Справа № 821/1001/18
Суддя: Осіпов Ю.В.
Дата ухвалення: 2019-04-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 квітня 2019 р.м.ОдесаСправа № 821/1001/18
Головуючий в 1 інстанції: Морська Г.М.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Осіпова Ю.В.,

суддів - Бойка А.В., Шевчук О.А.,

при секретарі Іщенко В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року (м.Херсон, дата складання повного тексту рішення - 01.08.2018р.) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання рішення протиправним, зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

25.05.2018 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, в якому, з урахуванням уточнень, просив суд:

- визнати протиправною та скасувати викладену у листі №П-16266/0-103/6-18 від 05.01.2018 року відмову відповідача у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства площею 2.7773 га, розташованої за межами населених пунктів на території Киселівської сільської ради Білозерського району Херсонської області із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення;

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Херсонській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства площею 2.7773 га. розташованої за межами населених пунктів на території Киселівської сільської ради Білозерського району Херсонської області із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення;

- стягнути з ГУ Держгеокадастру у Херсонській області на його користь витрати пов'язані з правовою допомогою у розмірі 4000 грн.

Свої позовні вимоги позивач обґрунтовав тим, що відповідач протиправно та без наявних на те підстав, вдруге відмовив йому у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення в оренду для ведення фермерського господарства земельної ділянки.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду 27 липня 2018 року адміністративний позов ОСОБА_1 - задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано відмову ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, викладену у листі №П-16266/0-103/6-18 від 05.01.2018 року, у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства площею 2.7773 га, розташованої за межами населених пунктів на території Киселівської сільської ради Білозерського району Херсонської області із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення. Зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Херсонській області затвердити проект землеустрою щодо відведення в оренду ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення фермерського господарства площею 2.7773 га. розташованої за межами населених пунктів на території Киселівської сільської ради Білозерського району Херсонської області із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення. В задоволенні решти вимог - відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, представник ГУ Держгеокадастру у Херсонській області 03.09.2018 року подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 27.07.2018 року та прийняти нове, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі.

В судове засідання суду апеляційної інстанції сторони з невідомих причин не з'явились, про день, час та місце розгляду справи були своєчасно та належним чином повідомлені.

В зв'язку з неприбуттям сторін в судове засідання справа розглянута на підставі наявних в ній матеріалів.

Заслухавши суддю-доповідача, та перевіривши матеріали справи і доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність належних підстав для її задоволення.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

Позивач - ОСОБА_1 07.04.2015 року звернувся до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із письмовим клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду загальною орієнтовною площею 7,2 га для ведення фермерського господарства. Земельна ділянка-1 орієнтовною площею 2,6 га та земельна ділянка-2 орієнтовною площею 4,6 га.

Не отримавши протягом 1 місяця будь-якої відповіді на своє клопотання, позивач, скориставшись правом, передбаченим ч.3 ст.123 ЗК України, 18.05.2015 року уклав із ПП «Землемір» договір №37/15 про розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду.

В подальшому, виготовлений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду позивач надав до Відділу Держгеокадастру у Білозерському районі Херсонської області для отримання погодження. Проте, позивач отримав висновок про відмову у погодженні документації із землеустрою з підстав того, що "відсутнє рішення органу виконавчої влади про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки".

Вважаючи таку відмову незаконною позивач вимушений був звернутися до суду для захисту свого порушеного права.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду України від 18.07.2016 року по справі №821/766/16 адміністративний позов ОСОБА_1 був задоволений частково. Даною постановою окружного суду було зобов'язано відділ Держгеокадастру у Білозсрському районі Херсонської області погодити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду громадянину ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства площею 2,7773 га, розташованої за межами населених пунктів на території Киселівської сільської ради Білозереького району Херсонської області із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення.

20.12.2017 року, розробивши проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду площею 2,7773 га, позивач звернувся вже до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із заявою для його затвердження.

Однак, 05.01.2018 року ГУ Держгеокадастру у Херсонській області своїм листом №П-16266/0-103/6-18 відмовило в задоволенні вказаної заяви-клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою.

Не погоджуючись з такими діями та рішенням відповідача, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Вирішуючи справу по суті та частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з часткової обґрунтованості та доведеності вимог та, відповідно, з часткової неправомірності дій та спірного рішення відповідача.

Колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали справи та наявні в них докази, погоджується з такими висновками суду 1-ї інстанції і вважає їх обґрунтованими, з огляду на наступне.

Згідно ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб визначений Конституцією та законами України.

Відповідно до змісту ст.ст.1,78 Земельного кодексу України, земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній і державній власності та є, в свою чергу, основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною Держави.

Як вбачається з ч.3 ст.22 ЗК України, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Приписами ч.1 ст.116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

В подальшому, цей проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст.186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Так, статтею 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Органи, зазначені в частинах 1-3 цієї статті, зобов'язані протягом 10-ти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері. Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Так, як встановлено судами обох інстанцій з матеріалів справи, процедуру відведення земельної ділянки в оренду для ведення особистого селянського господарства загальною площею 2,7773 га. розташованої за межами населених пунктів на території Киселівської сільської ради Білозерського району Херсонської області із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення позивачем дотримано в повному обсязі.

Разом з тим, як свідчать матеріали справи, відповідач своїм листом від 05.01.2018р. №П-16266/0-103/6-18 фактично вже вдруге відмовив в задоволенні клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою.

Так, підставами для такої відмови відповідачем зазначено невідповідність складу проекту землеустрою ст.50 Закону України "Про землеустрій" та невідповідність площі ділянок вказаних у заяві позивача та площі, на яку розроблена документація із землеустрою.

Проте, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, не погоджується з такою позицією відповідача, з наступних підстав.

Згідно приписів ст.50 Закону України «Про землеустрій» (від 22.05.2003р. №858-IV), проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється у разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання) або зміни цільового призначення земельної ділянки. Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України. Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають: … рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом).

Таким чином, судами обох інстанцій фактично встановлена колізія правових норм. З однієї сторони стаття 123 ЗК України надає право особі замовити проект землеустрою без отримання згоди відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у випадку ненадання відповіді на клопотання протягом одного місяця, з іншої сторони стаття 50 Закону України «Про землеустрій» вимагає обов'язкову наявність у проекті землеустрою рішення такого органу про надання дозволу на розроблення проекту і відсутність такого дозволу у проекті є порушенням статті 50 Закону №858-IV.

Разом із тим, судова колегія вважає, що встановлена колізія правових норм призвела до порушення прав позивача, як потенційного землекористувача, який вже виготовив Проект із дотриманням норми статті 123 ЗК України, та відповідно, не повинен нести відповідальність через неузгодженість законодавчих актів.

При чому, слід зазначити, що факт відповідності наданого позивачем проекту землеустрою вимогам ст.50 Закону України "Про землеустрій" встановлено і постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 18.07.2016 року по справі №821/766/16, яка не оскаржувалась та набрала законної сили.

Згідно з приписами ч.2 ст.123 ЗК України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відтак, чинним законодавством чітко передбачено, що в клопотанні про надання дозволу на розробку проекту землеустрою зазначається орієнтовний розмір земельної ділянки. Тому при подачі позивачем клопотання була вказана загальна орієнтовна площа земельних ділянок - 7,2 га. А площа зазначена в документації із землеустрою, саме 2,7773 га. є частиною площі земельних ділянок вказаних в заяві про надання дозволу на розробку проекту. Отже, посилання відповідача на дану обставину, як на підставу для відмови у затвердженні проекту відведення є необґрунтованим.

Окрім того, іншою підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою зазначено те, що ОСОБА_1 нібито не враховані пропозиції викладені у п.8 Висновку відділу Держгеокадастру у Білозерському районі Херсонської області від 08.09.2016р. №28-2105-99.5-245/41-16 щодо передачі (наданні) земельної ділянки у користування з врахуванням вимог ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Так, ч.3 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI визначено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

Як вбачається зі змісту приписів статті 1 Закону №3038-VI, детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно ч.1 ст.18 цього ж Закону №3038-VI, план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Частиною 2 ст.19 вказаного вище Закону також визначено, що детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.

Отже, наведені вище приписи Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлюють обов'язковість надання плану зонування або детального плану території у разі передачі земельної ділянки у користування для містобудівних потреб, тобто вказана містобудівна документація розробляється для земельних ділянок, на яких передбачається здійснювати будівництво.

В даному ж конкретному випадку, спірна земельна ділянка розташована за межами населеного пункту, віднесена до земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення та сформована з метою передачі у користування позивачу для ведення фермерського господарства, а не для містобудівних потреб, що підтверджується наявними у справі доказами, в т.ч. і наданим позивачем проектом землеустрою.

Таким чином, судова колегія, як і суд 1-ї інстанції, вважає твердження відповідача про порушення позивачем вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" необгрунтованими та безпідставним.

Враховуючи наведене суд апеляційної інстанції приходить до висновку що, процедуру відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства дотримано в повному обсязі, а відповідачем, в свою чергу, незаконно та необґрунтовано відмовлено у затвердженні проекту відведення земельної ділянки.

Що є стосується доводів відповідача про неможливість задоволення позову у спосіб зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою, оскільки таким чином відбудеться втручання суду у дискреційні повноваження, то з цього приводу необхідно зазначити наступне.

Згідно приписів ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Рекомендацією №R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Аналогічної правової позиції з цього спірного питання дотримується і Верховний Суд, зокрема, у постановах від 31.01.2019 року по справі №815/2488/17 та від 27.02.2018 року по справі №816/591/15-а.

Таким чином, у разі відсутності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Відповідно до ч. 4 ст. 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Враховуючи факт неодноразового звернення позивача зі спірними питанням до відповідача, а також ту обставину, що у листі-відмові від 05.01.2018 року №П-16266/0-103/6-18 відповідач не навів законодавчо обґрунтованих підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою, суд вважає, що у Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області відсутнє право адміністративного розсуду, відтак належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача є саме зобов'язання відповідача затвердити вищезазначений проект.

Відповідно до вимог ч.1 ст.9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

До того ж, ще слід зазначити й про те, що відповідно до приписів ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

А відповідно до ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки. Наведені ж у апеляційній скарзі доводи, правильність висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на припущеннях та невірному трактуванні норм матеріального права.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315 КАС України, суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Отже, за таких обставин, колегія суддів апеляційного суду, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, відповідно до ст.316 КАС України, залишає цю апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду 1-ї інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст.308,310,315,316,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області - залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено 15.10.2019р.

Головуючий у справі

суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов

Судді: А.В. Бойко

О.А. Шевчук