Справа № 800/574/17
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2019-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В.,Князєва В. С., Золотнікова О.С., Лобойка Л. М.,
у справі № 800/574/17 (П/9901/118/18)
провадження № 11-591заі18
за позовом ОСОБА_5 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і скасування рішення
У грудні 2017 року ОСОБА_5 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом про визнання протиправним і скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія) від 22 листопада 2017 року № 286дп-17 про притягнення його до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарних правопорушень, передбачених пунктами 1 і 8 частини першої статті 49 Закону України «Про прокуратуру» та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_5 зазначив, що перевірку було проведено упереджено, необ'єктивно, без використання передбачених законом перевірочних дій, без установлення обставин, що мають значення для прийняття КДКП рішення про наявність у його діях дисциплінарного проступку. На думку позивача, висновки Комісії про неналежне виконання ним службових обов'язків є безпідставними, оскільки втручання ОСОБА_5 у службову діяльність іншого прокурора не підтверджено жодними доказами, а тому оскаржуване рішення КДКП є протиправним, таким, що не ґрунтується на матеріалах справи, прийняте з порушенням вимог законодавства і встановленої законом процедури.
На підставі підпункту 5 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) позовну заяву ОСОБА_5 було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 26 квітня 2018 року адміністративний позов задовольнив: визнав протиправним і скасував вішення КДПК від 22 листопад 2017 року № 286дп-17.
Задовольняючи позов, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що рішення КДКП про притягнення ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани є необґрунтованим і підлягає скасуванню, оскільки відповідач не виклав мотивів щодо наявності в діях ОСОБА_5 втручання у діяльність іншого прокурора. Висновки Комісії не містять правового обґрунтування та всупереч вимогам пункту 62 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого 27 квітня 2017 року всеукраїнською конференцією прокурорів (далі - Положення), засновані на припущеннях.
Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_6 та КДКП подали апеляційні скарги, у яких просять скасувати рішення Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року та ухвалити нове, яким відмовити ОСОБА_5 у задоволенні позову.
За наслідками розгляду цієї справи Велика Палата Верховного Суду постановою від 12 лютого 2019 року закрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_6; апеляційну скаргу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів задовольнила; рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року скасувала та ухвалила нове рішення, яким у задоволенні позову відмовила.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначила, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відповідність оскаржуваного рішення Комісії принципам обґрунтованості, рівності перед законом та пропорційності, оскільки таке рішення прийнято відповідачем за результатом ретельного дослідження матеріалів дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_5 та з урахуванням його усних і письмових пояснень.
За правовою позицією Великої Палати Верховного Суду рішення КДКП прийнято з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав і свобод та інтересів особи. При його ухваленні Комісією не встановлено обтяжуючих або пом'якшуючих обставин, а застосування до ОСОБА_5 найбільш м'якого дисциплінарного стягнення свідчить про дотримання відповідачем пропорційності діяння призначеному покаранню.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Ми не погоджуємося з висновком Великої Палати Верховного Суду стосовно прийнятого рішення і мотивації в частині скасування рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року та ухвалення нового рішення, про відмову у задоволенні позову з огляду на таке.
Так, на думку адвоката ОСОБА_6 - представника потерпілої ОСОБА_9, заступник Генерального прокурора України ОСОБА_5 не мав процесуальних повноважень на винесення зазначеної постанови, у зв'язку з чим втрутився у службову діяльність прокурорів, які відповідно до постанови від 11 листопада 2016 року заступника Генерального прокурора України ОСОБА_5 входили до складу групи прокурорів - процесуальних керівників досудового розслідування.
07 листопада 2017 року член КДКП Погребняк С. П. склав висновок про наявність у діях ОСОБА_5 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 1, 8 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру», а саме: неналежне виконання службових обов'язків; втручання у випадку і в порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора. При цьому, у висновку відсутня інформація щодо прокурора, у діяльність якого втрутився ОСОБА_5
Розглянувши цей висновок, 22 листопада 2017 року КДКП ухвалила рішення № 286дп-17 про притягнення заступника Генерального прокурора України ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани. У рішенні КДКП послалась на неправомірність винесення постанови про закриття кримінального провадження, оскільки станом на 27 лютого 2017 року ОСОБА_5 завідомо для нього не було призначено процесуальним керівником у кримінальному провадженні.
Організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються Законом України «Про прокуратуру», згідно зі статтею 1 якого прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності визначені у положеннями частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру», зокрема: невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків; втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення (пункти 1, 8).
Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності на засіданні КДКП, на яке запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи (стаття 47 Закону України «Про прокуратуру»).
На засіданні Комісії заслуховуються пояснення члена КДКП, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника, і в разі необхідності інших осіб. Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представник мають право давати пояснення, відмовитися від їх надання, ставити питання учасникам провадження, висловлювати заперечення, заявляти клопотання, а також за наявності сумнівів у неупередженості та об'єктивності члена КДКП подавати заяву про його відвід.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 49 Закону України «Про прокуратуру» на прокурора може бути накладено дисциплінарне стягнення у виді догани.
Відповідно до частини третьої статті 48 Закону України «Про прокуратуру» при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
Рішення у дисциплінарному провадженні має містити мотиви, з яких КДКП ухвалила рішення (пункт 3 частини шостої вказаної статті).

Відповідно до статті 5 Закону України «Про прокуратуру» функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами.

При цьому згідно з пунктом 3 частини першої статті 15 Закону України «Про прокуратуру» прокурором органу прокуратури є заступник Генерального прокурора.

Відповідно до частини другої статті 15 цього Закону прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.

Пунктом 15 статті 3 КПК визначено, що прокурор - це особа, яка обіймає посаду, передбачену статтею 17Закону України «Про прокуратуру», та діє у межах своїх повноважень.

Згідно з частиною першою статті 17 Закону України «Про прокуратуру» прокурори здійснюють свої повноваження у межах, визначених законом, і підпорядковуються керівникам виключно в частині виконання письмових наказів адміністративного характеру, пов'язаних з організаційними питаннями діяльності прокурорів та органів прокуратури. Адміністративне підпорядкування прокурорів не може бути підставою для обмеження або порушення незалежності прокурорів під час виконання ними своїх повноважень.

Отже, чинним законодавством чітко не врегульовано питання можливості винесення заступником Генерального прокурора України постанови про закриття кримінального провадження щодо адвоката, як спеціального суб'єкта за умови, якщо прокурор не є процесуальним керівником у цій справі.

Підставою для притягнення ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності стало прийняття ним процесуального рішення, повноваження щодо прийняття якого для заступника Генерального прокурора кримінальним процесуальним законом прямо не передбачені. Водночас під час вирішення питання про обґрунтованість висновків дисциплінарного органу щодо наявності у таких його діях складу дисциплінарного проступку необхідно брати до уваги недостатню урегульованість означеного питання нормами кримінального процесуального закону.

Зокрема, за загальним правилом, установленим статтею 277 КПК, письмове повідомлення про підозру складається прокурором або слідчим за погодженням з прокурором.

Водночас главою 37 цього Кодексу встановлено особливий порядок кримінального провадження щодо окремої категорії осіб. До такої категорії належать і адвокати, яким письмове повідомлення про підозру вправі здійснювати лише посадові особи органів прокуратури вищого рівня, вичерпний перелік яких наведено в пункті першому частини першої статті 481 КПК. До зазначених посадових осіб належать Генеральний прокурор, його заступник, керівник регіональної прокуратури в межах його повноважень.

Наведені спеціальні правила встановлюють посилені гарантії захисту від зловживань під час притягнення до кримінальної відповідальності осіб, котрі з огляду на своє службове становище або професійну діяльність знаходяться в зоні підвищеного ризику протиправного впливу, в тому числі шляхом недобросовісного використання правоохоронними органами процедур кримінального переслідування.

Однак щодо прийняття подальших процесуальних рішень відносно таких осіб після повідомлення про підозру закон не встановлює особливостей, у тому числі додаткових гарантій виправлення допущених помилок. Після виконання вимог статті 277 КПК застосовуються лише загальні норми, передбачені частиною другою статті 283 цього Кодексу. Згідно з наведеними нормами у найкоротший строк після повідомлення особі про підозру прокурор зобов'язаний здійснити одну з таких дій: 1) закрити кримінальне провадження; 2) звернутися до суду з клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; 3) звернутися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру. Відтак посадова особа, уповноважена на прийняття цих процесуальних рішень, у тому числі щодо адвоката, визначена лише узагальненим поняттям «прокурор».

Відповідно до дефініції, закріпленої в пункті 15 статті 3 КПК, прокурор - це особа, яка обіймає посаду, передбачену статтею 17Закону України «Про прокуратуру», та діє у межах своїх повноважень. До посад, передбачених цією статтею, належить, серед інших, посада заступника Генерального прокурора.

Право приймати процесуальне рішення про закриття кримінального провадження положеннями пункту дев'ятого частини першої статті 36 КПК дійсно прямо встановлено лише для прокурора, який здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва.

Водночас загальні норми частини шостої цієї ж статті надають, у тому числі, заступникам Генерального прокурора незалежно від їх участі у кримінальному провадженні як процесуальних керівників можливість виправляти помилки слідчих та прокурорів нижчого рівня шляхом скасування їх незаконних та необґрунтованих постанов.

Альтернативних застосованому ОСОБА_5 способів виправлення власної можливої помилки заступником Генерального прокурора, котрий не є процесуальним керівником у кримінальному провадженні, в разі повідомлення ним про підозру спеціальному суб'єкту й подальшого одержання даних, які можуть свідчити про відсутність у діях цієї особи складу злочину, закон не передбачає. Водночас необхідність вирішення відповідного питання без зволікань зумовлена вимогами статті 2 КПК, згідно з якими одним із завдань кримінального провадження є забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування, в тому числі, з тим, щоб жоден невинуватий у вчиненні кримінального правопорушення не був притягнутий до кримінальної відповідальності.

Отже, чинним законодавством чітко й однозначно не регламентовано повноваження заступника Генерального прокурора, який не здійснює нагляду за законністю досудового розслідування у формі процесуального керівництва, однак за посадою повідомив про підозру адвокату, щодо закриття кримінального провадження відносно цієї особи. В умовах такої нормативної неврегульованості допустимі інтерпретаційні альтернативи. Вирішення питання про наявність чи відсутність відповідних повноважень і прийняття процесуальних рішень знаходиться у зоні виправданого професійного ризику, не є проявом неналежного виконання службових обов'язків і не може бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

За наведених обставин прийняття прокурором вищого рівня процесуального рішення про закриття кримінального провадження відносно особи, якій він особисто повідомив про підозру, не становить втручання у службову діяльність іншого прокурора (прокурорів). Адже відсутні підстави оцінювати таке рішення як очевидний для заступника Генерального прокурора протиправний вплив на відповідну діяльність прокурорів, котрі здійснюють процесуальні функції у межах цього кримінального провадження.

Що стосується ухвали слідчого судді, якою постанову заступника Генерального прокурора ОСОБА_5 про закриття кримінального провадження відносно ОСОБА_8 скасовано як незаконну, то відповідне судове рішення автоматично не свідчить про наявність у діях прокурора щодо винесення такої постанови ознак дисциплінарного проступку.

Відповідно до частини третьої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» навіть виправдання особи або закриття стосовно неї судом кримінального провадження не може бути підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, який здійснював процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та/або підтримання державного обвинувачення у цьому провадженні, крім випадків умисного порушення ним вимог законодавства чи неналежного виконання службових обов'язків.

Тобто навіть дії уповноважених службових осіб органів прокуратури, спрямовані на притягнення особи до кримінальної відповідальності, у виді офіційного твердження про вчинення нею кримінального правопорушення, яке з огляду на висновки суду не було достатньо обґрунтованим, автоматично не тягнуть дисциплінарної відповідальності цих службових осіб.

Тим більше, з урахуванням закріпленої у статтях 7, 17 КПК засади презумпції невинуватості, не породжує таких правових наслідків рішення прокурора про припинення кримінального переслідування особи, навіть у разі констатації судом його невідповідності вимогам процесуального закону.

Із огляду на зазначене, не можна вважати, що дії ОСОБА_5 з винесення ним постанови від 27 лютого 2017 року про закриття кримінального провадження № 0000310 у частині відносно ОСОБА_8 свідчать про неналежне виконання службових обов'язків та непередбачене законом втручання у службову діяльність іншого прокурора.

Отже, на нашу думку, оскаржуване рішення КДКП прийнято з порушенням норм Конституції та законів України, у зв'язку з чим підлягає скасуванню, а тому відсутні правові підстави для задоволення апеляційної скарги КДКП.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду, за наслідками розгляду апеляційної скарги КДКП на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року мала б скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Судді Великої Палати

Верховного Суду

І. В. Саприкіна

В. С. Князєв

О. С. Золотніков

Л. М. Лобойко