Справа № 855/76/19
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2019-03-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 березня 2019 року

Київ

справа №855/76/19

адміністративне провадження №А/9901/61/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

секретаря судового засідання Вітковської К.М.,

представника позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - Краснощока А.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу кандидата на пост Президента України ОСОБА_3 на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2019 року (колегія суддів у складі: головуючого судді - Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І., Чаку Є.В.) у справі за позовом кандидата на пост Президента України ОСОБА_3 до Центральної виборчої комісії про скасування постанови (в частині) та зобов'язання вчинити дії

встановив:

Короткий зміст позовних вимог

Кандидат на пост Президента України ОСОБА_3 звернулась до Шостого апеляційного адміністративного суду з адміністративним позовом до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК), в якому просила:

- скасувати постанову ЦВК від 8 березня 2019 року №514 «Про зміни в складі окружних виборчих комісій з виборів президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року» в частині призначення:

заступником голови окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №30 члена цієї комісії ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_3 (додаток 3);

головою окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №40 члена цієї комісії ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_2 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 (додаток 3);

головою окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №45 члена цієї комісії ОСОБА_7, ІНФОРМАЦІЯ_3 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_8 (додаток 4);

секретарем окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №58 члена цієї комісії ОСОБА_9, ІНФОРМАЦІЯ_4 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_10 (додаток 4);

секретарем окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №62 члена цієї комісії ОСОБА_11, ІНФОРМАЦІЯ_5 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_10 (додаток 5);

секретарем окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №85 члена цієї комісії ОСОБА_12, ІНФОРМАЦІЯ_6 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 (додаток 8);

заступником голови окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №107 члена цієї комісії ОСОБА_13, ІНФОРМАЦІЯ_6 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_8 (додаток 11);

головою окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №131 члена цієї комісії ОСОБА_14, ІНФОРМАЦІЯ_7 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_8 (додаток 13);

головою окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №160 члена цієї комісії ОСОБА_15, ІНФОРМАЦІЯ_8 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_16 (додаток 16);

секретарем окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №168 члена цієї комісії ОСОБА_17, ІНФОРМАЦІЯ_9 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_8 (додаток 17);

секретарем окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №181 члена цієї комісії ОСОБА_18, ІНФОРМАЦІЯ_10 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_19 (додаток 17);

заступником голови окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №184 члена цієї комісії ОСОБА_20, ІНФОРМАЦІЯ_11 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_10 (додаток 18);

заступником голови окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №202 члена цієї комісії ОСОБА_21, ІНФОРМАЦІЯ_12 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_22 (додаток 20);

заступником голови окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №221 члена цієї комісії ОСОБА_23, ІНФОРМАЦІЯ_13 - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_24 (додаток 22);

- зобов'язати ЦВК здійснити призначення членів окружних виборчих комісій на відповідні вакантні керівні посади у вказаних окружних виборчих комісіях з виборів Президента України з урахуванням вимог статті 23 Закону України «Про вибори Президента України» з дотриманням права кандидатів на пост Президента України на пропорційну частку кожної категорії керівних посад в цих комісіях.

Позов обґрунтовано тим, що оскаржувана постанова ЦВК в частині призначення членів окружних виборчих комісій на керівні посади в цих комісіях замість голів, заступників голів та секретарів комісії, повноваження яких були достроково припинені, не відповідає вимогам частини третьої статті 3, частини восьмої статті 23 Закону України «Про вибори Президента України» щодо рівності прав і можливостей усіх кандидатів на пост Президента України брати участь у виборчому процесі, а також дотримання їх права на пропорційну частку кожної категорії керівних посад в окружних виборчих комісіях.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Обґрунтовуючи відмову суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова ЦВК прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Законом України «Про вибори Президента України», ураховуючи наступні чинники.

Через вибуття з виборчих перегонів кандидатів на пост Президента України, зміну складу ОВК та з інших причин, штатний та керівний склад ОВК піддавався неодноразовій зміні. В 2019-му році ЦВК декілька разів приймалися рішення про зміни в складі ОВК, зокрема, останній раз - 15 березня 2019 року, постановою Комісії № 577 затверджено новий склад ОВК № 163, у тому числі новий склад керівних посад цієї ОВК. Цією постановою ЦВК, серед іншого, призначила заступником голови ОВК № 163 особу від кандидата на пост Президента України ОСОБА_3

Суд першої інстанції виходив з того, що пропорційність розподілу посад в окружних виборчих комісіях між кандидатами на пост Президента України повинна дотримуватись не лише на момент утворення окружних виборчих комісій, а й у процесі їх діяльності за наявності можливості дотримання цього принципу. При цьому обов'язок збереження пропорційності частки керівних посад ОВК покладається на ЦВК Законом, яка, у свою чергу, приймає низку рішень для його забезпечення, а тому виокремлення окремої постанови відповідача як акту індивідуальної дії (у тому числі спірної постанови № 514) без врахування інших рішень з цього самого питання, прийнятих хронологічно раніше та пізніше, не дає підстав стверджувати про порушення прав позивача як кандидата на пост Президента України, та принципів рівності прав і пропорційності розподілу керівних посад в окружних виборчих комісіях.

Поряд з цим суд вважав помилковими посилання позивача на необхідність дотримання ЦВК принципу «пропорційності» при розподілі керівних посад в окружних виборчих комісіях, оскільки Закон вимагає дотримання не точної, а «приблизної рівномірності» у такому питанні, тобто, на думку суду, розподіл часток посад між кандидатами у Президенти України може мати розумну розбіжність. При цьому наявна після прийняття спірної постанови та на момент розгляду справи № 855/76/19 по суті розбіжність між вказаною кількістю посад відповідає принципу «приблизної рівномірності», визначеному частиною восьмою статті 23 Закону.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги і доводів апелянта:

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції кандидат на пост Президента України ОСОБА_3 звернулась з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує на те, що судом першої інстанції надано неправильну правову оцінку питанню недотримання ЦВК принципу пропорційності при розподілі керівних посад в окружних виборчих комісіях (частина восьма статті 23 Закону України «Про вибори Президента України»), а також рівних прав і можливостей участі кандидатів на пост Президента України у виборчому процесі (частина третя статті 3 Закону України «Про вибори Президента України»). Зауважує, що кожний суб'єкт подання кандидатур до складу окружних виборчих комісій має право на пропорційну частку кожної категорії керівних посад в окружних виборчих комісіях протягом усього виборчого процесу.

На переконання апелянта, суд першої інстанції не урахував наведеного та не оцінив реальний дисбаланс між кількістю керівних посад в окружних виборчих комісіях після прийняття оскаржуваної постанови.

Апелянт вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що наявність 14-ти вакантних керівних посад в ОВК не дає математичної можливості розподілити такі посади між усіма кандидатами у точній пропорції, зауважуючи при цьому, що ЦВК оскаржуваною постановою додала керівні посади тим кандидатам, хто й до цього мав перевагу перед іншими кандидатами і не дотрималась основних принципів виборчого процесу.

Вважає безпідставним посилання суду першої інстанції на постанову ЦВК від 15 березня 2019 року № 577 «Про новий склад окружної виборчої комісії з виборів Президента України територіального виборчого округу №163 на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року», оскільки прийняття такого акта жодним чином не вирівнює загальної ситуації щодо пропорційного співвідношення керівних посад.

Також зауважує, що відповідно до приписів частини першої статті 56 Закону України «Про вибори Президента України» останнім днем для звернення кандидата на пост Президента України до ЦВК із заявою про відмову від балотування було 7 березня 2019 року включно, а останнім днем для прийняття ЦВК відповідного рішення, відповідно, - 8 березня 2019 року. Відтак, на переконання апелянта, жодних рішень щодо скасування реєстрації кандидатів на пост Президента України та припинення у зв'язку з цим повноважень їх членів в окружних виборчих комісіях після 8 березня 2019 року прийматися не може.

В цілому позивач вважає, що рішення суду першої інстанції не містить законних й обґрунтованих підстав до визнання правомірним здійсненого ЦВК розподілу керівних посад, а критерій дотримання відповідачем «приблизної рівномірності», на переконання апелянта, застосований судом помилково, адже територіального розподілу посад між кандидатами позивачем не оскаржувалося.

Доводи, викладені у відзиві на апеляційну скаргу:

У відзиві на апеляційну скаргу ЦВК заперечує проти доводів апеляційної скарги, просить її відхилити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Посилається на те, що розподіл керівних посад в окружних виборчих комісіях здійснюється за формулою, визначеною Порядком розподілу керівних посад в окружних виборчих комісіях з виборів Президента України між суб'єктами подання кандидатур до складу цих комісій, затвердженим постановою ЦВК від 25 березня 2014 року № 70, розрахунок за якою можна здійснити лише на етапі утворення складу окружних виборчих комісій. Натомість, положення законодавства, які визначають порядок внесення змін до складу окружних виборчих комісій, не містять вимог щодо дотримання пропорційної частки кожної категорії керівних посад суб'єктів подання кандидатур до складу ОВК. Зауважує, що забезпечення кандидатам пропорційної частки кожної категорії керівних посад після утворення ОВК є організаційно, математично та фактично неможливим, і призведе до дестабілізації роботи виборчих комісій.

Зазначає, що якби у законі містилася вимога щодо необхідності нового визначення частки керівних посад на кожному етапі після утворення ОВК, відбувався б постійний перерозподіл керівних посад між суб'єктами подання кандидатур до складу ОВК, оскільки однією зі складових нормативно затвердженого механізму обчислення пропорційної частки є кількість кандидатур, включених до складу ОВК окремо від кожного суб'єкта подання. У разі вчинення таких дій, в окремих випадках поставатиме питання наявності у деяких кандидатів на пост Президента України більшої кількості керівних посад, у зв'язку із чим виникатиме не передбачена законом потреба заміни голів, їх заступників та секретарів ОВК на осіб, запропонованих іншими кандидатами.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав з підстав, викладених в позовній заяві, в апеляційній скарзі та у додаткових поясненнях до неї, просив позов задовольнити.

Наполягає, що не погоджується із розподілом керівних посад в окружних виборчих комісіях між кандидатами на пост Президента України, здійсненим саме відповідно до постанови ЦВК від 8 березня 2019 року №514, та мотивує це наступним:

Станом на 7 березня 2019 року розподіл керівних посад в окружних виборчих комісіях виглядав таким чином: 21 керівну посаду займали члени ОВК від кандидата на пост Президента України ОСОБА_6; по 20 - від кандидатів ОСОБА_10 та ОСОБА_8; 19 - від кандидата ОСОБА_3

Після скасування реєстрації кандидатів ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27 і достроково припинення повноважень членів ОВК, включених до складу комісій за поданням зазначених кандидатів, ЦВК спірною постановою надала 4 додаткові керівні посади в ОВК ОСОБА_8, 3 - ОСОБА_6 та 2 - ОСОБА_10, а також по 1 посаді - ОСОБА_16, ОСОБА_19, ОСОБА_22, ОСОБА_3 та ОСОБА_24

Тобто, після прийняття спірної постанови у кандидатів на пост Президента України ОСОБА_8, ОСОБА_6 та ОСОБА_10 кількість керівних посад в ОВК збільшилася, тоді як у решти кандидатів на пост Президента України, кандидатури за поданням яких було включено до складу усіх 199 окружних виборчих комісій, частка керівних посад залишилася незмінною і становить в середньому по 17 осіб.

Крім того, позивач зауважує, що після розподілу ЦВК керівних посад в окружних виборчих комісіях посаду голови займають 12 осіб, включених до складу таких комісій за поданням кандидата на пост Президента України ОСОБА_8, 8 голів - від кандидата на пост Президента України ОСОБА_6 Від інших кандидатів на пост Президента України в середньому по 6 голів окружних виборчих комісій.

Станом на 15 березня 2019 року кандидат ОСОБА_10 має 22 керівні посади в ОВК, ОСОБА_6 - 25, ОСОБА_8 - 25, ОСОБА_3 - 20.

Враховуючи викладене, позивач вважає, що відповідачем не дотримано принцип пропорційності, передбачений статтею 23 Закону України «Про вибори Президента України».

При цьому наголошує, що «приблизна рівномірність» повинна дотримуватись ЦВК саме під час територіального розподілу посад, що випливає зі змісту останнього речення частини 8 статті 23 Закону, - яка позивачем не оскаржувалась.

Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечував з мотивів, викладених у відзиві на апеляційну скаргу, та просив відмовити в задоволенні апеляційної скарги.

Зазначив, що постановами ЦВК від 5 березня 2019 року №464, від 7 березня 2019 року №496, від 8 березня 2019 року №500, 510, 511 скасовано реєстрацію відповідно кандидатів на пост Президента України ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27

У зв'язку із цим, постановами ЦВК від 6 березня 2019 року №478, від 7 березня 2019 року №497 під назвою «Про зміни в складі окружних виборчих комісій з виборів Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року», достроково припинено повноваження членів ОВК з виборів Президента України, кандидатури яких було включено до складу комісій за поданням кандидатів на пост Президента України ОСОБА_28 та ОСОБА_29, реєстрацію яких було скасовано.

Вказаними постановами ЦВК одночасно призначила на керівні посади в окружних виборчих комісіях інших членів комісій, включених до їх складу за поданням інших кандидатів на пост Президента України (згідно з додатками до вказаних постанов).

Зазначив, що протягом періоду з 18 лютого по 18 березня 2019 року ЦВК прийнято 21 постанову, якими було перерозподілено 37 вакансій, лише 14 з яких - спірною постановою від 8 березня 2019 року.

Звертав увагу суду на те, що статтею 23 Закону врегламентовано саме утворення окружних виборчих комісій, а тому визначені нею правила й розроблені на її підставі механізми не застосовні у подальшому процесі внесення змін до їх складу. З огляду на означене вважав помилковим висновок суду про обов'язок дотримання відповідачем принципу пропорційного розподілу посад під час внесення змін до сформованого складу ОВК внаслідок фактичної неможливості такого дотримання, а відтак, - Комісія мала повноваження діяти на власний розсуд, чим і скористалася. Доцільним і обґрунтованим Комісія визначила розподіл вивільнених посад між найбільш досвідченими претендентами.

Заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, дослідивши й проаналізувавши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів ВС дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судом встановлено, що Постановою Верховної Ради України від 26 листопада 2018 року №2631-VIII призначено чергові вибори Президента України на 31 березня 2019 року.

Постановою ЦВК від 27 грудня 2018 року № 253 оголошено з 31 грудня 2018 року початок виборчого процесу з чергових виборів Президента України.

Центральна виборча комісія постановою від 18 лютого 2019 року № 331 «Про утворення окружних виборчих комісій з виборів Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року» утворила 199 окружних виборчих комісій з виборів Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року, одночасно призначивши голів, їх заступників та секретарів відповідних виборчих комісій.

Сторонами визнається й не заперечується, що під час формування ОВК з виборів Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року (станом на 18 лютого 2019 року) Комісія, відповідно до вимог частини восьмої статті 23 Закону України «Про вибори Президента України», визначила частки відповідно до механізму, визначеного у Роз'ясненні щодо порядку внесення змін до складу окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України, затвердженого Постановою ЦВК від 16 квітня 2014 року № 290, та забезпечила кожному кандидату на пост Президента України пропорційну частку керівних посад в окружних виборчих комісіях відповідно до кількості кандидатур, включених від цього суб'єкта до складу ОВК, у відношенні до загальної кількості осіб, включених до складу окружних виборчих комісій, та забезпечила приблизну рівномірність територіального розподілу посад, отриманих представниками кожного суб'єкта подання.

У період з 18 лютого по 18 березня 2019 року ЦВК неодноразово вносила зміни до складу ОВК. Так, зокрема, постановою ЦВК від 8 березня 2019 року №514 «Про зміни в складі окружних виборчих комісій з виборів Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року» ЦВК достроково припинила повноваження членів окружних виборчих комісій з виборів Президента України, кандидатури яких було включено до складу комісій, у тому числі на керівні посади, за поданням кандидатів на пост Президента України ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, реєстрацію яких було скасовано, та призначено на посади голів, заступників голів та секретарів інших осіб зі складу цих комісій, згідно з додатками 1-22.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

Організація і порядок проведення виборів Президента України визначені Законом України від 5 березня 1999 року №474-XIV «Про вибори Президента України» (далі - Закон №474-XIV ).

Згідно з цим Законом Центральна виборча комісія є постійно діючим державним органом, який відповідно до Конституції України, цього та інших законів України забезпечує організацію підготовки і проведення виборів Президента України. ЦВК очолює систему виборчих комісій, які утворюються для підготовки і проведення виборів Президента України, спрямовує їх діяльність.

ЦВК є специфічним державним органом, який не належить до жодної з гілок державної влади та діє на постійній основі. Статус ЦВК як незалежного державного органу знаходить прояв у тому, що вона: має власну компетенцію, закріплену Законами «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Президента України» та іншими; здійснює на всій території України контроль за виконанням виборчого законодавства і забезпечує його однакове застосування; приймає в межах компетенції акти, що є обов'язковими для виконання.

За змістом частини третьої статті 3 Закону №474-XIV усі кандидати на пост Президента України мають рівні права і можливості брати участь у виборчому процесі.

Порядок утворення окружних виборчих комісій регламентовано статтею 23 Закону №474-XIV.

Частиною другою статті 23 Закону №474-XIV обумовлено, що окружна виборча комісія утворюється Центральною виборчою комісією не пізніш як за сорок днів до дня виборів у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії у кількості не менше дванадцяти осіб.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №474-XIV подання стосовно кандидатур до складу окружних виборчих комісій (по одній особі до однієї виборчої комісії від одного кандидата) вносяться кандидатами на пост Президента України, які зареєстровані у Центральній виборчій комісії. Подання стосовно кандидатур до складу окружних виборчих комісій вноситься до Центральної виборчої комісії на паперових носіях та в електронному вигляді не пізніш як за сорок п'ять днів до дня виборів за підписом кандидата на пост Президента України або його уповноваженого представника у Центральній виборчій комісії.

Частиною восьмою статті 23 Закону №474-XIV визначено, що Центральна виборча комісія одночасно з формуванням складу окружної виборчої комісії призначає голову, заступника голови, секретаря такої виборчої комісії. Кожний суб'єкт подання кандидатур до складу окружних виборчих комісій має право на пропорційну частку кожної категорії керівних посад в окружних виборчих комісіях. Частка керівних посад для кожного суб'єкта подання кандидатур до складу окружних виборчих комісій в межах загальнодержавного округу визначається відповідно до кількості кандидатур, включених від цього суб'єкта до складу окружних виборчих комісій, у відношенні до загальної кількості осіб, включених до складу окружних виборчих комісій. Особа, включена до складу окружної виборчої комісії за поданням Голови Центральної виборчої комісії, не може бути призначена на керівну посаду у виборчій комісії, крім випадків, коли до складу відповідної виборчої комісії не надійшли або надійшли у недостатній кількості подання від кандидатів на пост Президента України. Розподіл керівних посад між суб'єктами подання в межах часток, визначених відповідно до цієї частини, визначається Центральною виборчою комісією. При цьому повинна бути дотримана приблизна рівномірність територіального розподілу посад, отриманих представниками кожного суб'єкта подання.

Відповідно до частини восьмої статті 23 Закону №474-XIV Постановою Центральної виборчої комісії від 25 березня 2014 року № 70 затверджено Порядок розподілу керівних посад в окружних виборчих комісіях з виборів Президента України між суб'єктами подання кандидатур до складу цих комісій (далі - Постанова № 70).

Пунктом 1.4 Постанови № 70 визначено механізм (послідовність) визначення пропорційної части кожної категорії керівних посад в окружних виборчих комісіях для суб'єктів подання, від яких до складу відповідних комісій включено кандидатури, який включає такі етапи:

1) обчислюється кількість кандидатур, включених до складу окружних виборчих комісій окремо від кожного суб'єкта подання (позначається літерою "B"), та загальна кількість кандидатур, включених до складу окружних виборчих комісій від усіх суб'єктів подання, що дорівнює сумі всіх "B" (позначається літерою "C");

2) визначається кількість кожної категорії керівних посад у складі окружних виборчих комісій, що підлягають розподілу між суб'єктами подання (позначається літерою "D"), як різниця між загальною кількістю окружних виборчих комісій та кількістю окружних виборчих комісій, до складу яких кандидатури від суб'єктів подання не включено;

3) пропорційна частка (позначається літерою "A") кожної категорії керівних посад (голів, заступників голів та секретарів) від кожного суб'єкта подання в окружних виборчих комісіях обчислюється за формулою: A = (B : C) х D.

Відповідно до визначеної за вказаною формулою пропорційної частки для кожного суб'єкта подання встановлюється кількість посад голів, заступників голів та секретарів, що виділяються суб'єкту подання у складі окружних виборчих комісій. З отриманого числа визначаються ціла та дробова його частини.

Ціла частина числа визначає кількість керівних посад відповідної категорії, що виділяються для суб'єкта подання у складі окружних виборчих комісій, а сума таких чисел, визначена для кожного суб'єкта подання, дорівнює кількості посад у складі окружних виборчих комісій, які вважаються розподіленими між суб'єктами подання.

Кількість керівних посад, що залишаються нерозподіленими, визначена як різниця кількості кожної категорії керівних посад у комісіях, що підлягають розподілу ("D"), та загальної кількості розподілених посад цієї категорії, почергово по одній посаді розподіляється між суб'єктами подання відповідно до максимальних дробових частин чисел, отриманих за результатами обчислення для суб'єктів подання пропорційної частки керівних посад. У разі рівних дробових частин чисел, обчислених для декількох суб'єктів подання, черговість розподілу посад між ними встановлюється за датою та часом надходження їх подань до Центральної виборчої комісії.

Згідно з пунктом 1.5 Постанови № 70 визначення пропорційних часток керівних посад в окружних виборчих комісіях для кожного суб'єкта подання кандидатур здійснюється за допомогою інформаційно-аналітичної системи «Вибори Президента України» Єдиної інформаційно-аналітичної системи «Вибори».

Відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 30 Закону №474-XIV повноваження члена окружної, дільничної виборчої комісії припиняються достроково виборчою комісією, яка її утворила, у зв'язку з прийняттям рішення про скасування реєстрації кандидата на пост Президента України, за поданням якого кандидатуру такого члена було включено до складу відповідної виборчої комісії.

Згідно з частиною п'ятою статті 30 Закону №474-XIV повноваження члена виборчої комісії припиняються з моменту прийняття рішення про припинення повноважень члена комісії виборчою комісією, яка її утворила.

Частиною шостою статті 30 Закону №474-XIV обумовлено, що у разі дострокового припинення повноважень члена виборчої комісії, у зв'язку з прийняттям рішення про скасування реєстрації кандидата на пост Президента України, за поданням якого кандидатуру такого члена було включено до складу відповідної виборчої комісії, що призвело до зменшення кількісного складу виборчої комісії нижче від мінімальних меж, встановлених відповідно частиною другою статті 23 або частиною першою статті 24 цього Закону, відповідна виборча комісія одночасно з рішенням про дострокове припинення повноважень члена комісії приймає рішення про включення нового члена до складу відповідної виборчої комісії за поданням голови відповідно Центральної виборчої комісії або окружної виборчої комісії на підставі пропозицій членів відповідно Центральної виборчої комісії або окружної виборчої комісії.

Відповідно до частини дев'ятої статті 30 Закону №474-XIV рішення про дострокове припинення повноважень або заміну голови, заступника голови, секретаря виборчої комісії приймається одночасно з рішенням про призначення нового члена комісії на посаду голови, заступника голови, секретаря виборчої комісії від того ж суб'єкта подання.

Постановою Центральної виборчої комісії від 16 квітня 2014 року № 290 затверджено «Роз'яснення щодо порядку внесення змін до складу окружних та дільничних виборчих комісій з виборів Президента України».

Згідно з пунктом 2.3 зазначеної Постанови у разі дострокового припинення повноважень члена виборчої комісії у зв'язку з прийняттям рішення про скасування реєстрації кандидата на пост Президента України, за поданням якого кандидатуру такого члена було включено до складу відповідної виборчої комісії, що призвело до зменшення кількісного складу виборчої комісії нижче від мінімальних меж, установлених відповідно частиною другою статті 23 або частиною першою статті 24 Закону, відповідна виборча комісія одночасно з рішенням про дострокове припинення повноважень члена комісії приймає рішення про включення нового члена до складу відповідної виборчої комісії за поданням голови відповідно Центральної виборчої комісії або окружної виборчої комісії на підставі пропозицій членів відповідно Центральної виборчої комісії або окружної виборчої комісії.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Аналізуючи наведені вище положення законодавства, колегія суддів ВС дійшла висновку, що Центральна виборча комісія очолює систему виборчих комісій, які організовують підготовку і проведення виборів Президента України, і є комісією вищого рівня щодо усіх окружних та дільничних виборчих комісій, передбачених цим Законом.

До повноважень ЦВК Закон відносить формування складу окружної виборчої комісії.

Одночасно з формуванням складу окружної виборчої комісії ЦВК призначає її персональний склад, а саме: голову, заступника голови, секретаря (керівний склад) та інших членів комісії у кількості не менше дванадцяти осіб.

Запровадження законодавцем правового інституту забезпечення пропорційного та приблизно рівномірного розподілу посад мало на меті дотримання базових принципів виборчого права: рівності та рівних можливостей усіх кандидатів на пост Президента України. За таких умов недотримання цих вимог статті 23 Закону під час внесення змін до складу ОВК може мати наслідком суттєвий дисбаланс у їх складі, й, відповідно, порушення означених базових принципів виборчого права.

Разом з тим, у передбачених Законом випадках повноваження члена окружної виборчої комісії (у тому числі й того, який займає керівну посаду в ОВК), як і усього складу окружної виборчої комісії, можуть бути достроково припинені, що, відповідно, має наслідком необхідність зміни персонального складу окружної виборчої комісії з відповідним перерозподілом керівних посад.

При цьому, затвердження нового складу окружної виборчої комісії, як і заміна будь-якого її члена із наступним заповненням такої вакантної посади іншим членом комісії є етапом формування складу окружної виборчої комісії, навіть якщо такі зміни відбуваються під час усього виборчого процесу.

У зв'язку з цим, суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що пропорційність розподілу керівних посад в ОВК між кандидатами на пост Президента України повинна бути забезпечена ЦВК не лише на момент утворення окружних виборчих комісій, а і в процесі їх діяльності, однак, за фактичної можливості дотримання такого принципу.

В контексті викладеного варто зазначити й таке.

Підстави і порядок дострокового припинення повноважень членів виборчих комісій визначені статтею 30 Закону №474-XIV, яка передбачає у разі припинення повноважень члена комісії включення до її складу іншого члена від того ж суб'єкта подання, у тому числі на керівну посаду, яку займав попередній член комісії від того ж кандидата, як це прямо передбачено частиною дев'ятою статті 30 цього Закону.

Водночас, у разі дострокового припинення повноважень члена комісії у зв'язку зі скасуванням реєстрації кандидата на пост Президента України, який був суб'єктом подання кандидатури, така заміна неможлива. У випадках, коли член комісії, повноваження якого припиняються з цієї підстави, займав керівну посаду, ця посада має бути заміщена іншим членом комісії, який є представником іншого кандидата.

У такому разі дотримання вимоги пропорційності розподілу керівних посад між тими кандидатами, які продовжують балотуватися, є проблематичним, оскільки призначення нових кандидатур на керівні посади, які стали вакантними, не може бути підставою до перегляду складу керівних посад в інших комісіях. Це може мати наслідком порушення принципу пропорційності у цілому.

Аналізуючи правомірність заміщення (розподілу) вакантних посад оскаржуваною у цій справі постановою ЦВК, колегія суддів ВС виходить з такого.

За змістом частини другої статті 23 та частини сьомої статті 30 Закону №474-XIV окружна виборча комісія утворюється ЦВК не пізніш як за сорок днів до дня виборів. У разі дострокового припинення повноважень усього складу виборчої комісії відповідна виборча комісія вищого рівня не пізніш як за один день до дня виборів затверджує новий склад комісії.

З наведеного вбачається, що процес формування окружних виборчих комісій не є одноепізодним, він триває певний проміжок часу і складається із низки визначених Законом етапів. Так, навіть після формування і затвердження ЦВК персонального складу окружної виборчої комісії під час виборчого процесу можуть виникати ситуації (обставини), за яких повноваження окружної виборчої комісії будуть достроково припинені, що буде мати наслідком формування окружної виборчої комісії у новому складі (не пізніше, ніж за один день до дня виборів).

Судом встановлено, що з підстав вибуття з виборчих перегонів деяких кандидатів на пост Президента України, зміну складу окружних виборчих комісій та з інших причин, штатний та керівний склад утворених ЦВК 18 лютого 2019 року окружних виборчих комісій піддавався неодноразовій зміні.

Так, судом встановлено з пояснень представника відповідача, що у період з 18 лютого 2019 року (дати початку формування складу окружних виборчих комісій) по теперішній час ЦВК прийнято 21 постанову, якими було внесено зміни до складу уже сформованих окружних виборчих комісій з різних причин.

Таким чином, склад окружних виборчих комісій зазнавав неодноразових змін з боку ЦВК, як суб'єкта формування їх складу, між кандидатами розподілялося, відповідно, 16, 8, 14 та 1 вакансія керівних посад. Не виключається і можливість настання до кінця виборчого процесу випадків, які матимуть наслідком зміну персонального складу окружних виборчих комісій, або ж припинення повноважень тієї чи іншої окружної виборчої дільниці.

Тобто, постанова від 8 березня 2019 року № 514, яку оскаржує позивач, є одним із таких актів у процесі формування складу виборчих комісій. Більше того, результати, що нею визначені, не є актуальними на час розгляду справи в суді (з урахуванням змін, внесених постановою від 15.03.2019). Отже, визначену цією постановою пропорційність розподілу часток керівних посад між кандидатами не можна виділяти та оцінювати окремо від інших постанов ЦВК, якими були внесені зміни до складу окружних виборчих комісій. Предметом судового контролю в такому випадку може бути відповідність оскаржуваної постанови критеріям, визначеним частиною 2 статті 2 КАС України, жодних доводів щодо порушення яких позовна заява не містить.

Отже, на даному етапі виборчого процесу, коли персональний склад окружних виборчих комісій (у тому числі й їх керівний склад) не є сталим та стабільним, неможливо встановити і перевірити, чи дотримано ЦВК принцип пропорційності, передбачений частиною восьмою статті 23 Закону №474-XIV. Це можна перевірити лише на етапі його утворення (формування) та тоді, коли персональний склад окружних виборчих комісій буде остаточно сформований ЦВК з урахуванням строків, визначених частиною 7 статті 30 Закону. Однак, такі питання не охоплюються позовними вимогами позивача та, відповідно, не можуть бути предметом судового контролю у цій справі.

Так, відповідно до статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених позовних вимог.

Формування змісту та обсягу позовних вимог є диспозитивним правом позивача. Тобто особа, яка бере участь у справі, розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд, а суд не може ініціювати судовий процес з власної ініціативи. Суд встановлює предмет доказування та коло засобів доказування виходячи із фактично заявлених позивачем позовних вимог.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, предметом судового оскарження є лише одна постанова ЦВК від 8 березня 2019 року № 514, відповідно до якої у зв'язку із скасуванням реєстрації трьох кандидатів на пост Президента України (ОСОБА_25, ОСОБА_26 та ОСОБА_27.) була здійснена заміна чотирьох посад голів комісій, п'яти посад заступників голови та п'яти посад секретарів комісій.

При цьому, заміна керівних посад, які були заміщені кандидатурами, внесеними двома іншими кандидатами, реєстрація яких також була скасована (ОСОБА_28 та ОСОБА_29.), та кількість яких більша, а саме: п'ять посад голів комісій, дев'ять посад заступників голів та дев'ять секретарів комісій, постановою ЦВК від 8 березня 2019 року № 514 не здійснювалась, а вирішувалась її ж постановами від 6 та 7 березня 2019 року. Водночас, інші постанови відповідача, які вирішували таку заміну в минулому, або які завершать такий процес, позивачем не оскаржуються і не є предметом розгляду у даній справі. Більше того, представник позивача категорично заперечував проти залучення до матеріалів справи й дослідження (надання правової оцінки) решті ухвалених відповідачем постанов.

Тобто, у зв'язку із прийняттям спірної постанови відповідачем було лише частково вирішене питання про заміну осіб на керівних посадах в окружних виборчих комісіях.

Незважаючи на те, що частина восьма статті 23 Закону №474-XIV і гарантує право кожного суб'єкта подання кандидатур до складу окружних виборчих комісій на пропорційну частку кожної категорії керівних посад в окружних виборчих комісіях під час формування складу окружної виборчої комісії, ні Закон №474-XIV, ні Порядок розподілу керівних посад в окружних виборчих комісіях з виборів Президента України між суб'єктами подання кандидатур до складу цих комісій, затверджений постановою ЦВК від 25 березня 2014 року №70, не містить механізму (алгоритму), який би роз'яснював, яким чином такий принцип пропорційності може бути дотриманий (збережений) у разі внесення змін до керівного складу окружних виборчих комісій протягом усього виборчого процесу.

При цьому стаття 30 Закону №474-XIV, яка регламентує порядок внесення змін до складу виборчих комісій, теж не містить вказівок щодо способу дотримання пропорційності за такої правової ситуації. Не розроблено й відповідного алгоритму дій ЦВК у таких випадках. Застосування ж попередньо затвердженого механізму визначення часток є неможливим через обмежену кількість вивільнених посад.

Отже, Законом не врегульовано порядок дотримання вимоги пропорційного розподілу керівних посад внаслідок припинення повноважень членами комісій, кандидатури котрих були внесені кандидатами на пост Президента України, реєстрація яких була у подальшому скасована, як і не передбачено механізму дотримання такого принципу стосовно решти кандидатів.

Як встановлено судом, підставою до прийняття спірної постанови була наявність 14-ти вакантних керівних посад в ОВК, які вивільнилися у зв'язку із скасуванням реєстрації деяких кандидатів на пост Президента України. При цьому, як правильно зазначив суд першої інстанції, наявність 14-ти вакантних керівних посад в ОВК не дає фактичної (математичної) можливості розподілити вказані посади між 39-ма кандидатами на пост Президента України у точній пропорції, і права частини з них в будь-якому випадку будуть порушені.

Однак, колегія суддів ВС не може погодитися із деякими висновками суду першої інстанції, зокрема, про те, що Закон №474-XIV вимагає дотримання не точної, а «приблизної рівномірності» під час розподілу керівних посад в окружних виборчих комісіях, тобто, розподіл часток посад між кандидатами у Президенти України може мати, на думку суду, «розумну розбіжність», а наявна після прийняття спірної постанови та на момент розгляду справи № 855/76/19 по суті розбіжність між вказаною кількістю посад відповідає принципу «приблизної рівномірності», визначеному частиною 8 статті 23 Закону, з урахуванням постанови ЦВК від 15.03.2019, - з таких підстав.

Застосування критерію «приблизна рівномірність» повинно здійснюватись ЦВК саме під час територіального розподілу посад, на чому прямо наголошує останнє речення частини 8 статті 23 Закону, але принципи територіального розподілу посад між кандидатами, так само як і існуючий на час розгляду справи в суді першої інстанції розподіл керівних посад, не є предметом судового розгляду у цій справі.

За такого правового врегулювання та обставин справи доводи позивача щодо протиправності оскаржуваної у цій справі постанови ЦВК не знайшли свого підтвердження, а тому колегія суддів ВС констатує відсутність підстав до задоволення позовних вимог.

Однак, суд першої інстанції, дійшовши правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, допустив необґрунтований вихід за межі позовних вимог (порушення вимог процесуального права) та частково, обґрунтовуючи правову позицію, припустився неправильного застосування (неправильне тлумачення) норм матеріального права.

За змістом пункту 4 частини першої, частини другої та частини четвертої статті 317 КАС означене є підставою до зміни судового рішення.

За таких обставин апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення - зміні шляхом доповнення та зміни його мотивувальної частини. В решті рішення суду першої інстанції слід залишити без змін.

З урахуванням наведеного та керуючись статтями 271, 272, 273, 278, 310, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу кандидата на пост Президента України ОСОБА_3 задовольнити частково.

Рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2019 року змінити в частині мотивів відмови у позові.

В решті рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя І.Л. Желтобрюх

Суддя О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець