Справа № 2340/3904/18
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2019-04-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 2340/3904/18 Суддя (судді) першої інстанції: В.В. Гаращенко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Василенка Я. М., Шурка О. І., розглянувши в порядку письмового провадження у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору - сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Зоря», Косарівська сільська рада, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії, за апеляційною скаргою ОСОБА_3 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.12.2018, -

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, в якій з урахуванням уточнень просить:

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області, пов'язані із наданням позивачу відмови листом від 15.08.2018 №3348/0/95-18 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовно площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту в адміністративних межах Косарівської сільської ради Кам'янського району Черкаської області.

- скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, оформлене листом від 15.08.2018 № 3348/0/95-18, щодо відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га ріллі із земель Косарської сільської ради Кам'янського району Черкаської області;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області надати позивачу дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га ріллі для ведення особистого селянського господарства із земель Косарівської сільської ради за межами с. Косарі Кам'янського району Черкаської області

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що відповідачем звернення позивача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га в адміністративних межах Косарівської сільської ради Кам'янського району по суті розглянуто не було. Вказує, що за наслідками розгляду його заяви не прийнято рішення у формі розпорядчого індивідуального правового акту про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, як передбачено чинним законодавством.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 позов задоволено частково.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині незадоволених вимог як таке, що ухвалене з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.

Скаржник стверджує, що судом може бути задоволена позовна вимога щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, колегія суддів у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд першої інстанції дійшов висновку про часткове задоволення позову виходячи з того, що відсутність належним чином оформленого рішення відповідача про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листа про розгляд клопотання, свідчить про те, що відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, що свідчить про протиправну бездіяльність.

Для повного захисту прав позивача суд вийшов за межі позовних вимог та визнав неправомірною бездіяльність відповідача щодо розгляду заяви ОСОБА_3 про розроблення проекту землеустрою по відведенню земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га кадастровий номер НОМЕР_1 для ведення особистого селянського господарства із земель Косарської сільської ради за межами с. Косарі Кам'янського району Черкаської області.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду виходячи з наступного.

З матеріалів справи вбачається, що Позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області із заявою від 26.07.2018 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га кадастровий номер НОМЕР_1 для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Косарівської сільської ради Кам'янського району.

15.08.2018 позивачу надано відповідь про те, що згідно відомостей з Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 2,0 га з кадастровим номером НОМЕР_1 в адміністративних межаж Косарівської сільської ради Кам'янського району, яку має намір отримати у власність позивач, утворена шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки площею 40,2381 га з кадастровим номером НОМЕР_2. Зазначена земельна ділянка площею 40,2381 га є об'єктом оренди СТОВ «Зоря» відповідно договору оренди від 13.03.2014.

У зв'язку з поділом земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2 площею 40,2381 га змінився і об'єкт оренди, а саме кількість земельних ділянок, їх площі та кадастрові номери.

Відомості щодо знаходження у користуванні СТОВ «Зоря» земельної ділянки площею 2,0000 га з кадастровим номером НОМЕР_1, яку має намір отримати позивач у власність, відсутні.

Вказано, що 13.03.2014 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зареєстровано право оренди на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_2 площею 40,2381 га строком на 10 років, відповідно договору укладеного між Головним управлінням Держгеокадастру та СТОВ «Зоря».

24.05.2018 відповідачем підготовлено додаткову угоду до вказаного договору.

Однак, враховуючи, що СТОВ «Зоря» не внесло зміни до договору оренди землі в частині зміни об'єкту оренди, а саме щодо кількості земельних ділянок, їх площі та кадастрових номерів, тому не можливо надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки надання дозволу можливо здійснити лише після внесення відповідних змін до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Не погоджуючись із такими діями, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Надаючи правову оцінку обставинам справи колегія суддів виходить з наступного.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України (надалі за текстом - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Відповідно до п. б) частини 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Згідно з частинами 1, 2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до п. в) частини 1 ст. 81 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Згідно з частиною 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частиною 7 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, у частині 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, затвердженим Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року №333, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521 (надалі за текстом - Положення).

Відповідно до пункту 8 Положення, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Згідно з підпунктом 11 пункту 10 Положення, начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

А відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Правова позиція з цього питання висловлена Верховним Судом у постанові від 11.04.2018 року у справі № 806/2208/17.

А згідно з частиною п'ятою ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі №545/808/17.

Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області листом, відмовляло позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою та зазначено, що розгляд вказаного питання можливий лише після внесення відповідних змін до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо змін договору оренди землі в частині зміни об'єкту оренди, а саме щодо кількості земельних ділянок, їх площі та кадастрових номерів.

Разом з тим, наведена підстава відмови не передбачена ст. 118 Земельного кодексу України, відтак, така відмова є неправомірною, що свідчить про протиправність дій відповідача щодо відмови у наданні ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги в частині зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства із земель Косарської сільської ради за межами с. Косарі Кам'янського району Черкаської області, не можуть бути вирішені судом, так як віднесені до дискреційних повноважень відповідача та виключною компетенцією уповноваженого органу.

Суд наділений повноваженнями щодо зобов'язання відповідача прийняти рішення, і це прямо вбачається з п. 4 ч. 1 ст. 5 та п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України.

При цьому аналіз зазначених норм свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача і необхідність їх відновлення.

У спірних правовідносинах праву позивача отримати дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кореспондує обов'язок відповідача прийняти рішення про надання такого дозволу.

У випадку невиконання обов'язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача, у тому числі шляхом зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, зокрема, прийняти рішення.

Разом з тим, дійсно існують випадки, у яких суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень діяти певним чином і це вбачається з аналізу зазначених вище норм Кодексу.

Так, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

Виходячи зі змісту положень КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Стосовно дискреційних повноважень, колегія суддів зазначає, що такими є повноваження обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є законною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути звернення ОСОБА_3 з урахуванням висновків суду викладених у рішенні є правильним висновком суду першої інстанції.

У взаємозв'язку з наведеним слід зазначити, що відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, та колегія суддів не вбачає підстав для його скасування.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору - сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Зоря», Косарівська сільська рада, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії - залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03.12.2018 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. І. Шурко

Повний текст постанови виготовлено 02.04.2019