Справа № 818/2232/17
Суддя: Ральченко І.М.
Дата ухвалення: 2019-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Головуючий І інстанції: О.В. Соп'яненко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2019 р. Справа № 818/2232/17
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Ральченка І.М.,

Суддів: Бершова Г.Є. , Катунова В.В. ,

за участі секретаря судового засідання Патової Д.В.

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05.03.2018, по справі № 818/2232/17

за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області

до Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

про застосування адміністративно-господарської санкції та стягнення штрафу,

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Держпродспоживслужби в Сумській області звернулось до суду із позовом, у якому просило застосувати до ФОП ОСОБА_1 та стягнути з штраф у розмірі 80000 грн. відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів".

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 05.03.2018 р. позовні вимоги задоволено.

Застосовано до ФОП ОСОБА_1 адміністративно-господарську санкцію у вигляді штрафу в розмірі двох мінімальних заробітних плат, що становить 6400 грн. згідно п. 1 ч. 1 ст. 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», в розмірі 23 мінімальних заробітних плат, що становить 73600 грн. згідно п. 3 ч. 1 ст. 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

Стягнуто з ФОП ОСОБА_1 адміністративно-господарську санкцію у вигляді штрафу в загальному розмірі 80000 грн. на користь Державного бюджету.

ФОП ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просила скасувати оскаржуване рішення, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги заявник посилається на порушення судом першої інстанції при прийнятті постанови норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. При цьому, апелянт зазначає, що суд першої інстанції неповністю з'ясував обставини, які мають значення для справи, у звязку з чим дійшов помилкових висновків. Зазначила, що з урахуванням ст. 23 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» перевірка за заявою особи про отримання експлуатаційного дозволу не є підставою для застосування за наслідками їх проведення адміністративно-господарських санкцій.

На підставі п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження, у зв'язку з чим, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

18.12.2017 року ФОП ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області із заявою відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» про видачу експлуатаційного дозволу на підприємство з переробки та виробництва м'яса та м'ясних продуктів за адресою: м. Суми, вул. Харківська, буд. 9.

19.12.2017 року першим заступником начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області видано наказ №1044-ОД про позаплановий захід зі здійснення державного нагляду (контролю) на ФОП ОСОБА_1 Предметом здійснення заходу вказано додержання законодавства у сфері безпечності харчових продуктів, підставою - заява ФОП ОСОБА_1 від 18.12.2017 року.

За результатами проведеного позапланового заходу державного контролю стосовно додержання ФОП ОСОБА_1 гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами складено акт від 21.12.2017 року №21/12/2017-М, відповідно до якого в результаті здійснення заходу виявлено ряд порушень вимог Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів".

22.12.2017 року першим заступником начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів № 5 стосовно ФОП ОСОБА_1, яким зафіксовані наступні порушення Закону України "Про основні принципи та вимоги щодо безпечності та якості харчових продуктів, а саме: здійснення експлуатації потужності (виробництво та обіг харчових продуктів) без отримання експлуатаційного дозволу до початку її експлуатації; проведення обігу харчових продуктів який вироблений на потужності, яка не отримала експлуатаційний дозвіл; потужність спланована, сконструйована та розміщена так, що не забезпечує або мінімізує будь-яке забруднення. Приміщення роздягальні находиться за межами цеху так само вбиральня - працюючі не повинні проходити по торговій залі, складу та відвідувати вбиральню в санітарному одязі; на стелі та верхніх кріпленнях, особливо біля кондиціонеру утворюється конденсат безпосередньо над відкритим процесом; відсутні докази підтвердження ефективного миття обладнання та інвентарю; не надані підтвердження проведення дезінфекції на все технологічне обладнання, задіяне у виробництві; відсутня інформація про те що обладнання каліброване відповідно до законодавства; не забезпечено належне зберігання первинної продукції та інгредієнтів в умовах, що запобігають їх псуванню і забезпечують захист від забруднення; не забезпечено захист всіх харчових продуктів від будь-якого забруднення на всіх стадіях виробництва, переробки та обігу.

Також, 21.12.2017 року Головним управлінням Держпродспоживслужби в Сумській області винесено припис № 11 про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю).

В подальшому, на підставі викладеного та керуючись ст. 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» Головне управління Держпродспоживслужби в Сумській області звернулось до суду із вимогою про застосування до позивача адміністративно-господарських санкцій.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з доведеності факту виробництва ФОП ОСОБА_1О харчової продукції за відсутності відповідного експлуатаційного дозволу.

Колегія суддів не погоджується із такими висновками з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» оператор ринку харчових продуктів - суб'єкт господарювання, який провадить діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні якого перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об'єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), і який відповідає за виконання вимог цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів. До операторів ринку належать фізичні особи, якщо вони провадять діяльність з метою або без мети отримання прибутку та займаються виробництвом та/або обігом харчових продуктів або інших об'єктів санітарних заходів; потужності - споруди або комплекс споруд, приміщення, будівлі, обладнання та інші засоби, включаючи транспортні засоби, а також територія, що використовуються у виробництві та/або обігу об'єктів санітарних заходів.

Положеннями ч. 1, 3 ст. 23 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» визначено, що оператори ринку, що провадять діяльність, повязану з виробництвом та/або зберіганням харчових продуктів тваринного походження, отримують експлуатаційний дозвіл. Особи, зазначені у частині першій цієї статті, зобовязані отримати експлуатаційний дозвіл на кожну окрему потужність до початку її експлуатації.

Частиною 4 ст. 23 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» визначено, що для отримання експлуатаційного дозволу оператор ринку подає відповідну заяву.

Відповідно до ч. 5 ст. 23 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» не пізніше 15 календарних днів з дня отримання територіальним органом компетентного органу заяви про видачу експлуатаційного дозволу здійснюється інспектування потужності, за результатами якого визначається її відповідність вимогам законодавства.

Таким чином, інспектування, за результатами якого видається експлуатаційний дозвіл, є одним з заходів державного контролю за безпечністю та окремими показниками якості харчових продуктів.

Так, абз. 6 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється, зокрема, за принципом здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» подання субєктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням є підставою для здійснення позапланових заходів.

Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. (ч. 1 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

Так, відповідно до наказу № 1044-ОД від 19.12.2017 року першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області предметом здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) є додержання законодавства у сфері безпечності харчових продуктів за заявою ФОП ОСОБА_1 від 18.12.2017 року про видачу експлуатаційного дозволу на підприємство.

Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що за положеннями ст. 23 Закону Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» після отримання заяви про видачу експлуатаційного дозволу позивач був наділений повноваженнями на здійснення інспектування потужності підприємства, за результатами якого має визначатись її відповідність вимогам законодавства.

У той же час, із дослідженого у ході судового розгляду справи акту від 21.12.2017 року № 21/12/2017-М, встановлено, що перевіряючими фактично проведений захід державного контролю стосовно додержання ФОП ОСОБА_1 гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, що не відповідає предмету перевірки, на проведення якої виданий наказ № 1044-ОД від 19.12.2017 року та направлення на проведення перевірки.

Крім того, стосовно порушень вимог Закону Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», які виявлені в ході проведення перевірки та зафіксовані у акті від 21.12.2017 року №21/12/2017-М, колегія суддів зауважує, що перелік питань щодо проведення державного контролю стосується гігієнічних вимог до харчових продуктів.

При цьому, зазначений акт перевірки не містить посилань на конкретні порушення, допущені ФОП ОСОБА_1, а саме: які саме харчові продукти, у якій кількості та яким чином зберігались, перероблялись та виготовлялись відповідачем в порушення вимог законодавства.

Також, за змістом припису № 11 Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області від 21.12.2017 року, останній винесений за результатами проведеного позапланового заходу державного контролю стосовно додержання ФОП ОСОБА_1 гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами та вимог законодавства стосовно постійно діючих процедур, що засновані на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках, що також як встановлено вище не відповідає предмету призначеної перевірки та виходить за її межі.

Стосовно наслідків, що застосовані Головним управлінням Держпродспоживслужби в Сумській області за результатами проведеного позапланового заходу, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з п.п. 1 п. 1 ст. 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» оператори ринку в разі порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів несуть відповідальність в межах діяльності, яку вони здійснюють, зокрема, за недотримання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів на всіх стадіях їх виробництва та обігу, у тому числі допущення до процесу виробництва та/або обігу харчових продуктів осіб, які мають протипоказання до роботи з харчовими продуктами і присутність яких на робочому місці може спричинити виробництво та/або обіг небезпечних харчових продуктів, у вигляді накладення штрафу у розмірі від п'яти до восьми мінімальних заробітних плат.

Частиною 8 ст. 65 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» встановлено, що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

При цьому, відповідно до частини 10 цієї ж статті сплата штрафу не звільняє оператора ринку харчових продуктів від обов'язку щодо усунення допущеного правопорушення, а також від відшкодування заподіяної внаслідок такого правопорушення шкоди (завданих збитків).

З аналізу наведених правових норм вбачається, що штраф сплачується за рішенням суду з підстав виявлення факту порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів. Сплата штрафу не звільняє оператора ринку від обов'язку усунути допущені порушення та відшкодувати завдані збитки.

Судовим розглядом встановлено, що за результатами проведеного позапланового заходу державного контролю стосовно додержання ФОП ОСОБА_1 гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами Головним управлінням Держпродспоживслужби в Сумській області 21.12.2017 року винесено припис № 11 про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю).

Слід вказати, що поняття та юридична природа припису визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Положення зазначеного Закону до спірних правовідносин слід застосовувати з урахуванням особливостей та у частині, що не урегульована Законом України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

Так, відповідно до ч. 8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Згідно з ч. 1 ст. 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Таким чином, аналіз зазначених правових норм у системному зв'язку із положеннями ст. 65 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» дозволяє дійти до висновку про те, що відповідальність суб'єкта господарювання настає у разі, якщо ним не усунуто порушення, визначені у приписі, якщо інше прямо не передбачено спеціальним Законом.

Беручи до уваги винесення за наслідками проведеної перевірки позивачем відповідного припису про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю) ФОП ОСОБА_1, колегія суддів вважає, що підстави для застосування до ФОП ОСОБА_1 штрафних санкцій як однієї зі складової мети юридичної відповідальності одночасно із винесенням припису відсутні.

Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 14.08.2018 року по справі № 803/1122/17 (адміністративне провадження № К/9901/36220/18).

На підставі викладеного, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції з огляду на не застосування до спірних правовідносин відповідних положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дійшов помилкових висновків щодо обгрунтованості позовних вимог.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення суду підлягає скасуванню, із прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 317, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - задовольнити.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05.03.2018 по справі № 818/2232/17 скасувати.

Прийняти постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач ОСОБА_2
Судді ОСОБА_3 ОСОБА_4