Справа № 240/364/19
Суддя: Боровицький О. А.
Дата ухвалення: 2019-04-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/364/19

Головуючий у 1-й інстанції: Попова О.Г.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

23 квітня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Боровицького О. А.

суддів: Совгири Д. І. Курка О. П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Житомирській області на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року у справі за адміністративним позовом керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Житомирській області до Відділу освіти Черняхівської районної державної адміністрації Житомирської області, Черняхівської гімназії Черняхівського району Житомирської області, Черняхівської районної ради про визнати протиправною бездіяльність та зобов'язати вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в січні 2019 року до Житомирського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Житомирській області до Відділу освіти Черняхівської районної державної адміністрації Житомирської області, Черняхівської гімназії Черняхівського району Житомирської області, Черняхівської районної ради, у якому він просить:

- визнати протиправною бездіяльність директора Черняхівської гімназії Черняхівського району Житомирської області щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовані у акту позапланової перевірки від 31.08.2018;

- зобовязати директора Черняхівської гімназії вжити заходи в межах компетенції, направленні на забезпечення пожежної безпеки у Черняхівській гімназії, шляхом розроблення пропозиції і плану про усунення недоліків та встановлення бюджетних асигнувань необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки;

- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Черняхівської районної державної адміністрації щодо невжиття в межах компетенції заходів, направлених на забезпечення пожежної безпеки у Черняхівській гімназії Черняхівського району Житомирської області та зобовязати відділ освіти Черняхівської районної державної адміністрації вжити заходи в межах компетенції, направленні на забезпечення пожежної безпеки у Черняхівській гімназії Черняхівського району Житомирської області шляхом розроблення пропозиції про встановлення бюджетних асигнувань необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки;

- визнати протиправною бездіяльність Черняхівської районної ради щодо не забезпечення пожежної безпеки в Черняхівській гімназії Черняхівського району Житомирської області відповідно до вимог частини третьої статті 55 Кодексу цивільного захисту України та зобовязати Черняхівську районну раду вжити заходи, направлені на забезпечення пожежної безпеки у Черняхівській гімназії Черняхівського району Житомирської області шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 28 січня 2019 року позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк для усунення недоліків протягом семи днів з дня отримання ухвали про залишення позовної заяви без руху, шляхом надання до суду нової позовної заяви з обґрунтуванням підстави для звернення прокурора до суду із даним позовом.

На виконання даної ухвали прокурором надіслано уточнену позовну заяву у якій в обґрунтування наявності підстав звернення із позовом до суду, прокурор, зокрема, посилається на факт протиправної бездіяльності директора Черняхівської гімназії Черняхівського району Житомирської області щодо тривалого не усунення порушень пожежної безпеки, а також на фактичне самоусунення Відділу освіти Черняхівської районної державної адміністрації, Черняхівської районної ради від вирішення питань протиправної бездіяльності директора Черняхівської гімназії Черняхівського району Житомирської області щодо тривалого не усунення порушень пожежної безпеки.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 14.02.2019 року позовну заяву повернуто позивачу.

Не погоджуючись з прийнятою ухвалою керівник Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Житомирській області звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати вищевказану ухвалу та адміністративну справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необ'єктивність та необґрунтованість оскаржуваної ухвали, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, приводом для звернення до суду на думку позивача, є факт протиправної бездіяльності директора Черняхівської гімназії Черняхівського району Житомирської області щодо тривалого не усунення порушень пожежної безпеки, а також на фактичне самоусунення Відділу освіти Черняхівської районної державної адміністрації, Черняхівської районної ради від вирішення питань протиправної бездіяльності директора Черняхівської гімназії Черняхівського району Житомирської області щодо тривалого не усунення порушень пожежної безпеки.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що прокурором на виконання вимог ухвали суду від 28.01.2019 року про залишення позовної заяви без руху, у строк встановлений судом, не було усунуто недоліки позовної заяви, а тому позовна заява підлягає поверненню заявнику.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Разом з тим, за приписами ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Водночас, положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.

Згідно ч. 3 ст. 23 зазначеного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Окрім цього, аналізуючи вищевикладені положення Конституції України, КАС України та Закону №1697-VII, варто зазначити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор відповідно до ч.3 ст.23 ЗУ "Про прокуратуру" виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень (орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження), який або відсутній, або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини). Вказані міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону "Про прокуратуру".

Таким чином "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V).

Відповідно до статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Водночас, відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року №5403-VI (далі - КЦЗ України).

Згідно з вимогами пункту 24 частини першої статті 2 КЦЗ України надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб'єкті господарювання на ній або водному об'єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров'ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об'єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Положеннями статті 55 КЦЗ передбачено, що забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів. Діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях. Забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

Відповідно до частини першої та другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Приписами частини першої статті 67 КЦЗ України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належать зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; проведення перевірки за повідомленнями та заявами про злочини, пов'язані з пожежами та порушенням правил пожежної безпеки; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей; складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту; здійснення інших повноважень, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

Згідно з частиною другою статті 68 КЦЗ, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

У відповідності до статті 70 КЦЗ, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Приписами підпунктів 47, 48, 52 пункту 3 Положення №1052 встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій, зокрема: перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку; складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки;

Згідно Положення про Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області, затвердженого наказом ДСНС України від 04 лютого 2013 року №3 (в редакції наказу від 12 листопада 2018 року №661, дані - Положення №3), Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

З вищенаведеного вбачається, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні підрозділи, зокрема, Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області під час здійснення своїх повноважень діють як суб'єкт владних повноважень, а також є органами, наділеними спеціальною компетенцією, яким надано повноваження щодо реалізації політики держави у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Таким чином, Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із вказаним позовом.

Прокурором не зазначені причини, які перешкоджають Управлінню Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області самостійно звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування для реалізації законодавчо встановленого за ними обов'язку здійснювати заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, які водночас збігаються з інтересами держави, а саме перешкоджати створенню загрози життю та здоров'ю людини.

Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналізуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у поданій позивачем уточненій позовній заяві не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Враховуючи вищезазначене, позивачем на виконання вимог ухвали суду від 28.01.2019 року про залишення позовної заяви без руху, у строк встановлений судом, не було усунуто недоліки позовної заяви, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку про повернення позовної заяви позивачу у відповідності до п. 1 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Колегія суддів приходить до переконання, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустив порушень норм процесуального права, тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки гуртуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Житомирській області залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий ОСОБА_1

Судді ОСОБА_2 ОСОБА_3