Справа № 813/6409/13-а
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2019-04-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 квітня 2019 року

м. Київ

справа №813/6409/13-а

адміністративне провадження №К/9901/5988/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року (колегія у складі суддів Шавель Р.М., Улицький В.З., Довга О.І.)

у справі №813/6409/13-а

за позовом в.о. прокурора Залізничного району м. Львова (правонаступник - Львівська місцева прокуратура №2) в інтересах держави в особі Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії у Львівській області Відокремленого підрозділу "Держенергонагляд у Західному регіоні" Державного підприємства "Національна енергетична компанія "Укренерго"

до Публічного акціонерного товариства "Львівобленерго"

про стягнення штрафу.

І. РУХ СПРАВИ

1. 12.08.2013 до Львівського окружного адміністративного суду звернувся в.о. прокурора Залізничного району м. Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії у Львівській області Відокремленого підрозділу «Держенергонагляд у Західному регіоні» Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» з позовом до ПАТ «Львівобленерго» про стягнення до державного бюджету України штрафу 17000 грн.

2. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 09.04.2014 позов задоволено.

3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2019 скасовано постанову Львівського окружного адміністративного суду від 09.04.2014 та адміністративний позов прокурора залишено без розгляду.

4. 04.03.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника прокурора Львівської області. Просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, про розгляд справи повідомити прокуратуру області, Генеральну прокуратуру України, учасників справи.

5. Ухвалою від 06.03.2019 відкрито касаційне провадження.

6. Інші учасники справи були належно повідомлені про відкриття касаційного провадження, однак правом на відзив не скористалися.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. За результатами перевірки ПАТ «Львівобленерго» (акт №03/23-40-44 від 05.04.2013) Державною інспекцією з енергетичного нагляду у Львівській області видано припис №03/23-20-44 від 08.04.2013. У зв'язку із ухиленням від виконання вимог припису винесено постанову № 34 від 14.05.2013, якою на ПAT «Львівобленерго» накладено штраф у розмірі 17 000 грн.

8. ПAT «Львівобленерго» оскаржило у судовому порядку припис №03/23-20-44 від 08.04.2013 та постанову №34 від 14.05.2013.

9. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 06.09.2013 (справа №813/4657/13-а), залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суд від 17.12.2013, було відмовлено у задоволенні позовних вимог ПАТ «Львівобленерго».

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.05.2015 скасовано постанову Львівського окружного адміністративного суду від 06.09.2013 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17.12.2013, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. Прокурор стверджував, що штраф відповідачем у встановлені законом строки добровільно не сплачено. Це стало підставою для звернення до суду з позовом. Ненадходження коштів від сплати штрафних санкцій до бюджету зачіпає інтереси держави, оскільки відбувається недофінансування бюджетних установ, організацій, що тягне за собою загрозу стабільності соціальної політики держави.

12. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що припис та постанову про накладення штрафу він оскаржив в судовому порядку. Хоч в задоволенні позову йому було відмовлено, проте станом на час розгляду справи в суді першої інстанції, остаточне судове рішення Вищим адміністративним судом України ще прийнято.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що вимоги прокурора про стягнення з відповідача штрафних санкцій є правомірними, оскільки у іншій справі №813/4657/13-а, де ПАТ «Львівобленерго» оскаржувало припис №03/23-20-44 від 08.04.2013 та постанову №34 від 14.05.2013, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про відсутність підстав для їх скасування.

14. Оцінюючи підстави та повноваження прокурора на звернення до суду з даним позовом в інтересах Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії у Львівській області ВП "Держенергонагляд у Західному регіоні" ДП "Національна енергетична компанія "Укренерго", суд першої інстанції дійшов переконання, що ненадходження коштів до Державного бюджету України спричиняє матеріальну шкоду інтересам держави. Енергетика є провідною, стратегічно важливою галуззю народного господарства країни, від сталого функціонування якої залежить національна безпека України, і правопорушення в електроенергетиці є порушенням загальнодержавних інтересів, тому що створює загрозу життю населення, обслуговуючого персоналу та навколишньому середовищу.

15. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Цей суд виходив з того, що у прокурор, діючи в інтересах держави в особі відповідного державного органу, і звертаючись до суду позов щодо стягнення заборгованості, фактично підмінює функції органів державного контролю суб'єктів владних повноважень, у яких функціонують юридичні служби. При цьому, прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері державного енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

16. На думку суду апеляційної інстанції, прокурор не має повноважень на ведення справи у суді в інтересах Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії у Львівській області Відокремленого підрозділу «Держенергонагляд у Західному регіоні» Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго», оскільки останні мають можливість самостійно представляти свої інтереси в суді.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. В обґрунтування касаційної скарги прокурор наводить такі доводи:

А) суд апеляційної інстанції не врахував, що прокурор обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив в чому полягає порушення інтересів держави, визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Норми ст. 131-1 Конституції України та Закону України № 1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру» не підлягають застосуванню, оскільки не були чинними на час звернення прокурора до суду;

Б) відповідач протягом тривалого часу ухиляється від сплати до бюджету накладених на нього штрафних санкцій, а Державна інспекція енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергій у Львівській області Відокремленого підрозділу «Держенергонагляд у Західному регіоні» Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» самостійно не вживає жодних заходів для стягнення з відповідача штрафу;

В) суд дійшов необґрунтованого висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки через ненадходження коштів до бюджету інтереси держави залишаються не захищеними.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, оцінив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.

19. Предметом спору є стягнення штрафних санкцій в розмірі 17 000 грн., а його підставами - застосування штрафних санкцій за невиконання вимог припису.

20. Ключовим правовим питанням у справі є підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді. З цього питання суди першої та апеляційної інстанції дійшли протилежних висновків.

21. Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

22. В. о. прокурора Залізничного району м. Львова звернувся до суду з позовом у серпні 2013 року. Звернення до суду обґрунтовував тим, що ненадходження коштів від сплати штрафних санкцій до бюджету зачіпає інтереси держави, оскільки відбувається недофінансування бюджетних установ, організацій, що тягне за собою загрозу стабільності соціальної політики держави.

23. Частиною 3 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

24. На час звернення до суду в 2013 році правовий статус прокурора було визначено статтями 121-123 Конституції України та Законом України № 1789-XII від 05.11.1991 «Про прокуратуру».

25. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 121 Конституції України (в редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається, зокрема представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

26. Положення статті 121, 123 Конституції України відсилали до спеціального закону, яким були визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом був Законом України № 1789-XII від 05.11.1991 «Про прокуратуру».

27. Відповідно до статті 36-1 цього Закону представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

Представництво інтересів громадянина або держави здійснюється прокурором також на підставі заподіяння громадянину або державі шкоди внаслідок вчинення кримінального правопорушення чи іншого суспільно небезпечного діяння, передбаченого законом про кримінальну відповідальність.

28. За наявності підстав, передбачених частинами другою - четвертою цієї статті, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом: 1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями); 2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справ. Обираючи форму представництва, передбачену частиною п'ятою цієї статті, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи громадянина, обґрунтовує необхідність їх захисту.

29. Як правильно звернув увагу суд апеляційної інстанції, на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції законодавство, що регулює діяльність органів прокуратури, зазнало суттєвих змін. З 15.07.2015 набрав чинності новий Закон України № 1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру».

30. Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо (1) захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, (2) а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

31. Отже, в обох випадках, як Закон України № 1789-XII від 05.11.1991 «Про прокуратуру», так і Закон України № 1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру», передбачають, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави». Новелою «нового» закону є лише те, що підстави представництва прокурором інтересів держави в суді обумовлені двома випадками, визначеними частини 3 статті 23 цього Закону № 1697-VII від 14.10.2014.

32. Водночас, частина 2 статті 60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) передбачала, що прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва.

33. Отже, в серпні 2013 року реалізація прокурором права на подання позову потребувала обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

34. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

35. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов чи скарга, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

36. Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у Закон України № 1789-XII від 05.11.1991 «Про прокуратуру», статті 121, 123 Конституції України (в редакції, чинній в 2013 році) та чинної статті 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону № 1697-VII від 14.10.2014 «Про прокуратуру».

37. Відтак, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

38. Посилаючись на частину 2 статті 60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) прокурор зазначав, що порушення "інтересів держави" полягає в тому, що внаслідок несплати добровільно ПАТ «Львівобленерго» штрафних санкцій, кошти до державного бюджету не надходять, не надходять своєчасно. До суду він звернувся в інтересах держави в особі Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії у Львівській області Відокремленого підрозділу "Держенергонагляд у Західному регіоні" Державного підприємства "Національна енергетична компанія "Укренерго". Позивачем самостійно не вживались жодні заходи для зобов'язання ПАТ «Львівобленерго» сплатити кошти. На думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з розумінням "інтересів держави".

39. Поряд з цим, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері державного енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

40. Суд звертає увагу, що законодавство, яке діяло на час звернення до суду (серпень 2013), не вимагало від прокурора обґрунтовувати чи неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, захист цих інтересів держави. Достатнім було лише зазначити орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або його відсутність.

41. Вище наведене в сукупності дає підстави для висновку, що судом апеляційної інстанції було порушено норми процесуального права в частині визнання прокурора таким, що не має адміністративної процесуальної дієздатності, що призвело до помилкового залишення позову без розгляду.

42. Відповідно до ч.1 ст.353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

43. Враховуючи те, що судом апеляційної інстанції було порушено норми процесуального права при ухваленні судового рішення, які призвели до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає доступу до суду, Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги.

Керуючись ст. 343, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року скасувати.

Справу №813/6409/13-а направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя О.П. Стародуб