Справа № 0840/3283/18
Суддя: Шальєва В.А.
Дата ухвалення: 2019-04-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

01 квітня 2019 року м. Дніпросправа № 0840/3283/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Шальєвої В.А.

суддів: Білак С.В., Малиш Н.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21.11.2018 р. (суддя Лазаренко М.С., повне судове рішення складено 30.11.2018 р.) в справі № 0840/3283/18 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИВ:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Запорізькій області (далі - ГУ Держпраці) про визнання протиправною та скасування постанови від 07.08.2018 р. № ЗП1238/568/НД/СПТД-ФС про накладення штрафу в розмірі 372300 грн.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 21.11.2018 р. позов задоволено, визнано протиправною та скасовано постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 07.08.2018 р. № ЗП 1238/568/НД/СПТД-ФС.

В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати рішення з підстав неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. Апелянт вказує на необґрунтованість висновків суду першої інстанції про неможливість застосування до позивача санкцій, передбачених абз. 7 ч. 2 ст. 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП), оскільки інспекційне відвідування є формою перевірки з питань додержання законодавства про працю, за не допуск до якої передбачена відповідальність статтею 265 КЗпП. Крім того, вказує на дотримання відповідачем порядку призначення та проведення перевірки (інспекційного відвідування), проте позивачем не надано до перевірки документів, пояснень, чим створено перешкоди у діяльності інспекторів праці. При цьому судом першої інстанції не надано правової оцінки доказам, наданим відповідачем.

Справа судом розглянута без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами на підставі п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України у зв'язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить висновку, що апеляційна скарга не може бути задоволена, проте рішення підлягає зміні з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 05.07.2018 р. заступником начальника ГУ Держпраці у Запорізькій області видано наказ № 995 «Про проведення інспекційного відвідування» у зв'язку з рішенням керівника органу контролю, прийнятим за зверненням ОСОБА_3 від 21.06.2018 за № З-620, про проведення інспекційного відвідування з питань додержання законодавства про працю у термін до 13.07.2018.

У зв'язку з не допуском до проведення інспекційного відвідування 08.11.2017 складений акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування від 13 липня 2018 року №ЗП1235/568/НД.

За результатами розгляду справи про накладення штрафу на фізичну особу-підприємця ОСОБА_2 заступником начальника Головного управління Держпраці у Запорізькій області винесено постанову 07.08.2018 №ЗП 1238/568/НД/СПТД-ФС про накладення штрафу в розмірі 372300,00 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з неправомірності застосування до позивача санкцій, передбачених абз. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП, недотримання відповідачем як суб'єктом владних повноважень процедури призначення та проведення відповідного заходу державного нагляду (контролю).

Суд погоджується з рішенням суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, проте вважає за необхідне змінити рішення в частині обґрунтування висновків суду для прийняття такого рішення.

Судом встановлено, що на підставі звернення ОСОБА_3 від 21.06.2018 р., рішення керівника органу контролю за результатами аналізу інформації з питань виявлення неоформлених трудових відносин заступником начальника ГУ Держпраці видано наказ від 05.07.2018 р. № 995 «Про проведення інспекційного відвідування», яким наказано організувати здійснення інспекційного відвідування, в тому числі, фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, з питань додержання законодавства про працю та проведення у термін до 13.07.2018 р.

На виконання наказу № 995 від 05.07.2018 р. видано направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) (інспекційного відвідування) аналізу стану додержання законодавства про працю фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 вказаним державним інспекторам відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів. В направленні зазначено про участь в інспекційному відвідуванні заступника начальника відділу державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю управління з питань праці Запорізької міської ради, головного спеціаліста населення відділу державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю управління з питань праці Запорізької міської ради. Дати початку та дата закінчення перевірки - з 06.07.2018 р. по 13.07.2018 р.

Актом про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЗП1235/568/НД від 13.07.2018 р. засвідчено ненадання позивачем інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, ненадання доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об'єкта відвідування, в яких використовується наймана праця (приміщення за адресою: м. Запоріжжя, вул. Космічна, 121-г).

Рішенням щодо розгляду справи про накладення штрафу № ЗП1238/568/НД/СПТД від 20.07.2018 р. призначено розгляд справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю, відповідальність за яке передбачена ч. 2 ст. 265 КЗпП, на 31.07.2018 р. на 14 годину 45 хв.

Постановою від 07.08.2018 р. № ЗП1238/568/НД/СПТД-ФС за ненадання посадовій особі ГУ Держпраці необхідних для проведення заходу контролю документів та пояснень з питань оформлення трудових відноси на підставі абз. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП на фізичну особу-підприємця ОСОБА_2 накладено штраф в розмірі 372300 грн.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.

Судом встановлено, що спірна постанова прийнята за наслідками здійснення заходів державного контролю за додержанням законодавства про працю.

Відповідно до частини 1 статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Головне управління Держпраці у Запорізькій області є територіальним органом Державної служби з питань праці, положення про яку затверджено постановою Кабінету Міністрів України 11.02.2015 р. № 96, за яким Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, зокрема з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення.

Постановою Кабінету Міністрів України № 295 від 26.04.2017 р. «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок № 295), який визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об'єкт відвідування).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.

Підстави для проведення інспекційних відвідувань передбачені у пункті 5 Порядку № 295, за положеннями підпункту 3 якого інспекційні відвідування проводяться за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту.

В спірному випадку підставою для проведення інспекційного відвідування став наказ (рішення) керівника органу контролю про призначення інспекційного відвідування, прийнятий за результатами аналізу інформації, отриманої зі звернення ОСОБА_3, щодо порушення позивачем законодавства про працю.

Тобто, призначення інспекційного відвідування узгоджується з підставами, встановленими Порядком № 295.

Частиною 1 статті 265 КЗпП встановлено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.

За приписами частини 2 статті 265 КЗпП юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі:

фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення (абз. 2 ч. 2);

недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення (абз. 6 ч. 2);

вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення (абз. 7 ч. 2).

Таким чином, підставою для застосування штрафу, передбаченого абз. 7 ч. 2 ст. 256 КЗпП, є недопущення до перевірки з питань додержання законодавства про працю при проведенні перевірки з питань виявлення порушень у вигляді фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків.

Як зазначено вище, предметом інспекційного відвідування є питання додержання законодавства про працю. При цьому в направленні зазначено, що перевірці підлягають питання оформлення трудових відносин, строки виплати заробітної плати, мінімальні гарантії в оплаті праці.

Тобто, позивачем не допущено відповідача до інспекційного відвідування як виду перевірки саме з питань виявлення порушень у вигляді фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), що охоплюється саме складом правопорушення, передбаченого абз. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП.

Факт недопущення позивачем до інспекційного відвідування працівників відповідача не є спірним питанням.

Висновок суду першої інстанції, яким підтримана позиція позивача, що законодавством передбачена відповідальність за недопущення до проведення цілком конкретної форми державного (нагляду) контролю - перевірки, таку форму відповідач на сьогодні може здійснювати лише в порядку державного нагляду, а КЗпП не передбачена відповідальність за недопущення до інших форм контролю (нагляду) - ревізій, огляду, обстежень та інспекційного відвідування, суд вважає неправильним.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007 (далі - Закон №877-V), відповідно до статті 1 якого державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з ч. 4 ст. 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21,частини третьої статті 22 цього Закону.

Державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом (ст.3 Закону №877-V).

Законом № 877-V передбачено проведення планових та позапланових заходів контролю.

Таким чином, оскільки Закон № 877-V чітко визначає, що органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення здійснюється нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, а проведення інспекційного відвідування як форма такого контролю передбачена Порядком № 295, суд доходить до висновку, що інспекційне відвідування є формою перевірки як заходу державного нагляду (контролю).

Зазначення судом першої інстанції, що органи Держпраці мають право проводити перевірки як заходи нагляду, а не заходи контролю, й саме за недопущення до перевірки як заходу державного нагляду передбачена відповідальність за ч. 2 ст. 265 КЗпП, є неправильним.

Дійсно, постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 р. № 295 затверджено Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, відповідно до пункту 1 якого цей Порядок визначає основні завдання та процедуру здійснення Держпраці та її територіальними органами державного нагляду за додержанням законодавства про працю.

При цьому відповідно до пункту 2 цього Порядку основною метою державного нагляду є виявлення порушень та недоліків під час здійснення виконавчими органами міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та центральними органами виконавчої влади (далі - об'єкт нагляду) повноважень, визначених відповідно частиною третьою статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частиною другою статті 259 Кодексу законів про працю України (далі - контрольні повноваження).

Зважаючи на те, що частиною 2 статті 265 КЗпП встановлена відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, а Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 295 від 26.04.2017 р., яким передбачено проведення саме перевірок як заходів державного нагляду таких об'єктів нагляду як виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та центральних органів виконавчої влади, а не юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, суд вказує на неправильний висновок суду першої інстанції, що законодавством передбачена відповідальність за недопущення до проведення цілком конкретної форми державного (нагляду) контролю - перевірки, таку форму відповідач на сьогодні може здійснювати лише в порядку державного нагляду, а КЗпП не передбачена відповідальність за недопущення до інших форм контролю (нагляду) - ревізій, огляду, обстежень та інспекційного відвідування.

Застосування до спірних правовідносин правового висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 31.07.2019 р. в справі № 815/1553/17, суд вважає також необґрунтованим.

В пункті 49 цієї постанови Верховним Судом зазначено: «Також колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що судами першої та апеляційної інстанцій також залишено поза увагою те, що до позивача застосовано санкції за недопущення до проведення перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому статті 265 КЗпП України, а саме щодо фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків. Однак, матеріали справи не містять доказів, що перевірка позивача проводилась саме з цих підстав.».

На відміну від обставин справи № 815/1553/17 ця справа містить відомості (зміст направлення), що в ході інспекційного відвідування підлягають дослідженню питання оформлення трудових відносин, строки виплати заробітної плати, мінімальні гарантії в оплаті праці.

Крім того, судом у спростування доводів позивача вказується, що проведення інспекційного відвідування за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4- 7 цього пункту (підпункт 3 пункту 5 Порядку № 295) повністю узгоджується з приписами Закону № 877-V.

Так, частиною 2 статті 6 Закону № 877-V встановлено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Оскільки в спірному випадку інспекційне відвідування проведено як позаплановий захід, передбачений ч. 4 ст. 2 Закону № 877-V, тому є цілком обґрунтованим проведення такого позапланово заходу за підставами, визначеними Порядком № 295.

Разом з тим, суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивач відноситься до суб'єктів мікропідприємства, тому відповідно п. 10 Порядку № 295 тривалість інспекційного відвідування, невиїзного інспектування такого суб'єкта не може перевищувати двох робочих днів, тоді як у направленні від 05 липня 2018 р. за № 451 визначена тривалість інспекційного відвідування з 6 по 13 липня 2018 р. (5 робочих днів).

Дійсно, позивач перебуває на спрощеній системі оподаткування, відноситься до 2 групи платників єдиного податку, що підтверджується витягом з реєстру платників єдиного податку.

Відповідно до пп. 2 п. 291.4 ст. 291 Податкового кодексу України суб'єкти господарювання, які застосовують спрощену систему оподаткування, обліку та звітності, поділяються на такі групи платників єдиного податку: друга група - фізичні особи - підприємці, які здійснюють господарську діяльність з надання послуг, у тому числі побутових, платникам єдиного податку та/або населенню, виробництво та/або продаж товарів, діяльність у сфері ресторанного господарства, за умови, що протягом календарного року відповідають сукупності таких критеріїв: не використовують працю найманих осіб або кількість осіб, які перебувають з ними у трудових відносинах, одночасно не перевищує 10 осіб; обсяг доходу не перевищує 1 500 000 гривень.

За приписами пункту 3 статті 55 Господарського кодексу України суб'єкти господарювання залежно від кількості працюючих та доходів від будь-якої діяльності за рік можуть належати до суб'єктів малого підприємництва, у тому числі до суб'єктів мікропідприємництва, середнього або великого підприємництва.

Суб'єктами мікропідприємництва є:

- фізичні особи, зареєстровані в установленому законом порядку як фізичні особи - підприємці, у яких середня кількість працівників за звітний період (календарний рік) не перевищує 10 осіб та річний дохід від будь-якої діяльності не перевищує суму, еквівалентну 2 мільйонам євро, визначену за середньорічним курсом Національного банку України.

Тобто, позивач є суб'єктом мікропідприємництва.

Пунктом 10 Порядку № 295 встановлено, що тривалість інспекційного відвідування, невиїзного інспектування не може перевищувати 10 робочих днів, для суб'єктів мікропідприємництва та малого підприємництва - двох робочих днів.

За змістом підпункту 2 пункту 14 Порядку № 295 під час проведення інспекційного відвідування об'єкт відвідування має право не допускати до проведення інспекційного відвідування у разі, якщо строк проведення інспекційного відвідування перевищує строки, визначені пунктом 10 цього Порядку.

Оскільки строки інспекційного відвідування, встановленні у направленні, перевищують строки, визначені пунктом 10 Порядку № 295, позивачем цілком обґрунтовано не допущено службових осіб відповідача до проведення інспекційного відвідування.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зважаючи на те, що відповідач при здійсненні інспекційного відвідування діяв не у спосіб, що передбачений чинним законодавством, у зв'язку з чим позивачем обґрунтовано не допущено відповідача до здійснення позапланово заходу, постанова про накладення штрафу прийнята саме за недопущення до проведення перевірки (інспекційного відвідування), суд погоджує висновок суду першої інстанції про скасування цієї постанови.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, що є підставою для зміни судового рішення.

Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21.11.2018 р. в справі № 0840/3283/18 залишити без задоволення.

Змінити мотивувальну частину рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 21.11.2018 р. в справі № 0840/3283/18 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання протиправною та скасування постанови, виклавши текст мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття 01.04.2019 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 01.04.2019 р.

Суддя-доповідач В.А. Шальєва

суддя С.В. Білак

суддя Н.І. Малиш