Справа № 826/3132/16
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2019-04-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 квітня 2019 року

Київ

справа №826/3132/16

адміністративне провадження №К/9901/17748/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В.М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року (головуючий суддя - Желтобрюх І.Л., судді - Бєлова Л.В., Парінов А.Б.) у справі

за позовом ОСОБА_2

до Головного управління Національної поліції у м.Києві, Атестаційної комісії №7 Головного управління Національної поліції в м.Києві, Голосіївського управління поліції Головного управління Національної поліції у м. Києві

про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на роботі, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 26 лютого 2016 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Головного управління Національної поліції у м. Києві (далі - ГУНП у м. Києві), Атестаційної комісії №7 Головного управління Національної поліції в м. Києві ( далі - Атестаційна комісія), Голосіївського управління поліції Головного управління Національної поліції у м. Києві (далі - Голосіївське управління поліції), в якому просив:

1.1. - визнати протиправним і скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії від 07.12.2015 року щодо невідповідності позивача займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність;

1.2. - визнати протиправним і скасувати наказ ГУНП у м. Києві від 29.01.2016 року №71 о/с;

1.3. - поновити позивача на посаді першого заступника начальника Голосіївського управління поліції Головного управління Національної поліції у м. Києві;

1.4. - стягнути з Голосіївської управління поліції на його користь грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що атестування проведено однобічно та не в спосіб, який визначений законодавством України, а висновок Атестаційної комісії і прийнятий на його підставі наказ про звільнення є безпідставними та протиправними.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2016 року позов задоволено повністю. Визнано протиправним і скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії Головного управління Національної комісії у м. Києві від 07.12.2015 року щодо невідповідності позивача займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність. Визнано протиправним і скасовано наказ Головного управління Національної поліції у м. Києві від 29.01.2016 року №71 о/с в частині звільнення ОСОБА_2 з посади першого заступника начальника Голосіївського управління поліції Головного управління Національної поліції у м. Києві. Поновлено ОСОБА_2 на посаді першого заступника начальника Голосіївського управління поліції Головного управління Національної поліції у м. Києві. Стягнуто з Головного управління Національної поліції у м. Києві на користь ОСОБА_2 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі 81291 грн.

4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції зазначив, що до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, підлягають включенню лише ті поліцейські, відносно яких наявні підстави для проведення атестації, що передбачені ч. 2 ст. 57 Закону № 580-VIII. Цей Закон не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених частиною 2 статті 57 Закону № 580-VІІІ. ГУНП у м. Києві необґрунтовано розцінило закріплену в частині 1 статті 57 Закону № 580-VІІІ мету атестування як самостійну та достатню підставу для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з ціллю визначення можливості його звільнення через службову невідповідність, в той час як конкретні передумови (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування були відсутні та під час судового розгляду справи відповідачами в такому контексті не доведені. Також суд дійшов висновку про відсутність у справі матеріалів, що містять інформацію про мотиви, якими Атестаційна комісія керувалася під час прийняття рішення від 07.12.2015 року (зокрема: посилань на конкретні обставини, що свідчать про недостатній рівень теоретичних знань та професійних якостей позивача, чи інші дані, які б свідчили про його низький професійний потенціал; невідповідність позивача оновленим вимогам суспільства до професії поліцейського, інших обставин, що свідчать про несумісність особи позивача посаді, яку він займає), проведення атестації позивача без законних на те підстав і з порушенням встановленого порядку погодження персонального складу Атестаційної комісії та порядку проведення атестації. Оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути вмотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття. Суд дійшов висновку, що рішення Атестаційної комісії від 07.12.2015 року №07/12/15/7-1 про те, що ОСОБА_2 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, є незаконним та не ґрунтується на вимогах Інструкції № 1465.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ГУНП у м. Києві подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволені позову в повному обсязі.

6. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції у місті Києві задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2016 року скасовано в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними і скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії № 7 Головного управління Національної поліції у м. Києві, оформленого протоколом від 07.12.2015, про визнання ОСОБА_2 таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, та залишено позовні вимоги в цій частині без розгляду. У решті постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2016 року залишено без змін.

7. Апеляційний суд, задовольняючи апеляційну скаргу частково, зазначив, що рішення про призначення атестації працівника одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним. Відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено наявності правових підстав для проведення атестування позивача, так само як і дотримання визначеної законом процедури такого оцінювання. Також зазначив, що рішення (висновок) Атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту відповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді. Так само протокол засідання Атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про протиправність наказу відповідача від 20.01.2016 року №71 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції та щодо необхідності поновлення позивача на відповідній посаді.

8. Водночас, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем було пропущено строк звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправним і скасування рішення Атестаційної комісії від 07.12.2015 року. Так, позивач ознайомився з рішенням (висновком) Атестаційної комісії 23 грудня 2015 року, отже, звернувшись з цими позовними вимогами до суду першої інстанції 26 лютого 2016 року, позивачем було пропущено строк, визначений ч.3 ст.99 КАС України. Позивачем клопотання про поновлення пропущеного строку не заявлялось та, відповідно, не вирішувалось судом першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

9. ОСОБА_2 (далі - скаржник) у травні 2017 року звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року.

10. В касаційній скарзі ОСОБА_2, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року в частині залишення без розгляду позовних вимог щодо оскарження рішення (висновку) Атестаційної комісії, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2016 року в цій частині позовних вимог залишити без змін.

11. В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_2 зазначив, що в порушення вимог ст.99 і ст.100 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017р.) суд апеляційної інстанції визначив початок перебігу строку звернення до суду з моменту, коли позивач дізнався про існування спірного рішення Атестаційної комісії, а не про порушення своїх прав. При цьому, порушеним правом позивача є його право на працю, яке він просить поновити шляхом скасування рішень суб'єкта владних повноважень і поновлення на посаді, з якої його було звільнено. З огляду на викладене, скаржник вважає, що строк звернення до суду слід обраховувати з часу коли він дізнався про його звільнення з поліції. Вважає, що обмеження в доступі до правосуддя шляхом застосування до скаржника негативних наслідків недодержання ч.3 ст.99 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017р.) призведе до «диспропорційності між застосуванням норм процесуального права та захистом порушеного права».

12. Ухвалою Верховного Суду від 17 квітня 2019 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. ОСОБА_2 був прийнятий на службу в поліцію на посаду першого заступника начальника Голосіївського управління поліції з присвоєнням в порядку переатестування спеціального звання «полковник поліції» на підставі його заяви від 07.11.2015 року.

14. Наказом Головного управління Національної поліції у м. Києві від 01 грудня 2015 року №7, який став підставою для проведення атестування позивача, прийнято рішення про проведення атестування та створення атестаційних комісій Головного управління Національної поліції у м. Києві. Цей наказ не містить списку поліцейських, які підлягають такому атестуванню, та конкретної підстави призначення такого атестування.

15. Протоколом засідання Атестаційної комісії №7 від 07.12.2015 року за №07/12/15-3, затверджено перелік осіб, які з 07.12.2015 року по 10.12.2015 року мають проходити співбесіду з вказаною атестаційною комісією, у тому числі ОСОБА_2

16. Згідно протоколу засідання Атестаційної комісії №7 ГУНП у м. Києві від 07.12.2015 року за №07/12/15/7-1, прийнято рішення про невідповідність ОСОБА_2 займаній посаді та надання рекомендації про звільнення останнього зі служби в поліції через службову невідповідність.

17. ОСОБА_2 ознайомився з рішенням (висновком) атестаційної комісії 23 грудня 2015 року.

18. Наказом заступника голови - начальника Головного управління національної поліції у м. Києві №71 о/с від 29.01.2016р., відповідно до пп. 5 п. 1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію», полковника поліції ОСОБА_2 було звільнено з посади першого заступника начальника Голосіївського управління поліції через службову невідповідність.

19. Підставою для прийняття вказаного наказу став висновок Атестаційної комісії від 07.12.2015 року.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

20. Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Частина 6 статті 43 Конституції України: громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

22. Стаття 57 Закону України «Про Національну поліцію»: атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

23. Пункт 5 частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію»: поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється: через службову невідповідність.

24. Пункт 3 розділу І Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом Міністерства внутрішніх справ України 17.11.2015р. № 1465, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 р. за № 1445/27890 (далі - Інструкція № 1465): атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

25. Пункт 5 розділу І Інструкції № 1465: атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

26. Пункт 15-20 розділу IV Інструкції № 1465: атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення.

Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб.

Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії.

У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії.

Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

27. Пункт 28 розділу IV Інструкції № 1465: керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу.

28. Частини 1 та 3 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017р.): адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

29. Стаття 100 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017р.): адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

30. Пункт 9 частини 1 статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017р.): суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо: позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

31. Частина 3 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017р.): якщо в ході судового розгляду справи суд встановить, що провадження у справі відкрито за позовною заявою, поданою з пропущенням установленого законом строку звернення до адміністративного суду, або викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, позовна заява залишається без розгляду.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

32. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

33. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

34. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

35. Зі змісту встановлених судом апеляційної інстанції обставин випливає, що скаржник ознайомився з рішенням (висновком) Атестаційної комісії 23 грудня 2015 року, отже, звернувшись до суду першої інстанції 26 лютого 2016 року з вимогами щодо скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії, ним було пропущено строк звернення, встановлений ч.3 ст.99 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017р.).

36. При цьому, враховуючи приписи пункту 28 розділу IV Інструкції № 1465, на момент ознайомлення з висновком про невідповідність займаній посаді, ОСОБА_2 мав усвідомлювати можливість настання для нього негативних наслідків внаслідок реалізації рішення (висновку) Атестаційної комісії шляхом звільнення зі служби в поліції. Тому, він вважається таким, що дізнався про порушення його прав та інтересів саме з 23 грудня 2015 року.

37. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, і пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

38. Під час розгляду цієї справи судами не було встановлено обставин, які б свідчили про поважність причин пропуску строку звернення до адміністративного суду.

39. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про залишення без розгляду позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії.

40. Суд касаційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу, що предметом оскарження може бути як рішення (висновок) атестаційної комісії в сукупності з наказом про звільнення, так і окремо наказ керівника органу поліції про звільнення поліцейського, оскільки такий наказ є формою виконання відповідного рішення (висновку) атестаційної комісії.

41. При цьому, висновок атестаційної комісії щодо кваліфікації працівника підлягає оцінці в сукупності з іншими доказами по справі незалежно від того є він предметом спору чи ні. При вирішенні питання щодо правомірності звільнення поліцейського через службову невідповідність, суди мають також надати оцінку аргументам скаржника щодо наявності підстав проведення його атестування.

42. Отже, посилання ОСОБА_2 на «диспропорційність між застосуванням норм процесуального права та захистом порушеного права» є необґрунтованим, оскільки залишення без розгляду позовних вимог в частині оскарження рішення (висновку) Атестаційної комісії не вплинуло на задоволення позову в частині поновлення його на посаді. Тобто судом забезпечено право ОСОБА_2 на захист від незаконного звільнення.

43. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

44. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року - без змін, оскільки судом апеляційної інстанції не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

45. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судового рішення відсутні.

46. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

47. Касаційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

48. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року - залишити без змін.

49. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа