Справа № 826/19391/16
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2019-04-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 квітня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменко В.О.,

Кучми А.Ю.

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Національного музею історії України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2018 року (справу розглянуто у порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом Національного музею історії України до Міністерства культури України, треті особи: Первинна профспілкова організація Національного музею історії України, Департамент захисту національної державності Служби безпеки України, про скасування наказу, -

В С Т А Н О В И В:

У грудні 2016 року позивач, Національний музей історії України, звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства культури України від 10.06.2016 р. № 427 «Про утворення комісії з перевірки Національного музею історії України»;

- встановити відсутність компетенції (повноважень) у відповідача, як суб'єкта владних повноважень щодо проведення комплексних перевірок;

- встановити відсутність компетенції (повноважень) у відповідача, як суб'єкта владних повноважень щодо проведення перевірки дотримання законодавства про працю.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2018 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно досліджено докази та обставини справи, неправильно застосовано норми матеріального права.

У тексті апеляційної скарги позивач просить здійснювати розгляд справи за участі представника апелянта.

Щодо заявленого позивачем клопотання колегія суддів зазначає, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для задоволення клопотання про вихід із письмового провадження та проведення розгляду апеляційної скарги за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.

Відповідно до ст. 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

02 квітня 2019 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Міністерства культури України, в якому відповідач повністю підтримує рішення суду першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідно до ст. 26 Закону України «Про музеї та музейну спрау», на підставі вимоги профспілкового комітету первинної профспілкової організації Національного музею історії України від 15.02.2016 р. та листа Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України від 18.05.2016 р. № 5/1-8622, відповідачем винесено наказ «Про утворення комісії з перевірки Національного музею історії України» від 10.06.2016 р. № 427.

Вказаним наказом утворено комісію з комплексної перевірки діяльності позивача; строк проведення перевірки з 14.06.2016 р. по 14.07.2016 р.; на момент поведення перевірки генеральному директору Національного музею історії України (ОСОБА_3) наказано забезпечити оперативне та повне надання інформації та документів, необхідних для здійснення роботи комісії, а також доступ членів комісії до фондосховищ та інших приміщень.

Вважаючи наказ відповідача протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Суд першої інстанції у задоволенні адміністративного позову відмовив повністю та зазначив, що правові підстави для скасування спірного наказу відсутні, з огляду на наявність у відповідача повноважень щодо проведення перевірки позивача.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Згідно зі статтею 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», основними завданнями центральних органів виконавчої влади є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) та управління об'єктами державної власності.

Відповідно до ст. 26 Закону України «Про музеї та музейну справу», центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, у межах своїх повноважень здійснює контроль за діяльністю музеїв, заснованих на державній та комунальній формах власності, за станом обліку, зберіганням, охороною, використанням та переміщенням музейних предметів Музейного фонду України, що зберігаються в музеях незалежно від форми власності.

Постановою Кабінету Міністрів України № 495 від 03 вересня 2014 року затверджено Положення про Міністерство культури України (далі - Положення), яке визначає основні правові та організаційні засади його діяльності.

Відповідно до пункту 1 вищевказаного Положення, Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам'яті.

Мінкультури у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення).

Пунктом 4 Положення Мінкультури відповідно до покладених на нього завдань наділено повноваженнями. Зокрема, Мінкультури:

- здійснює формування державної частини Музейного фонду України, контроль за станом ведення обліку, зберіганням, охороною, використанням та переміщенням музейних предметів Музейного фонду України, що зберігаються в музеях незалежно від форми власності, сприяє розвитку сучасної інфраструктури музейної справи та музейної мережі, сприяє проведенню реставрації музейних предметів, предметів музейного значення недержавної частини Музейного фонду України у державних реставраційних закладах;

- затверджує: порядок віднесення музейних предметів Музейного фонду України до Державного реєстру національного культурного надбання та умови їх зберігання; форми облікових документів на музейні предмети та предмети музейного значення; положення про атестаційну комісію з питань проведення атестації реставраторів та її персональний склад;

- визначає: вимоги до умов зберігання та ведення обліку музейних предметів, музейних колекцій; порядок консервації і реставрації музейних предметів Музейного фонду України; порядок ведення обліку музеїв, створених у складі підприємств, установ, організацій, навчальних закладів; порядок проведення атестації працівників музеїв;

- здійснює контроль за діяльністю музеїв, заснованих на державній та комунальній формі власності;

- порушує перед власником музейних предметів та музейних колекцій питання щодо поліпшення умов їх зберігання;

- сприяє у разі потреби передачі музейних предметів, музейних колекцій та предметів музейного значення, що належать до недержавної частини Музейного фонду України, на тимчасове зберігання до державних музеїв;

- здійснює функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління;

- здійснює інші повноваження, визначені законом.

Окрім того, з метою виконання покладених на нього завдань, відповідно до пункту 6 Положення, Мінкультури має право, зокрема:

- одержувати безоплатно від міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування необхідні для виконання покладених на нього завдань інформацію, документи і матеріали;

- скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові конференції, семінари з питань, що належать до компетенції Мінкультури.

Проаналізувавши вищенаведені положення законодавства, якими визначено повноваження Міністерства культури України як центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Міністерство культури України наділене повноваженнями щодо здійснення контролю за діяльністю музеїв, заснованих на державній та комунальній формі власності та щодо утворення комісій.

З огляду на норму, передбачену пунктом 4 Положення, згідно з якою Міністерство культури України здійснює контроль за діяльністю музеїв, заснованих на державній та комунальній формі власності, колегія суддів зазначає, що перевірка є однією із форм заходів державного контролю.

Як вбачається з матеріалів справи, 15 лютого 2016 року Профспілковий комітет первинної профспілкової організації Національного музею історії України звернувся до Міністерства культури України з вимогою про розірвання трудового договору, укладеного з ОСОБА_3 (а.с. 41).

Так, відповідно до ст. 45 Кодексу законів про працю України, на вимогу виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір з керівником підприємства, установи, організації, якщо він порушує законодавство про працю, про колективні договори і угоди, Закон України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

Ст. 38 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» визначено повноваження виборного органу первинної профспілкової організації на підприємстві, в установі, організації. Так, одним із повноважень є прийняття рішення про вимогу до роботодавця розірвати трудовий договір (контракт) з керівником підприємства, установи, організації, якщо він порушує цей Закон, законодавство про працю, ухиляється від участі у переговорах щодо укладення або зміни колективного договору, не виконує зобов'язань за колективним договором, допускає інші порушення законодавства про колективні договори.

Тобто, умовою розірвання трудового договору з керівником підприємства, установи, організації на вимогу виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) є встановлення та підтвердження порушення ним законодавства про працю, про колективні договори і угоди, Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».

Окрім того, в матеріалах справи міститься лист Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України від 18 травня 2016 року № 5/1-8622 із зазначенням необхідності проведення інвентаризації предметів фондової колекції Національного музею України з вмістом металів та коштовного каміння із залученням фахівців (а.с 48).

Відповідно до ч. 2 ст. 259 Кодексу законів про працю України, центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.

Згідно з п.п. 1 п. 3 р. ІІ Типового положення про службу управління персоналом державного органу, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 03.03.2016 р. № 47 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 23.03.2016 р. № 438/28568, служба управління персоналом має право спільно з іншими структурними підрозділами перевіряти і контролювати дотримання правил внутрішнього службового розпорядку, вимог законодавства про працю та державну службу в державному органі та здійснювати контроль за додержанням законодавства про працю у підпорядкованих організаціях.

Відповідно до розділу І статуту Національного музею історії України, музей віднесений до сфери управління Міністерства культури України, яке у свою чергу є органом управління майном.

Музей є об'єктом державної власності України та не підлягає приватизації та розповсюдженню (розділ ІІ статуту).

Згідно п. 38 Закону України «Про управління об'єктами державної власності України» суб'єктами управління об'єктами державної власності є міністерства, інші органи виконавчої влади та державні колегіальні органи.

Уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань, зокрема виконують інші передбачені законодавством функції з управління об'єктами державної власності (п. 38 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про управління об'єктами державної власності України»).

До того ж, як вже було зазначено, згідно з пунктом 4 Положення Мінкультури здійснює функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління.

Відтак, на підставі вимоги профспілкового комітету первинної профспілкової організації Національного музею історії України від 15.02.2016 р. та листа Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України від 18.05.2016 р. № 5/1-8622, відповідачем винесено наказ «Про утворення комісії з перевірки Національного музею історії України» від 10.06.2016 р. № 427 (а.с. 11).

Вказаним наказом утворено комісію з комплексної перевірки діяльності позивача; строк проведення перевірки з 14.06.2016 р. по 14.07.2016 р.; на момент проведення перевірки генеральному директору Національного музею історії України (ОСОБА_3) наказано забезпечити оперативне та повне надання інформації та документів, необхідних для здійснення роботи комісії, а також доступ членів комісії до фондосховищ та інших приміщень; голові комісії після закінчення перевірки наказано надати Міністру довідку про результати проведення перевірки згідно із цим наказом.

Так, в матеріалах справи міститься довідка за результатами перевірки діяльності Національного музею історії України із висновками та рекомендаціями (а.с. 77-170).

Проаналізувавши норми законодавства та фактичні обставини в їх сукупності, з огляду на наявність у Міністерства культури України повноважень щодо здійснення контролю за діяльністю музеїв, заснованих на державній та комунальній формі власності, щодо утворення комісій та щодо здійснення функцій з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління, а також з огляду на наявність вимоги первинної профспілковою організації та звернення Департаменту захисту національної державності Служби безпеки України, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для скасування оскаржуваного наказу Міністерства культури України № 427 від 10 червня 2016 року про утворення комісії з комплексної перевірки діяльності Національного музею історії України.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищевикладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог Національного музею історії України до Міністерства культури України про скасування наказу.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Національного музею історії України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2018 року - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 грудня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст виготовлено 04.04.2019.

Головуючий суддя Л.В.Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

А.Ю. Кучма