Справа № 826/19900/16
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2019-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

Іменем України

14 травня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сорочка Є.О.,

суддів Літвіної Н.М.,

Федотова І.В.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного підприємства матеріально-технічного забезпечення залізничного транспорту України "Укрзалізничпостач" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2019 року, що прийняте у місті Києві, у справі за адміністративним позовом Державне підприємство матеріально-технічного забезпечення залізничного транспорту України "Укрзалізничпостач" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Державної аудиторської служби України від 16.11.2016 №05-14/354 щодо усунення порушень законодавства.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Позивач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що оскаржувана вимога є протиправною та підлягає скасуванню.

Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що Державною аудиторською службою України відповідно до п. 2.14 Плану контрольно-ревізійної роботи на ІІІ квартал 2016 року проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства матеріально-технічного забезпечення залізничного транспорту України «УКРЗАЛІЗНИЧПОСТАЧ» за період з 01.04.2013р. по 31.05.2016, за результатами якої 13.10.2016 складено fкт ревізії №05-21/119.

Державною аудиторської служби України 16 листопада 2016 року складено вимогу №05-14/354 «Щодо усунення порушень законодавства»

Так, відповідно до пункту 1 вимоги, «Ревізією встановлено безпідставне невиконання ДП "Укрзалізничпостач" у період з 30.06.2010 по 22.11.2012 п. 6.5 та п 6.8 договору від 07.03.2007 № ЦХП-07-00207-01, укладеного з ТОВ "Ністас-Україна", за наявності на те реальної фінансової можливості та, як наслідок, порушення ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 та 629 Цивільного кодексу України, що призвело до сплати на користь ТОВ "Ністас-Україна" фінансових санкцій (3% річних та інфляційних втрат) на загальну суму 2 319 279,62 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) Підприємству на вказану суму».

Пунктом 2 вимоги визначено, що «Безпідставне невиконання ДП "Укрзалізничпостач" п.6.1 договору від 28.08.2013 № ЦХП-02-05213-01 за наявності на те реальної фінансової можливості та, як наслідок, порушення ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 та 629 Цивільного кодексу України призвели до сплати в період, що підлягає ревізії, штрафних та фінансових санкцій на користь ПП "Авітекс" на суму 1 423 090,72 грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) Підприємству на вказану суму».

Пунктом 3 вимоги визначено, що «Безпідставне невиконання ПАТ «Укрзалізничпоетач» п. 6.1 договору від № ЦПХ-01-00813-01 за наявності на те реальної фінансової можливості та, як наслідок, порушення ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 та 629 Цивільного кодексу України призвели до сплати фінансових санкцій на користь ПрАТ «ЛМЦ» на суму 96 824,91грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) ДІЇ «Укрзалізничпостач» на вказану суму».

Пунктом 4 вимоги визначено, що «Безпідставне невиконання ДП "Укрзалізничпостач" п. 6.1 договору від 23.09.2013 № ЦХП-07-01914-01 за наявності на те реальної фінансової можливості та, як наслідок, порушення 4.1 ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 та 629 Цивільного кодексу України, що призвели до сплати фінансових санкцій на користь ТОВ "Новабуд-Інвест" на суму 1 069 526,09 грн., чим завдано матеріальної (збитків) ДП "Укрзалізничпостач" на вказану суму».

Пунктом 5 вимоги визначено, що «Безпідставне невиконання ДП "Укрзалізничпостач" п. 6.1 договору від 30.10.2012 № ЦХП-03-05012-01 за наявності на те реальної фінансової можливості та, як наслідок, порушення ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 та 629 Цивільного кодексу України, що призвели до сплати фінансових санкцій на користь ДП "Харківський машинобудівний завод "ФЕД" в сумі 169 461,91 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) ДП «Укрзалізничпостач» на вказану суму».

