Справа № 1840/3664/18
Суддя: Перцова Т.С.
Дата ухвалення: 2019-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2019 р. Справа № 1840/3664/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Перцової Т.С.,

Суддів: Чалого І.С. , Жигилія С.П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07.12.2018 року, головуючий суддя І інстанції: С.М. Гелета, м. Суми, по справі № 1840/3664/18

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області

про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ

ОСОБА_1 (далі по тексту - ОСОБА_1, позивач) звернулась до суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі по тексту - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Сумській області), в якій просила суд:

- визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену в листі від 23.04.2018 № М--3517-2375/21-18, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Степанівської сільської ради Буринського району Сумської області;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Степанівської сільської ради Буринського району Сумської області.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 07.12.2018 по справі № 1840/3664/18 позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії - задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладене в листі від 23.04.2018 № М--3517-2375/21-18 про відмову у надані ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Степанівської сільської ради Буринського району Сумської області.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати дозвіл ОСОБА_1 згідно заяви від 20.03.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Степанівської сільської ради Буринського району Сумської області.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (40021, м. Суми, вул. Петропавлівська, 108, ) на користь ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, рнокпп НОМЕР_1) суму судового збору в розмірі 1409,60 грн.

Відповідач, не погодившись із вказаним рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 по справі № 1840/3364/18, прийняти рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги з посиланням на розпорядження Кабінету Міністрів України № 60-р від 31.01.2018 «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад» пояснив, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташовані за межами населених пунктів на території Степанівської сільської ради передано Буринській міській об'єднаній громаді. З огляду на викладене, вважає, що відповідач правомірно повідомив ОСОБА_1 про необхідність отримати погодження Буринської об'єднаної територіальної громади на виділення такої земельної ділянки. Стверджує, що зобов'язання відповідача судом першої інстанції надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою є втручанням у дискреційні повноваження відповідача як суб'єкта владних повноважень.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Згідно з ч. 4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач звернулась до ГУ Держгеокадастру у Сумській області із заявою від 20.03.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Степанівської сільської ради Буринського району Сумської області (а.с. 14).

Листом від 23.04.2018 № М--3517-2375/21-18 відповідач повідомив ОСОБА_1 про неможливість задоволення поданої нею заяви з огляду на те, що при прийнятті відповідного рішення необхідно приймати до уваги позицію органів місцевого самоврядування та запропонував звернутись до Буринської міської об'єднаної територіальної громади (а.с. 13).

Не погодившись з такою відповіддю відповідача, ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом про визнання протиправною та скасування відмови ГУ Держгеокадастру у Сумській області, викладеної в листі від 23.04.2018 № М--3517-2375/21-18, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Степанівської сільської ради Буринського району Сумської області, зобов'язання відповідача надати такий дозвіл.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, наведена відповідачем у листі від 23.04.2018 № М--3517-2375/21-18 (відсутність погодження органу місцевого самоврядування відносно даної земельної ділянки), не передбачена статтею 118 Земельного кодексу України, отже, відмова є протиправною. При цьому, належним способом захисту позивача у спірних відносинах є саме зобов'язання ГУ Держгеокадастру згідно з заявою ОСОБА_1 від 20.03.2018 надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Степанівської сільської ради Буринського району Сумської області.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1, ч. 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до пп.13 п.4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Згідно з ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

З аналізу наведених норм вбачається, що відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.

Згідно з ч. ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Дослідивши зміст листа відповідача від 23.04.2018 № М--3517-2375/21-18, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наведена в листі підстава відмови в наданні позивачу дозволу (відсутність погодження органу місцевого самоврядування відносно даної земельної ділянки) не передбачена статтею 118 ЗК України.

Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Разом з цим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Крім того, відповідач, посилаючись на розпорядження Кабінету Міністрів України № 60-р від 31.01.2018 «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад», не надав жодних доказів того, що спірна земельні ділянка дійсно передана у власність Буринської об'єднаної територіальної громади (акт прийому-передачі, наказ ГУ Держгеокадастру у Сумській області тощо).

На підставі викладеного колегія суддів зазначає, що оскільки позивачем, з урахуванням вищезазначених норм ЗК України, подано відповідні документи, що не заперечується відповідачем, то у відповідача не було правомірних підстав відхиляти клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у постійне користування для ведення особистого селянського господарства.

Отже, відмовивши позивачу в наданні дозволу, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, а тому вірним є висновок суду першої інстанції про протиправність відмови відповідача, викладеної у листі від 23.04.2018 № М--3517-2375/21-18.

Твердження відповідача про втручання суду першої інстанції у дискреційні повноваження ГУ Держгеокадастру у Сумській області, колегія суддів вважає необґрунтованими, з наступних підстав.

Слід зазначити, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Колегія суддів вважає безпідставними доводи відповідача, що зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою є втручанням в його дискреційні повноваження та виключну компетенцію з наступних підстав.

Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Такий висновок суду першої та апеляційної інстанцій узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 05.03.2019 по справі № 2040/6320/18.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, зобов'язання відповідача лише повторно розглянути питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою без надання такого дозволу призведе до повторної відмови.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населених пунктів на території Степанівської сільської ради Буринського району Сумської області.

Такий висновок суду першої та апеляційної інстанцій узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 27.02.2018 у справі № 816/591/15-а, від 18.10.2018 у справі 818/1976/17, від 11.09.2018 по справі № 816/318/18.

При цьому, у постанові від 11.09.2018 по справі № 816/318/18 Верховний Суд зазначив, що втручання у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішення не про зобов'язання вчинити певні дії, а саме прийняття ним рішення за клопотанням заявниці замість суб'єкта владних повноважень.

В даному випадку зобов'язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою не є втручанням суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, а є обґрунтованим та ефективним способом захисту порушеного права позивача.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду України від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17 та від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ч.4 ст.229, ч.4 ст.241, ст.ст.243, 250, 311, 315, 316, 321, 322, 326 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області - залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07.12.2018 по справі № 1840/3664/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)Т.С. Перцова
Судді(підпис) (підпис) І.С. Чалий С.П. Жигилій