Справа № 818/965/16
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2019-04-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 квітня 2019 року

Київ

справа №818/965/16

провадження №К/9901/32462/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Сумський земельний кадастр" про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду у складі судді: Соколова В.М. від 27 вересня 2016 року і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сіренко О.І., Любчич Л.В., Спаскіна О.А. від 13 грудня 2016 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2016 року ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Сумський земельний кадастр", у якому просила:

- визнати протиправними відмови, викладені у листах № Ч-3566-2627/6-16 від 28 квітня 2016 року та № Ч-7081-4527/6-16 від 11 липня 2016 року, щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області загальною площею 0,1066 га (рілля), та наданні земельної ділянки у власність;

- зобов'язати у двотижневий строк повторно розглянути клопотання від 26 травня 2016 року про затвердження проекту землеустрою та передачі у власність земельної ділянки (кадастровий номер земельної ділянки №:07:001:0182) для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області загальною площею 0,1066 га (рілля), та наданні земельної ділянки у власність.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року, позов задоволено. Визнано протиправними відмови Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладені у листах № ч-3566-2627/6-16 від 28 квітня 2016 року та № ч-7081-4527/6-16 від 11 липня 2016 року, у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області загальною площею 0,1066 га (рілля), та наданні земельної ділянки у власність. Зобов'язано у двотижневий строк повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 26 травня 2016 року про затвердження проекту землеустрою та передачі у власність земельної ділянки (кадастровий номер земельної ділянки №:07:001:0182) для ведення індивідуального садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області загальною площею 0,1066 га (рілля), та прийняти рішення у відповідності до вимог чинного законодавства.

3. Рішення судів мотивовано тим, що ОСОБА_2 були усунуті всі порушення, зазначені у листах Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, а тому відповідачем протиправно не були вчинені дії щодо прийняття рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою. Проект землеустрою протиправно було повернуто відповідачем на доопрацювання без зазначення зауважень та порушено розумні терміни його розгляду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі заяви від 23 січня 2007 року та розпорядження голови Сумської районної державної адміністрації № 132 від 26 лютого 2011 року ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району загальною площею 0,1066 га (багаторічних насаджень) у власність.

10 лютого 2012 року ОСОБА_2 звернулася із заявою до ТОВ "Сумський земельний кадастр" з приводу виконання робіт по розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на території Верхньосироватській сільської ради загальною площею 0,1066 га (багаторічних насаджень) у власність. Цього ж числа між сторонами затверджено завдання на виконання робіт, та складено договір на виконання землевпорядних робіт.

У 2012 році ОСОБА_2 отримала розроблений та погоджений інспектуючими службами проект землеустрою.

У 2013 році ОСОБА_2 зверталась до Головного управління Держземагентства України в Сумському районі з метою отримання витягу з Державного земельного кадастру. Кадастровий реєстратор територіального органу Держземагентства у Сумському районі Сидоренко Н.М. після проведення процедури перевірки відповідності поданих документів, а саме проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для садівництва на території Верхньосироватської сільської ради вимогам діючого на той час законодавства, присвоїла земельній ділянці кадастровий номер НОМЕР_1, здійснила державну реєстрацію даної земельної ділянки та сформувала витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-013 від 20 листопада 2013 року.

31 січня 2014 року ОСОБА_2 подала до Головного управління Держземагентства України в Сумському районі проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.

У листі від 13 лютого 2014 року № 31-18-0.7-1116/2-14 Головне управління Держземагентства України в Сумському районі повідомило позивача про те, що при розгляді даного проекту землеустрою було встановлено, що згідно додатку до Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376, до списку межових знаків, переданих на зберігання, потрібно долучити абриси цих межових знаків. Також були встановлені розбіжності щодо складу угідь земельної ділянки, а саме відповідно довідки по формі № 6-зем (про склад угідь в розрізі граф і рядків), наданої Відділом Держкомзему у Сумському районі Сумської області від 11 липня 2012 року № 322 та відповідно до висновку від 02 серпня 2012 року №158/12 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність земельна ділянка, що проектується до відведення, відноситься графа - 5 (рілля), а згідно іншим матеріалам проекту дана земельна ділянка відноситься до багаторічних насаджень. Крім того зазначено, що з метою недопущення порушення вимог частини четвертої статті 116 Земельного кодексу України у проект землеустрою потрібно додати довідку територіального органу земельних ресурсів за місцем проживання про те, що позивач не використала своє право безоплатної приватизації для ведення індивідуального садівництва. Також запропоновано уточнити умови відведення земельної ділянки.

11 лютого 2016 року ОСОБА_2 подала до Головного управління Держземагентства України в Сумському районі проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.

У листі від 25 лютого 2016 року № Ч-1106-1095/6-16 Головне управління Держземагентства України в Сумському районі повідомило позивача про те, що за результатами розгляду проекту землеустрою була виявлена розбіжність, в зв'язку з чим запропоновано уточнити вид угідь, за рахунок яких відводиться земельна ділянка. Відповідно довідки по формі № 6-зем (про склад угідь в розрізі граф і рядків) наданої Відділом Держкомзему у Сумському районі Сумської області від 11 липня 2012 року № 322 та відповідно до висновку про погодження проекту землеустрою наданого Управлінням Держгеокадастру у Сумському районі Сумської області від 05 лютого 2016 року № 212/01-16, вид угідь земельної ділянки, яка запроектована до відведення - рілля, а згідно розпорядження голови Сумської районної державної адміністрації від 26 лютого 2011 року № 132 та відповідно до експлікації земель на кадастровому плані земельної ділянки вид угідь - багаторічні насадження. Вказано про необхідність доручення до проекту землеустрою якісного ситуаційного плану. На ситуаційному плані та графічних матеріалах, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, необхідно показати межі населеного пункту. На абрисі на сторінки 16 вказана проектна дорога, яка в проекті землеустрою не запроектована. Запропоновано запроектувати під'їзний шлях до земельної ділянки в проекті землеустрою. Кадастровий план земельної ділянки необхідно доопрацювати відповідно до вимог статті 34 Закону України «Про державний земельний кадастр», оскільки згідно матеріалів по проекту землеустрою на земельній ділянці розташований житловий будинок, а відповідно до вимог даної статті на кадастровому плані земельної ділянки необхідно показувати контури об'єктів нерухомого майна, розташованих на земельній ділянці.

03 березня 2016 року ОСОБА_2 подала до Головного управління Держземагентства України в Сумському районі проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.

У листі від 25 березня 2016 року № Ч-1715-1704/6-16 Головне управління Держземагентства України в Сумському районі повідомило ОСОБА_2 про те, що при розгляді наданих матеріалів було встановлено, що витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку необхідно привести у відповідність до підпункту 11 пункту 24 Постанови Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 «Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру», та вказати інформацію про склад угідь згідно з підпунктом 7 пункту 22 цього Порядку із зазначенням контурів будівель і споруд, їх найменування. Кадастровий план земельної ділянки, який міститься у проекті землеустрою не відповідає витягу з державного земельного кадастру про земельну ділянку, а саме на кадастровому плані в проекті землеустрою були показані будівлі які розташовані на земельній ділянці, а на кадастровому плані витягу з державного земельного кадастру про земельну ділянку дані будівлі були відсутні.

14 квітня 2016 року ОСОБА_2 подала до Головного управління Держземагентства України в Сумському районі проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.

У листі від 28 квітня 2016 року № Ч-3566-2627/6-16 Головне управління Держземагентства України в Сумському районі повідомило ОСОБА_2 про те, що кадастровий план земельної ділянки необхідно доопрацювати відповідно до вимог статті 34 Закону України «Про державний земельний кадастр», оскільки згідно матеріалів по проекту землеустрою на земельній ділянці розташований житловий будинок, а відповідно до вимог даної статті на кадастровому плані земельної ділянки необхідно показувати контури об'єктів нерухомого майна, розташованих на земельній ділянці. Вказано про необхідність приведення у відповідність вимогам Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051.

26 травня 2016 року ОСОБА_2 подала до Головного управління Держземагентства України в Сумському районі проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.

У листі від 29 червня 2016 року № Ч-5558-4208/6-16 Головне управління Держземагентства України в Сумському районі повідомило ОСОБА_2 про неодноразове зазначення у своїх листах про наявність у проекті землеустрою помилок, а саме: кадастровий план земельної ділянки необхідно доопрацювати відповідно до вимог статті 34 Закону України «Про державний земельний кадастр», оскільки згідно матеріалів по проекту землеустрою на земельній ділянці розташований житловий будинок, а відповідно до вимог даної статті на кадастровому плані земельної ділянки необхідно показувати контури об'єктів нерухомого майна, розташованих на земельній ділянці. Натомість ТОВ "Сумський земельний кадастр", яке являється розробником даного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, кожного разу при направленні до відповідача на повторну перевірку вищезгадані помилки не усунуто, а повернено проект без врахування помилок.

08 липня 2016 року ОСОБА_2 подала до Головного управління Держземагентства України в Сумському районі проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області.

У листі від 11 липня 2016 року № Ч-7081-4527/6-16 Головне управління Держземагентства України в Сумському районі повідомило ОСОБА_2 про те, що на кожне її звернення були надані листи-відповіді, у яких зазначалися помилки, допущенні розробником проектної документації ТОВ "Сумський земельний кадастр" при розробленні проекту землеустрою. Під час виправлення зауважень проектною організацією допускалися нові помилки, що унеможливлювало прийняти позитивне рішення та затвердити дану документацію.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру в Сумській області обґрунтована тим, що на кожне звернення ОСОБА_2 були надані відповіді про наявність допущених розробником проектної документації ТОВ «Сумський земельний кадастр» помилок при розробленні проекту землеустрою, наданого позивачем на затвердження, які не були усунуті.

7. Інші учасники справи своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслали.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Відповідно до частин першої-третьої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

9. Згідно з частинами восьмою-десятою статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

10. Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

11. При цьому з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

12. Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

13. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

14. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

15. Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

16. При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

17. Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

18. Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

19. Із матеріалів справи вбачається, що позивач зверталась до відповідача не із зверненнями, а із відповідними заявами, за наслідками розгляду яких суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направляв ОСОБА_2 відповіді у формі листів.

20. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його затвердженні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

21. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення, а постанову Сумського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2016 року і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач (підпис) Н. В. Коваленко

Суддя (підпис) Я. О. Берназюк

Суддя (підпис) М. І. Гриців

З оригіналом згідно

Помічник судді: Єрко І.М.