Справа № 826/15786/16
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2019-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Аверкова В.В., Шевченко Н.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 квітня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на проголошене о 11 годині 01 хвилин рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року, повний текст якого складено 14 грудня 2018 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Міністерства соціальної політики України, Кабінету Міністрів України, треті особи - Громадська рада при Міністерстві соціальної політики України, Ініціативна група з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, про визнання протиправними дій, визнання незаконними і скасування наказів повністю та постанови в частині, зобов'язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди, -

В С Т А Н О В И Л А:

У жовтні 2016 року ОСОБА_3 (далі - Позивач, ОСОБА_3) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом (з урахуванням уточнених позовних вимог) до Міністерства соціальної політики України (далі - Відповідач-1, Мінсоцполітики України), Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач-2, КМ України), треті особи - Громадська рада при Міністерстві соціальної політики України (далі - Третя особа-1, Громадська рада), Ініціативна група з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України (далі - Третя особа-2, Ініціативна група), ОСОБА_6 (далі - Третя особа-3, ОСОБА_6), ОСОБА_7 (далі - Третя особа-4, ОСОБА_7), ОСОБА_8 (далі - Третя особа-5, ОСОБА_8.), в якому просить:

- визнати протиправними дії Мінсоцполітики України щодо систематичного незаконного втручання в роботу Громадської ради стосовно утворення Ініціативної групи;

- визнати незаконним і скасувати наказ Мінсоцполітики України від 03.02.2017 року № 176 «Про утворення Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України»;

- зобов'язати Мінсоцполітики України утриматися від незаконного втручання в роботу Громадської ради стосовно утворення Ініціативної групи;

- визнати незаконним і скасувати наказ Мінсоцполітики України від 21.04.2017 року № 675 «Про затвердження складу Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України»;

- визнати незаконною і скасувати постанову КМ України від 08.04.2015 року № 234 в частині викладення в новій редакції пункту 8 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації;

- зобов'язати Громадську раду попереднього скликання при Міністерстві соціальної політики України (Громадську раду при Міністерстві соціальної політики України у складі попереднього скликання) невідкладно в розумний строк утворити ініціативну групу з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради в порядку, встановленому чинним Положенням про Громадську раду при Міністерстві соціальної політики України, схваленим засіданням Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України від 24.12.2012 року, протокол № 3;

- зобов'язати Мінсоцполітики України подати Громадській раді попереднього скликання при Міністерстві соціальної політики України кандидатури представників Міністерства соціальної політики України до складу ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради;

- стягнути з Мінсоцполітики України на користь ОСОБА_3 моральну шкоду в розмірі 10 000 грн. за спричинені з серпня 2016 року незаконними діями Мінсоцполітики України щодо втручання в процес формування нового складу Громадської ради моральні страждання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 року закрито провадження у справі в частині оскарження протоколу установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України від 08.04.2017 року.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постановою КМ України жодним чином не впливає на права, свободи та інтереси ОСОБА_3, що свідчить про безпідставність доводів останнього про звуження його прав внаслідок прийняття даного нормативного акту. Зазначив, що прийняття Мінсоцполітики України наказів від 03.02.2017 року №176 та від 21.04.2017 року №675 відбувалося у межах повноважень центрального органу виконавчої влади, а відтак підстави для їх скасування відсутні. Звернув увагу, що невключення до складу Ініціативної групи всіх делегованих членів діючої Громадської ради також жодним чином не впливає на права Позивача, оскільки такі особи вправі самостійно оскаржити дії/рішення у судовому порядку; тим більше Типовим положенням не передбачено обов'язку органу включати до складу ініціативної групи всіх делегованих членів діючої Громадської ради. Підкреслив, що доказів втручання Мінсоцполітики України у роботу Громадської ради щодо утворення Ініціативної групи матеріали справи не містять. Крім того, зауважив, що встановлення обставин правомірності прийняття рішення учасниками установчих зборів не охоплюється компетенцією адміністративного суду.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його повністю та ухвалити нове, яким:

- визнати незаконною і скасувати постанову КМ України від 08.04.2015 року № 234 в частині викладення в новій редакції пункту 8 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації;

- визнати протиправними дії Мінсоцполітики України щодо систематичного незаконного втручання в роботу Громадської ради стосовно утворення Ініціативної групи;

- стягнути з Мінсоцполітики України на користь ОСОБА_3 моральну шкоду в розмірі 10 000 грн. за спричинені з серпня 2016 року незаконними діями Мінсоцполітики України щодо втручання в процес формування нового складу Громадської ради моральні страждання.

В обґрунтування своїх доводів зазначає, що суд безпідставно вказав, по-перше, на те, що завданням адміністративного судочинства є захист порушених прав у сфері публічно-правових відносин, а не захист від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, по-друге, на обов'язок особи довести факт такого порушення. Наголошує на неврахуванні судом, що неможливо відмовити у задоволенні позову виключно з підстав відсутності негативного впливу на права особи оскаржуваним нею актом без надання оцінки такому акту на відповідність вимогам законодавства. Звертає увагу на порушення судом першої інстанції строку розгляду справи. Підкреслює, що оскаржуваною постановою Уряду України порушено право громадських об'єднань на самоврядність. Стверджує, що судом не було враховано, що із даним позовом ОСОБА_3 звертається самостійно, а не в інтересах будь-яких інших осіб чи громадських організацій. Зазначає, що судом залишено поза увагою, що, починаючи з серпня 2016 року Мінсоцполітики України безпідставно втручається у роботу Громадської ради, адже протиправно застосовує до спірних правовідносин приписи Типового положення, а не Положення про Громадську раду, схваленого на засіданні ради 24.12.2012 року та погодженої заступником міністра. Наголошує, що тривалі незаконні дії Мінсоцполітики України спричинили завдання ОСОБА_3 моральної шкоди.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 03.04.2019 року.

У відзиві на апеляційну скаргу Мінсоцполітики України просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що оскаржувані Позивачем накази та постанова жодним чином не стосуються його прав, свобод чи інтересів. Підкреслює, що ОСОБА_3 не надано доказів належності до суб'єктів правовідносин, до яких застосовується чи буде застосована постанова Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року № 234 у частині, що є предметом оскарження. Стверджує, що кількісний і персональний склад Ініціативної групи було затверджено Мінсоцполітики України з урахуванням вимог Типового положення, тобто відповідно до наданих повноважень. Крім того, звертає увагу, що жодних доказів заподіяння моральної шкоди Позивачу матеріали справи не містять.

У межах встановленого строку відзиву на апеляційну скаргу від інших учасників справи не надійшло.

У судовому засіданні Позивач та його представник доводи апеляційної скарги підтримали та просили її вимоги задовольнити повністю з викладених у ній підставі.

Представники Відповідача-1 наполягали на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Аналогічну позицію підтримав і представник Відповідача-2.

Інші учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, наказом Міністерства соціальної політики України від 08.10.2014 № 746 затверджено склад Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України (т. 1 а.с. 57-62).

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року № 234 затверджено зміни, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 року №976 і від 03.11.2010 року № 996, відповідної до якої, зокрема, викладено в новій редакції пункт 8 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації:

«Для формування складу громадської ради орган не пізніше ніж за 60 календарних днів до визначеної дати проведення установчих зборів утворює ініціативну групу з їх підготовки за участю інститутів громадянського суспільства (далі - ініціативна група).

Якщо при органі вже утворена громадська рада і її повноваження не були припинені достроково, то ініціативна група утворюється органом не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень.

У такому разі кількісний та персональний склад ініціативної групи орган затверджує з урахуванням пропозицій громадської ради.

До складу ініціативної групи входять делеговані члени діючої громадської ради (якщо її повноваження не були припинені достроково), представники інститутів громадянського суспільства, які не представлені у складі громадської ради, представники органу, при якому утворюється громадська рада.

Персональний склад ініціативної групи орган оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня її утворення.

Не пізніше ніж за 45 календарних днів до проведення установчих зборів орган в обов'язковому порядку оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб підготовлене ініціативною групою та погоджене з ним повідомлення про дату, час, місце, порядок проведення установчих зборів, порядок подання заяв для участі в установчих зборах, відомості про склад ініціативної групи та прізвище, ім'я, електронну адресу та номер телефону відповідальної особи.

Для участі в установчих зборах до ініціативної групи подається заява у довільній формі, підписана уповноваженою особою керівного органу інституту громадянського суспільства.

До заяви додаються:

рішення, прийняте у порядку, встановленому установчими документами інституту громадянського суспільства, про делегування для участі в установчих зборах представника, який одночасно є кандидатом на обрання до складу громадської ради;

біографічна довідка делегованого представника інституту громадянського суспільства із зазначенням його прізвища, імені, по батькові, посади, місця роботи, посади в інституті громадянського суспільства, контактної інформації;

копія виписки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій та витяг із статуту (положення) інституту громадянського суспільства щодо цілей і завдань його діяльності, засвідчені в установленому порядку;

інформація про отримання інститутом громадянського суспільства як володільцем бази персональних даних його членів згоди делегованого ним представника на обробку його персональних даних;

інформація про результати діяльності інституту громадянського суспільства (відомості про проведені заходи, реалізовані проекти, виконані програми, друковані видання, подання інститутом громадянського суспільства відповідному органу письмових обґрунтованих пропозицій і зауважень з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері та інформування про них громадськості тощо) протягом року до дня подання заяви (у разі, коли інститут громадянського суспільства працює менше року, - за період діяльності);

відомості про місцезнаходження та адресу електронної пошти інституту громадянського суспільства, номер контактного телефону.

Приймання заяв для участі в установчих зборах припиняється за 30 календарних днів до їх проведення.

У разі виявлення невідповідності документів, поданих інститутом громадянського суспільства, встановленим цим Типовим положенням вимогам ініціативна група не пізніше ніж за 15 календарних днів до проведення установчих зборів письмово та в електронній формі інформує про це інститут громадянського суспільства з пропозицією щодо їх усунення протягом семи календарних днів.

За результатами перевірки документів, поданих інститутами громадянського суспільства, на відповідність встановленим цим Типовим положенням вимогам ініціативна група складає за сім календарних днів до проведення установчих зборів список кандидатів до складу громадської ради, які братимуть участь в установчих зборах, та список представників інститутів громадянського суспільства, яким відмовлено в участі в установчих зборах, із зазначенням підстави для відмови.

Підставами для відмови представнику інституту громадянського суспільства в участі в установчих зборах є:

невідповідність документів, поданих інститутом громадянського суспільства, вимогам цього Типового положення;

неусунення інститутом громадянського суспільства невідповідності поданих документів вимогам, встановленим цим Типовим положенням, у строк, визначений абзацом шістнадцятим цього пункту;

невідповідність інституту громадянського суспільства або делегованого ним представника вимогам, встановленим пунктом 6 цього Типового положення;

недостовірність інформації, що міститься в документах, поданих для участі в установчих зборах;

відмова інституту громадянського суспільства від участі в установчих зборах шляхом надсилання ініціативній групі офіційного листа;

перебування інституту громадянського суспільства, який делегував свого представника для участі в установчих зборах, у процесі припинення.

Список кандидатів до складу громадської ради, які братимуть участь в установчих зборах, та список представників інститутів громадянського суспільства, яким відмовлено в участі в установчих зборах, із зазначенням підстави для відмови, інформація про результати діяльності інститутів громадянського суспільства за останній рік, біографічні довідки делегованих ними представників, а також уточнена інформація про дату, час та місце проведення установчих зборів, погоджена з органом, оприлюднюються не пізніше ніж за три робочих дні до проведення установчих зборів на офіційному веб-сайті органу та в інший прийнятний спосіб.

Під час проведення установчих зборів, які відкриває уповноважений представник ініціативної групи, з числа кандидатів до нового складу громадської ради обирається лічильна комісія, голова зборів, секретар, заслуховується інформація голови або іншого уповноваженого члена попереднього складу громадської ради про її діяльність, якщо така рада була утворена, а також обирається новий склад громадської ради.

Рішення установчих зборів оформляється протоколом, який складається протягом трьох робочих днів з моменту проведення установчих зборів, підписується головою та секретарем установчих зборів і подається органові.

Орган оприлюднює протокол установчих зборів на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб протягом трьох робочих днів з моменту його надходження.».

На засіданні Громадської ради, рішення якої оформлено протокол №8 від 25.07.2016 року (т. 1 а.с. 39-41), розглянуто питання щодо внесення до Мінсоцполітики пропозиції про персональний склад Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради та прийнято рішення затвердити склад Ініціативної групи з підготовки Установчих зборів для формування нового складу Громадської ради.

Про прийняте рішення Громадська рада повідомила Мінсоцполітики України листом від 29.07.2016 року № 195 (т. 1 а.с. 113-114).

На виконання Постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та для формування нового складу Громадської ради наказом Міністерства соціальної політики України від 05.08.2016 № 854 утворено Ініціативну групу з підготовки Установчих зборів для формування Громадської ради при Мінсоцполітики (т. 1 а.с. 10).

Судом першої інстанції також встановлено, що 01.09.2016 року відбулося засідання Ініціативної групи та проведення Установчих зборів призначено на 20.10.2016 року.

На засіданні Ініціативної групи прийнято оформлене протоколом № 3 від 13.10.2016 року рішення не включати представників ІГС, які не виконали вимоги та не усунули вчасно недоліки щодо якості подання документів до списку учасників засідання Установчих зборів по формуванню Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України, яке відбудеться 20.10.2016 року (т. 1 а.с. 78-84).

При цьому Окружним адміністративним судом міста Києва встановлено, що у зв'язку з відсутністю протоколу проведення Установчих зборів, які відбулись 20.10.2016 року для формування Громадської ради при Мінсоцполітики, наказом Мінсоцполітики України від 29.12.2016 року № 1651 визнано таким, що втратив чинність наказ Міністерства соціальної політики України від 05.08.2016 року № 854 «Про утворення Ініціативної групи з підготовки Установчих зборів для формування Громадської ради при Мінсоцполітики» та доручено Департаменту аналітичного та організаційного забезпечення діяльності керівництва Міністерства до 17.01.2017 року здійснити організаційні заходи щодо формування та затвердження нового складу Ініціативної групи з підготовки проведення Установчих зборів для формування Громадської ради при Мінсоцполітики (т. 2 а.с. 80).

Наказом Мінсоцполітики України від 03.02.2017 року № 176 відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» з метою забезпечення системного діалогу Міністерства соціальної політики України з громадськістю утворено Ініціативну групу з підготовки Установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України та затверджено її склад згідно з додатком (т. 1 а.с. 164-167).

08.04.2017 року проведено Установчі збори для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України. Зі змісту протоколу Установчих зборів від 08.04.2017 року вбачається, що на засіданні Установчих зборів зареєстровано 58 уповноважених представників інститутів громадського суспільства із 63, які за рішенням Ініціативної групи від 31.03.2017 (протокол № 5) включені до Списку кандидатів до складу Громадської ради та братимуть участь в засіданні Установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України (т. 2 а.с. 173-182).

При цьому судом першої інстанції встановлено, що під час засідання Установчих зборів вирішили обрати Громадську раду у складі 35 осіб та проведено рейтингове таємне голосування для обрання нового складу Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України по 5 напрямкам, а саме:

1. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах трудових відносин, комплексної реформи системи оплати праці та системи пенсійного забезпечення, (колір - червоний);

2. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах поліпшення здоров'я населення, захисту прав дітей, сімейної та гендерної політики (колір - жовтий);

3. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах соціальної підтримки населення, монетизації пільг та децентралізації системи соціальних послуг, їх розвитку на рівні територіальних громад (колір - зелений);

4. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах соціального захисту осіб з інвалідністю, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших осіб (сімей), які перебувають у складних життєвих обставинах і не можуть самостійно їх подолати (колір - синій);

5. Комітет з питань громадського контролю за формуванням і реалізацією державної політики у сферах соціального захисту ветеранів війни, військової служби та учасників АТО (колір - помаранчевий).

Наказом Мінсоцполітики України від 21.04.2017 року № 675 затверджено склад Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України (т. 2 а.с. 169-172).

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 8, 19, 22, 55, 113 Конституції України, ст. ст. 2, 3, 6, 171 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. ст. 3, 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», п. п. 1, 2, 6, 7, 8 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року №996 (далі - Типове положення), суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, оскільки оскаржувана Позивачем постанова КМ України жодним чином не впливає на права, свободи, інтереси чи обов'язки останнього, спірні накази Мінсоцполітики України прийняті останнім у межах повноважень та спосіб, визначені чинним законодавством, а наявними у матеріалах справи доказами не підтверджується факти втручання Мінсоцполітики України у роботу Громадської ради.

З такими висновками суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно ст. 117 Основного Закону Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Приписи ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначають, що діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

За правилами ст. 19 вказаного Закону діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Вирішуючи питання про можливість здійснення перевірки у межах даної судової справи питання правомірності прийняття КМ України постанові від 08.04.2015 року №234 в частині викладенні у новій редакції пункту 8 Типового положення з огляду на визначені ОСОБА_3 підстави позову та доводи апеляційної скарги, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, у розумінні Конвенції, засіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 5 КАС України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У рішенні від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

У своєму рішенні від 14.12.2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що в аспекті конституційного звернення положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

При цьому колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України у попередній редакції, а також згідно ч. 2 ст. 264 КАС України у чинній, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Тобто, зміст даної правової норми, який залишився незмінною після набрання чинності новою редакцією процесуального закону 15.12.2017 року, вказує на те, що особа (позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта. У випадку встановлення обставин відсутності можливості застосування такого акту до особи, в суду відсутні повноваження на перевірку такого акту на предмет його протиправності (законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили).

З наведеного випливає, що право на оскарження нормативно - правового акту мають особи, щодо яких застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. При цьому коло осіб, які вправі звернутися з позовом у розглядуваних справах, є вужчим, ніж коло осіб, що окреслено в ч. 1 ст. 2 КАС України - особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Наведений правовий висновок щодо застосування вказаних правових норм викладений у постанові Верховного Суду від 12.04.2018 року у справі №826/8803/15.

Крім того, у вказаній постанові Верховний Суд зазначив, вже згадані положення ст. 55 Конституції України не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

Тобто, суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Також Верховний Суд зауважив, що через світоглядні переконання позивач може виражати свої думки до такого факту як невдоволення новими змінами до нормативно-правових актів, що регулюють сферу відносин про громадські ради при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, однак цього явно недостатньо щоб вимагати в судовому порядку його усунення шляхом скасування акту.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

Як вірно зазначив суд першої інстанції з урахуванням вказаної позиції Верховного Суду, Позивачем не наведено обґрунтування щодо існування реального негативного впливу на його конкретні права, свободи чи інтереси, у зв'язку з прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 08.04.2015 року № 234 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 № 976 і від 03.11.2010 № 996». Доводи Апелянта про те, що він заінтересований у наявності суворого та ефективного контролю громадськості за діяльністю органів державної влади, є безумовно прийнятними, проте наведені вище положення законодавства не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що позивач вважає начебто певні положення норм законодавства можуть вплинути на його правове становище у майбутньому.

До вказаного висновку дійшов і Верховний Суд у постанові від 12.04.2018 року у справі №826/8803/15, посилаючись, поряд з іншим на практику Європейського суду з прав людини, що викладена у рішенні від 30.10.2014 року по справі «Швидка проти України», у п. 54 якого вказано, що Конвенція покликана гарантувати не якісь теоретичні або ілюзорні права, а права, які є ефективними на практиці.

Твердження Апелянта про неврахування судом першої інстанції того, що дія оскаржуваних положень постанови Кабінету Міністрів України унеможливила прийняття участі у формуванні громадської ради великої кількості громадських організацій, в тому числі організацій, з якими Позивач співпрацює, судом першої інстанції було обґрунтовано відхилено, оскільки громадські організації у разі наявності їх порушеного права наділені повноваженнями самостійно звернутися до суду за захистом своїх прав та інтересів.

При цьому, Окружний адміністративний суд міста Києва вірно звернув увагу, що постановою Верховного Суду від 12.04.2018 року у справі №826/8803/15 встановлено, що зміни до Типового положення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996, не суперечать положенням Закону України «Про громадські об'єднання». Викладене, на переконання суду апеляційної інстанції, свідчить про помилковість посилання Апелянта на невідповідність приписів оскаржуваної постанови положенням ст. 22 Закону України «Про громадські об'єднання».

З урахуванням наведеного та враховуючи, що матеріали справи та викладені у позовній заяві й апеляційній скарзі доводи не містять належних і допустимих доказів звуження прав Позивача оскаржуваним актом та якому внесені ним зміни суперечать, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про обґрунтованість позиції Окружного адміністративного суду міста Києва про безпідставність позовних вимог щодо визнання незаконною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року № 234 в частині викладення у новій редакції п. 8 Типового положення.

Надаючи оцінку посиланню Апелянта на безпідставному застосуванні Мінсоцполітики України до спірних правовідносин норм Типового положення, а не Положення про громадську ради при Міністерстві соціальної політики України (далі - Положення №3), схваленого на засіданні ради 24.12.2012 року №3 та погодженого заступником міністра, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Як вбачається з матеріалів справи, вказане Положення №3 (т. 1 а.с. 33-38) було схвалено на засіданні Громадської ради 24.12.2012 року у відповідності до вимог Типового положення, чинного у 2012 році.

Проте, у подальшому, як було встановлено раніше, постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року № 234 пункт 8 Типового положення було викладено у новій редакції, де було змінено порядок формування складу громадської ради та створення ініціативної групи, а саме - обов'язок зі створення ініціативної групи покладено на орган виконавчої влади, при якому утворено громадську раду, а її кількісний і персональний склад затверджується органом з урахуванням пропозицій громадської ради.

Відповідно до п. 2 Типового положення у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення.

Положення про громадську раду розробляється громадською радою та затверджується органом виконавчої влади, при якому її утворено (далі - орган).

Положення про громадську раду оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу протягом трьох робочих днів з моменту затвердження.

Розроблення та затвердження змін до Положення про громадську раду здійснюється у тому ж порядку, що і розроблення та затвердження Положення про громадську раду.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Положення про громадську раду є обов'язковим актом у діяльності такої ради, однак за умови, якщо його приписи узгоджуються з нормами акту вищої юридичної сили. Крім того, аналіз змісту норм Положення №3 свідчить, що в останньому не регламентовано правила поведінки Мінсоцполітики України як центрального органу виконавчої влади.

У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне наголосити, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких обставин, прийняття Міністерством соціальної політики України наказу від 03.02.2017 року № 176 «Про утворення Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України» та наказу Міністерства соціальної політики України від 21.04.2017 року № 675 «Про затвердження складу Громадської ради при Міністерстві соціальної політики України», які здійснені на підставі Типового положення, тобто нормативно-правового акту Уряду України, який безумовно має вищу юридичну силу, ніж затверджене Громадською радою Положення №3, свідчить, що Відповідач-1 діяв у межах наданих йому повноважень та у спосіб, визначені чинним законодавством. При цьому, на переконання судової колегії, несвоєчасне приведення у відповідність до Типового положення положення про Громадську раду при Міністерстві соціальної політики України не звільняє учасників даних правовідносин від виконання діючих правових норм вищої юридичної сили, якими є приписи постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року №996 у редакції постанови від 08.04.2015 року №234.

Суд першої інстанції вірно відзначив, що хоча до складу Ініціативної групи не були включені всі делеговані члени діючої Громадської ради, проте вказані обставини жодним чином не порушують прав та охоронюваних законом інтересів ОСОБА_3, оскільки ОСОБА_10, ОСОБА_7, ОСОБА_11, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_12, ОСОБА_6, ОСОБА_13, ОСОБА_14 у разі незгоди з невключенням їх до складу Ініціативної групи мали можливість самостійно оскаржити вказані дії/рішення. При цьому, аналіз приписів Типового положення свідчить, що ними не встановлено обов'язок органу включати до складу Ініціативної групи всіх делегованих членів діючої Громадської ради.

Таким чином, судова колегія вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що обставин щодо втручання Мінсоцполітики України в роботу Громадської ради стосовно утворення Ініціативної групи матеріали справи не містять.

Крім того, Окружний адміністративний суд міста Києва обґрунтовано вказав на неможливості надання оцінки проведеному рейтинговому голосуванню з визначення персоніфікованого складу Громадської ради, оскільки обрання її персонального складу здійснювалося на засіданні Установчих зборів для формування Громадської ради, а Міністерством соціальної політики України виключно затверджено кількісний і персональний склад Громадської ради та оприлюднено його на своєму офіційному веб-сайті. Водночас, до компетенції адміністративного суду не належить встановлення обставин правомірності прийнятих рішень учасниками Установчих зборів.

Надаючи оцінку доводам Апелянта про те, що судом першої інстанції жодним чином не встановлювалися обставини порушення оскаржуваною постановою Уряду України прав та інтересів ОСОБА_6, ОСОБА_7 і ОСОБА_8, оскільки у даному випадку суд повинен був відмовити і вказаним особам у задоволенні позову, судовою колегією оцінюється критично, оскільки, по-перше, дані особи не були позивачами у даній справі, по-друге, в силу ч. 1 ст. 293 КАС України вони мали право оскаржити рішення суду в апеляційному порядку самостійно або за правилами ст. 302 КАС України приєднатися до апеляційної скарги ОСОБА_3

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 264, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено « 03» квітня 2019 року.