Справа № 823/1159/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-03-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 березня 2019 року

Київ

справа №823/1159/17

адміністративне провадження №К/9901/20/19, K/9901/69397/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Виконавчого комітету Черкаської міської ради до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третіх осіб - Командитного товариства «Леонід», ЖБК «Гармонія», ОСББ «Симфонія-Черкаси» про визнання протиправним та скасування рішення за касаційними скаргами Виконавчого комітету Черкаської міської ради, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Симфонія-Черкаси» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сорочка Є.О., Ганечко О.М., Коротких А.Ю. від 20 листопада 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2017 року Виконавчий комітет Черкаської міської ради (далі - Виконком Черкаської міськради, позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області (далі - ДАБІ у Черкаській області, відповідач), треті особи: Командитне товариство «Леонід», ЖБК «Гармонія», ОСББ «Симфонія-Черкаси» (далі - треті особи), в якому просив (з врахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 10 січня 2018 року) визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Черкаській області № 997 від 11 липня 2017 року «Про скасування дії містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (додаток до рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 11 березня 2015 року № 279).

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач вказав, що головними інспекторами будівельного нагляду проведена позапланова перевірка дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами якої складено акт від 10 липня 2017 року та на підставі якого прийнято рішення № 997 від 11 липня 2017 року про скасування дії містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по бульвару Шевченка, 150 у м. Черкаси. Не погоджуючись з рішенням № 997 від 11 липня 2017 року, позивач зазначає, що згідно зі статтею 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» скасуванню підлягають рішення виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з питань архітектури. Натомість згідно з частиною дев'ятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради може бути скасоване лише рішенням міської ради або згідно з частиною десятою цієї ж статті визнано незаконним у судовому порядку. Відтак, вважає, що рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради не може бути скасоване відповідачем.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що допущені позивачем порушення стосуються лише форми містобудівних умов та обмежень і такі порушення можуть бути усунені, у зв'язку з чим відсутні підстави для застосування крайньої міри - скасування містобудівних умов та обмежень.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задоволено, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року скасовано та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову Виконавчого комітету Черкаської міської ради відмовлено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, апеляційний суд виходив з того, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянку по бул. Шевченка, 150 у м. Черкаси № 279 від 11 березня 2015 року видані Управлінням планування та архітектури департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради командитному товариству «Леонід» на будівництво двох окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудовано-прибудованими приміщеннями, однак, мали бути видані на житловий комплекс, що впливає на визначення категорії складності об'єкта будівництва. Апеляційний суд дійшов до висновку, що незалежно від поділу об'єкта будівництва на черги та розроблення проектної документації не на об'єкт будівництва в цілому, а на окремі черги, категорія складності має розраховується за відповідними характеристиками на об'єкт будівництва в цілому. При цьому, категорія складності кожної з черг не може бути меншою, ніж об'єкта будівництва в цілому.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Виконавчий комітет Черкаської міської ради та Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Симфонія-Черкаси» звернулися з касаційними скаргами до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у яких просять скасувати постанову апеляційного суду та залишити у силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційні скарги подано 22 та 27 грудня 2018 року.

Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Мороз Л.Л. та Коваленко Н.В.

Ухвалами Верховного Суду від 14 січня 2019 року відкрито касаційні провадження у справі № 823/1159/17, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.

Разом з касаційною скаргою Виконавчим комітетом Черкаської міськради подано клопотання про участь у судовому засіданні під час розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 20 березня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради (позивач у справі) від 11 березня 2015 року № 279 командитному товариству «Леонід» надано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки по бул. Шевченка, 150 на будівництво двох окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудовано-прибудованими приміщеннями, підписані заступником начальника управління планування та архітектури департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради Єпіком Р.В.

Згідно з направленням на проведення позапланової перевірки від 19 червня 2017 року № 28, виданим начальником Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Полтавцем В.П. головні інспектори будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Глазепа Р.І. та Ільченко І.С. були направлені для проведення позапланової перевірки Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

За результатами проведеної перевірки Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. із залученням головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Безкровної К.В. складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 липня 2017 року, яким встановлено, що у містобудівних умовах і обмеженнях № 279 виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності:

- у пунктах 5, 6, 7 розділу «Містобудівні умови та обмеження» не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках та не містяться конкретні цифрові показники, за якими неможливо визначити містобудівні умови та обмеження, що не відповідає пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- змінено зміст пункту 13 (замість «Вимоги щодо створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення» зазначено «Інші вимоги до об'єктів будівництва, передбачені законодавством»), що є порушенням пункту 3.6 та додатка до Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку , будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109);

- у пункті 3 розділу «Містобудівні умови та обмеження» максимально допустима щільність населення зазначено 490 чол/га (на перспективу 560 чол/га), що не відповідає пункту 3.7 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень»;

