Справа № 200/13074/18-а
Суддя: Міронова Галина Михайлівна
Дата ухвалення: 2019-05-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 травня 2019 року справа №200/13074/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів Арабей Т.Г., Геращенка І.В., секретаря судового засідання Тішевського В.В., представника позивача Мастепанова О.В., представника відповідача Карацюби В.Л., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 р. (у повному обсязі складено 07 березня 2019 року у м. Слов`янськ) у справі № 200/13074/18-а (головуючий І інстанції суддя Голубова Л.Б.) за позовом фізичної особи ,- підприємця ОСОБА_1 до виконавчого комітету Маріупольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 22 березня 2017 року № 46 «Про затвердження положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя»,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) 22.11.2018 року звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Маріупольської міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача № 46 від 22.03.2017 року «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя» (а.с. 3-29).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 року у справі № 200/13074/18-а у позовних вимогах ОСОБА_1 до виконавчого комітету Маріупольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 22 березня 2017 року № 46 «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя» відмовлено (а.с. 250-253).

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги вказує на те, що повернення засобів зовнішньої реклами до власності позивача свідчить про те, що з часу їх повернення до нього рішення відповідача № 46 від 22.03.2017 року безпосередньо стосується прав, обов`язків і інтересів позивача, а внаслідок прийнятого виконавчим комітетом рішення після закінчення строку дії дозволів призведе до неможливості продовження їх дії, оскільки засоби зовнішньої реклами знаходяться в центральній частині міста, що в свою чергу спірним рішенням забороняється.

Апелянт зазначає, що Маріупольська міська рада є єдиним регуляторним органом, яка має право на прийняття регуляторних актів, оскільки, відповідно до ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Виконавчі комітети органу місцевого самоврядування не наділені повноваженнями регуляторного органу, їм можуть бути делеговані повноваження щодо прийняття участі у здійсненні державної регуляторної політики в межах та у спосіб встановлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

З аналізу розділу 4 «Здійснення державної регуляторної політики органами та посадовими особами місцевого самоврядування» Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме: ст. 31-38, можливо прийти до висновку, що виконавчі комітети міських рад не є регуляторними органами, тобто не наділені повноваженнями щодо прийняття регуляторних актів.

Також апелянт вказує, що вичерпний перелік повноважень відповідача наведений у ст. 10 Регламенту. З зазначеного вбачається, що відповідачу були делеговані повноваження лише в межах підготовки регуляторних актів для їх подальшого розгляду Маріупольською міською радою.

Крім того, апелянт звертає увагу на те, що за наявності двох взаємовиключних норм щодо делегування відповідачу права на прийняття регуляторних актів, під час вирішення спорів у цих відносинах суд повинен застосовувати положення закону з урахуванням дії закону в часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше; до спірних правовідносин не може застосовуватись рішення Маріупольської міської ради від 27.10.2009 року № 5/36.5955 з огляду на прийняття оскаржуваного рішення відповідача після того, як відповідача було позбавлено статусу регуляторного органу щодо прийняття регуляторних актів, які регламентують правовідносини між відповідачем та суб`єктами господарювання, які не віднесені до комунальної власності.

Апелянт вказує на те, що діючим законодавством не передбачена виключна та безумовна заборона щодо розміщення зовнішньої реклами або встановлення спеціальних засобів зовнішньої реклами, в межах зон охорони пам`яток місцевого значення, історичних ареалів населених місць місцевого значення.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги. Представник відповідача проти доводів апеляційної скарги і її задоволення заперечував.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач за інформацією з Єдиного держаного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань був зареєстрований фізичною особою-підприємцем у період з 07.06.2006 по 01.09.2017 (т. 1 а.с. 199-204).

Нова реєстрація позивача як фізичної особи-підприємця відбулася 16.07.2018 (а.с. 84).

12.05.2017, 05.06.2017, 20.06.2017, 10.07.2017 між позивачем (продавець) та ПП «ВЕСТ КЛАЙФ» (покупець) були укладені договори купівлі-продажу 36 білбордів розміром 3х6 метрів: № 12/05, № 05/06, № 20 /06, № 10 /07 (а.с. 56-79).

Знаходження у власності позивача вказаних конструкцій зовнішньої реклами та наявність дозволів на них відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» сторонами не заперечується.

Позивач зазначає, що при зверненні ПП «ВЕСТ КЛАЙФ» до Головного управління містобудування і архітектури Маріупольської міської ради з заявами про переоформлення дозволів на зовнішню рекламу останньому було відмовлено у переоформленні дозволів з посиланням на рішення відповідача від 22 березня 2017 року № 46 «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя» через заборону перебування засобів зовнішньої реклами в центральній частині міста.

Рішенням виконавчого комітету Маріупольської міської ради від 22 березня 2017 року № 46 було затверджено Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя (а.с. 21-49).

Оскільки частина білбордів, проданих позивачем ПП «ВЕСТ КЛАЙФ» знаходилася в центральній частині м. Маріуполя, а вказаним рішенням від 22 березня 2017 року № 46 було заборонено розміщення конструкцій зовнішньої реклами в центрі міста, позивач 10.07.2018 уклав з покупцем додаткові угоди до договорів купівлі продажу від 12.05.2017, 05.06.2017, 20.06.2017, 10.07.2017, згідно до яких сторони виклали пп. 1.1, 1.5 договорів та специфікацій до них в новій редакції, тобто, фактично білборди повернулися до покупця (а.с. 62, 68, 74, 79).

Проблемою даного спору є правомірність прийняття відповідачем рішення № 46 від 22.03.2017 року «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя».

При вирішенні справи суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. частини 1 статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Згідно з ч. 1 ст. 5 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

За приписами ч. 1 ст. 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною 1 ст. 11 цього Закону передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

За унормуванням частини 1 статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Частиною 6 статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР окреслено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Частинами 9 та ч. 10 ст. 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Закон № 280/97-ВР містить статтю 30 «Повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку», якою передбачено:

«До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

13) надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами».

Таким чином, нормами чинного законодавства передбачено можливість прийняттям виконавчим комітетом в межах своїх повноважень рішення.

Закон України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.

Статтею 1 зазначеного Закону визначено, що зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Частиною 1 статті 16 Закону України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР передбачено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктом 1 Правил № 2067 ці Правила регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

У відповідності до пункту 3 Правил № 2067 зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Статтею 1 Закону України від 06 вересня 2005 року № 2806-IV встановлено, що дозвільна система у сфері господарської діяльності - сукупність урегульованих законодавством відносин, які виникають між дозвільними органами, адміністраторами та суб`єктами господарювання у зв`язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, анулюванням документів дозвільного характеру; дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру; документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

У статті 4-1 цього ж Закону передбачено, що порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, що законами України віднесено до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, доводи апелянта стосовно того, що відповідач не мав прав на прийняття спірного рішення спростовується вищенаведеними нормами.

Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 19.02.2013 у справі № 21-18а13, а саме6 «Положення розділу IV Закону N 270/97-ВР регулюють контроль за дотриманням норм закону щодо вимог до реклами з огляду на її зміст, форму та відповідність законодавству про захист прав споживачів реклами, законодавству про економічну конкуренцію, будівельному законодавству тощо (стаття 26). Цей розділ регламентує також питання дисциплінарної, цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення законодавства про рекламу (стаття 27), у тому числі і за порушення законодавства щодо розміщення реклами.

Питання ж, пов`язані із дозвільним контролем за розміщенням рекламних засобів, врегульовані іншими нормами законодавства.

Так, згідно з підпунктом 13 пункту "а" статті 30 Закону N 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо надання дозволів у порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

Зазначені положення вказаного Закону кореспондуються зі статтею 16 Закону N 270/97-ВР, якою встановлено, що зовнішня реклама у населених пунктах, про яку йдеться в оскаржуваному рішенні відповідача, провадиться на підставі дозволів, що видаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, та в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуюся Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року N 2067 затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами (далі - Правила), які регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

Згідно з пунктом 45 Правил контроль за їх додержанням здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства, уповноважені особи яких відповідно до пункту 46 цих Правил у разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами звертаються до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк.

Виконавчий комітет органу місцевого самоврядування, як орган, який надає дозвіл на розміщення зовнішньої реклами та здійснює контроль за дотриманням правил її розміщення, у межах своїх повноважень може приймати рішення про усунення порушень таких правил».

Суд звертає також увагу апелянта на те, що рішенням Маріупольської міської ради від 27.09.2009 № 5/36.5955 виконкому міської ради виконкому надано право приймати акти регуляторного характеру (а.с. 187-188).

За таких обставин, відповідач є органом, який визначає порядок надання дозволів та порядок розміщення реклами, у тому числі, зовнішньої. Відтак, твердження апелянта щодо відсутності у позивача права на прийняття спірного рішення спростовується вищезазначеними нормами права.

Стосовно встановлення обмежень або заборони з розміщення конструкцій зовнішньої реклами в історичній частині м. Маріуполя суд зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено список історичних населених місць, серед яких є місто Маріуполь Донецької області. Дана постанова надає право відповідачу на врегулювання діяльності суб`єктів господарювання, зокрема, шляхом встановлення заборони розміщення конструкцій зовнішньої реклами в центральній частині міста з метою забезпечення збереження історичних та культурних об`єктів міста(а.с. 181-186).

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідачем наведено належне обґрунтування правомірності прийнятого рішення, тому рішення відповідача від 22 березня 2017 року № 46 «Про затвердження Положення про порядок розміщення зовнішньої реклами на території м. Маріуполя» є законним і обґрунтованим.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у задоволенні позовних вимог слід відмовити у повному обсязі.

З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 р. - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27 лютого 2019 р. у справі № 200/13074/18-а - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 10 травня 2019 року.

Головуючий суддя Г.М. Міронова

Судді Т.Г. Арабей

І.В. Геращенко