Справа № 804/1831/18
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2019-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №804/1831/18
13 лютого 2019 року колегією суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у складі: головуючого судді - Данилевич Н.А., суддів - Бевзенка В.М., Желтобрюх І.Л. ухвалено постанову у справі за позовом ОСОБА_2 до Дніпровської селищної ради Верхньодніпровського району Дніпропетровської області (далі - Дніпровська селищна рада) про визнання протиправним і скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року.
Мною, Желтобрюх І.Л., у зв'язку з незгодою з результатом розгляду даної справи було висловлено окрему думку, суть якої полягає в наступному.
Коротко про обставини справи та зміст судових рішень.
Судами встановлено, що ОСОБА_2 була обрана депутатом в багатомандатному виборчому окрузі до Верхньодніпровської районної ради.
На підставі рішення Дніпровської селищної ради від 22 січня 2016 року № 26-5/VII позивача призначено членом виконавчого комітету Дніпровської селищної ради.
Розпорядженням селищного голови Дніпровської селищної ради від 3 січня 2018 року № 3-р було скликано чергову 30 сесію VII скликання Дніпровської селищної ради на 4 січня 2018 року о 14:00 год.
До порядку денного вказаної сесії було включено питання «Про роботу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради».
На сесії Дніпровської селищної ради, яка відбулась 4 січня 2018 року, було зачитано звернення ОСОБА_2, після заслуховування якого депутатами внесено пропозицію призначити сесію на 11 січня 2018 року о 16:00 год. та запросити на засідання членів виконкому.
Рішенням від 4 січня 2018 року № 226-30/VІ дана пропозиція була підтримана, внаслідок чого на повторний розгляд 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради винесено рішення «Про звіт виконавчого комітету».

Розпорядженням селищного голови Дніпровської селищної ради від 5 січня 2018 року № 8-р скликано позачергову 31 сесію VII скликання Дніпровської селищної ради на 11 січня 2018 року о 16:00 год, до порядку денного якої було включено одне питання - «Про роботу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради».

На засіданні сесії було заслухано «Звіт про роботу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради за період 2016-2017 років».

Відповідно до протоколу 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради від 11 січня 2018 року селищною головою Дніпровської селищної ради ОСОБА_4 було запропоновано внести до порядку денного питання про розпуск виконавчого комітету Дніпровської селищної ради, за внесення якого депутати одностайно проголосували - «за» та затвердили порядок денної сесії.

За наслідками розгляду звіту Дніпровською селищною радою було прийняте рішення від 11 січня 2018 року № 237-31/VІІ, яким було розпущено виконавчий комітет ради; скасовано рішення Дніпровської селищної ради від 22 січня 2016 року № 26-5/VІІ «Про затвердження кількісного та якісного складу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради»; зобов'язано селищного голову ОСОБА_4 подати кандидатури кількісного та персонального складу виконавчого комітету.

Не погоджуючись із таким рішенням та вважаючи його протиправним, ОСОБА_2 звернулася до суду.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, у задоволені адміністративного позову відмовлено.

Суд першої інстанції виходив з того, що Дніпровська селищна рада розглянула питання про розпуск виконавчого комітету на виконання наданих їй Законом України «Про місцеве самоврядування» повноважень.

Апеляційний суд такий висновок суду першої інстанції підтримав, однак додатково зазначив, що за приписами положень Закону України «Про місцеве самоврядування» та Регламенту Дніпровської селищної ради у виняткових випадках розпорядження селищного голови про скликання чергової сесії може бути опубліковане не пізніше, як за день до сесії. Суд урахував, що питання «Про звіт виконавчого комітету» було призначене до розгляду на 11 січня 2018 року рішенням селищної ради від 4 січня 2018 року, за прийняття якого проголосували усі 19 депутатів, присутніх на сесії. У зв'язку з цим, апеляційний суд визнав, що прийняття радою рішення від 11 січня 2018 року про розпуск виконавчого комітету ради є реалізацією виключних повноважень ради та відповідає приписам чинного законодавства.

Верховний Суд із позицією судів попередніх інстанцій не погодився, ухвалені ними рішення скасував та прийняв нове, яким визнав протиправним і скасував рішення 31 сесії VII скликання Дніпровської селищної ради від 11 січня 2018 року №237-31/VII «Про розпуск виконавчого комітету Дніпровської селищної ради».

Ухвалюючи таке рішення, Верховний Суд виходив з того, що за змістом статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у виняткових випадках рішення про скликання сесії ради може бути доведено до відома депутатів і населення не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Отже, у вказаному випадку на сесії ради можуть бути розглянуті лише ті питання, розгляд яких потребував такого виняткового способу скликання сесії. Натомість, питання про розпуск виконавчого комітету Дніпровської селищної ради було включене до порядку денного сесії безпосередньо в день її проведення - 11 січня 2018 року, тобто, не у встановленому Законом порядку, що, на думку Верховного Суду, є достатньою підставою до скасування прийнятого радою рішення.

Із такими висновками колегії суддів КАС ВС я не погоджуюсь, з огляду на наступне.

Відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

За змістом частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради (пункт 8).

Відповідно до частин першої, п'ятої та десятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Згідно з частинами другою та третьою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.

Конституційний Суд України в пункті 2.2 рішення від 9 лютого 2000 року № 1-рп/2000 у справі про місцеве самоврядування зазначив, що утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, утворення інших виконавчих органів ради та затвердження їх структури в цілому, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, обрання секретаря ради віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Проте ці питання вирішуються ними за поданням сільського, селищного, міського голови.

Отже, з наведеного можна зробити висновок, що виконавчий комітет як виконавчий орган селищної ради є підконтрольним і підзвітним відповідній раді. Питання про розпуск виконавчого комітету селищної ради належить до виключної компетенції селищної ради, яка його утворила.

Згідно з частиною першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка діє з 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Водночас, на моє переконання, у даній справі суд касаційної інстанції скасував рішення суб'єкта владних повноважень, не встановивши при цьому жодного із зазначених критеріїв, а обмежився лише встановленням факту дрібного процедурного порушення під час прийняття такого рішення, чим, фактично, вдався до такого явища, як «правовий пуризм».

Так, загальноприйнято розуміти пуризм як надмірне прагнення до переваги форми над змістом.

Поняття «правового пуризму» було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (№ 8269/02) зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки.

Вважаю, що зазначений підхід підлягає застосуванню й під час оцінки адміністративним судом рішень суб'єктів владних повноважень, виходячи із конкретних обставин тієї чи іншої судової справи.

«Правовий пуризм» означає надмірно формальне, бюрократичне застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення; «правовий пуризм» може носити як добровільний характер й проявлятися в діяльності окремих посадових осіб, так і бути вимушеним через санкціонування державою, яка обмежує реалізацію дискреційних повноважень суб'єктів правозастосування, не допускаючи відступ від правових приписів.

Тут варто зауважити, що фундаментальне порушення - це таке порушення суб'єктом владних повноважень норм права, допущення істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке потягнуло за собою прийняття незаконного рішення.

Виходячи з наведеного, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, вважаю, що її порушення може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

На відміну від нікчемних (ultra vires), оспорюваний акт - це акт, прийнятий в межах компетенції (in vires), та протиправність якого не є очевидною, і тому для визнання його протиправним необхідно відповідне рішення суду чи компетентного органу.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов'язуватись з його змістом, а стосуватися, наприклад, процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у своїх рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод «оцінки справедливості процесу в цілому» не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу. По суті, ЄСПЛ у своїх рішеннях акцентує увагу на необхідності з'ясувати, «чи перетворили допущені порушення (в контексті конкретних обставин справи) судовий розгляду у цілому на несправедливий». При цьому, як свідчить практика ЄСПЛ, навіть виявлення судом серйозних (чи вагомих), на його думку, порушень права на справедливий судовий розгляд, допущених національними судами, не завжди тягне загальну оцінку проведеного судового розгляду та ухваленого підсумкового рішення як несправедливого.

Інакше кажучи, за принципами, що сповідує ЄСПЛ, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Як вбачається зі спірного рішення, за доповіддю селищного голови ОСОБА_4 підставою до розпуску Виконавчого комітету Дніпровської селищної ради було невиконання ним рекомендації Антимонопольного комітету, зрив засідань виконавчого комітету, неприйняття важливих для громади рішень.

Показовим є те, що за прийняття рішення про розпуск Виконавчого комітету Дніпровської селищної ради проголосували 14 депутатів «за», 0 - «проти», 2 - «утрималося».

Тобто, селищна рада як орган місцевого самоврядування за результатами аналізу ситуації, що склалася, дійшла висновку про неможливість продовження виконання виконавчим комітетом своїх обов'язків та вирішила реалізувати передбачене законом право на розпуск виконавчого комітету. При цьому, таке рішення було прийняте повноважним складом селищної ради на її пленарному засіданні, як це вимагається Законом України «Про місцеве самоврядування». Прийняттю оскаржуваного рішення передувало заслуховування звіту про роботу виконавчого комітету та попереднє обговорення доцільності (можливості) його подальшої діяльності.

Незважаючи на те, що робочу групу з підготовки звіту про роботу виконавчого комітету Дніпровської селищної ради (до складу якої входила й позивач) було утворено ще рішенням селищної ради від 7 грудня 2017 року, така група явно ухилялася від виконання свого обов'язку щодо надання звіту.

Крім того, ОСОБА_2 як депутат Верхньодніпровської районної ради, не була позбавлена права виступити під час роботи сесії, разом з тим, правом особисто висловити свою позицію з кожного питання порядку денного позивач не скористалась.

Питання утворення виконавчого комітету ради та його розпуску віднесено до виключних повноважень селищної ради. Такі питання вирішуються на власний розсуд ради, виходячи з результатів роботи утвореного нею виконавчого комітету. Тому, членство у виконавчому комітеті не дає гарантій щодо строковості виконання особою повноважень на такій посаді, оскільки такі можуть бути припинені у разі настання певних обставин (у даному випадку - втрата довіри селищної ради).

З матеріалів справи вбачається, і таке враховано судами попередніх інстанцій, що склад виконавчого комітету селищної ради, членом якого була ОСОБА_2, вичерпав довіру селищної ради, яка його утворила, та якій виконавчий комітет підзвітний і підконтрольний. На моє переконання, саме довіра є базовим принципом (передумовою) правової природи таких взаємовідносин.

Крім того, важливим є аспект законності наслідків його прийняття.

Особи, які мають відношення до оскаржуваного у цій справі рішення (як ті, у кого припинилися певні правовідносини у зв'язку із його прийняттям, так і ті, у яких у зв'язку з цим фактом правовідносини навпаки, виникли) влаштовували своє життя, трудову діяльність виходячи із того, що цей акт є дійсним. З дати прийняття оскаржуваного у цій справі рішення (11 січня 2018 року) минув значний проміжок часу, і функції членів новоутвореного виконавчого комітету Дніпровської селищної ради можуть виконувати інші особи. Скасування ухвалених у цій справі судових рішень після спливу такого тривалого строку не матиме наслідком продовження терміну повноважень виконавчого органу селищної ради, який розпущено згідно зі спірним рішенням, чи поновлення позивача в статусі члена виконавчого комітету. Варто враховувати, що правовідносини, які склалися між позивачем та Дніпровською селищною радою не є трудовими, і даний спір не є спором про поновлення на роботі.

При цьому, необхідно враховувати, що завданням адміністративного судочинства має бути ефективний захист порушених прав, свобод та інтересів позивача (серед іншого). Натомість, скасування спірного рішення такої мети не переслідує, а навпаки, призведе до дезорганізації роботи виконавчого органу місцевого самоврядування, утвореного після розпуску його попереднього складу, і існування de jure двох складів. При цьому, варто зауважити, що іншого органу, який би мав повноваження на вирішення питання розпуску виконавчого комітету, не існує, а іншого рішення, ніж те, яке прийняла Дніпровська селищна рада, та вже не прийме.

Отже, підсумовуючи наведене, вважаю, що ключовим питанням даного спору було співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

В контексті викладеного, вважаю, що навіть за такої ситуації, коли відповідачем було б у повній мірі дотримано процедуру вирішення питання про розпуск виконавчого комітету селищної ради та внесено це питання до порядку денного у передбачений законом строк, це не вплинуло б на кінцевий результат такої процедури - намір ради припинити повноваження виконавчого комітету у зв'язку із втратою довіри до нього, та розпустити його.

У зв'язку з викладеним, не погоджуюсь із висновком Верховного Суду щодо необхідності визнання неправомірним та скасування спірного рішення Дніпровської селищної ради виключного з тієї підстави, що таке прийняте із порушенням передбаченої Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» процедури, оскільки скасування з одних лише формальних міркувань рішення селищної ради, правильність якого у цій справі не переглядалось і не вирішувалось, є недоцільним виходячи з мети і завдання адміністративного судочинства, і призводить до порушення принципу правової визначеності.

Суддя

Касаційного адміністративного суду

у складі Верховного Суду І.Л. Желтобрюх