Справа № 569/9731/13-а
Суддя: Анцупова Т.О.
Дата ухвалення: 2019-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 травня 2019 року

м. Київ

справа № 569/9731/13-а

адміністративне провадження № К/9901/9702/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 569/9731/13-а

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Рівненської міської ради Рівненської області, треті особи - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання неправомірним п. 41 рішення;

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Рівненського міського суду Рівненської області (суддя Рудика Л. Д.) від 22 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Капустинський М. М., Мацький Є. М., Шидловський В. Б. ) від 29 березня 2016 року, встановив:

І. РУХ СПРАВИ

1. У листопаді 2009 року ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 звернулися до суду з адміністративним позовом до Рівненської міської ради Рівненської області, треті особи - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , в якому просили:

- визнати неправомірним п. 41 рішення Рівненської міської ради Рівненської області від 26 грудня 2007 року № 1311 «Про передачу у приватну власність безоплатно земельної ділянки площею 448 кв. м за адресою АДРЕСА_1 ОСОБА_2 »;

- визнати неправомірним протокол № 4 від 23 листопада 1994 року засідання узгоджувальної комісії Рівненської міської ради народних депутатів по розгляду спорів з приводу суміжного землекористування громадян міста по заяві ОСОБА_2 про встановлення суміжної межі між землекористуванням по АДРЕСА_1.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що ОСОБА_1 та треті особи є сусідами і всі користуються єдиним проїздом і проходом до будівель багато років. 26 грудня 2007 року Рівненська міська рада прийняла рішення № 1311, яким передала ОСОБА_2 у приватну власність безоплатно земельну ділянку площею 448 кв. м за адресою АДРЕСА_1 . До площі 448 кв. м включено частину земельної ділянки, яка є проїздом і проходом до будинку АДРЕСА_3 . Позивач зазначила, що по цій дорозі прокладені комунікації і вона здійснила облаштування виключно за свої кошти (покрила твердим покриттям і встановили огорожу зі сторони АДРЕСА_1). Ця частина земельної ділянки значиться як проїзд в технічному паспорті будинку АДРЕСА_3 і генеральному плані від 05 листопада 1966 року, розробленому на підставі рішення виконкому Рівненської районної ради депутатів трудящих від 05 листопада № 462, яким ця земельна ділянка надавалась для будівництва і обслуговування житлового будинку. Позивач зазначила, що п. 41 рішення Рівненської міської ради від 26 грудня 2007 року № 1311 прийнятий з порушенням вимог земельного законодавства, що регулює спірні правовідносини.

3. Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 25 лютого 2014 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2014 року, частково задоволено позов.

Визнано протиправним п. 41 рішення Рівненської міської ради Рівненської області від 26 грудня 2007 року № 1311 «Про передачу земельних ділянок у приватну власність, затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та скасування окремих пунктів рішень Рівненської міської ради» про передачу ОСОБА_2 у приватну власність безоплатно земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд 448 кв. м за адресою

АДРЕСА_1 у задоволенні позову ОСОБА_4 та ОСОБА_5 в частині позовних про визнання неправомірними рішення Рівненської міської ради Рівненської області від 26 грудня 2007 року № 1311, через пропуск строку звернення до адміністративного суду.

Відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 в частині про визнання неправомірним протоколу погодження меж суміжних ділянок за недоведеністю та безпідставністю позовних вимог.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 березня 2015 року частково задоволено касаційну скаргу Рівненської міської ради.

Скасовано постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 25 лютого 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2014 року.

Залишено без розгляду позов в частині вимог ОСОБА_4 та ОСОБА_5 до Рівненської міської ради Рівненської області про визнання неправомірними п. 41 Рівненської міської ради від 26 грудня 2007 року № 1311.

Закрито провадження у справі в частині вимог ОСОБА_1 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 до Рівненської міської ради Рівненської області про визнання неправомірним протоколу № 4 від 23 листопада 1994 року засідання узгодженої комісії.

В частині вимог ОСОБА_1 до Рівненської міської ради Рівненської області за участі третіх осіб - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання неправомірним п. 41 рішення Рівненської міської ради Рівненської області від 26 грудня 2007 року № 1311, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

5. Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 22 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року, відмовлено у задоволенні позовних вимог.

6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 19 квітня 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 22 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року, і ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 травня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

8. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.

9. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.

10. Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

11. 26 січня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 22 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року у справі № 569/9731/13-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

12. Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

13. Станом на 15 травня 2019 року заперечення або відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходили.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що для оформлення права власності на земельну ділянку, ОСОБА_2 17 жовтня 2007 року звернулася до Рівненської міської ради із заявою про передачу їй земельної ділянки площею 448 кв. м по АДРЕСА_1 , безоплатно, у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. До заяви було додано план земельної ділянки.

15. Рішенням Рівненської міської ради від 26 грудня 2007 року № 1311 «Про передачу земельних ділянок у приватну власність, затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та скасування окремих пунктів рішень Рівненської міської ради» передано в приватну власність безоплатно земельні ділянки для будівництва і обслуговування житлових будинків, господарських будівель то споруд громадянам України згідно з додатком до цього рішення.

Пунктом 41 Додатку до рішення Рівненської міської ради від 26 грудня 2007 року № 1311 земельна ділянка площею 448 кв. м за адресою АДРЕСА_3 була передана ОСОБА_2 в приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

16. Земельна ділянка ОСОБА_1 перебуває у її власності згідно державного акту на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1 від 08 липня 2004 року № 3749. Межа між земельною ділянкою ОСОБА_1 та земельною ділянкою ОСОБА_2 визначена зазначеним державним актом.

17. Вважаючи рішення Рівненської міської ради від 26 грудня 2007 року № 1311 «Про передачу земельних ділянок у приватну власність, затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та скасування окремих пунктів рішень Рівненської міської ради» незаконним і таким, що порушує права ОСОБА_1 на користування земельною ділянкою для проїзду та проходу до будинків, позивач звернулася до суду з адміністративним позовом про скасування спірного рішення.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що позивач та інші особи по суті використовують земельну ділянку, передану спірним рішенням у приватну власність ОСОБА_2 , для проїзду та проходу до своїх помешкань. При цьому, позивачем не доведено, що з часу прийняття рішення Рівненської міської ради від 26 грудня 2007 року № 1311 про виділення земельної ділянки третій особі було порушено її суб`єктивне право, а саме право користування проїздом та проходом земельною ділянкою.

19. Суди попередніх інстанцій зазначили, що та обставина, що в майбутньому, при оформленні ОСОБА_2 права власності на виділену спірним рішенням земельну ділянку, будуть порушені права позивача та інших мешканців, які користуються вказаним проїздом та проходом, не заслуговує на увагу, оскільки відповідно до норм діючого законодавства необхідною умовою для прийняття рішення по суті є наявність порушення прав, свобод чи інтересів. Захист порушених прав, свобод та інтересів на майбутнє чинним законодавством не передбачено.

20. Отже, суди попередніх інстанцій зазначили, що п. 41 Додатку до рішення міської ради від 26 грудня 2007 року № 1311, яким земельна ділянка площею 448 кв. м передана ОСОБА_2 в приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, як на стадії його прийняття так і на даний час, не порушуються будь-яким чином права ОСОБА_1 , тому намагання позивача запобігти можливим порушенням в майбутньому - є передчасним.

21. Крім того, суди попередніх інстанцій відмовляючи у задоволенні позовних вимог надали оцінку законодавству, що регулюють спірні правовідносини, зокрема, Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Земельному кодексу України та дійшли висновку, що спірне рішення відповідача не порушує права ОСОБА_1 у цих правовідносинах.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

22. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

23. Зокрема скаржник зазначила, що відповідно до ст. 83 Земельного кодексу України до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи тощо). Тобто, суди попередніх інстанцій, погоджуючись із законністю спірного рішення, допустили порушення норм матеріального права про заборону передачі у приватну власність земель загального користування.

24. Крім того, суди попередніх інстанцій не звернули уваги, що спірне рішення було прийняте без технічної документації, яка б належним чином підтверджувала розмір і межі земельної ділянки, що є порушенням земельного законодавства.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд, виходячи з доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

26. Суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані рішення, виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

27. Колегія суддів не може погодитися з таким висновком судів попередніх інстанцій, враховуючи такі норми права.

28. Згідно ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

29. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

30. На підставі п. 7 ч. .1 ст. 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

31. Згідно ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

32. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

33. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

34. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

35. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

36. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

37. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

38. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

39. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного судового рішення; далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

40. Спір у цій справі стосується права володіння (користування) земельною ділянкою, яке, за твердженням позивача, є порушеним спірним рішенням відповідача, оскільки вирішено питання щодо належності та порядку користування земельною ділянкою на користь третьої особи.

41. Тобто, ОСОБА_1 захищаючи своє право користування частиною земельної ділянки, яка слугує проїздом до її житлового будинку, фактично оскаржує право власності ОСОБА_2 на земельну ділянку, передану їй на підставі рішення органу місцевого самоврядування.

42. Конституційний Суд України в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні - це акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

43. У разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.

44. Отже, спір щодо оскарження рішень органу місцевого самоврядування, який виник у зв`язку з невизнаним правом у сфері земельних відносин належить розглядати у порядку цивільного судочинства.

45. Враховуючи наведене, колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що цей позов може бути розглянутий за правилами, встановленими КАС України.

46. Згідно ч. 3 ст. 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

47. Згідно п. 5 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

48. Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно ст. 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст. 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

49. На підставі викладеного, колегія суддів доходить висновку, що судові рішення у даній справі підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 22 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року у адміністративній справі № 569/9731/13-а скасувати.

Провадження у справі закрити.

Роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач Т. О. Анцупова

Судді В. М. Кравчук

О. П. Стародуб