Справа № 2а-2159/12/1470
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2019-04-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 квітня 2019 року

Київ

справа №2а-2159/12/1470

адміністративне провадження №К/9901/16387/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року (головуючий суддя Стас Л.В., судді: Турецька І.О., Градовський Ю.М.) у справі №2а-2159/12/1470 за позовом Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області, першого заступника начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області Жердєва М.Г. про скасування рішення про накладення штрафу,-

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2012 року Публічне акціонерне товариство «Миколаївобленерго» (далі по тексту - позивач) звернулося до суду з позовом до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області (далі по тексту - відповідач-1), першого заступника начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області Жердєва М.Г. (далі по тексту - відповідач-2), в якому просило скасувати рішення від 26 березня 2012 року № 21 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за невиконання законних вимог посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, а саме: невиконання ПАТ "Миколаївобленерго" припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 лютого 2012 року щодо зупинення експлуатації приміщень адміністративної будівлі головного корпусу (Літ -Б) ПАТ "Миколаївобленерго" за адресою: м. Миколаїв, вул. Громадянська, 40 (термін : негайно).

Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що адміністративна будівля, експлуатація якої заборонена приписом від 13 лютого 2012 року, фактично прийнята в експлуатацію в 1977 році, в той час, як нормативні акти, які передбачають оформлення прийняття в експлуатацію об'єкту відповідним актом, прийняті значно пізніше і не мають зворотної сили. Крім того, відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №553 від 23 травня 2011 року (далі - Порядок №553) архітектурно-будівельний контроль здійснюється відносно об'єктів будівництва IV і V категорії складності, в той час, як адміністративна будівля головного корпусу (Літ -Б) ПАТ "Миколаївобленерго" за адресою : м. Миколаїв, вул. Громадянська, 40 належить до ІІІ категорії складності. Крім того, форми протоколу від 16 березня 2012 року та постанови № 21 від 26 березня 2012 року не відповідають наказу Держархбудінспекції України № 69 від 15 серпня 2011 року.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року позов задоволено. Скасовано постанову від 26 березня 2012 року № 21 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області задоволено. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову ПАТ "Миколаївобленерго" відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що протягом 1977-1993 років було збудовано адміністративну будівлю (головний корпус - Лит-Б), яка розташована у м.Миколаєві, вул. Громадська, 40. Перевіркою, проведеною відповідачем, було встановлено порушення позивачем частини 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Зміст порушення полягав в експлуатації вищезазначеної адміністративної будівлі без прийняття її в експлуатацію.

На підставі вищенаведеної перевірки відповідачем було прийнято припис від 13 лютого 2012 року, яким було зобов'язано позивача зупинити експлуатацію вищенаведеної будівлі та усунути порушення вимог містобудівного законодавства.

На підставі протоколу від 13 лютого 2012 року відповідач виніс постанову № 9 від 13 лютого 2012 року про накладення на позивача штрафу в сумі 96570,00 грн. за правопорушення у сфері містобудівної діяльності згідно з абзацу 4 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а саме: експлуатація адміністративної будівлі головного корпусу (Літ-Б) ПАТ «Миколаївобленерго» по вул. Громадянська, 40, м. Миколаїв, без прийняття в експлуатацію.

16 березня 2012 року на підставі направлення від 15 березня 2012 року № 357 відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ПАТ "Миколаївобленерго".

За результатами вказаної перевірки складено акт від 16 березня 2012 року, яким встановлено невиконання законних вимог посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, а саме: невиконання ПАТ "Миколаївобленерго" припису від 13 лютого 2012 року щодо зупинення експлуатації приміщень адміністративної будівлі головного корпусу (літ. -Б) ПАТ "Миколаївобленерго" за адресою: м. Миколаїв, вул. Громадянська, 40 (термін: негайно) та усунення порушень вимог містобудівного законодавства у порядку визначеному чинним законодавством України (термін: до 13 березня 2012 року).

Крім того, 16 березня 2012 року прийнято у відношенні позивача припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

На підставі акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 16 березня 2012 року, припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16 березня 2012 року відповідачем прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26 березня 2012 року № 21.

Не погоджуючись із вказаною постановою, ПАТ "Миколаївобленерго" звернулось до суду з вимогою про її скасування.