Пунктом 6 вимоги визначено, що «Унаслідок звернення ДП «Укрзалізничпостач» до суду з порушенням строків позовної давності, визначених ч. 8 ст. 269 Господарського кодексу України, на порушення п. 1.3 Порядку ведення претензійної та позовної роботи, затвердженого наказом від 09.03.2004 № 49, Підприємство недоотримало доходів у вигляді штрафу на суму 54 641,9 грн та зазнало втрат від отримання неякісної продукції від ПрАТ «ЛМЦ» за договором від 09.04.2010 № ЦХП-0100910-01 на суму 273 209,50 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) Підприємству на загальну суму 327 851,4 гривні».

Пунктом 7 вимоги визначено, що На порушення ст. 24 Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 01 червня 2010 року № 2289 Підприємством не забезпечено надання письмової вимоги до ПАТ «Фінростбанк» щодо перерахування забезпечення конкурсних торгів на суму 132 600,0 грн. у період дії банківської гарантії після відмови переможця конкурсних торгів ТОВ «Євроінвестстрой» від укладання договору про закупівлю, внаслідок чого ДП «Укрзалізничпостач» недоотримано доходів на суму 132 600,0 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) підприємству на вказану суму».

Не погодившись з такою вимогою, позивач звернувся до суду з позовом.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що оскаржувані пункти вимоги стосуються відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, а тому вимога Державної аудиторської служби України в цій частині не створює юридичних наслідків для позивача та не порушує його прав чи інтересів, а відтак, задоволення позову не буде мати на меті їх поновлення.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-12 (далі - Закон №2939-12), визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абзац сьомий пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939).

Аналіз норм пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб`єктами виконання положень цього пункту є суб`єкти, визначені у статті 2 Закону № 2939, зокрема підконтрольні установи.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону № 2939 наділений правами, зокрема, пред`являти підконтрольним суб`єктам обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону № 2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550) якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держфінінспекцією, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

При цьому, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Вищевказаний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом України, зокрема, в постановах від 7 жовтня 2014 року (справа №21-368а14), від 14 жовтня 2014 року (№21-453а14), від 18 листопада 2014 року (№21-461а14), від 20 січня 2015 року (№21-601а14), від 27 січня 2015 року (21-436а14), від 10 лютого 2015 року (№21-632а14).

Велика Палата Верховного Суду від вказаних правових висновків Верховного Суду України відповідно до підпункту 8 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а тому підстав для їх неврахування немає.

У справі, що розглядається, відповідач пред`явив вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії позивача, у якій було вказано на заподіяння підприємству збитків, причини та їх розмір, зобов`язано опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях до встановленої законом відповідальності.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таким чином, підстави для задоволення позову відсутні.

Аналогічний висновок судів попередніх інстанцій підтримав Верховний Суд у постановах від 23 квітня 2019 року по справі № 820/339/17, від 28 березня 2019 року у справі №813/1745/17, від 28 березня 2019 року у справі №808/8247/15, від 11 вересня 2018 року у справі №826/11524/14.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно з частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Від наведених вище правових висновків Верховного Суду щодо застосування викладених норм права у подібних правовідносинах палата, об`єднана палата або Велика Палата Верховного Суду не відступала (стаття 347 КАС).

В апеляційній скарзі скаржник посилається на рішення Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16, у якому суд дійшов висновку про те, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Колегія суддів не заперечує наведених висновків Великої Палати Верховного Суду та звертає увагу на те, що власне оскаржувана вимога як акт індивідуальної дії може бути оскаржена до суду адміністративної юрисдикції. Проте, адміністративний суд, розглядаючи позов про скасування такої вимоги, не може перевіряти обставини правильності визначення у вимозі збитків, які, як зазначалося, можуть бути предметом розгляду суду лише у справі за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Суд апеляційної інстанції також наголошує на тому, що Велика Палата Верховного Суду у цьому рішенні не відходила від викладених вище правових позицій Верховного Суду та Верховного Суду України, а виключно вирішила питання юрисдикції спору про оскарження вимоги органу фінансового контролю.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 34, 243, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державного підприємства матеріально-технічного забезпечення залізничного транспорту України "Укрзалізничпостач" залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2019 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Є.О. Сорочко

Суддя Н.М. Літвіна

Суддя І.В. Федотов

Повний текст постанови складений 17.05.2019.