Справа № 826/11115/18
Суддя: Горяйнов Андрій Миколайович
Дата ухвалення: 2019-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Горяйнова А.М.,

суддів - Аліменка В.О. та Коротких А.Ю.,

за участю секретаря - Казюк Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2018 року, яке прийняте в порядку письмового провадження, у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» до Київської обласної державної адміністрації та Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій про визнання протиправним та скасування протоколу,

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2018 року ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати протокол позачергового засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 липня 2018 року № 7.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2018 року у задоволенні вказаного адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про задоволення позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права. Скаржник вказує на те, що рішенням Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій було фактично зупинено роботу підприємства, а той час як відповідно до ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» такими повноваженнями наділений виключно суд. Позивач зазначає, що вказана комісія вийшла за межі наданих їй повноважень. Також скаржник вважає, що ДУ «Київський обласний лабораторний центр МОЗ України» не є акредитованою лабораторією, у зв`язку з чим проведені нею дослідження не можуть бути використані як належні докази.

Київська обласна державна адміністрація подала відзив на апеляційну скаргу ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич», у якому зазначила, що приймаючи оскаржуване рішення, Київська обласна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій діяла у межах повноважень, визначених Типовим положенням про регіональну та місцеву комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 409 (далі - Положення). Також Київська обласна державна адміністрація зазначила, що судом першої інстанції зроблено вірний висновок про те, що протокол від 10 липня 2018 року № 7 не є рішенням про зупинення роботи підприємства.

Під час судового засідання представник позивача підтримав апеляційну скаргу та просив суд її задовольнити з підстав, викладених у ній.

Представник Київської обласної державної адміністрації в судовому засіданні заперечувала проти апеляційної скарги та просила суд відмовити у її задоволенні посилаючись на те, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, а підстави для його зміни чи скасування - відсутні.

Від Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій надійшла заява про розгляд справи без участі її представника.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2018 року - без змін виходячи із наступного.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції встановлено та сторонами даної справи не заперечується, що основним видом діяльності ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» є діяльність лікарняних закладів.

До медичного пункту дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич» 01 липня 2018 року звернулися 12 людей з ознаками фізичного розладу шлунково-кишкового тракту.

Відповідно до результатів бактеріологічних досліджень змивів з об`єктів навколишнього середовища дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич», проведених Київським обласним лабораторним центром МОЗ України, результати якого зафіксовані у протоколі від 03 липня 2018 року № 402, встановлено наявність бактерій групи кишкової палички та золотистий стафілокок на роздрібному інвентарі харчового блоку.

Під час позачергового засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі - Комісія) щодо ситуації, яка склалась внаслідок отруєння дітей у дитячому оздоровчому закладі санаторного типу «Славутич» Переяслав-Хмельницького району Київської області 10 липня 2018 року було вирішено, зокрема, достроково призупинити табірну зміну дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич» Переяслав-Хмельницького району Київської області з 11 липня 2018 року; почати роботу наступної зміни дітей на оздоровлення після проведення санітарно-протиепідемічних заходів та обстеження персоналу на носії золотистого стафілококу та кишкової групи інфекції.

Не погоджуючись із зазначеними рішення Комісії, ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» звернулося до суду з позовом про визнання протиправним та скасування протоколу позачергового засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 липня 2018 року № 7. Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що Комісія фактично прийняла рішення про зупинення роботи підприємства, що виходить за межі її повноважень.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич», суд першої інстанції виходив з того, що положення оскаржуваного Протоколу не містять приписів щодо повного зупинення діяльності позивача. Дострокове призупинення табірної зміни у дитячому оздоровчому закладі «Славутич» за своєю суттю та метою є тимчасовим заходом локалізації та ліквідації групового отруєння, спрямованим на недопущення отруєння більшої кількості дітей. Призупинення табірної зміни не є зупиненням господарської діяльності позивача, у розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Кодексу цивільного захисту України, а розглядається як захід локалізації та ліквідації групового отруєння дітей з метою встановлення джерел інфекції та факторів її передачі.

Колегія суддів погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції, оскільки вони знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Звертаючись до суду із адміністративним позовом, ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» просило суд визнати протиправним та скасувати протокол позачергового засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 липня 2018 року № 7.

Разом з тим, протокол за своїх характером не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке впливає на права та обов`язки позивача. Зазначений документ лише фіксує хід засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.

Відповідно до п. 3 Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 409 (далі - Типове положення) рішення комісії приймаються колегіально більш як двома третинами складу комісії. Член комісії, який не підтримує пропозиції та рекомендації, прийняті комісією, може викласти у письмовій формі свою окрему думку, що додається до протоколу засідання. Рішення комісії оформляється протоколом, який підписується головою та відповідальним секретарем комісії.

Зі змісту адміністративного позову вбачається, що ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» хоч і заявило вимогу про скасування протоколу від 10 липня 2018 року № 7, проте фактично позивач оскаржує одне з рішень, яке було оформлене таким протоколом - про надання товариству доручення достроково призупинити табірну зміну дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич» Переяслав-Хмельницького району Київської області з 11 липня 2018 року.

Позивач вважає, що вказане рішення не відповідає вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Кодексу цивільного захисту України.

У відповідності до ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Положеннями ч. 2 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Згідно з ч. 7 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Зазначені норми права вказують на те, що повноваженнями на звернення до суду із адміністративним позовом про зупинення роботи підприємств наділені саме посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, органи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Передумовою для звернення до суду із відповідним позовом є проведення перевірки таким органом та встановлення порушень, які є підставою для вжиття заходів реагування у вигляду повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв тощо.

Разом з тим, Комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, відповідно до п. 1 Типового положення, є постійно діючим органом, який утворюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією, райдержадміністрацією, виконавчим органом міської ради, районною у місті та селищною радою для координації діяльності райдержадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов`язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них.

Отже, Комісія не є органом державного контролю, не проводить відповідних перевірок та не наділена повноваженнями звертатися до суду із адміністративним позовом про вжиття заходів реагування за процедурою, передбаченою Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Кодексом цивільного захисту України.

Натомість Комісія наділена спеціальними повноваженнями щодо координації діяльності, пов`язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них, які визначені Типовим положенням.

Так, відповідно до пп. 1 п. 3 Типового положення одним із основних завдань Комісії на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці є координація діяльності райдержадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов`язаної із забезпеченням санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Згідно з пп. 1 п. 4 Типового положення Комісія відповідно до покладених на неї завдань у режимі повсякденної діяльності координує здійснення заходів щодо профілактики та локалізації інфекційних захворювань, а також запобігання виникненню випадків масових харчових отруєнь населення.

У відповідності до п. 5 Типового положення Комісія має право, зокрема, заслуховувати інформацію керівників територіальних органів центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, розташованих на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, з питань, що належать до їх компетенції, і давати їм відповідні доручення.

Дослідивши зміст протоколу позачергового засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 липня 2018 року № 7, колегія суддів встановила, що Комісією було заслухано інформацію директора Державної установи Київського обласного лабораторного центру МОЗ України, директора Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації, начальника управління за дотриманням санітарного законодавства ГУ Держпродспоживслужби у Київській області про отруєння дітей у дитячому оздоровчому закладі санаторного типу «Славутич» Переяслав-Хмельницького району Київської області, яке відбулося 01 липня 2018 року.

За підсумками проведеного засідання Комісія, реалізуючи свої повноваження з координації діяльності, пов`язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, надала доручення керівнику ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич», Державній установі Київського обласного лабораторного центру МОЗ України, Департаменту охорони здоров`я Київської облдержадміністрації, Головному управлінню Держпродспоживслужби у Київській області, головам райдержадміністрацій, міськвиконкомів (міст обласного значення), керівникам оздоровчих закладів Київської області, Управлінню інформатизації та зв`язків з громадськістю Київської облдержадміністрації були надані доручення:

- достроково призупинити табірну зміну дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич» Переяслав-Хмельницького району Київської області з 11 липня 2018 року;

- почати роботу наступної зміни дітей на оздоровлення після проведення санітарно-протиепідемічних заходів та обстеження персоналу на носії золотистого стафілококу та кишкової групи інфекції;

- провести комісійні обстеження готовності закладу до прийняття дітей наступної зміни на оздоровлення. За результатами обстеження у разі виявлення порушень санітарного законодавства - прийняти відповідні заходи реагування;

- у разі виникнення групових отруєнь в оздоровчих закладах приймати рішення щодо призупинення їх діяльності до встановлення стабільної епідеміологічної ситуації;

- встановити контроль за виконанням санітарно-протиепідемічних заходів в оздоровчих закладах;

- через засоби масової інформації повідомити населення, що у випадку групових отруєнь дітей у дитячих оздоровчих закладах зміни будуть достроково припинятись, а заїзди наступних змін для оздоровлення будуть перенесені до завершення виконання санітарно-протиепідемічних заходів.

Отже, протоколом від 10 липня 2018 року № 7 фактично були оформлені рішення Комісії про надання керівникам місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, розташованих на території Київської області доручення з метою координації заходів із запобігання випадків масових харчових отруєнь населення.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що рішення Комісії, оформлене протоколом від 10 липня 2018 року № 7, не є рішенням про зупинення діяльності підприємства у розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Кодексу цивільного захисту України.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Оскаржувані рішення прийняті Комісією у порядку, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Типовим положенням.

Також колегія суддів вважає, що надання керівнику ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» доручення про дострокове призупинення табірної зміни з 11 липня 2018 року та про початок роботи наступної зміни після проведення санітарно-протиепідемічних заходів та обстеження персоналу на носії золотистого стафілококу та кишкової групи інфекції є належним, добросовісним та розсудливим рішенням, яке прийняте своєчасно та з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» і цілями, на досягнення яких воно спрямоване.

В апеляційній скарзі відповідач вказує на те, що лабораторні дослідження були проведені Державною установою Київського обласного лабораторного центру МОЗ України, яка не включена до переліку державних лабораторій Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, що є порушенням пп. 1 п. 2 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин».

Вказана норма права передбачає, що протягом трьох років з дня опублікування цього Закону лабораторні дослідження (випробування) для цілей державного контролю можуть проводитися державними лабораторіями, перелік яких затверджується та оприлюднюється компетентним органом на його офіційному веб-сайті.

Разом з тим, як раніше зазначалося, Комісія не є органом державного контролю, а результати лабораторних досліджень, проведених Державною установою Київського обласного лабораторного центру МОЗ України, були використані Комісією для інших цілей, ніж з метою здійснення заходів державного контролю.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич».

Отже, доводи апеляційної скарги позивача не спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в рішенні від 24 грудня 2018 року та не можуть бути підставою для його скасування.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу ТОВ «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2018 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя А.М. Горяйнов

Судді В.О. Аліменко

А.Ю. Коротких

Постанова складена у повному обсязі 15 травня 2019 року.