Справа № 826/16127/16
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2019-04-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 квітня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Безименної Н.В., Лічевецького І.О.,

за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

До Окружного адміністративного суду міста Києва (далі також - суд) звернувся Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також - позивач) з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - відповідач, Держархбудінспекція), третя особа без самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_3 (далі - третя особа), в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончарова Володимира Володимировича від 11 серпня 2016 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Десятинній, 7 у Шевченківському районі м. Києва від 09 листопада 2012 року №14832/0/18-1/009-12.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 серпня 2018 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить суд вказане судове рішення скасувати та винести нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. На думку апелянта, оскаржувана постанова винесена судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, зміст апеляційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджується матеріалами справи, Головним управлінням містобудування та архітектури виконавчого органу. Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по вул. Десятинна, 7 у Шевченківському-районі м. Києва від 09 листопада 2012 року №14832/0/18- 1/009-12 для реконструкції господарської споруди з надбудовою та влаштуванням підвалу під офісні приміщення за вищевказаною адресою.

У серпні 2016 року, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончаровим Володимиром Володимировичем проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і Правил.

За результатами вказаної вище перевірки складено акт від 11 серпня 2016 року, згідно з яким у пункті 5 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09 листопада 2012 року №14832/0/18-1/009-12 на об'єкт будівництва: реконструкція господарської споруди з надбудовою та влаштуванням підвалу під офісні приміщення за адресою: АДРЕСА_1, зазначено, що відповідно до пункту 2.3 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109, у разі відсутності документів на право землекористування (реконструкції об'єктів) містобудівні умови та обмеження можуть видаватись без цих, документів. Відповідно до пункту 10 містобудівних умов та обмежень: основні техніко-економічні показники об'єкта будівництва щодо орієнтовних техніко-економічних показників, до намірів замовника, надані у містобудівному розрахунку розробленого Виробничо-технічною агенцією "ВТА" від 2012 p., зазначається, що площа забудови до реконструкції складає - 30,2 кв.м, а після реконструкції 42,0 кв.м, чим збільшено площу забудови на 11,8 кв.м без наданих документів, що надають право на користування земельною ділянкою, чим порушено пункт 25 Порядку надання містобудівних умов та. обмежень - забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109.

У подальшому, Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві в особі головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончарова Володимира Володимировича прийнято оскаржуване рішення від 11 серпня 2016 року, яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 від 09 листопада 2012 року №14832/0/18-1/009-12, видані Головним управлінням містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивач звернувся до суду із адміністративним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що зміна техніко-економічних показників об'єкта після реконструкції унеможливлює збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій будівлі та фактично свідчить про проведення будівництва, а не реконструкції будівлі, внаслідок чого неможливим є видача містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за відсутності документа про право власності (користування) земельної ділянки по АДРЕСА_1. З урахуванням викладеного суд дійшов висновку про правомірність дій головного інспектора будівельного нагляду при прийнятті рішення про скасування містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки.

Однак, колегія суддів не може погодитись із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).

Згідно п. 29 Порядку № 698 у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення складається протокол про правопорушення за Формою, встановленою Мінрегіоном. Разом з протоколом видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної,-діяльності (далі - приписі за формою згідно з додатком 5).

Припис складається у двох примірниках. Один примірник надається керівнику об'єкта нагляду, або його заступнику, або уповноваженій керівником особі, другий залишається у головного інспектора будівельного нагляду, який його видав.

Таким чином колегія суддів приходить до висновку, що приписами п. 29 Порядку № 698 чітко визначено, що обов'язковою передумовою надання припису є складання протоколу про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном, і тільки разом із протоколом головний інспектор будівельного нагляду наділений повноваженням щодо видачі припису.

В порушення п. 29 Порядку № 698 Відповідачем під час перевірки не було складено протоколу про правопорушення, а отже, на переконання колегії суддів, не було і підстав для надання припису Позивачу.

Слід зазначити, що саме в протоколі зазначається яку норму законодавства у сфері містобудування порушено об'єктом нагляду. Інформація про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

Проте, ігноруючи дану вимогу Порядку № 698, інформація про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Десятинній, 7 у Шевченківському районі м. Києва від 09.11.2012 № 14832/0/18-1/009-12 на офіційному сайті Держархбудінспекції з відповідними посиланнями розміщена не була.

Отже, контролюючий орган не оформив належним чином результати перевірки, чим порушено вимоги п. 29, п. 32 Порядку 698, а саме не складено протоколу про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном, хоча згідно акту перевірки такі правопорушення були виявлені Відповідачем; на офіційному сайті Держархбудінспекції відсутня оприлюднена інформація про рішення від 11.08.2016 прийняте Відповідачем, чим порушено приписи п. 32 Порядку № 698.

Дані обставини під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції не спростовані Відповідачем, доказів протилежного суду не надано.

Відповідно до п. 6 ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, окрім іншого, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Отже обов'язковими складовими скасування чи зупинки дії рішення об'єкта нагляду є: наявність визначених Законом повноважень; порушення вимог містобудівного законодавства; одночасне складання протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Посилання Відповідача на порушення Позивачем вимог Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року №109 колегія суддів не вважає належним обґрунтуванням суб'єкта владних повноважень самого факту такого порушення, оскільки відповідно до вимог ч. 2 ст. 2, ст. 77 КАСУ рішення суб'єктів владних повноважень мають бути обґрунтовані, а обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на Відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Щодо виданих містобудівних умов і обмежень колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

За результатами розгляду заяви ОСОБА_3 разом із доданими документами Позивачем надані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Десятинній, 7 у Шевченківському районі м. Києва від 09.11.2012 № 14832/0/18-1/009-12 відповідно до Порядку надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Мінрегіону від 07.07.2011 № 109 (в редакції, що діяла на момент надання містобудівних умов і обмежень) (далі - Порядок № 109).

Як випливає з положень ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (поряд з технічними умовами та завданням на проектування). Тобто містобудівні умови та обмеження призначені виключно для встановлення вимог, які мають бути враховані при подальшому проектуванні об'єктів містобудування.

Крім того, містобудівні умови та обмеження є ненормативним актом, актом індивідуальної дії. З огляду на це, вони мають специфічні властивості: передбачають конкретні приписи, звернені до окремої особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Таке розуміння ненормативних актів міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року №7-рп/2009. Аналогічна правова позиція Конституційного Суду України викладена також у рішеннях від 27.12.2001 року №20-ргі/2001 та від 23.06.1997 року №2-зп.

При цьому, як випливає з постанови Верховного Суду України від 03.06.2014 року у справі №21-144а14, ненормативні правові акти є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їх виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені владним органом.

Так як містобудівні умови та обмеження мають на меті закріплення вимог до конкретного об'єкта будівництва (тобто мають констатуючий характер), то, фактично, вони вичерпують свою дію одночасно з їх прийняттям, що судом першої інстанції не було взято до уваги при винесенні оскаржуваного рішення.

Зазначена правова позиція підтверджується судовою практикою, зокрема викладеній і ухвалі Вищого адміністративного суду України від 17.10.2017 (справа К/800/14552/17) встановлено, що видача уповноваженим органом містобудування та архітектури забудовнику містобудівних умов та обмежень за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, який за юридичними наслідками відноситься до право констатуючих актів, є адміністративним актом разового застосування, який вичерпує свою дію одночасно з його прийняттям (констатацією певного факту), і не може бути скасованим.

Крім того, здійснюючи позапланову перевірку дій, рішень прийнятих Позивачем 09.11.2012, тобто до набуття Позивачем статусу «об'єкта нагляду», до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» (набрав чинності з 01.09.2015), відповідних змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що набрали чинності з 01.09.2015, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (набрав чинності 25.09.2015), Відповідач порушив приписи ст. 58 Конституції України, згідно яких закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Цей принцип є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі між державою і громадянином. Він гарантує впевненість громадян у тому, що їхнє теперішнє становище не буде погіршено прийняттям нового закону чи іншого нормативно-правового акта.

Рішеннями Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99 у справі про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів та від 27 травня 2008 року N 11-рп/2008 дано офіційне тлумачення положення частини першої статті 58 Основного Закону держави, відповідно до якого дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно- правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Крім того, згідно п. 32 Порядку №698, якщо рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.

Про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об'єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.

Інформація про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

У разі зупинення дії рішення об'єкт нагляду вживає заходів щодо усунення порушень, зазначених у рішенні про зупинення, та про результати повідомляє головному інспектору будівельного нагляду, який прийняв таке рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що за загальним правилом рішення об'єкта нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, зупиняється, і лише у випадку неможливості усунення виявлених порушень - скасовується.

Разом з тим, із акту перевірки та оскаржуваному рішенні не наведено мотивів неможливості усунення виявлених Відповідачем порушень, чим не дотримані зазначені вище правові приписи.

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що при скасуванні дії містобудівних умов та обмежень, за відсутності правових підстав для таких висновків, порушено необхідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані застосовані заходи результатів державного нагляду.

Крім того, чинним законодавством, що діяло на момент виникнення спірних правовідносин, не передбачено можливості скасування чи зупинення дії містобудівних умов та обмежень. Як випливає з положень ч. 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 1.3, 1.4 Порядку №109, що діяли на момент прийняття оскаржуваного рішення, у разі видачі містобудівних умов та обмежень існує лише можливість внесення змін до таких, причому такі зміни можуть вноситися тільки за згодою замовника. Вказані норми передбачають, що чинність наданих містобудівних умов та обмежень не може бути зупинена у зв'язку з початком розроблення, внесення змін або оновлення містобудівної документації на місцевому рівні. Отже, можливість скасування або зупинення дії містобудівних умов та обмежень, підстави для скасування чи зупинення їх дії чинним законодавством не передбачені.

Також відповідно до п. З Порядку №698, одним із основних завдань державного архітектурно-будівельного нагляду є скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.

Як випливає з Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24.06.2011 року №92 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.07.2015 року №165), до таких документів належать: повідомлення про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, декларації про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, дозволи на виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, сертифікати.

Отже, містобудівні умови та обмеження не належать до переліку рішень, скасування чи зупинення дії яких прямо передбачене повноваженнями органів державного архітектурно- будівельного нагляду.

З сукупного аналізу наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм чинного, на час виникнення спірних правовідносин, законодавства, що в свою чергу, дає колегії суддів підстави для скасування рішення суду першої інстанції.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 серпня 2018 року - скасувати, та прийняти нове, яким позовні вимоги Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончарова Володимира Володимировича від 11 серпня 2016 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Десятинній, 7 у Шевченківському районі м. Києва від 09 листопада 2012 року №14832/0/18-1/009-12.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Н.В. Безименна

І.О. Лічевецький