Справа № 522/22694/17
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2019-04-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н ЕМ У К Р А Ї Н И

04 квітня 2019 р.м.ОдесаСправа № 522/22694/17

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Осіпова Ю.В..,

- Шляхтицького О.І.,

за участю: секретар судового засідання - Уштаніт Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_3 на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 07 лютого 2019 року, прийняту у складі суду судді Шенцевої О.П. про закриття провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_2, Департамент комунальної власності Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Юридичний департамент Одеської міської ради про визнання противоправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

04 грудня 2017 року ОСОБА_3 (ОСОБА_3) звернулась з адміністративним позовом до Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_2, Департамент комунальної власності Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Юридичний департамент Одеської міської ради, у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 04.10.2017 року № 2464-VII «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» в частині відмови ОСОБА_3 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у АДРЕСА_1;

- зобов'язати Одеську міську раду на найближчому пленарному засіданні Одеської міської ради розглянути та прийняти рішення по суті вимог клопотання ОСОБА_3 від 07.08.2017 року № 31-Ко-669/3 про надання згоди на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, а саме, земельної ділянки площею 143 кв.м. (кадастровий номер НОМЕР_1), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 07 лютого 2019 року провадження по адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_3 до Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_2, Департамент комунальної власності Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Юридичний департамент Одеської міської ради про визнання противоправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії закрито, на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України. Роз'яснено позивачу, що цей спір повинен вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить її задовольнити та скасувати ухвалу суду першої інстанції, направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, наголошуючи на порушенні судом першої інстанції, зокрема, норм процесуального, невідповідності висновків суду обставинам справи.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що у даній справі питання зміни цільового призначення земельної ділянки, визначеного договором №4133 не є предметом позову. Апелянт зазначає, що позивач з заявою про зміну предмета позову до суду не зверталась. Отже, предметом спірних правовідносин у даній справі є визнання протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 04.10.2017 року № 2464-VII «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» в частині відмови ОСОБА_3 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у АДРЕСА_1; зобов'язання Одеської міської ради на найближчому пленарному засіданні Одеської міської ради розглянути та прийняти рішення по суті вимог клопотання ОСОБА_3 від 07.08.2017 року № 31-Ко-669/3 про надання згоди на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, а саме, земельної ділянки площею 143 кв.м. (кадастровий номер НОМЕР_1), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Рішенням Одеської міської ради від 05.04.2008 року №2501-V надано ОСОБА_3 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у АДРЕСА_1. Рішенням Одеської міської ради від 07.07.2009 року №4666-V затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, відповідно до якого категорія земель за основним цільовим призначенням - землі історико-культурного призначення, та надано її в довгострокову оренду ОСОБА_3 для обслуговування жилого будинку. Як наслідок цього рішення, 26.11.2009 року укладено договір оренди землі, якій зареєстровано у Одеському міському відділі ОРФ ДП «Центр ДКЗ» 11.02.2010 року за номером 12, між Одеською міською радою, в особі міського голови, та ОСОБА_3 про строкове (терміном до п'ятдесяти років), платне користування земельною ділянкою площею 143 кв.м (кадастровий номер НОМЕР_1), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1. Тобто, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів місцевого самоврядування а ні на підставі договорів оренди землі.ОСОБА_3 (ОСОБА_3), ОСОБА_2 є користувачами цих земельних ділянок. Будучи власниками майна, яке розташоване на зазначених вище земельних ділянках, ОСОБА_2, ОСОБА_3 (ОСОБА_3), відповідно до статті 20 Земельного кодексу України, частин 2, 3 підрозділу 6.4 розділу 6 Плану зонування території (зонінгу) міста Одеси, з метою приведення у відповідність до приписів Земельного кодексу України, Класифікації видів цільового призначення земель (КВЦПЗ) наявної у Державному земельному кадастрі інформації про цільове призначення земельних ділянок, звернулися до Одеської міської ради з клопотанням від 07.08.2017 року № 31-Ко-669/3 про зміну цільового призначення земельних ділянок площею 120 кв.м (кадастровий номер НОМЕР_2), площею 143 кв.м (кадастровий номер НОМЕР_1), що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1, а саме, замість « 0.08 землі історико-культурного призначення (землі, на яких розташовані: пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї - садиби)» на «В.02.01 Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».

Апелянт зазначає, що ОСОБА_2 та ОСОБА_3 (ОСОБА_3) не зверталися до міської ради з клопотанням про оспорювання правомірності набуття фізичною особою земельних ділянок, про правомірність укладених раніш договорів оренди землі та внесення змін до них, а просили Одеську міську раду, відповідно до її публічно - владних управлінських функцій на підставі законодавства, змінити цільове призначення (категорію земель) земельних ділянок відповідно до земельного законодавства та зонінгу, та визначити від використання цих земельних ділянок в межах певної категорії земель. З цих підстав апелянт вважає, що відповідно до законодавства, Одеська міська рада у цій справі виступає як суб'єкт владних повноважень, а ні як сторона за договором оренди землі, тому даний спір повинен розглядатися в адміністративному провадженні.

Розглянувши матеріали справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Вирішуючи питання про закриття провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що правовідносини, які склалися між сторонами, не є публічно-правовим спором і не підпадають під визначення справи адміністративної юрисдикції і компетенція адміністративних судів на цей спір не поширюється, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу влади, у зв'язку з чим в даному випадку адміністративний суд не є «судом, встановленим законом».

Колегія суддів не може погодитися з наведеними висновками суду першої інстанції, вважає їх передчасними та помилковими, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 26.11.2009 року між Одеською міською радою (Орендодавець) та ОСОБА_2 (Орендар) укладено договір оренди землі, посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Чужовською Н.Ю. (далі Договір № 4132).

Згідно із п. 1.1. Договору № 4132 Орендодавець на підставі Закону України «Про оренду землі» № 161-ХІV від 06.10.1998 року та рішення Одеської міської ради №4665-V від 07.07.2009 року надає, а Орендар приймає у строкове, платне користування земельну ділянку площею 120 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, для обслуговування жилого будинку, згідно з планом земельної ділянки, який є невід'ємною частиною договору (кадастровий номер НОМЕР_2).

Згідно із п. 2.2. Договору №4132 на земельній ділянці розташоване домоволодіння (фундамент бутовий, черепашникові стіни, крівля шиферна), 1/2 частина якого належить ОСОБА_2 на підставі Свідоцтва про право власності на домоволодіння, виданого 19.10.2004 року виконавчим комітетом Одеської міської ради.

Відповідно до п. 5.1. Договору №4132 земельна ділянка передається в оренду ОСОБА_2 для обслуговування жилого будинку.

Згідно із п. 5.2. Договору №4132 категорія земель за основним цільовим призначенням землі історико-культурного призначення. Відповідно до п. 3.1. Договору №4132 цей Договір укладено терміном до 50 років, для обслуговування жилого будинку.

Також, 26.11.2009 року між Одеською міською радою (Орендодавець) та ОСОБА_3 (Орендар) укладено договір оренди землі, посвідчений приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Чужовською Н.Ю..(далі Договір №4133).

Згідно із п. 1.1. Договору №4133 Орендодавець на підставі Закону України «Про оренду землі» № 161-ХІV від 06.10.1998 року та рішення Одеської міської ради №4666-V від 07.07.2009 року надає, а Орендар приймає у строкове, платне користування земельну ділянку площею 143 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, для обслуговування жилого будинку, згідно з планом земельної ділянки, який є невід'ємною частиною договору (кадастровий номер НОМЕР_1).

Відповідно до п. 2.1. Договору №4133 в оренду передається земельна ділянка площею 143 кв.м., у тому числі по угіддях: капітальна забудова 143 кв.м.

Згідно із п. 2.2. Договору №4133 на земельній ділянці розташоване домоволодіння (фундамент бутовий, черепашникові стіни, крівля шиферна), 1/2 частина якого належить ОСОБА_3 на підставі Свідоцтва про право власності на домоволодіння, виданого 19.10.2004 року виконавчим комітетом Одеської міської ради, право власності на яку зареєстровано КП «ОМБТІ та РОН» 27.10.2004 року за номером запису: 41361 в книзі: 270-116.

Відповідно до п. 5.1. Договору №4133 земельна ділянка передається в оренду ОСОБА_3 для обслуговування жилого будинку.

Згідно із п. 5.2. Договору №4133 категорія земель за основним цільовим призначенням землі історико-культурного призначення. Відповідно до п. 3.1. Договору № 4133 цей Договір укладено терміном до 50 років, для обслуговування жилого будинку.

07.08.2017 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулися до Одеської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок, розташованих за адресою: АДРЕСА_1, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України; в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).

Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону №2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

За змістом положень ст. 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або в користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції не було звернуто уваги, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Так, у постановах від 21 березня 2018 року (справа №536/233/16-ц), 24 квітня 2018 року (справа №401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа №826/5737/16), 19 червня 2018 року (справа №922/864/17) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування. Відмова особі в наданні земельної ділянки, висловлена шляхом відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.

Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

Питання, пов'язаного з визнанням права власності чи права користування земельною ділянкою та оспорюванням такого права інших осіб, у позивача в межах спору не виникало.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч. 10 ст. 118 ЗК України).

Суть спірних правовідносин полягає у оспорюванні правомірності прийнятого Міськрадою рішення про відмову ОСОБА_3 у надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Колегія суддів наголошує й на тому, що позивачка в своєму позові не порушує питання щодо визнання за нею права власності на земельну ділянку, а заявляє вимоги про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень.

Колегія суддів також бере до уваги доводи апелянта про те, що ОСОБА_3 (ОСОБА_3), ОСОБА_2 є користувачами цих земельних ділянок, а не власниками.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що виникнення спірних правовідносин обумовлено діями/рішенням відповідача при вирішенні питання, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції, а тому законність таких дій/рішень (бездіяльності) органу місцевого самоврядування, підлягає перевірці адміністративним судом.

Саме такий правовий висновок викладений в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 січня 2019 року у справі № 371/957/16-а.

За змістом частини першої статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи вищенаведені правові норми та фактичні обставини справи, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції не врахував усі ці обставини та при прийнятті оскаржуваної ухвали дійшов передчасного висновку про закриття провадження у справі, а тому, ухвалене судове рішення на підставі вимог ст. 320 КАС України підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 310, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_3 на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 07 лютого 2019 року про закриття провадження у справі - задовольнити.

Ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 07 лютого 2019 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_2, Департамент комунальної власності Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Юридичний департамент Одеської міської ради про визнання противоправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії - скасувати.

Справу за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Одеської міської ради, треті особи: ОСОБА_2, Департамент комунальної власності Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Юридичний департамент Одеської міської ради про визнання противоправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду справи належним судом.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верхового Суду.

Головуючий суддя: М.П. Коваль

Суддя: Ю.В.Осіпов

Суддя: О.І.Шляхтицький