, що згідно з п. 3.4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, яким мотивує свої вимоги позивач, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.

Конституційний Суд України у п. 3.6 мотивувальної частини зазначеного рішення відобразив загальнотеоретичні положення, що інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість. Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимсь конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

Отже, законний (охоронюваний законом) інтерес виражається у можливостях суб`єкта права користуватися певним соціальним благом, не вимагаючи певних дій від інших осіб і лише за певних умов маючи можливість звертатися за захистом цього інтересу до суду з метою задоволення своїх потреб, які не суперечать суспільним.

Для звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу особа повинна мати легітимні очікування вчинення стосовно неї певних дій з боку іншого суб`єкта відповідно до заснованого на законі дозволу.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», п. 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається, як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично - діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

При цьому, як убачається зі змісту оспорюваних наказів Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, вони стосується прав та інтересів лише визначеної в ньому особи, а саме ОСОБА_3 , тобто є актом індивідуальної дії. Ураховуючи наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржувані наказів Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру є актами індивідуальної дії, оскільки не містять загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо визначення прав та обов`язків саме ОСОБА_3 та адресований одній особі, не регулює певний вид суспільних відносин, не розрахований на багаторазове застосування й вичерпує дію після його реалізації.

Крім того, колегія суддів зазначає, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів, яких він безпосередньо стосується.

Накази Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про покладання виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області на ОСОБА_3 не породжує для позивача як для громадянина України, який не є учасником (суб`єктом) правовідносин, врегульованих оскаржуваними наказами (як актом індивідуальної дії), ніяких прав, обов`язків і законних інтересів, що не надає позивачу права на захист, а саме права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

Колегія суддів зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі, щодо призначення до складу Комісії певної особи, і така мета досягається законодавчо встановленими обмеженнями, тобто останні є пропорційним переслідуваній меті.

Доводи позивача щодо впливу наказів на коло його прав та інтересів, зокрема на не виконання обов`язків які могли б їм виконуватись у минулому, не спростовують цього висновку, оскільки адресатом наказів, є особа на яку покладено виконання обов`язків, тобто особа для якої в даних наказах передбачено права та/чи обов`язки, завжди є конкретно визначений, персоніфікований суб`єкт.

У будь-якому разі обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення його порушених прав, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення має тягнути за собою відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Проте позивачем не надано обґрунтувань того, що обраний ним спосіб захисту є ефективним та спрямованим на відновлення його порушених прав.

Крім того, колегія суддів зазначає, що станом на момент розгляду даної справи судом першої інстанції оскаржувані накази вичерпали свою дію у зв`язку з їх виконанням, а тому задоволення вимог скаржника, з огляду на положення статті 2 КАС України, не буде належним та ефективним способом захисту порушених, на його думку у минулом, прав з боку суб`єкта владних повноважень.

У випадку порушення прав позивача особою, що виконувала обов`язки начальника, позивач не позбавлений права оскаржити конкретні дії або акти, що їм були прийняті та стосуються безпосередньо позивача.

Щодо посилання позивача в апеляційній скарзі на те, що відповідач виданням незаконних наказів заклав існування де-юре та де-факта конфлікту інтересів між посадовими особами з нерівнозначними посадами, що оскаржувані накази є формою дискримінації права позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 1 Закон України «Про запобігання корупції» потенційний (конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених поважеиь: реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

З системного аналізу вищевикладених положень закону, конфліктом інтересів є ніщо інше як існування у особи приватного інтересу у сфері виконання нею своїх службових або представницьких повноважень, або суперечливості між приватними інтересами особи та її службовими/представницькими повноваженнями, що можуть вплинути на об`єктивність прийняття рішень, вчинення чи невчинення дій під час виконання службових повноважень.

Між тим, позивачем в апеляційній скарзі не зазначено доказів прояву фактів, на які здійснюються посилання, в чому полягає приватний інтерес відповідача, суперечливість приватних інтересів відповідача та позивача у даній справі з їх службовими повноваженнями, в чому полягає необ`єктивність дій, рішень відповідача стосовно позивача. Позивач у своїх твердженнях не вірно трактує та використовує поняття «конфлікт інтересів», а відтак посилання на те, що відповідач виданням оскаржуваних наказів нібито створив конфлікт інтересів є помилковими.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 1 Закону України «Про засади запобігання і протидії дискримінації в Україні» пряма дискримінація - ситуація, за якої з особою та/або групою осіб за їх певними ознаками поводяться менш прихильно, ніж з іншою особою та/або групою осіб в аналогічній ситуації, крім випадків, коли таке поводження має правомірну, об`єктивну, обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належним та необхідним. Таке поводження за змістом пункту 2 частини першої статті 1 цього ж Закону може полягати, в тому числі, в обмеженні у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами у будь-якій формі.

Між тим позивач не наводить обґрунтувань та фактичних даних на підтвердження того, що в діях відповідача мала місце дискримінація її прав за відповідними ознаками, в чому проявляється саме «дискримінація».

Враховуючи вищевикладене, оскільки позивач не навів доказів, які підтверджують, що існування конфлікту інтересів та/чи дискримінація мала місце, а також ознак дискримінації щодо позивача, які визначені статтею і Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», тому підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.

Стосовно заявлених позовних вимог щодо відшкодування моральної шкоди, суд першої інстанції зазначає наступне.

Позивач обґрунтовує заподіяну їй моральну шкоду пригніченим моральним і психологічним станом, порушенням нормальних стосунків з оточуючими людьми, порушенням нормальних життєвих зв`язків, погіршенням стану здоров`я, недоотриманням належних їй коштів.

Згідно частини п`ятої статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Посилання позивача на обставини, які слугували притягненням її до дисциплінарної відповідальності у виді оголошення догани, яка була скасована відповідачем наказом від 01 червня 2018 року, безпідставні, оскільки предметом розгляду цієї справи є спірні правовідносини щодо оскарження наказів про покладання виконання обов`язків начальника Головного управління Держгеокадастру.

Окрім того, позовні вимоги про відшкодування моральної шкоди, відповідно до п. 23 ч. 1 ст. 4 КАСУ, є похідними вимогами, які залежать від задоволення основних вимог.

З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову у задоволенні позовної вимоги про стягнення на користь позивача моральної шкоди, оскільки позивачем не доведено причинно-наслідкового зв`язку між діями відповідача та моральними стражданнями позивача.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Згідно частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Статтею 72 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Відповідно до статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Відповідно до частини першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, яке ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Ураховуючи наведене, колегія суддів не знаходить правових підстав для задоволення апеляційної скарги і відповідно для скасування оскаржуваних наказів, оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, правові висновки суду першої інстанції скаржником не спростовані.

Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року у справі № 0540/6913/18-а - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 січня 2019 року у справі № 0540/6913/18-а - залишити без змін.

Повне судове рішення складено 20 травня 2019 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя А.А. Блохін

Судді Т.Г. Гаврищук

І.В. Сіваченко