Справа № 640/20126/18
Суддя: Каракашьян С.К.
Дата ухвалення: 2019-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

15 квітня 2019 року № 640/20126/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Каракашьяна С.К., при секретарі судового засідання Мині І.І., за участі позивача, представника відповідача - Буртовий В.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомОСОБА_2
до третя особа:Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Київська міська клінічна лікарня №3
провизнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,
ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Київська міська клінічна лікарня №3, в якій просить суд:

- визнати умисну бездіяльність відповідача, а саме: відмову від розгляду спільних заперечень позивача і Лікарні на висновки аудиторського звіту від 27.03.2018 за № 070-5-13/22 - протиправною та зобов'язати відповідача дотриматись приписів пунктів 6.21 та 6.22 Стандартів внутрішнього аудиту, і розглянути спільні заперечення позивача і Лікарні на результати аудиторської перевірки, та постановити Висновок щодо обґрунтованості заперечень.

Позивач мотивує свої вимоги тим, що під час здійснення аудиторської перевірки, що проводив Департамент внутрішнього фінансового контролю та аудиту Київської міської держаної адміністрації та відразу після проведення такої перевірки відповідачем були порушені вимоги пунктів 6.21 та 6.22 Стандартів внутрішнього аудиту, що затверджені Наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 за № 1247. А саме те, що відповідач не розглянув заперечень (коментарів) позивача, а також не провів додатковий внутрішній аудит з питань, де не досягнуто згоди.

Разом з тим, своєю заявою від 01 березня 2019 року за №03-14/23194/19 позивач уточнив позовні вимоги і просив зобов'язати відповідача і співвідповідача розглянути заперечення на висновки аудиторського звіту від 27 березня 2018 року за № 070-5-13/22, що ґрунтуються на актах контрольних обмірів і перерахунках до них, наданих відповідачу з листом-запереченнями від 26 квітня 2018 року за № 782, і в подальшому переданих відповідачем співвідповідачу для виконання.

У відзиві на позовну заяву відповідач позовні вимоги не визнав повністю, виходячи з таких підстав. Коментарі можуть надаватися відповідальними за діяльність лише до проекту аудиторського звіту, а не до звіту як передбачено пунктами 6.18 - 6.20 глави 6 розділу III Стандартів внутрішнього аудиту. Крім того, відповідач зазначив, що жодною нормою Стандартів внутрішнього аудиту не встановлюється для працівників підрозділу внутрішнього аудиту обов'язок перед проведенням аудиту повідомляти про нього колишніх керівників установи. На цих підставах відповідач просив у задоволенні позову відмовити.

Не погоджуючись з доводами, викладеними відповідачем у відзиві на позовну заяву, позивач у відповіді на відзив послався на те, що відзив відповідача не стосується суті позову і лише вводить в суд оману.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва

ВСТАНОВИВ:

Наказом Департаменту охорони здоров'я Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03 липня 2017 року №654/к позивач звільнений із займаної посади у зв'язку з закінченням терміну дії контракту від 04 липня 2014 року за №97.

З 12 липня 2017 року до 22 серпня 2017 року та з 21 грудня 2017 року до 29 грудня 2017 року за дорученням Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 07 липня 2017 року за №070-5-17/1547 та від 01 серпня 2017 року за № 070-5-17/1547/1 проводився внутрішній аудит за 2016-2017 роки у лікарні із залученням фахівців КП «Київекспертиза». За результатами такого аудиту був складений аудиторський звіт за № 0710-5-13/22 від 27 березня 2018 року.

Частиною 3 статті 26 Бюджетного кодексу України визначено, що внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 2 Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 (далі по тексту - Порядок №1001) визначено, що об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).

Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном (пунктом 8 Порядку №1001).

Відповідно до п. 6.18 Стандартів внутрішнього аудиту, що затверджені Наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року за № 1247 аудиторський звіт складається у одному примірнику, підписується керівником аудиторської групи та її членами. Проект аудиторського звіту з рекомендаціями передається керівником аудиторської групи для ознайомлення відповідальним за діяльність у спільно узгоджені строки. Після ознайомлення проект аудиторського звіту та рекомендації обговорюються аудиторською групою та відповідальними за діяльність у спільно визначену ними дату.

Згідно з пунктом 6.6 Стандартів внутрішнього аудиту, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 (далі по тексту - Стандарти №1247) офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.

В пункті 6.20 Стандартів внутрішнього аудиту передбачено, що у разі якщо за результатами обговорення відповідальний за діяльність не погоджується з висновками аудиторського звіту та рекомендаціями, протягом 15-ти робочих днів він надає керівнику аудиторської групи обґрунтовані коментарі за своїм підписом.

З відповідних положень нормативно-правового акту можна зробити висновок, що коментарі до проекту аудиторського звіту могли бути надані лише відповідальною особою. А оскільки позивач в період складання проекту аудиторського звіту не займав посаду головного лікаря Київської клінічної лікарні №3, тобто не був відповідальною особою, він не мав права діяти відповідно до п. 6.20 Стандартів внутрішнього аудиту як відповідальна особа.

Водночас, частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суд.

Частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Також, суд вважає за необхідне зазначити, що Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З огляду на вищевикладене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Відсудність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року № К/9901/1141/18.

Отже, згідно наведеного, право позивача на звернення до адміністративного суду з позовом виникає лише у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Слід врахувати те, що відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Обов'язковою ознакою дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Бездіяльність відповідача в частині розгляду заперечення на висновки аудиторського звіту від 27 березня 2018 року за №070-5-13/22, що ґрунтуються на актах контрольних обмірів і перерахунках до них, наданих відповідачу з листом-запереченнями від 26 квітня 2018 року за №782, і в подальшому переданих відповідачем співвідповідачу для виконання не породжують правові наслідки для позивача і не мають для нього обов'язкового характеру.

Враховуючи все вищевикладене, суд приходить до висновку, що бездіяльність відповідача щодо розгляду заперечення на висновки аудиторського звіту від 27 березня 2018 року за № 070-5-13/22 не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, тому така бездіяльність відповідача не може бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до адміністративного суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Суд вважає, що позивачем не підтверджено належними доказами факту порушення його прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин, в той час як відповідачем надано достатні докази відсутності протиправності бездіяльності при проведення аудиту з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. А тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для їх розподілу, у зв'язку з відмовою у задоволенні позовних вимог.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 2, 5 - 11, 72-77, 139, 143, 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову ОСОБА_2 відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Повний текст складено та підписано 25.04.2019.

Суддя С.К. Каракашьян