Справа № 455/589/16-а
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2019-04-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 квітня 2019 року

Київ

справа №455/589/16-а

адміністративне провадження №К/9901/16702/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Старосамбірського районного суду Львівської області від 2 червня 2016 року (головуючий суддя Лойзик М.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року (головуючий суддя Довга О.І., судді: Ліщинський А.М., Запотічний І.І.) у справі №455/589/16-а за позовом ОСОБА_1 до Солянуватської сільської ради Старосамбірського району, третя особа: ОСОБА_2, про визнання незаконним рішення, -

ВСТАНОВИВ:

У травні 2016 року ОСОБА_1 через свого представника ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом про визнання незаконним та недійсним рішення 16 сесії 6 скликання Солянуватської сільської ради Старосамбірського району № 161 від 26 липня 2013 року про встановлення меж земельних ділянок ОСОБА_4 площею:

0.2210 га, що розташована у селі Солянуватка по вулиці Центральна 35 і призначена для обслуговування житлового будинку

0.0725 га, що розташована у селі Солянуватка по вулиці Центральна і призначена для ведення особистого селянського господарства.

В обґрунтування своїх вимог посилалася на те, що цим рішенням землі загального користування передані у власність, що суперечить чинному законодавству.

Ухвалою Старосамбірського районного суду Львівської області від 2 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року, позов залишено без розгляду на підставі ст.100 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що згідно наявних в матеріалах справи копій судових рішень та письмових пояснень осіб, які беруть участь у справі, між сторонами тривалий час існує спір, що зумовив виникнення кількох судових справ в рамках як цивільного так і адміністративного судочинства.

Позивачем у цій справі оскаржується рішення органу місцевого самоврядування, а саме - рішення №161 16 сесії 6 скликання Солянуватської сільської ради Старосамбірського району Львівської області, яке датується 26 липня 2013 року. При цьому, позивач стверджувала, що вона не знає про зміст вказаного рішення, а відтак не знала, що таке рішення порушує її законні права та інтереси.

Проте, судом встановлено, що на розгляді Старосамбірського районного суду Львівської області перебувала справа №455/32/15-ц за позовом ОСОБА_1 до ОСОБА_2, третьої особи Солянуватської сільської ради Старосамбірського району Львівської області про усунення перешкод у користуванні дорогою загального користування. В межах цієї цивільної справи ОСОБА_2 19 березня 2015 року подано заперечення на адміністративний позов ОСОБА_1, серед додатків до якого було і рішення №161 від 26 липня 2013 року 16 сесії 6 скликання Солянуватської сільської ради Старосамбірського району Львівської області про встановлення меж земельних ділянок, що є предметом оскарження у даній справі.

Відтак, враховуючи процесуальну участь ОСОБА_1 у цивільній справі №455/32/15-ц як сторони у цивільному процесі, суди дійшли висновку, що використовуючи свої процесуальні права, вона мала безумовне право на ознайомлення із матеріалами справи, а отже і ознайомитись зі змістом рішення №161 від 26 липня 2013 року 16 сесії 6 скликання Солянуватської сільської ради Старосамбірського району Львівської області.

Крім того, судом першої інстанції встановлено, що у матеріалах адміністративної справи №455/727/15-а (Старосамбірський районний суд м.Львова) за позовом ОСОБА_1 до Солянуватської сільської ради Старосамбірського району Львівської області, третя особа - ОСОБА_5, міститься технічна документація із землеустрою, щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) ОСОБА_5 у АДРЕСА_1, яка згідно розписки позивача та її представника була отримана разом із запереченням проти позову в судовому засіданні 24 березня 2015 року.

Таким чином, суди дійшли висновку, що строк звернення ОСОБА_1 до суду із цим позовом сплинув 25 вересня 2015 року.

Не погодившись з ухвалами судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 через свого представника ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивачу на праві приватної власності належить житловий будинок АДРЕСА_2 та земельна ділянка біля нього. По сусідству з будинковолодінням позивача знаходиться будинковолодіння АДРЕСА_3, яке успадкував ОСОБА_2 (третя особа) після смерті матері ОСОБА_4, яка померла ІНФОРМАЦІЯ_1. Вздовж земельних ділянок та будинковолодінням, яке успадкував третя особа, знаходиться дорога загального користування, на заїзді до якої останній, ще на початку 2014 року висипав гравійну суміш та річковий камінь, тим самим перекривши частину дороги загального користування і приєднавши її до земельної ділянки, що знаходиться біля будинковолодіння, яке він успадкував. Оскільки третя особа на прохання позивача прибрати з дороги загального листування висипану ним гравійну суміш та річковий камінь не реагував, а навпаки стверджував, що це його земельна ділянка, то позивач звернулася до Солянуватської сільської ради Старосамбірського району Львівської області з заявою про надання інформації, про те чи передавалась у приватну власність дорога загального користування, що веде до урочища «Горбачівка».

Згідно відповіді сільського голови Солянуватської сільської ради питання передачі частини дороги загального користування., яка межує з земельною ділянкою ОСОБА_5 (третя особа) у приватну власність гр. ОСОБА_4 чи ОСОБА_5 не вирішувалося.

Саме тому, в січні 2015 року, позивач, в порядку цивільного судочинства, звернулася до Старосамбірського районного суду Львівської області з позовною заявою до третьої особи про усунення перешкод у користуванні дорогою загального користування. ОСОБА_5 були подані заперечення щодо позовних вимог у цивільній праві № 455/32/15-ц (первісних і збільшених позовних вимог) про усунення перешкод у користуванні дорогою та додатки (докази на обґрунтування заперечень). У додатках третя особа надала копію технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) гр. ОСОБА_4 за адресою АДРЕСА_1 для обслуговування житлового будинку та ведення особистого селянського господарства, до якої не було долучено Державний акт.

При цьому, як у актах встановлення та узгодження зовнішніх меж земельних ділянок так і в кадастрових планах земельних ділянок, в описі меж, між земельними ділянками, із призначенням для обслуговування житлового будинку площею 0,2210 та для ведення особистого селянського господарства площею 0,0725 га, що належать ОСОБА_4 не вказується дорога і польова дорога.

Отже, позивач вважала, що без дослідження державного акту на право приватної власності на землю, якого не було долучено з технічною документацією із землеустрою до цивільної справи, неможливо було встановити, що саме Рішенням №161 від 26 липня 2013 року 16 сесії 6 скликання Солянуватської сільської ради Старосамбірського району Львівської області, яким встановлено межі земельних ділянок ОСОБА_4, було порушено чинне законодавство, яким заборонено передавати у власність землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо).

Тому, позивач вирішила, що справа не підлягала розгляду у порядку цивільного судочинства, у зв'язку з чим подала заяву про залишення позову без розгляду, а в липні 2015 року подала адміністративний позов до відповідача, відділу Держземагенства у Старосамбірському районі Львівської області та третьої особи про часткове визнання незаконним рішення виконавчого комітету Солянуватської сільської ради народних депутатів Старосамбірського району Львівської області № 17 від 30 квітня 1996 року та визнання недійсним Державного акту на право приватної власності на землю. На той час Позивач вважала, що саме цим рішенням було передано у приватну власність дорогу загального користування.

30 листопада 2015 року відділом Держземагенства у Старосамбірському районі Львівської області на запит суду, за клопотанням позивача, надано технічну документацію, із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), які розташовані за адресою: АДРЕСА_1, що належали ОСОБА_4 на підставі державного акту на право приватної власності на землю (адміністративна справа №455/727/15-а).

Ознайомившись з технічною документацією із землеустрою, у якій вже були наявні всі документи, позивачу і стало відомо, що у державному акті на право приватної власності, а саме плані зовнішніх меж земельної ділянки наявна дорога загального користування (польова). І тому було встановлено, що саме рішенням № 161 від 26 липня 2013 року 16 сесії 6 скликання Солянуватської сільської ради Старосамбірського району Львівської області встановлено межі земельних ділянок гр. ОСОБА_4 і передано у власність землю загального користування.

Тому позивач вирішила, що рішенням виконавчого комітету Солянуватської сільської ради народних депутатів Старосамбірського району Львівської області №17 від 30 квітня 1996 року жодним чином не було порушено вимоги чинного на той час земельного законодавства. Проте, оскільки у адміністративній справі № 455/727/15-а був розпочатий судовий розгляд і можливість зміни предмету або підстави позову було втрачено, про що винесено відповідно ухвалу від 23 грудня 2015 року Старосамбірського районного суду Львівської області, позивач подала заяву про залишення позову без розгляду і в травні 2016 року, в шестимісячний строк, звернулася до суду з цим адміністративним позовом.

Отже, на думку скаржника їй лише 30 листопада 2015 року з наданої Держземагенством у Старосамбірському районі Львівської області на запит суду технічної документації із землеустрою (в повному обсязі із державним актом на право приватної власності на землю ОСОБА_4) стало відомо про те, що рішенням № 161 26 липня 2013 року 16 сесії 6 скликання Солянуватської сільської ради Старосамбірського району Львівської області, яким встановлено межі земельних ділянок в натурі (на місцевості) ОСОБА_4, порушено чинне законодавство та її права.

Також на думку позивача судом апеляційної інстанції було порушено норми процесуального права в частині безпідставної відмови у задоволенні клопотання про витребування для огляду в судовому засіданні в суді апеляційної інстанції цивільної справи №455/32/15-ц про усунення перешкод в користуванні дорогою загального користування та адміністративної справи №455/727/15-а про часткове визнання недійсним рішення виконавчого комітету Солянуватської сільської ради народних депутатів Старосамбірського району та визнання недійсним Державного акту на право власності на землю, для встановлення часу, з якого позивачу стало відомо про незаконне рішення сільської ради.

У запереченнях на касаційну скаргу третя особа, посилаючись на безпідставність її доводів та невідповідність їх фактичним обставинам справи, просить судові рішення залишити без змін, оскільки судами у повному обсязі з'ясовано обставини справи на підставі наявних доказів та прийнято законні і обґрунтовані рішення.

Солянуватська сільська рада подала аналогічні заперечення на касаційну скаргу, в яких просить касаційну скаргу відхилити, а судові рішення залишити без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

У цій справі позовні вимоги про визнання протиправним і скасування рішення ради про встановлення меж земельної ділянки ОСОБА_4, позивач заявив у зв'язку із порушенням її прав на користування дорогою загального користування з боку третьої особи, якій, як на переконання позивача, відповідачем в порушення норм чинного законодавства передано у власність в тому числі дорогу загального користування.

Розглядаючи позов, суди виходили з того, що між сторонами наявний публічно-правовий спір, а тому ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відповідно, суди застосували строки звернення до суду встановлені КАС України і наслідки пропуску такого строку.

Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до статті 2 КАС України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 17 КАС України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

У пункті 7 частини першої статті 3 КАС України в наведеній вище редакції визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Водночас помилковим є застосування статті 17 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних/господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17.

Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про затвердження меж земельної ділянки, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення стосувалось меж земельної ділянки іншої особи, а не позивача.

Натомість, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.

Позивач фактично обґрунтував позовні вимоги тим, що третя особа порушує права позивача на користування дорогою загального користування, яку, як на переконання позивача, було передано третій особі у власність внаслідок затвердження оспорюваним рішенням відповідача межі земельної ділянки, в яку включено дорогу загального користування.

Тобто, в даному випадку має місце спір між позивачем і третьою особою у справі, як власників сусідніх земельних ділянок, між якими існує дорога загального користування.

З установлених судами попередніх інстанцій обставин справи та доводів касаційної скарги вбачається, що ОСОБА_5 успадкував права на земельну ділянку після смерті ОСОБА_4, якій вона належала на праві приватної власності. Право власності підтверджується Державним актом на землю. Отже, існує речове право третьої особи на землю, межі якої затверджено спірним рішенням, а тому вирішення питання правомірності набуття цією фізичною особою такого права, як і питання щодо порушення прав позивача внаслідок неправомірного, як на думку позивача, затвердження меж земельної ділянки, має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).

Згідно з частиною першою статті 21 ЦК суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Отже, ухвалюючи рішення, суди попередніх інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме, з огляду на доводи позивача, є спором позивача та третьої особи щодо права користування дорогою загального користування, яка не може бути передана у власність.

З урахуванням наведеного Верховний Суд вважає, що спір про скасування рішення про затвердження меж земельної ділянки має розглядатися як спір, що пов'язаний з порушенням цивільних прав позивача на користування дорогою загального користування іншою особою. Належним відповідачем у такій справі є особа, яка порушує таке право. Участь органу місцевого самоврядування в якості співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушені прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.

Відповідно, строки звернення до суду, їх обчислення, а так само і питання їх дотримання позивачем, має вирішуватися в тому судочинстві, до якого віднесено розгляд спору, який виник між сторонами.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).

Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Верховний Суд вказує, що спір про усунення перешкод у користуванні дорогою загального користування є цивільно-правовим, а тому вирішення таких спорів здійснюється за правилами цивільного судочинства. Належним відповідачем у такій справі є особа, яка порушує таке право. Участь органу місцевого самоврядування в якості співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушені прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.

Керуючись статтями 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Старосамбірського районного суду Львівської області від 2 червня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року у справі №455/589/16-а скасувати.

Провадження у справі №455/589/16-а закрити.

Роз'яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду