Справа № 1240/2780/18
Суддя: Геращенко Ігор Володимирович
Дата ухвалення: 2019-03-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2019 року справа №1240/2780/18

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів: судді-доповідача ОСОБА_1, суддів: Компанієць І.Д., Сіваченка І.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року у справі № 1240/2780/18 (головуючий 1 інстанції Секірська А.Г., повний текст рішення складено 18 грудня 2018 року у приміщенні суду за адресою: просп. Космонавтів, 18, м. Сєвєродонецьк Луганської області) за позовом ОСОБА_2 до Старобільської районної ради Луганської області, треті особи: Бондарівська загальноосвітня школа I-II ступенів Старобільської районної ради Луганської області, Відділ освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області про скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

В вересні 2018 року ОСОБА_2 (далі позивач, ОСОБА_3М.) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду надійшла з адміністративним позовом до Старобільської районної ради Луганської області (далі відповідач, Старобільська районна рада), в якому просив скасувати рішення Старобільської районної ради Луганської області від 29 серпня 2018 року за № 28/1 «Про реорганізацію Бондарівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області» (т.1, а.с. 5-8).

Ухвалою суду першої інстанції від 17.09.2018 року, залучено до участі в справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_4 загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Старобільської районної ради (далі-третя особа 1, ЗОШ І-ІІ ступенів) та Відділ освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області (далі-третя особа 2, апелянт, Відділ освіти Старобільської РДА) (т.1, а.с. 1-3, т.2 а.с. 57).

Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року позов задоволено (т.2, а.с. 146-154).

Визнано протиправним та скасовано рішення двадцять восьмої сесії сьомого скликання Старобільської районної ради Луганської області від 29 серпня 2018 року за № 28/1 «Про реорганізацію Бондарівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області». Стягнуто з Старобільської районної ради Луганської області на користь позивача судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 704,80 грн.

Відділ освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області з вказаним рішенням суду не погодився та подав апеляційну скаргу, в якій послався на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Просив скасувати рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року 2018 року та прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначив, що відповідно до п. 1.6. Статуту Бондарівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради затвердженого рішенням сесії Старобільської районної ради від 15.03.2017 року № 16/12 власником закладу є територіальні громади Старобільського району в особі Старобільської районної ради. Органом управління закладом є Відділ освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області. Відповідно до пункту 9.1 Статуту, рішення про припинення (реорганізацію або ліквідацію) закладу приймає власник відповідно до чинного законодавства України. Також зазначив, що 06.08.2018 року за повідомленням директора Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів Відділу освіти Старобільської РДА стало відомо, що кількість учнів у Бондарівський школі складає 23 дитини. 06.08.2018 року Відділ освіти Старобільської РДА направив клопотання до Старобільської РДА Луганської області про розгляд на черговій сесії Старобільської районної ради питання стосовно реорганізації Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів. Вважає, що оскільки Старобільська районна рада є власником Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів, тому відповідно до чинного законодавства, вона мала законні підстави для прийняття оскаржуваного рішення про реорганізацію, а також виходячи з економічного обґрунтування стосовно великої вартості утримання вихованців закладу у порівнянні з іншими навчальними закладами по району. Звертає увагу, що хоча на момент прийняття оскаржуваного рішення у Бондарівській ЗОШ І-ІІ ступенів і перебувало 25 учнів, проте двом із них не виповнилось 6 років що передбачено ч. 4 ст. 12 Закону України «Про освіту» (т.3, а.с. 57-60).

Сторони в судове засідання не зявились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Від відповідача та Відділу освіти Старобільської РДА надійшли клопотання про розгляд справи без участі їх представників.

Відповідно до приписів статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Згідно вимог частин 1, 2 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Суд, заслухав суддю доповідача, перевірив матеріали справи, обговорив доводи апеляційної скарги, встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, Бондарівська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області зареєстрована як юридична особа 16.09.2009 року, № запису 1 377 120 0000 000692, організаційно правова форма: комунальна організація (установа, заклад), засновник Старобільська районна рада, належить до сфери управління відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань від 17.09.2018 року за № НОМЕР_1 (т.1, а.с.19-21).

Позивач ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, є батьком ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_2, та ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, які є учнями Бондарівської ЗОШ, що підтверджується копіями паспорту (т.2 а.с. 125-127), довідки про присвоєння ідентифікаційного номера (т.2, а.с.128), свідоцтв про народження (т.1, а.с. 225-226), списками дітей 1-9 класів Бондарівської ЗОШ від 10.09.2018 року № 94 (т.1, а.с.10-12).

Згідно із пунктом 1.1 розділу 1 Статуту Бондарівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області, затвердженого рішенням районної ради від 15.03.2017 року № 16/12 (далі Статут), Бонадірвська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області (далі Заклад) це навчальний заклад, що забезпечує реалізацію права громадян на здобуття базової загальної середньої освіти, згідно з рішенням Старобільської районної ради від 28 листопада 2001 року № 18/1 «Про прийняття до спільної власності територіальних громад району будівель сільських установ освіти», переданий в районну комунальну власність, зареєстрований в Караяшницькій сільській раді рішенням сільської ради від 30.12.2003 №1 та реорганізований рішенням Старобільської районної ради від 25 серпня 2016 р. № 11/9 (т.1, а.с.62-72).

Пунктами 1.6, 1.7 розділу 1 Статуту визначено, що власник Закладу територіальні громади Старобільського району в особі Старобільської районної ради (далі Власник). Орган управління Закладом відділ освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області. Власник здійснює фінансування Закладу, його матеріально технічне забезпечення, затверджує статут. Заклад у своїй діяльності підпорядкований власнику, відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області, департаменту освіти і науки Луганської обласної державної адміністрації, Міністерству освіти і науки України.

Директором Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів ОСОБА_6 06.08.2018 року за № 73 направлено до Відділу освіти Старобільської райдежадміністрації повідомлення, з якого вбачається, що у Бондарівській ЗОШ І-ІІ ступенів у 2017 2018 роках навчалося 26 учнів, зі школи випустилися 2 учні, 1 учень вибув через зміну місця проживання. За списком учнів у школі залишилося 23 учні (т.1, а.с.211). Того ж дня, листом за вих. № 01-17/1808 Старобільська районна державна адміністрація Луганської області звернулася до Старобільської районної ради з пропозицією розглянути на черговій сесії питання, зокрема, «Про реорганізацію Бондарівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області» (т.1, а.с.125).

Листами від 08.08.2018 року № 1036 та № 1037 Відділ освіти повідомив голову Старобільського районного комітету профспілок працівників освіти ОСОБА_7 та голову ПК Бондарівської ЗОШ ОСОБА_8 про можливу реорганізацію Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів до Бондарівської ЗОШ І ступеня у звязку зі зменшенням кількості дітей у закладі. За інформацією адміністрації школи на сьогоднішній день в Бондарівській ЗОШ І-ІІ ступенів нараховується менше 25 учнів. Наведено норми пункту 4 Прикінцевих положень Закону України від 24.12.2015 № 911-VIII, частини першої статті 11 Пикінцевих положень Закону України «Про освіту», та зазначено, що на черговій сесії Старобільської районної ради буде розглядатися питання стосовно реорганізації Бондарівської ЗОШ, що в свою чергу призведе до зменшення штатного розпису закладу (т.1 арк.спр. 73, 74).

Рішенням двадцять восьмої сесії сьомого скликання Старобільської районної ради Луганської області від 29.08.2018 року № 28/1 «Про реорганізацію Бондарівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області» відповідно до пункту 20 частини першої та частини другої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 25 Закону України «Про освіту», статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту», пункту 4 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» № 911-VIII від 24.12.2015 року, розглянувши пропозиції Старобільської районної державної адміністрації, вирішено реорганізувати Бондарівську загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області в Бондарівську загальноосвітню школу І ступеню Старобільської районної ради Луганської області; затвердити Статут Бондарівської загальноосвітньої школи І ступеню Старобільської районної ради Луганської області; відділу освіти Старобільської РДА (ОСОБА_9А.) забезпечити проведення реєстраційних дій по реорганізованій школі; контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію районної ради з питань соціально гуманітарного розвитку (т.1 а.с. 143). Педагогічний склад Бондарівської ЗОШ ознайомлено з цим рішенням під розписку 31.08.2018 року (т.1, а.с. 75 зв.).

30.08.2018 року Відділом освіти видано наказ № 251-к «Про реорганізацію Бондарівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області» на підставі рішення сесії Старобільської районної ради від 29.08.2018 року № 28/1 (т.1 а.с. 79).

Листами від 31.08.2018 року № 1121 та № 1122, адресованими директору Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів ОСОБА_6 та голові профсоюзного комітету, Відділом освіти доведено до відома про пониження ступеню школи відповідно до рішення сесії Старобільської районної ради від 29.08.2018 року № 28/1 (т.1 а.с.78) та запропоновано варіанти працевлаштування колективу у звязку з реорганізацією закладу та зміною штатного розпису (т.1 а.с.76-77).

Наказом Відділу освіти від 03.09.2018 року № 263-к директора Бондарівської ЗОШ І ступеня ОСОБА_6 звільнено за власним бажанням, залишивши вчителем цього ж закладу з 03.09.2018 року (т.1, а.с.80), та наказом Відділу освіти від 04.09.2018 року № 263-к переведено ОСОБА_6 на посаду вчителя історії та на 0,5 тарифної ставки соціального педагога Петрівської ОСОБА_10 ступенів Старобільської районної ради з 04.09.2018 року (т.1, а.с. 81).

Листом від 26.09.2018 року № 47-КЛ-400-2 голова Старобільської районної державної адміністрації ОСОБА_11 надав відповідь на колективне звернення жителів с. Бондареве щодо реорганізації Бондарівської школи, згідно із якою 06.08.2018 року до відділу освіти надійшла інформація від директора Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів про те, що кількість учнів у школі зменшилася і складає менше 25 дітей, у звязку з чим Старобільською райдержадміністрацією було подано до Старобільської районної ради (засновник) інформацію про зменшення учнів та проект рішення по реорганізації школи. 20.08.2018 року стало відомо, що кількість учнів у школі склала 25 учнів. Зазначений факт начальник відділу освіти повідомила комісії районної ради з питань соціально гуманітарного розвитку перед винесенням проекту рішення по реорганізації Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступеня на сесію Старобільської районної ради. Причинами для реорганізації закладу освіти є не лише мала кількість учнів, а і фінансово економічна складова, тому на комісії було розглянуто питання утримання Бондарівської школи. Зазначено, що контингент учнів у Бондарівській школі щороку зменшується та збільшується вартість утримання одного учня. Так, середня вартість утримання одного учня по району за 2017 рік склала 21053 грн, а по Бондарівській ЗОШ І-І ст. 62057 грн. За перше півріччя 2018 року середня вартість утримання одного учня по району склала 15127 грн, а по Бондарівській школі 46014 грн. Також зазначено, що не вбачається доцільності відміни рішення від 29.08.2018 року № 28/1 (т.1, а.с.175).

Проаналізувавши встановлені обставини справи та норми законодавства України, які регулюють спірні правовідносини, суд вважає апеляційну скаргу такою, що не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Предметом розгляду даної справи є правомірність прийнятого рішення Старобільською районною радою Луганської області від 29.08.2018 року за № 28/1 «Про реорганізацію Бондарівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області».

Спірні правовідносини врегульовано Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР), Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 року № 586-ХІV (далі Закон № 586-ХІV), Законом України «Про освіту» від 05.09.2017 року № 2145-VІІІ (далі Закон № 2145-VІІІ), Законом України «Про загальну середню освіту» від 13.05.1999 року № 651-ХІV (далі Закон № 651-ХІV), Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 24.12.2015 року № 911-VIII (далі Закон № 911-VIII).

Згідно із положеннями абзацу другого частини першої статті 1 та статті 6 Закону № 280/97-ВР територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Триторіальна громада села, селища, міста є первинним субєктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною 2 статті 10 Закону № 280/97-ВР визначено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

З аналізу вказаних норм вбачається, що Старобільська районна рада представляє спільні інтереси територіальних громад відповідних сіл, селищ, міст, зокрема, і територіальної громади с. Бондареве Старобільського району, на території якого знаходиться Бондарівська ЗОШ І-ІІ ступенів.

Судами встановлено, що Відділом освіти надано копію протоколу громадських обговорень щодо реорганізації Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів від 09.08.2017 року, в якому зазначено про присутність на обговореннях, зокрема, батьківської громади без зазначення кількості та поіменного списку таких осіб. Батьківська громада висловила свої незадоволення можливим реорганізаційним діям щодо Бондарівської школи та пообіцяли, що кількість дітей в школі не зменшиться протягом навчального року. За наслідками громадських обговорень вирішено у 2017 -2018 навчальному році за умови збереження 26 дітей не реорганізовувати Бондарівську школу (т.1 а.с. 215).

Суд звертає увагу, що зазначений протокол складено більш ніж за рік до прийняття оскаржуваного рішення, і за інших обставин, тому він не може вважатися належним доказом врахування інтересів територіальної громади с. Бондареве при прийнятті спірного рішення.

Відповідно до частини 13 статі 46 Закону № 280/97-ВР, пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Проядок скликання і проведення сесії ради, її засідань, формування органів ради та її виконавчого апарату, визаначення процедури прийняття рішень, порядок здійснення контрольної діяльності, продедури окремих видів діяльності ради, її органів і організацій, депутатів, посадових осіб та інші процедури Регламентом Старобільської районної ради сьомого скликання затвердженого рішенням Старобільської районної ради 20.11.2015 року № 1/3, зі змінами 22.01.2016 року № 4/16 та 10.08.2017 року № 20/1 (далі-Регламент) (т.1, а.с. 146-157).

Як вбачається з підпункту 2.9.1 пункту 2.9 Регламенту, пропозиції щодо внесення питань на розгляд сесії ради можуть вноситися головою ради, постійними комісіями, депутатами ради, головою районної державної адміністрації. Питання вносяться зазначеними органами та особами не пізніше як за 20 робочих днів до відкриття сесії. Проекти рішень з відповідними матеріалами, що подаються до районної ради пізніш, як за 20 робочих днів до відкриття сесії, не включаються до порядку денного ради та розглядаються на наступній черговій сесії районної ради (т.1, а.с. 148 зворот.).

Відділ освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області зареєстрований як юридична особа 20.12.2006 року, № запису 1 377 120 0000 000483, про що свідчить витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань від 17.09.2018 року за № НОМЕР_2 (т.1 а.с. 22-24).

Згідно із Положенням про Відділ освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області, затвердженим розпорядженням голови райдержадміністрації від 20.10.2016 року № 303, Відділ відповідно до покладених на нього завдань: сприяє розвитку мережі навчальних закладів у районі, утворює у межах своїх повноважень навчальні заклади або вносить в установленому порядку пропозиції щодо їх утворення, реорганізації та ліквідації, створення освітніх округів тощо (п.6 р.7), здійснює повноваження, делеговані органами місцевого самоврядування (п.44 р.7) (т.1 арк.спр. 55-61).

Як вже було зазначено, 06.08.2018 року листом за вих.№ 01-17/1808 за підписом першого заступника голови, в.о. голови райдержадміністрації ОСОБА_12, Старобільська районна державна адміністрація Луганської області звернулася до Старобільської районної ради з пропозицією розглянути на черговій сесії питання, зокрема, «Про реорганізацію Бондарівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області» (т.1, а.с. 125).

З розпорядження Старобільської районної ради від 17.08.2018 року № 13а вбачається, що 29.08.2018 року відбудеться засідання 28 сесії Старобільської районної ради на яку зокрема винесено питання про реорганізацію Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів (т.1, а.с. 129). Відповідно до протоколу чергової 28 сесії Старобільської районної ради сьомого скликання відкриття сесії відбулося 29 серпня 2018 року (т.1, а.с. 132).

Разом з тим, згідно із частиною десятою статті 46 Закону № 280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Відповідно до підпункту 2.3.6 пункту 2.3 Регламенту, інформація про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках не пізніше як за 1 день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Пунктом 2.9.21 пункту 2.9 Регламенту визначено, що проекти рішень з найбільш важливих питань за розпорядженням голови ради можуть оприлюднюватися в друкованих засобах масової інформації, або в інший спосіб, для попереднього обговорення.

Під час розгляду справи судами встановлено, що 16.08.2018 року розпорядження в.о. голови районної ради щодо скликання 28 сесії районної ради, проект рішення та відповідні додаткові матеріали до проекту оскаржуваного рішення (лист райдержадміністрації та поснювальна записка) були розміщені на веб-сайті Старобільської районної державної адміністрації за посиланнями (http://stb.loga.gov.ua/content/novini_rayonnoyi_radi)та(http://stb.loga.gov.ua/content/proekti_rishen) відповідно, оскільки на той час веб-сайт Старобільської районної ради не працював.

Суд апеляційної інстанції наголошує, що частиною десятою статті 46 Закону № 280/97-ВР не визначено конкретного способу доведення до відома населення рішення про скликання сесії, разом з тим, відповідачем не надано доказів того, що до відома зокрема, мешканців с. Бондареве, доводився той факт, що веб-сайт ради не працює, що всі акти та повідомлення розміщуються на веб-сайті районної державної адміністрації, та що в будь-який інший спосіб населення було проінформовано про розгляд на сесії 29.08.2018 року питання про реорганізацію Бондарівської ЗОШ.

Тобто в даному випадку суд вважає, що відповідачем не дотримано критерію, передбаченого пунктом 10 частини другої статті 2 КАС України прийняття рішення з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, в той час як присутність на засіданні сесії представників територіальної громади, зокрема, позивача, та надання їм можливості довести до відома депутатів зміни в чисельності учнів Бондарівської ЗОШ станом на 29.08.2018 рік що є суттєвим для прийняття рішення районною радою.

Крім того, частиною одинадцятою статті 59 Закону № 280/97-ВО передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обовязковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Так, відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобовязані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Згідно із частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Проект оскаржуваного рішення оприлюднено на веб-сайті райдержадміністрації 16.08.2018 року, а рішення прийнято 29.08.2018 року, тобто не дотримано строку, визначеного частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Також, частиною першою статті 47 Закону № 280/97-ВО визначено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Згідно із підпунктом 2.9.16 пункту 2.9 Регламенту матеріали, що надійшли на розгляд ради, попередньо розглядаються головою чи заступником голови ради, потім виносяться на розгляд профільної постійної комісії чи кількох постійних комісій ради.

Постійні комісії розглядають пропозиції та проекти рішень на засіданнях із запрошенням розробників, за необхідністю залучають спеціалістів. За результатами вивчення і розгляду постійні комісії готують висновки та рекомендації з наданих проектів рішень. Комісія має право підготувати власний проект рішення (підпункт 2.9.18 пункту 2.9 Регламенту).

Матеріалами справи підтверджено, що засідання постійної комісії районної ради з питань соціально гуманітарного розвитку відбулось 21.08.2018 року, до порядку денного було включено питання про реорганізацію Бондарівської ЗОШ, з приводу якого ОСОБА_9, начальник відділу совіти Старобільської райдержадміністрації, ознайомила присутніх з проектом рішення «Про реорганізацію Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області» та надала пояснення щодо проведення реорганізації, після чого постійною комісією було одноголосно вирішено винести дане питання на розгляд сесії районної ради, що зафіксовано у протоколі від 21.08.2018 року № 23 (т.1 а.с. 130-131).

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що в протоколі відсутні відомості про доведення до відома постійної комісії того факту, що станом на 21.08.2018 року чисельність учнів у Бондарівській ЗОШ склала 25 осіб, в той час як ця обставина могла мати вирішальне значення для прийняття обгрунтованого рішення ради.

Відповідно до частини дванадцятої статті 46 Закону № 280/97 сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Пунктом 2.4 Регламенту визначено, що сесія ради є правомочною при наявності на засіданні більше половини депутатів від загального складу ради.

Підпунктами 2.14.22, 2.14.24, 2.14.25 пункту 2.14 Регламенту визначено, що рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини депутатів від загального складу ради, якщо законодавством не передбачено інший порядок голосування, та підписується головою ради або головуючим на сесії у випадках, коли сесію веде не голова ради. Прийняте рішення у пятнадцятиденний термін орзмножуються та розсилаються для виконання, відома та контролю відповідним виконавцям, постійним комісіям, районній державній адміністрації, посадовим особам, міському та сільським головам, громадянам, яких стосується відповідне рішення. Рішення набувають чинності з моменту прийняття, якщо інший термін не встановлено рішенням сесії.

Частинами першою третьою статті 59 Закону № 280/97-ВО визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обовязковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невідємною частиною протоколу сесії ради.

Аналогічні положення містяться в підпунктах 2.14.1, 2.14.2, 2.14.9 пункту 2.14 Регламенту.

Згідно із протоколом чергової 28 сесії Старобільської районної ради сьомого скликання від 29.08.2018 року з 34 депутатів районної ради був присутній 21 депутат, що складає більше половини від загального складу ради; 20-ма голосами прийнято в цілому зі змінами порядок денний, в якому під порядковим номером 1 зазначено питання про реорганізацію Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів Старобільської районної ради (т.1 а.с. 132-141).

По першому питанню порядку денного доповідала ОСОБА_9 начальник відділу освіти Старобільської райдержадміністрації (пояснювальна записка до протоколу додається), на питання ОСОБА_13 відповіла, що 17 учнів будуть підвозитись до Петрівської ЗОШ, і після оголошення проекту рішення 21 голосом прийнято цей проект за основу, та в цілом, що підтверджується протоколом від 29.08.2018 року та результатами поіменного голосування від 29.08.2018 року по розгляду проекту Рішення № 28/1 «Про реорганізацію Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів Старобільської районної ради Луганської області» (т.1, а.с. 142).

Оскаржуване рішення оприлюднено на офіційному веб-сайті Старобільської районної ради (http://rada-stb.lg.ua/_rayrada_docs/28_sesija/Rishennya_28_1.pdf).

На підставі викладеного, суд апеляційної інстанції вважає, що Старобільською районною радою було допущено низку процедурних порушень при прийнятті оскаржуваного рішення в частині включення до порядку денного пропозиції, що надішла менш ніж за 20 робочих днів до відкриття сесії, порушення вимог частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо оприлюднення проекту рішення, не надано належні та допустимі докази доведення до відома територіальної громади, зокрема, населення с. Бондареве, розпорядження про скликання сесії з метою надання доступу громадськості до процесу прийняття рішення, а також не надано доказів врахування інтересів територіальної громади с. Бондареве, інтереси якої, спільні з інтересами інших територіальних громад Старобільського району, представляє відповідач.

Стосовно повноважень відповідача приймати рішення про реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Абзацом першим пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВО визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у концесію об'єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Повноваження районних та обласних ради визначені статтею 43 Закону № 280/97-ВО, зі змісту якої вбачається, що до виключних повноважень районної ради не відноситься вирішення питань про утворення, реорганізацію чи ліквідацію навчальних закладів.

В спірному рішенні міститься посилання на пункт 20 частини першої та частину другу статті 43 Закону № 280/97-ВО, згідно з якими виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників. Районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Разом з тим, абзацом другим пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВО визначено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради (тобто сільської, селищної, міської).

Засновником Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань від 17.09.2018 року за № НОМЕР_1 є Старобільська районна рада, заклад освіти належить до комунальної форми власності.

Абзацами першим та другим частини першої статті 11 Закону № 651 визначено, що рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обовязків засновника.

Статтею 25 Закону № 2145-VІІІ визначає права і обовязки засновника закладу, серед яких обумовлено право створювати заклад освіти, що здійснює освітню діяльність на кількох рівнях освіти, та обовязок у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти.

При цьому, спеціальним законом, який визначає повноваження органів місцевого самоврядування, і яким в першу чергу має керуватися відповідна рада, є Закон № 280/97-ВР.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що рішення про реоргіназіцію навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева рада (стаття 26 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська), при цьому районна рада уповноважена бути засновником навчального закладу, однак, не наділена повноваженнями щодо прийняття рішення про реорганізацію діючого закладу освіти комунальної форми власності. Такий висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 14.08.2018 року у справі № 359/6814/17.

Суд зазначає, що у пояснювальній записці до рішення від 29.08.2018 року № 28/1 зазначено посилання на пункт 4 Прикінцевих положень Закону № 911-VIII та те, що станом на 6 серпня 2018 року за повідомленням директора Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів стало відомо, що кількість учнів у школі складає 23 дитини. Середня вартість утримання одного учня по району за 2017 рік склала 21053 грн, а по Бондарівській ЗОШ І-ІІ ступенів 62057 грн. За перше півріччя 2018 року середня вартість утримання одного учня по району склала 15127 грн, а по Бондарівській школі 46014 грн. У звязку з вищезазначеним та відповідно до норм чинного законодавства припиняється фінансування Бондарівської школи за рахунок освітньої субвенції, так як кількість учнів у школі менше 25 осіб. Таким чином, аби зберегти фінансування Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів з державного бюджету необхідно розглянути питання реорганізації школи шляхом пониження ступеню школи до початкового (1-4 класи) (т.1 а.с. 127).

Відтак, основним обгрунтуванням необхідності реорганізації Бондарівської ЗОШ було збереження фінансування за рахунок освітньої субвенції, а також висока вартість утримання учнів Бондарівської ЗОШ порівняно з такими ж показниками по інших навчальних закладах району.

Дійсно, відповідно до пункту 4 Прикінцевих положень Закону України від 24.12.2015 року № 911-VIII з 1 вересня 2016 року фінансування загальноосвітніх навчальних закладів (крім закладів початкової школи), кількість учнів у яких становить менше 25 осіб, за рахунок освітньої субвенції не здійснюється.

Як зазначалося вище, директором Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів ОСОБА_6 06.08.2018 року за № 73 направлено до Відділу освіти Старобільської райдежадміністрації повідомлення, що у Бондарівській ЗОШ І-ІІ ступенів у 2017 2018 роках навчалося 26 учнів. Випустили зі школи 2 учні, 1 учень вибуває серез зміну місця проживання. За списком учнів у школі залишається 23 учні (т.1, а.с. 211).

Станом на дату направлення зазначеного повідомлення 06.08.2018 року, ОСОБА_6 була відкликана з щорічної відпустки наказом Відділу освіти Старобільської райдержадміністрації від 06.08.2018 року № 225-бк (т.2, а.с. 137).

Зазначені обставини підтверджено також поясненнями свідка ОСОБА_6 під час розгліду справи у суді першої інстанції, яка з 01.09.2010 року по 03.09.2018 року обіймала посаду директора Бондарівської ЗОШ. Свідок пояснила, що кожного місяця до 5-го числа подаються до відділу освіти повідомлення про рух учнів. 06.08.2018 року вона направила повідомлення про те, що у школі залишається 23 учні. З пояснень також вбачається, що двох учнів до першого класу зараховано 21.08.2018 року після надання медичних довідок, а станом на 06.08.2018 року були лише заяви законних представників ціх дітей про зарахування до першого класу, чого вона як директор школи не мала можливості зробити без відповідних медичних висновків, оскільки дітям станом на 01 вересня ще не виповнялося 5 років 8 місяців. 16.08.2018 року свідок написала заяву про звільнення з посади директора за власним бажанням. Не памятає, як доводила до відома відділу освіти інформацію про те, що станом на 21.08.2018 року в школі рахувалося вже не 23, а 25 учнів.

Судом встановлено, що згідно списків дітей 1-9 класу від 10.09.2018 року № 94, підписаних т.в.о. завідувача початкової школи Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступеня ОСОБА_14, кількість учнів становить 25 осіб ОСОБА_15 ІНФОРМАЦІЯ_4, ОСОБА_16, д.н. ІНФОРМАЦІЯ_5, ОСОБА_5 ІНФОРМАЦІЯ_6, ОСОБА_17, ІНФОРМАЦІЯ_7, ОСОБА_18 ІНФОРМАЦІЯ_8, ОСОБА_19 ІНФОРМАЦІЯ_9, ОСОБА_20 ІНФОРМАЦІЯ_10, ОСОБА_21, ІНФОРМАЦІЯ_11, ОСОБА_22, ІНФОРМАЦІЯ_12, ОСОБА_23, ІНФОРМАЦІЯ_12, ОСОБА_24, ІНФОРМАЦІЯ_12., ОСОБА_25, ІНФОРМАЦІЯ_12., ОСОБА_26, ІНФОРМАЦІЯ_12., ОСОБА_27, ІНФОРМАЦІЯ_13, ОСОБА_28, ІНФОРМАЦІЯ_13, ОСОБА_29, ІНФОРМАЦІЯ_14, ОСОБА_30, ІНФОРМАЦІЯ_14, ОСОБА_31, ІНФОРМАЦІЯ_14, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_14, ОСОБА_32, ІНФОРМАЦІЯ_14, ОСОБА_33, 2004 року народження., ОСОБА_34, ІНФОРМАЦІЯ_15, ОСОБА_35, ІНФОРМАЦІЯ_16, ОСОБА_36, ІНФОРМАЦІЯ_15, ОСОБА_37, ІНФОРМАЦІЯ_16 (т.1 а.с.10-12).

Зі змісту Книги руху учнів Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів вбачається, що наказом директора Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів від 25.05.2018 року № 1 «Про переведення учнів та допуск учнів 9 класу до складання ДПА» переведено до наступних класів 24 учні та допущено до складання ДПА 2 учні 9 класу (т.2, а.с. 41-45).

Наказом директора Бондарівської ЗОШ від 28.06.2018 року № 2 «Про випуск учнів зі школи» випущено зі школи 2 учнів (т.2, а.с. 45).

18.05.2018 ОСОБА_38 подано заяву директору Бондарівської ЗОШ про прийняття до 1 класу його доньки ОСОБА_15 (т.2 а.с. 40).

06.08.2018 ОСОБА_39 подано заяву директору Бондарівської ЗОШ про зарахування до 1 класу онука ОСОБА_39 Нікіти (т.2 а.с. 47).

Наказом директора Бондарівської ЗОШ І-ІІ ступенів ОСОБА_6 від 21.08.2018 року № 3 «Про зарахування учнів до першого класу» зараховано до першого класу 2018-2019 року навчального року ОСОБА_15 та ОСОБА_16 (т.2 а.с. 45 зв. 46).

Таким чином, станом на дату прийняття оскаржуваного рішення 29.08.2018 року, в Бондарівській ЗОШ І-ІІ ступеня навчалося 25 учнів, чого не було враховано при прийнятті рішення, не відображено у протоколах засідання постійної комісії та протоколі засідання районної ради, не відображено у пояснювальній записці до проекту рішення, проте в рішенні зазначено як підставу для його прийняття зокрема і пункт 4 Прикінцевих положень Закону № 911.

Інша підстава для прийняття рішення надмірно висока вартості утримання школи, на думку суму, може бути підставою для пониження ступеня школи, проте за умови доведення такого фінансового обгрунтування належними та допустимими доказами, докладного вивчення цього питання постійною комісією в процесі підготовки відповідного рішення, з дотриманням всіх визначених законом гарантій та прав територіальної громади, а в даному випадку в оскаржуваному рішенні міститься лише посилання на пропозиції Старобільської районної державної адміністрації, в пояснювальній записці зазначено лише середню вартість утримання учнів по району та по школі у цифровому виразі, без підтвердження первинною документацію, фінансовою звітністю тощо.

Доводи апелянта про те, що відповідно до статті 12 Закону України «Про освіту», статті 20 Закону України «Про загальну середню освіту» зарахування учнів до загальноосвітніх навчальних закладів здійснюється, як правило, з шести років суд апеляційної інстанції не приймає, оскільки при прийнятті рішення зазначені обставини не досліджувалися, і станом на теперішній час є чинними накази про зарахування цих учнів до школи.

Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає, що Старобільською районною радою було допущено низку процедурних порушень при прийнятті оскаржуваного рішення, порушено вимоги частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо оприлюднення проекту рішення, а також відсутністю повноважень щодо прийняття рішення про реорганізацію діючого закладу освіти комунальної форми власності.

Згідно з частинами 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності субєкта владних повноважень обовязок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах субєкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

В ході розгляду справи відповідачем не доведено правомірності свого рішення відповідно до вимог статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України

З урахуванням викладеного, суд погоджує висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам обґрунтованості, добросовісності, розсудливості, пропорційності, що є підставою для його скасування.

Доводи, викладені апелянтом в апеляційній скарзі не знайшли свого підтвердження під час розгляду даної справи, оскільки вони суперечать чинному законодавству та не дають підстав для висновку про те, що при розгляді справи судом першої інстанції було допущено неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права. Рішення суду першої інстанції прийняте з додержанням норм матеріального та процесуального права, що є підставою для залишення без змін рішення суду першої інстанції і відмови в задоволенні апеляційної скарги Відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року у справі № 1240/2780/18 за позовом ОСОБА_2 до Старобільської районної ради Луганської області, треті особи: Бондарівська загальноосвітня школа I-II ступенів Старобільської районної ради Луганської області, Відділ освіти Старобільської районної державної адміністрації Луганської області про скасування рішення залишити без задоволення.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року у справі № 1240/2780/18 залишити без змін.

Повний текст постанови складений та підписаний 27 березня 2019 року.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення окрім випадків визначених статтєю 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

Судді: І.Д. Компанієць

ОСОБА_40