- відповідно до розділу 3 тому 1 пояснювальної записки плану зонування території м. Черкаси при будівництві нових, реконструкції з розширенням існуючих будівель і споруд обов'язкове проведення всебічних композиційних обґрунтувань рішень щодо поверховості, типу будинків, розміщення, функціонального призначення, композиційних зв'язків з історичним центром, які мають виконуватись в рамках передпроектних розробок. В той же час будь-які передпроектні проробки відсутні в наданому пакеті документів, що є невідповідністю розділу 3 тому 1 пояснювальної записки плану зонування території м. Черкаси та п. 2.4 Порядку;

- в пункті 1 розділу «Загальні дані» назва об'єкта будівництва зазначено: «Будівництво окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудовано-прибудованими приміщеннями на бул. Шевченка, 150, м. Черкаси». У той же час відповідно до рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 11 березня 2015 року № 279 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки вирішено надавати на будівництво двох окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудовано-прибудованими приміщеннями;

- порушення строків надання замовникові містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом з документами, передбаченими пунктом 2.2 розділу 11 Порядку), чим порушено пункт 2.1 розділу 11 Порядку;

- у пакеті документів для отримання містобудівних умов та обмежень № 279 надано правовстановлюючі документи на земельну ділянку, не засвідчені в установленому порядку, чим порушено пункт 2.1 розділу 11 Порядку.

На підставі акта перевірки від 10 липня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Ільченко І.С. було прийнято рішення № 997 від 11 липня 2017 року, яким скасовано дію містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки (додаток до наказу департаменту архітектури та містобудування від 11 травня 2015 року № 279), оскільки вони прийняті з порушенням:

- пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- пунктів 2.1, 2.2, 2.4 розділу 11, пункту 3.6 розділу 111, додатку «Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад і зміст», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109;

- пункту 3.7 ДБН 360-92**;

- пункту 4.5 ДСТУ-Н.Б.Б.1.1-12:2011.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі Виконавчий комітет Черкаської МР вказує на те, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що містобудівні умови та обмеження № 279 надавались на будівництво 11 березня 2015 року, що повністю відповідало об'єкту будівництва відповідно до заяви КТ «Леонід» від 23 лютого 2014 року та проектній документації. Інші містобудівні умови та обмеження на забудову цієї ж земельної ділянки були надані забудовнику тільки 05 лютого 2016 року. Відтак, скаржник вважає посилання суду апеляційної інстанції на порушення законодавства при видачі містобудівних умов та обмежень № 279, які видавались окремо на будівництво двох будинків, а не на житловий комплекс, такими, що не відповідають дійсним обставинам справи.

Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції безпідставно посилався як на преюдиційні фактичні обставини, встановлені постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року у справі № 826/7760/16.

У касаційній скарзі Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Симфонія-Черкаси» також посилається на безпідставність застосування як преюдиційних фактичних обставин, встановлених постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року у справі № 826/7760/16, оскільки предметом дослідження у цій справі були інші спірні правовідносини, що виникли між іншими учасниками.

Від інших учасників справи відзиву на касаційні скарги Виконавчого комітету Черкаської МР та ОСББ «Симфонія-Черкаси» не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року не відповідає, а викладені у касаційних скаргах доводи скаржників є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).

Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб'єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об'єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у результаті проведеної Головним інспектором будівельного нагляду перевірки Департаменту містобудування та архітектури встановлено, що під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянку по бул. Шевченка, 150 в м. Черкаси на будівництво окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудованими приміщеннями та будівництво багатоповерхового житлового будинку із вбудовано-прибудованими приміщеннями II черги, секція № 2 Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради допущено ряд порушень, які зафіксовано в акті перевірки та стали підставою для прийняття відповідачем рішення № 997 від 11 липня 2017 року про скасування дії містобудівних умов і обмеження забудови земельної ділянки (додаток до наказу департаменту архітектури та містобудування від 11 травня 2015 року № 279).

Відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень. Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 розділу ІІ Порядку № 109 містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об'єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17 та від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15.

Відповідно до частини восьмої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:

1) за заявою замовника;

2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;

3) за рішенням суду.

У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що однією з підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є їх невідповідність містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам та стандартам, які виявлені при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду уповноваженими особами.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що за результатами перевірки, здійсненої у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду, відповідачем виявлено такі порушення: у пунктах 5,6,7 розділу «Містобудівні умови та обмеження» не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках та не містяться конкретні цифрові показники; змінено зміст пункту 13 (замість «Вимоги щодо створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення» зазначено «Інші вимоги до об'єктів будівництва, передбачені законодавством»); в пункті 3 розділу «Містобудівні умови та обмеження» максимально допустима щільність населення зазначено 490 чол/га (на перспективу 560 чол/га); відсутність будь-яких передпроектних проробок у наданому пакеті документів; в пункті 1 розділу «Загальні дані» назва об'єкта будівництва зазначено: «будівництво окремих багатоповерхових житлових будинків із вбудовано-прибудованими приміщеннями на бул. Шевченка, 150, м. Черкаси»; порушення строків надання замовникові містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки; у пакеті документів для отримання містобудівних умов та обмежень № 279 надано правовстановлюючі документи на земельну ділянку, не засвідчені в установленому порядку. Виявлені порушення стали підставою для прийняття рішення про скасування містобудівних умов та обмежень.

На підставі дослідження зафіксованих в акті перевірки від 10 липня 2017 року порушень, суд першої інстанції дійшов до висновку про можливість усунення вказаних порушень, оскільки фактично вони стосуються форми. Відтак, суд першої інстанції встановив, що недоліки форми містобудівних умов та обмежень можуть бути підставою для зупинення їх дії, внесення до них змін та доповнень (частина восьма статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), але не для скасування, як крайнього заходу. Апеляційний суд не надав мотивованих аргументів на спростування таких висновків суду першої інстанції.

З огляду на таке, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що рішення головного інспектора будівельного нагляду № 997 від 11 липня 2017 року «Про скасування дії містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (додаток до рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 11 березня 2015 року № 279) не відповідають критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, зокрема, прийняте без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Враховуючи наведене, при скасуванні містобудівних умов та обмежень, наданих КТ «Леонід», неврахована можливість зупинення їх дії або видачі головним інспектором припису про усунення виявлених під час перевірки порушень, тобто не дотримано принцип належного врядування та необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані застосовані заходи результатів державного нагляду.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 821/3/17 та від 29 серпня 2018 року у справі № 826/14181/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 823/1550/17.

Стосовно висновків апеляційного суду про те, що надання містобудівних умов та обмежень для будівництва окремих житлових будинків, а не житлового комплексу, зумовило заниження категорії складності об'єкта будівництва, та доводів скаржника про непреюдиційний характер обставин, встановлених постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року у справі № 826/7760/16, колегія суддів зазначає наступне.

У справі № 826/7760/16 за позовом Командитного товариства «Леонід» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування рішень, предметом судового дослідження були рішення відповідача, якими зупинено підготовчі та будівельні роботи на об'єкті будівництва за адресою: м. Черкаси, бульвар Шевченка, 150, скасовано декларацію про початок будівельних робіт та накладено штрафні санкції.

У цій справі постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року задоволено апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України, скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2017 року та прийнято рішення про відмову у задоволенні позову, тобто апеляційний суд дійшов до висновку про відповідність закону прийнятих рішень ДАБІ України та відсутність підстав для їх скасування.

Рішення апеляційного суду у справі № 826/7760/16 мотивовано тим, що позивач у декларації про початок будівельних робіт вказав, що здійснює будівництво трьох житлових будинків по вул. Шевченка, 150, м. Черкаси, категорія складності кожного з об'єктів ІІІ, що не відповідає дійсності, оскільки категорію складності слід встановлювати на об'єкт будівництва, як цілісний житловий комплекс (що відповідає V категорії складності), тобто навів недостовірні дані у декларації.

Разом з тим, апеляційний суд у справі № 826/7760/16 на підставі аналізу правових норм, що регулюють порядок визначення категорії складності об'єкта будівництва (стаття 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки», Порядок віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557), дійшов до висновку, що у разі, якщо об'єкт будівництва, для якого у встановленому порядку відведено земельну ділянку, отримано вихідні дані, у тому числі містобудівні умови й обмеження, технічні умови, складається з декількох окремих будинків, будівель, споруд, лінійних об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури, його категорію складності визначають за найвищими показниками кожної складової об'єкта будівництва (будинку, будівлі, споруди, лінійного об'єкта інженерно-транспортної інфраструктури), однак розрахованими для об'єкта будівництва в цілому. Незалежно від поділу об'єкта будівництва на черги та розроблення проектної документації не на об'єкт будівництва в цілому, а на окремі черги, категорія складності має розраховується за відповідними характеристиками на об'єкт будівництва в цілому. При цьому, категорія складності кожної з черг не може бути меншою, ніж об'єкта будівництва в цілому.

Таким чином, висновок апеляційного суду у справі № 826/7760/16 не підтверджує, а навпаки спростовує висновки Шостого апеляційного адміністративного суду у справі, що розглядається, про те, що надання технічних умов та обмежень на окремі будинки, а не на житловий комплекс, обумовлює визначення категорії складності об'єкта будівництва.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить до висновку про те, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, у той час, як суд апеляційної інстанції безпідставно скасував рішення, що відповідає закону, що відповідно до статті 352 КАС України є підставою для скасування судового рішення суду апеляційної інстанції та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Також суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційні скарги Виконавчого комітету Черкаської міської ради та Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Симфонія-Черкаси» підлягають задоволенню, рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню, а рішення суду першої інстанції слід залишити у силі, як таке, що є законним та обґрунтованим, прийнятим на підставі повного і всебічного з'ясування обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Виконавчого комітету Черкаської міської ради, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Симфонія-Черкаси» задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року скасувати.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року залишити у силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Л.Л. Мороз