Справа № 0814/14419/12
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2019-03-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 березня 2019 року

Київ

справа №0814/14419/12

адміністративне провадження №К/9901/4993/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Гімона М.М.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 0814/14419/12 (2-а/334/40/13)

за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 до Запорізької міської ради, треті особи: ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду, прийняту 17 березня 2015 року у складі колегії суддів: головуючого - Прокопчук Т.С., суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_17, ОСОБА_8, ОСОБА_9 звернулись до суду з адміністративним позовом до відповідача Запорізької міської ради, за участю третіх осіб: ОСОБА_18, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_19, ОСОБА_15, ОСОБА_16, в якому просили визнати протиправною бездіяльність Запорізької міської ради як суб'єкта владних повноважень щодо залишення без розгляду питання про передачу їм у власність земельної ділянки за адресою АДРЕСА_3 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, зобов'язати відповідача у відповідності з діючим законодавством розглянути питання про виділ у їх власність земельної ділянки за зазначеною адресою без згоди суміжного землевласника ОСОБА_18

Суд першої інстанції також прийняв до провадження зустрічний позов третьої особи ОСОБА_18 до Запорізької міської ради, за участю третіх осіб ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_17, ОСОБА_8, в якому ОСОБА_11 просила скасувати завдання на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку по АДРЕСА_3 та підготовку правовстановлюючих документів на землю, видане Управлінням земельних ресурсів Запорізької міської ради 16 грудня 2009 року № 1398, зобов'язати відповідача утриматися від будь-яких дій по приватизації та оформленню будь-яких прав на зазначену земельну ділянку до відновлення в натурі меж домоволодіння АДРЕСА_2.

Постановою Ленінського районного суду м. Запоріжжя від 05 листопада 2013 року позовні вимоги ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_17, ОСОБА_8, ОСОБА_9 задоволені, визнана протиправною бездіяльність Запорізької міської ради та покладено на відповідача зобов'язання розглянути питання про виділ у власність зазначеним позивачам земельної ділянки за адресою : м. Запоріжжя вул. Зачиняєва, буд. 72 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибну ділянку) без узгодження з власником суміжної земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 ОСОБА_18 В задоволенні зустрічного позову ОСОБА_18 відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2015 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 до Запорізької міської ради, 3 осіб: ОСОБА_18, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання здійснити певні дії - відмовлено. В іншій частині постанову Ленінського районного суду м. Запоріжжя від 05 листопада 2013 року залишено без змін.

Як встановлено, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_17,ОСОБА_8 є співвласниками відповідних частин об'єкта нерухомості : житлового будинку АДРЕСА_3, що розташований на земельній ділянці, площею 1700 кв.м., яка є комунальною власністю, земельна ділянка несформована, межі земельної ділянки не встановлені, кадастрова зйомка не проведена, кадастровий номер земельній ділянці не присвоєний.

16 грудня 2009 року Управлінням земельних ресурсів Запорізької міської ради за заявою позивачів видане завдання на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, які посвідчують право на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та підготовку правовстановлюючих документів на землю, 01 лютого 2010 року з КП «Традпроект» ОСОБА_6 укладений договір на виконання топографо-геодезичних робіт по встановленню меж земельної ділянки, виконанню кадастрової зйомки, позивачам виданий Акт узгодження меж землекористування між землекористувачами та власниками суміжних земельних ділянок.

ОСОБА_11, як власник суміжної земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, відмовилась підписати Акт узгодження меж земельної ділянки по АДРЕСА_3.

01 жовтня 2012 року позивачі повторно звернулися до відповідача із заявою про передачу їм у власність земельної ділянки без узгодження меж з ОСОБА_18, в чому їм відмовлено листом Запорізької міської ради від 16 жовтня 2012 року К-8697-Л.

Позивачі оскаржили бездіяльність Запорізької міської ради в судовому порядку, та просили зобов'язати відповідача у відповідності з діючим законодавством розглянути питання про передачу у їх власність земельної ділянки без згоди суміжного землевласника.

Суд першої інстанції дійшов висновку про задоволення позову з огляду на те, що відповідач був зобов'язаний протягом місяця з дня надходження заяви позивачів розглянути її і винести рішення про задоволення цієї заяви, або про відмову у її задоволенні.

Суд апеляційної інстанції, відмовляючи у позові, виходив з того, що оскільки відповідач на звернення позивачів про передачу їм у власність земельної ділянки без узгодження меж з ОСОБА_18 в листі роз'яснив вимоги чинного земельного законодавства щодо умов передачі земельної ділянки на підставі затвердженої установленому порядку землевпорядної документації, та можливості судового розгляду спору у разі недосягнення згоди між суміжними землекористувачами, висновки суду першої інстанції щодо наявності бездіяльності відповідача та покладання обов'язку на відповідача розглянути питання про передачу у їх власність земельної ділянки без належно оформленої землевпорядної документації, та без згоди суміжного землевласника ОСОБА_18, суперечать земельному законодавству.

У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Третя особа, ОСОБА_11, подала до суду заперечення на касаційну скаргу, вважає скаргу необґрунтованою, у зв'язку з чим просить залишити її без задоволення, а оскаржене рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України.

Відповідно до положень частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для <…> будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) <…> у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому колегія суддів акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.

Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (надалі Закон № 280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.

Як зазначалось вище, частиною сьомою статті 118 ЗК України встановлено місячний строк розгляду клопотання особи щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до частини п'ятої статті 46 Закон № 280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Частина шоста статті 118 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, а саме: клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені статтею 118 ЗК України.

Частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу.

Отже, має місце протиправна бездіяльність відповідача, яка полягає у не здійсненні розгляду заяви позивачів у встановлений строк та з прийняттям відповідного рішення, а тому судом першої інстанції обґрунтовано покладено на відповідача зобов'язання розглянути заяву позивачів про виділення земельної ділянки.

Враховуючи, що суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке в частині вирішення позову відповідає закону, суд дійшов висновку про скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції в частині вирішення позовних вимог.

З приводу розгляду судами вимог зустрічного позову суд звертає увагу, що відсутність процесуального інституту зустрічного позову, на час звернення із зустрічним позовом у цій справі, було особливістю адміністративного судочинства порівняно з цивільним та господарським процесами. Аналогія закону на підставі статей 123, 124 Цивільного процесуального кодексу України не могла бути застосована у адміністративному процесі, оскільки КАС не передбачав об'єднання справ за участі одних і тих же сторін, які в одній справі мають статус позивача, а в іншій - відповідача. Відповідач у справі може заявити свої вимоги до позивача у формі окремого позову і таким чином реалізувати своє право на судовий захист.

У зв'язку з тим, що на час подання зустрічного позову, таке право не було передбачене Кодексом адміністративного судочинства України, рішення суду першої інстанції у частині вирішення зустрічного позову належить скасувати та залишити без розгляду зустрічний позов.

Суд вважає за необхідне роз'яснити ОСОБА_11 право на звернення із самостійним позовом до Запорізької міської ради чи фізичних осіб, залежно від предмету позову.

Керуючись статтями 344, 349, 352, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2015 року у справі № 0814/14419/12 (2-а/334/40/13) скасувати повністю.

Постанову Ленінського районного суду міста Запоріжжя від 05 листопада 2013 року скасувати в частині вирішення спору за зустрічним позовом ОСОБА_18 до Запорізької міської ради, за участю третіх осіб: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 про скасування завдання на складання технічної документації із землеустрою та зобов'язання утриматися від вчинення дій та залишити без розгляду зустрічний позов.

В решті Постанову Ленінського районного суду міста Запоріжжя від 05 листопада 2013 року залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

М.М. Гімон

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду