Справа № 0740/1004/18
Суддя: Святецький Віктор Валентинович
Дата ухвалення: 2019-04-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/84/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Святецького В.В.

суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М.,

з участю секретаря судового засідання Гнідець Р.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року в справі №0740/1004/18 (суддя Ващилін Р.О., м. Ужгород) за позовом ОСОБА_2 до ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання дій протиправними та зобовязання вчинити дії,-

встановив:

У вересні 2018 року ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області, в якому просив: а) визнати протиправною відмову ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території Осійської сільської ради Іршавського району Закарпатської області за межами населеного пункту для ведення індивідуального садівництва, площею 0,12 га у контурі 1937;

б) зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 24.02.2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території Осійської сільської ради Іршавського району Закарпатської області за межами населеного пункту для ведення індивідуального садівництва, площею 0,12 га у контурі 1937.

Рішенням від 21 листопада 2018 року Закарпатський окружний адміністративний суд адміністративний позов задовольнив частково.

Визнав протиправною бездіяльність ОСОБА_1 управління Держгеокадарстру у Закарпатській області щодо не розгляду у встановленому законом порядку клопотання ОСОБА_2 від 24.02.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території Осійської сільської ради Іршавського району Закарпатської області за межами населеного пункту для ведення індивідуального садівництва, площею 0,12 га у контурі 1937.

Зобов'язав Головне управління Держгеокадарстру у Закарпатській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 24.02.2018 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території Осійської сільської ради Іршавського району Закарпатської області за межами населеного пункту для ведення індивідуального садівництва, площею 0,12 га у контурі 1937 в порядку, встановленому законом, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області оскаржило його в апеляційному порядку, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального права, при неповному зясуванні обставин, що мають значення для справи.

В обґрунтування апеляційної скарги скаржник вказує, що суд першої інстанції при ухваленні рішення не взяв до уваги, що позивач до поданого клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення індивідуального садівництва, в порушення вимог ст. 118 ЗК України не долучив викопіювання з кадастрової карти (плану) або інших графічних матеріалів із зазначеним бажаним місцем розташування земельної ділянки.

Відсутність таких матеріалів унеможливила розгляд клопотання позивача в установленому порядку.

Крім того, вважає, що не зазначення місця розташування є порушенням порядку звернення та, відповідно, підставою для відмови в наданні земельної ділянки через її фактичну відсутність.

Апелянт заперечує доводи позивача про наявність усіх необхідних додатків, зокрема, і графічних матеріалів, долучених до поданого клопотання, з посиланням на положення Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 15.05.2015 №600, які вимагають складення відповідного акта про відсутність усіх долучених документів та направлення запиту заявнику з тих підстав, що вищевказана Інструкція втратила чинність.

Вважає незаконним рішення суду першої інстанції ще й тому, що останній не врахував положення постанови КМ України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», якою затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Відповідно до даної постанови, необхідною умовою отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою є обовязкове врахування позиції органу місцевого самоврядування.

Враховуючи заперечення Осійської сільської ради Іршавського району щодо надання такого дозволу позивачу на розроблення проекту землеустрою та не подання разом з клопотанням викопіювання з кадастрової карти (плану) або інших графічних матеріалів із зазначеним бажаним місцем розташування земельної ділянки, відмова ОСОБА_2 була правомірною та прийнятою у встановленому законом порядку.

Крім того, вказує на дискреційність повноважень ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області при прийнятті рішення за поданим позивачем клопотанням.

З огляду на викладене, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову повністю.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх учасників справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Суд встановив та матеріалами справи підтверджується наступне.

24 лютого 2018 року ОСОБА_2 звернувся до ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території Осійської сільської ради Іршавського району за межами населеного пункту, із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення за цільовим призначенням для ведення індивідуального садівництва у контурі №1937, орієнтовною площею 0,12 га.

Як вбачається з наявної в матеріалах справи копії клопотання, заявник до такого долучив копію паспорта та ідентифікаційного коду; графічні матеріали бажаного місця розташування земельної ділянки згідно з викопіюванням з топографо-геодезичного плану; посвідчення учасника бойових дій (а.с. 9).

ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 21.03.2018 р. №Ю-330/2-1009/0/18-18 позивача було повідомлено про неможливість розгляду його клопотання у встановленому законом порядку, оскільки викопіювання з кадастрової картки (плану) або інших графічних матеріалів із зазначеним бажаним місцем розташування земельної ділянки до нього не додано.

Окрім того, проінформовано заявника, що відділом в Іршавському районі ОСОБА_1 управління для врахування позиції відповідної ради з питань надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність (користування) було надіслано Осійській сільській раді Іршавського району лист від 02.03.2018 №18-7-0.21 -126/101-18, яка, в свою чергу, листом від 02.03.2018 №02-07/91 категорично заперечує щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Враховуючи вищенаведене, для одержання у власність земельної ділянки рекомендовано звернутися до ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області з відповідним клопотанням із зазначенням на графічних матеріалах іншого бажаного місця розташування земельної ділянки (а. с. 7).

Вважаючи таку відмову субєкта владних повноважень протиправною, ОСОБА_2 звернувся з позовом до суду.

Суд першої інстанції, задовольняючи частково адміністративний позов, керувався тим, що відповідач, не прийнявши рішення по суті клопотання позивача, вчинив протиправну бездіяльність, чим порушив права останнього, та належним способом захисту таких прав є зобовязати Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області розглянути клопотання ОСОБА_2 у встановленому законом порядку.

Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, апеляційний суд зазначає наступне.

Згідно ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Частинами 1, 2 ст. 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Так, п. в ч. 3 ст.116 ЗК України передбачене право громадян на безоплатну передачу земельних ділянок у їх власність шляхом одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Згідно п. в ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної для ведення садівництва у розмірі не більше 0,12 гектара.

Відповідно до ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Повноваження центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органів щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб надані ч. 4 ст. 122 ЗК України.

Порядок реалізації права на безоплатну приватизацію земельних ділянок громадянами регламентується 118 ЗК України.

Так, згідно з ч. 2 ст. 118 ЗК України рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

Частиною 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Таким чином, для отримання у власність спірної земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва позивач звернувся у законодавчо встановленому порядку до уповноваженого на те органу.

Частиною 7 статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

При цьому, виключною підставою для відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Матеріалами справи, зокрема, листом ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 21.03.2018 р. №Ю-330/2-1009/0/18-18 підтверджується, що відповідач повідомив про неможливість розгляду клопотання ОСОБА_2 у встановленому законом порядку у звязку з неподанням викопіювання з кадастрової картки (плану) або інших графічних матеріалів із зазначеним бажаним місцем розташування земельної ділянки.

Разом з тим, позивач, долучивши до позовної заяви копію клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою від 24 лютого 2018 року, де серед долучених до нього додатків зазначено також і графічні матеріали бажаного місця розташування земельної ділянки згідно з викопіюванням з топографо-геодезичного плану, стверджує, що всі передбачені ст. 118 ЗК України документи, необхідні для належного розгляду його заяви, були подані.

Відтак, в даному випадку спір виник з приводу заперечення субєктом владних повноважень факту надання заявником при зверненні до уповноваженого органу зазначених графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

З цього приводу суд першої інстанції правильно керувався нормами Інструкції з діловодства у Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженої наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру №111 від 16.06.2015, оскільки така регулює загальні положення щодо функціонування структурних підрозділів з діловодства у Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру, вимоги до документування управлінської інформації, організації роботи з документами незалежно від способу фіксації та відтворення інформації, яка міститься в документах, включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік і контроль за виконанням.

Так, пунктом 151 Інструкції передбачено, що у разі виявлення відсутності додатків, зазначених у документі, або окремих аркушів, а також помилок в оформленні документа, що унеможливлює його виконання (відсутність підпису, відбитку печатки, грифу затвердження тощо), документ не реєструється і відправникові надсилається письмовий запит або йому повідомляється про це телефоном. При цьому на документі робиться відповідна відмітка із зазначенням дати запиту (розмови телефоном), посади та прізвища особи, якій зроблено запит, підпису, ініціалів (ініціалу імені) та прізвища особи, що здійснила запит.

У разі відсутності або нецілісності вкладень, пошкодження конверта, упакування, що призвело до неможливості прочитання тексту документа, складається акт у двох примірниках. Один примірник акта надсилається відправникові, інший - зберігається у службі діловодства.

Таким чином, Інструкція передбачає алгоритм дій посадових осіб служби діловодства Держгеокадастру у разі встановлення факту не долучення до кореспонденції, що надійшла, певних додатків або документів.

Зі змісту наданої відповідачем в якості доказу копії клопотання (а.с. 34) судом встановлено, що під переліком додатків до клопотання дописано вручну ,,графічні матеріали відсутні. Разом з тим, окрім зазначеної відмітки ні дати запиту (розмови телефоном), ані підпису, ініціалів та прізвища особи, що здійснила запит з повідомленням заявника про факт відсутності додатків, проставлено не було.

Інших належних доказів на підтвердження факту не долучення заявником до клопотання графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, ні в суді першої інстанції, ні в суді апеляційної інстанції відповідач не надав.

Тому колегія суддів погоджується з судом першої інстанції в тому, що всупереч вимогам ст. 77 КАС України, відповідач не довів належними та допустимими доказами факт не подання ОСОБА_2 графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, хоча стверджував по це.

Апеляційний суд відхиляє також твердження скаржника про втрату чинності зазначеною вище Інструкцією, оскільки це відбулося на підставі п. 3 наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 03.08.2018 №123 ,,Про затвердження Інструкції з діловодства у Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру, тобто вже після виникнення спірних правовідносин.

Не погоджується колегія суддів і з покликанням скаржника на неврахування судом першої інстанції листа Осійській сільській раді Іршавського району від 02.03.2018 №02-07/91, в якому остання категорично заперечує щодо надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а також норм постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413, якою затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.

В оскаржуваному рішенні суд першої інстанції проаналізував зазначені вище обставини та норми й, на переконання суду апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про те, що порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність, зокрема, порядок одержання дозволу на розроблення проекту землеустрою та виключна підстава для відмови у наданні такого дозволу регламентуються безпосередньо Земельним кодексом України, який за своєю правовою природою має вищу юридичну силу у порівнянні з нормами інших підзаконних нормативно-правових актів, в тому числі, і постанови Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413.

А тому посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, як на підставу для відмови у розгляді клопотання позивача, є неправомірним.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 17 квітня 2018 року в справі № 812/1557/17 (№ К/9901/33241/18).

З огляду на викладені вище обставини справи, беручи до уваги зміст поданого позивачем клопотання та долучення всіх необхідних документів, зокрема, й графічних матеріалів, відповідач, у відповідності до норм ст. 118 ЗК України зобовязаний був прийняти одне з таких рішень: або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову.

Чинними нормами земельного законодавства не надано повноваження органам Держгеокадастру щодо залишення клопотань заявників про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою без розгляду.

А тому суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність в даному спорі бездіяльності субєкта владних повноважень, що проявилася у не розгляді у встановленому законом порядку клопотання ОСОБА_2 від 24.02.2018.

Щодо доводів апеляційної скарги про втручання суду у дискреційні повноваження ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області шляхом зобовязання останнього повторно розглянути клопотання позивача в порядку, встановленому законом, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішення, колегія суддів зазначає наступне.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Відтак, вказані доводи апеляційної скарги суд відхиляє.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.

Керуючись статтями 243, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 управління Держгеокадастру у Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року в справі №0740/1004/18 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя ОСОБА_3
судді ОСОБА_4
ОСОБА_5
Повне судове рішення складено 19.04.2019.