Справа № 1340/5226/18
Суддя: Мікула Оксана Іванівна
Дата ухвалення: 2019-04-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/3004/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Мікули О. І.,

суддів - Гінди О. М., Курильця А. Р.,

з участю секретаря судового засідання - Федчук М. Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в залі суду апеляційну скаргу директора Приватного підприємства "Постінтур" ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року у справі № 1340/5226/18 за адміністративним позовом директора Приватного підприємства "Постінтур" ОСОБА_1 до Генерального прокурора Луценка Юрія Віталійовича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -

суддя в 1-й інстанції - Сподарик Н. І.,

час ухвалення рішення - 21.01.2019 року, 14:26 год.,

місце ухвалення рішення - м. Львів,

дата складання повного тексту рішення - 25.01.2019 року,

в с т а н о в и в:

Позивач - директор ПП "Постінтур" ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до відповідача - Генерального прокурора Луценка Ю. В., у якому просив (з врахуванням заяви про уточнення позовних вимог) визнати протиправною бездіяльність відповідача та зобов'язати його розглянути по суті заяву (пропозицію, зауваження) від 30 серпня 2018 року, про що письмово в передбачений законом термін повідомити позивача.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що Генеральний прокурор протиправно не розглянув по суті його заяву (пропозицію, зауваження) від 30 серпня 2018 року, така бездіяльність суб'єкта владних повноважень порушує вимоги ст. 14, 15 Закону України "Про звернення громадян", а тому належним способом захисту свого порушеного права апелянт вважає зобов'язання відповідача розглянути по суті заяву (пропозицію, зауваження) від 30 серпня 2018 року, про що письмово в передбачений законом термін повідомити позивача. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав, що у спірних правовідносинах відсутня протиправна бездіяльність відповідача, оскільки звернення позивача розглянуто Генеральним прокурором у встановленому законом порядку, про що йому надано відповідь; також зазначив, що суд першої інстанції правильно застосував до спірних правовідносин вимоги ч.2 ст.14 Закону України «Про звернення громадян» щодо розгляду звернень особисто першими керівниками державних органів. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Позивач подав відповідь на вищевказаний відзив, у якому зазначив, що відповідач протиправно не розглянув по суті його заяву (пропозицію, зауваження) від 30 серпня 2018 року. Враховуючи наведене, вважає, що доводи відзиву на апеляційну скаргу апеляційну скаргу є безпідставними.

Справа розглянута судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження.

Позивач - ОСОБА_2 та представник позивача - ОСОБА_3 у судовому засіданні підтримали доводи, викладені в апеляційній скарзі, вважають висновки суду першої інстанції неправильними та необґрунтованими. Просять скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Представник відповідача - Цинайко Н. І. у судовому засіданні не погодилася з доводами апеляційної скарги і вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу та відповіді на відзив в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 30 серпня 2018 року позивач - директор ПП "Постінтур" ОСОБА_1 звернувся до Генерального прокурора Луценка Ю. В. із заявою (пропозицією, зауваженням) про внесення змін до Наказу Генерального прокурора України від 03 грудня 2012 року №125 "Про затвердження Інструкції про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах прокуратури України заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення" з приводу внесення Генеральною прокуратурою України відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.

11 вересня 2018 року вказана заява скерована Генеральною прокуратурою України до прокуратури Львівської області.

21 вересня 2018 року прокуратура Львівської області скерувала заяву директора ПП "Постінтур" ОСОБА_1 до Дрогобицької місцевої прокуратури.

25 вересня 2018 року Дрогобицька місцева прокуратура листом №04/18-42-16 повідомила позивача про розгляд його заяви (пропозиції, зауваження) від 30 серпня 2018 року про внесення змін до Наказу Генерального прокурора України від 03 грудня 2012 року №125 "Про затвердження Інструкції про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах прокуратури України заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення" та зазначила, що внесення змін до наказів Генерального прокурора не входить в компетенцію та повноваження керівника місцевої прокуратури.

Вважаючи, що Генеральний прокурор протиправно не розглянув його заяву (пропозицію, зауваження) про внесення змін до Наказу Генерального прокурора України від 03 грудня 2012 року №125 "Про затвердження Інструкції про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах прокуратури України заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення", позивач звернувся в суд і просив про їх захист шляхом визнання протиправною бездіяльності Генерального прокурора та зобов'язання відповідача розглянути по суті вказану заяву (пропозицію, зауваження), про що письмово в передбачений законом термін повідомити позивача.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що вказане звернення ОСОБА_1 до Генерального прокурора України не підлягало розгляду останнім, оскільки позивач відповідно до ч.2 ст.15 Закону України "Про звернення громадян" не відноситься до категорії осіб чиї звернення розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій особисто, а тому позовні вимоги є безпідставними та задоволенню не підлягають.

Даючи правову оцінку такому висновку суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Ст.40 Конституції України передбачає право кожного направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до ст.1 Закону України "Про звернення громадян" громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Ч.1 ст.3 вказаного Закону визначає, що звернення громадян - це викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги; пропозиція (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства; заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. (ч.ч.2, 3 ст.3 Закону України "Про звернення громадян").

Згідно з ч.1 ст.14 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.

Відповідно до ч.1 ст.15 цього Закону органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Ч.2, 3 ст.15 Закону України "Про звернення громадян" передбачають, що заяви (клопотання) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, осіб з інвалідністю внаслідок війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій особисто. Відповідь за результатами розгляду заяв в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Крім того, Наказом Генерального прокурора України від 20 грудня 2017 року №357, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України від 16 січня 2018 року за №65/31517, затверджено Інструкцію про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури України.

Вказана Інструкція визначає порядок розгляду звернень громадян, запитів і звернень народних депутатів України, комітетів Верховної Ради України, депутатів місцевих рад (далі - звернення і запити), строки їх розгляду, а також основні вимоги до організації і проведення особистого прийому громадян у Генеральній прокуратурі України, у тому числі у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі, регіональних, місцевих та військових прокуратурах (далі - органи прокуратури).

Згідно з п.9 Інструкції попередній розгляд звернень і запитів після їх реєстрації здійснюється в Генеральній прокуратурі України та регіональних прокуратурах - підрозділами з організації особистого прийому громадян, розгляду звернень та запитів (далі - відповідальні підрозділи), у місцевих прокуратурах - керівниками місцевих прокуратур, їх першими заступниками та заступниками, керівниками структурних підрозділів місцевих прокуратур.

П.10 вказаної Інструкції передбачає, що за результатами попереднього розгляду щодо кожного звернення і запиту визначеними у п.9 цього розділу особами у межах повноважень приймається одне з таких рішень:

- передання для розгляду керівнику органу прокуратури або його заступнику відповідно до розподілу обов'язків;

- передання для розгляду відповідному структурному підрозділу Генеральної прокуратури України або регіональної чи місцевої прокуратури, прокурору органу прокуратури;

- направлення за територіальністю та/або належністю;

- повернення заявнику з наданням відповідних роз'яснень;

- залишення без розгляду за наявності підстав, визначених ст.8 Закону України «Про звернення громадян».

Відповідно до п.11 р.ІІІ Інструкції Генеральному прокурору або виконувачу його обов'язків для розгляду подаються звернення, що надійшли від Президента України, Глави Адміністрації Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, голів Конституційного Суду України, Верховного Суду, Вищої ради правосуддя, Державної судової адміністрації України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, голів Національного агентства з питань запобігання корупції, Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, Директора Національного антикорупційного бюро України, Міністра внутрішніх справ України, Міністра оборони України, Міністра юстиції України, голів Служби безпеки України та Національної поліції України, а також запити народних депутатів України, звернення Героїв України, Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни, скарги на дії чи рішення першого заступника та заступників Генерального прокурора, заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, заступника Генерального прокурора - Головного військового прокурора (далі - заступники Генерального прокурора), інші звернення з актуальних питань, що викликали підвищену увагу громадськості та засобів масової інформації.

Згідно з п.16, 17 розділу ІІІ Інструкції керівникам регіональних і місцевих прокуратур та їх заступникам передаються для розгляду звернення та запити у порядку, визначеному наказами керівників цих прокуратур.

Як вбачається з матеріалів справи, 30 серпня 2018 року позивач звернувся до Генерального прокурора Луценка Ю. В. із заявою (пропозицією, зауваженням) про внесення змін до Наказу Генерального прокурора України від 03 грудня 2012 року №125 "Про затвердження Інструкції про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах прокуратури України заяв, повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення" з приводу внесення Генеральною прокуратурою України відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.

Згідно з приписами ч.2 ст.9 Закону "Про прокуратуру" Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.

Відповідно до п.2.9 Регламенту Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 12 квітня 2012 року №35, проекти змін і доповнень до чинного законодавства чи нових законодавчих актів, які ініціюються Генеральною прокуратурою України, розробляються управлінням правового та методичного забезпечення з урахуванням пропозицій відповідних структурних підрозділів центрального апарату, Національної академії прокуратури України та підпорядкованих прокуратур.

З системного аналізу вищезазначених правових норм можна дійти висновку про те, що управління правового та методичного забезпечення Генеральної прокуратури України є належним суб'єктом розгляду питань щодо внесення відповідних змін до наказів Генерального прокурора, тобто саме до компетенції вказаного відділу і належав розгляд заяви (пропозиції, зауваження) позивача про внесення змін до Наказу Генерального прокурора України від 03 грудня 2012 року №125.

Колегія суддів звертає увагу на те, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

У розумінні КАС України бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи.

Поряд з цим, бездіяльність суб'єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише в тому випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Разом з тим, у спірних правовідносинах позивач просить визнати протиправною бездіяльність Генерального прокурора щодо нерозгляду його звернення від 30 серпня 2018 року, проте вищенаведеними правовими нормами чітко передбачено коло суб'єктів звернення, відповіді на чиї надає особисто Генеральний прокурор, тобто у спірних правовідносинах до компетенції Генерального прокурора розгляд звернення позивача не належить. Крім того, вищенаведеними правовими нормами передбачено чіткий алгоритм дій щодо вирішення питання про розгляд звернень громадян у органах прокуратури, а також сам розгляд звернень громадян у органах прокуратури.

Таким чином, колегія суддів вважає, що у спірних правовідносинах визначено неналежного відповідача, і, як наслідок, помилково обрано спосіб захисту порушеного права.

Згідно із ч.3 ст.48 КАС України, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача (ч.4 ст.48 КАС України).

При цьому, відповідно до ч.7 ст.48 КАС України заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

З системного аналізу наведених правових норм можна дійти висновку про те, що допустити заміну належної сторони або залучити до участі співвідповідача у справі може виключно суд першої інстанції за умови згоди позивача та незмінності підсудності адміністративної справи, а можливості заміни неналежної сторони судом апеляційної інстанції КАС України не передбачено, як і не передбачено зміну способу захисту порушеного права.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч.6 ст.139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст.139, 242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу директора Приватного підприємства "Постінтур" ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2019 року у справі № 1340/5226/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий- суддя О. І. Мікула
судді О. М. Гінда
А. Р. Курилець
Повне судове рішення складено 22 квітня 2019 року.