Справа № 509/4722/16-а
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2019-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 квітня 2019 року

м. Київ

справа №509/4722/16-а

адміністративне провадження №К/9901/16286/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів: Анцупової Т.О., Коваленко Н.В.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 (колегія суддів у складі Танасогло Т.М., Зуєвої Л.Є., Яковлева О.В.)

у справі №509/4722/16-а

за позовом ОСОБА_4

до Кароліно-Бугазької селищної ради

треті особи - ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17,ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51

про визнання незаконним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2016 року ОСОБА_4 звернулась до Овідіопольського районного суду Одеської області із позовом до Кароліно-Бугазької сільської ради, треті особи на стороні позивача, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Кароліно-Бугазької сільської ради від 25.11.2016 №818-VII «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану».

2. Постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 26.04.2017 позов задоволено повністю - визнано протиправним та скасовано рішення Кароліно-Бугазької сільської ради № 818-VII від 25.11.2016 «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану».

3. Крім того, ухвалою Овідіопольського районного суду Одеської області від 21.12.2016 задоволено клопотання позивача про забезпечення позову, а саме заборонено Кароліно-Бугазькій сільській раді приймати будь-які рішення щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою та розпорядження землями, в тому числі й рішення про відмову в затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з урахуванням змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз, внесених рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради від 25.11.2016.

4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 скасовано постанову Овідіопільського районного суду Одеської області від 26.04.2017. Прийнято нове судове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопільського районного суду Одеської області від 25.11.2016 № 818-VII «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану» в частині території земельних ділянок, відносно яких позивачу та третім особам надані дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва з урахуванням детального плану частини території села Кароліно-Бугаз, затвердженого рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради 845-VI від 31.10.2013.

5. 07.09.2017 Кароліно-Бугазька сільська рада подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017, просить її скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

6. Ухвалою від 11.09.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 08.11.2017 за заявою скаржника зупинив виконання постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 до закінчення розгляду справи.

7. 06.02.2018 справу передано на розгляд до Верховного Суду.

8. Учасники справи відзиву чи заперечень на касаційну скаргу, клопотань про розгляд справи за їхньою участю не подавали.

9. Ухвалою Верховного Суду від 20.02.2019 справу призначено до розгляду в судовому засіданні. В судове засідання учасники справи не з'явилися, тому розгляд справи продовжився в письмовому провадженні.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. У 1996 році був розроблений та затверджений в 1997 році Генеральний план с.Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області.

11. Рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради № 845-VI від 31.10.2013 затверджено детальний план частини території села Кароліно-Бугаз, обмеженою вулицями Суворова, Лазурна, Студентська, Цвіточна та пров. Коцюбинського та території пляжної зони, розташованої навпроти спортивно-оздоровчого табору «Чайка», бази відпочинку «Одеса», бази відпочинку «Бриз», бази відпочинку «Зв'язокбуд», бази відпочинку «Лотос» (в межах населеного пункту).

12. Рішенням Кароліно-Бугазької сільської ради № 846-VI від 31.10.2013 визначено необхідність продажу права оренди земельної ділянки площею 16,7000 га на земельних торгах у формі аукціону, а рішенням № 847-VI від 31.10.2013 з цією метою вирішено розробити проект землеустрою щодо її відведення.

13. Рішенням № 2059-VI від 18.12.2014 Кароліно-Бугазька сільська рада скасувала своє рішення № 846-VI від 31.10.2013. Водночас, рішенням № 1014- VI від 29.04.2014 внесено зміни до рішення № 847-VI від 31.10.2013 та зменшено площу земельної ділянки, право оренди якої заплановано для продажу на земельних торгах з 16,700 га до 9,7422 га.

14. 20.11.2014 Кароліно-Бугазька сільська рада прийняла рішення «Про розроблення проекту внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області» поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі Генерального плану.

15. В місцевій газеті розміщено оголошення про початок процедури прийняття пропозицій до проекту «Внесення змін до Генерального плану, поєднаного з планом зонування території села Кароліно-Бугаз».

16. Рішеннями Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 окремим громадянам було надано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва. Зміни до Генерального плану стосуються в тому числі території, яка була передбачена для розміщення індивідуального дачного будівництва позивачем та третіми особами.

17. Згодом, Кароліно-Бугазька сільська рада прийняла рішення № 478-VIІ 24.03.2016 «Про скасування окремих рішень Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 про надання громадянам дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва».

18. В матеріалах справи наявна постанова Овідіопольського районного суду від 04.08.2016 (справа № 509/1837/16-а) за позовом ОСОБА_4 до Кароліно-Бугазької сільської ради, треті особи ОСОБА_7, ОСОБА_53, якою визнано протиправним та скасовано рішення № 478-VIІ 24.03.2016 про скасування окремих рішень Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 про надання громадянам України дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва в частині скасування стосовно ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_53 Зобов'язано Кароліно-Бугазьку сільську раду розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_53 (а .с.12, т.1).

19. Рішенням № 547-VIІІ від 12.07.2016 завершено процедури громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення та презентації проекту внесення змін до генерального плану с. Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі Генерального плану, визнано завершеною процедуру громадських слухань.

20. 25.11.2016 Кароліно-Бугазька сільська рада прийняла оскаржуване рішення №818-VII «Про внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі генерального плану». В листах-замовленнях, завданні на розроблення проекту внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі Генерального плану та в завданні на розроблення плану зонування (зонінгу) с. Кароліно-Бугаз Овідіопольського району Одеської області зазначено, що замовником є Кароліно-Бугазька сільська рада.

21. У зв'язку з цим, сільська рада прийняла рішення № 860-VII від 21.12.2016 «Про розгляд заяв гр. ОСОБА_54 та інших про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі їх у приватну власність для індивідуального дачного будівництва на території села Кароліно-Бугаз», яким внаслідок невідповідності землевпорядної документації вимогам нормативних документів, відмовлено в затвердженні проектів землеустрою.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

22. Позивач вимоги обґрунтовувала тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення сільська рада перевищила свої повноваження. Рішення було ухвалено з порушенням положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме: рада не забезпечила загальну доступність матеріалів змін до Генерального плану Кароліно-Бугазької сільської ради, ні до сесії Кароліно-Бугазької сільської ради, ні після їх затвердження на сесії Кароліно-Бугазької сільської ради 25.11.2016; по проекту змін до Генерального плану відсутня експертиза, що не відповідає ч. 12 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; порушено порядок проведення громадських слухань.

Крім того, зміни до Генерального плану стосуються території, яка була передбачена для розміщення індивідуального дачного будівництва, і саме за рахунок цієї території позивачу та третім особам було надано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність. Все це призвело до порушення прав та інтересів жителів територіальної громади с. Кароліно-Бугаз.

23. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що позивач не є членом територіальної громади села Кароліно-Бугаз, тому оскаржуване рішення не порушує її прав та інтересів. Також стверджував, що рішення про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва було прийнято помилково в 2014 рік, оскільки перед тим в 2013 році було прийнято рішення про продаж земельних ділянок. За рахунок їх продажу село отримає кошти на його розвиток. Крім того, існує необхідність системно і планово перейти до плану забудови села.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24. Задовольняючи позов повністю, суд першої інстанції виходив з того, що Кароліно-Бугазька сільська рада не забезпечила загальну доступність матеріалів змін до Генерального плану Кароліно-Бугазької сільської ради до сесії Кароліно-Бугазької сільської ради та після їх затвердження на сесії 25.11.2016, було порушено порядок проведення громадських слухань.

Також оскаржуване рішення порушує законні права та інтереси позивачки, оскільки зміни до генерального плану стосуються території, яка була передбачена для розміщення індивідуального дачного будівництва і саме за рахунок цієї території позивачеві та третім особам, рішеннями Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 було надано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва, які були розроблені та погоджені, в тому числі було отримано висновок державної експертизи по проектам.

Суд апеляційної інстанції в цій частині з рішенням суду першої інстанції погодився.

25. Водночас, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність задоволення позову частково зважаючи на те, що позивачем не визначено, які інші зміни в Генеральному плані села Кароліно-Бугаз, що затверджені оскаржуваним рішенням, фактично порушують її права, окрім спірної території, на яку їй надано дозвіл на розробку проектів землеустрою.

Суд зазначив, що не може самостійно визначити такі території Генерального плану села Кароліно-Бугаз в цілому, оскільки це призведе до порушення прав та інтересів інших суб'єктів.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

26. У касаційній скарзі відповідач як підставу скасування рішення суду апеляційної інстанції наводить такі доводи:

А) позивач та треті особи не є членами Кароліно-Бугазької територіальної громади;

Б) суд не врахував, що доступність матеріалів Генерального плану настає з моменту його затвердження рішенням;

В) докази про наявність у Державному земельному кадастрі даних про сформовані земельні ділянки позивача та третіх осіб станом на вересень 2015 року не свідчать про збереження цієї реєстрації станом на квітень 2016 року;

Д) суд неправильно розтлумачив, що порушенням є те, що замовником на розроблення проекту внесення змін є сільська рада, а не виконавчий комітет, так як останній не є юридичною особою;

Е) суд не взяв до уваги, що необхідність внесення змін до Генерального плану села, поєднаного з планом зонування території населеного пункту, була обумовлена заходами, спрямованими на соціально-економічний розвиток села Кароліно-Бугаз та місцевої громади;

Є) 18.12.2014 окремим громадянам рішенням відповідача було надано дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок, розташованих на площі 9,7422 га щодо якої існувало інше рішення, - № 847-VI від 31.10.2013 «Про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності територіальної громади села Кароліно-Бугаз, право оренди на яку пропонується для продажу на земельних торгах». Сільська рада виправила дане становище, рішенням № 478-VIІ від 24.03.2016 скасувала окремі рішення Кароліно-Бугазької сільської ради від 18.12.2014 про надання громадянам дозволу на розробку проекту землеустрою.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права Верховний Суд дійшов таких висновків.

28. Зважаючи на предмет та підстави даного позову, надання оцінки правомірності рішення Кароліно-Бугазької сільської ради від 25.11.2016 №818-VII «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі Генерального плану» потребувало з боку судів аналізу обставин щодо: (1) законності підстав і дотримання порядку внесення змін до генерального плану села; (2) кола осіб, на яких поширюється оскаржуване рішення, порушення їхніх прав та інтересів; (3) співвідношення балансу інтересів та правових наслідків оскаржуваного рішення, як в цілому для жителів села, так і для позивача та третіх осіб.

29. Доводи позивача та третіх осіб про те, що сільська рада не забезпечила загальну доступність матеріалів змін до Генерального плану села до сесії сільської ради та після їх затвердження на сесії 25.11.2016, порушила порядок проведення громадських слухань, відсутні підстави для внесення змін до діючого генерального плану села, порушено права та інтереси позивача, третіх осіб, оскільки зміни стосуються території на яку ними отримано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, суди попередніх інстанції оцінили як такі, що знайшли своє підтвердження.

30. Колегія суддів Верховного Суду вважає, що таких висновків суди дійшли внаслідок порушення норм матеріального права.

(а) щодо підстав та дотримання порядку внесення змін до генерального плану села

31. Частинами першою, другою, п'ятою, шостою, десятою статті 17 Закону № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

32. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

33. Згідно із положеннями статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Отже, детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.

34. Таким чином, законодавством передбачено відповідну процедуру щодо подання, розроблення, розгляду та затвердження генеральних планів населених пунктів та внесення змін до них.

35. Спір виник щодо внесення змін до Генерального плану села Кароліно-Бугаз, затвердженого в 1997 році.

36. Процес внесення змін аж до моменту їх затвердження тривав з листопада 2014 по листопад 2016 року.

37. Оцінюючи законність підстав для внесення змін до Генерального плану села, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у відповідача таких підстав не було.

38. Відповідно до п. 5.1 вказаного Порядку розроблення містобудівної документації» (затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 N290) рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі:

- результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 №170, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07.11.2005 №1268/20006;

- виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту; змін у видах функціонального використання окремих територій;

- необхідності вирішення екологічних та інженерних питань;

- виникнення потреби у розміщенні об'єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси;

- необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.

Необхідність внесення змін до містобудівної документації обґрунтовується відповідним органом містобудуванням (п. 5.2 Порядку № 290).

39. Відповідно до пункту 2.1 Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 №170 завданням моніторингу є отримання показників стану і змін об'єктів містобудування відповідно до містобудівної документації для оцінки та прогнозу впливу на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних та громадських інтересів.

40. Тобто, результати моніторингу передбачають збір показників. Ненадання цих результатів не свідчить про неможливість їх обґрунтування іншими доказами з прогнозованими правовими, економічними, екологічними наслідками.

41. З матеріалів справи вбачається, що мета розроблення плану зонування території с. Кароліно-Бугаз обумовлювалась заходами, спрямованими на соціально-економічний розвиток села.

42. Зокрема, відповідачем надано докази щодо будівництва дитячого садка у с. Кароліно-Бугаз, коштів на будівництво якого сільська рада не мала та могла б отримати за рахунок продажу землі.

Також сільською радою неодноразово розроблялись містобудівні обґрунтування та детальні плани територій для вирішення питань по розміщенню на території села закладів рекреації, торгівлі, тощо. Для цього у 2010 році розширено межі села.

Про обґрунтування необхідності внесення змін до генерального плану зазначалось відповідачем в листі, адресованому Одеській обласній державній адміністрації, з проханням виділити для цих цілей кошти, у завданні на розроблення плану зонування території села, погодженому відділом містобудування та архітектури Овідіопольської РДА (а. с. 102, т. 5, а. с. 83, т. 7).

Проект внесення змін до генерального плану погоджено:

- протоколом архітектурно-містобудівної ради при департаменті розвитку інфраструктури та житлово-комунального господарства Одеської обласної держадміністрації № 8 від 23.11.2016;

- листом ГУ Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області «Про результати розгляду містобудівної документації» від 11.11.2016 № 03/5911/08;

- висновком Управління містобудування та архітектури Овідіопольської райдержадміністації по проекту містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі генерального плану» від 15.11.2016 № 11/01-24;

- висновком Державної екологічної експертизи щодо проекту внесення змін до Генерального плану с. Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту у складі генерального плану» від 13.11.2016 № 5792/03/5268;

- листом Управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації від 23.11.2016 № 5792/03/5268.

- результатами містобудівного моніторингу.

43. Отже, висновки суду апеляційної інстанції про те, що відповідач не мав жодної з підстав для внесення змін до Генерального плану села Кароліно-Бугаз, є помилковими і не узгоджуються з положеннями п. 5.1 Порядку розроблення містобудівної документації.

(б) щодо дотримання процедури внесення змін до генерального плану села

44. Громадські слухання є формою діалогу між мешканцями села (міста) (відповідною територіальною громадою) та депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування (ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). У певних випадках громадські слухання є обов'язковими.

45. Згідно з частиною 1, 2 ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

46. Відповідно до ч. 3 цієї статті замовники містобудівної документації зобов'язані забезпечити, зокрема: 3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

47. Частиною 8 статті 21 Закону передбачено, зокрема для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія; погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).

48. Відповідно до частини 9 статті 21 цього Закону оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів; особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

49. Отже, громадські слухання містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються оприлюдненням проектів містобудівної документації на місцевому рівні, наданням особам, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій; безпосереднім поданням пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворенням погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюдненням результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

50. Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій визначено Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555 (далі - Порядок № 555).

51. Пунктом 4 Порядку № 555 передбачено, що замовники містобудівної документації оприлюднюють у двотижневий строк прийняті рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті замовника містобудівної документації.

52. Відповідно до п. 5 Порядку № 555 повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: 1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо). Осіб, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, призначає орган місцевого самоврядування. Зазначені особи є відповідальними за автентичність проектів містобудівної документації.

53. Як вбачається з матеріалів справи, в оголошенні, розміщеному в газеті «Наддністрянська правда» від 27.11.2014, опубліковано оголошення про початок розроблення проекту «Внесення змін до Генерального плану, поєднаного з планом зонування території села Кароліно-Бугаз», зазначено номер та дату ухвалення цього рішення на сесії сільської ради, з метою врахування громадських інтересів у строк з 27.11.2014 по 27.12.2014 запропоновано за адресою сільської ради внести пропозиції (а.с. 103, т. 5). В оголошенні від 26.05.2016 сільська рада повідомила про початок процедури проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту внесення змін до Генерального плану. Зазначено особу розробника проекту; дату та номер рішення, на підставі якого розроблено проект, дату, час та місце презентації проекту; пропозицію у встановлений строк подати зауваження; відповідальну особу.

54. Виходячи з того, що одним із етапів проведення процедури внесення змін до генерального плану населеного пункту є проведення громадських обговорень, Суд дійшов висновку, що врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку у органу місцевого самоврядування, замовника та розробника містобудівної документації відсутній обов'язок з їх розгляду та, відповідно, врахування.

55. У п. 7 Порядку № 555 (в редакції, чинній станом на 2013) було передбачено коло осіб, які можуть подавати пропозиції до проектів містобудівної документації. Серед них: (1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; (2) юридичні особи, об'єкти нерухомого майна яких розташовані на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; (3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розроблено проект містобудівної документації, та на суміжних з нею територіях; (4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; (5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад. Зазначена норма фактично окреслює коло зацікавлених осіб.

56. Належні докази, що позивач та треті особи є жителями с. Кароліно-Бугаз у справі відсутні. Відповідач це заперечував. Суд звертає увагу, що позивач та треті особи отримали дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, які знаходиться частково у межах генерального плану території, затвердженого спірним рішенням. Надання зазначеного дозволу не означає, що земельну ділянку буде надано у власність. Водночас, позивач, треті особи мали законні сподівання на відведення їм земельних ділянок у власність. Тому Суд вважає, що вони мали право звертатися з пропозиціями до проекту внесення змін до Генерального плану території с.Кароліно-Бугаз. Проте суди не встановили, що позивач звертався до відповідача з такими пропозиціями.

57. Право громадськості брати участь в обговоренні проектів містобудівної документації було б ілюзорним, якщо б в інших учасників містобудівних правовідносин не було обов'язку враховувати ці пропозиції.

58. В матеріалах справи міститься доповідна записка секретаря сільської ради, датована 29.06.2016 № б/н, якою підтверджено, що до сільської ради надходили:

- зауваження та уточнення, які сільська рада визнала необґрунтованими, а саме вказати місця для розташування малих архітектурних форм, ГОС «Кароліно» розбити на ділянки, як у їхньому генплані, проїзд між б/в «Шураві» і вул. Цвіточною змістити по забору б/в «Шураві», біля школи-інтернату нанести проїзд від 167 до 142 вздовж КЖ;

- опрацьовано технічні описки, встановлені під час громадських слухань;

- розглянуто два клопотання голови та членів СФГ «Ткаченко і К», голови СФГ «Майданюк і К» щодо зміни меж села в частині винесення за межі їхніх земельних ділянок. Пропозицію щодо зміни меж села в частині винесення за межі населеного пункту земельних ділянок «Майданюк і К», СФГ «Ткаченко і К» визнано безпідставними для розгляду, у зв'язку з відсутністю обґрунтування пропозиції (рішення № 545 VІІ від 12.06.2016).

- пропозицію городянки ОСОБА_55 та інших громадян щодо не перенесення продовольчого ринку до іншого місця також визнано безпідставними для розгляду, у зв'язку з відсутністю обґрунтування пропозиції (рішення № 546-VІІ від 12.06.2016).

59. Рішенням № 547-VІІ від 12.06.2016 вирішено не створювати погоджувальну комісію, оскільки пропозицій від громадськості до проекту внесення змін до Генерального плану не надходило, та завершити процедуру громадських слухань.

60. Отже, фізичні та юридичні особи, що є жителями с. Кароліно-Бугаз зверталися з пропозиціями і висловлювали свої міркування щодо неможливості затвердження змін до Генерального плану у запропонованій редакції. Ці пропозиції розглянуто.

61. Отже, жителі села були проінформовані про громадські обговорення. Тому безпідставним є посилання позивача та третіх осіб про необізнаність з цим. Помилковими також є висновки судів попередніх інстанцій про порушення з боку відповідача процедури проведення громадських слухань. Такі висновки ухвалено внаслідок неправильного застосування ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

62. Разом з тим, Суд погоджується, що в повідомленні про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації не містять всіх обов'язкових відомостей. Зокрема, безпосередньо в місцевій пресі та на сайті сільської ради не було оприлюднено графічні матеріали проекту. Проте, незважаючи на те, що формально оголошення за своїм змістом не відповідає всім вимогам, встановленим Порядком № 555, доступ громадськості до цієї інформації було забезпечено шляхом надання можливості ознайомитись з проектом безпосередньо в приміщенні сільської ради, проведено його презентацію.

63. З огляду на це, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що відповідачем порушено процедуру забезпечення доступності матеріалів внесення змін до Генерального плану.

64. Позивач зазначав, що на момент прийняття відповідачем оскаржуваної ухвали (від 25.11.2016) була чинна заборона (від 30.06.2016) на прийняття будь-якого рішення про внесення змін до містобудівної документації.

65. Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 30.06.2016 (справа №522/11334/16а, за позовом ОСОБА_51 до Кароліно-Бугазької сільської ради про затвердження проекту землеустрою) було, зокрема: (1) зупинено дію рішення Кароліно-Бугазької сільської ради № 478-VIІ 24.03.2016; (2) заборонено Кароліно-Бугазькій сільській раді приймати будь-які рішення щодо земельної ділянки площею 0,06 га, розташованої в АДРЕСА_1; (3) заборонено Кароліно-Бугазькій сільській раді вносити будь-які зміни до містобудівної документації, зокрема до Генерального плану села, детального плану частини території села, обмеженої вулицями Суворова, Лазурна, Студентська, Цвіточна та пров. Коцюбинського та території пляжної зони, розташованої навпроти спортивно-оздоровчого табору «Чайка», бази відпочинку «Одеса», бази відпочинку «Бриз», бази відпочинку «Зв'язокбуд», бази відпочинку «Лотос» (в межах населеного пункту), тощо, в частині, що стосується території Кароліно-Бугазької сільської ради в межах населеного пункту с. Кароліно-Бугаз на якій розташована земельна ділянка для індивідуального дачного будівництва площею 0,06 га, розташованої в АДРЕСА_1 (а. с. 115, т.1).

66. Суд звертає увагу на те, що заходи забезпечення позову у справі №522/11334/16а стосуються лише однієї земельної ділянки площею 0,06 га, розташованої в АДРЕСА_1, затвердження проекту землеустрою щодо якої є предметом цього спору.

67. Зазначена земельна ділянка належить до території, щодо якої змінено Генеральний план села. Отже, ухвалу суду, якою вжито заходи забезпечення позову, відповідачем було порушено.

68. Відповідно до ст. 382 Кримінального кодексу України умисне невиконання вироку, рішення, ухвали, постанови суду, що набрали законної сили, або перешкоджання їх виконанню є злочином. Отже, правовим наслідком порушення судової заборони є притягнення винних осіб до відповідальності за невиконання судового рішення. Порушення судової заборони також є самостійною підставою для визнання протиправним та скасування рішення, ухваленого всупереч судовій забороні. Водночас, законом не передбачено безумовного скасування такого рішення чи його недійність.

69. В контексті спірних правовідносин, Суд зважає на те, що заходи забезпечення позову стосувалися лише однієї особи і однієї земельної ділянки. Ухвалою від 19.02.2018 у справі №522/11334/16а (за даними Єдиного реєстру судових рішень) позовну заяву залишено без розгляду через повторну неявку позивача ОСОБА_51 Отже, позов, задля забезпечення якого постановлено ухвалу, по суті не розглянуто.

Суд також бере до уваги, що не було обмежень для ухвалення рішення про затвердження змін до Генерального плану в частині усієї іншої території, окрім спірної ділянки площею 0,06 га по АДРЕСА_1. Скасування рішення в цілому лише через порушення судової заборони щодо незначної частини території, щодо якої змінюється Генеральний план, є неспівмірним.

Суд звертає увагу також на те, що заходи забезпечення позову у справі №522/11334/16а було вжито з ініціативи позивача ОСОБА_51 Оскільки заходи забезпечення вжито в його інтересах, то саме він може вимагати застосування наслідків порушення судової заборони. Проте у цій справі ОСОБА_51 є третьою особою, а не позивачем. ОСОБА_51 не ставить питання про скасування рішення, ухваленого внаслідок судової заборони. Водночас позивач ОСОБА_4 не має стосунку до справи №522/11334/16а та заходів забезпечення позову, які вживалися у цій справі. Тому невиконання ухвали суду у справі, в якій вона не брала участі, не може бути підставою для її позову до осіб, які не виконали ухвалу.

70. З огляду на вищевикладене, Суд дійшов висновку, що за обставин, які склалися у цій справі, порушення заходів забезпечення позову, вжитих ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 30.06.2016 у справі №522/11334/16а за позовом ОСОБА_51 до Кароліно-Бугазької сільської ради, не є підставою для визнання протиправним та скасування оспорюваного рішення.

(в) щодо порушення прав та інтересів позивача, третіх осіб внаслідок внесення змін до генерального плану села

71. Одним із правових питань у справі є наявність у позивачів матеріально-правової заінтересованості, яка є передумовою для захисту їх порушених прав.

72. Загальні підходи до цього питання були сформульовані у постанові Верховного Суду від 28.02.2019 у справі №522/3665/17. У цій постанові Суд зазначив, що заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача (п. 58); заінтересованість повинна мати об'єктивну основу (п. 59); позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб'єкта владних повноважень (п. 74).

73. Причиною звернення до суду стала незгода позивача з рішенням про затвердження змін до генерального плану території села. Ці зміни є перешкодою для надання їй у власність земельної ділянки, щодо якої вона розробила проект землеустрою.

74. Відносини щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту стосуються жителів відповідного села, кожен з яких має як права, так і обов'язки щодо участі в управлінні територіальною громадою села.

75. Позивач та треті особи мали підстави сподіватися на те, що зміни до генерального плану села не стосуватимуться частини території, яка була передбачена для розміщення індивідуального дачного будівництва. Саме за рахунок цієї території їм 18.12.2014 було надано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок. Ці громадяни захищали в суді свої інтереси щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою, їх затвердження та надання ділянки у власність.

76. Зазначені обставини мають правове значення для позивача, третіх осіб і є основою їх матеріально-правової заінтересованості. Позивач має законний інтерес - прагнення отримати земельну ділянку у власність, - який може бути предметом судового захисту.

77. Водночас, у постанові від 30.05.2018 у справі № 826/5737/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання дозволу вповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.

78. У розвиток цього висновку, надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на раду обов'язку (не є підставою для виникнення зобов'язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність. Рада може відмовити у затвердженні проекту та наданні земельної ділянки у власність з підстав, визначених законом, зокрема у разі невідповідності місця розташування ділянки вимогам генеральних планів населених пунктів.

79. Законом України «Про регулювання містобудівної документації» встановлено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

80. Положеннями ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Тому діяльність органу місцевого самоврядування із планування території відповідного населеного пункту, внесення змін до генерального плану є виконанням встановлених законом владних управлінських функцій, спрямована на забезпечення інтересів громади.

81. Законом не заборонено вносити зміни до генерального плану населеного пункту у разі надання дозволу на розробку проектів землеустрою на земельні ділянки, що розташовані у межах території, якої торкаються зміни.

82. Рішення про затвердження чи зміну генерального плану села не створює, не змінює і не припиняє цивільних прав та обов'язків окремих осіб. До того ж, права власності чи користування земельною ділянкою позивач не набула.

83. Оцінюючи висновки судів та доводи касаційної скарги в сукупності, Суд вважає, що судами було неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до помилкових висновків судів попередніх інстанцій та неправильного вирішення спору.

84. Приймаючи рішення № 818-VII від 25.11.2016 «Про внесення змін до генерального плану села Кароліно-Бугаз, поєднаного з планом зонування території населеного пункту в складі генерального плану», Кароліно-Бугазька сільська рада діяла на підставі та в межах повноважень, визначених законом.

85. Інші доводи касаційної скарги не мають самостійного значення, оскільки не впливають на загальний висновок суду щодо вирішення спору. Тому Суд вважає, що їх докладний аналіз є зайвим.

86. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

87. Оскільки доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, що відповідні судові рішення суду першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню з ухваленням нової постанови - про відмову у задоволенні позову повністю.

88. Відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати слід покласти на позивача.

89. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017 зупинено виконання постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 до розгляду справи в касаційному порядку. У зв'язку з прийняття Верховним Судом остаточного судового рішення у даній справі слід вважати таким, що втратило свою дію зупинення виконання постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017.

Керуючись ст.ст.139, 243, 341, 354 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Кароліно-Бугазької сільської ради Овідіопольського району Одеської області задовольнити.

2. Постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 26.04.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 у справі №509/4722/16-а скасувати.

3. Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову ОСОБА_4 відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя Н.В. Коваленко