Справа № 814/693/18
Суддя: Стас Л.В.
Дата ухвалення: 2019-03-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 березня 2019 р.м.ОдесаСправа № 814/693/18
Головуючий в 1 інстанції: Устинов І. А.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Стас Л.В.

суддів - Турецької І.О., Шеметенко Л.П.

за участю секретаря - Худика С.А.

за участю представника апелянта -ОСОБА_1

за участю представника відповідача - Довгань О.О.

за участю представників третіх осіб - Залевської В.Ю., Багнюк В.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_5 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року по справі за позовом ОСОБА_5 до Новоодеської районної ради Миколаївської області, треті особи: Улянівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Сухоєланецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Відділ освіти Новоодеської районної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

Позивач - ОСОБА_5 звернулася з позовом в інтересах свого малолітнього сина ОСОБА_6, до Новоодеської районної ради Миколаївської області, треті особи: Улянівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Сухоєланецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Відділ освіти Новоодеської районної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення VIII сесії Новоодеської районної ради сьомого скликання від 23 лютого 2018 року № 25 «Про створення Сухоєланецького освітнього округу Новоодеської районної ради Миколаївської області».

В обґрунтування позову послалася на те, що рішення прийняте відповідачем, порушує право дітей на доступ до освіти, передбачений Конституціїю України, та вільний вибір освітнього закладу, передбачений Законом України "Про освіту". Крім того, рішення приймалось відповідачем з порушенням процедури його прийняття, а саме: не було проведено жодних консультацій з громадськістю відповідного населеного пункту та не було враховано її думку щодо прийняття такого рішення. Також не було опубліковано (оприлюднено) інформацію щодо наміру прийняти таке рішення, що є порушенням Закону України "Про публічну інформацію".

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року в задоволенні позову - відмовлено.

В апеляційній скарзі, ОСОБА_5, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме: невідповідність висновків суду обставинам справи, неповне з'ясування обставин справи, просить рішення суду від 12.06.2018 року - скасувати, прийняти нову постанову про задоволення позову. В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначила, що своїм рішенням відповідач порушує права дитини на освіту та вільний вибір навчального закладу. Крім того, оскаржуване рішення прийняте без дотримання встановленої процедури, зокрема, опорний навчальний заклад визначено без проведення відповідного конкурсу, що є порушенням п. 6 Положення про освітній округ; без проведення консультацій з громадськістю, без оприлюднення належним чином проекту рішення з метою прийняття.

У відзиві на апеляційну, відповідач зазначив, що при прийнятті спірного рішення районною радою були дотримані всі норми чинного законодавства з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, а також щодо порядку внесення до порядку денного питання, порядку розгляду та процедури проведення голосування.

Колегія суддів, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що позивачка ОСОБА_5 є матір'ю ОСОБА_6, який є учнем Улянівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області.

Міністерством фінансів України спільно з Міністерством освіти і науки України у 2016 р. було запроваджено «пілотний» проект «Опорна школа». Підтримку даному проекту надала група донорів: уряд Сполучених Штатів Америки, Western NIS Enterprise Fund, компанія «Майкрсофт Україна». Метою проекту було покращення якості освіти дітей, які проживають і навчаються у селах та селищах, підвищення ефективності використання державних коштів, що виділяються на фінансування освіти.

Відбір шкіл проводився незалежними представниками проекту за участі міжнародних донорів, перевага надавалася школам, які в рамках оптимізації буде укрупнено за рахунок малоформатних шкіл. Таким чином, учні з сільської місцевості отримають можливість здобувати якісну середню освіту, що стане базою для подальшого навчання і кар'єрного росту .

За результатами відбору Міністерством фінансів України було визначено 24 опорні школи, по одній у кожній області. У Миколаївській області відібрано Сухоєланецьку ЗОШ І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради.

Інформація про визначення 24 опорних шкіл була розміщена 21.04.2016 року на єдиному веб-порталі органів виконавчої влади України (www.kmu.gov.ua) та на сайті Міністерства фінансів України.

Відповідно до даного рішення у Сухоєланецькій ЗОШ було за кошти донорів проведено ремонт приміщення школи, забезпечено кабінети природничого циклу (хімії, біології, фізики), обладнанням, приладами, наочністю, меблями на суму 283335 грн. Школі було надано спортивний інвентар на суму 39 900грн.

Компанією «Майкрсофт Україна» було забезпечено обладнанням кабінет інформатики (11 комп'ютерів, мультимедійна дошка, проектор, ноутбук, програмне забезпечення) на суму 212175 грн.65 коп.

У вересні 2017 року у Сухоєланецькій ЗОШ здійснено перепідключення до Інтертелекому, що забезпечує доступ до мережі Інтернет зі швидкістю 100Мб/с .

У серпні 2016 року Сухоєланецькій ЗОШ, як майбутній опорній школі Сухоєланецького освітнього округу було передано новий шкільний автобус «Мрія» на 31 місце вартістю 1млн. 300 тис. грн., який придбаний за кошти державного бюджету.

23.02.2018 року на пленарному засіданні VIII сесії Новоодеської районної ради сьомого скликання прийнято Рішення № 25 "Про створення Сухоєланецького округу Новоодеської районної ради Миколаївської області", яким, зокрема, утворено Сухоєланецький освітній округ, опорний заклад з чотирма філіями на базі Сухоєланецької ЗОШ І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області; ліквідовано шляхом приєднання до Сухоєланецької ЗОШ І-ІІІ ступенів Улянівську ЗОШ І-ІІІ ступенів та вирішено створити Улянівську філію І-ІІ ступенів Сухоєланецької ЗОШ І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволені позову, виходив з того, що в процесі прийняття рішень районною радою не було порушено вимоги законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про освіту», відповідач діяв у межах повноважень, визначених цими законами та в інтересах громади, оскільки оскаржувані рішення спрямовані на покращення якості освіти на території району та оптимізацію організації навчальних закладів, тому право малолітнього ОСОБА_6 - учня третього класу Улянівської ЗОШ на отримання освіти ніяким чином не порушується.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду з наступних мотивів.

Повноваження Новоодеської районної ради та порядок їх реалізації у спірних правовідносинах визначається, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про освіту», «Про загальну середню освіту».

Відповідно до абзацу 2 пункту тридцятого частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Згідно з положеннями частини першої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти, незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).

Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов'язків засновника.

Суд зазначає, що Новоодеська районна рада являється засновником всіх загальноосвітніх закладів освіти І-ІІІ ступенів, які на даний час функціонують в Новоодеському районі Миколаївської області.

Заклади загальної середньої освіти створюються з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх, соціально-економічних, національних і мовних потреб територіальної громади та/або суспільства.

Порядок утворення та основні засади діяльності освітнього округу визначаються Положенням про освітній округ, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 777 (далі - Положення № 777).

Відповідно до абзацу другого пункту 1 Положення № 777 округ - об'єднання навчальних закладів, закладів культури, фізичної культури і спорту. До складу округу можуть входити опорні загальноосвітні навчальні заклади (далі - опорні заклади), їх філії.

Пункт 2 Положення № 777 передбачає, що засновниками (співзасновниками) освітнього округу (опорного закладу, його філій) можуть бути представницькі органи місцевого самоврядування об'єднаних територіальних громад, районні ради (далі - засновники).

У відповідності до п. 6 Положення про освітній округ засновник визначає опорні заклади на конкурсній основі відповідно до затверджених ним умов.

Представник відповідача в судовому засіданні не заперечував того факту, що конкурсу на визначення опорного закладу Новоодеська районна рада не проводила, а Сухоєланецька ЗОШ визначена опорним закладом на підставі іншого, започаткованого Міністерством фінансів спільно з Міністерством освіти і науки України «пілотного проекту», відбір шкіл проводився незалежними представниками проекту за участі міжнародних донорів, перевага надавалася школам, які в рамках оптимізації буде укрупнено за рахунок малоформатних шкіл, тому колегія суддів не вважає протиправними дії відповідача щодо визначення опорного закладу не на конкурсній основі.

Стосовно доводів апелянта, що рішення про ліквідацію школи не може прийматися без проведення відповідних консультацій з громадськістю та без врахування інтересів громади відповідного населеного пункту, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положеннями статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування України» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03 листопада 2010 року (далі - Порядок № 996), консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

При цьому, згідно пунктом 12 цього Порядку в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов'язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідні консультації, збори, проведення загальних обговорень проводились ще з 2016 року, що підтверджується матеріалами справи, зокрема, Протоколом загальношкільних батьківських зборів Улянівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів щодо обговорення інформації про створення опорного навчального закладу, широко висвітлювалося дане питання і у Новоодеській районній газеті «Промінь».

Крім того, у 2016 році відділом освіти Новоодеської райдержадміністрації подавалось клопотання до Новоодеської районної ради про створення Сухоєланецького освітнього округу. Проте дане питання на розгляд сесії винесено не було. У 2016 році у Миколаївській області було створено 2 освітні округи (Новобузький район - опорна Новобузька ЗОШ №1, Вітовський район - опорна Первомайська ЗОШ). У 2016-2017 роках опорним школам надавалась значка фінансова підтримка за рахунок коштів обласного бюджету. У березні 2017 року відділом освіти Новоодеської райдержадміністрації було подано до Новоодеської районної ради клопотання щодо створення Сухоєланецького освітнього округу. Було проведено слухання з даного питання на засіданні профільної комісії районної ради, до участі у роботі якої було запрошено директора Улянівської ЗОШ Бондаревського М.Г.

Проектом рішення Новоодеської районної ради передбачалося створення Сухоєланецького округу в складі Сухоєланецької ЗОШ І-Ш ступенів як опорної (учні навчаються з 1 по 11 клас), Червоноволодимирівської філії І ступеня (учні навчаються з 1 по 4 клас), Новошмідтівської філії І ступеня (учні навчаються з 1 по 4 клас), Улянівської філії 1-ІІ ступенів (учні навчаються з 1 по 9 клас) та організація підвозу учнів з сіл Червоноволодимирівка, Степове, Новошмідтівка, Улянівка, Воронцівка до Сухоєланецької ЗОШ.

Головою районної ради, головою райдержадміністрації, начальником відділу освіти райдержадміністрації Багнюком В.І. проводилась робота з педагогічними працівниками шкіл, батьками, сільськими головами та депутатами Сухоєланецької, Новошмідтівської, Воронцівської сільських рад, депутатами Новоодеської районної ради щодо створення освітнього округу.

Заступником директора департаменту освіти і науки Миколаївської облдержадміністрації Удовіченко О.О. проводилась роз'яснювальна робота з педагогічними працівниками та батьками Червоноволодимирівської ЗОШ та педагогічними працівниками Сухоєланецької ЗОШ щодо вимог до роботи педагогічних працівників опорного закладу.

В ході підготовки питання до розгляду на сесії районної ради на всіх комісіях та президії районної ради було детально проаналізовано потребу створення Сухоєланецького освітнього округу.

Дане питання було винесено на розгляд сесії, яка відбулася 15 червня 2017 року. Проте, після початку роботи сесії питання створення Сухоєланецького освітнього округу було знято з порядку денного за рішенням депутатів районної ради. На сесії були присутні батьки учнів Червоноволодимирівської, Улянівської ЗОШ, представники громади Воронцівської сільської ради. З 01.09.2017 року працівниками відділу освіти проводилась роз'яснювальна робота серед працівників та батьків учнів Червоноволодимирівської, Новошмідтівської, Улянівської ЗОШ щодо перспектив розвитку навчальних закладів та створення Сухоєланецького освітнього округу.

На виконання статті 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації» проект рішення районної ради про створення Сухоеланецького освітнього округу Новоодеської районної ради (розробник даного проекту рішення відділ освіти Новоодеської райдержадміністрації) був оприлюднений на офіційному веб - сайті Новоодеської районної ради 31 січня 2018 року, тобто після того, як вказаний проект рішення надійшов до районної ради, з дотриманням відділом освіти райдержадміністрації положень статті 2.3.4 Регламенту Новоодеської районної ради сьомого скликання (пропозиції до порядку денного чергової сесії районної ради подаються на реєстрацію до районної ради і приймаються на розгляд за наявності матеріалів із зазначенням доповідачів, проектами рішень, належним чином оформленими аркушами погодження до проектів рішень, проектами програм соціально - економічного та культурного розвитку району, цільових програм з інших питань та районного бюджету на ім'я голови районної ради не пізніш, як за 20 днів до початку пленарного засідання ради. Проекти рішень та проекти програм подаються до районної ради у друкованому та електронному вигляді. Голова районної ради направляє вказані проекти для попереднього розгляду та підготовки висновків по них у постійні комісії, не пізніше як за 14 днів до розгляду їх на пленарному засіданні ради.

Вказаний проект рішення був розглянутий 15 лютого 2018 року на засіданні постійної комісії районної ради з питань соціального захисту, охорони здоров'я, материнства, дитинства, освіти, культури, спорту, сім'ї та молоді, захисту прав учасників АТО. За результатами розгляду депутати профільної комісії схвалено проект рішення районної ради про створення Сухоєланецького освітнього округу Новоодеської районної ради, та рекомендовано винести даний проект рішення на розгляд XVIII сесії районної ради. Отже, постійною комісією було схвалено проект рішення, а не створено, як зазначає апелянт, посилаючись на порушення порядку оприлюднення проекту оскаржуваного рішення.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно того, що прийняте Новоодеською районною радою рішення «Про створення Сухоєланецького освітнього округу Новоодеської районної ради» ніяким чином не порушує права дітей на доступ до освіти (адже вони будуть продовжувати навчатися у своїй школі - Улянівська філія І-ІІ ступенів Сухоєланецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів), а напроти - встановлює основні принципи оптимізації діяльності навчальних закладів в Сухоєланецькому освітньому окрузі.

Решта доводів апеляційної скарги є несуттєвими, правомірність висновків суду першої інстанції не спростовують.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Оцінюючи доводи апеляційної скарги, апеляційний суд виходить з того, що судом першої інстанції було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення, у апеляційній скарзі не зазначено.

Відповідно до ст. ст. 242 КАС України КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.ст. 315, 316 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги, якщо суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

При цьому апеляційна скарга не містять посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Керуючись ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_5 - залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року по справі за позовом ОСОБА_5 до Новоодеської районної ради Миколаївської області, треті особи: Улянівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Сухоєланецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Новоодеської районної ради Миколаївської області, Відділ освіти Новоодеської районної державної адміністрації, про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Дата складення повного судового рішення 01.04.2019р.

Головуючий суддя Стас Л.В.
Судді Шеметенко Л.П. Турецька І.О.