Справа № 821/1162/18
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2019-03-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 березня 2019 р.м.ОдесаСправа № 821/1162/18
Головуючий в 1 інстанції: Василяка Д.К.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.,

суддів - Стас Л.В., Градовського Ю.М.

за участі секретаря - Скоріної Т.С.

представників апелянта - Мазур О.Б., Ткача М.Ю.;

представника позивача - Геращенка О.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Каховської центральної районної лікарні на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області до Каховської центральної районної лікарні про вжиття заходів реагування, -

В С Т А Н О В И В:

У червні 2018 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області (далі - ГУ ДСНС України у Херсонській області) звернулось до суду першої інстанції з позовом до Каховської центральної районної лікарні (далі - лікарня) в якому просило застосувати захід реагування у вигляді зупинення подальшої експлуатації будівель, приміщення на території лікарні за адресою: Херсонська обл., м. Каховка, вул. Свердлова, 36 та м. Каховка, вул. Карла Маркса, 73 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту, шляхом заборони лікарні використовувати будівлі, приміщення та територію, окрім робіт, пов'язаних із усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки до повного усунення порушень.

В обґрунтування позовних вимог наголошено на встановленні, в процесі перевірки, порушення нормативно-правових актів з пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року позов задоволено.

Вирішуючи справу по суті та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що виявлені порушення вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту створюють небезпеку здоров'ю та життю людей і може привести до виникнення пожежі.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, лікарня звернулась з апеляційною скаргою в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

У своїх доводах апелянт посилається на те, що лікарня здійснює діяльність з надання послуг з охорони здоров'я, а тому крайні заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) пожежної та техногенної безпеки можуть негативно вплинути на законне право громадян у сфері охорони здоров'я та медичної допомоги.

Також апелянт вважає, що зупинення виробництва (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг можуть бути застосовані судом виключно до суб'єктів господарювання, що передбачено абз. 1 ч.5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». У свою чергу, лікарня не здійснює господарську діяльність, а тому застосовування заходу реагування, на думку апелянта, є неможливим.

У відзиві на апеляційну скаргу ГУ ДСНС України у Херсонській області вважає її необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню.

Представники апелянта в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримали доводи викладені в апеляції та просили її задовольнити.

Представник позивача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції проти задоволення апеляційної скарги заперечив та просив рішення суду залишити без змін.

Перевіривши правильність встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи, додержання норм матеріального та процесуального права, провівши аналіз доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновків про відсутність підстав для її задоволення, з огляду на наступне.

Так, судом першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі наказу ГУ ДСНС України у Херсонській області від 26.04.2018 року № 96 Каховським міськрайонним управлінням ГУ ДСНС України у Херсонській області проведена позапланова перевірка стану пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту приміщення та території лікарні, за місцем її розташування.

За результатами проведеної позапланової перевірки складено акт щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки № 61 від 23.05.2018 року (а.с. 36-49).

У даному акті зафіксовано 113 порушень Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України від 05.03.2015 року за №252/26697, а також інших нормативно-правових актів з питань пожежної і техногенної безпеки.

Також, позивачем щодо суб'єкта господарювання визначено середній ступінь ризику провадження господарської діяльності у сфері техногенної та пожежної безпеки.

За таких умов, ураховуючи, що існує загроза життю та здоров'ю людей, позивач звернувся до суду з позовом про застосування до лікарні заходу реагування - у вигляді зупинення подальшої експлуатації будівель, приміщення на території центральної районної лікарні до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту, крім робіт, пов'язаних із усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

19.09.2018 року, під час розгляду даного спору в суді першої інстанції, посадовими особами Каховського міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Херсонській області повторно проведено позапланову перевірку щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та встановлено, що 53 порушення залишилися не усунутими (а.с.142-151).

Суд першої інстанції, надаючи правову оцінку викладеним фактичним обставинам справи під кутом зору законодавства, що регулює спірні правовідносини, зробив обґрунтований висновок про необхідність застосування до лікарні заходу реагування у вигляді зупинення подальшої експлуатації будівель та приміщень.

Про законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції свідчить наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року № 877-V (далі - Закон №877).

Відповідно до статті 1 Закону №877 державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначенням повноважень органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності регулює та визначає Кодекс цивільного захисту України.

За правилами статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

За приписами ст. 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно з п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємстві окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Пунктом 3 Положення «Про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого Указом Президента України від 16.01.2013 року №20/2013 «Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій», передбачено, що основними завданнями ДСНС України є: реалізація державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до ч.3 ст.55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

Посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.

Згідно з ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Частиною 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України унормовано, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Відповідно до частини 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Аналогічні положення викладено у приписах ч. 5 ст. 4 Закону №877, згідно з якими виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Як вбачається з матеріалів справи, порушення, які виявлені під час проведення перевірки лікарні, полягають у недотриманні суб'єктом господарювання вимог пожежної безпеки.

Так, загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд закріплені в Правилах пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 року №1417 (далі - Правила №1417).

Вищезазначені Правила є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах (п. 2 Правил).

Відповідно до п.п. 1, 2, 11 Розділу ІІ Правил №1417, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об'єктів. Керівник підприємства повинен визначити обов'язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, призначити відповідальних за пожежну безпеку окремих будівель, споруд, приміщень, дільниць, технологічного та інженерного устаткування, а також за утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту.

Працівники об'єкта зобов'язані дотримуватися встановленого протипожежного режиму, виконувати вимоги цих Правил та інших нормативно-правових актів з питань пожежної і техногенної безпеки.

Як встановлено судом першої інстанції та перевірено судом апеляційної інстанції, 53 порушення, які залишились не усунутими, створюють загрозу життю та здоров'ю людей, оскільки вони стосуються вимог пожежної безпеки, а тому існує ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі.

При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення об'єкту до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.

З матеріалів справи вбачається, що апелянтом вживаються усі необхідні заходи для усунення виявлених порушень. Це, на думку колегії суддів, свідчить про добросовісність намірів апелянта щодо проведення ним роботи по усуненню порушень вимог пожежної безпеки.

Разом з цим, на час розгляду даної справи доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, не було надано. А ті порушення, які залишаються, продовжують створювати загрозу життю та здоров'ю людей.

Посилання апелянта, що лікарня здійснює діяльність з надання послуг з охорони здоров'я, а тому крайні заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) пожежної та техногенної безпеки можуть негативно вплинути на законне право громадян у сфері охорони здоров'я та медичної допомоги не можуть бути прийняті судом апеляційної інстанції.

Відповідно до статті 27 Конституції України кожна людина має невід'ємне право на життя. Обов'язок держави - захищати життя людини.

Оскільки виявлені порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей колегія суддів вважає, що крайні заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) пожежної та техногенної безпеки застосовані судом першої інстанції правильно та обґрунтовано.

Аргументи апелянта про те, що лікарня не здійснює господарську діяльність, а тому застосовування заходу реагування є до вказаного суб'єкта незаконним, на думку суду апеляційної інстанції не засновані на законодавстві, у зв'язку з наступним.

Суб'єктами господарської діяльності (ст. 55 Господарського кодексу) визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію, мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна. Під господарською діяльністю (ч. 1 ст. 3 ГК) розуміють діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямовану на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Загальний перелік та ознаки суб'єктів господарювання, що безпосередньо забезпечують охорону здоров'я, зазначений у ст. 16 Основ законодавства України про охорону здоров'я, а ст. 17 цього законодавчого акту підкреслює умови провадження господарської діяльності в галузі охорони здоров'я.

Так, наведені правові норми встановлюють, що заклад охорони здоров'я провадить свою діяльність на підставі статуту (положення), що затверджується власником закладу (уповноваженим ним органом). Залежно від форми власності заклади охорони здоров'я утворюються та функціонують як державні, комунальні, приватні чи засновані на змішаній формі власності.

У матеріалах присутній Статут Каховської центальної лікарні (а.с. 72 - 76), де зазначено, що лікарня, як самостійно господарюючий статутний суб'єкт, є лікувально - профілактичним закладом із статусом некомерційної (неприбуткової) установи. Лікарня є юридичною особою публічного права та наділена усіма правами юридичної особи, має самостійний баланс, розрахунковий, валютний та інші рахунки в установах банків, гербову печатку, штами та фірмові бланки зі своїм найменуванням (п.1.2).

Лікарня має право укладати угоди, набувати майнові та особисті немайнові права, бути позивачем та відповідачем в суді (п.1.3).

Наведене свідчить про те, що відповідач є самостійним господарюючим суб'єктом, а тому, позивачем правомірно звернута вимога про вжиття до лікарні заходів реагування у вигляді припинення подальшої експлуатації будівлі, приміщення та території.

За таких обставин справи, у колегії суддів немає підстав для скасування рішення суду першої інстанції, яким вжито відповідні заходи реагування.

Підсумовуючи викладене, слід зробити висновок про наявність підстав, відповідно до ст. 316 КАС України, для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Каховської центральної районної лікарні на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області до Каховської центральної районної лікарні про вжиття заходів реагування - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач - суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Ю.М. Градовський

Повне судове рішення складено 01.04.2019 року.