Справа № 826/19299/16
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2019-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 травня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ганечко О.М.,

суддів Коротких А.Ю.,

Федотова І.В.,

за участі секретаря судового засідання Біднячук Ю.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної архівної служби України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.02.2019 у справі за адміністративним позовом Державної архівної служби України до Міністерства юстиції України про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Державна архівна служба України звернулась до суду з позовом до Міністерства юстиції України, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України № 1607/7 від 25.11.2016 про проведення перевірки діяльності Державної архівної служби України;

- визнати протиправним та скасувати клопотання № 1 голови комісії з перевірки діяльності Державної архівної служби України ОСОБА_1 від 29.11.2016.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.02.2019 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити у повному обсязі, при цьому, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Представники апелянта у судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги у повному обсязі, просили їх задовольнити, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.02.2019 скасувати, прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.

У судовому засіданні представник відповідача заперечувала проти задоволення апеляційної скарги, просила залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представників учасників справи, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Так, у відповідності до положень ч. 1 ст. 308 КАС України, справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з приписами ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 25.11.2016 Міністерством юстиції України прийнято наказ № 1607/17 «Про проведення перевірки діяльності Державної архівної служби України», яким передбачено проведення перевірки діяльності Державної архівної служби України за період з 01.01.2015 по 28.11.2016, щодо реалізації державної політики у сфері архівної справи, діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації. Згідно вищезазначеного наказу, утворено комісію з перевірки діяльності позивача, відповідно до додатку наказу. (а. с. 14-16 т. 1)

Так, на виконання вимог оскаржуваного наказу 29.11.2016, головою комісії з перевірки діяльності Державної архівної служби України направлено голові Державної архівної служби України клопотання № 1 з проханням надати копії документів (за переліком), ознайомити членів Комісії з інформацією, матеріалами та відомостями (за переліком). (а. с. 17-23 т. 1)

Державна архівна служба України, вважаючи наказ про проведення перевірки діяльності Державної архівної служби України та клопотання про надання копій документів протиправними, та такими, що підлягають скасуванню, звернулась до суду для захисту своїх прав.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що відповідач має право видавати обов`язкові до виконання накази, давати доручення, створювати комісії та проводити перевірки в межах своєї компетенції, а тому, що оскаржуваний наказ про проведення перевірки діяльності Державної архівної служби України прийнятий уповноваженою особою, у порядку та у спосіб визначений чинним законодавством.

Додатково, судом першої інстанції зазначено, що оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії та встановлює конкретні приписи, звернені до позивача, він застосований до позивача одноразово, на даний час є реалізованим, виконаним та таким, що вичерпав свою дію.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог та вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 228, Міністерство юстиції України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мін`юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, державну політику з питань банкрутства, у сфері електронних довірчих послуг, нотаріату, організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі - виконання рішень), державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб`єктів інформаційної діяльності, у сфері виконання кримінальних покарань та пробації, у сфері правової освіти населення; забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації.

Основними завданнями Мін`юсту є забезпечення формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації. (п. п. 2 п. 3 Положення про Міністерство юстиції України)

Згідно з п. п. 1, 2, 3 п. 12 Положення про Міністерство юстиції України, міністр очолює Мін`юст, здійснює керівництво його діяльністю; спрямовує і координує здійснення іншими центральними органами виконавчої влади заходів з питань, що належать до компетенції Мін`юсту; спрямовує та координує діяльність Укрдержархіву, в тому числі: забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації та контролює її реалізацію Службою; погоджує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені Службою проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України; визначає пріоритети роботи Служби і шляхи виконання покладених на неї завдань, затверджує плани її роботи; погоджує структуру апарату Служби; видає обов`язкові до виконання Службою накази та доручення з питань, що належать до сфери її діяльності; погоджує призначення на посаду і звільнення з посади керівників та заступників керівників самостійних структурних підрозділів апарату Служби; порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів Служби повністю чи в окремій частині; порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника Служби та його заступників; ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апарату Служби, а також керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління; ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівника Служби, його заступників, інших державних службовців і працівників апарату Служби, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління; приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності Служби; заслуховує звіти про виконання покладених на Службу завдань і планів її роботи; визначає структурний підрозділ апарату Мін`юсту, що відповідає за взаємодію із Службою; визначає посадових осіб Мін`юсту, які включаються до складу колегії Служби; визначає порядок обміну інформацією між Мін`юстом та Службою, періодичність її подання; вирішує інші питання, пов`язані із спрямуванням і координацією діяльності Служби.

