Справа № 440/779/19
Суддя: Є.Б. Супрун
Дата ухвалення: 2019-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 квітня 2019 року м. ПолтаваСправа № 440/779/19

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

судді - Супруна Є.Б.,

за участю:

секретаря судового засідання - Лисака С.В.,

представника позивача - адвоката Оніщенко Н.Ю.,

представника відповідача за довіреністю - Паращука Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження справу №440/779/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сапсан-Семенівка" до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправними дій та скасування акту,

В С Т А Н О В И В:

04 березня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Сапсан-Семенівка" (надалі - позивач, ТОВ "Сапсан-Семенівка") звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (надалі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Полтавській області) в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель, в якому просить:

- визнати незаконними та протиправними дії державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобагачанському, Глобинському, Семенівському, Хорольському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ОСОБА_3 при проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "Сапсан-Семенівка";

- скасувати акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 02.11.2018 №1007-ДК/1347/АП/09/01/-18, складений Управлінням з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області.

В якості підстави для звернення до суду заявник вказує на неправомірну, на його думку, поведінку відповідача як під час обстеження земельної ділянки, так і під час складення акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства, оскільки вказаний акт містить неправдиві відомості щодо використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів, так як на час перевірки у позивача був у наявності попередній договір оренди землі, укладений з Полтавською облдержадміністрацією у відповідності з вимогами ст. 635 Цивільного кодексу України та ст. 182 Господарського кодексу України. Крім цього зазначає, що повідомлення про початок перевірки позивач не отримував, у будь-який інший спосіб поінформованим про перевірку не був. Сама перевірка була проведена за відсутності уповноваженого представника підприємства. Так само, акт перевірки був складений без відома позивача. Всі ці порушення, на думку позивача, свідчать про незаконність дій посадової особи, яка здійснювала перевірку, та висновків такої перевірки, які сформульовані у відповідному акті.

20.03.2019 відповідач надав суду відзив на позов, у якому зазначив, що факт наявності у державного інспектора повноважень на здійснення державного нагляду (контролю) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності законодавчо підтверджується положеннями статей 2, 5, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Перевірка проводилася на виконання наказу ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 29.10.2018 №1007-ДК за зверненням Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області від 25.10.2018. Перевіркою виявлено, що земельні ділянки на території Біляківської сільської ради Семенівського району Полтавської області, всупереч вимогам статті 125 Земельного кодексу України, використовуються ТОВ "Сапсан-Семенівка" в особі директора ОСОБА_4 без документів, що посвідчують право користування (оренди) та державної реєстрації цих прав. За результатами перевірки директору ТОВ "Сапсан-Семенівка" було надіслане повідомлення про виклик для надання пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства від 02.11.2018, яке позивач проігнорував, копію акту перевірки не забрав, про причини не повідомив. Наостанок, в заперечення позовної вимоги щодо скасування акту перевірки, відповідач зазначив, що акт перевірки не є рішенням органу владних повноважень, оскільки такий акт є службовим документом, що лише підтверджує факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення.

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду 11.03.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з викликом учасників справи. Вирішуючи питання про склад учасників справи, суд, виходячи з того, що відповідачем у справах з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадової особи органу державної влади є відповідний орган державної влади, визнав належним відповідачем у справі саме ГУ Держгеокадастру у Полтавській області безвідносно до управління, посадовою особою якого здійснювалася перевірка.

У судових засіданнях представники сторін підтримали свої вимоги, кожен наполягаючи на своєму.

Суд, заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши надані сторонами та витребувані з власної ініціативи докази, встановив наступні обставини та відповідні їм правовідносини.

З матеріалів справи суд встановив, що за даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань станом на 12.03.2019 за кодом міститься інформація щодо зареєстрованої юридичної особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Сапсан-Семенівка" (вул. Космонавтів, 17/1, смт Семенівка, Семенівський район, Полтавська область, 38200). 05.03.2019 державним реєстратором внесено запис щодо зміни складу підписантів Товариства, відповідно до якого керівником та підписантом є ОСОБА_5 замість попередника ОСОБА_4 (а.с. 23-24, 30-36). До зареєстрованих видів діяльності Товариства належать мисливство, відловлювання тварин і надання пов'язаних із ними послуг, прісноводне рибальство, оптова торгівля іншими продуктами харчування, у тому числі рибою, ракоподібними та молюсками, тощо.

В рамках здійснення власної господарської діяльності ТОВ "Сапсан-Семенівка" здійснює використання земельної ділянки водного фонду державної форми власності площею 287,15 га, кадастровий номер не визначений, яка розташована на території Біляківської сільської ради Семенівського району Полтавської області. Більша частина земельної ділянки площею 262,2 га зайнята акваторією Біляківського водосховища. Інша частина земельної ділянки площею 24,95 га складає прибережну захисну смугу.

29.10.2018 відповідно до вимог Земельного кодексу України, законів України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про охорону земель", Положення про Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 №308, у зв'язку зі зверненням Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області від 25.10.2018 №01/05-6537-18 відповідачем був прийнятий наказ №1007-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок державної власності земель водного фонду площею 287,15 га на території Біляківської сільської ради Семенівського району Полтавської області (а.с. 42).

Як зазначено в самому наказі, підставою для його винесення слугував лист Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області від 25.10.2018 №01/05-6537-18.

Досліджуючи вказану обставину, суд встановив, що 25.10.2018 до ГУ Держгеокадастру у Полтавській області надійшов лист прокурора Семенівського відділу Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області Курченка Я. від 25.10.2018 №01/05-6537-18, в якому повідомляється про те, що прокуратурою здійснюється процесуальне керівництво кримінального провадження №0000169 від 10.10.2018 за фактом зловживання службовим становищем під час передачі в оренду водного об'єкта. При цьому встановлено, що розпорядженням Семенівської РДА від 28.02.2013 за №43 надано в довгострокову оренду для рибогосподарських потреб ТОВ "Сапсан-Семенівка" Біляківське водосховище загальною площею водного дзеркала при нормальному підпірному рівні 262,2 га. На підставі вказаного розпорядження між Семенівською РДА та ТОВ "Сапсан-Семенівка" укладено договір оренди водного об'єкта від 28.02.2013, за умовами якого водосховище передано в оренду строком на 25 років. В подальшому розпорядженням голови Семенівської РДА від 18.03.2013 за №65 ТОВ "Сапсан-Семенівка" надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у користування на умовах оренди земельної ділянки із земель водного фонду загальною площею 287,15 га на території Біляківської сільської ради за межами села Біляки для рибогосподарських потреб. Зазначене, на думку прокурора, свідчить що на момент укладення договору оренди від 28.02.2018 питання щодо належного та законодавчо встановленого передання в оренду земельної ділянки орендодавцем вирішено не було, у зв'язку з чим прокурор в порядку ст.ст. 36, 93 КПК України просив начальника ГУ Держгеокадастру у Полтавській області виділити спеціаліста Управління з контролю за використанням та охороною земель для проведення огляду земельної ділянки (а.с. 43).

29.10.2018 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобачагачанському, Глобинському, Семенівському, Хорольському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель - ОСОБА_3 (надалі - державний інспектор Карпов А.О.) у присутності начальника Семенівського відділу Лубенської місцевої прокуратури Степанця В.Ю. та начальника слідчого відділення Семенівського ВП Хорольського ВП ГУНП в Полтавській області Даценка О.В. було проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Біляківської сільської ради Семенівського району Полтавської області, про що складено відповідний акт за №1007-ДК/0957/АО/10/01-18 (а.с. 12-13).

В акті міститься відмітка про його вручення заступнику засновника ТОВ "Сапсан-Семенівка" ОСОБА_9, що підтверджується його власноручним підписом від 29.10.2018.

У зв'язку з цим суд не приймає до уваги твердження позивача про те, що про факт проведеної перевірки йому нічого не було відомо.

За результатами обстеження встановлено факт відсутності документів, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права користування (оренди) земельної ділянки площею 287,1 га.

02.11.2018 державний інспектор Карпов А.О. відповідно до вимог статей 6, 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" здійснив перевірку з питання дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок державної власності водного фонду площею 287,15 га на території Біляківської сільської ради Семенівського району Полтавської області, результати якої відображено в акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки №1007-ДК/1347/АП/09/01/-18 (а.с. 14-15).

За наслідками проведеної перевірки встановлено, що земельна ділянка державної власності водного фонду площею 287,15 га, кадастровий номер не визначений, розташована на території Біляківської сільської ради Семенівського району Полтавської області. Більша частина земельної ділянки площею 262,2 га зайнята акваторією Біляківського водосховища. Інша частина земельної ділянки площею 24,95 га складає прибережну захисну смугу, представлена капітальними та тимчасовими будівлями (на огородженій частині прибережної захисної смуги), греблею, підвідним та відвідним каналами, гідроспорудами, а також лучною та деревно-чагарниковою рослинністю. Водний об'єкт перебуває в оренді ТОВ "Сапсан-Семенівка" на підставі договору оренди між Семенівською РДА та ТОВ "Сапсан-Семенівка" від 28.02.2013. Разом з цим встановлено, що розпорядженнями голови Семенівської РДА від 18.03.2013 №65 та від 27.06.2013 №145 ТОВ "Сапсан-Семенівка" надані дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у користування на умовах оренди земельних ділянок із земель водного фонду площею 262,2 га під водним дзеркалом та площею 24,95 га прибережної захисної смуги. На час проведення перевірки проекти землеустрою не затверджені, договори оренди землі не укладені та не зареєстровані у Державному реєстрі речових прав.

На підставі встановлених фактів державним інспектором ОСОБА_3 в акті перевірки сформульовано висновок, відповідно до якого в діях ТОВ "Сапсан-Семенівка" в особі керівника ОСОБА_4 вбачається використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів, чим порушені вимоги статей 125, 126 Земельного кодексу України.

Відміток про вручення чи надіслання в будь-який інший спосіб даний акт не містить.

Втім, з пояснень представника відповідача, суд встановив, що акт перевірки і не надсилався на адресу позивача, оскільки перевірка проведена відносно об'єкта - земельної ділянки, а не суб'єкта - землекористувача.

Будь-яких інших зобов'язувально-розпорядчих актів за наслідками проведеної перевірки відповідачем не приймалося.

Однак, результати перевірки були використані Лубенською місцевою прокуратурою при складенні позову до Семенівської РДА, Полтавської ОДА та ТОВ "Сапсан-Семенівка" про визнання незаконним та скасування розпорядження Семенівської РДА, визнання договору оренди водного об'єкту недійсним з припиненням зобов'язань на майбутнє та зобов'язання повернути земельну ділянку, який згодом був поданий для вирішення до Господарського суду Полтавської області.

Як стверджує позивач, саме після отримання повідомлення з Господарського суду Полтавської області він і дізнався про факт проведення перевірки та суть негативних наслідків для себе, у зв'язку з чим звернувся до адміністративного суду з даним позовом за захистом порушених прав, зокрема, права бути присутнім при проведенні перевірки, на ознайомлення з її результатами, на висловлення своїх зауважень та заперечень, на участь у розгляді справ, пов'язаних з такими перевірками.

Вирішуючи даний публічно-правовий спір по суті, суд враховує правові висновки, сформульовані Верховним Судом у справах №818/1511/17 (постанова від 10.07.2018) та №823/922/17 (постанова від 10.01.2019).

Тож, в першу чергу з'ясуванню підлягають обставини дотримання відповідачем визначеної законом процедури під час вчинення дій, які є предметом спору, а також обставини наявності законних підстав для призначення перевірки.

Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

Саме так і зазначив відповідач у тексті наказу про здійснення державного контролю від 29.10.2018, додавши ще й посилання на Закон України "Про охорону земель", однак не зазначивши жодної норми наведених нормативних актів, якими б конкретизувалися, взяті ним в якості таких, підстави.

Тож наявність або відсутність таких підстав підлягає з'ясуванню судом самостійно.

Так, відповідно до статті 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є:

- забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;

- забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;

- запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

- забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

При цьому, статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (надалі - Положення № 15), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Полтавській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

- додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

- додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

- проведення перевірок;

- розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

- участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

- розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель;

- проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, наказом ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 29.10.2018 №107-ДК призначено проведення перевірки стосовно дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок державної власності земель водного фонду на території Біляківської сільської ради Семенівського району Полтавської області. За результатами проведеної перевірки державним інспектором 29.10.2018 складено акт обстеження земельної ділянки №1007-ДК/0957/АО/10/01/-18 (а.с. 12-13), а 02.11.2018 був складений акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки №1007-ДК/1347/АП/09/01/-18 (а.с. 14-15).

При цьому, суд з'ясував, що акт обстеження земельної ділянки складений за формою, визначеною у додатку 4 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 №132, який втратив чинність згідно з наказом Мінагрополітики та продовольства України від 20.01.2017 №24.

Аналогічно, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки складений за такою ж формою, хоча до 20.01.2017 їх форма була визначена Уніфікованою формою акта перевірки для здійснення Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 16.08.2013 №503, який втратив чинність згідно з тим же наказом Мінагрополітики та продовольства України від 20.01.2017 №24.

Тобто, вже на початку проведення перевірки (29.10.2018) нормативно-правові акти, відповідно до яких було проведено перевірку та складено акти перевірки, втратили чинність.

При цьому, вказані накази визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб'єктами господарювання та були скасовані у зв'язку з невідповідністю їх Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

З урахуванням вищенаведених обставин, суд приходить до висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 №132 та від 16.08.2013 №503 порядок та підстави проведення перевірок суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно норм даного Закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (частина 11 статті 4 вказаного Закону).

При цьому слід зазначити, що статтею 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) було встановлено, що до 31.12.2018 позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю):

1) з підстави, передбаченої частиною другою цієї статті (за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (далі - Державна регуляторна служба);

2) за письмовою заявою суб'єкта господарювання до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

3) за рішенням суду;

4) у разі настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання;

5) у разі настання події, що має значний негативний вплив відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України, на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

6) для перевірки виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).

Позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п'яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

Форма та порядок надання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав затверджуються Державною регуляторною службою.

Як встановлено судом вище, підставою для винесення наказу відповідача про здійснення позапланового заходу слугувало звернення прокурора Семенівського відділу Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області Курченка Я. від 25.10.2018 за №01/05-6537-18, в якому повідомляється про те, що про прокуратурою здійснюється процесуальне керівництво кримінального провадження №0000169 від 10.10.2018 за фактом зловживання службовим становищем під час передачі в оренду водного об'єкта.

Таким чином, очевидним є те, що позаплановий захід був призначений відповідачем за відсутності передумов, обов'язкова наявність яких передбачена статтею 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", що був чинним на момент винесення наказу №1007-ДК, зокрема, за відсутності звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав та за відсутності погодження Державної регуляторної служби.

На додаток суд зазначає, що Кримінальним процесуальним кодексом України, нормами якого прокурор обґрунтовував своє право на втручання у господарську діяльність позивача, не регулюються питання щодо порядку проведення перевірок, в тому числі, і за дотриманням вимог земельного законодавства.

Натомість правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель з метою забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорони довкілля визначені Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

Відповідно до частини четвертої статті 9 вказаного Закону, державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.

При цьому, порядок та підстави проведення таких перевірок цим Законом не визначено, оскільки порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 цього ж Закону, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Таким нормативно-правовим актом є, вже згаданий раніше, Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Законом України від 03.11.2016 №1726-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" було внесено зміни, зокрема, до статті 7 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

На переконання суду такі зміни були спрямовані задля забезпечення дотримання прав суб'єктів господарювання, звуження підстав для проведення перевірки, усунення можливості зловживання правом на перевірку.

Так, приписами статті 7 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.

Всупереч наведеному, відповідачем не було дотримано визначених статтею 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передумов, а саме: не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб'єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки тощо.

Повертаючись до аналізу повноважень органів Держгеокадастру щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання вимог земельного законодавства, суд звертає увагу на висновок Верховного Суду, сформульований у постанові від 10.07.2018 (справа №818/1511/17), згідно з яким відповідно до статті 2 у системному зв'язку зі статтею 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" об'єктом державного контролю (перевірки) є дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель конкретним суб'єктом - органом державної влади або місцевого самоврядування, фізичною або юридичною особою.

У зв'язку з цим суд зазначає, що при оформлені результатів перевірки відповідач мав керуватися Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2017 №6 (надалі - Інструкція № 6).

Дана Інструкція визначає порядок оформлення матеріалів у разі виявлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель порушень вимог земельного законодавства, їх обліку, розгляду, а також оскарження та контролю за провадженням у справах про адміністративні правопорушення.

Пунктом 1 Інструкції № 6 передбачено, що у разі виявлення порушення законодавства у сфері використання та охорони земель, за яке КУпАП передбачена адміністративна відповідальність, державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення. Протокол про адміністративне правопорушення є підставою для розгляду справи, винесення постанови про притягнення особи до адміністративної відповідальності (статті 256, 268, 283 КУпАП, розділ ІІІ Інструкції № 6).

Суд зауважує, що визнання особи винною у вчиненні порушення вимог законодавства щодо охорони та використання земель, відповідальність за яке передбачена КУпАП, може здійснюватися виключно за наслідками розгляду та вирішення справи про адміністративне правопорушення.

Зі змісту складених за результатами перевірки актів суд встановив, що державний інспектор сформулював судження з приводу порушення керівником ТОВ "Сапсан-Семенівка" ОСОБА_4 вимог земельного законодавства (ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України), однак протоколу про адміністративне правопорушення за цим фактом відповідач не складав, розгляд справи про адміністративне правопорушення не здійснював.

За таких обставин суд приходить до висновку про те, що відповідач призначив і здійснив перевірку із суттєвими порушеннями встановленої законами України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" процедури, що свідчить про незаконність наказу про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства та дій інспектора з приводу здійснення перевірки за відсутності правових підстав для її проведення.

Суд також акцентує увагу на тому, що здійснення ГУ Держгеокадастру у Полтавській області перевірки на підставі нормативно-правових актів, які втратили чинність, та недотримання під час її здійснення вимог чинного законодавства, порушує один із складових принципу верховенства права - принцип правової визначеності.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 29.06.2010 №17-рп/2010, одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

У рішенні від 22.09.2005 №5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовчій практиці і неминуче призводить до сваволі.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) висловив правову позицію, відповідно до якої принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

Крім того, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

У зв'язку з цим суд надає оцінку висновку відповідача щодо відсутності документів на підтвердження права позивача на користування земельною ділянкою.

Як зазначено в акті перевірки, водний об'єкт перебуває в оренді ТОВ "Сапсан-Семенівка" на підставі договору оренди між Семенівською РДА та ТОВ "Сапсан-Семенівка" від 28.02.2013.

У зв'язку з цим суд зазначає, що за відсутності доказів припинення діючого договору оренди відповідач, як і будь-хто інший, позбавлений навіть права стверджувати про порушення порядку землекористування у зв'язку з відсутністю правовстановлюючих документів у землекористувача.

З урахуванням встановлених обставин справи суд приходить до висновку про безпідставність висновку перевірки стосовно порушення ТОВ "Сапсан-Семенівка" вимог статей 125, 126 Земельного кодексу України в частині твердження щодо використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів.

За таких обставин, суд дійшов до висновку про те, що вимога позивача про визнання незаконними та протиправними дій державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області - головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобагачанському, Глобинському, Семенівському, Хорольському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ОСОБА_3 при проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "Сапсан-Семенівка" підлягає задоволенню шляхом визнання неправомірними дій ГУ Держгеокадастру у Полтавській області, пов'язаних з проведенням державним інспектором перевірки з питання дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок державної власності земель водного фонду площею 287,15 га на території Біляківської сільської ради Семенівського району Полтавської області.

Зважаючи на встановлені судовим розглядом обставини незаконності наказу ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 29.10.2018 №1007-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" суд, користуючись правом, наданим частиною другою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та скасувати вказаний наказ, як протиправний, оскільки це необхідно для ефективного захисту прав та інтересів позивача від можливих порушень з боку суб'єкта владних повноважень.

В той же час вимога позивача про скасування акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 02.11.2018 №1007-ДК/1347/АП/09/01/-18 задоволенню не підлягає з огляду на слушне зауваження відповідача з цього приводу, суть якого зводиться до твердження про те, що акт перевірки не є рішенням органу владних повноважень, оскільки такий акт є службовим документом, що лише підтверджує факт проведення перевірки і є носієм доказової інформації про виявлені порушення, а відтак не породжує для кола осіб, яких стосується перевірка, настання будь-яких юридичних наслідків та не впливає на права цих осіб, їх обов'язки чи законні інтереси.

Тож позов належить задовольнити частково.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд виходить з положень ч. 3 ст. 139 КАС України, відповідно до змісту якої, при частковому задоволенні позову судові витати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Сапсан-Семенівка" (вул. Космонавтів, 17/1, смт. Семенівка, Семенівський район, Полтавська область, 38200, ) до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (вул. Уютна, 23, м. Полтава, 36039, ) про визнання протиправними дій та скасування акту задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 29.10.2018 №1007-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності".

Визнати неправомірними дії Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, пов'язані з проведенням державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Великобагачанському, Глобинському, Семенівському, Хорольському районах управління з контролю за використанням та охороною земель ОСОБА_3 перевірки з питання дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок державної власності земель водного фонду площею 287,15 га на території Біляківської сільської ради Семенівського району Полтавської області.

В решті позову відмовити.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Сапсан-Семенівка" (вул. Космонавтів, 17/1, смт. Семенівка, Семенівський район, Полтавська область, 38200, ) частину судових витрат, що пов'язані зі сплатою судового збору, у розмірі 1921 (одна тисяча дев'ятсот двадцять одна) грн 00 коп за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (вул. Уютна, 23, м. Полтава, 36039, ).

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням положень п.п. 15.5 п. 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст судового рішення складений 08.04.2019.

Суддя Є.Б. Супрун