Справа № 821/950/18
Суддя: Шевчук О.А.
Дата ухвалення: 2019-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 квітня 2019 р.м.ОдесаСправа № 821/950/18
Головуючий в 1 інстанції: Дмитрієва О.О.

Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді - Шевчук О.А.,

суддів: Бойка А.В., Осіпова Ю.В.,

при секретарі Жигайлової О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження апеляційну скаргу Херсонської міської ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року, ухвалене у відкритому судовому засіданні о 10:41 год у м.Херсоні у справі за позовом ОСОБА_1 до Херсонської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення

ВСТАНОВИЛА:

В травні 2018 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача в якому просив визнати протиправним рішення Херсонської міської ради 20 сесії 7 скликання від 30.03.2018 р. № 1279 «Про внесення змін та доповнень до Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 р. № 2», а саме: пункт 1.5 в частині: "Оператори, журналісти подають заявки до відділу громадських зв'язків щодо здійснення відеозйомки у частині залу де розміщено пульти для голосування депутатів міської ради. У день засідання сесії міської ради дозвіл на присутність запрошених осіб, не включених до списку запрошених або присутніх, надається міським головою або секретарем міської ради на підставі письмової заяви. Кількість присутніх осіб на пленарному засіданні міської ради обмежується кількістю місць для сидіння."; пункту 5 в частині: "Під час проведення пленарного засідання міської ради забороняється використання предметів, що можуть створювати перешкоди у проведенні пленарного засідання міської ради; пересуватися сесійним залом (у зоні розташування депутатів міської ради."; пункту 11 в частині: "Особи, що присутні на засіданні, не повинні знаходитися під час засідання ради у частині сесійного залу, призначеній для розміщення депутатів міської ради".

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення в частині порушує права позивача як журналіста. Позивач стверджує, що з оскаржуваного рішення слідує, що даними змінами журналістам фактично було заборонено зйомку та пересування тією частиною сесійної зали де знаходяться депутати, зобов'язано завчасно подавати заявку щоб мати таку можливість, а якщо таку заявку завчасно не подано, в день пленарного засідання питання про доступ до приміщення вирішує секретар або міський голова на підставі письмової заяви. Також зазначено, що відповідачем створюються незаконні перепони щодо реалізації журналістами наданих їм чинним законодавством прав при здійсненні професійної діяльності

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить повністю скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення у формі постанови, яким у задоволенні позову відмовити. Доводами апеляційної скарги зазначено, що жодних перепон щодо реалізації журналісткою діяльність для позивача здійснено не було, а тому і відсутнє порушене право останньої. Апелянт звертає увагу, що подача заявок для включення до списку присутніх під час пленарного засідання міської ради стосується тільки тих осіб, які не зазначені в абз. 1 вищенаведеної норми. Тобто, аналізуючи відповідну норму Регламенту, можливо встановити, що журналісти мають право бути присутні під час пленарного засідання міської ради в залі засідання. Апелянт вважає, що спірне в частині рішення винесено на підставі норм діючого законодавства, ним не створюються протиправні перепони щодо реалізації наданих журналістам прав при здійсненні професійної діяльності, а тому рішення суду підлягає скасуванню.

Відзив на апеляційну скаргу Херсонської міської ради позивачем до суду апеляційної інстанції не надано.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України, в судове засідання не з'явились, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 являється членом «Національної спілки журналістів України» та здійснює свою професійну діяльність як журналіст.

30.03.2018 року Херсонська міська рада на XX сесії VII скликання прийняла Рішення № 1279 «Про внесення змін та доповнень до Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 № 2.»

Даним рішенням, були внесенні наступні зміни та доповнення до Регламенту Херсонської міської ради які стосуються прав журналістів, а саме:

Частиною 1, пунктом 1.5. вирішено статтю 89 викласти в новій редакції:

« 1 Під час пленарного засідання міської ради в залі засідань мають право бути присутніми, крім депутатів та їхніх помічників-консультантів, міського голови, секретаря міської ради, посадові особи органів виконавчої влади, посадові особи міської ради, правоохоронних органів (за умови пред'явлення службового посвідчення), журналісти, члени делегацій, що знаходяться в міській раді з офіційним візитом, особи, запрошені до участі в засіданні міської ради, а також громадяни, у порядку, визначеному цією статтею.

Заявки для включення до списку присутніх під час пленарного засідання міської ради подаються громадянами секретарю міської ради не пізніше як за три дні до проведення пленарного засідання сесії міської ради, для опрацювання та складання остаточного списку присутніх на пленарному засіданні. Допуск громадян до сесійної зали здійснюється виключно за попередніми списками, підготовленими апаратом міської ради на підставі попередніх заяв.

Забезпечення пропускного режиму до сесійної зали для запрошених покладено на виконавчі органи Херсонської міської ради та заступника міського голови згідно з розподілом обов'язків. Оператори, журналісти подають заявки до відділу громадських зв'язків щодо здійснення відеозйомки у частині залу, де розміщено пульти для голосування депутатів міської ради.

У день засідання сесії міської ради дозвіл на присутність запрошених осіб, не включених до списку запрошених або присутніх, надається міським головою або секретарем міської ради на підставі письмової заяви.

Головуючий на пленарному засіданні міської ради повідомляє депутатів про офіційно запрошених осіб, присутніх на засіданні.

Кількість присутніх осіб на пленарному засіданні міської ради обмежується кількістю місць для сидіння.

Відповідно до частини 5 «Під час проведення пленарного засідання міської ради забороняється використання предметів, що можуть створювати перешкоди у проведенні пленарного засідання міської ради; пересуватися сесійним залом (у зоні розташування депутатів міської ради); порушувати громадський порядок; заважати будь-яким іншим чином роботі депутатів міської ради.».

Частиною 11 «Особи, що присутні на засіданні, не мають права займати робочі місця, призначені для осіб, указаних в частинах 8, 9 та 10 цієї статті, та не повинні знаходитися під час засідання ради у частині сесійного залу, призначеній для розміщення депутатів міської ради.».

Позивач вважає, даними змінами журналістам фактично було заборонено зйомку та пересування тією частиною сесійної зали де знаходяться депутати, зобов'язано завчасно подавати заявку щоб мати таку можливість, а якщо таку заявку завчасно не подано, в день пленарного засідання питання про доступ до приміщення вирішує секретар або міський голова на підставі письмової заяви. Також, закладено можливість відмови у присутності журналіста на засіданні через відсутність вільних місць у залі.

Отже, відповідачем створюються незаконні перепони щодо реалізації журналістами наданих їм чинним законодавством прав при здійсненні професійної діяльності, у зв'язку з чим спірне рішення в частині підлягає скасуванню.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що рішення від 30.03.2018 року № 1279 про внесення змін та доповнень до Регламенту ХМР VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 року № 2 в оскаржуваних частинах являється таким, що порушує права журналістів, зокрема позивача.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно ч. 2 ст. 34 Конституції України - Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Згідно ст. 5, ч. 1 ст. 22 Закону України «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Масова інформація - інформація, що поширюється з метою її доведення до необмеженого кола осіб.

Згідно ч. 1 ст. 2, ст. 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Згідно зі ст. 4 Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» гласність, тобто політика максимальної відкритості, визначається як один з основних принципів місцевого самоврядування. Частиною 17 ст. 46 цього ж Закону визначено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством, і порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону.

Колегія суддів зазначає, що на рівні регламенту місцевої ради не можуть вирішуватись питання щодо обмеження прав журналіста на використання техніки, присутності на засіданні чи переміщення по залі засідань.

Можливі обмеження можуть бути передбачені тільки законами України.

Відповідно до ч. 1-2 ст. 25 Закону України «Про інформацію» під час виконання професійних обов'язків журналіст має право здійснювати письмові, аудіо- та відеозаписи із застосуванням необхідних технічних засобів, за винятком випадків, передбачених законом. Також, журналіст має право безперешкодно відвідувати приміщення суб'єктів владних повноважень, відкриті заходи, які ними проводяться, та бути особисто прийнятим у розумні строки їх посадовими і службовими особами, крім випадків, визначених законодавством.

Таким чином, Законом України «Про інформацію» не передбачене обмеження прав журналіста, зокрема, нормами Закону передбачається можливість журналіста безперешкодно відвідувати приміщення суб'єктів владних повноважень, ким являється Херсонська міська рада, відкриті заходи, які ними проводяться, та бути особисто прийнятим у розумні строки їх посадовими і службовими особами, крім випадків, визначених законодавством.

Вірним є висновок суду першої інстанції, що зміни, які були внесені до регламенту, та які фактично є предметом позову у цій справі, створюють протиправні перешкоди щодо вільної реалізації журналістами наданих їм чинним законодавством прав при здійсненні професійної діяльності.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» до сфери професійної діяльності журналіста включається збирання, творення, редагування, підготовку інформації до друку та видання друкованих засобів масової інформації з метою її поширення серед читачів.

Стаття 2 цього ж Закону визначає, що свобода слова і вільне вираження у друкованій формі своїх поглядів і переконань гарантуються Конституцією України і означають право кожного вільно і незалежно шукати, одержувати, фіксувати, зберігати, використовувати та поширювати будь-яку інформацію за допомогою друкованих засобів масової інформації, крім випадків, визначених законом.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів зазначає, що зміни та доповнення внесені до Регламенту фактично забороняють журналістам робити зйомку та пересуватись тією частиною сесійної зали де знаходяться депутати Херсонської міської ради.

Як встановлено з матеріалів справи, в судовому засіданні суду першої інстанції представник відповідача не зміг надати мотивовану відповідь та пояснити де саме повинні знаходитися журналісти під час проведення пленарних засідань міської ради, зважаючи на те, що спеціально відведених місць для розміщення журналістів у сесійній залі немає, а вказаними змінами до регламенту чітко не встановлені ані спеціально відведені місця, ані місця, де б журналісти могли вільно розміщуватися без створювання можливих перешкод у проведенні пленарного засідання міської ради, що фактично перешкоджає журналістам здійснювати свою професійну діяльність.

Також, зобов'язання завчасно подати заявку щоб мати можливість бути присутнім на пленарному засіданні є порушення прав журналіста, оскільки Законом України «Про інформацію» закріплено гарантії діяльності засобів масової інформації та журналістів, тому вірним є доводи суду, що професія журналіста зобов'язує його першим опинятися в гущині подій та висвітлювати їх для загалу, а зобов'язання завчасно подати заявку обмежує такі можливості.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції також погоджується з висновком суду, що зміни до регламенту ХМР VII скликання в редакції: «оператори, журналісти подають заявки до відділу громадських зв'язків щодо здійснення відеозйомки у частині залу де розміщено пульти для голосування депутатів міської ради» та «Кількість присутніх осіб на пленарному засіданні міської ради обмежується кількістю місць для сидіння» фактично закладають можливість відмови у присутності журналіста на засіданні через відсутність вільних місць у залі.

Такими змінами апелянт, який є суб'єктом владних повноважень, фактично нівелює принцип відкритості та гласності політичного процесу, проінформованість громадян щодо подій, які відбуваються в країні та світі.

Стосовно законності дій відповідача, способу прийняття оскаржуваного в частині рішення та повноважень на такі дії Херсонської міської ради, судова колегія суду апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права, який також закріплений у ст..8 КАС України.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов?язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Критерії оцінювання судами рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень також наведені у частині третій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Першим критерієм оцінювання, зокрема, рішень суб'єктів владних повноважень є перевірка їх прийняття на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. "На підставі" означає, що субєкт владних повноважень: має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. "У межах повноважень" означає, що субєкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. "У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

З урахуванням викладеного, рішення від 30.03.2018 року № 1279 про внесення змін та доповнень до Регламенту ХМР VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 року № 2 в оскаржуваних частинах являється таким, що порушує права журналістів, зокрема позивача, а тому колегія суддів вважає вірним рішення суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог.

На підставі викладеного у сукупності, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанцій є законними, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин та повністю відображено обставини, що мають значення для справи, висновок суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують.

Відповідно до ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Херсонської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року - залишити без змін.

Відповідно до ст. 329 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складено 26.04.2019 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: А.В. Бойко

Суддя: Ю.В. Осіпов