Справа № 522/16136/14-а
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2019-03-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 березня 2019 року

Київ

справа №522/16136/14-а

адміністративне провадження №К/9901/6008/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Анцупової Т.О., Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеської міської ради на постанову Приморського районного суду м.Одеси від 11 червня 2015 року (головуючий суддя Кравчук Т.С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2015 року (головуючий суддя Романішин В.Л., судді: Димерлій О.О., Єщенко О.В.) у справі №522/16136/14-а за позовом Одеської обласної організації політичної партії «УДАР Віталія Кличка» в інтересах Громадського об'єднання «Чорноморське гайдамацьке з'єднання» до Одеської міської ради про зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2014 року Одеська обласна організація політичної партії «УДАР Віталія Кличка» звернулася до суду з адміністративним позовом в інтересах Громадського об'єднання «Чорноморське гайдамацьке з'єднання» до Одеської міської ради, в якому, з урахуванням остаточних уточнень, просила:

- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови визнання факту, що Одесі 600 років, так як цей факт є науково доведеним;

- зобов'язати Одеську міську раду винести питання відзначення ювілейної дати 600-річчя першої письмової згадки про місто Одесу, із збереженням святкування традиційного дня міста Одеси 02 вересня, на розгляд на найближчій сесії міської ради.

В обґрунтування своїх вимог позивач посилався на те, що 11 лютого 2015 року Верховною Радою України прийнято Постанову «Про відзначення пам'ятних дат і ювілеїв у 2015 році», згідно п.1 додатку до якої, на державному рівні відзначається ювілей відомої події в Україні: 600 років з часу першої писемної згадки про місто Одесу (1415р.), й п.7 якої рекомендовано органам місцевого самоврядування розробити та затвердити за погодженням з Українським інститутом національної пам'яті переліки пам'ятних дат і ювілеїв 2015 року, що відзначатимуться на місцевому рівні. Однак, Одеська міська рада не приймає належних заходів щодо відзначення 600-річного ювілею першої згадки про місто Одесу, про що свідчить не надання громадськості інформації про прийняття таких заходів. В порушення ст.20 Закону України «Про надання публічної інформації» ГО «Асоціація козацьких товариств «Січ» досі не отримала відповідь на її лист від 03.03.2015р., яким до Одеської міської ради було направлено проект необхідних заходів, розроблених представниками громадськості. Позивач, серед іншого, посилається на ст.9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка надає право членам територіальної громади ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Постановою Приморського районного суду м.Одеси від 11 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2015 року, позов задоволено частково. Зобов'язано Одеську міську раду винести питання відзначення ювілейної дати 600-річчя першої письмової згадки про місто Одесу, із збереженням святкування традиційного дня міста Одеси 02 вересня, на розгляд найближчої сесії Одеської міської ради. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що 17 квітня 2014 року ГО «Чорноморське гайдамацьке з'єднання» направило до Одеської міської ради запит на публічну інформацію із питанням, чи є наміри в міській раді офіційно визнати, що місту Одесі у 2015 році виповнюється 600 років, і чи приймався з цього приводу відповідний документ.

31 липня 2014 року Департамент культури та туризму Одеської міської ради листом №01-10/3ПИ-338 повідомило ГО «Чорноморське гайдамацьке з'єднання», що після звернення було підготовлено запит до Одеського історико-краєзнавчого музею, який в свою чергу, рекомендував звернутися до історичного факультету Одеського національного університету ім.І.І. Мечникова та в інші вищі учбові заклади, де працюють спеціалісти по даній темі.

Після отримання даної відповіді 21 серпня 2014 року ГО «Чорноморське гайдамацьке з'єднання» звернулося до Політичної партії «УДАР Віталія Кличка» з проханням виступити в інтересах тієї частини громади міста Одеси, що ратує за відновлення історичної справедливості, за мир і спокій в місті, так як недостовірність на офіційному рівні дати заснування міста Одеси є, на даний час, ідеологічною війною, що потребує втручання політиків.

Під час розгляду цієї справи Верховною Радою України було прийнято постанову «Про відзначення пам'ятних дат і ювілеїв у 2015 році» від 11 лютого 2015 року №184-VIII, згідно якої рекомендовано органам місцевого самоврядування розробити та затвердити за погодженням з Українським інститутом національної пам'яті переліки пам'ятних дат і ювілеїв 2015 року, що відзначатимуться на місцевому рівні. При цьому згідно з додатком до постанови ВРУ до переліку пам'ятних дат і ювілеїв 2015 року включено: 600 років з часу першої писемної згадки про місто Одесу (1415).

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, що з прийняттям Верховною Радою України постанови №184-VIII факт, що місту Одесі - 600 років, є доведеним. При цьому, суди зазначили, що до компетенції суду не входить доведення наукових фактів, а відтак - позовні вимоги позивача про визнання дій Одеської міської ради щодо відмови визнання факту, що Одесі - 600 років протиправними, так як цей факт є науково доведеним, є безпідставними, у зв'язку з чим в цій частині позову суди в позові відмовили.

Також суди встановили, що 3 березня 2015 року ГО «Асоціація козацьких товариств «Січ», а 10 березня 2015 року Громадська організація «Одесі-600» звернулися до Одеського міського голови Труханова Г.Л. з проектом плану заходів урочистого відзначення пам'ятного ювілею та з проханням забезпечити гласність і прозорість при розробці заходів урочистого відзначення пам'ятного ювілею на місцевому рівні, у тому числі шляхом громадського обговорення цих заходів й винесенням цього питання на розгляд сесії міської ради.

15 квітня 2015 року Громадська організація «Одесі-600» звернулася до Одеської міської ради з інформаційним запитом щодо надання інформації в порядку ст.ст.3,4,5,12,14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо прийняття заходів стосовно відзначення 600-річного ювілею першої писемної згадки про місто Одесу в зв'язку з викладеними в постанові Верховної Ради України «Про відзначення пам'ятних дат і ювілеїв у 2015 році» від 11.02.2015 року №184-VIII рекомендаціями органам місцевого самоврядування.

Однак відповіді на вказані звернення в матеріалах справи відсутні.

Суди вказали, що будь-яких доказів стосовно виконання рекомендацій Верховної ради України щодо розробки та затвердження за погодженням з Українським інститутом національної пам'яті переліки пам'ятних дат і ювілеїв 2015 року, що відзначатимуться на місцевому рівні, відповідачем суду не надано, а тому позов задовольнили частково.

Апеляційний суд також вказав, що починаючи з липня 2014 року представниками Українського козацтва направлялись звернення до міськради про доцільність вирішення питання про урочисте відзначення пам'ятного ювілею, однак їх звернення залишались без відповідей, проте в порушення статті 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» така місцева ініціатива відповідачем вирішена не була. Також суд вказав, що жодною нормою КАС України, в тому числі ч.1 ст.60 Кодексу, не заборонено обласним організаціям політичних партій виступати на захист прав та інтересів інших осіб, а також не передбачено обов'язковості подання до суду будь-яких довіреностей чи інших доказів на підтвердження цього права. Суд врахував, що під час розгляду апеляційної скарги представником Одеської міської ради надано суду розпорядження Одеського міського голови №783 від 19 серпня 2015 року «Про святкування дня міста Одеси у 2015-му році та 600-річчя з першої письмової згадки про порт Качибей», а також затверджений вказаним розпорядженням план заходів щодо святкування. Однак, оскільки на час винесення Приморським районним судом м.Одеси постанови про наявність вказаного розпорядження суду не було відомо і не могло бути відомо, а тому суд апеляційної інстанції переглянув правильність рішення суду першої інстанції на момент його прийняття і визнав його законним та обґрунтованим.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Одеська міська рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду та ухвалити нове рішення про відмову в позові. Касаційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що відповідно до частини 1 статті 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Натомість, у цій справі відсутній публічно-правовий спір, і жодним актом законодавства України на органи місцевого самоврядування не покладено завдання щодо відзначення та святкування пам'ятних дат та ювілеїв, а також визнання наукових фактів, тобто така діяльність знаходиться поза межами владних управлінських функцій. З цих підстав, скаржник вважає, що цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Також скаржник вказує, що вимоги про зобов'язання відповідача вчинити певні дії є похідними від факту допущення протиправних дій чи бездіяльності, чого в даному випадку допущено не було, оскільки законодавством не покладено на раду обов'язку розглядати на своєму пленарному засіданні питання відзначення ювілейних дат, які судами помилково віднесено до різновиду програми соціально-економічного та культурного розвитку міста або цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.

У запереченнях на касаційну скаргу позивач, посилаючись на правильність висновків судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 5 червня 2018 року справу було направлено на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, проте ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2018 року справу було повернуто на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і належним чином повідомлялися про дату, час і місце судового розгляду, у зв'язку з чим справа розглядається у письмовому провадженні, відповідно до пункту 2 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечення на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині визнання дій Одеської міської ради щодо відмови визнання факту, що Одесі - 600 років протиправними, так як цей факт є науково доведеним, суди вказали, що до компетенції суду не входить доведення наукових фактів, а факт того, що Одесі 600 років є науково доведеним. Тобто, виходили з того, що спір в цій частині є публічно-правовим та належать до юрисдикції адміністративних судів.

Проте, суди не звернули увагу на те, що згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Статтею 6 Конвенції встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Завданням адміністративного судочинства згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Предметом позову в цій частині є визнання факту, що вік Одеси слід відраховувати з 1415 року та запланувати у 2015 році відзначення ювілейної дати 600 років Одесі. При цьому вимоги позовної заяви спрямовані на зобов'язання відповідача визнати цей факт за допомогою судового рішення. Виходячи зі змісту та обґрунтування позову в цій частині, колегія суддів констатує відсутність юридичного спору, на який би розповсюджувалась юрисдикція судів, оскільки питання визнання історичних дат не відноситься до компетенції суду, про що правильно було вказано судами попередніх інстанцій.

Натомість, правовим наслідком висновку про відсутність компетенції у суду доведення наукових фактів, є закриття провадження у справі, а не відмова в позові, оскільки відсутність юридичного спору свідчить про те, що його розгляд перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції діючій з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення та частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дії відповідача щодо відмови визнання факту, що Одесі 600 років підлягають скасуванню, а провадження у справі в цій частині слід закрити, оскільки порушений Одеською обласною організацією політичної партії «УДАР Віталія Кличка» в інтересах Громадського об'єднання «Чорноморське гайдамацьке з'єднання» спір не підлягає судовому розгляду, у зв'язку з чим немає підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення.

Що стосується задоволення позову в частині зобов'язання Одеської міської ради винести питання відзначення ювілейної дати 600-річчя першої письмової згадки про місто Одесу, із збереженням святкування традиційного дня міста Одеси 02 вересня, на розгляд найближчої сесії Одеської міської ради, суди обґрунтовували свої рішення нормами статті 9 та пункту 22 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки Одеська міська рада на запити позивача та інших громадських організації відповідної інформації стосовно виконання нею рекомендацій Верховної ради України щодо розробки та затвердження за погодженням з Українським інститутом національної пам'яті переліки пам'ятних дат і ювілеїв 2015 року, що відзначатимуться на місцевому рівні, не надала.

Проте суди не звернули уваги на те, що ненадання інформації за запитами на інформацію в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» не є предметом спору у цій справі. Тим більш, запитів в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» саме позивачем до Одеської міської ради не подавалося, відповідно, відсутні підстави для задоволення позову з огляду на ненадання відповідачем відповіді. На єдиний інформаційний запит Громадського об'єднання «Чорноморське гайдамацьке з'єднання» до відповідача від 14 липня 2014 року, про який вказано у позові, Одеською міською радою була надана відповідь 31 липня 2014 року і такі обставини не є спірними у цій справі.

Посилаючись на пункт 22 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким встановлено, що виключно на пленарних засіданнях вирішуються питання затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування, суди не звернули уваги, що до таких програм не відноситься питання визнання і відзначення дат, а отже, і обов'язку у відповідача виносити питання, порушене громадськими організаціями, на розгляд пленарного засідання на підставі цієї норми відсутнє.

Відповідно до статті 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Місцева ініціатива повинна бути внесена на розгляд у встановленому порядку і підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

Разом з тим, як місцеву ініціативу суди розцінили звернення ГО «Одесі-600» та Спілки ГО «Асоціація козацьких товариств «Січ», якими позов не подавався. В той же час звернень позивача в порядку подання місцевої ініціативи судами не встановлено.

Вирішуючи питання про наявність порушеного права позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Утвердження правової держави відповідно до приписів ст. 1, другого речення ч. 3 ст. 8, ст. 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Як вже зазначалося, згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

З аналізу викладених вище положень законодавства вбачається, що право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Судами не встановлено і у своїх судових рішеннях не зазначено, які саме права, свободи чи інтереси позивача було порушено відповідачем і на захист яких пред'явлено позов. Натомість, захист прав здійснюється у разі їх порушення, і звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Отже, колегія суддів вважає, що з огляду на відсутність факту звернення саме позивача до Одеської міської ради в порядку місцевої ініціативи, підстави для задоволення позову в частині зобов'язання відповідача вчинити певні дії у зв'язку з нерозглядом такої ініціативи, відсутні.

Крім того, суди не звернули увагу, що Одеська обласна організація політичної партії «УДАР Віталія Кличка» звернулася до суду в інтересах Громадського об'єднання «Чорноморське гайдамацьке з'єднання», тобто в порядку здійснення представництва інтересів. Необхідність такої форми звернення до суду обґрунтовано тим, що політична партія виступає за єдність народу України, проти усіх форм громадського протистояння, а демократія - це врахування інтересів і повага до усіх свідомих громадян. Відновлення історичної справедливості є невід'ємною частиною поставленої мети.

Разом з тим, за змістом статті 60 КАС України (в редакції чинній на час подання позову), а так само виходячи з наявного в матеріалах справи Статуту політичної партії, Одеська обласна організація політичної партії «УДАР Віталія Кличка» не наділена повноваженнями на здійснення представництва інтересів, в тому числі громадських організацій, в судах.

Отже, доречними є доводи Одеської міської ради, що Громадське об'єднання «Чорноморське гайдамацьке з'єднання» є самостійною юридичною особою, а політичні партії процесуальним законодавством не наділені правом здійснення представництва їх інтересів, у зв'язку з чим помилковими є висновки судів попередніх інстанцій в цій частині.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення.

Керуючись статтями 238, 345, 351, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Одеської міської ради задовольнити частково.

Постанову Приморського районного суду м.Одеси від 11 червня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2015 року у справі №522/16136/14-а скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Закрити провадження у справі №522/16136/14-а за позовом Одеської обласної організації політичної партії «УДАР Віталія Кличка» в інтересах Громадського об'єднання «Чорноморське гайдамацьке з'єднання» до Одеської міської ради в частині визнання протиправними дій щодо відмови визнання факту, що Одесі 600 років, так як цей факт є науково доведеним.

Відмовити у задоволенні позовних вимог Одеської обласної організації політичної партії «УДАР Віталія Кличка» в інтересах Громадського об'єднання «Чорноморське гайдамацьке з'єднання» до Одеської міської ради в частині зобов'язання вчинити дії.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Т.О. Анцупова

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду