Справа № 1640/2764/18
Суддя: Спаскін О.А.
Дата ухвалення: 2019-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2019 р. Справа № 1640/2764/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Спаскіна О.А.,

Суддів: Кононенко З.О. , Калиновського В.А. ,

за участю секретаря судового засідання Медяник А.О.,

представника позивача ОСОБА_1

представників відповідача ОСОБА_2, ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Миргородської районної ради Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.10.2018 року, головуючий суддя І інстанції: О.В. Гіглава, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 22.10.18 року по справі № 1640/2764/18

за позовом Миргородської міської ради Полтавської області

до Миргородської районної ради Полтавської області

третя особа Миргородська центральна районна лікарня

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

10 серпня 2018 року Миргородська міська рада Полтавської області звернулась до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Миргородської районної ради Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення Миргородської районної ради Полтавської області від 22 грудня 2017 року №27 "Про затвердження Статуту Миргородської центральної районної лікарні в новій редакції".

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 10.10.2018 адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Миргородської районної ради Полтавської області від 22 грудня 2017 року №27 "Про затвердження Статуту Миргородської центральної районної лікарні в новій редакції".

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Миргородської районної ради Полтавської області (вул. Гоголя, буд. 120, м. Миргород, Полтавська область, 37600, ) на користь Миргородської міської ради Полтавської області (вул. Незалежності, 17, м. Миргород, Полтавська область, 37600, ) витрати зі сплати судового збору в розмірі 1762,00 грн (одна тисяча сімсот шістдесят дві гривні).

Відповідач, не погодившись з даним рішенням суду, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що приймаючи зазначене рішення суд першої інстанції дійшов до помилкових висновків, які призвели до неправильного вирішення справи, неповно зясував всі обставини справи, що мають значення при вирішенні спору, невірно застосував до спірних правовідносин вимоги матеріального та процесуального права.

Представники відповідача в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримали в повному обсязі, посилаючись на мотиви та доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Представник позивача в судовому заперечував проти апеляційної скарги та зазначив, що рішення суду першої інстанції є правомірним та обґрунтованим і підстав для його скасування не вбачає.

Представник Миргородської центральної районної лікарні в судове засідання не прибув, про дату, час та місце судового засідання був повідомлений належним чином.

Відповідно до ч.2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги відповідно до вимог ст.308 КАС України та керуючись ст.229 КАС України.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, перевіривши доводи та вимоги апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 13.12.2017 головою Миргородської районної ради Полтавської області ОСОБА_4 винесено розпорядження №35 "Про скликання тридцятої сесії районної ради сьомого скликання" (том 1 а.с. 66-67). Вказаним розпорядженням сесія скликана на 22.12.2017 на 09:00 в залі засідань районної ради, на розгляд сесії внесені питання згідно переліку.

Вказане розпорядження опубліковане у випуску громадсько-політичної газети Миргородщини "Прапор перемоги" за 15.12.2017 (том 1 а.с. 37).

У подальшому, листом від 20.12.2017 №3220/01-38 Миргородська районна державна адміністрація Полтавської області звернулася до голови Миргородської районної ради Полтавської області ОСОБА_4 з проханням внести на розгляд сесії районної ради питання про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ у новій редакції (том 1 а.с. 68).

У пояснювальній записці (том 1 а.с. 69) необхідність внесення змін до Статуту Миргородської ЦРЛ заступник голови Миргородської райдержадміністрації ОСОБА_5 пояснив тим, що у 2015, 2016, 2017 роках з районного бюджету для належного функціонування Миргородської ЦРЛ було додатково виділено кошти в сумі 44147421 грн, тоді як з бюджету м. Миргород за ці роки було виділено для лікарні кошти в сумі 3758345 грн. Враховуючи, що у 2018 році для забезпечення функціонування Миргородської ЦРЛ необхідно додатково виділити коштів з районного бюджету близько 11 млн грн, основним джерелом для наповнення якого є податок на доходи фізичних осіб, заступник голови просив внести на сесію питання щодо викладення Статуту Миргородської ЦРЛ у новій редакції (зареєструвати місцезнаходження закладу за адресою: Миргородський район, с. Попівка, вул. Центральна, 83). Це дасть додаткові надходження до районного бюджету з метою забезпечення належного та безперебійного функціонування медичних закладів, засновником яких є Миргородська районна рада та які перебувають в управлінні Миргородської районної державної адміністрації.

На розширеному засіданні Президії районної ради сьомого скликання 21.12.2017 голова районної ради повідомив, що після видання ним розпорядження про скликання чергової тридцятої сесії районної ради сьомого скликання до початку засідання Президії надійшло ряд подань від райдержадміністрації щодо включення в порядок денний ще деяких питань.

Як наслідок, голова районної ради запропонував узгодити порядок денний пленарного засідання сесії, в тому числі з включенням до нього й питання "Про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції", та прийняти рішення про внесення на розгляд пленарного засідання сесії проектів рішень.

За наслідками роботи розширеного засідання Президії районної ради сьомого скликання 21.12.2017, схвалено внесення на розгляд тридцятої сесії районної ради сьомого скликання 22.12.2017 серед інших й питання "Про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції", що підтверджується протоколом розширеного засідання Президії районної ради (том 1 а.с. 70-76).

Відповідно до протоколу тридцятої сесії сьомого скликання Миргородської районної ради від 22.12.2017 (том 1 а.с. 80-83), заступник голови райдержадміністрації ОСОБА_5 виступив з проханням затвердити Статут Миргородської ЦРЛ в новій редакції, що повязано з необхідністю перереєструвати Миргородську ЦРЛ, як юридичну особу, із реєстрації в м. Миргород на реєстрацію в с. Попівка Миргородського району. В результаті оголошення головою районної ради ОСОБА_4 проекту рішення з даного питання та пропозиції запропонований проект рішення прийняти за основу та в цілому, депутатами ухвалено позитивне рішення.

Таким чином, 22.12.2017 тридцятою сесією сьомого скликання Миргородської районної ради прийнято рішення №27 "Про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції" (том 1 а.с. 84).

Зазначене рішення оприлюднене на офіційному веб-сайті Миргородської районної ради, про що свідчать скрін-шоти сторінок з веб-сайту (том 2 а.с. 8-13).

Після прийняття на сесії районної ради рішення від 22.12.2017 №27 реєстратором Миргородської міської ради проведено реєстрацію Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції, внесені відповідні зміни до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань із зазначенням місцезнаходження юридичної особи: 37633, Полтавська область, Миргородський район, с. Попівка, вул. Центральна, 83 (том 1 а.с. 90-93).

Позивач, не погодившись з рішенням тридцятої сесії сьомого скликання Миргородської районної ради від 22.12.2017 №27 "Про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції", звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості позовних вимог та не доведеності відповідачем правомірності прийнятого ним рішення.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших субєктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю субєкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і суб'єктами владних повноважень під час здійснення ними владних управлінських функцій, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

Разом з тим, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

У Рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття охоронюваний законом інтерес треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб'єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об'єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.

Позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Викладені висновки кореспондуються із нормами п. п. 1, 8 частини першої статті 4, частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Правова позиція щодо обов'язкової умови надання правового захисту судом, як от наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду, висловлена Верховним Судом України у постановах від 15 грудня 2015 року у справі №21-5361а15, від 1 грудня 2015 року у справі №21-3222а15, від 08 грудня 2015 року у справі №21-5435а15.

Згідно з частиною другою статті 264 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є субєктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Таке ж правило має застосовуватись і до правових актів індивідуальної дії.

Право на захист це самостійне субєктивне право, яке зявляється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорювання останнього.

Таким чином, відсутність у будь-кого (крім визначеного цим актом певного кола осіб), в тому числі і позивача, прав чи обовязків у звязку із оскарженим рішенням не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Судова колегія звертає увагу, що Миргородська ЦРЛ є підприємством районного підпорядкування, засновником і власником якого в спільних інтересах територіальних громад сіл і селищ району є районна рада, а органом управління, згідно делегованих районною радою повноважень - Миргородська районна державна адміністрація. Приймаючи вказане рішення районна рада, як власник і управлінець (через райдержадміністрацію) центральної районної лікарні діяла в рамках внутрішньо - організаційних відносин із підлеглою структурою.

Зазначені відносини ніяким чином не стосуються ні Миргородської міської ради, ні міської громади, яку вона представляє, ні пересічних громадян чи інших субєктів, які не перебувають у сфері відносин між власником (засновником) та підлеглою юридичною особою.

Отже, оскаржуване рішення носить виключно внутрішньо-організаційний характер і регулює відносини районної ради та Миргородської ЦРЛ, а також, опосередковано, Миргородської РДА, як органу управління Миргородською ЦРЛ, за поданням якого і було прийнято районною радою рішення.

Таким чином оскаржуване рішення не стосується безпосередньо позивача, а породжує права та обов'язки для третіх осіб по справі, зокрема, для Міської ЦРЛ.

Разом з тим, ані в позові, ані під час розгляду справи судом апеляційної інстанції, позивачем не було наведено обґрунтованих мотивів щодо того, яким чином оскаржуване рішення відповідача порушує права позивача, тобто породжують, змінюють або припиняють його права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Твердження позивача про те, що рішення районної ради від 22.12.2017 року № 27 „Про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ у новій редакції позбавляє його права отримувати податки від оподаткування доходів фізичних осіб-працівників Миргородської ЦРЛ колегія суддів оцінює критично, оскільки ні в оскаржуваному позивачем рішенні, ні в затвердженому цим рішенням Статуті жодним чином не зазначено положень, які б стосувалися будь-яких податків, у т. ч. і збору ПДФО. Дане рішення ні прямо, ні опосередковано не було і не є підставою для нарахування, стягнення, перерахування, тощо податків і зборів, їх перерозподілу і ніяким чином не впливало і не впливає на дії органів, які забезпечують збір податків і їх розподіл.

Посилання позивача на порушення ч.11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та ч.3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо не оприлюднення у встановленому законодавством порядку проекту оскаржуваного рішення про затвердження Статуту Миргородської ЦРЛ в новій редакції Миргородською районною радою, з якими помилково погодився суд першої інстанції, є безпідставними, оскільки згідно з п. 2 ч. 1 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" у районної ради відсутній обовязок оприлюднювати проект оспорюваного рішення, так як за змістом вказаного пункту розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Отже, проект оскаржуваного рішення не підлягав оприлюдненню, оскільки є внутрішньо організаційним актом та відповідно до п. 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 не підлягав громадському обговоренню.

Частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Колегія суддів зазначає, що відповідач, надавши письмові докази, що були предметом дослідження при розгляді справи, виконав вимоги ч.2 ст. 77 КАС України.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам ст. 242 КАС України, а тому наявні підстави для його скасування та задоволення апеляційних вимог апелянта.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального або порушення норм процесуального права.

Згідно ст.315 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції може своєю постановою скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Переглянувши рушення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що при його прийнятті судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального та порушено норми процесуального права, що привело до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, з прийняттям постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ч. 4 ст. 241, ч. 3 ст. 243, ст.ст. 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Миргородської районної ради Полтавської області - задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.10.2018 року по справі № 1640/2764/18 - скасувати.

Прийняти постанову, якою в задоволенні позову Миргородської міської ради Полтавської області до Миргородської районної ради Полтавської області третя особа Миргородська центральна районна лікарня про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити в повному обсязі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_6
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_7 ОСОБА_8
Повний текст постанови виготовлений 28.03.2019 року