Справа № 819/707/18
Суддя: Довгополов Олександр Михайлович
Дата ухвалення: 2019-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/4644/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Сердюк О.Ю.,

позивача - ОСОБА_1,

представника позивача - ОСОБА_2,

представників відповідача - ОСОБА_3, ОСОБА_4,

представника третьої особи Тернопільської міської ради - Яроша О. П,

третьої особи - ОСОБА_6,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тернопільської обласної ради, треті особи: Тернопільська міська рада, Управління культури Тернопільської обласної державної адміністрації, Управління освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_6 про скасування рішення, -

суддя (судді) в суді першої інстанції - Шульгач М.П.,

час ухвалення рішення: 14:13:50,

місце ухвалення рішення - м. Тернопіль,

дата складання повного тексту рішення: 03.09.2018 р.,

ВСТАНОВИВ:

19 квітня 2018 року ОСОБА_1 звернулася в суд з адміністративним позовом до Тернопільської обласної ради, в якому просила скасувати рішення Тернопільської обласної ради шостого скликання восьмої сесії від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І-III ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» (далі - рішення від 28 березня 2018 року № 930).

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржуване рішення є незаконним, оскільки винесення рішення про реорганізацію спеціалізованої комплексної щколи мистецтв імені Ігоря Герети можливе лише з погодженням Міністерства культури України. Вказує, що згідно з описовою частиною оскаржуваного рішення таке прийняте на підставі звернення трудового колективу, батьків, учнів Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та громадськості, незважаючи на те, що трудовий колектив, батьки, учні та громадськість заперечували проти його прийняття, про що повідомляли відповідача у зверненні. Крім того, зазначає, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням регламенту Тернопільської обласної ради.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просила рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує посиланням на обставини, викладені в позовній заяві. Крім цього, зазначає, що норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не надають право Тернопільській обласні раді вирішувати питання управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст. Посилається на частину другу статті 9 Закону України «Про позашкільну освіту», згідно з якою державна політика у сфері позашкільної освіти спрямована на збереження та розвиток мережі комунальних закладів позашкільної освіти без права їх перепрофілювання, перепідпорядкування, злиття, передачі приміщень, обладнання, техніки в оренду. Враховуючи, що закриття шкіл шляхом скорочення мережі загальноосвітніх закладів належить до питань соціально-економічного розвитку, вказує на необхідність проведення консультацій з громадськістю при розгляді відповідачем вказаного питання. Також посилається на порушення її трудових прав оскаржуваним рішенням.

Відповідач подав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому заперечує щодо її змісту і вимог, посилається на законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції, просить залишити його без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників справи, які з'явились в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 28 березня 2018 року Тернопільською обласною радою шостого скликання восьмої сесії прийнято рішення № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради».

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції керувався тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач діяв в межах повноважень, передбачених чинним законодавством.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Частинами четвертою - шостою статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності. Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою.

Статтею 11 Закону України «Про загальну середню освіту» передбачено, що рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники). Заклади загальної середньої освіти створюються з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх, соціально-економічних, національних і мовних потреб територіальної громади та/або суспільства. У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов'язаний забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти.

Відповідно до пункту 1.3 та 1.4 статуту Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети, затвердженого рішенням Тернопільської обласної ради від 10 травня 2017 року № 541 (далі - статут) власником і засновником школи є Тернопільська обласна рада, яка здійснює управління нею. Тернопільська обласна експериментальна комплексна школа мистецтв імені Ігоря Герети є об'єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області. Школа підпорядкована, підзвітна і підконтрольна Тернопільській обласній раді, а в галузевому відношенні школа підпорядковується управлінню культури та управлінню освіти і науки Тернопільської обласної державної адміністрації.

Пунктом 9.1 статуту передбачено, що рішення про припинення школи приймає Тернопільська обласна рада. Ліквідація проводиться ліквідаційною комісією, склад якої затверджується Тернопільською обласною радою.

З огляду на викладене, оскільки власником і засновником Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети є Тернопільська обласна рада, питання її реорганізації відноситься до компетенції Тернопільської обласної ради, що свідчить про безпідставність доводів ОСОБА_1 щодо відсутності у відповідача повноважень вирішувати питання управління об'єктами спільної власності територіальних громад.

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Згідно підпунктів 29.1.-29.6. пункту 29 Регламенту Тернопільської обласної ради шостого скликання, затвердженого рішенням Тернопільської обласної ради від 10 лютого 2016 року № 61, (далі - Регламент) Тернопільська обласна рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення обласної ради, прийняті в межах наданих повноважень, є обов'язковими для виконання організаціями, установами, підприємствами усіх форм власності, посадовими особами та громадянами на території області. Рішення Тернопільської обласної ради приймаються на її пленарному засіданні.

Відповідно до підпункту 14.3 пункту 14 Регламенту порядок денний сесії Тернопільської обласної ради приймається на її пленарному засіданні більшістю голосів депутатів від загального складу обласної ради.

Так, відповідно до пунктів 4-6 частини другої статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат має право вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них.

Частиною третьою статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено право депутата місцевої ради передавати головуючому тексти свого не виголошеного виступу, пропозицій і зауважень з обговорюваного питання для включення до протоколу засідання ради або її органу, в якому він бере участь.

Статтею 23 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» зазначено, що пропозиції і зауваження, висловлені депутатами місцевої ради на сесіях ради, висловлені депутатами місцевої ради на сесіях ради або передані в письмовій формі головуючому на її пленарних засіданнях, розглядаються радою або за її дорученням постійними комісіями ради чи надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним органам та посадовим особам місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівникам відповідних підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про результати розгляду повідомити безпосередньо депутатів місцевої ради, які внесли пропозиції чи висловили зауваження, а також відповідну раду.

Рада та її виконавчі органи забезпечують виконання пропозицій і зауважень депутатів місцевої ради, схвалених радою, інформують депутатів про реалізацію пропозицій і зауважень, внесених ними на сесіях рад.

Підпунктом 6.12 пункту 6 Регламенту передбачено, що пропозиції щодо питань на розгляд обласної ради можуть вноситися головою обласної ради, депутатами, постійними комісіями ради, головою обласної державної адміністрації.

Також підпунктом 10.2 пункту 10 Регламенту передбачено, що проекти рішень обласної ради підлягають розгляду у постійних комісіях. Проекти рішень обласної ради після їх розгляду в постійних комісіях разом із внесеними змінами та доповненнями до них подаються головою постійної комісії до виконавчого апарату обласної ради. Проект рішення обласної ради, внесений депутатом обласної ради на розгляд обласної ради безпосередньо під час затвердження порядку денного пленарного засідання, може розглядатися радою з прийняттям рішення обласної ради без розгляду постійними комісіями Тернопільської обласної ради на підставі рішення ради про включення питання до порядку денного сесії.

Підпунктом 10.5 пункту 10 Регламенту передбачено, що внесені на сесії обласної ради зауваження та пропозиції депутатів чи постійних комісій щодо проекту рішення ради зачитуються від мікрофона і подаються в письмовій формі через секретаріат сесії для долучення до інших офіційних документів сесії ради.

Як підтверджується матеріалами справи, передумовою прийняття оскаржуваного рішення була електронна петиція «Про передачу Тернопільській обласній комунальній експериментальній комплексній школі мистецтв імені Ігоря Герети права власності на землю та приміщення, яке передбачалось для будівництва Тернопільської обласної бібліотеки, за адресою площа Героїв Євромайдану, 17 (щодо програми розвитку Тернопільської обласної експериментальної школи мистецтв ім. І. Герети), яка була оприлюднена на офіційному веб-сайті Тернопільської обласної ради 25 травня 2017 року. Вказана петиція після набрання нею 508 голосів була розглянута Тернопільською обласною радою та прийняте рішення від 23 серпня 2017 року № 703 «Про розгляд електронної петиції «Про передачу Тернопільській обласній комунальній експериментальній комплексній школі мистецтв імені Ігоря Герети права власності на землю та приміщення, яке передбачалось для будівництва Тернопільської обласної бібліотеки, за адресою площа Героїв Євромайдану, 17 (щодо програми розвитку Тернопільської обласної експериментальної школи мистецтв ім. І.Герети).

Розпорядженням голови Тернопільської обласної ради від 20 жовтня 2017 року № 227 «Про утворення робочої групи по вирішенню питання забезпечення нежилими приміщеннями Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети» було утворено робочу групу по вирішенню питання забезпечення нежилими приміщеннями Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети.

Вказана робоча група розглянула кілька варіантів вирішення порушеного в електронній петиції питання, проте як зазначено у протоколі № 2 та № 3, Тернопільська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області є єдиним міським закладом, який відповідає вимогам Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети.

Також робочою групою по вирішенню питання забезпечення нежилими приміщеннями Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети розглядався варіант реорганізації шляхом об'єднання Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети із Струсівською санаторною загальноосвітньою школою - інтернатом І-ІІІ ступенів.

На першому пленарному засіданні восьмої сесії Тернопільської обласної ради, яке відбулось 13 березня 2018 року, до порядку денного восьмої сесії Тернопільської обласної ради було внесено питання «Про звернення трудового колективу, батьків учнів Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та громадськості».

На другому пленарному засіданні восьмої сесії Тернопільської обласної ради, яке відбулось 28 березня 2018 року, під час розгляду питання «Про звернення трудового колективу, батьків учнів Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та громадськості» депутатом Тернопільської обласної ради шостого скликання ОСОБА_22 було подано через секретаріат сесії, як пропозицію при розгляді питання «Про звернення трудового колективу, батьків учнів Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та громадськості», безпосередньо під час другого пленарного засідання восьмої сесії Тернопільської обласної ради проект рішення «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І-III ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради», за результатами розгляду якого було прийняте оскаржуване рішення.

Доводи ОСОБА_1 щодо порушення відповідачем Регламенту, зокрема, щодо нерозгляду постійними комісіями Тернопільської обласної ради внесеного депутатом ОСОБА_22 вищевказаного проекту рішення є безпідставними, оскільки, з огляду на приписи підпункту 10.2 пункту 10 Регламенту вказаний проект рішення може розглядатися радою з прийняттям рішення обласної ради без його розгляду постійними комісіями.

Щодо посилання ОСОБА_1 на необхідність проведення Тернопільською обласною радою консультацій з громадськістю колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, відповідно до пункту 5 Постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формування та реалізації державної політики» рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

Згідно з пунктом 2 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 (далі - Порядок), консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Проведення консультацій з громадськістю має сприяти налагодженню системного діалогу органів виконавчої влади з громадськістю, підвищенню якості підготовки рішень з важливих питань державного і суспільного життя з урахуванням громадської думки, створенню умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень.

Слід також зазначити, що згідно з пунктом 3 Порядку консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

При цьому, згідно з пунктом 12 цього Порядку в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг; стосуються правового статусу громадських об'єднань, їх фінансування та діяльності; передбачають надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства; стосуються присвоєння юридичним особам та об'єктам права власності, які за ними закріплені, об'єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій; стосуються витрачання бюджетних коштів (звіти головних розпорядників бюджетних коштів за минулий рік).

Тобто вказаним Порядком визначено вичерпний перелік випадків, в яких в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів.

Проте, колегія суддів зазначає, що оскаржуване рішення не є нормативно-правовим актом, тобто актом управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, в розумінні пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, а є актом індивідуальної дії, оскільки його дія стосується прав та інтересів визначеного у ньому кола осіб, воно не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування, а дія вичерпується його виконанням.

При цьому слід зазначити, що рішення від 28 березня 2018 року № 930 фактично реалізоване, оскільки державна реєстрація Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети припинена 06 вересня 2018 року внаслідок реорганізації.

З огляду на викладене, оскаржуване рішення не входить до переліку актів, які повинні проходити консультації з громадськістю, що свідчить про відсутність обов'язку Тернопільської обласної ради щодо проведення громадських консультацій при його прийнятті.

Твердження ОСОБА_1 про те, що винесення рішення про реорганізацію спеціалізованої комплексної щколи мистецтв імені Ігоря Герети можливе лише з погодженням Міністерства культури України є безпідставними, оскільки питання її реорганізації належать виключно до компетенції Тернопільської обласної ради як її засновника.

Посилання скаржника на частину другу статті 9 Закону України «Про позашкільну освіту», згідно з якою державна політика у сфері позашкільної освіти спрямована на збереження та розвиток мережі комунальних закладів позашкільної освіти без права їх перепрофілювання, перепідпорядкування, злиття, передачі приміщень, обладнання, техніки в оренду, не заслуговують на увагу, оскільки, згідно з установчими документами Тернопільська обласна експериментальна комплексна школа мистецтв імені Ігоря Герети не є позашкільним закладом.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що оскаржуваним рішенням не заперечується право учнів на продовження отримання освіти у новоутвореному навчальному закладі.

Так, відповідно до підпункту 6.4 пункту 6 рішення від 28 березня 2018 року № 930 на комісію з припинення юридичної особи Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети покладено обов'язок забезпечити у ході реорганізації дотримання прав та інтересів працівників Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та осіб, які у ній навчаються, відповідно до вимог чинного законодавства України.

Одночасно підпунктом 8.2 пункту 8 зазначеного рішення вирішено запропонувати Тернопільській міській раді при створенні спеціалізованої комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради забезпечити збереження статусу, навчальних планів та спеціалізації реорганізованої Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети.

Доводи ОСОБА_1 про порушення її трудових прав внаслідок реалізації оскаржуваного рішення не впливають на законність його прийняття та не позбавляють її можливості звернення за їх захистом до суду у встановленому законом порядку.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про прийняття Тернопільською обласною радою рішення від 28 березня 2018 року № 930 на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені чинним законодавством, що свідчить про його правомірність та відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

За наведених обставин колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року у справі № 819/707/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня її прийняття (проголошення), а у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частину судового рішення або розгляд справи (вирішення питання) здійснювався без повідомлення (виклику) учасників справи - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. М. Довгополов
судді Л. Я. Гудим
В. В. Святецький
Повне судове рішення складено 15.04.2019 р.