Справа № 1340/3984/18
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2019-03-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2019 рокуЛьвів№ 857/389/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Пліша М.А.,

Судової-Хомюк Н.М.,

секретаря судового засідання Омеляновської Л.В.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Мричко Н.І.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Львові о 10 год. 42 хв. 05 листопада 2018 року, повне судове рішення складено 13 листопада 2018 року, у справі №1340/3984/18 за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Відділ у Буському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про визнання протиправним рішення, зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

03.09.2018 ОСОБА_3 звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, просив визнати протиправною відмову, викладену у листі №К-1905/0-1427/37-18 від 16.04.2018 у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Задвір'янської сільської ради Буського району Львівської області, зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Задвір'янської сільської ради Буського району Львівської області.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Посилання відповідача на Постанову КМУ від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для особистого селянського господарства суд першої інстанції вважав безпідставними. Оцінивши підстави відмови позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, які зазначені у листі № К-1905/0-1427/0/37-18 від 16.04.2018, суд першої інстанції дійшов висновку, що такі не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства, відповідно відмова Відповідача з наведених підстав є протиправною.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Головне управління Держгеокадастру у Львівській області подало апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що Постанова Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413, якою затверджено Стратегію, є обов'язковим для виконання актом нормативного характеру, нормам Земельного кодексу України не суперечить. Скаржник вказує, що місце розташування земельної ділянки, щодо якої звернувся позивач, не відповідає вимогам нормативно-правових актів, оскільки стосовно саме цієї земельної ділянки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №413 вирішено не передавати таку у власність громадян. Вважає, що відмова відповідача відповідає вимогам чинного законодавства.

В судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримав, позивач та представник позивача щодо апеляційної скарги заперечили, просили залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам ст.242 КАС України відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, 26.03.2018 ОСОБА_3 подав у ГУ Держгеокадастру у Львівській області клопотання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства з земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за адресою: Задвір'янська сільська рада Буського району. Зазначив, що не використовував раніше право на безоплатну приватизацію земельної ділянки за даним цільовим призначенням. До клопотання додано: графічні матеріали - схему розташування земельної ділянки; копію документа, що посвідчує особу, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера (а.с.27).

Листом ГУ Держгеокадастру у Львівській області від 16.04.2018 № К-1905/0-1427/0/37-18 за результатами розгляду поданого клопотання ОСОБА_3 повідомлено, що відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 затверджено стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, яка передбачає формування переліку земельних ділянок та визначення площі таких, які можуть надаватися в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області. Зазначено, що запропонована ОСОБА_3 земельна ділянка не увійшла до відповідного переліку земельних ділянок, які можуть передаватись в межах норм безоплатної приватизації на території Львівської області у поточному кварталі 2018 року, а тому вирішення питання по суті стане можливим після внесення відображеної на картографічних матеріалах земельної ділянки до переліку та розміщення її на сайті. З наведених підстав ГУ Держгеокадастру відмовило ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (а.с.28).

Вважаючи вказану відмову незаконною, необґрунтованою, та такою, що суперечить вимогам законодавства, ОСОБА_3 звернувся із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Відповідно до пункту «б» частини 1 статті 81 Земельного кодексу України, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - ЗК України) громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Згідно з пунктом «в» частини 3 статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (частина 4 статті 116 ЗК України).

Частиною 6 статті 118 ЗК України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб). Органам виконавчої влади, які передають земельні ділянки державної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини 7 статті 116 ЗК України відповідний орган виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз зазначених норм права дає підстави вважати, що такими встановленні підстави, порядок та строки передачі земельної ділянки у власність громадян. Ці норми передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність. За результатами розгляду поданих заяв визначені в статті 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень - надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову. При цьому, встановлено виключні підстави, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року (справа № 545/808/17), від 20 вересня 2018 року (справа 804/5597/15), від 23 листопада 2018 року (справа 296/10121/17).

Згідно з листом ГУ Держгеокадастру у Львівській області від 16.04.2018 № К-1905/0-1427/0/37-18 підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки стала відсутність зазначеної позивачем земельної ділянки у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян в межах норм безоплатної приватизації на території Львівської області у поточному кварталі 2018 року.

Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413, з метою створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія).

Згідно з Стратегією Держгеокадастр реалізує державну політику у сфері земельних відносин, здійснює розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності відповідно до закону, державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; проводить моніторинг та оцінку результативності реалізації Стратегії.

Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області, за встановленою Стратегією формулою; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

Разом з тим, у зв'язку із затвердженням Постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413 Стратегії, зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався, статтю 118 Земельного кодексу додатковою підставою відмови доповнено не було.

З огляду на зазначене, відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі того, що така ділянка не входить до переліку земель, який сформований відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, є неправомірною та такою, що не відповідає статті 118 Земельного кодексу України, така підстава відмови не передбачена вказаною статтею.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24 квітня 2018 року (справа №814/1961/17), від 17 квітня 2018 року (справа № 812/1557/17), від 19 червня 2018 року (справа № 803/1183/17), від 10 липня 2018 року (справа 806/3095/17).

Окрім того, Постанова Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 не є тим нормативно-правовим актом, який прийнятий на виконання закону, який встановлює вимоги щодо порядку надання у власність чи користування земельних ділянок, а тому невідповідність положенням вищенаведеної Постанови безпідставно трактується відповідачем як передбачена законом підстава для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки або відмова у наданні такого є змістом відповідного індивідуального правового акта.

У частині 7 статті 118 ЗК України не визначено в якій саме правовій формі вирішується вказане питання, зокрема, не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо.

Разом з тим, Верховний Суд у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17 на підставі системного аналізу положень ЗК України та Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333, дійшов висновку, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Таким чином, відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, вказує на те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.

Лист відповідача від 16.04.2018 № К-1905/0-1427/0/37-18 за змістом та формою не може вважатись «відмовою» у розумінні частини 7 статті 118 ЗК України, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що належним способом захисту порушено права позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Крім того, системний аналіз положень Земельного кодексу України дозволяє суду апеляційної інстанції зробити висновок, що отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є лише одним з етапів розгляду заяви громадянина про одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності та є обов'язковою складовою визначеної Земельним кодексом України процедури передачі земельної ділянки у власність громадянам. Розробка проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки має на меті визначення меж земельної ділянки в натурі, а також з'ясування обставин, що можуть бути перешкодою для надання земельної такої ділянки громадянину.

Таким чином, прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є лише початковим та обов'язковим етапом у визначеному чинним законодавством порядку передачі земельної ділянки у власність, який надає право громадянину звернутися до відповідних органів для виконання робіт з розроблення проекту землеустрою.

Згідно з ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування». Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» №33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Згідно з частиною 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України,прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви протиправності відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та на основі об'єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 229, 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2018 року у справі № 1340/3984/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді М. А. Пліш
Н. М. Судова-Хомюк
Повне судове рішення складено 21.03.2019