Справа № 260/1113/18
Суддя: Старунський Дмитро Миколайович
Дата ухвалення: 2019-05-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 травня 2019 рокуЛьвів№ 857/1960/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Старунського Д.М.,

суддів Курильця А.Р., Рибачука А.І.,

за участю секретаря судового засідання Ваврик Х.Б.,

представника позивача Дениса М.М.,

представників відповідача Шекети М.М., Кич Л.В., Шимон Ю.Ю.,

розглянувши у судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби в особі директора Кепенача Сергія Павловича на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року у справі № 260/1113/18 (рішення ухвалено в м. Ужгород, головуючий суддя Дору Ю.Ю., повний текст рішення складено та підписано 08.01.2019) за адміністративним позовом Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби в особі директора Кепенача Сергія Павловича до Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області в особі начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Гуледзи Івана Дмитровича про визнання дій протиправними та часткового скасування висновку аудиторського звіту,

в с т а н о в и в:

Мукачівська міжрайонна державна лабораторія Держпродспоживслужби в особі директора Кепенача Сергія Павловича 17.10.2018 звернулася в суд із адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області в особі начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Гуледзи Івана Дмитровича, в якому просила визнати протиправними дії начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Гуледза Івана Дмитровича щодо видачі наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області від 11.06.2018 №337; визнати протиправним пункт 4 Висновку аудиторського звіту від 21 серпня 2018 року №20-06/2; визнати протиправними пункти 4.2., 4.3. Рекомендацій до аудиторського звіту; визнати протиправним пункт 4 Висновку аудиторського звіту від 21 серпня 2018 року №20-06/2 та скасувати пункти 4.2., 4.3. Рекомендацій до аудиторського звіту.

В обґрунтування позову зазначає, що за результатами проведеного позапланового внутрішнього аудиту відповідачем надано негативний висновок до аудиторського звіту, проте, наведена інформація отримана із невідомих джерел і Мукачівською міжрайонною державною лабораторією Держпродспоживслужби не здійснювалося наведеної вище діяльності, висновки за такими даними по відношенню до діяльності позивача є хибними та не відповідають фактичним обставинам.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням суду першої Мукачівська міжрайонна державна лабораторія Держпродспоживслужби в особі директора Кепенача Сергія Павловича оскаржила його в апеляційному порядку. В апеляційній скарзі просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов повністю.

Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Апелянт вказує, що жодний законодавчий чи на його підставі прийнятий підзаконний акт не передбачає ні призначення, ні порядку проведення позапланового внутрішнього аудиту Головним управлінням Держпродспоживслужби в Закарпатській області відносно підпорядкованих установ та організацій, що належать до сфери управління Головного управління та розташовані на території Закарпатської області, що свідчить про упереджене відношення начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області до директора Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держспоживслужби.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому заперечив вимоги апеляційної скарги та просив залишити її без задоволення.

У судовому засіданні представники відповідача просили залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Представником відповідача надано суду письмові пояснення та витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, згідно даних якого головою Комісії з припинення Мукачівської Міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби, тобто особою, яка діє від імені цієї установи призначено Денис М.М.

У судовому засіданні представник позивача - Денис М.М. вказав, що при вирішенні даного спору покладається на розсуд суду.

Заслухавши суддю - доповідача, учасників судового розгляду, перевіривши підстави для апеляційного перегляду відповідно до доводів апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та матеріалами справи підтверджується, що 08.06.2018 №01-10/263 директором Закарпатської регіональної державної лабораторії Держпродспоживслужби подано звернення до Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області щодо доцільності проведення комплексної перевірки Мукачівської міжрайонної лабораторії, у зв'язку з масовим вивезенням бджолопакетів у ІІ кварталі поточного року за межі території України, зокрема в Російську Федерацію та республіку Молдова із Мукачівського району, де в порівнянні з іншими районами області даний показник значно вищий (т. 1 а.с.166).

Відповідно до підпункту 5 пункту 12 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту №1001 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Закарпатській області 11.06.2018 видано наказ №337, згідно якого головному спеціалісту з внутрішнього аудиту Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Кич Людмилі Вікторівні та провідному фахівцю відділу бухгалтерського обліку Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Сечко Анжеліці Віталіївні на підставі доручення начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області від 08.06.2018 №13, провести позаплановий внутрішній аудит за напрямком - фінансовий аудит та аудит відповідності в частині оцінки діяльності установи щодо дотримання актів законодавства, стан управління державним майном та збереження активів, достовірності фінансової та бюджетної звітності в Мукачівській міжрайонній державній лабораторії Держпродспоживслужби (місцезнаходження лабораторії: м.Мукачево, вул. Кооперативна, 73) за період з 01.01.2015 по завершений період 2018 року (т. 1 а.с.165).

На підставі вищевказаного наказу уповноваженими особами Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області проведено позаплановий внутрішній аудит відповідності та фінансовий аудит оцінки діяльності (фінансово-господарської діяльності) Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби за період з 01.01.2015 по завершений період 2018 року.

За результатами позапланового внутрішнього аудиту складено аудиторський звіт №20-06/2 від 21 серпня 2018 року (далі - звіт) та надано Висновок негативний (т. 1 а.с.а.с.192-231).

З матеріалів справи видно, що позивач оскаржує пункт 4 висновку (аудит утворення та використання власних надходжень установи. Надання адміністративних послуг), у якому зазначено про порушення вимог Наказу Мінагрополітики України від 13.02.2013 №96 «Про затвердження розмірів плати за послуги з питань ветеринарної медицини, захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, які надаються органами та установами, що входять до сфери управління Державної ветеринарної та фіто санітарної служби» при наданні платних послуг занижувались розміри плати за ці послуги.

В порушення вимог ст.99 Закону України «Про ветеринарну медицину» від 25.06.1992 №2498-ХІІ та ст.64 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» від 18.05.2017 №2042-VIIІ безкоштовно надавались послуги з проведення лабораторних досліджень бджіл на бактеріальні хвороби та на паразитарні хвороби, тоді як всі дослідження проведені під час карантинування бджіл повинні проводитись за кошти власників бджіл.

В порушення вимог пункту 4 Постанови КМУ від 23 квітня 2008 року №413 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення протиепізоотичних заходів та переліку послуг спеціалістів ветеринарної медицини, які провадять ветеринарну практику, за здійснення обов'язкових або необхідних протиепізоотичних заходів та розмірів їх оплати" безкоштовно надавались послуги з проведення окремих видів лабораторних досліджень, які мали проводитися на платній основі (за рахунок коштів юридичних та фізичних осіб) як такі, що не визначені Планом протиепізоотичних заходів і виконані понад планові показники.

В порушення вимог Інструкцій по використанню реактивів, медичних препаратів та середовищ, для проведення лабораторних досліджень використовувались реактиви, медичні препарати та середовища термін придатності яких минув.

Згідно пункту 4 підпункту 4.2. рекомендацій аудиторського звіту, відповідальній особі рекомендовано усунути виявлені порушення щодо надання послуг з проведення лабораторних досліджень бджіл на бактеріальні хвороби та на паразитарні хвороби, що здійснюються під час карантинування бджіл проводити за кошти власників бджіл, відповідно до вимог ст.99 Закону України «Про ветеринарну медицину» від 25.06.1992 №2498-ХІІ та ст. 64 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» від 18.05.2017 №2042-УІІІ.

Також, вжити заходи щодо надходження до Мукачівської МДЛДПСС недоотриманих коштів в сумі 131670,25 грн. Та підпунктом 4.3 вказаних рекомендацій лабораторні дослідження, що не визначені Планом протиепізоотичних заходів і проводяться понад планові показники, проводити на платній основі (за рахунок коштів юридичних та фізичних осіб) відповідно до вимог Постанови КМУ від 23 квітня 2008 року №413 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення протиепізоотичних заходів, та переліку послуг спеціалістів ветеринарної медицини, які провадять ветеринарну практику, за здійснення обов'язкових або необхідних протиепізоотичних заходів та розмірів їх оплати». Вжити заходи щодо надходження до Мукачівської МДЛДПСС недоотриманих коштів в сумі 39243,15 грн. (а.с.а.с.230-231).

Позивач не погоджується з частиною висновків та рекомендацій викладених в аудиторському звіті від 21 серпня 2018 року №20-06/2, зокрема, з окремими висновками пункту 4 та п.4.2., 4.3 рекомендацій, а тому звернувся до суду із даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що аудиторський звіт не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Також, висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.

Не заперечуючи вищевказаний висновок суду першої інстанції та надаючи правову оцінку спірним правовідносинам колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та питання їх діяльності визначає Порядок «Про деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту», затверджений постановою Кабінету Міністрів від 28.09.2011 №1001 (надалі - Порядок).

Відповідно до підпункту 5 пункту 12 Порядку (в редакції на час винесення наказу про проведення аудиту) працівники підрозділу внутрішнього аудиту мають право проводити позапланові внутрішні аудити за рішенням керівника центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи.

Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном (п. 8 цього ж Порядку).

Відповідно до пп. 4.12 Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 №1247 (далі - Стандарти №1247) внутрішні аудити проводяться за розпорядчим документом керівника установи.

З матеріалів справи видно, що 08.06.2018 на адресу Головного управління надійшло звернення Директора Закарпатської регіональної державної лабораторії Держпродспоживслужби №01-10/263 (т. 1 а.с.166).

Надалі, начальником Головного управління було видано доручення №13 від 08.06.2018 та розпорядчий документ - наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області від 11.06.2018 № 337 «Про проведення позапланового внутрішнього аудиту», на виконання якого аудиторською групою з 13.06.2018 по 03.08.2018 (із перервою з 09.07.2018 по 18.07.2018) проведено позаплановий внутрішній аудит фінансово-господарської діяльності Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби за період з 01.01.2015 по завершений період 2018 року (т. 1 а.с 164, 165).

Згідно з пунктом 6.6 Стандартів №1247 офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.

Аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин (пункт 6.7 Стандартів №1247).

У відповідності до пункту 6.8. Стандартів №1247 у вступній частині зазначаються такі дані: напрям внутрішнього аудиту, плановий чи позаплановий внутрішній аудит; цілі внутрішнього аудиту; підстава для проведення внутрішнього аудиту із зазначенням реквізитів розпорядчого документа; посади, прізвища, імена і по батькові членів аудиторської групи та дати їх участі у проведенні внутрішнього аудиту (або посада, прізвище, ім'я і по батькові керівника аудиторської групи з посиланням на додаток список членів аудиторської групи з відповідною інформацією); резюме (стислий виклад основних висновків та рекомендацій); опис об'єкта внутрішнього аудиту; дати початку і закінчення проведення внутрішнього аудиту; період, за який проводиться внутрішній аудит.

При цьому, колегія суддів зауважує, що сам по собі аудиторський звіт, а також висновки та рекомендації такого звіту не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, оскільки слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.

Даним аудиторським звітом жодних порушень Головним управлінням Держпродспоживслужби в Закарпатській області прав, свобод чи інтересів позивача не було.

Відповідно до пункту 1 Положення «Про Головне управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області», затвердженого наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів №852 від 14.09.2017 (далі - Положення №852) Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Закарпатській області є територіальним органом Держпродспоживслужби та їй підпорядковане (а.с. 143-163).

Згідно п.8 вказаного Положення №852 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Начальник Головного управління здійснює керівництво діяльністю Головного управління; підписує накази Головного управління (пп.1, 11 п. 10 Положення №852).

Разом з тим, згідно п. 1 Положення про Мукачівську міжрайонну державну лабораторію Держпродспоживслужби затвердженого наказом головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області №216 від 18.04.2018 (далі Положення №216) Мукачівська міжрайонна державна лабораторія Держпродспоживслужби є державною установою ветеринарної медицини, яка створена відповідно до Законів України «Про ветеринарну медицину», «Про основні принципи та вимоги до безперечності та якості харчових продуктів» підпорядковується Головному управлінню Держпродспоживслужби в Закарпатській області та належить до сфери управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (а.с 13-19).

Згідно підпункту 11 пункту 12 вказаного Положення №216 директор відповідає за виконання покладених на Лабораторію завдань і функцій, незбереження і неправильне використання майна Лабораторії, у тому числі коштів згідно з кошторисом на її утримання відповідно до чинного законодавства.

З огляду на вказане Мукачівська міжрайонна державна лабораторія є нищестоящим органом та перебуває у підпорядкуванні Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області, а тому оскаржуваний аудиторський звіт є рішенням керівника вищестоящого органу, яке фактично не підлягає розгляду у судовому порядку.

Більше того, законодавець встановив позасудовий порядок оскарження висновків внутрішнього аудиту, зокрема, згідно розділу 4 глави 5 Стандартів внутрішнього аудиту скарги на дії працівників підрозділу внутрішнього аудиту, що надходять до установи, розглядаються у встановленому законодавством порядку.

Якщо за результатами розгляду скарги установою встановлено факт невідповідності офіційної документації, складеної за результатами внутрішнього аудиту, дійсному стану справ та/або порушення працівником підрозділу внутрішнього аудиту законодавства, в тому числі цих Стандартів, що вплинуло на об'єктивність висновків, керівник установи призначає повторний внутрішній аудит.

В свою чергу, згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у параграфі 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №№ 29458/04 та 29465/04) зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Статтею 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Публічно-правовим спором відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

В даному випадку, відповідач, видаючи спірний наказ про проведення позапланового внутрішнього аудиту діяв не як суб'єкт владних повноважень до позивача, а виконував свої повноваження по належному керівництву і управлінню своїми структурними підрозділами, яким є позивач - Мукачівська міжрайонна державна лабораторія.

Сам по собі аудиторський звіт також не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, висновки та рекомендації, викладені у аудиторському звіті не породжують обов'язкових юридичних наслідків для позивача, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, тому він не може бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Аудиторський звіт є лише певною інформацією стосовно виявлених вищестоящим контролюючим органом певних порушень з боку позивача.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Суд першої інстанції не врахував вищевказане,тому дійшов помилкового висновку про відмову у задоволенні адміністративного позову, а тому рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року у справі №260/1113/18 слід скасувати та провадження у цій справі закрити.

Керуючись статтями 238, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби в особі директора Кепенача Сергія Павловича задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2018 року у справі № 260/1113/18 скасувати та закрити провадження у цій справі.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Д. М. Старунський
судді А. Р. Курилець
А. І. Рибачук
Повне судове рішення складено 08.05.2019