Справа № 620/834/19
Суддя: Непочатих В.О.
Дата ухвалення: 2019-03-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

28 березня 2019 року Чернігів Справа № 620/834/19

Суддя Чернігівського окружного адміністративного суду Непочатих В.О. перевіривши матеріали позовної заяви Заступника прокурора Чернігівської області (вул. Князя Чорного, буд. 9, м. Чернігів, 14000) до Державної комісії України по запасах корисних копалин (вул. Кутузова, буд. 18/7, оф. 816, м. Київ, 01133), Чернігівської обласної ради (просп. Миру, буд. 43, м. Чернігів, 14000) про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В:

Заступник прокурора Чернігівської області звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Чернігівської обласної ради, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення, оформлене протоколом № 4555 від 24.10.2018 засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин; визнати протиправним та скасувати рішення шістнадцятої сесії сьомого скликання Чернігівської обласної ради від 20.12.2018 «Про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «МАСТЕР ЛІТ ІНДАСТРІЛЗ» з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), нафти, газу, розчиненого у нафті П'ятигорівської площі, розташованої в межах Чернігівської області».

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

За приписами пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Суд також звертав увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» від 27.05.2003 № 1604 (2003) щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи наведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У відповідності до абзаців першого-другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

З аналізу вказаної статті слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Враховуючи те, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

З огляду на вищевикладене, суд приходить до висновку, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Звертаючись до суду з даним позовом, Заступник прокурора Чернігівської області вказав на відсутність органу та обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва в суді з огляду на порушення, на його думку, порядку надання дозволу на спеціальне користування надрами. Стверджує, що надра є виключною власністю Українського народу, що здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради, також прокурор зазначає, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності надання спірного спеціального дозволу на користування надрами, оскільки Державною комісією України по запасах корисних копалин недотримано визначеної законодавством процедури його видачі, в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу поза аукціоном, відсутності необхідних погоджень уповноважених органів та порушені інтереси територіальної громади.

Слід зазначити, що пунктом 1 Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 № 1689, Державна комісія України по запасах корисних копалин є установою, що діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов'язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.

В свою чергу, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (Держгеонадра України), до повноважень якого належить здійснення перевірки дотримання нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення та використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами (частина перша статті 61, пункт 5 частини першої статті 62 Кодексу України про надра).

Частиною першою статті 64 Кодексу України про надра визначено, що спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

Суду не надано доказів звернення прокурора до Державної служби геології та надр України, яка є центральним органом виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної комісії України по запасах корисних копалин при прийнятті рішення, оформленого протоколом № 4555 від 24.10.2018.

Суд наголошує, що саме до повноважень Державної служби геології та надр України належить здійснення перевірки умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно статті 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Повноваження щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян визначені в статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в пункті 4 частини першої якої визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Тобто, відповідний орган місцевого самоврядування (оскаржуваним рішенням визначено - місцеві ради) на території якої буде здійснюватися користування ділянками надр та у випадку, якщо це буде порушувати інтереси територіальної громади в частині шкідливого впливу на довкілля має право звернутися до суду з позовом за захистом прав територіальної громади, в тому числі щодо оскарження рішення Чернігівської обласної ради.

Також прокурор в позові стверджує, що під час прийняття оскаржуваного рішення Чернігівська обласна рада повинна була дослідити наявність чи відсутність висновку щодо можливого негативного впливу видобутку корисних копалин, який складається у відповідності до Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».

Однак, прокурором в позові не вказано, який саме інтерес держави порушено рішенням Чернігівської обласної ради і не обґрунтовано в чому саме він полягає, оскільки поняття «порушення закону» та поняття «порушення інтересів держави» не є тотожними.

Крім того, саме до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад пунктом 3 частини першої статті 9-1 Кодексу України про надра віднесено погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

Суд зазначає, що представництво інтересів держави прокурором у суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а навпаки - мету щодо спонукання до виконання, у разі неналежного виконання, таких функцій суб'єктом владних повноважень.

Частинами першою та другою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Відповідно до вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Відтак, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави імперативними є дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При вказаних обставинах, твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин, є хибними. Суд вважає, що питання, порушені у позовній заяві, не входять до компетенції відповідальності прокурора, чинним законодавством визначений центральний орган виконавчої влади, який уповноважений організовувати та забезпечувати реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, а також передбачено право органу місцевого самоврядування на звернення до суду у разі порушення прав територіальної громади в тому числі щодо оскарження актів інших органів місцевого самоврядування, до яких в силу статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносяться рішення.

Суд відзначає, що при зверненні з даним позовом, прокурор не довів наявності інтересу держави у спірних правовідносинах, а також наявності підстав для звернення до суду з таким позовом саме в інтересах держави.

Даний правовий висновок узгоджується з практикою Верховного Суду, висловленою в постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 (провадження № К/9901/2562/17) та Шостого апеляційного адміністративного суду, висловленою в постанові від 06.11.2018 у справі № 826/6673/17.

Згідно пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо: відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Враховуючи положення пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява підлягає поверненню позивачеві.

Одночасно суд вважає за необхідне роз'яснити позивачу, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Керуючись статтями 169, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя

У Х В А Л И В:

Позовну заяву Заступника прокурора Чернігівської до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Чернігівської обласної ради про визнання протиправними та скасування рішень - повернути позивачу.

Копію ухвали про повернення позовної заяви та позовну заяву і додані до неї документи надіслати позивачу.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції протягом п'ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя В.О. Непочатих