Справа № 808/2037/18
Суддя: Панченко О.М.
Дата ухвалення: 2019-04-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

10 квітня 2019 року м. Дніпросправа № 808/2037/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Чередниченка В.Є., Суховарова А.В.,

за участю секретаря судового засідання Волошиної А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Мелітопольського міського відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 29.10.2018 р. (суддя Прасов О.О., м. Запоріжжя) у справі № 808/2037/18

за позовом ОСОБА_2 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_3

до Мелітопольського міського відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області

про визнання відмови протиправною, зобов'язання вчинити певні дії, -

встановив:

Позивач звернувся до суду з позовом в інтересах свого неповнолітнього сина ОСОБА_3, в якому просив суд: 1) визнати протиправною відмову відповідача у видачі ОСОБА_3 паспорта громадянина України у формі книжечки; 2) зобов'язати відповідача оформити та видати ОСОБА_3 паспорт громадянина України у формі книжечки.

Суд першої інстанції позов задовольнив повністю. Рішення суду обґрунтовано тим, що на момент розгляду справи судом існують чинні нормативно-правові акти, які надають можливість відповідачу видати паспорт громадянина України зразка 1994 року. Реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу використання традиційних методів ідентифікації особи (за фотознімком у паспорті).

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права.

Зокрема, в апеляційній скарзі зазначається, що заява ОСОБА_2, подана в інтересах неповнолітнього сина відповідно до Закону України "Про звернення громадян", яку було розглянуто, як звернення, та надано відповідь.

Позивачем не було дотримано встановленого порядку звернення для отримання паспорту громадянина України, передбаченого Положенням про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-ХІІ, зокрема, не надано жодних документів, подання яких вимагає п. 13 цього Положення: заяви за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України, свідоцтва про народження; дві фотокартки розміром 35х45 мм; у необхідних випадках - документів, що підтверджують громадянство України.

Зазначає, що позов заявлено передчасно, оскільки позивач не звертався з відповідного заявою встановленого зразка, документи відповідні не подавав, тому рішення про відмову у видачі паспорта відповідачем не приймалось, було надано лише відповідь за законом "Про звернення громадян", а відтак, його право не порушено і предмету оскарження в суді немає. Вважає, що з огляду на це застосування правової позиції Великої Палати ВС, викладеної у постанові від 19.09.2018 року по справі № 806/3265/17, є неможливим.

Також зазначає, що зобов'язання відповідача видати паспорт особі, яка не зверталась до нього в установленому порядку, не надавала необхідних документів є втручанням в дискреційні повноваження відповідача.

Просить скасувати рішення суду та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що апеляційну скаргу відповідача Третім апеляційним адміністративним судом отримано на початку 2019 року, відповідно рішення Запорізького окружного адміністративного суду набрало законної сили, а строки на апеляційне оскарження згідно ч. 1 ст. 295 КАС України є пропущеними.

Також, позивач вважає, що судом невірно розраховано розмір судового збору, що має сплачувати відповідач, як юридична особа, та який має складати 2881,5 грн (1921*1*1,5).

Зазначає, що Третім апеляційним адміністративним судом проігноровані принципи адміністративного судочинства "верховенство права" і "рівність всіх учасників судового процесу перед законом і судом" (п.1, 2 ч.3 ст. 2 КАС України).

Зазначає, що доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не відповідають обставинам справи, адже позивач разом з неповнолітнім сином ОСОБА_3 наприкінці листопада 2017 року звернулись до відповідача з метою подання відповідної заяви на отримання паспорту і мали при собі всі необхідні документи, однак їм було відмовлено у прийнятті документів та оформленні заяви форми Ф1.

Вказує на те, що в листі від 05.12.2017 року № 2318/157-С відповідач не зазначив, що заявники звернулись неналежним чином, не подавши заяву встановленої форми або не надали всі необхідні документи, а лише зазначає про неможливість оформлення паспорту зразка 1993 року у формі книжечки.

У судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримав, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 проти задоволення апеляційної скарги відповідача заперечували.

Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши дотримання судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач звернувся 25.11.2017 до Мелітопольського МВ УДМС України в Запорізькій області в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_3 із заявою про оформлення паспорта громадянина України вперше виключно у формі книжечки без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру.

На вказане звернення відповідачем надано відповідь від 05.12.2017 за вих.№2318/157-С, в якій відмовлено в оформленні паспорта з посиланням на те, що Мелітопольський МВ УДМС України в Запорізькій станом на 01.01.2016 забезпечений у повному обсязі матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено постановою КМУ № 745 від 26.10.2016 року, тому, враховуючи чинне законодавство, неможлива видача паспорту громадянина України у вигляді книжки, оскільки такі бланки в підрозділі відсутні. Оскільки відповідно до ч.2 ст.21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов'язаний отримати паспорт громадянина України, тож громадяни не можуть відмовитись від виконання обов'язку отримання паспорту.

Суд встановив, що згідно Довідки настоятеля Святої Покровської Церкви с.Терпіння, ОСОБА_3 є прихожанином цього Храму, відвідує богослужіння, сумлінно виконує приписи Святого Писання та має стійкі релігійні погляди.

Суд першої інстанції, розглядаючи справу, посилався на правову позицію, викладену Великою Палатою Верховного Суду 19.09.2018 у постанові по зразковій справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18) та задовольнив позовні вимоги повністю.

Колегія суддів частково погоджується з висновком суду першої інстанції, але приймає до уваги наступне.

Дійсно, у постанові від 19 вересня 2018 року Велика Палата Верховного Суду зазначає, що статтею 32 Конституції України визначено, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Рішенням Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року N 2-рп/2012 надано офіційне тлумачення положення ч. 2 ст. 32 Конституції України, зокрема: неможливо визначити абсолютно всі види поведінки фізичної особи у сферах особистого та сімейного життя, оскільки особисті та сімейні права є частиною природних прав людини, які не є вичерпними‚ і реалізуються в різноманітних і динамічних відносинах майнового та немайнового характеру, стосунках, явищах, подіях тощо. Право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб. Збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Велика Палата Верховного Суду зауважує, що у даному випадку відсутня будь-яка загроза національній безпеці, економічному добробуту або правам людини, а тому збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням держави в її особисте та сімейне життя.

Конституційне та законодавче регулювання права на невтручання в особисте та сімейне життя також узгоджується із міжнародно-правовими актами:

Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), була ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, та відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства.

Стаття 8 Конвенції передбачає, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Будь-яке втручання у право особи на повагу до її приватного та сімейного життя становитиме порушення статті 8 Конвенції, якщо воно не здійснювалося "згідно із законом", не переслідувало легітимну ціль або цілі згідно з пунктом 2 та було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було пропорційним цілям, які мали бути досягнуті (див. рішення ЄСПЛ у справі "Ельсхольц проти Німеччини" (Elsholz v. Germany) [ВП], заява N 25735/94, п. 45, ECHR 2000-VIII).

Аналізуючи викладені вище норми законодавства, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що особа не може зазнавати безпідставного втручання у особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність житла, таємницю кореспонденції або на її честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання або таких посягань.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб'єкта персональних даних.

Водночас, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що норми Закону N5492-VI на відміну від норм Положення N 2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин) не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог ст. 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було "встановлене законом") не було "необхідним у демократичному суспільстві" у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення ст. 8 Конвенції.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.

З урахуванням викладеного, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позовні вимоги ОСОБА_2 про визнання протиправними дії Відділу УДМС щодо відмови у видачі їй паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт N 2503-XII є обґрунтованими, а тому підлягають задоволенню. При цьому, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що самі по собі дії Відділу УДМС щодо відмови ОСОБА_2 у видачі їй паспорта громадянина України у формі книжечки відповідали Закону N 5492-VI…. Оскільки дії Відділу УДМС розглядаються як дії держави в цілому, і такі дії порушують основоположні права громадян, то вони визнаються протиправними.

Такий висновок Великої Палати Верховного Суду, зроблений у зразковій справі, має бути врахованій судом при розгляді типової справи у відповідності до ч. 3 ст. 291 КАС України.

Разом з тим, на відмінність від зразкової справи, де повнолітня особа звернулась із заявою про видачу паспорта у формі книжечки після одруження і зміни прізвища, в справі, що розглядається, заявником є шістнадцятирічна дитина (на час звернення до відповідача), яка вперше звернулась з приводу отримання паспорту, разом із своїм законним представником - матір'ю. Заява підписана як неповнолітнім, так і його матір'ю. Заявники просили відповідно до Закону України "Про звернення громадян" надіслати заявнику письмову відповідь на вказану в заяві адресу.

При цьому, із заяви вбачається, що позивач та його неповнолітній син звернулися до відповідача особисто. Сторонами не заперечується, що відповідачем не було надано для заповнення належну форму заяви (Ф1), яка підлягає заповненню для отримання паспорту зразка 1992 року. Також, позивачу та його неповнолітній дитині не було роз'яснено, що такий бланк є у вільному доступі. Жодні документи до заяви не додані.

У судовому засіданні було допитано в якості свідків в порядку ст. 93 КАС України ОСОБА_2 та ОСОБА_3 Виходячи з показань зазначених свідків, суд встановив, що ОСОБА_3 мав намір подати заяву встановленої форми разом із необхідними документами - свідоцтвом про народження і фотокартками, для чого звернувся до службової особи відповідача, яка пояснила, що видача паспорту у формі книжечки є неможливою. Бланк заяви не був наданий і документи не були прийняті.

Крім того, колегія суддів приймає до уваги, що, надаючи відповідь на заяву позивача та його сина, відповідач не обґрунтовує свою відмову тим, що заява подана у неналежній формі, або відсутні документи, які вимагаються від заявника в обов'язковому порядку, та розглядає цю заяву її в порядку, встановленому Законом України "Про звернення громадян".

Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Отже, доводи апеляційної скарги щодо ненадання під час звернення позивача з дитиною заяви встановленої форми та певних документів не можуть бути прийняті апеляційним судом до уваги, як такі, що підлягають оцінці під час вирішення питання щодо правомірності оскаржуваного рішення, оскільки це не було підставою прийнятого рішення.

За таких обставин, колегія суддів доходить висновку, що волевиявлення ОСОБА_3 було направлено на реалізацію своїх права щодо отримання паспорту, але внаслідок недобросовісних дій відповідача такі наміри не були здійснені.

Відповідно до ч. 8 статті 16 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20.11.2012 № 5492-VI (в редакції від 29.12.2015 року), уповноважений суб'єкт має право відмовити заявникові у видачі документа у разі, якщо: 1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; 2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); 3) заявник не надав усіх документів та інформації, необхідних для оформлення і видачі документа; 4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником.

У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб'єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа.

Таким чином, відмова у видачі паспорта, викладена у формі відповіді, наданої в порядку Закону України "Про звернення громадян" не є належним рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції щодо задоволення позову в частині визнання протиправною відмови відповідача у видачі паспорту в формі книжечки.

Разом з тим, слід зазначити наступне.

Сторонами не заперечується, що заява та необхідні документи відповідачем не вимагались і не розглядались, а тому вони відсутні у відповідача. Таким чином, зобов'язуючи відповідача оформити і видати ОСОБА_3 паспорт громадянина України у формі книжечки, суд першої інстанції перебрав на себе повноваження відповідача, оскільки останній має розглянути відповідні документи та прийняти певне рішення, виходячи із своїх дискреційних повноважень.

В цьому колегія суддів вбачає порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме - ч.4 ст. 245 КАС України, яка передбачає, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Отже, колегія суддів вважає, що для захисту прав неповнолітнього ОСОБА_3 слід покласти на відповідача обов'язок розглянути його заяву у порядку, передбаченому пунктом 1.3 розділу I Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом МВС України від 13.04.2012 № 320 (в редакції від 06.10.2015), який діяв на час звернення позивача з дитиною в листопаді 2017 року.

При цьому, слід роз'яснити позивачу, що він має подати: заяву про видачу паспорта у відповідній формі (додаток 1 до Порядку); свідоцтво про народження; дві фотокартки розміром 3,5 х 4,5 см (фотокартки, що подаються для оформлення паспорта, мають бути виконані з одного негатива, із зображенням обличчя виключно анфас, без головного убору, виготовленими на тонкому білому або кольоровому фотопапері без кутика; для громадян, які постійно носять окуляри, обов'язкове фотографування в окулярах); платіжний документ з відміткою банку про сплату державного мита або копію документа про звільнення від сплати державного мита; довідку про реєстрацію особи громадянином України або свідоцтво про належність до громадянства України, а в необхідних випадках - інші документи, визначені статтею 5 Закону України "Про громадянство України" (за необхідності); паспорт громадянина України для виїзду за кордон - для громадян України, які постійно проживали за кордоном, після повернення їх на проживання в Україну; посвідчення про взяття на облік бездомних осіб, видане відповідним центром обліку бездомних осіб (для бездомних осіб).

Суд не приймає до уваги доводи позивача, викладені у відзиві на апеляційну скаргу, щодо допущених порушень процесуальних норм під час відкриття апеляційного провадження, оскільки строк апеляційного оскарження порушено не було, адже рішення суду першої інстанції прийнято 29.10.2018 року, а апеляційну скаргу подано 28.11.2019 року, тобто в строк, встановлений ст. 295 КАС України; судовий збір розраховано згідно пп.2 п. 3 ч. 2 ст. 4 Закону України "Про судовий збір", виходячи із 150 відсотків ставки, що підлягла сплаті при поданні позовної заяви, тобто в цьому випадку - фізичною особою. Проте, ці доводи можуть бути викладені в касаційній скарзі на постанову суду за наслідками розгляду справи по суті.

Відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 317 КАС України, порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Згідно з п. 10 ч. 2 ст. 245 КАС України, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Колегія суддів вважає, що за таких обставин рішення суду слід скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання відповідача оформити і видати паспорт у формі книжечки, та прийняти в цій частині нову постанову, якою зобов'язати відповідача розглянути заяву ОСОБА_3 та позивача і прийняти відповідне рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом.

Керуючись статтями 241-245, 250, 311, 315, 317, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу Мелітопольського міського відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 29.10.2018 р. у справі №808/2037/18 скасувати в частині зобов'язання Мелітопольського міського відділу Управління Державної міграційної служби України в Запорізької області (72309, Запорізька область, м. Мелітополь, вул. І. Алексєєва, буд.26; ) оформити та видати ОСОБА_3 паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до "Положення про паспорт громадянина України", затвердженого 26.06.1992 постановою Верховної Ради України №2503-ХІІ, та позовні вимоги в цій частині задовольнити частково.

Зобов'язати Мелітопольський міський відділ Управління Державної міграційної служби України в Запорізької області (72309, Запорізька область, м. Мелітополь, вул. І. Алексєєва, буд. 26; ) повторно розглянути заяву ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_1, подану 25.11.2017 року, та прийняти відповідне рішення з урахуванням правових висновків суду.

В решті рішення суду залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст постанови складено 11.04.2019 р.

Головуючий суддя О.М. Панченко

Суддя В.Є. Чередниченко

Суддя А.В. Суховаров