Справа № 807/541/16
Суддя: Онишкевич Тарас Володимирович
Дата ухвалення: 2019-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/2580/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Обрізка І.М., Іщук Л.П.,

з участю секретаря судових засідань Гром І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у справі за його позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача Приборжавська сільська рада Іршавського району Закарпатської області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,

суддя у І інстанції Луцович М.М.,

час ухвалення рішення 9 год. 40 хв.,

місце ухвалення рішення м. Ужгород,

дата складення повного тексту рішення 2 січня 2019 року,

ВСТАНОВИВ :

13 квітня 2016 року ОСОБА_4 в інтересах ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області (далі - ГУ ДГК) у наданні ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,12 га для ведення індивідуального садівництва у контурі НОМЕР_1 за межами населеного пункту на території Приборжавської сільської ради Іршавського району Закарпатської області (далі - Приборжавська сільрада);

зобов'язати ГУ ДГК повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,12 га для ведення індивідуального садівництва у контурі НОМЕР_1 за межами населеного пункту на території Приборжавської сільради.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у справі № 807/541/16 позов було задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив із того, що відповідно до приписів чинного законодавства розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади. Формальна відмова ГУ ДГК у листі від 29 грудня 2015 року № Ф-237/1-586/25-15 є перешкодою у реалізації права на безоплатну приватизацію земельної ділянки ОСОБА_2 у порядку, визначеному ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК).

У апеляційному порядку постанову суду першої інстанції оскаржено відповідачем ГУ ДГК, яке просить його скасувати та у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 відмовити повністю. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що при розгляді клопотання ОСОБА_2 враховано інформацію Приборжавської сільради та Управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області, згідно з якою земельна ділянка, на яку претендує позивач, знаходилась на території Приборжавської та Довжанської сільських рад. Віднести та встановити місце розташування земельної ділянки ГУ ДГК до території відповідної сільської ради Іршавського району Закарпатської області згідно з наданих до клопотання позивачем картографічних матеріалів не було можливим. Тому ГУ ДГК за результатами розгляду клопотання ОСОБА_2 надано вичерпну відповідь від 29 грудня 2018 року № Ф-237/1-586/25-15.

Окрім того, судом першої інстанції при вирішенні спору не було враховано, що при розгляді клопотання позивача на виконання доручення Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 8 жовтня 2014 року № 37732/0/1-14 була врахована позиція Приборжавської сільради, яка не погодила надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_2 у зв'язку із невідповідністю місцезнаходження земельної ділянки.

Наполягає на тому, що ГУ ДГК діяло в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і на звернення ОСОБА_2 надало обґрунтовану та вичерпну відповідь.

Щодо позовної вимоги про зобов'язання ГУ ДГК повторно розглянути клопотання позивача, то вважає, що суд першої інстанції не вправі своїм рішенням підміняти рішення відповідача або прямо вказувати суб'єкту владних повноважень на те, які саме рішення останній повинен прийняти.

Учасники справи, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, на виклик апеляційного суду не прибули, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.

Як безспірно встановлено судом першої інстанції, позивач 28 листопада 2015 року звернулася до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території Приборжавської сільради, яка знаходиться за межами населеного пункту, орієнтовною площею 0,12 га для ведення індивідуального садівництва у контурі НОМЕР_1, долучивши графічні матеріали, на яких відображено бажане місце розташування земельної ділянки, яке було зареєстроване у ГУ ДГК 30 листопада 2015 року за № Ф-237/1/24-15.

Листом ГУ ДГК від 29 грудня 2015 року № Ф-237/1-586/25-15 позивачці було повідомлено про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з посиланням на відсутність можливості встановлення точного місця розташування земельної ділянки на підставі доданих до клопотання матеріалів, оскільки такі не відповідають вимогам законодавства.

Оцінюючи правильність вирішення судом першої інстанції даного публічно-правового спору та обґрунтованість доводів апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

У справі, що розглядається, предметом спору є відмова відповідача (у формі листа-відповіді) за заявою позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України (далі - ЗК), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Відповідно до п. б) ч. 1 ст. 81 ЗК громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Частиною 2 ст. 116 ЗК передбачено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно із приписами ч. 3 ст. 116 ЗК безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:

а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;

б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у ст. 118 ЗК.

Відповідно до положень ч. 6 ст. 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частині 7 ст. 118 ЗК встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. При цьому суд апеляційної інстанції погоджується із судом першої інстанції у тому, що таких підстав лист-відмова ГУ ДГК від 29 грудня 2015 року № Ф-237/1-586/25-15 не містить.

У ч. 7 ст. 118 ЗК наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.

Водночас, у ч. 7 ст. 118 ЗК не визначено у якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521).

У п. 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Пунктом 10 вказаного Положення передбачено, що начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15 травня 2013 року № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 року за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, на переконання апеляційного суду, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Оформлення відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачці ГУ ДГК листом від 29 грудня 2015 року № Ф-237/1-586/25-15, на переконання апеляційного суду, є неправомірним. При цьому апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції у тому, що формальна відмова відповідача у вказаному листі у задоволенні клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки перешкоджає у реалізації права позивачки на безоплатну приватизацію земельної ділянки у порядку, визначеному статтею 118 ЗК.

Одночасно суд апеляційної інстанції погоджується із судом першої інстанції у тому, що належним способом захисту прав позивача є зобов'язання ГУ ДГК повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 28 листопада 2015 року та прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,12 га для ведення індивідуального садівництва у контурі 1946 за межами населеного пункту на території Приборжавської сільради.

Згідно Рекомендацій Комітету Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

З огляду на викладене апеляційний суд вважає безпідставним посилання апелянта на втручання суду першої інстанції у дискреційні повноваження ГУ ДГК при зобов'язанні його повторно розглянути заяву ОСОБА_2 від 28 листопада 2015 року, оскільки судом не обмежено права відповідача обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

При цьому апеляційний суд враховує позицію Європейського суду з прав людини, зазначену у п. 70 рішення від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України», у якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Підсумовуючи викладене, на думку апеляційного суду, доводи апелянта не спростовують висновків суду першої інстанції та не дають передбачених законом підстав для скасування оскаржуваного судового рішення та відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2

Порушень норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у справі № 807/541/16 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді І. М. Обрізко
Л. П. Іщук
Постанова у повному обсязі складена 4 квітня 2019 року.