Справа № 200/11236/18-а
Суддя: Гаврищук Тетяна Григорівна
Дата ухвалення: 2019-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2019 року справа №200/11236/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Гаврищук Т.Г.

суддів: Арабей Т.Г.

ОСОБА_1

за участю секретаря судового засідання Кобець О.А.

за участю сторін по справі:

позивач: ОСОБА_2

відповідач: ОСОБА_3 (за довіреністю), ОСОБА_4 (за довіреністю)

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Донецького окружного адміністративного суду (суддя Чучко В.М.) від 04 грудня 2018 року (повний текст складено 04 грудня 2019 року) у справі № 200/11236/18-а за позовом ОСОБА_2 до Маріупольської міської ради про визнання незаконним рішення та зобовязання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до Маріупольської міської ради, Міського голови Маріупольської міської ради ОСОБА_5, за участі третіх осіб, які не заявлять самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Громадська організація «Медія Платформа «М14», Громадська організація «Агенція стратегічного захисту ініціатив «Азовська Паланка», про визнання незаконним рішення №7/35-3108 «Про внесення змін у додаток до рішення міської ради від 29.12.2015 року №7/3-24 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та затвердження його складу» в частині виключення із персонального складу виконавчого комітету Маріупольської міської ради ОСОБА_2 (далі за текстом Спірне рішення); зобовязання Маріупольську міську раду включити до персонального складу виконавчого комітету Маріупольської міської ради ОСОБА_2; визнання дій міського голови ОСОБА_5, що виявилися у порівнянні позивачки із «клоуном», незаконними та такими, що принижують честь, гідність та ділову репутацію ОСОБА_2.

Ухвалою Донецького оружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року відмовлено позивачу у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог до Маріупольського міського голови ОСОБА_5 про визнання дій, що виявилися у порівнянні позивача із «клоуном» незаконними та такими, що принижують честь, гідність, та ділову репутацію ОСОБА_2, та розяснено, що наведені позовні вимоги не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки вони (позовні вимоги) підлягають розгляду відповідним місцевим судом загальної юрисдикції, за правилами цивільного судочинства.

Донецький окружний адміністративний суд ухвалами від 25 жовтня 2018 року та від 16 листопада 2018 року відмовив позивачу в залученні до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, зокрема Громадську організацію «Медія Платформа «М14» та Громадську організацію «Агенція стратегічного захисту ініціатив «Азовська Паланка», оскільки позивачем не обґрунтовано, яким саме чином судове рішення у даній адміністративній справі вплине на права та обовязки наведених громадських організацій.

Ухвалою Донецького оружного адміністративного суду від 16 листопада 2018 року відмовлено у задоволенні клопотання позивача про розгляд справи за правилами загального позовного провадження.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року в задоволені позовних вимог відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення половинних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Позивач вважає, що судом першої інстанції безпідставно було відмовлено у задоволенні клопотання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження. Судом першої інстанції не прийнято до уваги, що рішенням Маріупольської міської ради від 26 вересня 2018 року № 7/35 - 3108 «Про внесення змін у додаток до рішення міської ради від 29.12.2015 року № 7/3-24 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та затвердження його складу» позивача було виключено зі складу комітету, в той час коли, будь-якого рішення про дострокове припинення повноважень члена виконавчого комітету Маріупольською міською радою не приймалось. Судом не правильно встановлений предмет спору, оскільки позивачем не оспорювалось право міської ради змінювати персональний склад виконавчого комітету, а оспорювалась законність процедури зміни персонального складу виконавчого комітету щодо позивача без ухвалення окремого рішення про дострокове припинення повноважень, як члена виконавчого комітету обраного на певний строк, який ще не закінчився. Позивач зазначив, що відповідно до ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Позивач вважає, що суд першої інстанції не перевірив, що саме стало підставою для ухвалення оскаржуваного рішення, та чи відповідають дійсності відомості, які стали підставою для ухвалення рішення, чи вплинули ці відомості на волевиявлення міських депутатів. В той же час, єдиним документом, який став формальною підставою для ухвалення рішення, став лист голови громадської організації «Громадський рух Маріуполя» ОСОБА_6 №11 від 10.07.2018 року, який на її думку є наклепом. Крім того, судом першої інстанції не дано будь-якої правової оцінки промові Маріупольського міського голови ОСОБА_5 на сесії Маріупольської міської ради, де він повідомляв завідомо неправдиві та недостовірні відомості, нехтуючи Регламентом міської ради. При цьому, позивачеві не було надано можливості до початку голосування спростувати неправдиві відомості. Посилання суду першої інстанції, як на належні докази, протокол координаційної ради Маріупольської міської ради від 24.09.2018 року, відеозапис цього засідання, пояснювальні записки до проекту спірного рішення є не спроможними, оскільки на розгляд депутатів Маріупольської міської ради не надавався проект рішення про дострокове припинення повноважень члена виконавчого комітету, або про виключення із його складу. Посилання суду першої інстанції в рішенні на те, що Законом України «Про місцеве самоврядування» та Регламентами Маріупольської міської ради та виконавчого комітету не передбачено обмежень у праві міської ради обирати, переобирати, або у інший спосіб здійснювати зміну кількісного та/або персонального складу виконавчого комітету, також є неспроможними, оскільки спірне рішення фактично не містить саме рішення про дострокове припинення повноважень позивача як члена виконавчого комітету, або про виключення із складу виконавчого комітету, а тільки містить зміни в Додаток до даного рішення.

Відповідач проти доводів апеляційної скарги заперечував, вважає, що рішення суду є законним та обґрунтованим, ухвалена судом відповідно до норм матеріального та процесуального права на підставі повного і всебічного зясування обставин в адміністративній справі.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення позивача, пояснення представників відповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, відзив на скаргу, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що рішенням Маріупольської міської ради від 29.12.2015 року № 7/3-24 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та затвердження його складу» утворено виконавчий комітет Маріупольської міської ради, до складу якого ввійшла представник громадськості ОСОБА_2 (№ 19 додатку до вказаного рішення - «Персональний склад виконавчого комітету міської ради») (а.с. 122-123).

Зі звернень до Маріупольського міського голови (т. 1 а.с. 127-142, 149) вбачається, що протягом липня - серпня 2018 року низка підприємств та організацій (ПРАТ «МК «Азовсталь», Об'єднання організацій роботодавців Донецької області, ГО «З нами добрі серця», Громадської організації «Цивільний корпус «Азов», ТОВ «Азовський судоремонтний завод») зверталася з пропозиціями щодо включення до складу виконавчого комітету Маріупольської міської ради своїх представників.

До матеріалів справи відповідачем долучені звернення громадських організацій відносно виключення ОСОБА_2 зі складу виконавчого комітету (колективне звернення учасників бойових дій, волонтерів, представників громадських організацій міста, а також активістів від 24.09.2018 року, звернення голови ГО «Громадський рух Маріуполя» від 10.07.2018 року № 11).

Позивачем до позову також додано колективне звернення представників громадських організацій міста Маріуполя, громадських активістів та мешканців міста Маріуполя від 18.09.2018 року щодо включення її до складу виконавчого комітету (т. 1 а.с. 27-86).

Рішенням Маріупольської міської ради від 26 вересня 2018 року № 7/35 - 3108 «Про внесення змін у додаток до рішення міської ради від 29.12.2015 року № 7/3-24 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та затвердження його складу» внесено зміни до кількісного та персонального складу виконавчого комітету ради, у відповідності до якого позивача виключено зі складу комітету (т.1а.с21-22).

Як вбачається з веб-сайту Маріупольської міської ради, за вказане рішення проголосувало 36 депутатів, проти - 5, утримався - 1, були відсутні - 13 осіб (https://mariupolrada.gov.ua/city-council-solutions?number=7%2F35-3108&dateвідпо=&se?сті=).

Наведені обставини також підтверджуються витягом з протоколу поіменного голосування (т. 2 а.с. 30-31). При цьому, загальний склад Маріупольської міської ради складає 54 депутата, що підтверджується списком депутатів на засідання чергової XXXV сесії міської ради 26.09.2018 року, підтвердженим власними підписами депутатів (т. 2 а.с. 29).

З протоколу координаційної ради Маріупольської міської ради від 24 вересня 2018 року вбачається, що за внесення змін до додатку у рішення міської ради від 29. 12.2015 року № 7/3-24 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та затвердження його складу» проголосувало: за - 8 осіб, проти - 3, утримався - 1 особа (т. 1 а.с. 110-112).

Процес голосування на засіданні координаційної ради, а також її проведення, відображені у відеозапису засідання, що долучений до матеріалів справи (диск Axent DVD+R; т. 1 а.с. 13).

Проект спірного рішення погоджений заступником міського голови, начальником відділу протокольної роботи, секретарем міської ради, директором юридичного департаменту, начальником департаменту з питань безпеки та запобіганню корупції, головою постійної комісії з питань гласності, законності, депутатської діяльності, розвитку місцевого самоврядування та євроінтеграції, що вбачається із аркуша погодження проекту рішення № 11.2-343-ПР від 17.08.2018 року (т. 1 а.с. 144-146).

Згідно з пояснювальними записками до проекту спірного рішення міської ради, пропонується винести на розгляд Маріупольської міської ради питання про внесення змін у додаток до рішення міської ради від 29.12.2015 року № 7/3-24 у зв'язку з кадровими змінами, враховуючи клопотання ПрАТ «МК «Азовсталь», ТОВ «СРЗ» Азовський судоремонтний завод, ГО «Громадський рух Маріуполя», Об'єднання організацій роботодавців Донецької області, депутата Маріупольської міської ради (т. 1 а.с. 147-148).

У відповідності до доповідної записки директора департаменту контролю та організації діяльності виконавчого комітету міської ради від 17.01.2018 року № 11.2/24/01 на ім'я Маріупольського міського голови, пропонується винести на розгляд сесії міської ради та включити до порядку денного проект рішення «Про внесення змін у додаток до рішення міської ради від 29.12.2015 року № 7/3-24 (т. 1 а.с. 170), проект додається.

Рішенням Маріупольської міської ради від 26.09.2018 року № 7/35-3108 «Про внесення змін у додаток до рішення міської ради від 29.12.2015 року № 7/35-3108 внесені зміни у додаток до рішення міської ради від 29.12.2015 року № 7/3-24, виклавши його в новій редакції, згідно додатку «Персональний склад виконавчого комітету міської ради», зі складу якого позивача було виключено (т. 1 а.с. 150-151).

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцевим самоврядуванням є право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У відповідності до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Судом встановлено, що система місцевого самоврядування у місті Маріуполі Донецької області складається з: Маріупольської міської ради, Маріупольського міського голови та виконавчого комітету Маріупольської міської ради.

У відповідності до вимог статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування» виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входять також за посадою секретар відповідної ради, староста (старости).

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради.

За приписами статті 53 Закону України «Про місцеве самоврядування» основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються в тому числі питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

За приписами підпунктів 5 та 8 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування» міській голова вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради, а також скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

Згідно частин 1 та 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішенням Маріупольської міської ради від 25.04.2018 року № 7/30-2627 затверджено Регламент виконавчого комітету Маріупольської міської ради VII скликання в новій редакції (а.с. 185-214).

Статтею 16 Регламенту визначено, що виконавчі органи міської ради утворюються радою для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених чинним законодавством.

Виключною компетенцією міської ради є внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск у встановленому законодавством порядку.

В порядку, визначеному Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», за пропозицією голови міська рада затверджує структуру виконавчих органів міської ради. Кандидатури членів виконавчого комітету вносить на розгляд міської ради голова.

Кандидатури на обрання та звільнення заступників голови можуть виносити суб'єкти подання проектів рішень ради.

Перед внесенням на розгляд міської ради кандидатур заступників голови, членів виконавчого комітету, інших кадрових пропозицій, вони обговорюються у постійних комісіях.

На вимогу депутатів міської ради претенденти на посади заступників голови виступають на пленарному засіданні, відповідають на запитання та обговорюються на пленарному засіданні.

В обговоренні кандидатур на посади заступників голови, членів виконкому можуть брати участь тільки депутати міської ради.

Рада приймає рішення про голосування щодо кожної кандидатури окремо чи списком. Якщо запропонована головою кандидатура (кандидатури) до складу виконавчого комітету не отримала підтримки необхідної більшості депутатів, голова представляє раді кандидатуру, щодо якої проводиться нове голосування.

Тобто, виходячи з приписів наведених норм, внесення змін до складу виконавчого комітету є виключною компетенцією міської ради. Кандидатури членів виконавчого комітету вносить на розгляд міської ради голова. Рада приймає рішення про голосування щодо кожної кандидатури окремо чи списком.

Разом з цим, Закон України «Про місцеве самоврядування», Регламент, не містять в собі обов'язку ради при виведенні зі складу виконавчого комітету його члена, оформлювати це питання окремим рішенням.

У відповідності до пункту 12.6.1 Регламенту пропозиції щодо проектів плану роботи, розкладу та порядку денного пленарних засідань сесії ради розглядає координаційна рада міської ради (координаційна рада - це дорадчо-погоджувальний колегіальний орган для попереднього розгляду порядку денного сесії, пленарних засідань, підготовки організаційних питань роботи ради, пункт 12.1 Регламенту міської ради).

З протоколу координаційної ради Маріупольської міської ради від 24 вересня 2018 року вбачається, що на засіданні було заслухано доповідь директора департаменту контролю та організації діяльності виконавчого комітету міської ради ОСОБА_7 про несення змін у додаток до рішення міської ради від 29. 12.2015 року № 7/3-24 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та затвердження його складу» та прийнято рішення рекомендувати внести проект рішення на розгляд міської ради.

Згідно частин 1 та 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно статті 23 Регламенту підготовку питань, що вносяться на розгляд міської ради, організовує секретар ради. Проект рішення, що планується винести на розгляд міської ради, подається секретарю ради. До проекту рішення додається пояснювальна записка.

Проект рішення проходить опрацювання (збір погоджувальних підписів (візи): юридичного департаменту; управлінням взаємодії з правоохоронними органами, запобігання та виявлення корупції міської ради; заступника голови, відповідно до розподілу обов'язків; керівника виконавчого органу чи інших посадових осіб, до компетенції яких належить дане питання; голови (заступника голови) постійної комісії, до компетенції якої належить питання. Секретар ради візує проекти рішення останнім перед поданням їх на розгляд постійних комісій. Візування проекту рішення є обов'язковим, але не може означати скасування проекту рішення, зняття його з сайту ради тощо.

У відповідності до вимог статті 26 Регламенту пленарне засідання є правомочним за умови участі у ньому більше половини від загального складу міської ради.

Рішення міської ради приймаються відкритим або таємним голосуванням у порядку, визначеному цим Регламентом. Рішення міської ради приймається на її пленарному засіданні. Рішення вважається прийнятим, якщо за таке рішення проголосувала більшість від загального складу ради. (статті 35.1, 39.2 Регламенту міської ради).

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, спірне рішення розглянуте координаційною радою міської ради, проект рішення поданий секретарю ради з пояснювальною запискою та відповідними візами. При цьому, за спірне рішення проголосувала більшість від загального складу ради (загальна кількість - 54 депутати, проголосувало «за» спірне рішення - 36 депутатів).

З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції про те, що у спірних правовідносинах відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому правомірно відмовлено у задоволенні позову.

Колегія суддів також вважає, що судом першої інстанції правомірно було відмовлено у задоволенні позовних вимог про зобов'язання Маріупольської міської рада включити позивача до персонального складу виконавчого комітету Маріупольської міської ради , оскільки обрання кількісного та персонального складу виконавчого комітету є виключною компетенцією відповідної ради, згідно із статтями 26, 42, 51 Закону України «Про місцеве самоврядування», а отже є її дискреційними повноваженнями.

Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування рішення є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про те, що при розгляді справи судом першої інстанції було допущено неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.

Законом України «Про місцеве самоврядування» та Регламентом не передбачено обовязкове прийняття окремого рішення щодо дострокового припинення повноважень членів виконавчого комітету при вирішенні питання щодо внесення змін до складу виконавчого комітету, а тому доводи апеляційної скарги колегія суддів вважає безпідставними.

У відповідності до вимог пункту 7 частини 3 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

Враховуючи, що спірна справа не підпадає під перелік справ, визначених ч. 4 ст. 257 КАС України, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження, доводи апеляційної скарги з цього питання, колегією суддів не прийнято до уваги.

Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року у справі № 200/11236/18-а - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року у справі №200/11236/18-а - залишити без змін.

Вступна та резолютивна частина постанови прийнята у нарадчій кімнаті та проголошена у судовому засіданні 27 березня 2019 року.

Постанова у повному обсязі складена у нарадчій кімнаті 29 березня 2019 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з 27 березня 2019 року та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Т.Г. Гаврищук

Судді: Т.Г. Арабей

ОСОБА_8