Справа № 826/16994/15
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2019-03-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 826/16994/15

Провадження № 11-681апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Ключник А. Ю.,

представників відповідача - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - Вишневської Г. C., Усачової А. І., Балабана Д. О.,

представника третьої особи - Комунального підприємства «Теплокомуненерго» м. Монастирище - Шляпіна О. Ю.,

розглянувши в судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_7 до виконавчого комітету Монастирищенської міської ради Черкаської області (далі - виконавчий комітет Міськради), Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Комісія), треті особи: Комунальне підприємство «Теплокомуненерго» м. Монастирище (далі - КП «Теплокомуненерго»), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг (далі - НКРКП), ОСОБА_8, Публічне акціонерне товариство «Київенерго» (далі - ПАТ «Київенерго», ПАТ відповідно), про встановлення відсутності повноважень, визнання незаконними та нечинними рішень, визнання дій протиправними

за касаційною скаргою ОСОБА_8 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2016 року (суддя Кузьменко В. А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2016 року (судді Межевич М. В., Земляна Г. В., Сорочко Є. О.),

УСТАНОВИЛА:

У серпні 2015 року ОСОБА_7 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:

1) встановити відсутність повноважень у виконавчого комітету Міськради на затвердження тарифів на централізоване опалення та гаряче водопостачання для Дочірнього підприємства (далі - ДП) «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод»;

2) визнати незаконним та нечинним з моменту прийняття рішення виконавчого комітету Міськради від 29 липня 2015 року № 82 «Про затвердження тарифів на послугу централізованого опалення, що надається населенню ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» (далі - рішення № 82), а дії по його прийняттю - протиправними;

3) визнати незаконним і нечинним з моменту прийняття рішення виконавчого комітету Міськради від 30 вересня 2015 року № 107 «Про затвердження тарифів на теплову енергію для бюджетних установ та інших споживачів (крім населення), що виробляється ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» (далі - рішення № 107), а дії по його прийняттю - протиправними;

4) визнати незаконною та нечинною з моменту прийняття постанову НКРЕКП від 30 квітня 2015 року № 1448 «Про встановлення тарифів на теплову енергію для потреб бюджетних установ, релігійних організацій та інших споживачів (крім населення) ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» (далі - постанова НКРЕКП № 1448), а дії по її прийняттю - протиправними;

5) визнати незаконною та нечинною з моменту прийняття постанову НКРЕКП від 31 березня 2015 року № 1171 «Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню суб'єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг» (далі - постанова НКРЕКП № 1171), а дії по її прийняттю - протиправними;

6) визнати незаконною та нечинною з моменту прийняття постанову НКРЕКП від 31 березня 2015 року № 1016 «Про встановлення тарифів на теплову енергію для потреб бюджетних установ, релігійних організацій та інших споживачів (крім населення)» ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» (далі - постанова НКРЕКП № 1016), а дії по її прийняттю - протиправними.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 30 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2016 року, у задоволенні позову відмовив.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що НКРЕКП як орган державного регулювання у сфері комунальних послуг наділений повноваженнями по встановленню тарифів на комунальні послуги, у тому числі на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення; виконавчий комітет Міськради наділений повноваженнями зі встановлення тарифів на комунальні послуги, окрім тих, які встановлюються НКРКП; оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії та породжують права і обов'язки виключно у осіб, яких вони стосуються, та не стосуються прав чи охоронюваних законом інтересів позивача.

Не погодившись із зазначеними рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_8 оскаржила їх у касаційному порядку. У касаційній скарзі просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та закрити провадження в адміністративній справі в частині вимог до НКРЕКП, оскільки, на її думку, справи до НКРЕКП мають розглядатися в порядку цивільного судочинства. В іншій частині позовних вимог просила винести рішення про їх задоволення.

У запереченнях на касаційну скаргу ПАТ «Київенерго», КП «Теплокомуненерго» та НКРЕКП стверджують, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень матеріального та процесуального права при розгляді цієї справи, просять відмовити у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_8, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 5 липня 2017 року відкрив касаційне провадження за скаргою третьої особи.

15 серпня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

У судовому засіданні представники НКРЕКП та КП «Теплокомуненерго» підтримали заперечення на апеляційну скаргу, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених процесуальних документах доводам.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі та запереченнях на неї доводи, заслухавши учасників справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Як установили суди попередніх інстанцій, згідно з постановою НКРЕКП № 1016 відповідно до Закону України від 9 липня 2010 року № 2479-VI«Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» (далі - Закон № 2479-VI), Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715 (далі - Положення), та Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року № 869 (далі -Порядок формування тарифів), Комісія постановила:

1. Установити ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» тарифи на теплову енергію:

- для потреб бюджетних установ - 1584,78 грн за 1 Гкал (без ПДВ);

- для потреб релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження виробничо-комерційної діяльності) - 965,17 грн за 1 Гкал [без податку на додану вартість (далі - ПДВ)];

- для потреб інших споживачів (крім населення) - 1584,78 грн за 1 Гкал (без ПДВ).

2. Установити ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» структуру тарифів на теплову енергію згідно з додатком до цієї постанови.

3. Визнати такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 27 лютого 2015 року № 422 «Про встановлення тарифів на теплову енергію для потреб бюджетних установ, релігійних організацій та інших споживачів (крім населення) ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод».

Відповідно до постанови НКРЕПК № 1171 згідно зі статтями 5, 6 Закону № 2479-VI, Положення, Порядку формування тарифів, розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2015 року № 129-р «Про схвалення проекту Листа про наміри Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду та проекту Меморандуму про економічну та фінансову політику» та з урахуванням листа Міністерства фінансів України від 28 лютого 2015 року № 31-12240-03/6404 і положень Меморандуму про економічну та фінансову політику (лист про наміри від 27 лютого 2015 року № 3080/0/2-15 Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду) НКРЕКП постановила:

1. Встановити тарифи на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню такими суб'єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг, зокрема ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» і ПАТ «Київенерго».

2. Визнати такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 17 жовтня 2014 року № 146 «Про встановлення тарифів на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню суб'єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг», зареєстровану в Міністерстві юстиції України 31 жовтня 2014 року за № 1376/26153 (зі змінами).

Виконавчий комітет Міськради рішенням № 82 на підставі матеріалів, наданих директором ДП «Теплокомуненерго», відповідно до підпункту 2 пункту «а» частини першої статті 28 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР), статей 7, 14, 31 Закону України від 24 червня 2004 року № 1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон № 1875-IV), Порядку формування тарифів, наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року № 390 «Про затвердження Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад» вирішив:

1. Затвердити тарифи на послуги з централізованого опалення, які надаються населенню ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод»:

- умовно-змінна частина тарифу для абонентів житлових будинків з будинковими та квартирними приладами обліку теплової енергії - 554,12 грн/Гкал (з ПДВ);

- умовно-змінна частина тарифу для абонентів житлових будинків без будинкових та квартирних приладів обліку теплової енергії - 11,71 грн за 1 кв.м. за місяць протягом періоду надання послуги з централізованого опалення (з ПДВ);

- умовно-постійна частина тарифу (місячна плата протягом року за одиницю приєднаного теплового навантаження) - 41 000,50 грн/Гкал/год (з ПДВ);

- умовно-постійна частина тарифу (місячна плата протягом року за одиницю приєднаного теплового навантаження в розрахунку на 1 кв. м.) - 3,28 грн/Гкал (з ПДВ).

2. Затвердити тариф на теплову енергію для населення за опалення місць загального користування (споживачів з індивідуальним опаленням) - 851,56 грн/Гкал (з ПДВ).

Рішенням № 107 відповідно до підпункту 2 пункту «а» частини першої статті 28 Закону № 280/97-ВР, статей 7, 14, 31 Закону № 1875-IV, Порядку формування тарифів виконавчий комітет Міськради вирішив затвердити тарифи на теплову енергію, що виробляється ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод»: для бюджетних установ - 1858,42 грн за 1 Гкал (з урахуванням ПДВ); для інших споживачів (крім населення) - 1858,42 грн за 1 Гкал (з урахуванням ПДВ).

Не погоджуючись із такими рішеннями, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Суди першої й апеляційної інстанцій розглянули цей спір як публічно-правовий, проте ОСОБА_8 у касаційній скарзі зазначила, що НКРЕКП не є органом державної влади, зокрема виконавчої влади, відтак її акти не мають нормативно-правового характеру, а тому цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Стаття 124 Конституції України закріплює, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що право особи на звернення до суду не може бути обмеженим. Тобто юрисдикція виникає там, де є спір про право. Предметом юрисдикції є суспільні відносини, які виникають у зв'язку з вирішенням спору. Поняття юрисдикції безпосередньо пов'язано з процесуальним законодавством.

При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.

У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи відносин, які виникли між позивачем та відповідачем, визначенням статусу НКРЕКП, мети її створення, завдань, поставлених перед нею, повноважень та обов'язків, функцій, які на неї покладаються.

Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої та другої статті 55 Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Статтею 6 КАС (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) установлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, визначеному цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За змістом пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є, зокрема, будь-який суб'єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій та повноважень.

Частинами першою та другою статті 17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на: правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій; публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

На виконання законів України від 20 квітня 2000 року № 1682-III «Про природні монополії» (далі - Закон № 1682-III), 16 жовтня 1997 року № 575/97-ВР «Про електроенергетику» (далі - Закон № 575/97-ВР) і № 2479-VI Указом Президента України від 27 серпня 2014 року № 694/2014 утворено НКРЕКП.

Відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону № 575/97-ВР державне регулювання діяльності в електроенергетиці провадиться шляхом формування тарифної політики відповідно до законодавства, надання ліцензій на здійснення окремих видів діяльності в електроенергетиці, здійснення контролю за діяльністю суб'єктів електроенергетики та інших учасників ринку електричної енергії та встановлення відповідальності за порушення умов і правил здійснення ними діяльності в електроенергетиці та на ринку електричної енергії. Органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.

Також статтею 2 Закону № 2479-VI визначено, що органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є НКРКП. Порядок організації діяльності НКРКП, визначається Законом № 1682-III.

Указом Президента України від 10 вересня 2014 року № 715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Положення), відповідно до пунктів 1, 2 якого НКРЕКП є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президентові України і підзвітним Верховній Раді України. НКРЕКП є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг. НКРЕКП у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами, а також цим Положенням.

У пункті 3 Положення визначені основні завдання НКРЕКП, серед яких, зокрема, державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики; збалансування інтересів суб'єктів господарювання, споживачів і держави; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін; захист прав споживачів товарів (послуг) на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та на суміжних ринках у сферах електроенергетики.

За пунктом 6 Положення НКРЕКП для забезпечення виконання покладених на неї завдань і функцій має право: приймати у межах своєї компетенції рішення, що є обов'язковими до виконання суб'єктами природних монополій; звертатися до суду з метою захисту інтересів держави, споживачів, суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках з підстав, передбачених законодавством; приймати рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій (штрафів) до суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках у випадках і розмірах, передбачених законом; складати відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення протоколи про порушення посадовими особами суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках законодавства про природні монополії, електроенергетику, ринок природного газу, про теплопостачання, централізоване водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; приймати в межах своєї компетенції рішення, що є обов'язковими для виконання суб'єктами природних монополій; приймати з питань, що належать до компетенції НКРЕКП, нормативно-правові акти, контролювати їх виконання; створювати та ліквідовувати територіальні органи як структурні підрозділи апарату НКРЕКП, що не мають статусу юридичної особи.

Згідно з пунктом 13 Положення рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.

Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями та є обов'язковими до виконання суб'єктами природних монополій. Ці рішення можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

Такі рішення не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.

Крім того, рішення НКРЕКП, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Таким чином, нормативно-правове регулювання статусу НКРЕКП та його місце у сфері енергетики та комунальних послуг дозволяє зробити висновок, що відповідач у цих відносинах є суб'єктом публічного права, створений з метою державного регулювання, моніторингу та контролю у сферах енергетики та комунальних послуг, тобто наділений владними управлінськими функціями, а тому є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС.

Зважаючи на викладене, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку, що спір за участю органу державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, який в межах своїх повноважень реалізує владні управлінські функції, обумовлює виникнення правовідносин, що мають публічно-правовий характер, а тому цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів.

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні спору стосовно законності дій відповідачів та наявності повноважень на прийняття оскаржуваних актів, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

Відповідно до статті 1 Закону № 2479-VI тарифи на комунальні послуги - це тарифи на теплову енергію (крім тарифів на виробництво теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії, а також тарифи на послуги централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, а також тарифи на послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) для суб'єктів, які є виконавцями цих послуг.

Згідно зі статтею 2 цього Закону органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є НКРКП.

Статтею 5 Закону № 2479-VI передбачено, що НКРКПзастосовує такі засоби регуляторного впливу на суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, як встановлення тарифів на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках.

За змістом статті 6 зазначеного Закону НКРКП бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів та здійснює встановлення тарифів на комунальні послуги суб'єктам природних монополій та суб'єктам господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

Відповідно до пункту 3 Положення основними завданнями НКРЕКП, зокрема, є державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

Пунктом 4 Положення передбачено, що НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, установлює тарифи на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП.

Згідно з наведеними нормами законодавства НКРЕКП як орган державного регулювання у сфері комунальних послуг закон наділяє повноваженнями по встановленню тарифів на комунальні послуги, у тому числі на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання для потреб населення, які мають забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих планованих витрат на виробництво комунальних послуг з урахуванням планованого прибутку.

Відповідно до ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 10 серпня 2012 року № 278, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 31 серпня 2012 року за № 1475/21787, НКРКП здійснює ліцензування господарської діяльності з постачання теплової енергії суб'єктів господарювання у разі, якщо, зокрема, суб'єкт господарювання має намір здійснювати господарську діяльність з постачання теплової енергії на території двох або більше областей України (включаючи Автономну Республіку Крим, міста Київ та Севастополь) або постачати для потреб споживачів теплову енергію в обсязі, що перевищує 18 тисяч Гкал на рік.

Як установили суди та вбачається з матеріалів справи, ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» на момент прийняття постанов НКРЕКП № 1016, № 1171 мало обсяги постачання (з урахуванням постанови НКРЕКП від 3 березня 2015 року № 709) 18 258,59 Гкал. Тобто під час прийняття вказаних постанов НКРЕКП мала право встановлювати тарифи для ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» та, відповідно, інших учасників ринку, які відповідали наведеним вище критеріям.

У подальшому ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» вибуло з-під регулювання НКРЕКП, про що підприємство було повідомлено листом Комісії від 9 липня 2015 року № 6714/21/61-15, оскільки обсяги поставленої теплової енергії склали 15 822 Гкал.

Згідно зі статтею 7 Закону № 1875-IV та статтею 28 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування наділенні повноваженнями щодо встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги (зокрема і тарифів на послуги з утримання будинків та споруд і прибудинкових територій).

Відповідно до підпункту «а» пункту 2 статті 28 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Частиною шостою статті 59 цього Закону передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 7 Закону № 1875-IV до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону.

Отже, виконавчий комітет Міськради наділений повноваженнями по встановленню тарифів на комунальні послуги (окрім тих, які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

ДП «Теплокомуненерго» з урахуванням обсягів виробництва, транспортування та постачання теплової енергії не підпадало під регулювання НКРЕКП у період прийняття виконавчим комітетом Міськради оскаржуваних рішень. З огляду на це виконавчий комітет Міськради був наділений повноваженнями по встановленню тарифів для ДП «Теплокомуненерго».

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені у касаційній скарзі доводи щодо прийняття відповідачами оскаржуваних рішень поза межами наданих повноважень є необґрунтованими.

До того ж, згідно з постановою НКРЕКП № 1448 постанова № 1016 втратила чинність, тобто наразі відсутній предмет спору у цій частині позову.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у матеріалах справи відсутні докази того, що оскаржувані рішення відповідачів порушують права, свободи чи інтереси позивача. Так само відсутні докази того, що оскаржуваним рішенням суд першої інстанції вирішив питання про права, свободи чи інтереси ОСОБА_8

Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

За змістом частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Право на судовий захист передбачає можливість суб'єкта права чи охоронюваного законом інтересу звернутися до суду за захистом цього права чи інтересу у разі їх порушення або оспорення.

З аналізу викладеного вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Згідно з частиною першою статті 55 Конституції України та пунктом 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 року № 9-зп (справа за зверненням жителів міста Жовті Води) будь-яка особа має право звернутись до суду, якщо її права порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Пунктом 8 частини першої статті 4 КАС позивача визначено, зокрема, як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка вважає, що має/мало місце порушення її прав, свобод, охоронюваних законом інтересів у публічно-правових відносинах. Однак обов'язковою умовою реалізації судового захисту є об'єктивна наявність відповідного порушення права або охоронюваного законом інтересу на момент звернення до суду.

З викладеного вбачається, що адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Таким чином, передумовою для захисту права є його порушення. Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом. А тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову (апеляційної скарги).

Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивач не навів належних доказів того, що оскаржувані рішення безпосередньо порушують його права, свободи чи інтереси. Так само ОСОБА_8 не надає доказів того, що оскаржуваними судовими рішеннями вирішено питання про її та позивача права, свободи, інтереси чи обов'язки.

Так, жодного доказу про застосування до позивача або ж ОСОБА_8 вимог оскаржуваних рішень матеріали справи не містять, у тому числі немає доказів існування будь-яких правових відносин між позивачем або ОСОБА_8 та суб'єктами, визначеними в оскаржуваних рішеннях відповідачів.

ВодночасВелика Палата Верховного Суду зауважує, що суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, помилково зазначили, що оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії.

Як убачається з позовних вимог, позивач, зокрема, оскаржує постанови НКРЕКП № 1016, № 1448, № 1171.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (пункт 1 частина друга стаття 17 КАС у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, пункт 1 частина перша статті 19 КАС у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою.

Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб'єктів, не вичерпують свою обов'язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність припиняється, скасовується за спеціальною процедурою.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв'язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

Аналогічні висновки Велика Палата Верховного Суду зробила у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18 та від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18.

Положення постанови НКРЕКП № 1171 мають загальний характер, оскільки цією постановою встановлено тарифи на послуги з централізованого опалення та послуги з централізованого постачання гарячої води, що надаються населенню, тобто кількісно невизначеній і неперсоніфікованій групі людей, суб'єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг. Крім того, постанова № 1171 розрахована на неодноразове застосування.

Таким чином, постановою НКРЕКП № 1171 встановлено норми права, отже, вона є нормативно-правовим актом.

До того ж Міністерство юстиції України зареєструвало постанову № 1171 за № 433/26878 як нормативно-правовий акт в межах наданих повноважень та відповідно до чинного законодавства.

Натомість постанови НКРЕПК № 1016 та 1448 не є нормативно-правовими актами з огляду на таке.

Їхні приписи стосуються прав та обов'язків виключно ДП «Теплокомуненерго» ПАТ «Монастирищенський ордена Трудового Червоного Прапора машинобудівний завод» та поширюють свою дію на конкретне вказане підприємство, у зв'язку з чим ці постанови не відповідають ознакам нормативно-правового акта, не встановлюють та не змінюють чи скасовують норми права.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Статтею 351 КАС визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суди попередніх інстанцій по суті ухвалили правильне рішення, з правильним застосуванням норм процесуального права, проте з помилковим висновком, що всі оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, а тому наявні підстави для зміни постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2016 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2016 року в їх мотивувальній частині з викладених вище підстав.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_8задовольнити частково.

2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 грудня 2016 рокузмінити, виклавши мотивувальні частини судових рішень в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. С. Князєв
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна Л. І. Рогач
В. В. Британчук І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко