Справа № 400/2658/18
Суддя: Вербицька Н. В.
Дата ухвалення: 2019-04-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 квітня 2019 р.м.ОдесаСправа № 400/2658/18
Головуючий в 1 інстанції: Устинов І. А.

Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів Джабурії О.В.,

- ОСОБА_1,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу приватного акціонерного товариства «Миколаївська теплоелектроцентраль» на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2019 року по справі за позовом приватного акціонерного товариства «Миколаївська теплоелектроцентраль» до Південного офісу Держаудитслужби, управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області про визнання протиправним та скасування листа-вимоги,-

В С Т А Н О В И Л А :

30 жовтня 2018 року приватне акціонерне товариство "Миколаївська теплоелектроцентраль" звернулась до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просило визнати протиправною та скасувати вимогу управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області № 15-14-05-14-14/3270 від 02 жовтня 2018 року щодо усунення порушень законодавства.

В обґрунтування позовних вимог ПрАТ "Миколаївська ТЕЦ" зазначало про відсутність у відповідача законних підстав для винесення оскаржуваної вимоги.

Відповідач заперечував проти позову, зазначаючи, що пред'явлення вимоги щодо усунення порушень законодавства, виявлених під час планової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ПрАТ "Миколаївська ТЕЦ", є законним повноваженням управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області. Крім того, вимога Держаудитслужби не породжує для позивача правових наслідків та не може бути оскаржена.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2019 року в задоволені адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить зазначену постанову скасувати та прийняту нову, якою задовольнити його позовні вимоги. Зокрема, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що оскаржуваною вимогою порушено права ПрАТ "Миколаївська ТЕЦ". Крім того, відповідачем проігноровано факт усунення позивачем порушень.

Відповідач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін в звязку із необґрунтованістю доводів апелянта.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

Відповідно до п. 2.2.3.1 Плану роботи Південного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2018 року посадовими особами відповідача у період з 26.06.2018 року по 28.08.2018 року проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності приватного акціонерного товариства "Миколаївська теплоелектроцентраль" за період з 01.02.2015 року по 31.05.2018 року.

Актом ревізії від 29.08.2018 року № 15-14-11/17 встановлені порушення законодавства, які в ході перевірки не усунуті.

З метою коригування роботи та приведення її у відповідність з вимогами чинного законодавства відповідач 02.10.2018 прийняв вимогу № 15-14-05-14-14/3270 щодо усунення виявлених в ході ревізії порушень законодавства, а саме:

- порушення норм ст. 97 КЗпП, ст. 15 Закону України "Про оплату праці" від 24.03.1995 № 108/95 ВР та п.3.14 розділу ІІІ "Оплата праці" Колективного договору на 2016-2018 року за листопад 2016 року, листопад 2017 року та травень 2018 року безпідставно нараховано премію в розмірі 854 582, 01 грн. та зайво нараховано і сплачено єдиного соціального внеску на загальну суму 184 009, 05 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) в загальній сумі 1 038 591, 06 грн. (2016 - 534 616, 55 грн., 2017 - 367 195, 55 грн., 2018 - 136 778, 96 грн.);

- порушення вимог п. 4.4 "Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт та експертизи проектної документації на будівництво" ДСТУ Б Д.1.1-7:2013 завищено вартість проектних робіт на загальну суму 310 992, 08 грн. з ПДВ (2015 - 104 416, 21 грн., 2016 - 206 575, 87 грн.), що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму, а саме по наступним договорам: від 13.10.2015 № 710 з ТОВ "НВК "Укргазтех" - 48 014,46 грн., від 27.05.2015 № 258 з ПП "Югтепломер-Сервіс" - 56 401, 75 грн., від 23.03.2016 № 78 з ПП "Югтепломер-Сервіс" - 206 575, 87 грн.;

- порушення п.п.6.2.7.4 ДСТУ-Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва" та п.п .5.4.2, 5.4.4.1 ДСТУ-Н Б Д.1.1-5:2013 "Настанова щодо визначення розміру коштів на титульні тимчасові будівлі та споруд інші витрати у вартості будівництва" до акту приймання виконаних робіт за грудень 2015 року підрядником ТОВ "Укртрансзв'язок" внесено кошти на відрядження в сумі 2 970, 93 грн., які не підтвердженні даними бухгалтерського обліку та оплачені замовником, внаслідок чого ПрАТ "Миколаївська ТЕЦ" завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;

- порушення частини 1,5 статті 9 Закону України "Про бухгалтерський обік та фінансову звітність в Україні" від 16 липня 1999 року № 996-XIV та Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 15 "Дохід", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29.11.1999 року № 290, у бухгалтерському обліку ПрАТ "Миколаївська ТЕЦ" не відображено штрафні санкції до ТОВ "Компанія Мегастар", фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, ДП "Суднобудівний завод імені 61 ОСОБА_1", ТОВ "ЕКСПОМИКОЛАЇВ", які визнані рішеннями Господарського суду Миколаївської області, що призвело до заниження обліку доходів ПрАТ "Миколаївська ТЕЦ" в 2018 році на загальну суму 162 951, 59 грн.

Контролюючий орган зобов'язав позивача усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку,

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога не породжує права чи обов'язки для позивача, а тому не може бути оскаржена в судовому порядку.

Судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні.

Відповідно до статті 1 Закону №2939 здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно зі ст. 2 Закону № 2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є, у тому числі, здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України, а саме Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 550 акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Об'єкт контролю - підконтрольна установа, інший суб'єкт господарювання, включаючи його структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами, щодо якого орган державного фінансового контролю має повноваження та підстави для проведення ревізії відповідно до законодавства.

Орган державного фінансового контролю - Держаудитслужба, її міжрегіональні територіальні органи.

Планова виїзна ревізія - ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані проведення заходів державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої підконтрольної установи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться ревізія, не частіше ніж один раз на календарний рік.

Пунктом 46 зазначеного Порядку встановлено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути викладена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

Доводи відповідача, з якими помилково погодився суд першої інстанції, щодо неможливості оскарження такого роду рішення до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу, є безпідставними як самі по собі, так і з огляду на факт прийняття до розгляду і вирішення судами по суті позовних вимог щодо оскарження пунктів письмової вимоги суб'єкта владних повноважень.

Таким чином, з огляду на з'ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Аналізуючи посилання відповідача на позицію Верховного Суду України, викладену у його постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17, судова колегія зазначає, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обґрунтованість в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), вбачається, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується абз.4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована та носить обов'язковий характер. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчать викладені в ній застереження про розірвання контракту з керівником суб'єкта господарювання державного сектору економіки.

Погоджуючись з доводами апелянта щодо можливості розгляду спору по оскарженню вимоги органу державного фінансового контролю, судова колегія зазначає, що вказана вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку» відповідач не вказав які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення виявлених порушень.

За таких умов судова колегія приходить до висновку, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням відповідачем вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду по справі № 810/1050/18 від 26 лютого 2019 року, по справі № 826/3350/17 від 08 травня 2018 року, по справі № 825/1481/16 від 11 вересня 2018 року, по справі № 810/667/16 від 18 вересня 2018 року, по справі № 813/4101/17 від 11 жовтня 2018 року.

Суд першої інстанції на зазначені положення уваги не звернув та прийшов до помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно до п.3, п.4 ч.1 ст.317 КАС України рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, з прийняттям постанови про задоволення позовних вимог ПрАТ "Миколаївська ТЕЦ" в повному обсязі.

Згідно зі ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки судова колегія прийшла до висновку про задоволення апеляційної скарги та позову ПрАТ "Миколаївська ТЕЦ", відповідно до ст.139 КАС України, понесені позивачем витрати по сплаті судового збору при подачі адміністративного позову та апеляційної скарги підлягають стягненню з відповідача за рахунок його бюджетних асигнувань в загальному розмірі 4 405 грн. (1762 грн. +2 643 грн.).

Враховуючи, що дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, що підтверджується ухвалою суду про відкриття провадження від 02 листопада 2018 року, постанова суду апеляційної інстанції відповідно до ч.5 ст.328 КАС України в касаційному порядку оскарженню не підлягає.

Керуючись ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу приватного акціонерного товариства "Миколаївська теплоцентраль" - задовольнити.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2019 року скасувати та прийняти постанову про задоволення позовних вимог приватного акціонерного товариства "Миколаївська теплоцентраль".

Визнати протиправною та скасувати вимогу управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області № 15-14-05-14-14/3270 від 02 жовтня 2018 року щодо усунення порушень законодавства.

Стягнути на користь приватного акціонерного товариства "Миколаївська теплоцентраль" () за рахунок бюджетних асигнувань управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області () судові витрати у розмірі 4 405 грн. (чотири тисячі чотириста п'ять) шляхом безспірного списання з рахунків органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та в касаційному порядку оскарженню не підлягає.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К.В.Кравченко