Справа № 826/12535/17
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Аліменка В.О. та Бєлової Л.В.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 22 січня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України про визнання незаконним та нечинним наказу,-

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив визнати незаконним та нечинним наказ відповідача від 18 вересня 2017 року №2905/5 «Про внесення змін до Порядку допуску до професії приватного виконавця», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18 вересня 2017 року за №1143/31011, з дати набрання ним чинності.

Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 22 січня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначає, що приймаючи рішення про проходження навчання та складення кваліфікаційного іспиту приватного виконавця, позивач мав законні очікування на те, що при проходженні ним іспиту буде застосовано Порядок допуску до професії приватного виконавця у редакції до внесення змін оскаржуваним наказом та оцінка його іспиту не буде залежати від рішення членів кваліфікаційної комісії.

Відповідач відзив на апеляційну скаргу не подавав, в суді першої інстанції його позиція обґрунтовувалась тим, що оскаржуваний наказ було видано відповідачем в межах повноважень та його прийняття спрямоване на удосконалення процедури складання кваліфікаційного іспиту для осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця, а на момент звернення позивача до суду з даним позовом наказ відповідача від 18 вересня 2017 року №2905/5 до ОСОБА_2 застосовано не було, а тому він не може порушувати його законних прав, свобод чи інтересів.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, позивач пройшов навчання на навчальних курсах з отримання знань у сфері примусового виконання судових рішень і рішень інших органів відповідно до Порядку допуску до професії приватного виконавця затвердженого наказом Міністертсва юстиції України від 25 жовтня 2016 року №3053/5, що підтверджується свідоцтвом Інституту права та післядипломної освіти Міністерства юстиції України від 06 травня 2017 року реєстраційний №421 (а.с.12).

Листом від 20 червня 2017 року №17764-0-33-17 (а.с.13) Міністерство юстиції України повідомило позивача, що згідно з протоколом засідання Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України від 19 червня 2017 року №17 прийнято рішення про надання ОСОБА_2 допуску до складання кваліфікаційного іспиту осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця та повідомлено, що кваліфікаційний іспит буде проведений 30 червня 2017 року о 10:00 год. за адресою м.Київ, вул.Січових Стрільців, 73.

З матеріалів справи не вбачається, що позивачем було складено кваліфікаційний іспит 30 червня 2017 року, або йому було визначено іншу дату його складання.

Наказом Міністерства юстиції України від 18 вересня 2017 року №2905/5 (а.с.29) відповідно до ст.17 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» внесено до розділу V Порядку допуску до професії приватного виконавця, завтердженого наказом Міністерства юстиції України від 25 жовтня 2016 року №3053/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07 листопада 2016 року за №1445/29575, такі зміни, зокрема, абз.2 п.8 викладено в новій редакції: «Тестові завдання та варіанти відповідей оприлюдненню не підлягають»; в п.11 слова «з половиною» виключено; в абз.3 п.14 слова «з половиною» виключено; абз.11 п.17 викладено у такій редакції: «Практичне завдання оцінюється індивідуально кожним членом Кваліфікаційної комісії за п'ятибальною шкалою оцінювання, в якій: 5 - досконалий рівень; 4 - добрий рівень; 3 - посередній рівень; 2 - низький рівень; 1 - дуже низький рівень. Загальний бал вираховується шляхом складання балів кожного критерію оцінювання. Практичне завдання вважається виконаним, якщо за результатами його виконання набрано не менше п'ятнадцяти балів»; в абз.2 п.21 слова «не менше сімдесяти балів» замінено словами: «прохідний бал за кожним тестовим завданням.».

Вважаючи внесені зазначеним наказом зміни до Порядку допуску до професії приватного виконавця такими, що значно погіршують умови допуску до професії приватного виконавця, позивач звернувся до суду даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що відповідач у спірних правовідносинах, діяв у межах, спосіб та у відповідності до вимог чинного законодавства, натомість позивач, звертаючись захистом його права, наголошує лише на неправильному застосуванні змін до нього не наводячи доказів про погіршення доступу до професії цілому.

За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків.

Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 02 липня 2014 року №228 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Міністерства юстиції України визначені у Положенні про Міністерство юстиції України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 02 липня 2014 року №228, відповідно до п.1 якого Міністерство юстиції України (Мін'юст) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мін'юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, державну політику з питань банкрутства та використання електронного цифрового підпису, у сфері нотаріату, організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі - виконання рішень), державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, державної реєстрації обтяжень рухомого майна, державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців, реєстрації статуту територіальної громади м. Києва, реєстрації статутів Національної академії наук та національних галузевих академій наук, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності, у сфері виконання кримінальних покарань та пробації, у сфері правової освіти населення; забезпечує формування державної політики у сфері архівної справи і діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації.

Згідно з пп.23 п.3 наведеного Положення, основними завданнями Мін'юсту є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері організації примусового виконання рішень.

Відповідно до п.10 цього Положення Мін'юст у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, здійснює організацію і контроль за їх виконанням. Накази Мін'юсту, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, видаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Нормативно-правові акти Мін'юсту підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку. Накази Мін'юсту, видані у межах повноважень, передбачених законом, обов'язкові для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та громадянами.

Основи організації та діяльності з примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) органами державної виконавчої служби та приватними виконавцями, їхні завдання та правовий статус визначає Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», відповідно до ст.1 якого примусове виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) покладається на органи державної виконавчої служби та у визначених Законом України "Про виконавче провадження" випадках - на приватних виконавців.

Згідно з ч.1 ст.6 цього Закону систему органів примусового виконання рішень становлять: 1) Міністерство юстиції України; 2) органи державної виконавчої служби, утворені Міністерством юстиції України в установленому законодавством порядку.

Пунктами 1, 2 ч.1 ст.17 наведеного Закону передбачено, що Міністерство юстиції України, зокрема, формує та реалізує державну правову політику у сфері організації примусового виконання рішень; забезпечує підготовку приватних виконавців та підвищення їхньої кваліфікації, для чого визначає: порядок проходження навчання та стажування осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця; перелік документів, які подаються Кваліфікаційній комісії приватних виконавців особою, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця, для підтвердження відповідності цієї особи вимогам, встановленим частинами першою та другою статті 18 цього Закону; порядок допуску таких осіб до складання кваліфікаційного іспиту; порядок складання кваліфікаційного іспиту; порядок підвищення кваліфікації приватними виконавцями.

Відповідно до ч.ч.1-3 ст.21 вказаного Закону кваліфікаційна комісія проводить кваліфікаційний іспит протягом трьох місяців з дня надання допуску особі до складення кваліфікаційного іспиту.

Про дату та місце проведення кваліфікаційного іспиту повідомляються особи, допущені до його складення. Інформація про кваліфікаційний іспит не пізніш як за сім днів до дня його проведення розміщується на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та веб-сайті Асоціації приватних виконавців України. На іспиті мають право бути присутніми представники Асоціації приватних виконавців України, громадських об'єднань та засобів масової інформації.

Кваліфікаційний іспит проводиться шляхом автоматизованого анонімного тестування особи, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця.

Єдину процедуру допуску до професії приватного виконавця осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця визначає Порядок допуску до професії приватного виконавця, затверджений наказом Міністерства юстиції України від 25 жовтня 2016 року №3053/5 (в редакції, чинній на момент отримання позивачем допуску до складання кваліфікаційного іспиту), зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 07 листопада 2016 року за №1445/29575, розділом V якого встановлено порядок складання кваліфікаційного іспиту.

Абзацом 2 п.8 р.V наведеного Порядку встановлено, що перелік тестових питань теоретичної частини оприлюднюється на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України. Варіанти відповідей оприлюдненню не підлягають.

Відповідно до п.11 р.V вказаного Порядку загальний час автоматизованого анонімного тестування становить чотири з половиною години. Перебіг часу для кожної особи розпочинається індивідуально після її авторизації у Системі тестування.

Згідно з абз.3 п.13 р.V цього Порядку на виконання теоретичної частини автоматизованого анонімного тестування відводиться дві з половиною години.

Практичне завдання оцінюється від 0 до 25 балів (абз.11 п.17 р.V Порядку).

Абзацом 2 п.21 р.V наведеного Порядку передбачено, що кваліфікаційний іспит вважається складеним, якщо особою набрано не менше сімдесяти балів.

18 вересня 2017 року Міністерством юстиції України прийнято наказ №2905/5 (а.с.29), яким внесено зміни до Порядку складання кваліфікаційного іспиту на отримання права здійснювати діяльність приватного виконавця, зокрема, зокрема, абз.2 п.8 викладено в новій редакції: «Тестові завдання та варіанти відповідей оприлюдненню не підлягають»; в п.11 слова «з половиною» виключено; в абз.3 п.14 слова «з половиною» виключено; абз.11 п.17 викладено у такій редакції: «Практичне завдання оцінюється індивідуально кожним членом Кваліфікаційної комісії за п'ятибальною шкалою оцінювання, в якій: 5 - досконалий рівень; 4 - добрий рівень; 3 - посередній рівень; 2 - низький рівень; 1 - дуже низький рівень. Загальний бал вираховується шляхом складання балів кожного критерію оцінювання. Практичне завдання вважається виконаним, якщо за результатами його виконання набрано не менше п'ятнадцяти балів»; в абз.2 п.21 слова «не менше сімдесяти балів» замінено словами: «прохідний бал за кожним тестовим завданням.».

Таким чином, із внесенням вказаних змін відбулось скорочення часу на складання іспиту, видалення із публічного доступу тестових питань іспиту та встановлено мінімальний прохідний бал на третьому етапі іспиту.

Разом з тим, наведені зміни жодним чином не створюють перешкод для позивача щодо складання вказаного іспиту, оскільки нормативна база, за якою здійснювалось навчання позивача, внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваного наказу, не зазнала змін.

В той же час, цим наказом не було суттєво змінено запроваджену процедуру проходження іспиту, і не було внесено жодних змін до графіків проведення кваліфікаційного іспиту, і фактично стосувались лише терміну його складання, системи оцінювання та заборони оприлюднення тестових завдань і результатів відповідей на них.

Частиною 7 ст.15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.

Наказ Міністерства юстиції України від 18 вересня 2017 року №2905/5 офіційно опубліковано 22 вересня 2017 року та відповідно до п.3 вказаного наказу, саме з цієї дати він набрав чинності.

Внесені наказом Міністерства юстиції України від 18 вересня 2017 року №2905/5 зміни застосовуються до усіх осіб, які складатимуть кваліфікаційний іспит після набрання ним чинності, що свідчить про відсутність будь-якої форми дискримінації щодо позивача.

За переконанням відповідача, внесені зміни до порядку складання кваліфікаційного іспиту спрямовані на удосконалення процедури його складання, уникнення корупційних чинників, перевірку не тільки теоретичних знань особи, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця, а й вміння реалізовувати норми в практичній ситуації, з метою не допустити до професії приватного виконавця некомпетентних осіб, що в свою чергу може призвести до порушення принципів здійснення діяльності приватних виконавців, закріплених статтею 4 Закону «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів».

Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною 1 ст.5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, нормативно-правові акти чи індивідуальні акти, прийняті суб'єктом владних повноважень з порушенням закону, підлягають визнанню нечинними чи скасуванню лише у разі порушення прав, свобод чи інтересів фізичної особи і необхідності судового захисту з метою поновлення порушеного права.

Конституційний Суд України в рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Також, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

На підставі викладеного та з урахуванням приписів ст.ст.2, 5 КАС України колегія суддів доходить висновку, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Колегія суддів звертає увагу, що в матеріалах справи відсутні будь-які докази та позивачем жодним чином не зазначено, що на момент звернення до суду з даним позовом внесені наказом Міністерства юстиції України від 18 вересня 2017 року №2905/5 зміни до Порядку складання кваліфікаційного іспиту були застосовані до позивача, зокрема, що позивач проходив процедуру складання кваліфікаційного іспиту, за наслідком якої, із застосуванням внесених оскаржуваним наказом змін, були порушені його права, свободи чи інтереси.

В той же час, жодних порушень відповідачем вимог законодавства України, що регулює спірні правовідносини, зокрема, Конституції України, Закону України «Про органи га осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», постанови Кабінету Міністрів від 02 липня 2014 року №228 «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України», Порядку допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом відповідача від 26 жовтня 2016 року №3053/5 позивачем не наведено, а колегією суддів не встановлено.

Оскаржуваний наказ прийнятий відповідачем на підставі, в межах повноважень та і спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, є правомірним, не порушує прав, свобод та інтересів позивача, а тому відсутні підстави для визнання його незаконним та нечинним.

З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів доходить висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог про визнання незаконним та нечинним наказу Міністерства юстиції України від 18 вересня 2017 року №2905/5, з огляду на відсутність порушення прав, свобод та інтересів позивача зазначеним рішенням, яке було прийнято відповідачем у відповідності до норм чинного законодавства України та в межах наданої компетенції.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 22 січня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду

Текст постанови виготовлено 27 березня 2019 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді В.О.Аліменко

Л.В.Бєлова