Задовольняючи вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач не є власником або користувачем адміністративної будівлі головного корпусу (літ-Б) по вул. Громадянська, 40 у м. Миколаїв, що було встановлено судами апеляційної та касаційної інстанцій у межах справ №2а-1523/12/1470, №2а-1290/12/1470, а тому оскаржувана постанова про накладення штрафу на позивача винесена безпідставно та необґрунтовано.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд зазначив, що предметом оскарження є постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26 березня 2012 року №21 за невиконання законних вимог посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області, а не за експлуатацію адміністративної будівлі головного корпусу (літ-Б) по вул. Громадянська, 40 у м. Миколаїв, без прийняття в експлуатацію, на що помилково вказав суд першої інстанції. При цьому законність видачі припису від 13 лютого 2012 року щодо експлуатації адміністративної будівлі та усунення порушення вимог містобудівного законодавства підтверджена постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2012 року, яка залишена в силі ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 грудня 2014 року. При цьому здійснення заходів архітектурно-будівельного контролю розповсюджується на всі об'єкти будівництва незалежно від категорії складності. Апеляційний суд також вказав на те, що факт експлуатації позивачем спірної будівлі ним не заперечувався.

Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, ПАТ "Миколаївобленерго" подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року і залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивач не є власником, або користувачем адміністративної будівлі головного корпусу (літ-Б), а тому у розумінні приписів чинного законодавства спірний припис ПАТ «Миколаївобленерго» не стосується. З огляду на вказане, скаржник вважає, що не повинен нести відповідальність за невиконання вказаного припису. Звертається увага на передчасність висновків суду апеляційної інстанції в межах даної справи та їх суперечність обставинам, встановленим судовими рішеннями, що набрали законної сили у справах №2а-1523/12/1470, №2а-1290/12/1470.

У поданих запереченнях на касаційну скаргу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області просило залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін. Факт використання позивачем спірного об'єкту підтверджується даними, розміщеними на офіційному сайті ПАТ «Миколаївобленерго», витягом з ЄДРПОУ, а також не заперечується самим позивачем. Наголошено на тому, що оскаржувана постанова винесена з огляду на невиконання вимог припису від 13 лютого 2012 року, правомірність складення якого відносно позивача підтверджена відповідними судовими рішеннями.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року N3038-VI, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, Закон №3038-VI).

Відповідно до частин першої і другої статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання вказаної норми, Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю №553 від 23 травня 2011 року (далі - Порядок №553), який згідно пункту 1, визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

Відповідно до пункту 2 Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням:

1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції;

2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи;

3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.

Відповідно до пункту 9 Порядку №553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Згідно з положеннями пунктів 12, 13 Порядку № 553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані, зокрема, ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Згідно з положеннями підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Абзацом третім пункту 14 Порядку №553 визначено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний виконувати вимоги інспекції щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до пункту 17 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

На підставі системного аналізу наведених правових норм колегія суддів дійшла до висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється щодо суб'єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники. Після проведення перевірки контролюючий орган, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складає протокол разом з приписом. Один примірник припису надає суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Виконання цього припису покладається на суб'єкта містобудування.

Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі №804/1845/16, від 18 вересня 2018 року у справі №814/3713/13-а.

Відповідно до частини першої статті 39 Закону №3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I-III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Відповідно до частини восьмої названої норми експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

Згідно оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №21 від 26 березня 2012 року, позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 1 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (тут і далі - в редакції, чинній на час винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу, Закон №208/94-ВР).

Суть правопорушення, встановленого відповідачем-2, полягала у невиконанні законних вимог посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у миколаївській області, а саме: невиконання ПАТ «Миколаївобленерго» припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 лютого 2012 року щодо зупинення експлуатації приміщень адміністративної будівлі головного корпусу (літ-Б) ПАТ «Миколаївобленерго» за адресою: м. Миколаїв, вул. Громадянська, 40 (термін:негайно), та усунення порушень вимог містобудівного законодавства в порядку, визначеному чинним законодавством України (термін: до 13 березня 2012 року), чим порушив абзац 3 пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23 травня 2011 року №553.

Відповідно до абзацу 2 пункту 1 частини 6 статті 2 Закону №208/94-ВР суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за невиконання приписів Державної архітектурно-будівельної інспекції України або її територіальних органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.

Абзацом третім частини 1 статті 4 Закону №3038-VI визначено, що об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Відповідно до частини 2 статті 4 Закону №3038-VI суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Системний аналіз зазначених норм свідчить про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється не за усіма об'єктами будівництва в розумінні статті 4 Закону №3038-VI, а за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.

Колегія суддів зауважує, що за змістом статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть нести лише ті суб'єкти, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Отже, відповідальність за невиконання приписів Державної архітектурно-будівельної інспекції України або її територіальних органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в межах даної справи, з огляду на винесення припису щодо зупинення експлуатації об'єкта будівництва, встановлена саме для суб'єктів містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону №3038-VI замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Так, суди попередніх інстанцій вказали і це не заперечується сторонами, що у межах справи №2а-1523/12/1470 судами апеляційної та касаційної інстанцій встановлено, що право власності на адміністративну будівлю головного корпусу (Літ-Б) ПАТ «Миколаївобленерго» по вул. Громадянська, 40 у м. Миколаїв не зареєстровано та на зазначений будинок відсутнє свідоцтво про право власності.

При цьому і в межах справи №2а-1523/12/1470, і справи №2а-1290/12/1470 встановлено, що ПАТ «Миколаївобленерго» не є власником чи користувачем будівлі головного корпусу (Літ-Б) по вул. Громадянська, 40 у м. Миколаїв.

В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 18 грудня 2014 року у справі №2а-1523/12/1470 суд касаційної інстанції вказав на те, що оскаржуваний припис від 13 лютого 2012 року не стосується ПАТ «Миколаївобленерго».

Більш того, у межах справи №2а/1290/12/1470 суди дійшли висновку про протиправність постанови управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 13 лютого 2012 року №9, якою на позивача накладено штраф у відповідності до абзацу 4 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону №208/94-ВР за експлуатацію адміністративної будівлі головного корпусу (літ-Б) ПАТ «Миколаївобленерго» по вул. Громадянська,40 у м. Миколаїв, без прийняття в експлуатацію. Суди вказали на те, що позивач не є ні власником, ні користувачем відповідної будівлі, а тому не може нести відповідальність за Законом №208/94-ВР.

Згідно з частиною 1 статті 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи, або особа, щодо якої ці обставини встановлені.

При цьому, не потребують доказування обставини, встановлені рішенням суду, тобто ті обставини, щодо яких мав місце спір і які були предметом судового розгляду.

З огляду на вказане, колегія суддів приходить до висновку, що позивач не є замовником будівництва об'єкта і не провадить містобудівної діяльності, відповідно, не виконує функції замовника і підрядника одночасно. Відсутні підстави вважати, що об'єкт, на якому проводилася перевірка, є об'єктом будівництва в розумінні статті 4 Закону №3038-VI, відносно якого може бути здійснений державний архітектурно-будівельний контроль, а позивач є особою, яка його створює або створила.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позивач в межах цієї справи не є суб'єктом містобудування - замовником, проектувальником або тим, хто здійснює підготовчі або будівельні роботи, або створює об'єкт будівництва. Відповідно, правильним є висновки суду першої інстанції і про відсутність в діях позивача складу правопорушення, передбаченого статтею 2 Закону №208/94-ВР.

Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції відповідає нормам матеріального права, прийнята з дотриманням норм процесуального права, але помилково була скасована апеляційним судом, у зв'язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі постанови суду першої інстанції.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, колегія суддів касаційного суду керується положеннями статті 139 КАС України, і з огляду на те, що касаційна скарга підлягає задоволенню, то сплачений за її подання судовий збір у розмірі 1920 грн. відповідно до платіжного доручення від 18 липня 2017 року №3836, підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області.

Керуючись статтями 139, 345, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» задовольнити.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2017 року скасувати.

Залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на користь Публічного акціонерного товариства «Миколаївобленерго» сплачений судовий збір за подання касаційної скарги у розмірі 1920 грн. (одна тисяча дев'ятсот двадцять гривень).

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду