Справа № 520/11775/18
Суддя: Рубан В.В.
Дата ухвалення: 2019-04-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Харківський окружний адміністративний суд
У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

15 квітня 2019 р. Справа № 520/11775/18

Суддя Харківського окружного адміністративного суду Рубан В.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Першого заступника керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави (63500, Харківська область, м.Чугуїв, вул. Харківська, 98 ) в особі - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (61013, м.Харків, вул. Шевченка, 8, ) до ПАТ "Укрзалізниця" в особі Регіональної філії "Південна залізниця"(61052, м.Харків, вул. Євгена Котляра, 7), третя особа - Департамент цивільного захисту Харківської обласної державної адміністрації (61038, м.Харків, Салтівське Шосе. 73, ) про зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

Перший заступник керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до ПАТ "Укрзалізниця" в особі Регіональної філії "Південна залізниця", третя особа - Департамент цивільного захисту Харківської обласної державної адміністрації, в якому просив суд зобов’язати «ТС Купянської дирекції залізничних перевезень Південної залізниці» привести в належний технічний стан і готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту(сховища) №76934, яка знаходиться за адресою: Харківська область, смт. Великий Бурлук, вул. Привокзальна, 9, у придатний стан для використання за цільовим призначенням, згідно припису №39 від 02.11.2016, а саме п.п. 1-22.

В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що у зв'язку з впровадженням на всій території України режиму підвищеної готовності згідно Кодексу цивільного захисту України та на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України №48-р від 26.01.2015 року, територіальним органом ДСНС спільно з місцевими органами виконавчої влади проведено перевірку стану готовності захисних споруд та виявлено ряд порушень щодо утримання протирадіаційного укриття № 76934 згідно паспорту протирадіаційного укриття балансоутримувачем є БМЕУ-4 Південної залізниці Міністерства транспорту та зв`язку, на усунення порушень ГУ ДСНС в Харківській області видавалися приписи, однак вимоги приписів не виконані, що не може залишатися без відповідного реагування, з огляду на викладене просив задовольнити позовні вимоги.

Відповідач через канцелярію суду надав відзив на позовну заяву, у якому просив відмовити у задоволенні позову.

Суд дослідивши матеріали справи встановив наступне.

Предметом спору є визнання протиправною бездіяльності відповідача, щодо фактичного невиконання припису Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області № 39 від 02.11.2016р.

Насамперед, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

Перший заступник керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області звернення до суду обґрунтовував там, що ГУ ДСПН у Харківській області самостійно заходи представницького характеру на захист інтересів держави не вживають. На думку першого заступника прокурора, оскаржувана бездіяльність відповідача порушує норми законодавства та інтереси держави у сфері обороноздатності держави, забезпечення захисту цивільного (мирного) населення.

Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до положень ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч.4 ст.53 КАС України).

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з'ясувати підстави представництва інтересів держави.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.

Суд наголошує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).

Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.

Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

В позовній заяві прокурор зазначив, що в особі держави у даному випадку виступає Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, яке є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій, уповноваженим, у т.ч. на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню. Також ним здійснюється державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах цивільного захисту на відповідній території. Вказаний орган, уповноважений на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, самостійно заходи представницького характеру на захист інтересів держави не вживає, що і зумовило звернення до суду саме прокурором.

Суд зазначає, що "не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

Дослідивши матеріали позовної заяви, судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, яке є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Навпаки, обставини справи свідчать про вжиття позивачем таких заходів, а саме: проведення перевірок щодо додержання суб’єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та винесення обов’язкових для виконання приписів щодо усунення виявлених порушень. У той же час відповідний уповноважений орган держави, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

Сама по собі обставина не звернення державного органу з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності дій, бездіяльності, (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність бездіяльності відповідача, щодо невиконання вимог припису, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.

Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постановах від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, від 23.10.2018 у справі №926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 06.02.2019р. №927/246/18., від 10.04.2019р. у справі 813/661/17.

Відповідно до ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров’ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Суд наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статті 53 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті та є наслідком застосування положень, визначених ст.169 КАС України. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

Водночас, доказів неможливості звернення до суду Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій у Харківській області не надано.

Враховуючи вищевикладене, прокурором не наведено обставин та не надано доказів неможливості звернення до суду Головним управлінням Державної служби надзвичайних ситуацій у Харківській області, яке відповідно до чинного законодавства наділено відповідними повноваженнями самостійно звертатися до суду із зазначеним позовом, не наведено і причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом чи його небажання здійснювати такий захист, а також не надано доказів, що свідчать про неналежне вчинення Головним управлінням Державної служби надзвичайних ситуацій у Харківській області таких дій.

Відповідно до п.7 ч. 4 ст. 169 КАС України позивна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави. Однак такі процесуальні дії суд може вчинити лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлені на стадії судового розгляду, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є застосування положень п.7 ч.1 ст. 240 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо: провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом.

З урахуванням вищевикладеного, суд приходить до висновку про наявність правових підстав для залишення позову без розгляду.

На підставі викладеного та керуючись ст.ст. 2, 5, 53, 54, 169, 240,248,256, КАС України, суд,-

У Х В А Л И В:

Адміністративний позов Першого заступника керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави (63500, Харківська область, м.Чугуїв, вул. Харківська, 98) в особі - Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (61013, м.Харків, вул. Шевченка, 8, ) до ПАТ "Укрзалізниця" в особі Регіональної філії "Південна залізниця"(61052, м.Харків, вул. Євгена Котляра, 7), третя особа - Департамент цивільного захисту Харківської обласної державної адміністрації (61038, м.Харків, Салтівське Шосе. 73, ) про зобов'язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено Кодексом адміністративного судочинства України.

Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями).

Ухвала суду може бути оскаржена в апеляційному порядку окремо від рішення суду повністю або частково у випадках, визначених статтею 294 цього Кодексу. Оскарження ухвали суду, яка не передбачена статтею 294 цього Кодексу, окремо від рішення суду не допускається.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя Рубан В.В.