Справа № 9901/211/19
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-04-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

26 квітня 2019 року

Київ

справа №9901/211/19

адміністративне провадження №П/9901/211/19

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Смоковича М.І., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_2 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови,

встановив:

24 квітня 2019 року ОСОБА_2 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Верховної Ради України (далі - ВРУ), у якій просить визнати протиправною та нечинною постанову ВРУ «Про Кабінет Міністрів України» від 14 квітня 2016 року № 1093-VІІІ щодо призначення ОСОБА_3 на посаду Прем'єр-міністра України, у зв'язку з протиправним самоусуненням депутатських фракцій у ВРУ VIII скликання політичних партій «Об'єднання «Самопоміч», Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина», «Радикальної партії Олега Ляшка» від діяльності Коаліції «Європейська Україна», у спосіб не передбачений Конституцією України.

Обґрунтовуючи свої вимоги позивач зазначив, що на засіданні ВРУ 27 листопада 2014 року ОСОБА_3 як голова підготовчої депутатської групи повідомив, що 24 листопада 2014 року в Апараті ВРУ зареєстровано Коаліцію депутатських фракцій у ВРУ восьмого скликання у складі депутатських фракцій політичних партій: «Блок Петра Порошенка», «Народний Фронт», Об'єднання «Самопоміч», «Радикальної партії Олега Ляшка» і Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина».

З покликанням на положення статті 83 Конституції України, а також на рішення Конституційного Суду України від 28 квітня 2009 року № 8-рп/2009 позивач зауважив, що коаліція депутатських фракцій не характеризується ознакою репрезентативності стосовно ВРУ. Коаліція депутатських фракцій у ВРУ є окремим суб'єктом, який бере участь у формуванні Кабінету Міністрів України, із самостійними конституційно визначеними повноваженнями. Участь коаліції депутатських фракцій у ВРУ у формуванні Кабінету Міністрів України, передбачена частиною восьмою статті 83 Конституції України, належить виключно до її конституційних повноважень.

Водночас, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008, позивач зазначив, що Основний Закон України не визначає порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій. Це свідчить про наявність конституційної прогалини у правовому регулюванні цього питання.

Між тим, депутатська фракція політичної партії «Об'єднання «Самопоміч» ухвалила рішення про вихід з коаліції 18 лютого 2016 року. Депутатська фракція політичної партії «ВО «Батьківщина», вирішила вийти з коаліції у лютому 2016 року. З відкритих джерел стало відомо, що Перший віце-спікер парламенту ОСОБА_7 оголосив про вихід фракції «Радикальної партії Олега Ляшка» з коаліції. Про це він сказав у понеділок 28 березня 2016 року у ВРУ, зачитавши лист депутатів Олега Ляшка про відкликання голосів під коаліційною угодою.

З урахуванням наведеного позивач зазначив, що правомірною кандидатурою на посаду Прем'єр-міністра України може бути та, яка внесена Президентом України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у ВРУ, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, тобто коаліцією депутатських фракцій у ВРУ восьмого скликання у складі депутатських фракцій політичних партій: «Блок Петра Порошенка», «Народний Фронт», Об'єднання «Самопоміч», «Радикальної партії Олега Ляшка» і Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина». Три останні з перелічених депутатських фракцій політичних партій самоусунулися від діяльності Коаліції у неконституційний спосіб.

Отож, як зазначив, позивач, пропозиція Президенту України, підписана народним депутатом ОСОБА_8 як уповноваженим Коаліції депутатських фракцій у ВРУ VIII скликання «Європейська Україна», є неправомірною, оскільки прямо суперечить статтям 83, 114 Конституції України.

Обґрунтовуючи порушення своїх прав позивач зазначив, що діяльність Кабінету Міністрів України як вищого органу у системі органів виконавчої влади безпосередньо впливає на його права та інтереси, оскільки підзаконними актами уряду врегульовується все різноманіття суспільних відносин, що виникають між громадянами та органами державної влади і він як громадянин України зобов'язаний виконувати акти уряду.

Водночас вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України, в особі Прем'єр-міністра України, видає обов'язкові для виконання позивачу нормативні акти, в межах затвердженої Урядом програми діяльності, затвердженої парламентом, яка своєю чергою має базуватися на узгоджених політичних позиціях та програмних завданнях коаліції депутатських фракцій у ВРУ, що формується у законодавчому органі з числа народних депутатів, обраних народом шляхом вільного волевиявлення через вибори. Зазначений політико-правовий зв'язок має бути реалізований лише у правовому полі.

З огляду на зазначені обставини щодо самоусунення у неконституційний спосіб депутатських фракцій від діяльності Коаліції та відсутність, як наслідок, у ВРУ коаліції, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, запропонована останньою кандидатура Прем'єр-міністра України порушує право позивача як громадянина України, оскільки у такому випадку порушено безпосередній політико-правовий зв'язок реалізації народовладдя громадянином України.

При постановленні цієї ухвали суд керувався таким.

За частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; <…>.

Частиною другою статті 19 КАС встановлено вичерпний перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

З наведеного висновується, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції КАС встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 КАС. За частиною першою цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; <…>.

За статтею 266 КАС оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті суб'єктів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ, а відтак і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.

У Рішенні від 7 квітня 2004 року №9-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що «за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).

У Рішенні від 11 грудня 2007 року №12-рп/2007 Конституційний Суд України констатував, що здійснення Верховною Радою України свого конституційного повноваження звільняти Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України з посад без відповідного подання Президента України не суперечить конституційно-правовому принципу поділу державної влади в Україні, встановленому в частині першій статті 6 Конституції України, оскільки за такого розподілу повноважень між Президентом України та Верховною Радою України не порушується рівновага у системі стримувань і противаг, від чого залежить стабільність конституційного ладу.

Отож, конституційний статус, зокрема, Верховної Ради України та її участь у формуванні вищого органу у системі органів виконавчої влади є формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.

Зміст наведених вище нормативних і правотворчих положень в контексті заявлених вимог дає суду підстави вважати, що існують (можуть існувати) спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджувальних порушень прав чи інтересів може вимагати інших юрисдикційних (не виключено й позасудових) форм захисту.

З огляду на наведене суд дійшов висновку, що положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, частин першої, другої статті 19 КАС, частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.

Конституційний процес формування складу Кабінету Міністрів України та участь, зокрема, ВРУ у цьому процесі не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Незгода громадянина з тим, як відбулося призначення ВРУ запропонованої Президентом України кандидатури Прем'єр-міністра України не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу про призначення члена уряду.

Правову позицію аналогічного змісту Верховний Суд раніше уже висловив в ухвалі від 19 січня 2018 року у справі № 9901/376/18 (залишена без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2018 року № 11-94заі18).

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Беручи до уваги усе вищевикладене суд дійшов висновку, що законних підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом немає.

Керуючись статтями 22, 170, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною постанови Верховної Ради України «Про Кабінет Міністрів України» від 14 квітня 2016 року № 1093-VІІІ щодо призначення ОСОБА_3 на посаду Прем'єр-міністра України.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття.

Суддя М. І. Смокович