Справа № 460/312/19
Суддя: Бившева Л.І.
Дата ухвалення: 2019-03-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

25 березня 2019 року

Київ

справа №460/312/19

адміністративне провадження №П/9901/144/19

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Бившевої Л.І. розглянув матеріали позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Нові перспективи» до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

ТОВ «Нові перспективи» 19.03.2019 подало до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 29.01.2019 № 88дс-19 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.

Позовні вимоги ТОВ «Нові перспективи» обґрунтовує тим, що рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 29.01.2019 № 88дс-19 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою ОСОБА_1 - представника ТОВ «Нові перспективи» стосовно першого заступника керівника Дубенської місцевої прокуратури Рівненської області Стецюка О.М. є протиправним, оскільки висновок члена комісії про ненадання ТОВ «Нові Перспективи» жодних рішень, які б містили факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, не відповідає дійсності. До дисциплінарної скарги додані документи та судові рішення, які вказують на грубе порушення прокурором правил прокурорської етики, неналежне виконання прокурором обов'язків, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури: копія журналу судового засідання від 19.12.2018 у справі № 559/2634/18, копія ухвали Дубенського міськрайонного суду Рівненської області від 02.11.2018 у справі № 559/1313/18 та копія ухвали Демидівського районного суду Рівневнської області від 20.12.2018 у справі № 559/2634/18

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, Верховний Суд виходить з такого.

Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Нечепоренко С.О. рішенням від 29.01.2019 відмовив ОСОБА_1, який подав дисциплінарну скаргу як представник ТОВ «Нові Перспективи», у відкритті дисциплінарного провадження стосовно першого заступника керівника Дубенської місцевої прокуратури Рівненської області Стецюка О.М.

Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів мотивував таким.

У дисциплінарній скарзі зазначено, що прокурор неналежним чином, з порушенням вимог Кримінального процесуального кодексу України, розглянув скаргу в межах кримінального провадження; не виконує ухвалу слідчого судді, якою зобов'язано прокурора вищого рівня, розглянути скарги про недотримання розумності строків досудового розслідування; не з'явився в судовому засідання щодо розгляду скарги в межах кримінального провадження.

Згідно з вимогами частини першої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Скаржник не надав жодних рішень, прийнятих за результатами оскарження рішень, дій чи бездіяльності прокурора, які б містили факти порушення ним прав осіб або вимог закону. З огляду на викладене, член комісії дійшов висновку про відсутність підстав для відкриття дисциплінарного провадження стосовно зазначеного прокурора.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України здійснив офіційне тлумачення частини другої статті 55 Конституції України у рішеннях від 25.11.1997 № 6-зп, від 25.12.1997 № 9-зп, від 14.12.2011 № 19-рп/2011.

У рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що у своїх рішеннях він послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому рішенні Конституційний Суд України також вказав, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова). Конституційний Суд України дійшов висновку, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

Відповідно до статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

Згідно з частиною першою статті 2 цього Кодексу завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У частині першій статті 5 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень, визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій, визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Відповідно до частин третьої і четвертої статті 6 цього Кодексу звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Згідно з частиною четвертою статті 22 цього Кодексу Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з пунктами 2, 3 частини першої зазначеної статті правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності, законності актів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Разом з тим держава законами встановлює критерії, за якими право на доступ до суду не є абсолютним.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності визначені у статті 43 Закону України «Про прокуратуру».

Згідно з частиною першою статті 46 Закону України «Про прокуратуру» секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

Згідно з частиною третьою статті 46 Закону України «Про прокуратуру» за відсутності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора.

Відповідно до статті 44 цього Закону дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

Згідно з абзацом 1 частини першої статті 45 цього Закону дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Пунктом 103 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, передбачено, що дисциплінарне провадження передбачає: відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; прийняття рішення.

Наведена норма Положення кореспондує нормам частин третьої - одинадцятої статті 46, статей 47, 48 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до частин першої і другої статті 50 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Розгляд адміністративного позову щодо оскарження рішення Вищої ради правосуддя здійснюється в порядку, визначеному процесуальним законом.

Відповідно до пунктів 148, 149, 150, 151 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017: прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом тридцяти днів з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення; оскарження рішення до суду, розгляд адміністративного позову щодо оскарження рішення Комісії здійснюється в порядку, визначеному процесуальним законом; до суду можуть бути оскаржені рішення комісії: про відмову в зарахуванні кандидата до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів; про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності; скарга на рішення Комісії про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності подається до Вищої ради правосуддя через секретаріат Комісії, скарга на інше рішення Комісії, визначене у пункті 3 розділу V цього Положення, подається безпосередньо до суду.

Аналіз застосованих судом норм права свідчить, що об'єктом оскарження до Вищої ради правосуддя або до адміністративного суду може бути рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, а суб'єктом оскарження такого рішення є прокурор. Дисциплінарне провадження розпочинається з його відкриття і закінчується прийняттям рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Таким чином, право на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів обмежено законом шляхом визначення в законі рішень, які є об'єктом оскарження, та суб'єктів оскарження таких рішень.

Велика Палата Верховного Суду у постановах від 29.03.2018 у справі № 9901/374/18 (П/9901/374/18, провадження № 11-93заі18), від 17.10.2018 у справі № 9901/591/18 (провадження № 11-692заі18), з посиланням на практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово наголошував на тому, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним (воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням), зазначив, що відсутність у національному праві регламентації права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, що чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи. Так, особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження. У випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків Кримінальний процесуальний кодекс України передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді, а у випадку невиконання рішення слідчого судді передбачена кримінальна відповідальність. Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Стверджувальні заявником порушення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів його суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження і незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу, не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси.

Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не є рішенням, прийнятим за результатами дисциплінарного провадження, а інша особа ніж прокурор - суб'єктом оскарження такого рішення або дій чи бездіяльності, пов'язаних з його прийняттям.

Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження не передбачають для позивача наслідків, не породжують і не припиняють його прав та обов'язків, а отже, не порушують його прав.

Враховуючи наведене, позов ТОВ «Нові Перспективи» про оскарження рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора не підлягає судовому розгляду.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на наведене Верховний Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі належить відмовити.

Керуючись статтями 19, 170, 248, 266, Кодексу адміністративного судочинства України, -

У Х В А Л И В :

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Нові перспективи» до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала Верховного Суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття.

...........................

Л.І. Бившева,

Суддя Верховного Суду