Справа № 826/14258/18
Суддя: Мельник-Томенко Ж. М.
Дата ухвалення: 2019-04-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 826/14258/18 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Панкеєва В.А.

Суддя-доповідач - ОСОБА_1

25 квітня 2019 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мельник-Томенко Ж. М.

суддів: Ватаманюка Р.В. Сторчака В. Ю. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року (головуючий суддя Панкеєва В.А., повний текст рішення виготовлено 25.01.2019) у справі за адміністративним позовом Коростенського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області до Північного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги від 08.08.2018 №06-04-17/5023,

В С Т А Н О В И В :

Коростенське об'єднане управління Пенсійного фонду України в Житомирській області звернулось до суду з позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби України, в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу Північного офісу Державної аудиторської служби України, в особі його відокремленого підрозділу - Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області "Про усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в Коростенському об'єднаному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області" від 08.08.2018 №06-04-17/5023.

Підставою звернення до суду з даним позовом слугувало переконання позивача про помилковість висновку відповідача про наявність в діяльності управління Пенсійного фонду України в Житомирській області порушень вимог чинного законодавства. Також предметом оскарження в межах даного провадження є вимога Північного офісу Державної аудиторської служби України від 08.08.2018 № 06-04-17/5023 щодо усунення виявлених порушень.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року позов задоволено в повному обсязі.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та постановити нову, якою у задоволенні позову відмовити.

Обгрунтовуючи власні доводи відповідач зазначив про невірне визначення судом першої інстанції змісту правовідносин, що мають місце між сторонами, оскільки органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач заперечив проти задоволення апеляційної скарги та просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Зокрема, обгрунтовуючи власну позицію, позивач зазначив, що відповідачем під час ревізії фінансово-господарської діяльності позивача з питань призначення, нарахування та виплати пенсії особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та ветеранам ліквідації аварії на ЧАЕС за період з 01.01.2015 року по 31.03.2018 року, невірно застосовано норми законодавства та не враховано ряд обставин, що в подальшому були встановлені судом першої інстанції та враховані при прийнятті оскаржуваного рішення.

Відповідно до приписів п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, прийшла до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

Як встановлено з матеріалів справи, за результатами проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності щодо призначення, нарахування та виплати пенсії особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та ветеранам ліквідації аварії на ЧАЕС Коростенського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області за період з 01.01.2015 по 31.03.2018 Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області складено акт від 12.07.2018 №04-10/12 де зафіксований факт встановлення контролюючим органом порушення позивачем вимог законодавства на загальну суму 139961,68 грн. (а.с.7-27).

18.07.2018 відповідачем складено акт про відмову від підпису. Вказано, що станом на 18.07.2018 повернуто перший і третій примірник акту ревізії не підписані начальником Коростенського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області та начальником фінансово-економічного відділу (а.с.28).

17.07.2018 №6207/03-1 позивачем направлено Північному офісу Державної аудиторської служби України та Управлінню Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області заперечення до акту від 12.07.2018 (а.с.29-30).

08 серпня 2018 року Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області надіслало позивачу вимогу "Про усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною в Коростенському об'єднаному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області" № 06-04-17/5023, у якій зазначено про виявлені під час ревізії порушення.

Окрім того, вимога містила застереження про те, що у разі не усунення виявлених порушень в установлений строк до 07.09.2018, орган державного фінансового контролю на підставі п.15 ст.10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ ініціює перед органом управління питання відповідності займаній посаді начальника Управління (а.с.31).

Позивач не погоджуючись з такою вимогою звернувся до суду з вказаним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що вимога Північного офісу Державної аудиторської служби, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки не містить визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, тобто є неконкретизованою.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та здійснюючи розгляд апеляційної скарги у межах наведених у ній доводів та вимог, зазначає наступне.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до ст.1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі Закон № 2939-ХІІ) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пунктів 12-13 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Приписами ч.2 ст.15 Закону № 2939-ХІІ передбачено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Згідно з п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (п. 7 Положення).

Відповідно до пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право у встановленому законом порядку проводити ревізії фінансової діяльності підконтрольних установ та, в разі виявлення порушень, направляти обов'язкові для виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: обґрунтовано, добросовісно, розсудливо, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Як встановлено судом першої інстанції, в оскаржуваній вимозі викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушення управлінням Пенсійного фонду України в Житомирській області вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків та визначено розмір цих збитків внаслідок чого відповідач вимагає "усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку".

Суд апеляційної інстанції, звертає увагу на той факт, що в даному випадку спір по суті точиться щодо питання протиправності вимоги відповідача та необґрунтованості виявлених останнім порушень.

Вимога Держаудитслужби є актом індивідуальної дії щодо підконтрольної установи, який має відповідати критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суд апеляційної інстанції доходить висновку, що вимога від 08.08.2018 №06-04-17/5023 щодо усунення порушень законодавства носить протиправний характер з підстав її необґрунтованості та відсутності правової визначеності для позивача.

Відповідно до пунктів 49-50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган державного фінансового контролю ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

За результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:

притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю;

порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;

звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;

застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Згідно з п. 52 Порядку органи державного фінансового контролю здійснюють контроль за усуненням об'єктами контролю порушень законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи, а також під час наступних ревізій цих об'єктів контролю, систематично вивчають матеріали ревізій і на підставі їх узагальнення вносять відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо перегляду нормативно-правових актів, усунення причин і умов, що сприяли порушенням законодавства.

Отже, закон вимагає від Державної аудиторської служби, її міжрегіональних територіальних органів за результатами ревізії, в разі виявлення порушень чинного законодавства, вчинення конкретних дій - направлення вимоги із порушенням перед підконтрольною установою вирішення певних питань у визначений спосіб.

Як вбачається зі змісту оскаржуваної вимоги, відповідач описує в ній встановлені під час ревізії порушення та вимагає їх усунути у повному обсязі у встановленому законом порядку. Водночас від позивача вимагається надати інформацію про вжитті заходи з усунення порушень та недоліків із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів, Управлінню Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області до 07.09.2018 року.

Суд апеляційної інстанції до даних правовідносин вважає за необхідне застосувати правові позиції Верховного Суду, які є обов'язковими для судів в силу приписів ст. 242 КАС України.

Зокрема, Верховний Суд у постанові від 11.10.2018 в адміністративній справі № 813/4101/17 дійшов правового висновку, що зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

У справі, яка розглядається, вимога Держаудитслужби не містить способу виконання виявлених порушень.

Таким чином, суд апеляційної інстанції, не вдаючись в оцінку обґрунтованості виявлених порушень, доходить висновку, що акт індивідуальної дії - вимога Північного офісу Державної аудиторської служби України від 08.08.2018 №06-04-17/5023, не відповідає критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості та пропорційності рішення суб'єкта владних повноважень, а тому таке рішення не може вважатися правомірним.

Стосовно виявлених під час проведення ревізії порушень, судова колегія зазначає, що оцінка останнім має надаватися після прийняття суб'єктом владних повноважень рішення відповідно до вимог чинного законодавства з урахуванням всіх складових такого рішення, у тому числі щодо способу усунення виявлених порушень.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

При цьому, судова колегія враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги ОСОБА_2 Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно з частиною 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Між тим відповідач зазначеного обов'язку не виконав.

Враховуючи зазначене, суд першої інстанції цілком обґрунтовано дійшов до висновку щодо протиправності вимоги Північного офісу Державної аудиторської служби України від 08.08.2018 №06-04-17/5023.

Доводи апеляційної скарги фактично дублюють заперечення на адміністративний позов і були предметом дослідження в суді першої інстанції та висновків останнього не спростовують.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 25 квітня 2019 року

Головуючий ОСОБА_1

Судді ОСОБА_3 ОСОБА_4