Справа № 1304/11018/2012(2а/461/113/2013)
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2019-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 березня 2019 року
м. Київ
Справа № 1304/11018/2012 (2а/461/113/2013)
Провадження № 11-1289апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом 1-го об`єднаного загону Державної спеціальної служби транспорту військової частини НОМЕР_1 (далі 1-й об`єднаний загін) до Львівської міської ради, управління комунальної власності Департаменту економічної політики Львівської міської ради (далі Управління комунальної власності), треті особи: Кабінет Міністрів України, Генеральний штаб Збройних Сил України, Міністерство інфраструктури України, Львівська обласна державна адміністрація, про визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою 1-го об`єднаного загону на постанову Галицького районного суду м. Львова від 26 березня 2013 року (суддя Стрельбицький В. В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року (судді Багрій В. М., Старунський Д. М., Рибачук А. І.),
УСТАНОВИЛА:
У листопаді 2012 року 1-й об`єднаний загін звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність Управління комунальної власності в частині неналежного розгляду звернення позивача від 9 квітня 2012 року щодо надання в оренду нежитлового приміщення на АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Управління комунальної власності розглянути в порядку та відповідно до норм чинного законодавства України звернення позивача від 9 квітня 2012 року щодо надання в оренду нежитлових приміщень на АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Львівську міську раду прийняти рішення про надання в оренду позивачу нежитлових приміщень на вул. Листопадового Чину, 10 у м. Львові.
Галицький районний суд м. Львова постановою від 26 березня 2013 року у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що
звернення 1-го об`єднаного загону від 9 квітня 2012 року до Управлінням комунальної власності було розглянуто в установленому законом порядку, про що позивача було проінформовано листом від 23 травня 2012 року, а його покликання на те, що відповідач не прийняв рішення про надання в оренду чи відмову в наданні в оренду спірних приміщень є безпідставним, оскільки таке рішення може бути прийнято тільки після надання відповідних рекомендацій комісії.
Крім того, суд зазначив про незаконність вимоги щодо зобов`язання Львівської міської ради прийняти рішення про надання в оренду позивачу нежитлових приміщень на АДРЕСА_1 , оскільки вирішення питання про надання в оренду об`єктів права комунальної власності відноситься до виключної компетенції відповідної місцевої ради як колегіального органу та представника інтересів відповідної територіальної громади.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 26 березня 2015 року постанову Галицького районного суду м. Львова від 26 березня 2013 року скасував, провадження у справі закрив на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, та роз`яснив, що на цей спір поширюється юрисдикція господарського суду.

Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, 1-ий об`єднаний загін звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій, зокрема, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права та помилковість висновку суду про те, що спір, який виник між сторонами, не належить до юрисдикції адміністративних судів, просив скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
На час розгляду справи відповідачі заперечення (відзивів) на касаційну скаргу не подали.
30 жовтня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Суди попередніх інстанцій встановили, що 1-й об`єднаний загін звернувся до міського голови м. Львова з листом від 9 квітня 2012 року № 25/11, у якому просив прийняти рішення про надання в оренду нежитлового приміщення на вул. Листопадового Чину, 10 у м. Львові, яке з 1945 року на договірних засадах (на праві оренди) використовувалося відповідними структурами Міністерства оборони України.
Розгляд звернення було передано за належністю Управлінню комунальної власності, яке дало 1-му об`єднаному загону відповідь від 23 травня 2012 року № 2302-1553, суть якої зводилася до того, що на підставі рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 26 грудня 2006 року №1463 «Про надання в оренду нежитлових приміщень на вул. Листопадового Чину, 10» Управлінням комунальної власності було підготовлено проект договору оренди, що передбачав договірні відносини між Управлінням комунальної власності та 1-м об`єднаним загоном терміном на 182 дні.

Однак зазначений проект договору оренди не був підписаний, оскільки під час його візування виконавчим комітетом прийнято рішення від 11 травня 2007 року № 292 «Про розгляд протесту прокурора міста Львова від 3 травня 2007 року № 243», яким скасовано рішення виконкому від 26 грудня 2006 року № 1463 «Про надання в оренду нежитлових приміщень на вул. Листопадового Чину, 10», що унеможливило підписання проекту договору оренди.

25 квітня 2012 року питання про подальше використання вищезазначених приміщень було предметом розгляду комісії з підготовки пропозицій для надання майна територіальної громади м. Львова.

Неправомірні дії цього відповідача, який не дотримався встановленої процедури вирішення таких питань та, на думку позивача, порушив вимоги пунктів 1.3, 3.1, 3.2 Положення про оренду майна територіальної громади м. Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 7 червня 2007 року № 897, та статті 9 Закону України від 10 квітня 1992 року № 2269-XII «Про оренду державного та комунального майна», що унеможливило прийняття рішення Львівської міської ради про передачу майна в оренду, позивач оскаржив у судовому порядку.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду та постановлення оскаржуваних рішень) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у зазначеній редакції) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Статтею 1 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду; далі ГПК) визначено, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності (підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб`єктами підприємницької діяльності.
У частині першій статті 12 ГПК у відповідній редакції закріплено правило, згідно з яким господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав.
За приписами частини першої статті 283 Господарського кодексу України за договором оренди одна сторона (орендодавець) передає другій стороні (орендареві) за плату на певний строк у користування майно для здійснення господарської діяльності.
Пунктами 1, 2 частини першої статті 287 цього Кодексу встановлено, що орендодавцями щодо державного та комунального майна є, зокрема, Фонд державного майна України, його регіональні відділення щодо цілісних майнових комплексів підприємств, їх структурних підрозділів та нерухомого майна, яке є державною власністю, а також іншого майна у випадках, передбачених законом; органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим або місцевими радами управляти майном, відповідно щодо майна, яке належить Автономній Республіці Крим або є у комунальній власності.

Таким чином, господарські суди на загальних підставах вирішують, зокрема, спори, пов`язані з орендою державного та комунального майна (крім спорів про приватизацію державного житлового фонду), у тому числі спори про визнання недійсними відповідних актів органів місцевого самоврядування.
З матеріалів позовної заяви вбачається, що спірні відносини, які виникли між сторонами з приводу укладення договору оренди нежитлового приміщення на АДРЕСА_1 , спрямовані на виникнення цивільних прав та обов`язків, при цьому Львівська міська рада виступає як суб`єкт цивільного права, якому надано право розпоряджатися комунальним майном територіальної громади м. Львова, а не як суб`єкт владних повноважень, який реалізовує свої владні управлінські функції.
Не є таким суб`єктом і Управління комунальної власності, яке виконує організаційні функції щодо розгляду питання про оренду майна, його рішення носять рекомендаційний характер для органу місцевого самоврядування, у повноваження якого входить вирішення таких питань, та не спричиняють юридичних наслідків для позивача.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та повинен вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують цих висновків.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене касаційну скаргу 1-го об`єднаного загону слід залишити без задоволення, а ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу 1-го об`єднаного загону Державної спеціальної служби транспорту військової частини НОМЕР_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: С. В. БакулінаН. П. Лященко
В. В. БританчукЛ. І. Рогач
Д. А. ГудимаІ. В. Саприкіна
О. С. ЗолотніковО. М. Ситнік
О. Р. КібенкоВ. Ю. Уркевич
В. С. КнязєвО. Г. Яновська
Л. М. Лобойко