Справа № 814/735/16
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2019-05-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 травня 2019 року

Київ

справа №814/735/16

адміністративне провадження №К/9901/12960/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.05.2016 у складі судді Біоносенка В.В. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.10.2016 у складі колегії суддів Домусчі С.Д., Димерлія О.О., Коваля М.П. у справі №814/735/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області щодо не розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка знаходиться в межах території Краснопільської сільської (селищної) ради Врадіївського району Миколаївської області у встановленому порядку відповідно до вимог чинного законодавства;

- зобов`язати відповідача розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка знаходиться в межах території Краснопільської сільської (селищної) ради Врадіївського району Миколаївської області (за межами населеного пункту) у встановленому порядку відповідно до вимог чинного законодавства.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року, визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області щодо не розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка знаходиться в межах території Краснопільської сільської (селищної) ради Врадіївського району Миколаївської області у встановленому порядку відповідно до вимог чинного законодавства.

В решті позовних вимог відмовлено.

В касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.05.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.10.2016 в частині відмови у задоволенні позовних вимог та в цій частині прийняти нову, якою позов задовольнити в повній мірі.

В обґрунтування касаційної скарги вказує, що в розумінні ст. 118 Земельного кодексу України подане клопотання позивача за вх. № 19-1250/1/19-15-СГ від 02.11.2015 відповідачем не розглянуто у встановленому законом порядку, не надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою або мотивованої відмови, дані дії відповідача суттєво порушують права та законні інтереси позивача.

Касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.

У ході розгляду справи судами встановлено, що в лютому 2015 році позивач разом з іншими особами звернулась до Головного управління Держземагенства у Миколаївській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га в межах території Краснопільскої сільської ради Врадіївського району Миколаївської області.

В березні 2015 року Головним управлінням Держземагенства у Миколаївській області було відмовлено ОСОБА_1 та іншим у наданні такого дозволу.

02.07.15 постановою Миколаївського окружного адміністративного суду визнано відмову Головного управління Держземагенства у Миколаївській області протиправною та зобов`язано відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1

02.11.15 позивач знову звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га в межах території Краснопільскої сільської ради Врадіївського району Миколаївської області.

06.04.16 Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області повернуло надані позивачкою заяви без розгляду у зв`язку з тим, що ухвалою від 23.12.2015 по справі № 814/4359/15, Миколаївський окружний адміністративний суд заборонив Головному управлінню Держгеокадастру у Миколаївській області вчиняти дії, спрямовані на передачу в оренду або у власність земельні ділянки розміром 2, 00 га, що знаходиться в межах земель Краснопільської сільської ради Врадіївського району Миколаївської області.

Не погоджуючись з такими діями відповідача, ОСОБА_1 звернулась до суду з даним адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки з моменту подання позивачем клопотання та до моменту його розгляду пройшло майже шість місяців, замість передбаченого ст.118 ЗК України - одного, тому наявні підстави для визнання протиправною бездіяльність з боку Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області під час розгляду клопотання позивача, яка полягає у порушенні часу розгляду поданого позивачем клопотання.

Проте, відмовляючи у задоволенні вимог про зобов`язання розглянути клопотання, яке було подано позивачем 02.11.2015 р., суд першої інстанції встановив, що клопотання хоч і з порушенням строку, але було розглянуто відповідачем.

При цьому суд першої інстанції наголосив на тому, що у цьому випадку, права позивача захищені на законодавчому рівні, оскільки абз.3 ч.7 ст.118 Земельного кодексу України передбачений принцип «мовчазної згоди», відповідно до якого у разі, якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання, зокрема, відповідний орган виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади, додаючи до цього повідомлення договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Апеляційний суд погодився з такими висновками суду першої інстанції.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду і розгляду справи), встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Частинами десятою та одинадцятою статті 118 ЗК України встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

При цьому колегія суддів увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

За такого правового регулювання Верховний Суд вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.

Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.

В постанові від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформував наступний правовий висновок.

Частина десята статті 118 ЗК України у взаємозв`язку із положеннями Кодексу адміністративного судочинства і конституційним правом особи на судовий захист, свідчить про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу. У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Верховний Суд також зазначає, що згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17).

Аналіз положень абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання у відповідному уповноваженому органі. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. Відтак, нездійснення права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цей строк призводить до припинення цього права.

Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов`язку відповідача розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про безпідставність позовних вимог в частині зобов`язання відповідача розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з покликанням на те, що позивач за принципом «мовчазної згоди» мав право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу.

Частина шоста статті 118 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, а саме: клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені статтею 118 ЗК України.

Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного суб`єкта владних повноважень виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.

Частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести усі підстави відмови.

Як вбачається з листа Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області 06.04.16, подані позивачем документи повернуто без розгляду у зв`язку з тим, що ухвалою від 23.12.2015 по справі № 814/4359/15, Миколаївський окружний адміністративний суд заборонив Головному управлінню Держгеокадастру у Миколаївській області вчиняти дії, спрямовані на передачу в оренду або у власність земельні ділянки розміром 2, 00 га, що знаходиться в межах земель Краснопільської сільської ради Врадіївського району Миколаївської області.

Разом з тим, позивачем до апеляційної скарги було долучено копію ухвали Миколаївського окружного адміністративного суду від 24.02.2016 по справі № 814/4359/15, якою заходи забезпечення позову шляхом заборони Головного управлінню Дежгеокадастру у Миколаївській області вчиняти дії, спрямовані на передачу в оренду або у власність земельної ділянки розміром 2,00 га, що знаходиться в межах земель Краснопільської сільської ради Врадіївського району Миколаївської області скасовано.

Таким чином, на час повернення документів позивачеві обставин, на які покликався відповідач вже не існувало.

Колегія суддів Верховного Суду вважає помилковими покликання суду апеляційної інстанції, як на підставу для відмови в позові на те, що на час розгляду клопотання позивача, у відповідача була відсутня будь-яка належна інформація про скасування заходів забезпечення позову по справі № 814/4359/15, оскільки копія ухвали від 24.02.2016 по справі № 814/4359/15 надійшла на адресу Головного управлінню Дежгеокадастру у Миколаївській області 13.04.2016.

Не вчасне отримання вказаного рішення відповідачем не може слугувати виправданням порушення права позивача, оскільки відповідач, як суб`єкт владних повноважень, мав проявляти зацікавленість в питаннях, що стосуються власних владних повноважень та не допускати порушення права особи на отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Частиною 3 вказаної статті передбачено, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

За таких обставин, коли суди повно і правильно встановили обставини справи, проте неправильно тлумачили закон, який підлягав застосування, рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позову підлягають скасуванню з прийняттям нової постанови в наведеній частині, про задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог скасувати, ухвалити в цій частині нове рішення.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка знаходиться в межах території Краснопільської сільської (селищної) ради Врадіївського району Миколаївської області (за межами населеного пункту) у встановленому порядку відповідно до вимог чинного законодавства.

В решті постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 травня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 жовтня 2016 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Ю. Бучик

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду