Справа № 521/19088/14-а
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2019-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 квітня 2019 року

м.Київ

справа №521/19088/14-а

адміністративне провадження №К/9901/3430/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стародуба О.П.,

суддів - Анцупової Т.О., Кравчука В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту комунальної власності Одеської міської ради на постанову Малиновського районного суду м. Одеси від 24.12.2014р. (суддя - Плавич І.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.05.2015р. (судді: Яковлєв О.В., Бойко А.В., Танасогло Т.М.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ОДРІ" до виконавчого комітету Одеської міської ради, третя особа Департамент комунальної власності Одеської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,

встановив:

У жовтні 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ОДРІ" звернулося до суду з позовом, в якому просило:

- визнати незаконним акт комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 10.07.2014р., яким визначено розмір збитків, нанесених територіальній громаді м. Одеси в особі Одеської міської ради, у вигляді неодержаного доходу, який міг би одержати власник земельної ділянки, але не одержав внаслідок її тимчасового зайняття ТОВ фірмою "Одрі" та використання без правовстановлюючих документів, на суму 342 022,45 грн.;

- визнати протиправним та скасувати рішення Виконкому Одеської міської ради № 206 від 28.08.2014р. "Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок", в частині затвердження Акту комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам ТОВ фірмою "Одрі" та вилучення пункту12 з додатка 1 та з додатка 2 рішення Виконкому Одеської міської ради № 206 від 28.08.2014р.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що серед підстав відшкодування збитків, визначених Земельним кодексом України не передбачено такої підстави як використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів.

Крім того, позивачу належать нежилі будівлі на земельній ділянці площею 6638,0 м. кв. і право на земельну ділянку виникає за будь яких підстав і не передбачено точних строків укладення договору оренди.

Крім того, скаржник посилається на те, що його не повідомили про дату час та місце засідання комісії, та необхідність делегувати туди свого представника, а також сам оскаржуваний акт не було підписано всіма членами комісії та не було ознайомлено з актом представника ТОВ фірмою "Одрі". Таким чином, було порушено право позивача на присутність під час вирішення питання про його майнові права.

Постановою Малиновського районного суду м. Одеси від 24.12.2014р. позовні вимоги задоволено частково.

Визнано незаконним та скасовано рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради №206 від 28.08.2014р. «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок» в частині затвердження акту комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 10.07.2014р., яким було визначено розмір збитків, нанесених територіальній громаді міста Одеси в особі Одеської міської ради, у вигляді неодержаного доходу, який міг би одержати власник земельної ділянки, але не одержав внаслідок її тимчасового зайняття ТОВ Фірма «Одрі» та використання без правовстановлюючих документів у розмірі 342022,45 грн.

В задоволенні інших вимог відмовлено.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.05.2015р. рішення суду першої інстанції змінено, виключено з мотивувальної частини судового рішення висновок суду, що законодавством не передбачено, у якості підстави для відшкодування збитків заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок - факту використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів.

В решті залишено рішення суду першої інстанції без змін.

З такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій не погодився відповідач, подав касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що згідно вимог ч.1 ст. 120 Земельного кодексу України, (в редакції, що діяла на момент укладення договору купівлі продажу № 3 від 30.12.2003р. та набуття права власності на нежилі будівлі та споруди) при переході права власності на будівлю і споруду право власності на земельну ділянку або її частину може переходити на підставі цивільно-правових угод, а право користування - на підставі договору оренди. Докази укладення цивільно-правового правочину між правопопередником об'єктів нерухомості та позивачем щодо передачі права на земельну ділянку відсутні, а тому з моменту виникнення права власності на нерухоме майно позивач не набув право користування земельною ділянкою та повинен був оформити відповідний документ на право користування землею.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, в ході розгляду справи по суті судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивачу на підставі договору-купівлі продажу №3 від 30.12.2003р., належать нежилі будівлі та споруди за адресою: місто Одеса, вул. Промислова 33, на земельній ділянці площею 6638,0 м.кв., про що внесено запис до реєстраційної книги КП «ОМБТІ та РОН».

10.07.2014р. Комісією з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам складено акт, яким визначено розмір збитків, нанесених територіальній громаді м. Одеси в особі Одеської міської ради, у вигляді неодержаного доходу, який міг би одержати власник земельної ділянки, але не одержав внаслідок її тимчасового зайняття позивачем та використання без правовстановлюючих документів, на суму 342 022,45 грн.

Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради № 206 від 28.08.2014р. затверджено акт Комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 10.07.2014р. та зобов'язано суб'єктів господарювання сплатити збитки, визначені актами у місячний термін після прийняття цього рішення згідно з переліком. Пунктом 12 додатків 1 та 2 до вказаного рішення № 206 зазначено позивача та розміри збитків, на суму 342 022, 45 грн.

Позивач, вважаючи дії відповідача неправомірними, звернувся до суду з метою захисту свого порушеного права.

Розглядаючи справу та задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, виходив з того, що у ст. 156 Земельного кодексу України встановлено вичерпні випадки, за наявності яких власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки.

Суд першої інстанції виходив з того, що визначена оскаржуваним рішенням відповідача підстава для відшкодування збитків як використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів не передбачена Земельним кодексом України та Порядком визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993р. №284.

Крім того, судом першої інстанції встановлено, що позивач є власником нежилої будівлі та споруди за адресою: місто Одеса, вул. Промислова 33, на земельній ділянці площею 6638,0 м.кв, а право на земельну ділянку виникає у позивача на підставі ст. 120 Земельного кодексу України за будь-яких підстав і законодавець не передбачає конкретних строків укладання договору оренди земельної ділянки.

Суд першої інстанції також виходив з того, що позивачем здійснюється оформлення всіх необхідних документів для укладення договору оренди земельної ділянки, про що свідчить зокрема лист Одеського міського управління земельних ресурсів Одеської міської ради від 03.01.2013р. №01-18/2364-08. Крім того, позивачем сплачується земельний податок за відповідну земельну ділянку.

Судом першої інстанції також встановлено, що спірний акт комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 10.07.2014р. підписаний не усіма членами комісії, а представник позивача не брав участь в роботі комісії та не підписував зазначений акт.

Також судом першої інстанції встановлено, що при визначенні загальної площі земельної ділянки комісія виходила з відомостей про наявність земельних ділянок, наявних в ДПІ Малиновського району міста Одеси, що не вважається належним підтвердженням розміру земельної ділянки, її меж, що свідчить про необґрунтованість здійснення розрахунку суми збитків.

Суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність рішення Виконкому Одеської міської ради від 28.08.2014р. про затвердження акту комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельної ділянки позивачем.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання незаконним акту комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 10.07.2014р., а також скасування пунктів 12 додатків 1 та 2 до рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради №206 від 28.08.2014р. суд першої інстанції виходив з того, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що висновки комісії, викладені в акті визначення розміру збитків, так само як і додатки до рішення виконавчого комітету Одеської міської ради, яким наведено перелік суб'єктів господарювання, не породжують та не змінюють права та обов'язки позивача.

В свою чергу апеляційний суд, розглядаючи справу та змінюючи рішення суду першої інстанції виходив з того, що рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 206 від 28.08.2014р., в частині затвердження акту комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам нанесеними позивачем підлягає скасуванню у зв'язку з порушенням процедуру складання акту комісії.

Апеляційний суд виходив з того, що позовні вимоги в частині визнання протиправним оскаржуваного акта комісії задоволенню не підлягають, оскільки акт не є рішенням суб'єкта владних повноважень, що впливає на правовий статус особи, а є документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Висновки викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків, а можуть підтвердитися або спростуватися судом у разі спору про законність рішень, в основу якого їх покладено.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідачем порушено порядок визначення та відшкодування збитків, нанесених територіальній громаді м. Одеси в особі Одеської міської ради, у вигляді неодержаного доходу, який міг би одержати власник земельної ділянки, але не одержав внаслідок її тимчасового зайняття позивачем, оскільки відповідачем порушено вимоги п. 2.8. додатку 2 до рішення виконавчого комітету Одеської міської ради № 204 від 30.05.2013р. "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 11.08.2011р. № 564 «Про створення комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам»", згідно якого матеріали розглядаються в присутності суб'єкта, відносно якого вони надійшли. У разі відсутності цієї особи (її представника) матеріали можуть бути розглянуті лише у випадках, коли є підтвердження про своєчасне її сповіщення стосовно місця та часу розгляду матеріалів.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивач не був належним чином сповіщений про час і місце засідання комісії, внаслідок чого не приймав участі в її роботі, про що свідчить відсутність його підпису у складеному акті.

Крім того, апеляційний суд виходив з того, що відповідачем не надано доказів того, що спірна земельна ділянка перебувала у комунальній власності, а тому не доведено факту заподіяння збитків саме територіальній громаді міста діями позивача.

Крім того, апеляційний суд, виключаючи з мотивувальної частини судового рішення суду першої інстанції висновок про те, що законодавством не передбачено у якості підстави для відшкодування збитків заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок - факту використання земельної ділянки без правовстановлюючих документів виходив з того, що питання наявності підстав для відшкодування збитків позивачем належить вирішувати у порядку господарського судочинства під час розгляду справи про стягнення таких збитків.

Водночас вирішуючи спір по суті, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що справа, яка розглядається, є справою адміністративної юрисдикції.

Проте такий висновок не можна визнати обґрунтованим виходячи з наступних мотивів.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Згідно зі статтями 12, 152, 157 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед інших, і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, у тому числі шляхом відшкодування заподіяних збитків, що здійснюється органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами, які використовують земельні ділянки, а також діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, у тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.

За змістом п. 2, 3 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993р. розміри збитків визначаються Комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад.

Результати роботи Комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці Комісії. Тобто, до повноважень виконкому міської ради віднесено визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань збитків, завданих органу місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з цим, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.

Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуваним рішенням Виконкому Одеської міської ради № 206 від 28.08.2014р. "Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, заподіяних внаслідок незаконного використання земельних ділянок" затверджено акт Комісії з визначення розміру та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 10.07.2014р. завданих Одеській міській раді, як власнику землі, за час користування позивачем земельною ділянкою з порушенням земельного законодавства.

Велика Палата Верховного Суду приймаючи у подібних правовідносинах постанову від 23.01.2019р. у справі № 750/10172/17 виходила з того, що повноваження виконкому міської ради обмежуються лише затвердженням відповідного акту про розмір збитків. Встановлені збитки не можуть бути примусово відшкодовані на підставі вказаного рішення відповідача, оскільки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Велика Палата Верховного Суду прийшла до висновку, що провадження у справі підлягає закриттю, оскільки встановлена правова природа акту комісії з визначення та відшкодування збитків унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання незаконним та скасування рішення про його затвердження.

При цьому, Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що доводи адміністративного позову можуть бути заявлені і розглянуті в разі оскарження у господарському суді правильності визначення розміру завданих збитків.

Предметом оскарження у справі яка розглядається є акт визначення та відшкодування збитків та рішення про його затвердження з підстав як порушення процедури їх прийняття так і з підстав правильності визначення розміру завданих збитків.

Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За таких обставин, враховуючи наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів приходить до висновку, що судовий захист порушених прав позивача слід здійснювати за правилами господарського судочинства, що в свою чергу виключає можливість розгляду даної справи за правилами адміністративного судочинства, в зв'язку з чим за правилами статті 354 КАС України провадження у справі підлягає закриттю.

Керуючись статтями 238, 345, 349, 354, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Департаменту комунальної власності Одеської міської ради задовольнити частково.

Постанову Малиновського районного суду м. Одеси від 24.12.2014р. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19.05.2015р. скасувати і провадження у даній справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Т.О. Анцупова

В.М. Кравчук