Справа № 320/945/19
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2019-05-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/945/19 Суддя першої інстанції: Леонтович А.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 травня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 04 березня 2019 року у справі за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області до Комунального позашкільного навчального закладу Київської обласної ради «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа» про стягнення неправомірно витрачених коштів, -

В С Т А Н О В И Л А:

У лютому 2019 року Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області (далі – Позивач, УВД ФСС у Київській області) звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Комунального позашкільного навчального закладу Київської обласної ради «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа» (далі – Відповідач, КПНЗ «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа») про стягнення неправомірно витрачених коштів ФСС України в розмірі 67 563,83 грн.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду 04.03.2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі у зв’язку з тим, що даний спір не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства. При цьому суд зауважив, що в основу даного спору покладені відносини щодо стягнення шкоди у межах договірних правовідносин.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду. Свою позицію обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не було враховано правову позицію Великої Палати Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі №360/1438/16-а, в якій зазначено, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Наголошує, що аналіз змісту Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» дає підстави для висновку, що Фонд соціального страхування України та його структурні підрозділи відносяться до суб’єктів владних повноважень, які наділені владно-управлінськими функціями. Крім того, з посиланням на інформаційні листи Верховного Суду України та Вищого господарського суду України стверджує, що у відповідних правовідносинах виконавчі дирекції Фонду соціального страхування України виступають суб’єкти владних повноважень у системі загальнообов’язкового державного соціального страхування. Підкреслює, що стягнення неправомірно витрачених коштів помилково ототожнено судом першої інстанції з вимогою про відшкодування завданої шкоди, адже в силу Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» вказані кошти не є власними коштами Фонду.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 08.05.2019 року.

У межах встановлених судом строків відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції – скасувати, виходячи з такого.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції встановив, що між Київським обласним відділенням Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та КПНЗ «Київська обласна комплексна дитячо-юнацька спортивна школа» укладено договорів щодо здійснення часткового фінансування санаторію-профілакторію за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. У ході ревізії фінансово-господарської діяльності Київського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності Північним офісом Держаудитслужби України виявлені порушення при використанні коштів у ході придбання харчування для спортсменів, проведенні навчально-тренувальних зборів, що призвело до зайвих витрат Фонду на суму 67 563,83 грн. Викладене, на переконання суду першої інстанції, свідчить, що предмет спору стосується правовідносин щодо стягнення шкоди, завданої Позивачеві, неправомірними рішеннями (діями) Відповідача у відносинах, заснованих на договорі.

За таких обставин, Київський окружний адміністративний суд, зважаючи на приписи ст. 1166 Цивільного кодексу України, ст. ст. 4, 20 Господарського процесуального кодексу України та з урахуванням правових позицій Верховного Суду, викладених у постановах від 06.06.2018 року у справі №820/1203/17 та від 30.01.2019 року у справі №826/12003/16, прийшов до висновку, даний спір підлягає розгляду у порядку господарського судочинства, адже вимога про відшкодування шкоди у порядку адміністративного судочинства може пред’являтися виключно до суб’єктів владних повноважень одночасно з вимогами про визнання їх дій, бездіяльності чи рішень протиправними.

З такими висновками суду першої інстанції не можна погодитися з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні від 20.07.2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

Згідно ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом.

Приписи ч. 4 ст. 46 КАС України визначають, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об’єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об’єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб’єкту владних повноважень законом.

Отже, можливість звернення суб’єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов’язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 року у справі № 800/414/17, а також в постанові Верховного Суду від 06.03.2018 року у справі № 826/7962/16.

Згідно ч. ч. 1, 2 ст. 4 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» (далі – Закон) Фонд соціального страхування України є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом. Фонд є некомерційною самоврядною організацією, що діє на підставі статуту, який затверджується його правлінням.

Відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 17 Закону спори, що виникають із правовідносин за цим Законом, у тому числі спори щодо розміру шкоди та прав на її відшкодування, накладення штрафів та з інших питань, вирішуються в судовому порядку.

Зі змісту ч. ч. 1, 2 ст. 11 Закону вбачається, що джерелами формування коштів Фонду є: 1) страхові внески страхувальників та застрахованих осіб; 2) суми фінансових санкцій, застосованих відповідно до цього Закону, інших законів до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб - підприємців за порушення встановленого порядку сплати страхових внесків та використання коштів Фонду, штрафів за недотримання законодавства про соціальне страхування, а також суми адміністративних штрафів, накладених відповідно до закону на посадових осіб та громадян за такі порушення; 3) суми не прийнятих до зарахування витрат страхувальника за соціальним страхуванням; 4) доходи від розміщення тимчасово вільних коштів, у тому числі резерву коштів Фонду; 5) капіталізовані платежі, що надійшли у випадках ліквідації страхувальників у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України; 6) доходи від реалізації майна, придбаного за рахунок коштів Фонду; 7) добровільні внески та інші надходження відповідно до закону.

При цьому, кошти Фонду використовуються на: 1) виплату матеріального забезпечення, страхових виплат та надання соціальних послуг, фінансування заходів з профілактики страхових випадків, передбачених цим Законом; 2) фінансування витрат на утримання та забезпечення діяльності Фонду, його робочих органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, розвиток та функціонування інформаційно-аналітичних систем Фонду; 3) формування резерву коштів Фонду.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, позовні вимоги обґрунтовані тим, що у ході ревізії Позивача Північним офісом Держаутидслужби було встановлено, що Відповідачем було недотримано норми витрат на харчування та було перевищено граничну тривалість проведення навчально-тренувальних зборів. Вказане призвело до завдання матеріальної шкоди (збитків) Позивачу на суму 67 563,83 грн., а тому дані кошти повинні бути повернуті на рахунок виконавчої дирекції відділення Фонду соціального страхування України у порядку, передбаченому п. 4.2 Порядку часткового фінансування дитячо-юнацьких спортивних шкіл за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 08.10.2013 року № 49 (далі – Порядок №49).

Відповідно до п. 1.1 вказаного Порядку останній визначає умови часткового фінансування дитячо-юнацьких спортивних шкіл (далі - ДЮСШ), які відповідають вимогам Положення про дитячо-юнацьку спортивну школу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року № 993, за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (далі - Фонд) відповідно до Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням».

Згідно п. 1.2 Порядку №49 часткове фінансування ДЮСШ за рахунок коштів Фонду здійснюється в межах асигнувань, передбачених бюджетом Фонду за статтею «Оздоровчі заходи» та кошторисами програм відділень Фонду щодо відновлення здоров’я застрахованих осіб та членів їх сімей, за умови існування інших джерел фінансування ДЮСШ.

За правилами п. 4.1 Порядку №49 контроль за правомірним (цільовим) використанням коштів Фонду за призначенням здійснюють Виконавча дирекція Фонду та виконавчі дирекції відділень Фонду.

Приписи п. 4.2 Порядку №49 визначають, що у разі виявлення порушень використання коштів Фонду, несвоєчасного повернення або повернення не в повному обсязі коштів Фонду фінансування ВФСТ та ДЮСШ припиняється відповідно до умов договору на часткове фінансування ДЮСШ згідно з наказом відповідно Виконавчої дирекції Фонду, виконавчої дирекції відділення Фонду. Кошти Фонду, використані одержувачами неправомірно (не за цільовим призначенням), відшкодовуються до бюджету Фонду з урахуванням вимог статті 30 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням».

При цьому судовою колегією враховується, що, хоча Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» втратив чинність, положення статті 30, на яку відсилає п. 4.2 Порядку №49, знайшли своє відображення у ст. 15 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування».

Згідно ч. ч. 4, 5 ст. 15 Закону роботодавець несе відповідальність, зокрема, за порушення порядку використання коштів Фонду, несвоєчасне або неповне їх повернення.

У разі порушення порядку використання страхових коштів роботодавці відшкодовують Фонду в повному обсязі неправомірно витрачену суму страхових коштів та/або вартість наданих соціальних послуг і сплачують штраф у розмірі 50 відсотків такої суми.

З урахуванням наведеного судова колегія, враховуючи правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 06.06.2018 року у справі №811/289/16 та від 17.10.2018 року у справі №822/1544/16, вважає за необхідне зазначити таке.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції та який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. При цьому особа, яка здійснює публічно-владні управлінські функції, може ініціювати судове вирішення такого спору лише на виконання своїх повноважень у випадках, установлених законом. Наведене узгоджується і з наведеними вище положеннями ст. ст. 4, 5, 19 КАС України, які визначають поняття публічно-правового спору, суб'єкта владних повноважень, закріплюють право на звернення до суду та межі юрисдикції адміністративних судів.

Аналіз положень Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування», які визначають правові, фінансові та організаційні засади загальнообов'язкового державного соціального страхування, зокрема й компетенцію Фонду та його робочих органів, дає підстави для висновку, що у відносинах, пов'язаних із відшкодуванням використаних одержувачами неправомірно (не за цільовим призначенням) коштів Фонду, ці органи не виступають на рівних засадах з іншими учасниками відповідних правовідносин, а здійснюють владні управлінські функції, спрямовані на забезпечення формування та використання коштів у відповідності до наданих Законом повноважень.

Тому, на переконання судової колегії з урахуванням наведеної вище правової позиції Великої Палати Верховного Суду, Фонд не позбавлений права звернутися до адміністративного суду як суб'єкт владних повноважень для виконання покладених на нього Законом України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» функцій за вирішенням спору щодо обов'язку одержувачів коштів Фонду, використаних неправомірно (не за цільовим призначенням), відшкодувати такі кошти до бюджету Фонду з урахуванням вимог Закону.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що постановлена судом першої інстанції ухвала про відмову у відкритті провадження у справі з огляду на необхідність розгляду даного спору у порядку господарського судочинства є передчасною, у зв'язку з чим підлягає скасуванню.

Крім того, колегія суддів помилковим посилання суду першої інстанції на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 06.06.2018 року у справі №820/1203/17 та від 30.01.2019 року у справі №826/12003/16, оскільки Київським окружним адміністративним судом не було враховано правової природи спірних правовідносин та правового статусу Фонду у них.

Крім іншого, безпідставним є врахування судом приписів ч. 5 ст. 21 КАС України, оскільки вказана норма може бути застосована виключно до справ, позивачами в яких не виступають суб’єкти владних повноважень.

Разом з тим, судова колегія вважає необґрунтованим посилання Апелянта на листи Верховного Суду України від 26.12.2005 року №3.2.-2005 та Вищого господарського суду України від 07.02.2006 року №01-8/301, оскільки, по-перше, вони носять інформаційний характер, по-друге, видані під час дії інших матеріальних і процесуальних норм.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов’язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов’язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

З урахуванням наведених обставин у сукупності, а також зважаючи на те, що за своїм змістом спірні правовідносини належать до юрисдикції адміністративного суду, судова колегія приходить до висновку про помилковість постановленої Київським окружним адміністративним судом ухвали від 04.03.2019 року.

Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з’ясування судом обставин, що мають значення для справи.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження у справі було неповно з’ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв’язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити – ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 170, 242-244, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області – задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 04 березня 2019 року – скасувати.

Справу направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено « 08» травня 2019 року.