Справа № 240/123/19
Суддя: Черноліхов Сергій Вікторович
Дата ухвалення: 2019-04-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2019 року м.Житомир справа № 240/123/19

категорія 109020000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Черноліхова С.В.,

секретар судового засідання Єфремова О.С.,

за участю: представника позивача Гапонова О.С.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Новогородецький кар'єр" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу №379-ДК від 11.05.2018,

встановив:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Новогородецький кар'єр" звернулось до суду із вказаним позовом та просить визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 11.05.2018 №379-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель".

В обґрунтування позовних вимог вказує, що 11.05.2018 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області прийняло наказ № 379-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель», на підставі якого складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "Новогородецький кар'єр" та припис про усунення порушень від 11.05.2018. Позивач вважає прийнятий наказ протиправним, оскільки він винесений без врахування норм Закону України "Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та не містить правових підстав для здійснення перевірки стосовно товариства.

Ухвалою судді від 05.02.2019 відкрито спрощене позовне провадження у справі, судове засідання призначено на 26.02.2019.

26.02.2019 та 14.03.2019 розгляд справи відкладено у зв'язку із клопотанням представника позивача та відсутністю технічної можливості проведення відеоконференції відповідно.

26.02.2019 до суду надійшов відзив від Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на позовну заяву, в якій просило відмовити у задоволенні позову. Зокрема, представник відповідача зазначив, що винесення наказу і проведення перевірки здійснювалось згідно норм Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Водночас Головне управління Держгеокадастру у Житомирській не перевіряло господарську діяльність товариства, а здійснювало державний контроль за використанням та охороною земель, тому Закон України "Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до спірних правовідносин не застосовується. Крім того, Держгеокадастр не відноситься до жодного з перелічених в ч.4 ст.2 Закону України "Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" органів, які здійснюють заходи контролю у сфері господарської діяльності.

Представник позивача в судовому засіданні підтримав позовні вимоги з підстав, зазначених у позові та просив їх задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував з мотивів, викладених у відзиві.

Заслухавши представників сторін, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи та об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступного висновку.

Встановлено, що 11.05.2018 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області прийняло наказ № 379-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель", пунктами 1 та 2 якого передбачено наступне (а.с.53-54):

- здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів шляхом проведення перевірки (обстеження) дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель з регіональною особливістю, державної форми власності на території Городської сільської ради Коростишівського району (пункт 1);

- державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Коростишівському, Брусилівському, Хорошівському, Малинському, Радомишльському, Попільнянському, Черняхівському районах управління з контролю за використанням та охороною земель Ковальчуку Володимиру Володимировичу та спеціалісту відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління контролю за використанням та охороною земель Хом'якову Геннадію Віталійовичу протягом II кварталу 2018 року здійснити зазначений в пункті 1 цього наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів (пункт 2).

11.05.2018 державними інспекторами Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Ковальчуком В.В., Хом'яковим Г.В. відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" проведена перевірка з питання дотримання "Новогородецький кар'єр", який знаходиться в с.Новогородецьке Коростишівського району, вимог земельного законодавства під час використання земельних ділянок.

За результатами перевірки складено акт №379-ДК/685/АП/09/01/-18 (а.с.51-52), в якому вказано наступні порушення:

- ТОВ "Новогородецький кар'єр" на території Городської сільської ради Коростишівського району Житомирській області для промислової діяльності використовує земельні ділянки за кадастровими номерами: :04:001:0001, :04:001:0002, :04:001:0003, :04:001:0004 загальною площею 28,8229 га на підставі договору оренди землі від 03.02.2004, який укладено з Коростишівською районною державною адміністрацією та зареєстрований у Коростишівському районному земельно-кадастровому відділі, про що в державному реєстрі договорів оренди зроблено запис № 53 від 03.02.2004. На момент перевірки будь-яких розпоряджень Житомирської облдержадміністрації щодо передачі ТОВ "Новогородецький кар'єр" обумовлених земельних ділянок в оренду не виявлено. Крім того, ТОВ "Новогородецький кар'єр" використовує для складування готової продукції (щебінь) прилеглу земельну ділянку лісогосподарського призначення державної форми власності площею 0,5555 га, але будь-які рішення органів місцевого самоврядування чи виконавчої влади про передачу вказаної земельної ділянки в користування обумовленому суб'єкту господарювання відсутні, що відповідно до вимог ст.1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" свідчить про факт самовільного зайняття земельної ділянки.

На підставі акту перевірки 11.05.2018 відповідачем винесено припис про усунення зазначених порушень шляхом реєстрації права власності чи оренди на земельні ділянки або звільнення самовільно зайнятої ділянки (а.с.49-50).

Акт перевірки та припис отримано позивачем поштою 04.06.2018, в зв'язку із чим 11.06.2018 останній звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із запитом про отримання копії наказу (рішення, розпорядження) щодо проведення в 2018 році перевірки (заходів державного нагляду (контролю)), стосовно ТОВ "Новогородецький кар'єр" (якщо такий наказ (рішення, розпорядження) приймався).

Листом від 15.06.2018 № ПІ-124/0-110/0/63-18 товариству направлено наказ № 379-ДК від 11.05.2018 (а.с.30).

Стверджуючи про протиправність наказу про проведення перевірки, позивач вказує, що жодним із законів, на які містяться посилання у наказі (Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Закон України "Про охорону земель", Земельний кодекс України) не визначено порядку (процедури) та підстав проведення заходів державного контролю (перевірок). Водночас таким законом є Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" і оспорюваний наказ не відповідає його положенням, а саме: в ньому не зазначено суб'єкта господарювання, щодо якого здійснюється захід та тип заходу державного контролю (плановий чи позаплановий); відсутні підстави для проведення планового чи позапланового заходу перевірки.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Згідно ч.1 ст.5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно зі ст.188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до ст.187 Земельного кодексу України контроль полягає у забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Статтею 6 Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлені повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Зокрема, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать:

а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

-додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

-виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

- додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Відповідно до ст.9 Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, в тому числі, шляхом проведення перевірок.

Одним із основних завдань Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) згідно пп.1 п.3 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі - Положення), є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Підпунктом 25-1 пункту 4 вказаного Положення визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

- веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель;

- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.

Відповідно до пункту 7 цього Положення Держгеокадастр здійснює свої повноваження, у тому числі, через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Приписами ст.10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про (адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Отже, Держгеокадастр наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Отже, оскаржуваний наказ прийнято відповідно до вимог ст. 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

При цьому доводи позивача про застосування до спірних правовідносин Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» спростовуються наступним.

Відповідно до абз.2 ст.1 Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) визначено як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно ст. 2 Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Отже, за змістом наведених норм, Держгеокадастр та його територіальні підрозділи не відносяться до жодного з перелічених в ч.4 ст.2 Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» органів, які здійснюють заходи контролю у сфері господарської діяльності.

Більш того, в даному випадку здійснювалась перевірка об'єктів - земельних ділянок, а не суб'єкта господарювання у розумінні норм Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», адже ст.4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» чітко визначено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України, що спростовує доводи представника позивача про необхідність зазначення в наказі на проведення перевірки найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися такий захід.

Відтак, до наказу від 11.05.2018 № 379-ДК та проведеної на його підставі процедури перевірки земель на території Городської сільської ради Коростишівського району, не застосовуються норми Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки він визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), та не регулює відносини у такій специфічній сфері як організація здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і не спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Щодо доводів позивача про необхідність врахування судом висновків Верховного Суду України, викладених в постанові від 10.07.2018 у справі №818/1511/17 та від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, слід зазначити наступне.

У справі №818/1511/17 фізична особа звернулась до суду з позовом про визнання протиправними дій державного інспектора щодо проведення перевірки, визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Сумській області «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності» та визнання протиправним та скасування припису державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Сумської області з підстав складення акту обстеження земельних ділянок та акту перевірки за формами, визначеними нормативно-правовими актами, які втратили чинність.

При цьому, в справі №818/1511/17 в наказі ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 20 липня 2017 року № 484-ДК призначено проведення повторної перевірки стосовно дотримання вимог земельного законодавства фізичною особою. Відносно фізичної особи було складено акти перевірки та припис, в яких не містилось будь-якого посилання на те, що перевірка проводиться щодо суб'єкта господарювання. У зв'язку з цим, зазначено, що при оформлені результатів перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель фізичною особою, ГУ Держгеокадастру у Сумській області мало керуватися Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 січня 2017 року № 6.

Водночас у розглядуваній справі перевірка здійснена щодо об'єкта - земельної ділянки, а не суб'єкта господарювання, тому відсутні обставини, встановлені у справі №818/1511/17.

Що стосується постанови Верховного Суду в справі № 823/922/17, то згідно її резолютивної частини, справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд, а отже, остаточного рішення у ній не було прийнято. Крім того, у цій справі підставою для винесення наказу про проведення перевірки слугувала ухвала Придніпровського районного суду міста Черкаси від 24.04.2017 в межах кримінального провадження № 000023 щодо використання земельних ділянок, а тому обставини у справі № 823/922/17 та даній не є подібними і не застосовуються до спірних правовідносин.

Згідно ч.1 та ч.2 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи вищевикладене, відповідач під час винесення наказу та у процедурі проведення перевірки діяв згідно з приписами Закону України "«Про державний контроль за використанням та охороною земель», у зв'язку з чим позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Новогородецький кар'єр" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу №379-ДК від 11.05.2018 відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку визначеному ст.255 КАС України та може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції за правилами, встановленими ст.ст. 295-297 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя С.В. Черноліхов

Повне судове рішення складене 08 квітня 2019 року