Справа № 0940/1254/18
Суддя: Курилець Андрій Романович
Дата ухвалення: 2019-04-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/3149/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Курильця А.Р.,

суддів Гінди О.М., Мікули О.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Міністерства фінансів України на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року у справі за позовом Долинського виробничого управління водопровідно-каналізаційного господарства до Міністерства фінансів України, третя особа Державна казначейська служба України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання до вчинення дій, -

суддя в 1-й інстанції Панікар І.В.,

час ухвалення рішення - 20.11.2018 року, 15:02 год.,

місце ухвалення рішення - м.Івано-Франківськ,

дата складання повного тексту рішення - 30.11.2018 року,

в с т а н о в и в :

Долинське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства звернулося в суд з позовом до Міністерства фінансів України, третя особа Державна казначейська служба України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання до вчинення дій.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Міністерства фінансів України щодо неприйняття рішення про перерахування комунальному Долинському ВУВКГ субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до Договорів про проведення взаєморозрахунків за №332 від 27.06.2017 року, за № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року на суму 1 057 351,44 гривні - згідно постанови КМУ від 18.05.2017 року. Зобов'язано Міністерство фінансів України прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до Договорів про проведення взаєморозрахунків за №332 від 27.06.2017 року, за № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року на суму 1 057 351,44 гривні - згідно постанови КМУ від 18.05.2017 року.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідач - Міністерство фінансів України оскаржило його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що озивачем не доведено факту порушення його прав Мінфіном, не зазначено, яким саме чином порушено права позивача у спірних відносинах. Також скаржник зазначає, що звертався до Мінрегіонрозвитку, як головного розпорядника коштів субвенції, та неодноразово доповідав Кабінету Міністрів України про неможливість проведення розрахунків за договорами про надання субвенції, у зв'язку із значним невиконанням у 2017 році запланованих надходжень з ПДВ, які у розумінні статті 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» є основним джерелом проведення розрахунків за субвенцією. Крім того, скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували до спірних правовідносин статтю 23 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, відтак, бюджетний період 2017 року закінчився 31 грудня того ж року, після чого, на думку скаржника, договори про організацію взаєморозрахунків вважаються такими, що втратили чинність. Скаржник також посилається на рішення Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, у якому йдеться про те, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень. У цьому рішенні зазначається, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а механізм їх реалізації може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання на виклик суду не з'явилися, хоча належним чином були повідомленні про місце та час розгляду справи, а тому колегія суддів вважає можливим розглянути дану справу згідно з п.2 ч.1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.

Відповідно до пункту 48 частини першої статті 2 БК України субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції;

Статтею 97 БК України визначено трансферти, що надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам.

Частиною другої зазначеної статі встановлено, що порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 23 статті 14 Закону України «Про Державний бюджет на 2017 рік» субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (за рахунок джерел, визначених пунктами 13 та 14 статті 11 цього Закону).

Кабінетом Міністрів України, на виконання Закону та частини другої статті 97 Бюджетного кодексу України, постановою від 18.05.2017 № 332 затверджено Порядок та умови надання у 2017 році вказаної субвенції, де визначено детальний механізм виділення коштів субвенції та проведення взаєморозрахунків.

Пунктом 3 Порядку № 332 передбачено, що підставою для проведення розрахунків з погашення різниці між фактичною вартістю та тарифом є договір про організацію взаєморозрахунків, який укладається підприємствами, що виробляли, транспортували та постачали теплову енергію, надавали послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води, централізованого водопостачання і водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та іншими учасниками розрахунків з погашення заборгованості згідно з довідкою, що підтверджує наявність в учасників розрахунків кредиторської та/або дебіторської заборгованості (без урахування пені, штрафних і фінансових санкцій) на дату укладення такого договору.

Субвенція надається з державного бюджету місцевим бюджетам для погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, за рахунок джерел, зазначених у статті 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», та джерел наповнення спеціального фонду державного бюджету, визначених пунктами 13 і 14 статті 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», згідно з розподілом, наведеним у додатку 1 головним розпорядником субвенції та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Мінрегіонрозвитку (пункт 1 Порядку № 332)

Відповідно до пунктів 7, 8, 9 Порядку № 332 місцеві фінансові органи на підставі отриманих відповідно до пункту 6 цих Порядку та умов документів формують узагальнені реєстри договорів, які надсилаються разом з копіями договорів про організацію взаєморозрахунків щомісяця до 5 і 20 числа структурним підрозділам з питань фінансів обласних, Київської міської держадміністрацій для їх узагальнення та подання щомісяця до 7 і 22 числа Мінрегіонрозвитку зведеного реєстру таких договорів разом з їх копіями, а Казначейству і його територіальним органам, в яких відкриті рахунки учасників розрахунків, - договорів про організацію взаєморозрахунків.

Казначейство перевіряє договори про організацію взаєморозрахунків та подає щомісяця до 9 і 24 числа Мінфіну та Мінрегіонрозвитку інформацію про зобов'язання, що підлягають відшкодуванню за рахунок субвенції, в розрізі надавачів послуг.

Мінрегіонрозвитку узагальнює подані відповідно до пункту 7 цих Порядку та умов документи, формує узагальнений реєстр договорів про організацію взаєморозрахунків та подає його щомісяця до 10 і 25 числа Мінфіну.

Мінфін на підставі поданої Казначейством інформації та поданого Мінрегіонрозвитку узагальненого реєстру договорів про організацію взаєморозрахунків приймає рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом, яке доводиться до відома Казначейства.

Казначейство перераховує субвенцію відповідно до Порядку перерахування міжбюджетних трансфертів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 грудня 2010 року № 1132, і Порядку казначейського обслуговування державного бюджету за витратами, затвердженого Мінфіном.

Розрахунки з погашення заборгованості за рахунок джерел, визначених пунктами 13 і 14 статті 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», проводяться шляхом залучення коштів з єдиного казначейського рахунка.

Як вбачається з наведених правових норм, субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам надається на погашення різниці між фактичною вартістю відповідних послуг (теплопостачання, водовідведення та ін.) та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування. Законом України «Про Державний бюджет на 2017 рік» передбачено виділення субвенції за рахунок коштів державного бюджету на вказані цілі, а Кабінетом Міністрів України розроблено Порядок № 332, яким визначено механізм отримання постачальниками послуг з водовідведення, теплопостачання та інших житлово-комунальних послуг компенсації за рахунок субвенції.

Порядком № 332 Мінрегіонрозвитку визначено головним розпорядником субвенції та відповідальним виконавцем бюджетної програми. При цьому, на Мінфін України покладено обов'язки на підставі поданої Казначейством інформації про зобов'язання, що підлягають відшкодуванню за рахунок субвенції, та поданого Мінрегіонрозвитку узагальненого реєстру договорів про організацію взаєморозрахунків, прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом, та доведення його до відома Казначейства. Тобто, Мінфін визначений відповідальним державним органом, який повинен завершити процедури проведення розрахунків шляхом виділення коштів, передбачених Законом України «Про Державний бюджет на 2017 рік».

Судом першої інстанції на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що позивачем та всіма суб'єктами спірних правовідносин (зокрема, Мінрегонрозвитку України, Казначейством), окрім Міністерства фінансів України, виконані необхідні дії, спрямовані на отримання позивачем субвенції на погашення різниці у тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків до постанови Кабінету Міністрів України від 18.05.2017 № 332, № 02/332-17 від 05.07.2017 року, за № 03/332-17 від 03.08.2017 року, за № 04/332-17 від 05.09.2017 року, за № 06/332-17 від 03.11.2017 року, за № 07/332-17 від 05.12.2017 року, за № 08/332-17 від 20.12.2017 року (далі - Договори) на загальну суму 1 057 351,44 гривень для погашення заборгованості підприємства з податку на додану вартість (а.с. 47-66).

У свою чергу Міністерством фінансів України, у порушення пункту 8 Порядку № 332, не було прийнято рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до визначених вище договорів про проведення взаєморозрахунків до постанови Кабінету Міністрів України від 18.05.2017 № 332 та не доведено їх до Казначейства, внаслідок чого виникли обставини, які позбавили позивача можливості своєчасно розрахуватися з бюджетом в установленому Урядом порядку, що призвело до збільшення відповідних податкових боргових зобов'язань останнього.

На цій підставі колегія суддів вважає доводи скаржника про недоведеність факту порушення прав та інтересів позивача саме Міністерством фінансів України такими, що не відповідають фактичним обставинам справи та є необґрунтованими.

Стосовно доводів скаржника щодо неможливості проведення розрахунків за договорами про надання субвенції, у зв'язку із значним невиконанням у 2017 році запланованих надходжень з ПДВ, а також щодо того, що бюджетний період 2017 року завершився 31 грудня цього ж року, відтак, договори про проведення взаєморозрахунків втратили чинність, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» державна політика у сфері житлово-комунальних послуг ґрунтується, зокрема, на таких принципах: регулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги у випадках, визначених законом, з урахуванням досягнутого рівня соціально-економічного розвитку, природних особливостей відповідного регіону та технічних можливостей; забезпечення рівних можливостей доступу до отримання мінімальних норм житлово-комунальних послуг для споживачів незалежно від соціального, майнового стану, віку споживача, місцезнаходження та форми власності юридичних осіб тощо; дотримання встановлених стандартів, нормативів, норм, порядків і правил щодо кількості та якості житлово-комунальних послуг.

З метою забезпечення доступності мінімальних норм житлово-комунальних послуг для споживачів незалежно від соціального, майнового стану Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, встановлюються тарифи на деякі види житлово-комунальних послуг, зокрема, на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення. Разом з тим, встановлені тарифи, як правило, не покривають фактичних витрат надавачів житлово-комунальних послуг.

У зв'язку з цим та з метою забезпечення відшкодування різниці між встановленими тарифами та фактичними витратами надавачів послуг, безперебійного надання житлово-комунальних послуг належної якості держава запровадила механізм субвенцій, які перераховуються з державного бюджету місцевим бюджетом з подальшим перерозподілом між постачальниками житлово-комунальних послуг.

Отже, субвенція на відшкодування різниці між встановленими тарифами та фактичними витратами на надання житлово-комунальних послуг, у розумінні БК України, Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» є державною соціальною гарантією, механізм реалізації якої визначений Кабінетом Міністрів України, зокрема, у Порядку № 332. Відтак, посилання скаржника на неможливість здійснення своїх зобов'язань через значне невиконанням у 2017 році запланованих надходжень з ПДВ не ґрунтується на вимогах закону та є безпідставним.

Верховний Суд України у своїх рішеннях неодноразово вказував на те, що відсутність чи скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення будь-яких виплат, гарантованих державою (постанови Верховного Суду України від 22.06.2010 у справі № 21-399во10, від 07.12.2012 у справі №21-977во10, від 03.12.2010 у справі № 21- 44а10).

Така правова позиція підтримана Конституційним Судом України, зокрема, у рішеннях від 20.03.2002 № 5-рп/2002, від 17.03.2004 № 7-рп/2004, від 01.12.2004 № 20-рп/2004, від 09.07.2007 № 6-рп/2007, в яких зазначено про неможливість поставити гарантовані законом виплати, пільги тощо в залежність від видатків бюджету.

Зокрема, у рішенні від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 Конституційний Суд України вказав на те, що невиконання державою своїх соціальних зобов'язань щодо окремих осіб ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави, що закономірно призводить до порушення принципів соціальної, правової держави. Разом з тим держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов'язана забезпечити його реалізацію. У протилежному випадку всі негативні наслідки відсутності правового регулювання покладаються на державу.

Аналогічний правовий висновок висловлений, зокрема, у рішенні Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № 820/6514/17.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення адміністративного позову. Перевірка рішення суду першої інстанції на підставі заявлених в апеляційній скарзі доводів дала змогу дійти до висновку про відсутність неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій при розгляді цієї справи.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх рішеннях неодноразово констатував, органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань.

Окрім того, відповідно до рішень ЄСПЛ «Кечко проти України» (заява № 63134/00, пункти 23, 26) та «Ромашов проти України» (заява № 67534/01, пункт 43), реалізація особою права, яке пов'язано з отриманням бюджетних коштів, що базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань, тобто посилання органами державної влади на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобов'язань, є безпідставними.

Зокрема, у справі «Кечко проти України» (заява № 63134/00) ЄСПЛ зауважив, що держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплати з державного бюджету, однак свідома відмова в цих виплатах не допускається, доки відповідні положення є чинними (пункт 23). У пункті 26 вказаного рішення зазначено, що органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань.

У рішеннях ЄСПЛ у справі «Терем ЛТД, Чечеткін та Оліус проти України» (заява № 70297/01) та у справі «Бакалов проти України» (заява № 14201/02) також зазначено, що відсутність бюджетних коштів, передбачених у видатках Державного бюджету України, не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов'язання (пункти 48 та 40 цих рішень відповідно).

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні не спростовуються і підстав для його скасування немає.

Враховуючи вищевикладене, апеляційну скаргу Міністерства фінансів України слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст.ст. 308,315,316,321,322,325,328,329 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Міністерства фінансів України залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року у справі № 0940/1254/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя А. Р. Курилець
судді О. М. Гінда
О. І. Мікула

Повне судове рішення складено 17 квітня 2019 року.