Справа № 160/3835/19
Суддя: Віхрова Вікторія Станіславівна
Дата ухвалення: 2019-04-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

26 квітня 2019 року Справа № 160/3835/19

Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Віхрова Вікторія Станіславівна, перевіривши матеріали адміністративного позову керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області в інтересах держави до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача 1: Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа №44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

25.04.2019 р. керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області в інтересах держави звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа №44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради в якій просить:

-визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, щодо не оформлення права власності на будівлі та споруди Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа № 44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради, загальною площею орієнтовно 6132 кв.м., та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований заклад, загальною орієнтовною площею 1,9879 га за адресою: м. Дніпро, вул. Софії Ковалевської, 6, яку використовує Комунальний заклад освіти «Спеціалізована школа № 44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради;

-зобов'язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах повноважень заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку загальною орієнтовною площею 1,9879 га та будівлі та споруди Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа № 44 природничо- медичного профілю» Дніпровської міської ради загальною площею орієнтовно 6132 кв.м., розташовані на вказаній земельній ділянці, за адресою: м. Дніпро, вул. Софії Ковалевської, 6;

зобов'язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах повноважень заходів до державної реєстрації речових прав на земельну ділянку, орієнтовною площею 1,9879 га, а також на об'єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці - будівлі та споруди Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа № 44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради загальною площею орієнтовно 6132 кв.м., за адресою: м. Дніпро, вул. Софії Ковалевської, 6.

Позовну заяву зареєстровано в суді та присвоєно номер адміністративної справи №160/3835/19.

За результатами автоматизованого розподілу справ між суддями Дніпропетровського окружного адміністративного суду справа №160/3835/19 передана судді Віхровій В.С.

Відповідно до вимог статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви у тому числі з'ясовує, чи немає підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених вказаним Кодексом.

Згідно з ч.7 ст. 160 КАС України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Частиною 4 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру".

Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У справі, що розглядається, прокурор вказує, що відсутність правовстановлюючих документів на будівлі, споруди та земельну ділянку Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа №44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеним майном, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства. З 2016 р. відповідальними особами відповідачів не вжито жодних дій, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди та земельну ділянку навчального закладу. Інтереси держави, на думку керівника прокурату, полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, як учасниками освітньої діяльності, законодавчих обов'язків щодо створення належних умов здобуття освіти.

Тобто, фактично керівник прокуратури звертається до суду з даним позовом в інтересах Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа №44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради.

Разом з тим, матеріали справи та зміст позову не містить доказів про звернення навчального закладу до суду та інших органів з питань, обумовлених предметом позов. З чого вбачається відсутність порушеного права Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа №44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради в межах даної адміністративної справи.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У ч. 4 ст. 23 Закону "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

На переконання суду, наведене керівником прокуратури обґрунтування підстав звернення до суду не збігається з поняттям «інтересів держави».

З матеріалів справи не вбачається волевиявлення Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа №44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди та земельну ділянку. Одночасно відсутні і докази відмови у їх оформленні та/або порушень будь-яких інших прав навчального закладу з даного питання.

Згідно статті 13 ЗУ "Про судоустрій і статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

За наведених обставин у сукупності, подані прокурором позов та матеріали до нього долучені не свідчать про наявність підстав для відкриття провадження у справі.

Відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо зокрема, відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Таким чином, позовна заява підлягає поверненню позивачу.

Про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Копія ухвали про залишення позовної заяви без руху або про повернення позовної заяви надсилається особі, яка подала позовну заяву, не пізніше наступного дня після її постановлення. (ч.5,6 ст.169 Кодексу)

Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

На підставі наведеного та керуючись статтями 160, 169, 243, 248 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області в інтересах держави до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача 1: Комунального закладу освіти «Спеціалізована школа №44 природничо-медичного профілю» Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії, - повернути позивачу.

Копію ухвали про повернення позовної заяви не пізніше наступного дня після її постановлення надіслати особі, яка звернулася разом із позовною заявою та доданими до неї документами.

Ухвала набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції у порядку та строки, передбачені ст.ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя (підпис) В.С. Віхрова
Ухвала не набрала законної сили 26.04.19 Суддя З оригіналом згідно Помічник судді В.С. Віхрова Ю.Ю. Ковтун