Справа № 0840/3823/18
Суддя: Круговий О.О.
Дата ухвалення: 2019-04-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

09 квітня 2019 року м. Дніпросправа № 0840/3823/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,

за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,

за участю:

представника апелянта: ОСОБА_1,

представника позивача: адвоката Шубіна О.П..

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 січня 2019 року, (суддя суду першої інстанції Батрак І.В.), прийняте у відкритому судовому засіданні в м. Запоріжжя, повний текст судового рішення складено 01.02.2019 року, у справі за позовом ОСОБА_4 до Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області, Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Держгеокадастру в Запорізькій області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Васильківському, Михайлівському, Токмацькому районах та м. Токмаку Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області Огарко Марії Олександрівни про визнання протиправними дій та скасування розрахунку,-

в с т а н о в и в :

14 вересня 2018 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом, в якому з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:

визнати протиправними дії відповідача 2 в частині застосування коефіцієнту 2,5 Додатку №4 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття грунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 № 963, при складанні розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_1 (за межами населеного пункту на території Веселівської селищної ради Веселівського району Запорізької області) у розмірі 38 439,86 грн.;

визнати нечинним та скасувати розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_1 у розмірі 38 439,86 грн., складений відповідачем 2.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_4 посилався на те, що розрахунок шкоди, заподіяної самовільним зайняттям земельної ділянки здійснено Державним інспектором з грубим порушенням Методики, розмір шкоди безпідставно та необґрунтовано завищений. Позивач зазначає, що при розрахунку розміру шкоди відповідачем було протиправно застосовано коефіцієнт функціонального використання на рівні 2,5 відсотків, на думку позивача, такий коефіцієнт не відповідає функціональному призначенню земельної ділянки як землі для ведення сільськогосподарського товарного виробництва. Також, позивач зазначає, що в самому розрахунку не наведено чим саме, кому завдана шкода, в чому вона виразилась, що також вказує на протиправний характер розрахунку.

Рішенням Запорізького оружного адміністративного суду від 22 січня 2019 року, із виходом за межі позовних вимог, позовні вимоги задоволено частково:

визнано протиправними дії Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Запорізькій області - головного спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Василівському, Михайловському, Токмацькому районах та м. Токмаку Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області Огарко Марії Олександрівни в частині застосування коефіцієнту 2,5 Додатку №4 Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963, при складанні розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_1, за межами населеного пункту на території Веселівської селищної ради Веселівського району Запорізької області) у загальному розмірі 38 439,86 грн.

зобов'язано Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області здійснити розрахунок розміру шкоди, заподіяної самовільним зайняттям земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_1, складений Державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру в Запорізькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Василівському, Михайловському, Токмацькому районах та м. Токмаку Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області Огарко Марії Олександрівни з урахуванням висновків суду.

Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області не погодившись з рішенням суду першої інстанції звернулось з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить оскаржуване рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що при складання розрахунку шкоди, заподіяної самовільним зайняттям позивачем земельної ділянки відповідач діяв в порядку та в межах повноважень, визначених Законом. Заявник зазначає, що земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_1, площею 10,0000 га, може використовуватись виключно для товарного виробництва сільськогосподарської продукції з подальшим її продажом, саме тому така діяльність визнається комерційною та до неї застосовується коефіцієнт 2,5. Крім того, заявник вказує зобов'язання відповідача судом провести розрахунок шкоди, завданої самовільним зайняттям земельної ділянки із застосуванням коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки на рівні 1 призведе до відшкодування позивачем шкоди у розмірі меншому ніж розмір орендної плати за землю, що не відповідає засад земельного законодавства.

Від позивача на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він посилаючись на доводи адміністративного позову зазначає про порушення відповідачем порядку проведення розрахунку шкоди, також, позивач зазначив, що обставини викладені в апеляційній скарзі ґрунтуються виключно на припущеннях заявника.

В судовому засіданні представник апелянта доводи апеляційної скарги підтримав, происв суд апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

Представник позивача в судовому засіданні проти доводів апеляційної скарги заперечував, просив суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, а також відзиву на апеляційну скаргу, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, надану правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалів справи підтверджено, що 28 січня 2008 року між ОСОБА_4 та Веселівською районною державною адміністрацією Запорізької області був укладений договір оренди землі № 22, відповідно до якого орендодавець надає, а орендар приймає у строкове платне користування земельну ділянку для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка знаходиться на території Веселівської селищної ради. В оренду була передана земельна ділянка площею 10,0000 гектарів, у тому числі ріллі - 10,00000 га (п.2), кадастровий номер НОМЕР_1. Договір укладено строком на 10 років та діє до 01 листопада 2017 року (п.8). Договір зареєстрований у Веселівському РВ ЗРФ ДП "Центр державного земельного кадастру", про що у Державному реєстрі земель вчинено запис реєстраційний номер 21 від 12.03.2008.

Як зазначає позивач в своєму позові, строк дії договору оренди землі закінчився 01 листопада 2017 року, строк дії договору позивачем не подовжувався, проте восени 2017 року, у межах строку дії договору оренди землі № 22 від 28.01.2008, дана земельна ділянка по всій площі була засіяна позивачем озимою пшеницею.

Листом від 13.10.2017 позивач на підставі ст. 33 Закону України "Про оренду землі" повідомив ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області про намір Орендаря поновити Договір оренди землі №22 від 28.01.2008, державна реєстрація від 12.03.2008 за №21 на 10 років.

Позивачем отримано від відповідача 1 лист-повідомлення №31-8-0.6-6948/2-17 від 17.11.2017, у якому зазначено, що згідно з п. 8 Договору оренди землі №22 від 28.01.2008 між Веселівською райдержадміністрацією та ОСОБА_4, зареєстрованого 12.03.2008 за №21, договір укладено на 10 років і діє до 01.11.2017. Після закінчення строку договору орендар має переважне право поновлення його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору, тобто не пізніше 01.10.2017, надіслати орендодавцю лист-повідомлення про поновлення договору оренди землі, проте лист про поновлення договору надійшов лише 24.10.2017, після закінчення дії договору землі. В силу ст. 31 Закону України "Про оренду землі", п. 37 Договору, договір оренди землі припинився 02.11.2017 у зв'язку із закінченням строку, на який його укладено. Крім того, зазначено, що відповідно до ст. 34 Закону України "Про оренду землі" у разі припинення договору оренди землі орендар зобов'язаний повернути орендодавцеві земельну ділянку, визначених договором. Орендар не має права утримувати земельну ділянку для задоволення вимог до орендодавця. У разі невиконання орендодавцем обов'язку щодо умов повернення орендодавцеві земельної ділянки орендар зобов'язаний відшкодувати орендодавцю завдані збитки, тому позивачу необхідно виконати умови Договору та Закону України "Про оренду землі" щодо повернення земельної ділянки.

20 червня 2018 року державним інспектором Огарко М.О. за участі прокурора Веселівського відділу Мелітопольської місцевої прокуратури та першого заступника голови Веселівської районної державної адміністрації було проведено перевірку дотриманням вимог земельного законодавства ,за об'єктом - земельної ділянки загальною площею 10,0000 га, кадастровий номер НОМЕР_1, розташованої на території Веселівської селищної ради Веселівського району Запорізької області, яка відноситься до земель сільськогосподарського призначення та належить до державної форми власності, результати якої зафіксовано у відповідному акті від 20.06.2018 №329/0/92-18-ДК/570/АП/09/01-18. За результатами візуального огляду встановлено, що земельна ділянка використовується для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, а саме для вирощування пшениці. Зазначено, що за наявною інформацією земельну ділянку площею 10 га використовує та обробляє ОСОБА_4 за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чт органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину. Таким чином, державний інспектор Огарко М.О. дійшла висновку, що земельна ділянка площею 10 га самовільно зайнята, відповідальність за що передбачена п. "б" ст. 211 Земельного кодексу України, ст. 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та ст. 197-1 Кримінального кодексу України.

У той самий день, відповідачем 2 складні також Акт обстеження земельної ділянки № 329/0/92-18- ДК/370/А0/10/01 /-18, Припис № 329/0/92-18-ДК/0048Пр/03/01/-18, відповідно до якого позивача у 30-денний термін зобов'язано повідомити про вжиті заходи щодо усунення виявлених порушень вимог чинного земельного законодавства, протокол про адміністративне правопорушення № 329/092-18-ДК/0087П/07/01/-18 щодо порушення позивачем ст. 125, 126, 211 Земельного кодексу України, 53-1 КУпАП.

Також, 02 липня 2018 року державним інспектором Огарко М.О. винесено постанову про накладення адміністративного стягнення № 329/0/92-18-ДК/0065По/08/01/-18 відповідно до якої позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення та притягнуто до відповідальності, яка передбачена ст. 53-1 КУпАП та накладено на останнього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 170,00 грн., який сплачений позивачем 12 липня 2018 року, що підтверджується квитанцією № Ш87У37862.

Крім того, відповідачем 2 здійснено розрахунок шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки. Розрахунок шкоди здійснено на підставі Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 № 963 (далі - Методика № 963), відповідно до якої державним інспектором Огарко М.О. застосовано до розрахунку коефіцієнт 2,5 функціонального використання земель. Розмір заподіяної шкоди склав 38 439,86 грн.

12 липня 2018 року позивачем на адресу відповідача1 направлено заяву з вимогою про перерахунок шкоди у відповідності до вимог Додатку № 4 Методики без застосування коефіцієнту 2,5, проте листом від 25.07.2018 № 0-8-0.4-870/90-18 ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області повідомило, що виходячи з розміру обробленої земельної ділянки (понад 2 га), земельна ділянка використовується не для задоволення власних потреб, а в комерційних цілях. На підставі вищевикладеного був здійснений розрахунок шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, розрахунок здійснений відповідно до Методики № 963. Під час визначення коефіцієнту функціонального використання землі згідно з додатком 4 вищезазначеної Методики, був використаний коефіцієнт, відповідно до якого обстежена земельна ділянка відноситься до землі комерційного та іншого використання (торгівлі транспортними засобами та їх ремонту, оптової торгівлі та посередництва у торгівлі, роздрібної торгівлі побутовими товарами та їх ремонту, готелів, фінансового посередництва, допоміжної діяльності у сфері фінансів та страхування, операцій з нерухомістю, здаванням під найм без обслуговуючого персоналу, діяльності у сфері інформатизації, досліджень та розробок, послуг, які надаються переважно юридичним особам, у діяльності у сфері відпочинку і розваг, культури спорту, індивідуальних послуг). Враховуючи вищевикладене, відповідач 1 вважав, що застосування коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки є правомірним, а тому підстави для перерахунку шкоди заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки без застосування вищезазначеного коефіцієнту відсутні.

Листом від 17.07.2018 ОСОБА_4 повідомлено відповідача 1, що на виконання припису №329/0/92-18-ДК/0048Пр/03/01/-18 від 20.06.2018 станом на 17 липня 2018 року дана земельна ділянка позивачем не займається та не обробляється.

Не погоджуючись із діями державного інспектора Огарко М.О. по складанню розрахунків розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки в частині застосування коефіцієнту 2,5 Додатку №4 Методики №963, позивач звернувся до суду із даним позовом про його скасування.

Вирішуючи спір між сторонами та частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що вимоги про скасування розрахунку не підлягають задоволенню, оскільки розрахунок не є рішенням суб'єкта владних повноважень. Також, суд першої інстанції зазначив, що дії по застосуванню коефіцієнту функціонального призначення 2.5 при визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки є протиправними, що є підставою для часткового задоволення позовних вимог із виходом за межі заявлених позовних вимог.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Суд установив, що предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача при здійсненні розрахунку шкоди, завданих позивачем як землекористувачем, а також самого розархунку.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок.

Згідно зі статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Згідно з пунктом "б" частини першої статті 211 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок.

Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963 і спрямована на визначення розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним та фізичним особам, на всіх категоріях земель внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу. Розмір шкоди визначається окремо по кожному із зазначених правопорушень.

Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що відповідач, вважаючи, що позивачем завдано збитків самовільним зайняттям та використанням земельної ділянки, мав право та повноваження скласти розрахунок розміру завданої шкоди.

Водночас ч. 1 ст. 2 КАС передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом ч. 1 ст. 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.

Як вбачається з наведеного вище, повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру шкоди у встановленому порядку, та оформлення результатів у вигляді розрахунку. Що стосується відшкодування виявленої шкоди, то вона не може бути примусово відшкодована на підставі розрахунку. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Відшкодування шкоди є наслідком вчинення цивільного правопорушення. Отже, вирішуючи спори за позовами органів державної влади або місцевого самоврядування про стягнення з особи, яка набула у власність житловий будинок, будівлю або споруду і не переоформила право користування земельною ділянкою, збитків у вигляді упущеної вигоди, у розмірі неодержаної плати за оренду земельної ділянки, тощо, суди повинні брати до уваги положення статті 22 ЦК України та частини 2 статті 224 Господарського кодексу України. Для застосування такого заходу відповідальності слід встановлювати наявність у діях порушника усіх елементів складу цивільного правопорушення (протиправної поведінки, збитків, причинного зв'язку між протиправною поведінкою та збитками і вини).

Оскільки у справі, що розглядається, спір виник щодо правомірності визначення суми шкоди, як доходу, який держава може отримати від використання земель за цільовим призначенням, суд вважає, що цей спір є не публічно-правовим. У цих правовідносинах відповідач не здійснює владних управлінських функцій щодо позивача. При цьому, вимога про визнання протиправними дій щодо нарахування суми збитків не має самостійного правового значення. Оцінку цих дій Суд надає під час вирішення спору про стягнення збитків.

Беручи до уваги наведене, суд дійшов висновку, що заявлені позивачем вимоги не підсудні адміністративним судам, а спір щодо відшкодування збитків за час самовільного користування земельною ділянкою підлягає розгляду в порядку господарського судочинства за зверненням відповідного органу, саме в рамках такого судового розгляду можуть бути вирішені вимоги щодо правомірності та обґрунтованості розрахунку заподіяної шкоди.

Аналогічні висновки виклав Верховних Суд в постанові від 19.12.2018 року в адміністративній справі №820/8023/15.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 319 КАС України). Згідно ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про необхідність скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 315, ст. 319, ст. 321 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 22 січня 2019 року в справі №0840/3823/18 - скасувати.

Закрити провадження в справі №0840/3823/18.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 10.04.2019 року.

Головуючий - суддя О.О. Круговий

суддя Т.С. Прокопчук

суддя А.В. Шлай