Справа № 140/2088/18
Суддя: Запотічний Ігор Ігорович
Дата ухвалення: 2019-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/1740/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Запотічного І.І.,

суддів: Довгої О.І., Сапіги В.П.,

при секретарі судового засідання: Дроздовській Ю.А.,

з участю представників:

від позивача: ОСОБА_1, ОСОБА_2,

від відповідача: ОСОБА_3,

розглянувши в відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Волинській області та ОСОБА_4 міської ради Волинської області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2018 року ( суддя Ксензюк А.Я., ухвалене в м. Луцьку о 10:57, повний текст складено 26.12.2018 року) у справі №140/2088/18 за позовом ОСОБА_4 міської ради Волинської області до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання протиправними та скасування акта та клопотання, -

ВСТАНОВИВ:

19.10.2018 року ОСОБА_4 міська рада Волинської області звернулася в суд з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання протиправним та скасування акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за обєктом земельної ділянки від 23 березня 2018 року №105-ДК/120/АП/09/01-18, визнання протиправним та скасування клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 18 квітня 2018 року №105-ДК/006/КВ/06/01-18.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2018 року позов ОСОБА_4 міської ради задоволено частково; визнано протиправним та скасовано клопотання Головного управління Держгеокадастру у Волинській області з питань дотримання вимог земельного законодавства від 18 квітня 2018 року № 105-ДК/006/КВ/06/01-18. В задоволенні решти позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду його оскаржили позивач ОСОБА_4 міська рада та відповідач ОСОБА_5 управління Держгеокадастру у Волинській області.

ОСОБА_4 міська рада у поданій апеляційній скарзі зазначає, що оскаржуване судове рішення в частині відмови у визнанні протиправним та скасуванні акту є таким, що не відповідає нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи, а тому просить скасувати рішення Волиньського окружного адміністративного суду від 21.12.2018 року у справі № 140/2088/18 в частині відмови у позові та задовольнити позов в цій частині вимог, визнавши протиправним та скасувавши «ОСОБА_2 перевірки дотримання вимог земельного законодавства за обєктом земельної ділянки» Управління з контролю за використанням та охороною земель ОСОБА_5 управлінням Держгеокадастру у Волинській області від 23.03.2018 року № 105-ДК/120/АП/09/01-18.

В обгрунтування апеляційної скарги апелянт зазначає, що за результатами перевірки ОСОБА_5 управлінням Держгеокадастру у Волинській області було протиправно складено оскаржуваний акт, який за формою та змістом не відповідає нормам чинного законодавства України. Стверджує, що ОСОБА_4 міська рада під час надання пояснень суду по суті справи довела, посилаючись на чинне законодавство, правильність прийняття кожного рішення яке було помилково та передчасно внесено посадовою особою ГУ Держгеокадастру у Волинській області до оскаржуваного акту, спростувала висновки акту перевірки щодо встановлених такою перевіркою порушень та наочно довела, що ці висновки є невірними, спотворюють істотні обставини та містять неправдиві дані. Апелянт стверджує, що за результатами прийнятого судом рішення від 21.12.2018 року несправедливе та передчасне визнання акту законним створює передумови, може і буде використане органами прокуратури або іншими контролюючими органами згідно їх компетенції для предявлення позовів про скасування рішень прийнятих ОСОБА_4 міською радою при відведенні земельних ділянок, надані у власність, користування, оренду, зміну цільового призначення, що може призвести до порушення прав органу місцевого самоврядування.

Відповідач ОСОБА_5 управління Держгеокадастру у Волинській області в поданій апеляційній скарзі вважає, що оскаржуване рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог є необгрунтованим та прийнятим з порушенням норм процесуального та матеріального права, без повного та всебічного зясування фактичних обставин справи, а тому просить скасувати його в частині задоволення позову та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю.

В обгрунтування поданої апеляційної скарги зазначає, що перевірка позивача проведена у відповідності до законодавства та враховуючи порушення, які зазначенні в акті перевірки до ОСОБА_4 міської ради надіслано клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 18.04.2018 № 105-ДК/006/КВ/06/001-18, в якому вказані рішення міської ради, які слід привести у відповідність до вимог чинного законодавства. Апелянт зазначає, що за результатами розгляду клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства, міська рада вправі задовольнити клопотання або відмовити в його задоволенні.

В судовому засіданні представники апелянта ОСОБА_4 міської ради надали пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі позивача, просили скасувати оскаржуване рішення в частині відмови в задоволенні позову та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні надав пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі Головного управління Держгеокадастру у Волинській області, просить скасувати оскаржуване рішення в частині задоволення позову та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача та представників сторін, обговоривши доводи апеляційних скарг, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що апеляційні скарги позивача та відповідача не підлягають до задоволення з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи відповідно до наказу ГУ Держгеокадастру у Волинській області від 07 лютого 2018 року № 42-ДК із змінами, внесеними наказом ГУ Держгеокадастру у Волинській області від 23 лютого 2018 року № 105-ДК, уповноваженим особам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель у Ковельському, Старовижівському, Турійському районах ОСОБА_6 та ОСОБА_7 доручено здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів, шляхом проведення перевірки правомірності прийнятих рішень щодо земельних питань ОСОБА_4 міською радою при відведенні земельних ділянок, наданні у власність, користування, оренду, зміну цільового призначення.

За результатами здійснення заходу контролю відповідачем складений акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за обєктом земельної ділянки від 23 березня 2018 року за № 105-ДК/120АП/09/01-18.

Так, перевіркою рішень за 2017 рік, прийнятих ОСОБА_4 міською радою при відведенні земельних ділянок, наданні у власність, користування, оренду, зміну цільового призначення було встановлено наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2009 року № 982 Порядок розміщення малих архітектурних форм для провадження підприємницької діяльності визначено, що стаціонарна мала архітектурна форма тимчасова одноповерхова споруда соціально-культурного, побутового, торговельного та іншого призначення для провадження підприємницької діяльності висотою не вище ніж 4 метри, що має по зовнішньому контуру площу близько 30 кв. метрів, виготовляється з полегшених конструкцій і встановлюється тимчасово без закладення фундаменту.

Однак рішеннями ОСОБА_4 міської ради № 68/30 від 11 березня 2015 року, № 2/20 від 26 листопада 2015 року, № 11/28 від 23 червня 2016 року, № 14/30 від 29 вересня 2016 року, № 15/22 від 27 жовтня 2016 року надаються в оренду більші за площею земельні ділянки ніж передбачені даною постановою.

Як вбачається з матеріалів справи рішенням ОСОБА_4 міської ради від 02 лютого 2017 року № 19/29 Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд по вул. Кубанській, 13Б громадянину ОСОБА_8 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у приватну власність орієнтовною загальною площею 800 кв. м для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд по вул. Кубанській, 13Б за рахунок земельних ділянок, що перебувають в оренді громадянина ОСОБА_8, для городництва відповідно площами 300 кв. м та 362 кв. м., з метою зміни їх цільового призначення та категорії земель та 138 кв. м за рахунок земель ОСОБА_4 міської ради, не наданих у власність чи користування, що суперечить вимогам пункту 2 статті 79-1 та статті 141 Земельного кодексу України, статті 21 Закону України Про Державний земельний кадастр.

Також, рішення ОСОБА_4 міської ради Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою від 23 лютого 2017 року № 20/31, від 25 травня 2017 року № 26/11, від 17 серпня 2017 року № 28/28, від 28 вересня 2017 року № 29/8, від 28 вересня 2017 року № 29/10, від 23 листопада 2017 року № 31/9, від 23 листопада 2017 року № 31/11, від 22 червня 2017 року № 27/24 прийняті з порушенням пункту 1 статті 21 Закону України Про Державний земельний кадастр та пункту 2 статті 79/1 та статті 118 Земельного кодексу України.

Крім цього, рішення ОСОБА_4 міської ради Про безоплатну передачу у приватну власність земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд /присадибна ділянка/, ведення садівництва, для будівництва індивідуальних гаражів від 25 травня 2017 року № 26/12, від 28 вересня 2017 року № 29/31, від 28 вересня 2017 року № 29/34, від 23 листопада 2017 року № 31/27, від 23 листопада 2017 року № 31/28, від 22 червня 2017 року № 27/25 прийняті з порушенням пункту 2 статті 79-1 статті 118 Земельного кодексу України.

Рішення ОСОБА_4 міської ради Про переоформлення права користування земельною ділянкою від 28 вересня 2017 року № 29/18, від 28 вересня 2017 року № 29/19 прийняті з порушенням статтей 123, 124, 134 Земельного кодексу України.

Відтак, ГУ Держгеокадастру у Волинській області, враховуючи порушення, які встановленні під час проведення перевірки було направлено ОСОБА_4 міській раді клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 18 квітня 2018 року №105-ДК/006/КВ/06/01-18, в якому вказані рішення міської ради, які належить привести у відповідність до вимог чинного земельного законодавства.

Задовольняючи частково позов суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване клопотання відповідача від 18.04.2018 року № 105-ДК/006/КВ/06/01-18, згідно із яким належить привести у відповідність до вимог чинного земельного законодавства рішення ОСОБА_4 міської ради, які після реалізації вичерпали свою дію фактом їх виконання підлягає скасуванню як протиправне, а акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не тягне для позивача жодних наслідків, не породжує обовязків, а тому не є рішенням органу владних повноважень в розумінні КАС України.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до статті 5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель від 19 червня 2003 року № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону № 963-IV до яких належить: а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання; розміщення, проектування, будівництва та введення в дію об'єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; виконання комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, заростання бур'янами, чагарниками та дрібноліссям; дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов'язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою; дотримання правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереження захисних насаджень і межових знаків; додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; додержання строків розгляду заяв чи клопотань щодо набуття і реалізації прав на землю; б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель; обмеження або зупинення освоєння земельних ділянок у разі розробки корисних копалин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошукових та інших робіт з порушенням вимог земельного законодавства України; припинення будівництва та експлуатації об'єктів у разі порушення вимог земельного законодавства України до повного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків; припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону; в) одержання в установленому законодавством порядку від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, власників і користувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань; г) видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до затверджених в установленому законом порядку проектів; ґ) участь у розробці нормативно-правових актів з питань державного контролю за використанням та охороною земель; д) вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам; е) вирішення інших питань відповідно до закону.

Відповідно до статті 9 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону № 963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що обставин, які б свідчили про порушення суб'єктом владних повноважень вимог чинного законодавства при проведенні перевірки правомірності прийнятих рішень щодо земельних питань ОСОБА_4 міською радою при відведенні земельних ділянок, наданих у власність, користування, оренду, зміну цільового призначення не встановлено.

Разом з тим відсутність в акті перевірки підпису старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель у Ковельському, Старовижівському, Турійському районах ОСОБА_7 не може свідчити про порушення вимог земельного законодавства.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що акт перевірки - це службовий документ, що підтверджує факт проведення перевірки посадовими особами контролюючого органу та відображає її результати, є носієм певної інформації, однак, не тягне за собою виникнення, зміну або припинення прав та обов'язків позивача, оскільки передує прийняттю акту індивідуальної дії, який породжує певні правові наслідки та підлягає оскарженню у встановленому процесуальним законодавством порядку.

Оскільки акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не тягне для позивача жодних наслідків, не породжує обов'язків, а тому не є рішенням органу владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, то суд першої інстанції прийшов до правильного висновку що позовні вимоги про визнання протиправним та скасування акту перевірки від 23 березня 2018 року №105-ДК/120/АП/09/01-18 задоволенню не підлягають.

В частині визнання протиправним та скасування клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 18 квітня 2018 року №105-ДК/006/КВ/06/01-18 колегія суддів зазначає наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, враховуючи порушення, які встановленні під час проведення перевірки управлінням з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області з питань правомірності прийнятих рішень щодо земельних питань ОСОБА_4 міською радою при відведенні земельних ділянок, наданих у власність, користування, оренду, зміну цільового призначення, було направлено ОСОБА_4 міській раді клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 18 квітня 2018 року №105-ДК/006/КВ/06/01-18, в якому вказані рішення міської ради, які належить привести у відповідність до вимог чинного земельного законодавства.

Колегія суддів апеляційного суду зазначає, що відповідно до п. 19 ч.1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Судом першої інстанції вірно зазначено, що Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 вказав, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується з судом першої інстанції, що прийняті ОСОБА_4 міською радою рішення про надання дозволу на складання проекту землеустрою, про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, про безоплатну передачу у приватну власність земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд /присадибна ділянка/, ведення садівництва, для будівництва індивідуальних гаражів є ненормативними актами суб'єкта владних повноважень, які вичерпали свою дію внаслідок їх виконання.

Таким чином враховуючи наведене вище, судом першої інстанції підставно задоволено вимогу позивача про визнання протиправним та скасування клопотання з питань дотримання вимог земельного законодавства від 18 квітня 2018 року №105-ДК/006/КВ/06/01-18, відповідно до якого слід привести у відповідність до вимог чинного земельного законодавства рішення ОСОБА_4 міської ради, які після їх реалізації вичерпали свою дію фактом їх виконання.

ОСОБА_9 апеляційних скарг не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому оскаржуване судове рішення слід залишити без змін.

Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Волинській області та ОСОБА_4 міської ради Волинської області залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21.12. 2018 року в справі № 140/2088/18 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

На постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя ОСОБА_10
судді ОСОБА_9
ОСОБА_11
Повне судове рішення складено 18.04.2019р.