У свою чергу, діяльність Державної архівної служби України (Укрдержархів) регламентована Положенням про Державну архівну службу України, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 870, згідно якого Державна архівна служба України (Укрдержархів) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції і який реалізує державну політику у сфері архівної справи, діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації.

Так, Укрдержархів у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Укрдержархів очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства про державну службу. (п. 10 Положення про Державну архівну службу України)

Голова Укрдержархіву очолює Укрдержархів, здійснює керівництво його діяльністю, представляє Укрдержархів у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами; звітує перед Міністром юстиції про виконання планів роботи Укрдержархіву та покладених на нього завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок діяльності Укрдержархіву, а також про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях; забезпечує взаємодію Укрдержархіву з визначеним Міністром юстиції структурним підрозділом в апараті Мін`юсту, відповідальним за взаємодію з Укрдержархівом. (п. п. 1, 5, 14 п. 11 Положення про Державну архівну службу України)

Варто зазначити, що наказом Міністерства юстиції України № 1495/5 від 06.06.2011 затверджено Порядок взаємодії Міністерства юстиції України з центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України, який визначає організаційні та процедурні питання взаємодії Міністерства юстиції України з Державною архівною службою України, Державною виконавчою службою України, Державною пенітенціарною службою України, Державною реєстраційною службою України та Державною службою України з питань захисту персональних даних у процесі формування та реалізації державної політики у відповідних сферах.

Зазначений Порядок спрямовано на забезпечення узгодженості, планомірності та цілісності формування державної політики, а також ефективності її реалізації.

Відповідальним за взаємодію зі Службами в Міністерстві юстиції України є Департамент із взаємодії з органами влади. (п. п. 1,2-1,3 Порядку взаємодії)

Розділ ІV Порядку взаємодії, визначає контроль за реалізацією Службами та їх територіальними органами, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, державної політики у відповідних сферах, зокрема наступне.

Департамент здійснює контроль за виконанням покладених на Служби та їх територіальні органи, підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління Служб, завдань та планів їх роботи, виконання указів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, доручень Міністра юстиції України та цього Порядку.

Департамент здійснює контроль за діяльністю Служб шляхом проведення планових та позапланових перевірок, за результатами яких може порушувати питання щодо проведення службових розслідувань та притягнення посадових осіб до дисциплінарної відповідальності (у разі необхідності).

У разі необхідності до проведення перевірок залучають працівників інших структурних підрозділів апарату Міністерства юстиції України та апарату Служб відповідно до їх компетенції.

Департамент розробляє план проведення перевірок Служб, їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та подає його на затвердження Міністру юстиції України.

Департамент письмово повідомляє Служби, їх територіальні органи, підприємства, установи та організації, що належать до сфери їх управління, про проведення планової перевірки за 10 днів до дати початку проведення. До листа додаються копія наказу Міністерства юстиції України з визначенням мети перевірки, посадових осіб, уповноважених на проведення перевірки, дати початку її проведення та плану перевірки.

Департамент проводить позапланові перевірки без попереднього повідомлення Служб, їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Служб, за наявності однієї з таких обставин: виявлення недостовірності інформації в поданих Службами документах, у тому числі звітах про стан виконання планів роботи Служб; обґрунтоване звернення фізичних та юридичних осіб про порушення Службами, їх територіальними органами, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, нормативних приписів актів законодавства; неподання в установлений строк Службами звітності; систематичне порушення виконавської дисципліни; відсутність інформації про усунення порушень, установлених за результатами планової перевірки.

Строк проведення планових та позапланових перевірок не повинен перевищувати десять робочих днів.

Перевірка проводиться з додержанням вимог законодавства щодо збереження державної таємниці, іншої інформації з обмеженим доступом, недопущення розголошення таємної, конфіденційної та службової інформації, що стала відома під час її проведення.

Для виконання покладених завдань уповноважені посадові особи Департаменту мають право: вимагати припинення дій, які перешкоджають проведенню перевірки; ознайомлюватися з необхідними документами, у разі потреби копіювати їх та додавати копії до матеріалів перевірки; отримувати від посадових осіб та працівників Служб, їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Служб, усні та письмові пояснення; отримувати відповідно до законодавства доступ до баз даних та реєстрів, у тому числі електронних, що містять інформацію, необхідну для здійснення контролю за виконанням покладених на Служби завдань та планів їх роботи; відвідувати установи виконання покарань та попереднього ув`язнення для здійснення контролю; перевіряти повноту усунення порушень, виявлених попередніми перевірками.

За результатами перевірок Департамент протягом п`яти робочих днів складає звіти, в яких фіксує факт проведення перевірки, її результати з викладенням висновків та пропозицій щодо усунення виявлених порушень та терміни їх усунення.

Звіт підписують директор Департаменту та працівники, які проводили перевірку, а потім надають для ознайомлення та підпису відповідному голові Служби.

У разі незгоди із викладеною у звіті інформацією голова Служби зобов`язаний зробити відповідний письмовий запис.

Департамент інформує Міністра юстиції України про результати проведення перевірки та подає йому на розгляд звіт.

Голова Служби протягом трьох робочих днів після ознайомлення зі звітом затверджує план заходів щодо усунення порушень, виявлених під час перевірки.

Голова Служби в установлені у плані заходів строки інформує Департамент про проведену роботу з усунення виявлених недоліків та порушень, а також про вжиті заходи.

Департамент оцінює факти, що можуть бути підставою для проведення відповідно до законодавства службового розслідування, та подає Міністру юстиції України пропозиції щодо доцільності ініціювання службових розслідувань стосовно керівників Служб, їх заступників, працівників апарату Служб, керівників та працівників їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Служб.

Департамент вивчає наявність підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників Служб, їх заступників, працівників апарату Служб, їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Служб, та подає на розгляд Міністра юстиції України пропозиції щодо: порушення перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника Служби та/або його заступників; притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників та/або заступників керівників структурних підрозділів апаратів Служб, їх територіальних органів, а також керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Служб. (п. п. 6,1-6,17 Розділу ІV Порядку взаємодії)

Слід наголосити, що Закон України Закон «Про центральні органи виконавчої влади», визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України.

Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. (ч. 2 ст. 1 Закону України Закон «Про центральні органи виконавчої влади»)

Так, ст. 18 Закону України Закон «Про центральні органи виконавчої влади» визначає Повноваження міністра у відносинах з центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується через міністра, зокрема, п. 16 ч. 2 цієї статті передбачає, що міністр приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центрального органу виконавчої влади та його територіальних органів.

Таким чином, враховуючи зазначене, слід дійти висновку, що, оскільки на Міністерство юстиції України покладено забезпечення формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації, яке взаємодіє з Державною архівною службою України, міністр має право видавати обов`язкові до виконання накази, давати доручення, створювати комісії та проводити перевірки в межах своєї компетенції.

Судом першої інстанції під час розгляду справи було досліджено, що оскаржуваний наказ прийнято першим заступником Міністра Севостьяновою Н.І., на яку відповідно до п. 2 наказу Міністерства юстиції України від 22.11.2016 № 1373/6 «Про відрядження Міністра юстиції України», на час відрядження міністра покладено виконання обов`язків Міністра юстиції України, що дає підстави стверджувати, що спірний наказ прийнятий уповноваженою особою, з урахуванням покладених на міністерство повноважень.

Щодо підстав для призначення та проведення перевірки, колегія суддів зазначає таке.

Як вбачається з оскаржуваного наказу Міністерства юстиції України № 1607/7 від 25.11.2016 про проведення перевірки діяльності Державної архівної служби України, перевірка призначена згідно з приписами п. 16 ч. 2 ст. 18 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», п. п. 3 п. 12 Положення про Міністерство юстиції України, п. 1 Положення про Державну архівну службу України, передумовою до застосування яких слугував анонімний лист від 01.09.2016 (№ 94314-0-61-16 від 12.10.2016) щодо порушення керівником Державної архівної служби України ОСОБА_2 вимог Закону України «Про запобігання корупції». (а. с. 14 т. 1)

Відповідно до положень ч. ч. 5, 7 ст. 53 Закону України «Про запобігання корупції» (в редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин), повідомлення про порушення вимог цього Закону може бути здійснене працівником відповідного органу без зазначення авторства (анонімно).

Вимоги до анонімних повідомлень про порушення вимог цього Закону та порядок їх розгляду визначаються цим Законом.

Анонімне повідомлення про порушення вимог цього Закону підлягає розгляду, якщо наведена у ньому інформація стосується конкретної особи, містить фактичні дані, які можуть бути перевірені.

Анонімне повідомлення про порушення вимог цього Закону підлягає перевірці у термін не більше п`ятнадцяти днів від дня його отримання. Якщо у вказаний термін перевірити інформацію, що міститься в повідомленні, неможливо, керівник відповідного органу або його заступник продовжують термін розгляду повідомлення до тридцяти днів від дня його отримання.

У разі підтвердження викладеної у повідомленні інформації про порушення вимог цього Закону керівник відповідного органу вживає заходів щодо припинення виявленого порушення, усунення його наслідків та притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності, а у випадках виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення також інформує спеціально уповноважених суб`єктів у сфері протидії корупції.

Посадові і службові особи державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, посадові особи органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, їх структурних підрозділів у разі виявлення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи одержання інформації про вчинення такого правопорушення працівниками відповідних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, їх структурних підрозділів зобов`язані у межах своїх повноважень ужити заходів щодо припинення такого правопорушення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповноважений суб`єкт у сфері протидії корупції.

Отже, під час перевірки наявності/відсутності підстав для призначення та проведення перевірки, необхідно врахувати, що у даному випадку фактичною підставою для її призначення стало анонімне повідомлення (лист), подання якого узгоджується з нормами ст. 53 Закону України «Про запобігання корупції», а засобом реагування на дане повідомлення стало прийняття відповідачем оскаржуваного наказу, що у повній мірі узгоджується з положеннями п. 16 ч. 2 ст. 18 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», п. п. 3 п. 12 Положення про Міністерство юстиції України, п. 1 Положення про Державну архівну службу України.

Крім того, ст. 53 Закону України «Про запобігання корупції», не тільки передбачає, а й зобов`язує у разі підтвердження викладеної у повідомленні інформації про порушення вимог цього Закону вжити заходи щодо припинення виявленого порушення, усунення його наслідків та притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності, а у випадках виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення також проінформувати спеціально уповноважених суб`єктів у сфері протидії корупції.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що доводи позивача про те, що під час призначення та проведення перевірки Міністерством юстиції України допущено порушення вимог Порядку взаємодії Міністерства юстиції України з центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України, не підлягають врахуванню, оскільки зазначена перевірка підлягає проведенню з урахуванням вимог ст. 53 Закону України «Про запобігання корупції».

Так, у анонімному листі наголошувалось на тому, що Голова Укрдержархіву ОСОБА_2 змушує звільнятись працівників, які були прийняті на роботу до призначення її головою, приймає на роботу осіб, професійні якості яких не відповідають займаним посадам, використовує бюджетні кошти для власних потреб, примушує працівників до роботи, яка не належить до їх посадових обов`язків тощо. (а. с. 120 т. 1)

У свою чергу, посилання апелянта на те, що предметом перевірки, яка може бути проведена на підставі анонімного повідомлення, відповідно до положень Закону України «Про запобігання корупції», мають бути виключно ті фактичні дані відносно конкретної особи, які викладені в анонімному листі, а не загалом реалізація державної політики у сфері архівної справи, діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації є необгрунтованими, оскільки анонімне звернення слугувало для виникнення передумов для прийняття оскаржуваного наказу з відповідною нормативною підставою, що у свою чергу, може охоплювати перевірку діяльності всього органу, за для перевірки викладених в анонімному зверненні обставин наявності/відсутності порушень чинного законодавства Головою Державної архівної служби України, як керівником цього органу, що безумовно стосується не тільки діяльності самого керівника, а й загалом Державної архівної служби України.

В матеріалах справи наявна копія матеріалів про результати перевірки діяльності Державної архівної служби України, що проведена на підставі наказу № 1607/7 від 25.11.2016, з яких вбачається, що за результатами проведення перевірки діяльності Державної архівної служби України 10.03.2017 складено довідку в загальних висновках якої зазначено, що Укржержархівом неналежно виконуються функції та завдання щодо формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства, забезпечується її реалізація; контролюється діяльність архівних установи і служб діловодства; здійснюється розпорядження Національним архівним фондом, організація його формування, державного обліку та зберігання його документі, використання відомостей, що в них містяться.

В зазначеній довідці зазначено про виявлення за наслідками проведення перевірки числених порушень в діях посадових осіб Укрдержархіву під час здійснення ними функціональних обов`язків, які набули системного характеру, порушень законодавства. Встановлені обставини, які свідчать про скоєння службового підроблення Головою Державної архівної служби України тощо.

З огляду на вищевикладені висновки запропоновано Міністру юстиції України відповідно до вимог п. 13 ч. 2 ст. 18 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» порушити перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності Голову Державної архівної служби України та його заступників шляхом звільнення з займаних посад. Крім того, запропоновано Міністерству юстиції України звернутися до правоохоронних органів України з відповідним клопотанням щодо перевірки виявлених фактів та обставин скоєння кримінального правопорушення. (а. с. 117-247 т. 1)

Посилання апелянта на те, що суд першої інстанції не мав під час розгляду даної справи досліджувати обставину, що за результатом проведення перевірки на підставі оскаржуваного наказу голову Державної архівної служби України, ОСОБА_2 , притягнуто до дисциплінарної відповідальності, та за наслідками судового розгляду в справі № 826/14204/17 залишено в силі розпорядження про притягнення до відповідальності (постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2016), оскільки в даній справі позивачем є не голова Державної архівної служби України, а сама Державна архівна служба України, на переконання колегії суддів, не спростовує загальних висновків суду про правомірність наказу про призначення перевірки та не може бути підставою для скасування оскаржуваного рішення, адже посилання в самому рішенні на такі обставини не було самостійною підставою для відмови в задоволенні позовних вимог.

Щодо позовної вимоги про визнання протиправним та скасування клопотання № 1 голови комісії з перевірки діяльності Державної архівної служби України Потьомкіна А.О. від 29.11.2016, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що надіслане клопотання про надання копій документів під час проведення перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України та не спричиняє виникнення будь-яких прав чи обов`язків, оскільки, не містить обов`язкових приписів (обов`язку вчинити дії) для позивача, дотримання яких забезпечується правовими механізмами, а відтак, не є правовим актом індивідуальної дії та не може оскаржуватись до адміністративного суду.

Колегія суддів ставиться критично до посилань апелянта на те, що в оскаржуваному наказі не визначено вид перевірки (планова/позапланова), у разі якщо це планова, то законодавством передбачено повідомлення відповідного органу про початок проведення перевірки, а у разі проведення позапланової перевірки, вона має стосуватись тільки обставин, які є підставою для позапланової перевірки та визначені у Порядку взаємодії, з тих підстав, що п. 6.6 Порядку взаємодії передбачено, що Департамент проводить позапланові перевірки без попереднього повідомлення Служб, їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Служб, за наявності однієї з таких обставин: виявлення недостовірності інформації в поданих Службами документах, у тому числі звітах про стан виконання планів роботи Служб; обґрунтоване звернення фізичних та юридичних осіб про порушення Службами, їх територіальними органами, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, нормативних приписів актів законодавства; неподання в установлений строк Службами звітності; систематичне порушення виконавської дисципліни; відсутність інформації про усунення порушень, установлених за результатами планової перевірки.

Тобто, Порядком взаємодії передбачено проведення перевірки без попереднього повідомлення про її початок, за умови наявності чітко визначених обставин. Саме по собі не зазначення у наказі про призначення перевірки її виду не може бути беззаперечною підставою для визнання наказу протиправним та його скасування, за умови, якщо що в сукупності суд дійде висновку про те, що такий наказ прийнято у порядку та у спосіб, визначений законодавством, а процедурні порушення, що допущенні під час призначення та проведення перевірки не можуть автоматично ставити під сумнів саму перевірку та нівелювати наслідки її проведення.

Щодо доводів апеляційної скарги про те, що відповідно до п. 4 оскаржуваного наказу на голову Державної архівної служби України покладено обов`язки, не передбачені Порядком взаємодії, а саме, предписано забезпечити належні умови для роботи членів комісії шляхом надання доступу до програмного забезпечення, яке використовується для мережі інтернет, комп`ютерної та організаційної техніки, а також своєчасне надання на вимогу членів комісії необхідної інформації, атеріалів, для проведення перевірки з їх належним чином засвідченими копіями (за необхідності в електронному вигляді), колегія суддів зауважує, що обов`язки цілком відповідають меті та завданню перевірки та узгоджуються з приписами п. 6.9 Порядку взаємодії, якими передбачено, що для виконання покладених завдань уповноважені посадові особи Департаменту мають право, зокрема, ознайомлюватися з необхідними документами, у разі потреби копіювати їх та додавати копії до матеріалів перевірки; отримувати від посадових осіб та працівників Служб, їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Служб, усні та письмові пояснення; отримувати відповідно до законодавства доступ до баз даних та реєстрів, у тому числі електронних, що містять інформацію, необхідну для здійснення контролю за виконанням покладених на Служби завдань та планів їх роботи.

Щодо висновку суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії та встановлює конкретні приписи, звернені до позивача та застосований одноразово, є реалізованими, виконаними та вичерпав свою дію, колегія суддів підтримує даний висновок та наголошує на тому, що відповідачем фактично реалізовано його компетенцію на проведення перевірки та оформлення її результатів. Позивач добровільно допустив перевіряючих до здійснення контрольного заходу, а позивач не зазначає, які саме його права та законні інтереси порушені відповідачем.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що у даному випадку відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Європейським судом з прав людини у рішенні у справі «Трофимчук проти України» від 28.10.2010, № 4241/03 (п. 54) зазначено, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід сторін (див. рішення у справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1).

Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (п.1 ст.32), зокрема у п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010, 4909/04 зазначив, що згідно з його усталеною практикою, що відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та прийнято судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, з огляду на що, рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Державної архівної служби України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.02.2019 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді А.Ю. Коротких

І.В. Федотов

Повний текст постанови складено 16.05.2019.