Справа № 825/644/16
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2019-04-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 квітня 2019 року

Київ

справа №825/644/16

адміністративне провадження №К/9901/10870/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю з іноземною інвестицією "Поліська зернова компанія" на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 27.04.2016 у складі судді Д'якова В.І. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 у складі колегії суддів Чаку Є.В., Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.у справі №825/644/16 за позовом Заступника прокурора Чернігівської області до Козелецької районної державної адміністрації, третя особа: Товариства з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями "Поліська зернова компанія" скасування розпорядження,

УСТАНОВИВ:

Заступник прокурора Чернігівської області (надалі по тексту - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави, в якому просив скасувати розпорядження Козелецької районної державної адміністрації (надалі по тексту - відповідач) від 14.12.2012 № 782 «Про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо надання в оренду земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва».

Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що розпорядженням від 14.12.2012 № 782 «Про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо надання в оренду земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» ТОВ з іноземною інвестицією «Поліська зернова компанія» надано дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо надання земельних ділянок, не витребуваних земельних часток (паїв) - рілля орієнтовною площею 250 га та проектних доріг, орієнтовною площею 25 га на території Бірківської сільської ради Козелецького району.

Проте, проект землеустрою товариством не розроблено, договір оренди на земельні ділянки не укладено, земельні ділянки на протязі більш ніж трьох років не використовуються за цільовим призначенням. Унаслідок їх не використання за призначенням природні характеристики земельних ділянок погіршуються.

Позивач вважає, що вищевикладене свідчить про нераціональне використання земельної ділянки, а тому наявність нескасованого розпорядження Козелецької районної державної адміністрації Чернігівської області щодо вказаної земельної ділянки унеможливлює вирішення питання про надання її у користування інших осіб, з метою оплатного та ефективного використання.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2016 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року, скасовано розпорядження Козелецької районної державної адміністрації від 14.12.2012 № 782 «Про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо надання в оренду земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» (надалі по тексту - оспорюване розпорядження).

В касаційній скарзі Товариство з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями "Поліська зернова компанія" (надалі по тексту - ТОВ "Поліська зернова компанія") просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування касаційної скарги вказує на те, що оспорюване розпорядження не породжує для заступника прокурора Чернігівської області жодних суб'єктивних прав та/або обов'язків, адже він не є учасником правовідносин, у яких буде застосовано оспорюване розпорядження, що, на думку скаржника, однозначно вказує на те, що права оскаржити такий акт заступник прокурора не мав.

Крім того, скаржник в касаційній скарзі наголошує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо протиправності оспорюваного розпорядження у зв'язку з тим, що технічна документація із землеустрою ТОВ "Поліська зернова компанія" відповідно до розпорядження № 782 від 14.12.2012 до РДА не надавалась, оскільки самим розпорядженням граничний строк для подачі такої документації до відповідача не визначався.

Відзиву на касаційну скаргу позивачем та відповідачем до суду не подано.

Касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

У ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що 14.11.2012 ТОВ з іноземною інвестицією «Поліська зернова компанія» звернулось до Козелецької районної державної адміністрації Чернігівської області з клопотанням про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо надання земельних ділянок в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Бірківської сільської ради Козелецького району Чернігівської області.

За результатами розгляду вказаного клопотання розпорядженням Козелецької районної державної адміністрації від 14.12.2012 № 782 «Про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо надання в оренду земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» ТОВ з іноземною інвестицією «Поліська зернова компанія» надано дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо надання земельних ділянок, не витребуваних земельних часток (паїв) - рілля орієнтовною площею 250 га та проектних доріг, орієнтовною площею 25 га в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Бірківської сільської ради Козелецького району.

При цьому, за даними відділу Держгеокадастру у Козелецькому районі Чернігівської області технічна документація із землеустрою ТОВ з іноземною інвестицією «Поліська зернова компанія» згідно розпорядження Козелецької районної державної адміністрації від 14.12.2012 № 782 на затвердження Козелецької райдержадміністрації не надходила, земельні ділянки на території Бірківської сільської ради ТОВ з іноземною інвестицією «Поліська зернова компанія» в оренду не надавались.

Вважаючи оскаржуване розпорядження таким, що підлягає скасуванню, заступник прокурора Чернігівської області звернувся до суду з позовом за захистом інтересів держави.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки матеріалами справи доведено, що спірне розпорядження, яке є чинним, не реалізувало основну мету - ефективне та раціональне використання землі, є неекономним, оскільки не забезпечило надходження коштів до бюджету, є недоцільним, оскільки договори оренди на спірні земельні ділянки не укладено до цього часу, тому розпорядження Козелецької районної державної адміністрації Чернігівській області від 14.12.2012 № 782 «Про надання дозволу на складання технічної документації із землеустрою щодо надання в оренду земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» підлягає скасуванню, а адміністративний позов заступника прокурора Чернігівської області задоволенню.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 4 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (що діяв на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1697-VII ).

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закон № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 23 Закону № 1697-VII.

Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Наведена позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави", на його думку, нераціональним використання земельних ділянок за призначенням, що призводить до погіршення її якості та властивостей в цілому, ставить під загрозу її подальше ефективне використання, забезпечення збереження та відтворення природної цінності.

На думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з розумінням "інтересів держави". Тому Суд вважає, що суди мали підстави вважати, що позов має на меті захист "інтересів держави".

Що стосується висновків судів попередніх інстанції про наявність підстав для скасування оскаржуваного розпорядження, колегія суддів зазначає наступне.

У відповідності до статті 1 Земельного Кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III (в редакції на момент виникнення правовідносин) земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Статтею 2 Земельного кодексу України передбачено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Згідно статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Приписами статті 17 Земельного кодексу України встановлено, що до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин, зокрема, належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом, підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Статтею 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу (зокрема, для передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, для городництва), здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

В свою чергу стаття 123 Земельного кодексу України передбачає, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).

Надання у користування земельної ділянки здійснюється, зокрема, на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення відповідної документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дозволяє зробити висновок, що статтею 123 Земельного кодексу України передбачено вичерпний перелік підстав, за наявності яких відповідний орган місцевого самоврядування або місцевий орган виконавчої влади може відмовити у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, зокрема, невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів.

Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач не зазначив жодного обґрунтування, яке у відповідності до положень ст. 123 Земельного кодексу України могло слугувати підставою для відмови у надані дозволу на розробку проекту землеустрою ТОВ з іноземною інвестицією «Поліська зернова компанія», що у свою чергу, як наслідок, потягло б визнання оспорюваного рішення протиправним. Посилання щодо невикористання земельних ділянок суб'єктом господарювання за призначенням не є підставою для скасування оскаржуваного рішення, оскільки жодним чином не впливає на законність останнього.

Єдиною підставою для скасування оскаржуваного рішення позивачем зазначено те, що проект землеустрою товариством не розроблено, договір оренди на земельні ділянки не укладено, земельні ділянки на протязі більш ніж трьох років не використовуються за цільовим призначенням. Унаслідок їх не використання за призначенням природні характеристики земельних ділянок погіршуються. Натомість, наявність не скасованого розпорядження Козелецької районної державної адміністрації Чернігівської області щодо вказаної земельної ділянки унеможливлює вирішення питання про надання її у користування інших осіб, з метою оплатного та ефективного використання.

Однак, колегія суддів зазначає, що розпорядження про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є одним з підготовчих етапів і обов'язковою передумовою до розгляду уповноваженим органом державної влади або органу місцевого самоврядування питання щодо передачі землі в оренду для зацікавленої особи і зовсім не гарантує їй подальше отримання землі в оренду.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14, постанові Верховного Суду від 13 березня 2018 року в справі № 766/6141/16-а.

Таким чином, надання Козелецькою районною державною адміністрацією Чернігівської області дозволу на розробку проекту землеустрою, що не реалізований замовником протягом тривалого часу, не є перешкодою з боку уповноваженого органу у наданні такого дозволу іншими особами з метою ефективного використання в подальшому такої земельної ділянки, але вказане жодним чином не впливає на законність оскаржуваного рішення та не перешкоджає позивачеві обрати інший належний спосіб захисту інтересів держави.

Також колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що суд перевіряє відповідність прийнятого рішення положенням закону на момент його прийняття. Натомість, обставини, що виникли після його прийняття не можуть слугувати підставою для його скасування.

Суди попередніх інстанцій наведеного не врахували та прийшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог Заступника прокурора Чернігівської області.

Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 343, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями "Поліська зернова компанія" задовольнити.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

У задоволенні адміністративного позову Заступника прокурора Чернігівської області відмовити за безпідставністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Ю. Бучик

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду