Справа № 0740/1045/18
Суддя: Онишкевич Тарас Володимирович
Дата ухвалення: 2019-03-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2019 рокуЛьвів№ 857/717/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Обрізка І.М., Іщук Л.П.,

з участю секретаря судових засідань Гром І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції в Закарпатській області про скасування наказу,

суддя у І інстанції Микуляк П.П.,

час ухвалення рішення 10 год. 31 хв.,

місце ухвалення рішення м. Ужгород,

дата складення повного тексту рішення 7 грудня 2018 року,

ВСТАНОВИВ:

3 жовтня 2018 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Закарпатській області (далі - ГУ НП) від 27 серпня 2018 року № 1700 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУ НП в Закарпатській області» у частині оголошення йому догани.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року у справі № 0740/1045/18 позов було задоволено. Визнано протиправним і скасовано наказ ГУ НП від 27 серпня 2018 року № 1700 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУ НП в Закарпатській області» у частині оголошення догани ОСОБА_2 При цьому суд першої інстанції виходив із того, що позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності без достатніх на те підстав, без врахування співмірності ступеня тяжкості вчиненого проступку чи заподіяної шкоди його протиправною поведінкою відповідним наслідкам, а також без урахування обставини, за яких вчинено проступок, та вини позивача.

У апеляційному порядку постанову суду першої інстанції оскаржено відповідачем ГУ НП, яке просить його скасувати та відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 повністю. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що суд дійшов безпідставного висновку про те, що ГУ НП не надало суду достатніх та беззаперечних доказів вчинення позивачем адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та не довело правомірності прийняття наказу № 1700 від 27 серпня 2018 року. Окрім того, вважає помилковим висновок суду про те, що у ГУ НП були відсутні повноваження на проведення службового розслідування з приводу порушення ОСОБА_2 службової дисципліни, що виразилось у несвоєчасному поданні щорічної декларації.

Наполягає на тому, що рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року встановлений факт несвоєчасного подання позивачем ОСОБА_2 декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування і вирішення питання про притягнення його до дисциплінарної відповідальності є виключною компетенцією начальника ГУ НП.

Позивач ОСОБА_2 подав відзив за апеляційну скаргу ГУ НП, у якому вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим і просить залишити його без змін. Наполягає на тому, що апеляційна скарга не містить посилань на допущені судом першої інстанції порушення норм матеріального права, а лише містить опис хронології розгляду спору.

Учасники справи, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, на виклик апеляційного суду не прибули, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.

Як безспірно встановлено судом першої інстанції, відповідно до наказу ГУ НП від 9 грудня 2016 року № 221 о/с ОСОБА_2 було призначено на посаду заступника начальника управління - начальника відділу боротьби з організованою злочинністю управління карного розшуку ГУ НП.

Заступником начальника управління - начальником відділу інспекції особового складу (ВІОС) УКЗ ГУ НП ОСОБА_3 рапортом на ім'я начальника ГУ НП від 23 травня 2018 року було доведено до відома про несвоєчасне подання електронних декларацій про майно, витрати і зобов'язання фінансового характеру 17 працівників ГУ НП, зокрема, позивачем ОСОБА_2

За вказаним фактом ще 3 травня 2018 року позивачем вже надавалися пояснення начальнику Закарпатського управління Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України.

У подальшому 25 травня 2018 року наказом ГУ НП № 1055 за фактом неподання чи несвоєчасного подання електронних декларацій працівниками було призначене службове розслідування.

27 червня 2018 року начальником ГУ НП було затверджено висновок «Про результати службового розслідування за фактом неподання або несвоєчасного подання електронних декларацій працівниками ГУ НП в Закарпатській області», яким вирішено службове розслідування закінчити, а висновок службового розслідування направити до прокуратури Закарпатської області для оцінки прийнятого рішення згідно з вимогами чинного законодавства.

6 серпня 2018 року за № 05.09./2-1388 вих.18 прокуратурою Закарпатської області на адресу ГУ НП було скеровано подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності (у порядку частини 5 статті 65 Закону України «Про запобігання корупції»), у якому було вказано перелік осіб, щодо яких слід вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності та про прийняте рішення проінформувати прокуратуру Закарпатської області. Серед таких осіб позивач ОСОБА_4 вказаний не був (а.с. 54-55).

Однак, 9 серпня 2018 року начальник Закарпатського управлінні Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України надіслав лист начальнику ГУ НП, у якому зазначив про надходження від прокуратури Закарпатської області того ж подання за № 05.09./2-1388 вих.18 від 6 серпня 2018 року та просив провести спільне службове розслідування з метою притягнення окремих працівників до дисциплінарної відповідальності (а.с. 53).

14 серпня 2018 року наказом ГУ НП № 1646 було призначено спільне із Закарпатським управлінням Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України службове розслідування (а.с. 51).

23 серпня 2018 року начальником ГУ НП було затверджено висновок «Про результати службового розслідування за фактами неподання або несвоєчасного подання електронних декларацій працівниками ГУ НП в Закарпатській області», відповідно до якого у пункті 9 було вирішено «за порушення вимог ст. 1 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», вимоги ст. 3, ч. 2 ст. 45 та абзацу третього п.2 розділу XIII Закону України «Про запобігання корупції», що проявилося у несвоєчасному поданні електронної декларації про майно, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2017 рік, а також слабкій виконавській дисципліні, заступнику начальника відділу УКР ГУ НП в Закарпатській області ОСОБА_2, відповідно до п. 3 ст. 12 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» оголосити догану». Пунктом 18 висновку вирішено його копію у порядку інформування надіслати до прокуратури Закарпатської області та Закарпатського управлінні Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України. (а.с. 75-87).

27 серпня 2018 року наказом ГУ НП за № 1700 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників ГУ НП в Закарпатській області» (пункт 7) за порушення вимог статті 1 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», вимоги статті 3, частини 2 статті 45 та абзацу 3 пункту 2 розділу XIII Закону України «Про запобігання корупції», що проявилося у несвоєчасному поданні електронної декларації про майно, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2017 рік, а також слабкій виконавській дисципліні позивачу ОСОБА_2 відповідно до пункту 3 статті 12 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» було оголошено догану (а.с. 41-45).

Оцінюючи правильність вирішення судом першої інстанції даного публічно-правового спору, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Як свідчать матеріали справи, позивач ОСОБА_2, перебуваючи на посаді заступника начальника управління карного розшуку ГУ НП був зобов'язаний був подати щорічну декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, за 2017 рік до 00:00 год. 1 квітня 2018 року, однак подав її лише 2 квітня 2018 року, за що оспорюваним наказом був притягнутий до дисциплінарної відповідальності у виді догани.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень врегульовано приписами Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII).

Абзацом 13 частини 1 статті 1 Закону № 1700-VII визначено, що спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції є органи прокуратури, Національної поліції, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції.

Відповідно до частини 1 статті 4 цього Закону Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Пунктом 5 частини 1 статті 12 Закону № 1700-VII передбачено, що Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має право приймати з питань, що належать до його компетенції обов'язкові для виконання нормативно-правові акти.

Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 11 вказаного Закону до повноважень Національного агентства належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до підпункту «з» пункту 1 частини 1 статті 3 Закону № 1700-VII позивач ОСОБА_2 відноситься до суб'єктів відповідальності, на яких поширюється дія цього Закону.

Згідно із частиною 1 статті 45 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 5 частини 1 статті 3 цього Закону зобов'язані щорічно до 01 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства запобігання корупції декларацію особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за минулий рік за формою, що визначається національним агентством.

Приписами частини 2 статті 49 Закону № 1700-VII передбачено, що державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов'язані перевіряти факт подання суб'єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

Національне агентство рішенням № 19 від 6 вересня 2016 року, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 15 листопада 2016 року за № 1479/29609 (з наступними змінами і доповненнями) затвердило Порядок перевірки факту подання суб'єктами декларування декларацій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» та повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій (далі - Порядок № 19).

Відповідно до пункту 1 Порядку № 19 він визначає процедуру перевірки державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також юридичними особами публічного права (органами, в яких працює (працював або входить чи входив до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах) суб'єкт декларування (далі - відповідний орган)) факту подання суб'єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон), а також процедуру повідомлення відповідним органом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій.

Пунктом 3 Порядку № 19 встановлено, що перевірка факту подання декларацій та повідомлення Національного агентства про випадки неподання чи несвоєчасного подання декларацій покладаються на уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції відповідного органу або інший структурний підрозділ такого органу (далі - відповідальний підрозділ (особа)), визначений керівником органу.

Згідно із пунктом 6 зазначеного Порядку у випадку встановлення факту неподання чи несвоєчасного подання декларацій суб'єктами декларування відповідно до вимог Закону відповідальний підрозділ (особа) відповідного органу повідомляє про це Національне агентство упродовж трьох робочих днів з дня виявлення такого факту. Повідомлення Національного агентства про факт неподання чи несвоєчасного подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (додаток 1), надсилається засобами поштового зв'язку (рекомендованим листом з повідомленням про вручення).

На думку апеляційного суду, суд першої інстанції обґрунтовано звернув увагу на те, що у матеріалах даної справи відсутні будь-які докази повідомлення Національного агентства про факт неподання чи несвоєчасного подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, згідно з вимогами Порядку № 19.

При цьому апеляційний суд наголошує на тому, що норми Порядку № 19 є спеціальними щодо правовідносин, пов'язаних із проведенням перевірки факту подання суб'єктами декларування декларацій відповідно до вимог Закону № 1700-VII і не наділяють органи Національної поліції України повноваженнями щодо проведення службового розслідування з приводу несвоєчасного подання поліцейськими щорічної декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування

У частині 1 статті 1 Закону № 1700-VII дано визначення поняттю корупційного правопорушення, яким є діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність.

Несвоєчасне подання без поважних причин декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, тягне за собою накладення штрафу від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (частина 1 статті 172-6 КУпАП).

При цьому приписами частини 2 статті 65 Закону № 1700-VII встановлено, що особа, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов'язане з корупцією, однак судом не застосовано до неї покарання або не накладено на неї стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов'язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку.

На переконання апеляційного суду, системний аналіз наведених правових норм свідчить про те, що притягненню особи до дисциплінарної відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або порушення, що пов'язаного з корупцією, повинно передувати незастосування судом до неї покарання за таке правопорушення або ненакладення на неї стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов'язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності, за наслідками розгляду відповідної справи.

Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Приписами частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 70 рішення Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Відтак, на переконання апеляційного суду, судом першої інстанції обґрунтовано було враховано те, що у матеріалах справи відсутні докази складення щодо позивача ОСОБА_2 протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 172-6 КУпАП, за несвоєчасне подання без поважних причин декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2017 рік та розгляд його судом, що свідчить про те, що відповідач при прийнятті рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності оскаржуваним наказом діяв не у спосіб та не у межах повноважень, що визначені законом, а отже позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності без достатніх на те правових підстав.

Порушень норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року у справі № 0740/1045/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді І. М. Обрізко
Л. П. Іщук
Постанова у повному обсязі складена 21 березня 2019 року.