Справа № 461/15669/13-а
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2019-04-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 квітня 2019 року

Київ

справа №461/15669/13-а

адміністративне провадження №К/9901/12962/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 05 червня 2014 року (суддя Романюк В.Ф.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 лютого 2016 року (головуючий суддя Довга О.І., судді: Ліщинський А.М., Запотічний І.І.) у справі № 461/15669/13-а за позовом ОСОБА_2 до Львівської міської ради, третя особа - Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради, про визнання протиправними дій,-

ВСТАНОВИВ:

24 грудня 2013 року ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до Львівської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:

- визнати незаконним і скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 613 від 28 травня 2010 року «Про затвердження стандартів адміністративних послуг, які надаються управлінням природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування» в частині додатку 3 «Стандарт погодження вибору місця розташування земельної ділянки фізичним особам для надання у власність або оренду»;

- визнати незаконною відмову Львівської міської ради щодо не розгляду заяви ОСОБА_2 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0310 га для будівництва та обслуговування жилого будинку на АДРЕСА_1.

Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що, звернувшись до відповідача із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, позивач надав усі необхідні документи, визначені Земельним кодексом України. При цьому про існування рішення ради від 28 травня 2010 року №613 «Про затвердження стандартів адміністративних послуг, які надаються управлінням природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування» позивачу було не відомо. Разом з тим, позивач вважає вказане рішення таким, що не відповідає приписам чинного земельного законодавства. Наголошено на тому, що статтею 118 ЗК України наведено вичерпний перелік підстав, які можуть бути підставами для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки. Вимога відповідача щодо надання позивачем документів, необхідних для погодження місця розташування земельної ділянки, є протиправною, оскільки виключний перелік випадків, в яких вимагається таке погодження, встановлений статтею 151 ЗК України.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 05 червня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 лютого 2016 року, адміністративний позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 613 від 28 травня 2010 року "Про затвердження стандартів адміністративних послуг, які надаються управлінням природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування" в частині додатку 3 "Стандарт погодження вибору місця розташування земельної ділянки фізичним особам для надання у власність або оренду". Визнано незаконною відмову Львівської міської ради щодо нерозгляду заяви ОСОБА_2 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0310 га для будівництва та обслуговування жилого будинку на АДРЕСА_1.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що 28 жовтня 2013 року ОСОБА_2 звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку на АДРЕСА_1, в якій зазначено площа земельної ділянки 0,0310 га, призначення (для будівництва та обслуговування жилого будинку на АДРЕСА_1) (а.с. 5).

Згідно з додатками до заяви було додано: графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, лист Залізничної районної адміністрації від 06 вересня 2013 року №32вих-4502, реєстраційне посвідчення, видане Львівським міжміським бюро технічної інвентаризації 13 лютого 1995 року №7809.

Листом від 26 листопада 2013 року №2403-3вих-2035 Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради повернуло позивачу його звернення з підстав невідповідності останнього стандарту затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради № 613 від 28 травня 2010 року «Про затвердження стандартів адміністративних послуг, які надаються управлінням природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування» (а.с.7).

Вважаючи протиправним рішення ради виконавчого комітету Львівської міської ради №613 від 28 травня 2010 року «Про затвердження стандартів адміністративних послуг, які надаються управлінням природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування», з огляду на положення якого позивачу було повернуто його заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом про його скасування та визнання незаконною відмови відповідача у наданні такого дозволу.

Задовольняючи вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, що статтею 118 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який не підлягає розширеному тлумаченню. За наслідками розгляду поданої заяви рада може прийняти або рішення про надання такого дозволу або про відмову у його наданні, але такої форми розгляду заяви як її повернення заявнику норми ЗК України не передбачають. З приводу оскаржуваного рішення Львівської міської ради № 613 від 28 травня 2010 року суди вказали на те, що встановлення стандартів погодження вибору розташування земельної ділянки фізичними особами для надання у власність або оренду виходить за межі наданих статтею 12 ЗК України повноважень міських рад в галузі земельних відносин. Крім того, постанова КМУ від 17 липня 2009 року № 737, на виконання якої було прийнято оскаржуване рішення ради, втратила свою чинність, а відповідачем не доведено, що до рішення №613 від 28 травня 2010 року було внесено відповідні зміни.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Львівська міська рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить судові рішення скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що стандарти адміністративних послуг затверджені виконавчим комітетом Львівської міської ради на виконання вимог чинного законодавства України та відповідно до повноважень, наданих органу місцевого самоврядування. Скаржник вказує на хибність висновків судів попередніх інстанцій стосовно того, що перелік документів, необхідних для надання адміністративної послуги, не відповідає чинному законодавству України, оскільки у відповідному переліку вказані лише ті документи, які визначені статтею 118 ЗК України, а саме: документи, що посвідчують особу заявника; графічні матеріали (план земельної ділянки); документи щодо необхідності вилучення земельної ділянки (довідка з державної статистичної звітності і, в разі необхідності, згода землекористувача на вилучення земельної ділянки); документи, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, що знаходиться на земельній ділянці (в разі його наявності). В додатку №3 стандартів адміністративних послуг не вказано жодних додаткових документів, крім тих, що вимагаються приписами чинним земельним законодавством. Безпідставними є твердження позивача про незаконність вимоги щодо погодження місця розташування земельної ділянки, оскільки таким шляхом відбувається підтвердження факту відповідності її розташування генеральному плану, містобудівній документації та вимогам нормативно-правових актів.

Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Щодо правомірності висновку судів попередніх інстанцій про скасування рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 28 травня 2010 року №613 «Про затвердження стандартів адміністративних послуг, які надаються управлінням природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування», колегія суддів зазначає наступне.

Так, статтею 12 Земельного кодексу України (тут і далі - в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Таким чином, норми ЗК України не містять положень, якими б органам місцевого самоврядування надавалось право на встановлення стандартів погодження вибору місця розташування земельної ділянки фізичними особами. Не містить таких повноважень і стаття 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення), яка визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері регулювання земельних відносин. Отже, суди дійшли правильного висновку про прийняття виконкомом міської ради оскаржуваного рішення не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачений Конституцією та Законами України.

Суди також правильно зазначили, що постанова КМУ від 17 липня 2009 року №737 «Про заходи щодо упорядкування державних, у тому числі адміністративних послуг», на виконання якої і було прийняте оскаржуване рішення, станом на дату розгляду заяви позивача, втратила чинність, а відповідачем не надано доказів внесення відповідних змін до рішення виконкому ради.

Більш того, із тексту вказаної постанови вбачається, що остання адресована міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів АРК, обласним, Київській та Севастопольській місцевим державним адміністраціям, і не стосується органів місцевого самоврядування.

За таких обставин, суди правомірно задовольнили позовні вимоги ОСОБА_2 в частині визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 613 від 28 травня 2010 року "Про затвердження стандартів адміністративних послуг, які надаються управлінням природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування" в частині додатку 3 "Стандарт погодження вибору місця розташування земельної ділянки фізичним особам для надання у власність або оренду".

Надаючи правову оцінку правильності висновків судів попередній інстанцій щодо визнання незаконною відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, колегія суддів зазначає наступне.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з частиною першою статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.

Вказана правова позиція викладена і постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання з приводу земельних відносин вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з пунктом «б» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, крім іншого, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Частиною 5 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що вирішення заяви позивача повинно відбуватись в порядку, визначеному Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», тобто на пленарному засіданні Львівської міської ради із прийняттям відповідного рішення, оскільки саме такий спосіб прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, передбачений законодавством.

Аналогічна правова позиція викладена і в постановах Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року у справі №21-358а13, від 07 червня 2016 року у справі №21-1391а16, постанові Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі №463/3375/15-а.

Колегія суддів також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо визначення у статті 118 ЗК України вичерпного переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою та неприпустимістю розширення переліку документів, які слід долучити до відповідної заяви, шляхом прийняття відповідного рішення виконкомом ради.

При цьому у разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов'язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині 7 статті 118 ЗК України.

В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив заяву ОСОБА_2 до Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради, який і надав позивачу лист про повернення його заяви.

Отже, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданої ОСОБА_2 заяви.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 345, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Галицького районного суду м. Львова від 05 червня 2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 лютого 2016 року у справі №461/15669/13-а залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду