Справа № 810/1713/17
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2019-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/1713/17 Суддя першої інстанції: Брагіна О.Є.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Епель О.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року у справі за позовом керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області до Бородянської селищної ради Київської області, треті особи - Національне агентство з питань запобігання корупції, ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

У травні 2017 року керівник Фастівської місцевої прокуратури (далі - Позивач, Прокурор) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Бородянської селищної ради Київської області (далі - Відповідач, Бородянська селищна рада), треті особи - Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Третя особа-1, НАЗК), ОСОБА_1 (далі - Третя особа-2, ОСОБА_1 ), про визнання протиправним та скасування рішення Бородянської селищної ради №257/01-11-VII «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 0,0700 га для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 . Бородянка на території Бородянської селищної ради ОСОБА_2 ».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.05.2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.11.2017 року, позовну заяву повернуто.

Постановою Верховного Суду від 10.04.2018 року касаційну скаргу Прокуратури Київської області задоволено - ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 16.05.2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13.11.2017 року скасовано із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11.08.2018 року позовну заяву повернуто.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018 року апеляційну скаргу заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області задоволено - ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 11.08.2018 року скасовано та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.12.2018 року позовну заяву залишено без руху.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду 31.01.2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі у зв`язку з тим, що даний спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства. При цьому суд зауважив, що в основу даного спору покладені цивільно-правові відносини, адже оскаржуваним рішенням Бородянської селищної ради фактично вирішується питання про передачу ОСОБА_2 земельної ділянки у приватну власність.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, заступник керівника Фастівської місцевої прокуратури (далі - Апелянт, Заступник прокурора) подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду і направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про прийняття позовної заяви до розгляду. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про приватно-правовий характер даного спору, оскільки предметом доказування у справі є виключно питання дотримання процедури розгляду та порядку прийняття оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування. Крім того, звертає увагу на порушенні принципу недопустимості повторної участі судді у розгляді адміністративної справи.

Після усунення визначених в ухвалі від 09.04.2019 року про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 15.05.2019 року.

У межах встановлених судом строків відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції встановив, що Бородянською селищною радою 30.06.2016 року прийнято рішення №257/01-11-VII «Про надання гр. ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 на території Бородянської селищної ради».

Дане рішення, як зазначив суд першої інстанції з посиланням на приписи ст. ст. 3, 15 ЦПК України у редакції до 15.12.2017 року та ст. 19 ЦПК України у чинній редакції, а також положення ст. ст. 4, 17 КАС України у попередній редакції і ст. ст. 122, 123, 186 Земельного кодексу України, свідчить про приватно-правовий характер врегульованих ним відносин, оскільки у випадку погодження органом місцевого самоврядування із вибором предмета права власності шляхом затвердження проекту землеустрою між сторонами виникають цивільно-правові відносини, що виключає можливість розгляду і вирішення даного спору у порядку адміністративного судочинства.

З такими висновками суду першої інстанції не можна погодитися з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні від 20.07.2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

Згідно ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до п. «б» ч. 1 ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

За правилами ч. 1 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Приписи ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України визначають, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Конституційний Суд України у рішенні від 01.04.2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, Прокурор звернувся до адміністративного суду з позовом до Бородянської селищної ради про визнання протиправними та скасування рішення від 30.06.2016 року №257/01-11-VII «Про надання гр. ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 на території Бородянської селищної ради».

При цьому у матеріалах справи відсутні докази, що свідчать про набуття ОСОБА_2 права власності на спірну земельну ділянку.

Судом першої інстанції вірно визначено, що обґрунтування заявлених позовних вимог Прокурор посилався на те, що ОСОБА_2 є тещою ОСОБА_1 , тобто відповідно до абз. 4 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції» близькою особою, а відтак прийняття оскаржуваного рішення за участю ОСОБА_1 суперечить вимогам Закону України «Про запобігання корупції».

Отже, виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними, на думку Позивача, діями Відповідача при вирішенні питання щодо передачі земельної ділянки у власність, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018 року, 30.05.2018 року, 28.11.2018 року та від 23.01.2019 року у справах № 536/233/16-ц, № 127/16433/17 та № 820/4219/17 та №308/10112/16-а відповідно.

При цьому згідно практики Великої Палати Верховного Суду отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування (постанови від 27.02.2018 року у справі № 545/808/17 та від 28.11.2018 року у справі № П/811/601/18).

Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб (постанова від 17.10.2018 року у справі № 380/624/16-ц).

З урахуванням наведеного колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції помилково віднесено даний спір до приватно-правового, оскільки характер спірних правовідносин та об`єкт судової перевірки в їх межах свідчить про необхідність розгляду даної справи саме у порядку адміністративного судочинства. З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що постановлена судом першої інстанції ухвала про відмову у відкритті провадження у справі з огляду на необхідність розгляду даного спору у порядку цивільного та/або господарського судочинства є передчасною, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.

Разом з тим, посилання Апелянта на порушення судом першої інстанції принципу недопустимості повторної участі судді у розгляді адміністративної справи, передбаченого ч. 1 ст. 37 КАС України, судова колегія вважає необґрунтованим з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 37 КАС України суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді першої інстанції, не може брати участі у вирішенні цієї самої справи в судах апеляційної і касаційної інстанцій, а також у новому її розгляді у першій інстанції після скасування попередніх рішення, постанови або ухвали про закриття провадження в адміністративній справі.

Тобто, суддя, який брав участь у вирішенні справи в суді першої інстанції, не може брати участі у вирішенні цієї ж самої справи, по-перше, в судах апеляційної і касаційної інстанцій, по-друге, а також у новому її розгляді у першій інстанції після скасування попередніх рішення, постанови або ухвали про закриття провадження в адміністративній справі. Натомість, ухвала суду про повернення позовної заяви у розумінні приписів ст. 37 КАС України не належить до судових рішень, яким справу вирішено по суті.

Наведений висновок також підтверджується й нормами пп. 2 п. 21 розділу VIII «Автоматизований розподіл судових справ між суддями» Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради Судді України від 26.11.2010 року № 30, в якому передбачено, що передача судової справи раніше визначеному судді проводиться модулем автоматизованого розподілу щодо судових справ, що надійшли із судів апеляційної або касаційної інстанцій після скасування ухвал, які перешкоджають подальшому розгляду судової справи (крім ухвал про закриття, припинення провадження) та ухвал, які не перешкоджають подальшому розгляду судової справи.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

З урахуванням наведених обставин у сукупності, а також зважаючи на те, що за своїм змістом спірні правовідносини належать до юрисдикції адміністративного суду, судова колегія приходить до висновку про помилковість постановленої Київським окружним адміністративним судом ухвали від 31.01.2019 року.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження у справі було неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв`язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 170, 242-244, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року - скасувати.

Справу направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді О.В. Епель

О.І. Шурко

Повний текст постанови складено « 15» травня 2019 року.