Справа № 524/7611/16-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 квітня 2019 року

Київ

справа №524/7611/16-а

адміністративне провадження №К/9901/22295/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Білоуса О. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області Гордєєвої Валентини Яківни до Кременчуцької міської ради Полтавської області, Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради про визнання нормативно-правового акту незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області Гордєєвої Валентини Яківни на постанову Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 22 травня 2017 року (суддя Андрієць А.А.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року (судді Калиновський В.А., Зеленський В.В., П'янова Я.В.)

І. Суть спору

1. Депутат Кременчуцької міської ради Полтавської області Гордєєва В.Я. звернулася до суду з позовом до Кременчуцької міської ради Полтавської області (далі також - Міська рада), Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради (далі також - Виконавчий комітет), в якому просила:

1.1 визнати такими, що суперечать чинному законодавству та Конституції України і незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, та визнати їх повністю нечинними з дня прийняття: розпорядження міського голови від 16 серпня 2016 року № 270-р «Про проведення громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука», розпорядження від 16 вересня 2016 року № 302-р «Про проведення громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука» в формі надання електронних та письмових пропозицій, рекомендацій до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області» та рішення Кременчуцької міської ради XIV сесії VII скликання від 27 вересня 2016 року «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції» (далі також - Статут).

2. Позов обґрунтувала тим, що прийнятий Міською радою Статут в новій редакції суперечить низці нормативно-правових актів вищої юридичної сили, ухвалений з порушенням встановленого порядку, без проведення громадських слухань. Також зазначила про порушення строків оприлюднення проекту вказаного Статуту, а також зауважила, що цей Статут є регуляторним актом, тому його проект мав бути оприлюдненим з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Починаючи з липня 2016 року від управлінь та відділів Виконавчого комітету на ім'я керівника апарату Міської ради ОСОБА_4 надходили пропозиції щодо внесення змін та доповнень до Статуту територіальної громади м.Кременчука.

4. 16 серпня 2016 року міський голова м. Кременчука ОСОБА_5 видав розпорядження № 270-Р «Про проведення громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука», згідно з яким заплановано провести громадське обговорення з 17 серпня 2016 року по 17 вересня 2016 року у формі надання електронних та письмових пропозицій, рекомендацій до Виконавчого комітету. Вказане розпорядження розмістили на офіційному веб-порталі Міської ради та Виконавчого комітету.

5. 16 серпня 2016 року затверджено склад робочої групи з питань опрацювання пропозицій громадського обговорення Статуту в новій редакції для розгляду та затвердження Міською радою, до якої увійшли керівники, начальники відділів та директори комунальних підприємств.

6. Крім того, інформацію про початок громадського обговорення Статуту територіальної громади м. Кременчука розмістили на офіційному веб-порталі Міської ради та Виконавчого комітету, а також на інтернет-сторінці газети «Телеграф», на сайті газети «Програма Плюс», на інтернет-сторінці газети «Вісник Кременчука», на сайті «Кременчуг Today».

7. 13 вересня 2016 року від ОСОБА_6 надійшло звернення на ім'я міського голови, в якому вона просила подовжити строк обговорення громадою міста проекту Статуту територіальної громади до 10 жовтня 2016 року.

8. 16 вересня 2016 року прийнято нове розпорядження № 302-Р «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 16.08.2016 № 270-Р», яким продовжено строки обговорення Статуту до 25 вересня 2016 року.

9. На засіданнях постійних комісій Міської ради депутати міської ради обговорили та ухвалили рішення про винесення питання про затвердження Статуту на сесію Міської ради.

10. 13 вересня 2016 року міський голова м. Кременчука видав розпорядження №299-Р «Про скликання XIV сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області VІІ скликання». До порядку денного зазначеної сесії включено питання про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції.

11. 27 вересня 2016 року на XIV сесії Міської ради VІІ скликання прийнято рішення «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції». За прийняття вказаного рішення проголосували 36 депутатів, що підтверджується витягом з протоколу пленарного засідання XIV сесії Міською радою VІІ скликання.

12. Не погодившись з правомірністю розпоряджень № 270-Р від 16 серпня 2016 року, № 302-Р від 16 вересня 2016 року та рішенням Міської ради XIV сесії VII скликання від 27 вересня 2016 року, позивач звернулась з цим позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

13. Автозаводський районний суд м. Кременчука постановою від 22 травня 2017 року відмовив у задоволенні позову.

14. Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 липня 2017 року залишив вказане рішення суду першої інстанції без змін.

15. На думку судів попередніх інстанцій відповідачі при прийнятті спірних розпоряджень та рішення діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Зокрема, з посиланням на статтю 13 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) суди зазначили, що метою громадських слухань є насамперед отримання органами місцевого самоврядування від мешканців міста пропозицій щодо питань місцевого значення. На думку суду, зокрема, апеляційної інстанції, вказаний Закон не містить положень, які б передбачали обов'язкове проведення обговорення проекту Статуту територіальної громади міста Кременчука у формі громадських слухань.

17. Також зауважили, що 16 вересня 2016 року відбулося засідання постійної депутатської комісії з питань житлово-комунального господарства, управління комунальною власністю, енергозбереження, транспорту, зв'язку та ІТ-технологій. Членом вказаної комісії є депутат Міської ради Гордєєва В.Я.

18. Згідно з протоколом засідання позивач не висловлювала своєї думки, не надавала пропозицій та/або зауважень щодо проекту рішення. З посиланням на статтю 59 Закону № 280/97-ВР суди констатували, що за прийняття спірного рішення «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції» на сесії 27 вересня 2016 року на XIV сесії Міської ради VІІ скликання проголосували 36 депутатів, утрималось - 1 депутат, проти - 0, не голосувало - 3 депутата, що підтверджується витягом з протоколу пленарного засідання. Відповідно до поіменного голосування щодо 4 питання «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції» депутат Міської ради Гордєєва В.Я. не голосувала.

19. На підставі зазначеного суди констатували, що позивач як депутат місцевої ради не реалізувала свого права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань, ради та її органів, порядку розгляду обговорювань питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов'язаних з її депутатською діяльністю.

20. Також суди зазначили, що 27 вересня 2016 року на офіційному веб-порталі Міської ради та Виконавчого комітету розмістили інформацію про прийняття Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції. Того самого дня цю інформацію розмістили на інтернет-сторінці газети «Телеграф» та інтернет-сторінці газети «Вісник Кременчука».

21. Суди попередніх інстанцій зауважили, що хибними є доводи позивача про те, що рішення Міської ради від 27 вересня 2016 року прийнято з порушенням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки вказане рішення не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребує реалізації передбачених згаданим Законом процедур.

22. Щодо доводів позивача про необхідність зазначення в спірному рішенні про державну реєстрацію Статуту суди зазначили, що системний аналіз Закону № 280/97-ВР та постанови Кабінету Міністрів України від 27 липня 1998 року № 1150 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад», вказує на те, що обов'язковість державної реєстрації Статутів територіальних громад визначена Законом і не залежить від того, чи було зазначено про реєстрацію Статуту у відповідному рішенні ради.

23. Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правомірно спростував доводи позивача з приводу того, що в оскаржуваному рішенні обов'язково повинно було зазначено про подальшу державну реєстрацію Статуту.

IV. Касаційне оскарження

24. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити її позовні вимоги.

25. В обґрунтування касаційної скарги, зокрема, зазначила, що розпорядження стосовно громадського обговорення змін до Статуту не було належним чином опубліковане, зокрема в оголошенні не вказано, що йтиметься про нову редакцію Статуту, не вказано коли відбуватимуться ці слухання, а також не було надано доступу до тексту документа. Доповнення, які вносилися до проекту Статуту, не були завчасно/належно опубліковані, а пропозиції, які вносила позивач, не взяли до уваги при ухвалення рішення.

26. Також позивач зазначила, що не було проведено громадських слухань щодо проекту нового Статуту, що є істотним порушенням процедури ухвалення рішення по суті поставленого питання.

V. Релевантні джерела права та акти їх застосування

27. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Відповідно до частини першої статті 19 Закону № 280/97-ВР з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста.

29. Згідно з пунктом 48 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, затвердження статуту територіальної громади.

30. Згідно з частиною першою статті 13 Закону № 280/97-ВР територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

31. Відповідно до частин другої-четвертої статті 13 Закону № 280/97-ВР громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

32. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

33. Відповідно до частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

VI. Позиція Верховного Суду

34. Позивач оспорює три акти посадової особи та органу місцевого самоврядування - два розпорядження міського голови (від 16 серпня 2016 року № 270-р, від 16 вересня 2016 року № 302-р) щодо громадського обговорення Статуту та рішення Міської ради від 27 вересня 2016 року, яким цей Статут затверджено у новій редакції.

35. З огляду на встановлені у справі обставини у зіставленні з доводами позивача треба зауважити, що обґрунтовуючи протиправність спірного рішення Міської ради позивач апелює до процедури його ухвалення, у якій згадані розпорядження міського голови були передумовою для того, щоб ухвалити це рішення.

36. Тут слід зауважити, що позов заявлено до двох відповідачів - Міської ради і Виконавчого комітету, тоді як предметом оскарження є, зокрема, два розпорядження міського голови, якого серед відповідачів немає.

37. За частиною першою статті 5 Закону № 280/97-ВР Міський голова входить до системи місцевого самоврядування, він у розумінні процесуального закону наділений адміністративною правосуб'єктністю і може бути стороною у справі. При вирішенні цієї справи суди попередніх інстанцій, даючи правову оцінку спірному розпорядженню, зазначеної обставини не врахували.

38. Твердячи, що спірне рішення Міської ради від 27 вересня 2016 року є неправомірним позивач вказала, зокрема, на те, що стосовно нього не проводилося громадських слухань.

39. Висновки судів попередніх інстанцій в цій частині ґрунтуються на тому, що Закон № 280/97-ВР, зокрема його статті 13, не містить положень щодо обов'язкового проведення громадських слухань у питаннях щодо затвердження статуту територіальної громади.

40. З огляду на положення вказаної статті такий висновок є правильним. Водночас треба звернути увагу також на те, що за змістом тієї самої статті порядок громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

41. У цій справі суди зауважили, що стосовно вказаного питання проводилися громадські обговорення і кожен, кого це цікавило, мав можливість надіслати свої пропозиції. У цьому зв'язку суди з'ясували, що такі пропозиції надійшли і при ухваленні спірного рішення їх врахували, що дало підстави для висновку, що територіальна громада мала можливість взяти участь в обговоренні нового Статуту і ті, хто мав таке бажання, цією можливістю скористалися.

42. За встановлених обставин справи колегія суддів погоджується з таким висновком судів, але водночас вважає за необхідне звернути увагу на те, що в цій справі позивач оспорює, зокрема, рішення Міської ради від 27 вересня 2016 року, яким Статут затверджено у новій редакції. З огляду на предмет спірного рішення, при вирішенні питання про правомірність його ухвалення треба, окрім іншого, зважити на те, яким чином питання щодо громадських слухань було врегульовано у Статуті, який діяв до того, як його затвердили у новій редакції.

43. Позаяк Закон № 280/97-ВР відносить це питання (порядок громадських слухань) до відання органу місцевого самоврядування, то праву оцінку спірного рішення Міської ради від 27 вересня 2016 року треба надати також на відповідність вимогам Статуту, який діяв на дату ухвалення вказаного рішення Міської ради.

44. Зі змісту оскаржених судових рішень висновується, що суди попередніх інстанцій не досліджували Статуту територіальної громади міста Кременчука у попередній редакції, відповідно залишили поза увагою вказані аспекти. Між тим, суд касаційної інстанції у межах своїх повноважень не може дослідити цих обставин, тоді як для правильного вирішення цього спору вони мають істотне значення.

45. Висновки судів про те, що оскаржене рішення Міської ради не є регуляторним актом і про те, що відсутність у тексті вказаного рішення положення про необхідність державної реєстрації Статуту колегія суддів, з огляду на встановлені обставини справи в цій частині і правове регулювання цих правовідносин, вважає правильними.

46. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

47. З урахуванням наведеного, а також беручи до уваги межі касаційного перегляду, визначені у статті 341 КАС, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанції в цій справі треба скасувати з направленням справи на новий судовий розгляд суду першої інстанції.

VII. Судові витрати

48. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області Гордєєвої Валентини Яківни задовольнити частково.

2. Постанову Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 22 травня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2017 року в цій справі скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

О. В. Білоус