Справа № 688/3487/16-а
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2019-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 688/3487/16-а (№ К/9901/6979/18)

Провадження № 11-1209апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області (у складі судді Березової І. О.) від 11 листопада 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Совгири Д. І., суддів Курка О. П., Білоуса О. В.) від 20 грудня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Шепетівської районної ради Хмельницької області, третя особа - Шепетівська районна державна адміністрація Хмельницької області, про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИЛА:

У вересні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області з адміністративним позовом до Шепетівської районної ради Хмельницької області (далі - Шепетівська райрада) про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 31 серпня 2016 року № 1/9-2016 «Про висловлення недовіри голові Шепетівської районної державної адміністрації ОСОБА_3.».

Шепетівський міськрайонний суд Хмельницької області постановою від 11 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року, відмовив ОСОБА_3 у задоволенні позову.

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просив скасувати судові рішення та прийняти нове про задоволення позову.

На обґрунтування касаційної скарги заявник зазначив, що суди не врахували правового висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 03 квітня 2007 року у справі № 21-400во07, згідно з яким питання висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації (далі - облдержадміністрація) пов?язане з припиненням публічної служби на цій посаді, а тому ухвалення такого рішення органу місцевого самоврядування без проведення обговорення цього питання за результатами розгляду звіту голови Шепетівської районної державної адміністрації (далі - райдержадміністрація), є неправомірним.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 20 лютого 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Підпунктом 8 п. 1 VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону

№ 2147-VIII установлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 жовтня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважав за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України.

На обґрунтування цієї ухвали Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що 03 квітня 2007 року Верховний Суд України ухвалив постанову у справі № 21-400во07 з подібними правовідносинами (позивач оскаржував рішення органу місцевого самоврядування про висловлення йому як голові облдержадміністрації недовіри).

У вказаній справі Верховний Суд України дійшов висновку про те, що питання висловлення недовіри голові облдержадміністрації пов'язане з припиненням його публічної служби на цій посаді, а тому таке рішення про недовіру може бути ухвалено лише після обговорення цього питання за наслідками звіту облдержадміністрації.

Однак за позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду спірне рішення Шепетівської райради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття, а тому правовий висновок Верховного Суду України, сформований унаслідок розширеного тлумачення окремих положень ст. 43 та 72 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) у їх взаємозв'язку, є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 3 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Частиною 1 ст. 341 КАСУкраїни передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.

Президент України Розпорядженням від 08 вересня 2015 року № 694/2015-рп призначив ОСОБА_3 головою Шепетівської райдержадміністрації.

29 липня 2016 року до голови Шепетівської райради письмово звернулися 27 її депутатів із вимогою скликати позачергову сесію, на якій розглянути питання про висловлення недовіри голові Шепетівської райдержадміністрації ОСОБА_3

Розпорядженням голови Шепетівської райради від 29 липня 2016 року № 52-р вирішено скликати дев'яту сесію Шепетівської райради VII скликання для розгляду питання про висловлення недовіри голові Шепетівської райдержадміністрації ОСОБА_3

31 серпня 2016 року на засіданні постійних комісій Шепетівської райради відбувся попередній розгляд питання про висловлення недовіри голові Шепетівської райдержадміністрації ОСОБА_3, за результатами якого комісія запропонувала вирішити дане питання на пленарному засіданні дев'ятої сесії районної ради та рекомендувала прийняти проект рішення ради у цілому.

Позивач був запрошений на спільне засідання комісії, однак на таке засідання не з'явився.

Того ж дня, 31 серпня 2016 року, голова Шепетівської райради відкрив пленарне засідання дев'ятої сесії райради і затвердив його порядок денний, до якого було включене питання про висловлення недовіри ОСОБА_3, який був присутній на цьому пленарному засіданні і, як убачається з протоколу сесії від 31 серпня 2016 року, надавав свої пояснення та відповідав на питання депутатів райради.

При цьому, з матеріалів справи вбачається, що питання про заслуховування звіту голови Шепетівської райдержадміністрації ОСОБА_3 до порядку денного сесії Шепетівської райради від 31 серпня 2016 року не вносилося.

За результатами таємного голосування щодо проекту рішення «Про висловлення недовіри голові Шепетівської райдержадміністрації ОСОБА_3.» 29 депутатів із 31 присутніх на сесії ради проголосували «за» прийняття рішення, 1 депутат проголосував «проти».

Рішенням від 31 серпня 2016 року № 1/9-2016 Шепетівська райрада, ураховуючи висновки і рекомендації постійних комісій та президії районної ради, вирішила висловити недовіру голові Шепетівської райдержадміністрації ОСОБА_3 і направити це рішення до Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, голів Хмельницької обласної ради та Хмельницької облдержадміністрації для подальшого розгляду.

Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_3 звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що оскаржуване рішення про висловлення недовіри позивачу як голові райдержадміністрації прийнято Шепетівською райрадою на підставі та у межах повноважень, що передбачені чинним законодавством, дотриманням установленої законом процедури.

При цьому суди не врахували правового висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 03 квітня 2007 року у справі № 21-400во07 про те, що рішення про недовіру голові обласної державної адміністрації не може бути ухвалено без обговорення цього питання за наслідками звіту обласної державної адміністрації, оскільки таке питання пов'язане з припиненням його публічної служби на цій посаді.

Позивач у цій справі, як і позивач у справі № 21-400во07, перебував на посаді голови райдержадміністрації (облдержадміністрації), предметом спору в обох зазначених справах є питання протиправності рішення органу місцевого самоврядування про висловлення недовіри такому голові. Отже, суд касаційної інстанції правильно зазначив, що висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 03 квітня 2007 року у справі № 21-400во07, є обов'язковим для Верховного Суду при вирішенні цього спору.

Разом з цим Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду висловив позицію про необхідність відступу від висновку Верховного Суду України, викладеного у зазначеній вище постанові, оскільки такий висновок є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

Аналізуючи обґрунтованість підстав для відступлення від висновку Верховного Суду України щодо застосування ст. 43 та 72 Закону № 280/97-ВР у подібних правовідносинах, а саме щодо необхідності проведення попереднього обговорення питання про недовіру голові райдержадміністрації (облдержадміністрації) за наслідками звіту такої адміністрації, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі та в межах повноважень у спосіб, що передбачений як Конституцією, так і законами України.

Також на рівні Основного Закону України закріплено конституційне право, зокрема райради, на висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації (ст. 118 Конституції України).

Повноваження, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені у Законі № 280/97-ВР.

За змістом ч. 2, 3 ст. 72 Закону № 280/97-ВР районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Аналогічна норма викладена у ч. 7, 8 ст. 34 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV).

Відповідно до ст. 43 Закону № 280/97-ВР визначено перелік питань, які вирішуються районними й обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До таких питань, зокрема, належать: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (п. 28 ч. 1 ст. 43); прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (п. 29 ч. 1 ст. 43).

З аналізу зазначених законодавчих норм убачається, що право райради на висловлення недовіри голові райдержадміністрації не пов'язується з будь-яким юридичним фактом та не передбачає попереднього заслуховування звіту голови щодо його роботи на посаді.

Заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень і висловлення недовіри голові державної адміністрації є різними законодавчо визначеними процедурами, які не мають між собою причинно-наслідкового зв'язку.

При цьому ані в Конституції України, ані в законах № 280/97-ВР та № 586-XIV не міститься посилань на підстави для висловлення недовіри голові райдержадміністрації або на необхідність створення будь-яких обов'язкових передумов для прийняття цього рішення, у тому числі щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови місцевої адміністрації або інших факторів.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що такі повноваження райради є дискреційними, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування і не може надавати оцінки мотивам райради, з яких вона виходила, висловлюючи недовіру голові райдержадміністрації. Тобто, спірне рішення Шепетівської райради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

Суд при розгляді цієї справи по суті спору не може здійснювати власну оцінку роботи голови районної державної адміністрації щодо виконання чи невиконання ним службових обов'язків, а також не може будь-яким чином переоцінювати позицію депутатів Шепетівської райради, які проголосували за висловлення недовіри голові райдержадміністрації ОСОБА_4

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність відступу від позиції Верховного Суду України, викладеної в постанові від 03 квітня 2007 року у справі № 21-400во07, оскільки ухвалення рішення про недовіру голові райдержадміністрації (облдержадміністрації) є конституційно закріпленим, дискреційним повноваженням органу місцевого самоврядування, а тому може бути ухвалено незалежно від проведення обговорення цього питання за наслідками звіту голови райдержадміністрації (облдержадміністрації).

Вирішуючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення прийнято депутатами Шепетівської райради на підставі та в межах наданих їм повноважень, відповідно до вимог чинного законодавства України та з дотриманням установленої законом процедури.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з наведеним висновком судів з огляду на таке.

Відповідно до ч.12 ст. 46 Закону № 280/97-ВР пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

За приписами ч. 14 ст. 46 Закону № 280/97-ВР не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. Рішенням Шепетівської райради від 11 грудня 2015 року № 7/1-2015 затверджено Регламент Шепетівської райради VІІ скликання (далі - Регламент).

Згідно з п. 12.2 Регламенту сесія ради може скликатися також головою райради за пропозицією не менше як однієї третини депутатів ради від її загального складу, або голови райдержадміністрації.

Це положення відповідає вимогам ч. 7 ст. 46 Закону № 280/97-ВР.

Частиною 4 ст. 46 Закону № 280/97-ВР та п. 12.1 Регламенту передбачено, що сесії ради скликаються її головою. Частиною 7 ст. 46 цього Закону передбачено, що голова районної ради вправі видавати розпорядження про скликання сесії районної ради.

Таким чином, голова районної ради має право видавати розпорядження про скликання сесії районної ради.

З матеріалів справи вбачається, що підставою для скликання дев?ятої сесії Шепетівської райради була пропозиція 27 депутатів районної ради (загальна кількість обраних до ради депутатів складає 34) скликати сесію, що викладена у відповідному листі на адресу голови районної ради.

Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Шепетівська райрада при прийнятті оскаржуваного рішення діяла на підставі, у межах наданих їй повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з дотриманням визначеної законодавством процедури його прийняття, а тому суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили оскаржувані судові рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права. Доводи скаржника не спростовують правильності висновків судів, а тому касаційна скарга ОСОБА_3 є необґрунтованою та задоволенню не підлягає.

Відповідно до п.1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 328, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

Постанову Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 11 листопада 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Саприкіна

Судді:

С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

О. С. Золотніков О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

В. С. Князєв О. Г. Яновська

Н. П. Лященко