Справа № 810/3161/18
Суддя: Вівдиченко Тетяна Романівна
Дата ухвалення: 2019-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/3161/18 Головуючий у 1 інстанції:Скочок Т.О.
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 квітня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Суддів За участю секретаряВівдиченко Т.Р. Губської О.А. Костюк Л.О. Борейка Д.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Першого заступника прокурора Київської області на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2019 року у справі за адміністративним позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, треті особи - Державна авіаційна служба України, Комунальне підприємство Міжнародний аеропорт "Київ" (Жуляни), ОСОБА_5, про скасування рішення, визнання протиправною бездіяльність, зобов"язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Департаменту державної архітектурно-булівельної інспекції у Київській області, в якому просив:

- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від №349/2016, видані 29.12.2016 року Відділом містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області на розробку проектно-кошторисної документації для багатоквартирного житлового будинку з нежитловими приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту державної архітектурно-булівельної інспекції у Київській області, що виявилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29.12.2016 р. №349/2016 та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 20.01.2017 р. № КС 41;

- зобов'язати Департамент державної архітектурно-булівельної інспекції у Київській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1», зареєстровану 20.01.2017 р. Департаментом державної архітектурно-булівельної інспекції у Київській області за № КС 41.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2019 року позов залишено без розгляду.

Не погодившись з ухвалою суду, Перший заступник прокурора Київської області звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постановити нову ухвалу, якою справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права.

02 квітня 2019 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від третьої особи - ОСОБА_5 надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримує позицію суду першої інстанції.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання не з'явилися.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Враховуючи, що особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за відсутності сторін.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Так, залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що у прокурора відсутня адміністративна процесуальна дієздатність на звернення до суду з подібними позовними вимогами, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.

З таким висновком суду колегія суддів погоджується, виходячи з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Так, обґрунтовуючи право прокуратури на звернення до суду у спірних правовідносинах, Перший заступник прокурора Київської області зазначив необхідність задоволення суспільних потреб у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання, з урахуванням принципу справедливої рівноваги між суспільними інтересами та необхідністю дотримання прав відповідача у справі.

В силу ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно ч. 4 ст. 5 КАС України, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 3 ст 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Наведені конституційні положення відсилають до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

Так, згідно ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

В силу ч. 4 ст. 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Аналіз вищезазначених норм свідчить, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах є можливою лише за умови обов'язкової наявності двох умов, які прокурор обґрунтовує у своїй заяві: 1) порушення або загрози порушення інтересів держави; 2) захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний суб'єкт владних повноважень, а також у разі відсутності такого суб'єкта.

Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції про те, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Відповідно до правової позиції викладеної в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.07.2018 р. у справі №822/1169/17 «Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави».

За змістом норм ч. 4 ст. 23 Закону №1697-VII, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Так, згідно ч. ч.1,3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Першим заступником прокурора Київської області не заперечується, що на його звернення Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області проведено документальну перевірку щодо законності надання відділом містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області спірних містобудівних умов та обмежень, за результатами якої, будь-яких порушень встановлено не було, про що прокурора повідомлено у листі від 02.04.2018 р. №10/10-33/0204/08/01.

З огляду на вказане, у суду відсутні підстави вважати, що територіальним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду не здійснюється чи неналежним чином здійснюється захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

З матеріалів справи вбачається, що Перший заступник прокурора Київської області фактично не погоджується із проведеною уповноваженим державою органом перевіркою законності спірних містобудівних умов, вважаючи ці містобудівні умови протиправними, перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку прокурора) не було.

Проте, прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (ухвала Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17).

Також, в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 березня 2019 року по справі №815/1139/18 колегія суддів дійшла висновку про те, що: «захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду».

Відповідно до висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду викладених в ухвалі від 21 січня 2019 року по справі №810/3163/18 «…Прокурором не доведено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності…. Фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками перевірки, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було. Незгода прокурора з висновками перевірки не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави».

Відповідно до частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суд першої інстанції про те, що апелянтом не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

В силу пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Решта доводів та заперечень апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно застосував положення чинного законодавства України при постановленні оскаржуваної ухвали із дотриманням норм процесуального права, а тому підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 229, 241, 242, 243, 308, 310, 316, 325, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.

Суддя-доповідач Судді Вівдиченко Т.Р. Губська О.А. Костюк Л.О.

Повний текст постанови виготовлено 05.04.2019 року