Справа № 800/369/17
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2019-03-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 800/369/17

Провадження № 11-1471заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання Мамонової І. В.,

представника відповідача - Бороха С. І.,

розглянула в судовому засіданніапеляційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року (судді Шарапа В. М., Бевзенко В. М., Білоус О. В., Данилевич Н. А., Желтобрюх І. Л.) у справі № 800/369/17 за позовом ОСОБА_4 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправною бездіяльності та

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2017 року ОСОБА_4 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання позивачу повного доступу до інформації згідно з його запитом від 08 серпня 2017 року та недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання інформації на запит; зобов'язати відповідача надати у повному обсязі доступ ОСОБА_4 до інформації згідно з його запитом від 08 серпня 2017 року.

Позовні вимоги в частині оскарження бездіяльності відповідача щодо недотримання встановленого законом строку надання інформації на запит про інформацію мотивовано тим, що ОСОБА_4 як кандидат на посаду судді Верховного Суду звернувся до ВККС із запитом про надання йому інформації про рівень його рейтингової оцінки окремо по всіх критеріях з посиланнями на мотиви, з яких ВККС дійшла відповідних висновків. Однак відповідь на вказаний запит надана відповідачем з порушенням строку, встановленого частиною першою статті 20 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 13 вересня 2017 року відкрив провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Підпунктом 5 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У січні 2018 року позовну заяву ОСОБА_4 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 15 лютого 2018 року на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України закрив провадження в цій справі в частині позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання інформації на запит.

Велика Палата Верховного Суду постановою від 26 червня 2018 року скасувала ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року та направила справу для продовження розгляду до цього ж суду.

Рішенням від 13 листопада 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відмовив ОСОБА_4 у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ВККС щодо недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання інформації на запит.

Не погодившись із вказаним судовим рішенням, ОСОБА_4 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції фактично звів розгляд справи в площину вивчення питання про те, яким чином відобразилося безсумнівне порушення права позивача на своєчасність отримання інформації на інших правах, які наразі не входять до предмета позову та не були предметом дослідження у справі № 800/369/17. Позивач вважає неправильними твердження суду про те, що лише у разі, якщо внаслідок недотримання строків надання інформації порушено права, свободи чи інтереси позивача (не тільки ті, що пов'язані з наданням інформації) і він ставить вимоги про їх відновлення, суд повинен констатувати таке порушення і одночасно застосувати відповідний спосіб захисту. На думку позивача, такий підхід правозастосовного органу є не лише неправомірним, а й небезпечним для подальшої розбудови системи судочинства у державі. Крім того, зазначивши про те, що негативні наслідки допущених відповідачем як розпорядником інформації порушень були усунуті шляхом надання відповіді на запит позивача, суд першої інстанції у такий спосіб без будь-якого правового обґрунтування фактично відновив у частині мотивації скасовану постановою Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2018 року ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 лютого 2018 року. За вказаних обставин ОСОБА_4 просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог у відповідній частині.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 грудня 2018 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_4 та призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні зповідомленням (викликом) сторін.

25 січня 2019 року ВККС до Великої Палати Верховного Суду подала відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_4, у якому зазначила про те, що позовні вимоги ОСОБА_4 спрямовані виключно на визнання протиправною бездіяльності Комісії як констатацію факту недотримання відповідачем строку надання публічної інформації. Позивач не зазначає про порушення його прав, свобод чи законних інтересів у зв'язку з простроченням Комісією встановленого Законом № 2939-VI строку для надання відповіді, а твердить про недотримання ВККС вимог вказаного Закону. Водночас порушення прав особи, що звернулась за судовим захистом, має бути обґрунтованим та реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. До того ж, як правильно встановив суд першої інстанції, негативні наслідки допущених Комісією як розпорядником інформації порушень були усунуті шляхом надання відповіді на запит позивача. Натомість оскарження несвоєчасності надання відповідачем інформації не є обов'язковою передумовою для звернення позивача до суду з позовом про відшкодування завданої йому шкоди та може бути реалізоване незалежно від прийняття судом рішення про визнання бездіяльності відповідача протиправною. Крім того, відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Проте на момент звернення позивача до суду з цим між ним і ВККС не було жодного юридичного спору щодо забезпечення доступу до публічної інформації. Таким чином, висновок суду першої інстанції про відсутність у позивача обґрунтованого інтересу в оскарженні до суду несвоєчасного надання інформації Комісією є обґрунтованим і таким, що відповідає засадам адміністративного судочинства. В апеляційній скарзі позивач не вказав, у чому полягає незаконність судового рішення, а також суб'єктивно та вибірково виклав обставини спірних правовідносин та не надав жодних належних і допустимих доказів на підтвердження своїх вимог. З огляду на зазначене ВККС вважає апеляційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Верховного Суду у складі колегії Касаційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року необґрунтованою та такою, що задоволенню не підлягає.

Позивач, будучи належним чином повідомленим про дату, час і місце розгляду справи, у судове засідання суду апеляційної інстанції 19 березня 2019 року не з'явився.

Представник відповідача в судовому засіданні просив відмовити в задоволенні апеляційної скарги, вважаючи рішення суду першої інстанції законним і обґрунтованим.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи представника відповідача, заслухавши виступ представника відповідача, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення та дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги.

Суд першої інстанції установив, що 08 серпня 2017 року позивач звернувся до ВККС з інформаційним запитом, у якому, керуючись статтями 10, 19, 20, 21 Закону № 2939-VI, просив надати йому таку інформацію:

- рівень рейтингової оцінки кандидата на посаду судді Верховного Суду Гуйвана П. Д. окремо по всіх критеріях, визначених у пункті 5 глави 6 Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (далі - Положення про порядок оцінювання);

- за кожною з рейтингових позицій, визначених у пункті 1, - посилання на визначені законом підстави ухвалення або мотиви, з яких ВККС дійшла відповідних висновків.

Указаний запит отриманий ВККС 10 серпня 2017 року.

У відповідь на запит ВККС листом від 29 серпня 2017 року № 21-4581/17 повідомила, щозгідно з рішенням Комісії від 27 липня 2017 року № 79/зп-17 за результатами участі у конкурсі на зайняття вакантної посади судді у Касаційному цивільному суді у складі Верховного Суду, оголошеного 07 листопада 2016 року, ОСОБА_4 посів 93 позицію в рейтингу. Також зазначено, що результати кваліфікаційного оцінювання із зазначенням кількості балів за кожним критерієм визначено рішенням ВККС від 27 липня 2017 року № 440/вс-17. До вказаного листа було додано копії рішень ВККС від 21 червня 2017 року № 131/вс-17 щодо підтвердження здатності здійснювати правосуддя у Касаційному цивільному суді у складі Верховного Суду, від 27 липня 2017 року № 440/вс-17 про визначення результатів кваліфікаційного оцінювання кандидата та рішення ВККС від 27 липня 2017 року № 79/зп-17 щодо затвердження рейтингів кандидатів.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог ОСОБА_4, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду керувався тим, що обов'язковою умовою надання захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод та інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Тобто гарантоване статтею 55 Конституції України і конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджуване порушення було обґрунтованим.

Суд першої інстанції зазначив, що в цьому випадку мало місце надання відповідачем відповіді позивачу на запит до моменту його звернення до суду з позовом. Отже, негативні наслідки допущених відповідачем як розпорядником інформації порушень були усунуті шляхом надання відповіді на запит позивача і оскарження несвоєчасності надання відповідачем інформації не є обов'язковою передумовою для звернення позивача до суду з позовом про відшкодування завданої йому шкоди або про притягнення винних осіб до відповідальності та може бути реалізоване незалежно від прийняття судом рішення про визнання бездіяльності відповідача протиправною. Оскільки наявність у позивача обґрунтованого інтересу в оскарженні до суду несвоєчасного надання інформації відповідачем не знайшла свого підтвердження, то підстав для задоволення позовних вимог у цій частині немає.

ВеликаПалата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з огляду на таке.

Відповідно до статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

Положеннями статті 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом № 2939-VI, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає цей Закон.

Статтею 12 Закону № 2939-VI визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

У розумінні Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» ВККС є органом, що виконує делеговані державою повноваження, а тому відповідно до пункту 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI є розпорядником інформації, пов'язаної з виконанням цих повноважень.

У пункті 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

За змістом частини першої статті 5 цього Закону доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації та надання інформації за запитами на інформацію.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

Положеннями статті 23 Закону № 2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України.

Отже, право особи на доступ до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а й право на своєчасність її отримання.

Рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року, яке набрало законної сили, встановлено, що відповідь ВККС на запит від 08 серпня 2017 року датована 29 серпня 2017 року (лист № 21-4581/17), тобто надійшла позивачу на 13 робочий день з дня отримання запиту, що суперечить вимогам частин першої, четвертої статті 20 Закону № 2939-VI. Доказів продовження строку розгляду запиту відповідачем не надано.

Указані обставини в силу частини четвертої статті 78 КАС України доказуванню не підлягають.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Частиною першою статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

В силу приписів пункту 5 частини другої статті 23 Закону № 2939-VI позивач як запитувач інформації, попри фактичне надання відповіді на запит відповідачем, має право на оскарження несвоєчасного надання інформації, і, звертаючись до суду із цим позовом, ОСОБА_4 вважав порушеними свої права внаслідок недотримання встановленого законом строку надання інформації на запит.

Із цього слідує, що висновок суду першої інстанції про відсутність у позивача обґрунтованого інтересу в оскарженні до суду несвоєчасного надання інформації відповідачем є помилковим.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки ВККС самостійно виправила оскаржуване порушення шляхом надання позивачу запитуваної інформації, проте, не надавши відповідь на запит у встановлений Законом № 2939-VI п'ятиденний строк, допустила протиправну бездіяльність, то захистити порушене право ОСОБА_4 на своєчасне отримання інформації можливо лише шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з пунктами 3 та 4 частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Ураховуючи те, що при розгляді цієї справи судом порушено норми матеріального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування оскаржуваного рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року з ухваленням нового рішення - про задоволення вимог позивача.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року скасувати.

3. Ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_4 задовольнити.

4. Визнати протиправною бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо недотримання встановленого законом п'ятиденного строку надання ОСОБА_4 інформації на запит від 08 серпня 2017 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк О. Б. Прокопенко

С. В. Бакуліна Л. І. Рогач

В. В. Британчук І. В. Саприкіна

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко О. Г. Яновська

Н. П. Лященко