Справа № 620/3902/18
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-04-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/3902/18 Суддя (судді) першої інстанції: Соломко І.І.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 квітня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Епель О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Держпраці у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року у справі за адміністративним позовом Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Богданівське» до Управління Держпраці у Чернігівській області про скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В:

Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Богданівське» звернулося до суду з даним позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Управління Держпраці у Чернігівській області від 25.10.2018 № 25-18-011/0132/280, відповідно до якої на позивача накладено штраф за створення перешкод у проведенні інспекційного відвідування щодо додержання законодавства про працю шляхом ненадання інформації та документів.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірна постанова винесена на підставі акту про неможливість проведення інспекційного відвідування від 03.10.2018 № 25-18-011/0132, в зв'язку з начеб-то порушенням позивачем трудового законодавства, однак, такі висновки є хибними і безпідставними.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року адміністративний позов задоволено, при цьому, суд першої інстанції виходив з того, що саме по собі складання посадовими особами Держпраці акта про неможливість проведення інспекційного відвідування через ненадання інформації та документів без фактичного проведення інспектування та без виявлення ознак перешкоджання об'єктом відвідування проведенню інспекційного відвідування, не може вважатись достатньою самостійною підставою для притягнення позивача до відповідальності за абзацом 6 частини другої статті 265 КЗпП України, крім того, суд послався на можливість неоднозначного тлумачення норми щодо «створення перешкод», що, у свою чергу, має тлумачитись на користь об»єкта відвідування.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позовних вимог. Апелянт зазначає, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального права та неправильним застосуванням норм процесуального права. Вказує, що ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, відноситься до створення перешкод в розумінні п.16 Порядку №295 від 26.04.2017. При цьому, складені контролюючим органом акти про неможливість проведення інспекційного відвідування відповідають формі, яка затверджена наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017 року №1338. Апелянт звертає увагу, що на адресу позивача: Чернігівська обл., Прилуцький район, с. Богданівка, вул. Приходченків, 74 було направлено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 30.08.2018 року №25-18-011/0108, вимогу від 30.08.2018 року №25-018-011/094, копію направлення від 28.08.2018 року №984, які отримано позивачем 06.09.2018 року.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду без змін та вказує на правомірність висновків суду першої інстанції і безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

Згідно п.2 ч.1 ст.311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на підставі наказу від 28.08.2018 № 244 та направлення на проведення контрольного заходу від 28.08.2018 № 984 у період з 29.08.2018 по 31.08.2018 головним державним інспектором відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів ОСОБА_3 проведено інспекційне відвідування СТОВ «Богданівське», за результатами якого складено акт № 25-18-011/0108 від 30.08.2018 про неможливість його проведення за відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, копія якого надіслана об'єкту відвідування рекомендованим листом

30.08.2018 відповідачем винесена вимога № 25-18-011/094, якою зобов'язано позивача у строк до 9 год. 00 хв. 03.10.2018 надати документи, необхідні для інспекційного відвідування.

30.08.2018 у зв'язку з неможливістю особисто вручити копії вищевказаних документів позивачу інспектором з супровідним листом № 02-04/011/022-а/в на адресу позивача направлено: копію акта № 25-18-011/0108 від 30.08.2018; вимогу № 25-18-011/094 та копію направлення на проведення інспекційного відвідування від 28.08.2018 за адресою: вул. Приходченків, 74, с. Богданівка, Прилуцький район, Чернігівська область, 17582.

03.10.2018 інспектором складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № 25-18-011/0132, в якому зазначено, що керівником СТОВ «Богданівське» всупереч пункту 12 Порядку здійснення контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295, не було виконано у визначений строк письмову вимогу про надання документів від 30.08.2018 № 25-18-011/094, чим створено перешкоди в проведені інспекційного відвідування. Вказаний акт направлено на адресу: вул. Сихівська, 19/54, м. Львів, Львівська область, 79066.

12.10.2018 Управлінням Держпраці в Чернігівській області прийнято рішення № 257 щодо розгляду справи про накладення штрафу, яке призначене на 25.10.2018 на 11:00 год. та направлене за адресою вул. Сихівська, 19/54, м. Львів.

25.10.2018 Управлінням Держпраці в Чернігівській області складено протокол № 280, яким вирішено винести постанову про накладення штрафу на СТОВ «Богданівське», та на підставі акта № 25-18-011/0108 від 30.08.2018 про неможливість проведення інспекційного відвідування та керуючись статтею 259 Кодексу законів про працю України, абзацу 6 частини другої статті 265 КЗпП України винесено постанову про накладення штрафу № 25-18-011/0132/280, якою на позивача накладено штраф в розмірі 11169,00 грн.

Вказана постанова є предметом цього позову, оскільки позивач вважає її протиправною.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч.1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач як суб'єкт владних повноважень не довів перед судом правомірність своїх дій та рішення.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо протиправності дій відповідача, проте, з інших мотивів.

Так, абзацом 6 частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.

Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю визначає Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 (далі-Порядок №295).

Так, пунктом 2 Порядку №295 встановлено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці зокрема Держпраці та її територіальних органів.

Згідно положень пунктів 11 та 12 Порядку № 295 інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право: під час проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, самостійно і в будь-яку годину доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об'єкта відвідування, в яких використовується наймана праця; ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію / відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об'єктом відвідування їх копії або витяги; наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об'єкта відвідування запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення; за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів; на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування; фіксувати проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин засобами аудіо-, фото- та відеотехніки; отримувати від державних органів інформацію, необхідну для проведення інспекційного відвідування, невиїзного інспектування.

Вимога інспектора праці про надання об'єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій чи витягів з документів, пояснень, доступу до приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов'язковою для виконання.

Згідно з пунктами 16 та 17 Порядку №295 у разі створення об'єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об'єкта відвідування або іншою уповноваженою особою.

Як вбачається з матеріалів справи, штраф накладено на СТОВ «Богданівське» на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 30.08.2018 № 25-18-011/0108 та абзацу 6 частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України, а саме за створення перешкод у проведенні інспекційного відвідування щодо ненадання інформації та документів.

Суд першої інстанції дійшов до висновку, що створення перешкод передбачає активну поведінку посадової особи об'єкту відвідування, направлену на перешкоджання інспектору під час здійснення інспекційного відвідування у його проведенні, отриманні необхідної інформацію, тобто у реалізації своїх повноважень, що є підставо для складання акту про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, при цьому, суд виходив з пояснень допитаного в судовому засіданні в якості свідка інспектора, який пояснив, що зазначені перешкоди були створені керівником СТОВ «Богданівське», який за адресою, вказаною в ЄДР, на час проведення інспекційного відвідування був відсутній, а в телефонній розмові погодився надати необхідні документи для проведення інспекційного відвідування, однак, у строки, встановлені вимогою від 30.08.2018 № 25-18-011/094, цього не зробив.

Крім того, до інших підстав для складання акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування законодавець відносить відсутність документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, тобто такий акт складається у випадку неможливості проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, не пов'язаного із створенням перешкод.

Водночас, саме по собі складання посадовими особами Держпраці акта про неможливість проведення інспекційного відвідування через ненадання інформації та документів без фактичного проведення інспектування, та без виявлення ознак перешкоджання об'єктом відвідування проведенню інспекційного відвідування, не може вважатись достатньою самостійною підставою для притягнення позивача до відповідальності за абзацом 6 частини другої статті 265 КЗпП України (за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні).

Матеріалами справи встановлено, що підставою для притягнення позивача до відповідальності оскаржуваною постановою стало ненадання позивачем документів на виконання обов'язкової вимоги інспектора праці від 30.08.2018 № 25-18-011/094.

Разом із тим, з 23.07.2018 року позивач фактично не знаходиться та не здійснює свою господарську діяльність за адресою: вул. Приходченків, 74, с. Богданівка, Прилуцький район, Чернігівська область, оскільки вказана споруда стала власністю ТОВ «Виробниче об'єднання «Прилуцьке», що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна (а.с.19-22).

Доказів направлення вимоги про надання документів на адресу позивача: вул. Сихівська, 19/54, м. Львів, матеріали справи не містять.

Крім того, матеріали справи не містять інших належних доказів, які б підтверджували перешкоджання посадовим особам відповідача у здійсненні інспекційного відвідування позивача у спосіб ненадання ним до перевірки документів, що витребовувалися вимогою.

Враховуючи вищевикладене, та те, що позивач фізично не міг ані надати витребувані документи, ані бути присутнім при інспекційному відвідуванні, суд апеляційної інстанції вважає передчасним рішення суб'єкта владних повноважень щодо накладення на позивача штрафних санкцій, оскільки суд апеляційної інстанції не вбачає у діях позивача створення перешкод у проведенні інспекційного відвідування.

При цьому, діюче законодавство не встановлює заборони для відтермінування строку виконання вимоги у разі наявності доказів її отримання вже після «виходів на інспекційне відвідування».

Крім того, як вірно зазначає суд першої інстанції, акт № 25-18-011/0108 від 30.08.2018 про неможливість проведення інспекційного відвідування містить розбіжності, зокрема, в описовій частині акта вказано про ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію / відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об'єктом відвідування їх копії або витягів; відсутності об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування, проте, резолютивна частина вказаного акта містить висновок про відсутність документів, ведення яких передбачено законодавством про працю.

Разом із тим, колегія суддів звертає увагу, що письмова вимога, формування та надіслання якої передбачено пунктом 18 Порядку № 295, надсилається об'єкту відвідування за наявності одночасно таких обставин: встановлення відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю; надіслання одночасно копій акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

Отже, надісланню письмової вимоги в порядку пункту 18 Порядку № 295 має передувати складення акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування із зазначенням у розділі «Інспекційне відвідування/невиїзне інспектування (необхідне відмітити) неможливо провести у зв'язку з: створенням перешкод у діяльності інспектора праці», такої причини (перешкоди), як «відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю».

Формування письмової вимоги згідно п.18 Порядку № 295 з підстави ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, чи з підстав ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, не передбачено даним пунктом.

Крім того, в акті про неможливість проведення інспекційного відвідування № 25-18-011/0108 від 30.08.2018 року, зазначені пункти вимоги від 30.08.2018 № 25-18-011/094, які не були виконані об'єктом відвідування. Однак, апелянт вказує, що акт та вимога були направлені позивачу 30.08.2018 року, та отримані 06.09.2018 року, що свідчить про неможливість її виконання раніше цієї дати, таким чином, в акті зазначені передчасні посилання контролюючого органу щодо невиконання вимоги.

Відповідно до пункту 2 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509, штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належить до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та їх заступниками.

Штрафи можуть бути накладені на підставі: рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору, та встановлення періоду такої роботи чи роботи на умовах неповного робочого часу в разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, в установі, організації; акта про виявлення під час перевірки суб'єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об'єднаної територіальної громади; акта документальної виїзної перевірки ДФС, її територіального органу, в ході якої виявлені порушення законодавства про працю.

Із змісту вищевикладеного вбачається, що Порядком № 509 не передбачено можливість накладення штрафу на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що в ході розгляду справи спростовано вчинення позивачем перешкод при здійсненні уповноваженими особами відповідача інспекційного відвідування, відповідно, відсутності підстав для застосування штрафних санкцій, передбачених статтею 265 Кодексу законів про працю України, з огляду на що заявлені позивачем вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Отже, вказані вище обставини в сукупності вказують на те, що відповідачем при здійсненні інспекційного відвідування порушено порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та не доведено під час розгляду справи факту недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні, а також порушено порядок накладення штрафів, що в свою чергу свідчить про протиправність постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № від 25.10.2018 № 25-18-011/0132/280, у зв'язку з чим вона підлягає скасуванню.

При цьому, відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, діяв поза межами повноважень та у спосіб, що визначених Конституцією та законами України, необґрунтовано, упереджено, недобросовісно, не розсудливо, без дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.317 КАС України, неправильне застосування норм матеріального права є підставою для зміни судового рішення.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Держпраці у Чернігівській області залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 січня 2019 року - змінити в мотивувальній частині, в іншій частині - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Карпушова

О.В. Епель