Справа № 1140/3380/18
Суддя: Чумак С.Ю.
Дата ухвалення: 2019-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

24 квітня 2019 року м. Дніпросправа № 1140/3380/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів:

судді - доповідача Чумака С.Ю.,

суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року в адміністративній справі № 1140/3380/18 (суддя І інстанції - Петренко О.С.)

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язати вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2018 року позивач звернулася до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття у встановлений законом строк рішення про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 1,50 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області;

- зобов'язати відповідача прийняти рішення про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 1,50 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області;

- встановити судовий контроль.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.02.2019 року адміністративний позов задоволений частково.

Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області щодо неприйняття у встановлений законом строк рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 1,50 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (клопотання від 20.11.2017 року за № С-22394/0-5-17) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийняти рішення, з урахуванням висновків суду.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області подати звіт про виконання рішення суду у строк - 30 днів з дня набрання чинності рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду у справі № 1140/3380/18.

Не погоджуючись з обраним судом першої інстанції способом захисту порушеного права в частині зобов'язання повторно розглянути заяву та відмовою в задоволенні позовних вимог щодо зобов'язання прийняти рішення по заяві, позивач звернулася до суду з апеляційною скаргою, в якій просила рішення в оскарженій частині скасувати та прийняти нову постанову в цій частині про зобов'язання відповідача прийняти рішення.

В обґрунтування скарги скаржник зазначає, що обрана ним форма захисту порушених прав не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача. Крім того наголошує, що відповідач вже втретє, в тому числі на виконання двох рішень судів, відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

В іншій частині рішення суду позивачем не оскаржено.

Апеляційна скарга відповідача ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 25 березня 2019 року повернута скаржнику.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 у листопаді 2017 року звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5 га у власність для ведення особистого селянського господарства, із земель державної власності сільськогосподарського призначення на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області.

Листом від 01.12.2017 року № С-22394/0-15895/0/6-17 позивачу відмовлено у надані такого дозволу (а.с.14).

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року у справі № П/811/38/18, яке набрало законної сили, визнано протиправною відмову відповідача та зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області не пізніше 30 днів з дня набрання цим рішенням суду законної сили повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (зареєстрована 20.11.2017 року за №С-22394/0/5-17) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийняти рішення з урахуванням висновків суду. (а.с. 15-19).

Відповідач, на виконання рішення суду, повторно розглянув заяву ОСОБА_1 та листом від 19 квітня 2018 року № С-22394/0-2971/0/17-18 відмовив у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв'язку з невідповідністю розташування земельної ділянки (а.с. 20).

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11 червня 2018 року у справі № 811/1408/18, яке набрало законної сили 11 вересня 2018 року, визнано протиправною відмову відповідача та зобов'язано повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (клопотання № С-22394/0-5-17 від 20.11.2017 року) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийняти рішення, з урахуванням висновків суду. (а.с. 21-23).

Листом від 26 вересня 2018 року № С-22394/0-6479/0/17-18 позивачу втретє відмовлено у надані такого дозволу у зв'язку з невідповідністю розташування земельної ділянки. Також відповідач повідомив позивача, що запропонована ним для передачі у власність земельна ділянка для ведення особистого селянського господарства включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу права на них на земельних торгах згідно з наказом ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області від 19.09.2018 року № 820 "Про визначення переліку земельних ділянок для продажу права на них на земельних торгах". (а.с. 26).

Позивач, не погодившись з відмовою відповідача у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи частково позов та зобов'язуючи відповідача повторно розглянути заяву позивача, суд першої інстанції виходив з дискреційних повноважень відповідача, в які суд не має права втручатись.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначено перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, який є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Таким чином, орган, який передає земельні ділянки у власність, може відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства лише у передбачених законом випадках. А у разі відсутності передбачених законом підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач повинен був у місячний строк надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Іншого правила поведінки відповідача зазначена вище правова норма не містить.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку щодо протиправної бездіяльності відповідача щодо неприйняття у встановлений законом строк рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, що не є предметом апеляційного перегляду.

Разом з тим, суд першої інстанції помилково виходив з того, що питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою у справі, що переглядається, відноситься до дискреційних повноважень відповідача.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта.

Натомість, як уже зазначалось вище, ст. 118 Земельного кодексу України не передбачає відмови відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за відсутності встановлених законом вичерпних підстав, і містить єдине правило - надати такий дозвіл.

Отже, у спірних правовідносинах відсутня дискреція щодо повноважень Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, оскільки його обов'язок надати дозвіл на розробку проекту землеустрою у випадку додержання заявником усіх вимог чинного законодавства імперативно визначений статтею 118 Земельного кодексу України.

Частиною 4 статті 245 КАС України також передбачено, що у випадку прийняття рішення про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії суд може зобов'язати останнього прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Також суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу, що відмова відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою за поданою позивачем ще у листопаді 2017 року заявою, надання якого є предметом спору у цій справі, вже двічі була предметом розгляду у Кіровоградському окружному адміністративному суді, рішеннями якого від 21.02.2018 року та від 11.06.2018 року була визнана протиправною. Однак на виконання вказаних судових рішень, якими було зобов'язано повторно розглянути подану позивачем заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та прийняти рішення з урахуванням висновків суду, відповідачем рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою прийнято не було і знову фактично з тих же підстав, що і раніше, у наданні такого дозволу відмовлено.

З огляду на зазначені обставини колегія суддів погоджується з доводами скаржника, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

У зв'язку з цим апеляційний суд вважає, що зобов'язання відповідача третє розглянути одне і теж питання, у задоволенні якого відповідач під будь-якими приводами позивачу відмовляє, є неефективним способом захисту прав та інтересів позивача і не призведе до позитивного для позивача результату.

Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п.75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Питання ефективного способу захисту неодноразово розглядалось Європейським судом з прав людини, який, зокрема у рішенні від 29 червня 2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що ст. 13 Конвенції гарантує наявність на національному рівні засобу правового захисту для реалізації прав і свобод, у якій би формі вони не забезпечувалися у національному правовому полі. Суд також підкреслив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17 липня 2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

З огляду на приписи статті 118 Земельного кодексу України суд апеляційної інстанції вважає, що належним і ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, оскільки саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним в розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

При цьому безпідставними є доводи відповідача, що земельна ділянка, стосовно якої звертається позивач, включена до переліку земельних ділянок для продажу права на них на земельних торгах, оскільки, по-перше, як правильно зазначив суд першої інстанції, це не вбачається з наданого суду Переліку, а по-друге, такий Перелік взагалі був сформований вже після прийняття судом попередніх рішень про зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача, що свідчить про порушення органом Держгеокадастру принципів неупередженості, добросовісності та розсудливості при розгляді такої заяви.

За таких обставин, переглянувши рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відмову в задоволенні позову в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, а тому в цій частині судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового про задоволення позову.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Отже, витрати по сплаті судового збору за подачу апеляційної скарги у розмірі 1057,21 грн підлягають стягненню з відповідача за рахунок його бюджетних асигнувань.

На підставі викладеного, керуючись ст. 242, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року в адміністративній справі № 1140/3380/18 скасувати в частині задоволення позову про зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 та в частині відмови в задоволенні позову і в цій частині позов задовольнити.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 1,50 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області.

В іншій частині рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року в адміністративній справі №1140/3380/18 залишити без змін.

Стягнути на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1) сплачений за подачу апеляційної скарги судовий збір у розмірі 1057,21 (одна тисяча п'ятдесят сім гривен двадцять одна копійка) грн за рахунок бюджетних асигнувань Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області ().

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з тієї ж дати.

Суддя - доповідач С.Ю. Чумак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко