Справа № 826/9665/16
Суддя: Аблов Є.В.
Дата ухвалення: 2019-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

04 березня 2019 року № 826/9665/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Аблова Є.В., суддів Мазур А.С., Чудак О.М., при секретарі судового засідання Борсуковській А.О.,

за участю представників сторін:

представників позивача - ОСОБА_1: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4,

представника позивача - Громадської організації "Тарифна мобілізація": ОСОБА_6,

представників відповідача - КМУ: Божка В.Г., Скалецької І.О.,

представника третьої особи - НКРКП: Вишневської Г.С.,

представника третьої особи - Міністерства економічного розвитку та торгівлі України: Харабари Т.І., Фандикової Т.Є.,

представника третьої особи - ПАТ "НАК "Нафтогаз України": Сидоренко В.В.,

третьої особи: ОСОБА_12,

розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали адміністративної справи

за позовом ОСОБА_1, Громадської організації "Тарифна мобілізація"

до Кабінету Міністрів України,

за участю третіх осіб - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування", ОСОБА_13, Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, ОСОБА_12,

про визнання протиправною (незаконною) постанови Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016,-

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Громадянка України ОСОБА_1 (далі - позивач 1) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ) в якому просить скасувати Постанову відповідача від 27.04.2016 р. № 315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.06.2016 відкрито провадження у справі із залученням третіх осіб: Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), ПАТ «НАК «Нафтогаз України» та ПАТ «Укргазвидобування», а також на 27.07.2016 призначено попереднє судове засідання та зобов'язано відповідача опублікувати оголошення про оскарження Постанови №315.

Відповідно до ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.08.2016 закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.09.2016 об'єднано для спільного розгляду адміністративну справу №826/9665/16 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про скасування Постанови КМУ № 315 від 27.04.2016 року: із адміністративною справою №826/8551/16 за позовом Громадської організації «Тарифна мобілізація» (далі - позивач 2) до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування абзацу 2 частини третьої пункту 2 Постанови КМУ від 27.04.2016 №315; із адміністративною справою №826/7299/16 за позовом ОСОБА_14 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та нечинними пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 №315; із адміністративною справою №826/9633/16 за позовом ОСОБА_15 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та скасування підпунктів 3, 4 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016р. №315; із адміністративною справою №826/10146/16 за позовом ОСОБА_16 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016р. №315 та присвоєно їм спільний №826/9665/16.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.10.2016 адміністративний позов в частині позовних вимог ОСОБА_16 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 № 315 залишено без розгляду на підставі пункту 4 частини першої статті 155 КАС України у зв'язку з повторною неявкою позивача в судове засідання без поважних причин.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.02.2017 призначено судово-економічну експертизу, поставивши перед експертом наступні питання: «Чи була економічно обґрунтованою, в розумінні вимог частини другої 2 статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення», гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6, 879 грн. за 1 куб. метр, визначена підпунктом 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 року № 315, станом на дату набрання чинності такою Постановою Кабінету Міністрів України?».

У зв'язку з наведеним, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.02.2017 провадження у справі зупинено на час проведення судово-економічної експертизи.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.05.2018 провадження у справі поновлено.

09.07.2018 позовні заяви ОСОБА_14 та ОСОБА_15 залишені без розгляду у зв'язку з повторною неявкою позивачів в судове засідання без поважних причин.

За час розгляду справи до участі у ній в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, залучено також ОСОБА_13, Міністерство економічного розвитку та торгівлі України, НКРЕКП, ПАТ «НК «Нафтогаз України», ПАТ «Укргазвидобування», Мінекономрозвитку та ОСОБА_12.

27.12.2018 Окружним адміністративним судом міста Києва прийнято заяву ОСОБА_1 про зміну предмета позову, згідно якої вона просить суд визнати протиправною (незаконною) постанову Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. №758».

За час розгляду справи Громадською організацією «Тарифна мобілізація» у письмових поясненнях уточнено позовні вимоги, шляхом їх викладення в наступній редакції: «визнати протиправним та нечинним абз. 2 ч. 3 п. 2 постанови КМУ від 27.04.2016 р. №315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. №758».

В обґрунтування позовних вимог Позивач- 1 - ОСОБА_1 зазначає, що Постановою КМУ від 01 жовтня 2015 року № 758 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)» було затверджено Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період) (далі - Положення № 758).

Прийнявши вищевказану Постанову, Кабінет Міністрів України діяв у неправовий спосіб поза рамками власних повноважень.

У контексті наведеного позивач посилається на статтю 19 Конституції України в кореспонденції із статтею 11 Закону України «Про ринок природного газу», зазначаючи, що у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов'язки в обсязі та на умовах, визначених КМУ після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Позивач-1 наполягає, що встановлення цін на товарний природний газ власного видобутку, роздрібних цін на природний газ, граничні рівні цін на природний газ для суб'єктів, які виробляють теплову енергію відноситься до повноважень НКРЕКП; Законом України «Про Кабінет Міністрів України» не передбачено повноважень КМУ щодо встановлення вказаних цін; у відповідності до частини першої статті 12 та частини другої статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення» зміна рівня регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього закону здійснюють державне регулювання цін.

При цьому, як зазначає позивач-1, виходячи з положень статті 14 Закону України «Про ціни та ціноутворення» вартість імпортованого природного газу може використовуватись лише у випадку купівлі такого товару по контракту та за вказаною у ньому ціною, а відтак використання цін на іноземних біржах та інших коефіцієнтів для встановлення державних регульованих цін є незаконним, як і встановлення ціни на товар, що видобувається на території України.

При цьому, Позивач-1 також звертає увагу на те, що ціна на товарний газ для ПАТ «Укргазвидобування» була встановлена постановою НКРЕКП від 03.03.2015 р. № 502 (втратила чинність від 2 червня 2016 року № 878).

Отже, як резюмує позивач, одні й ті самі відносини, що стосуються постачання природного газу населенню та виробникам теплової енергії регулюються різними суб'єктами владних повноважень (КМУ та НКРЕКП) і різними нормативно-правовими актами.

Відтак, враховуючи викладене в адміністративному позові в сукупності позивач просить задовольнити позов.

В обґрунтування позовних вимог Позивача-2 - Громадська організація «Тарифна мобілізація» зазначає, що при встановленні граничної роздрібної ціни на природний газ для побутових споживачів, не наведено структуру такої ціни, що може свідчити про недодержання КМУ вимог пункту 2 частини першої статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» щодо необхідності дотримання принципу прозорості. Позивач-2 звертає увагу, що відповідно до статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення» державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу.

Згідно з принципом прозорості рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень мають бути належним чином обґрунтованими та повідомлені суб'єктам, яких вони стосуються, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію. Ціни, як зазначає позивач в контексті положень частини шостої статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» повинні бути встановлені, зокрема, виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб'єкта ринку та з урахуванням належного рівня рентабельності. Позивач також зазначає, що структура тарифів (пункт 4 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення центрального опалення і постачання гарячої води, затвердженого постановою КМУ № 869) - це складова економічно обґрунтованих витрат, які ґрунтуються за статтями, визначеними уповноваженими органами відповідно до стандартів бухгалтерського обліку, що затверджені Мінфіном, та складові планового прибутку, на основі яких розраховуються та встановлюються тарифи. Однак, як вважає позивач, при встановленні вказаної ціни не було наведено структури ціни, її економічного обґрунтування, що є порушенням принципу прозорості.

Позивач-2 акцентує увагу на тому, що не можна вважати ціну природного газу ринковою за відсутності ринку, адже законодавством лише задекларовано право споживача обирати постачальника комунальних послуг та природного газу, але в дійсності можливість реалізувати таке право відсутня. При цьому, позивач звертає увагу на те, що вказана ціна встановлена за відсутності фінансового плану ПАТ «Укргазвидобування» за 2015 та 2016 рік, інвестиційної програми, у ній відсутнє виконання цілої низки вимог третього енергопакету (реструктуризація НАК «Нафтогаз України», поділу видів діяльності, 100 % обліку, наявності ринкового регулятора).

Водночас, позивач звертає увагу, що КМУ встановив ціну на газ для релігійних організацій на рівні 3,913 грн. за 1 куб.м. Таким чином, двом категоріям встановлені різні ціни. Між тим, в силу частини третьої статті 2 Закону України «Про ринок природного газу», рішення має відповідати принципу недискримінації, згідно з яким рішення не можуть призводити до того, що обсяг прав та обов'язків встановлених ним є відмінними від прав та обов'язків інших осіб.

Наводячи статистичні дані, позивач також вважає, що рівень зростання тарифів, у т.ч. на природний газ, неспівмірний із рівнем зростання доходів громадян.

Відповідач - Кабінет Міністрів України - проти позову заперечив та просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Так, посилаючись на частину другу 2 статті 19, статті 113, 117, 116 Конституції України, статті 2, 20, 49, 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статті 5, 8 Закону України «Про ціни та ціноутворення», статті 3, 12, 11 Закону України «Про ринок природного газу», відповідач зазначає, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб'єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов'язки в обсязі та на умовах визначених Кабінетом Міністрів України.

Оскаржуваною постановою, як зазначає КМУ, зменшено з 01.05.2016 граничні роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів з 7,88 грн. за 1 куб.м. до 6,879 грн. за 1 куб.м., при цьому скасовано пільгову граничну роздрібну ціну на природний газ в опалювальний сезон у разі використання до 1200 куб.м. природного газу.

Відповідачем зазначається, що проект оскаржуваного акту розроблений Мінекономрозвитку, зокрема, з метою встановлення ціни газу, як товару на рівні 100% паритету до ціни імпортованого природного газу. При цьому, як зазначає КМУ, оскаржувана постанова № 315 відповідає положенням статті 30 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» щодо відповідності рівня цін/тарифів розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.

Відносно повноважень НКРЕКП відповідач зазначає, що виходячи з положень Закону України «Про ринок природного газу» та враховуючи те, що з 01.10.2015 втратив чинність Закон України «Про засади функціонування ринку природного газу», у Комісії відсутні повноваження щодо забезпечення проведення цінової політики на ринку природного газу.

З урахуванням наведеного КМУ вважає, що чинним законодавством прямо передбачено право Уряду формувати, встановлювати та затверджувати державні соціальні стандарти і нормативи.

Що стосується доводів заявників про порушення процедури прийняття оскаржуваного акту, а саме: щодо недотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політки у сфері господарської діяльності», відповідач зазначає, що недодержання вимог правових актів, а також правил, які регулюють порядок прийняття акту, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акту недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправомірного акту. Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акту не можуть бути підставою для визнання його недійсним.

Аналізуючи у взаємозв'язку з наведеним визначенням терміну «регуляторний акт», відповідач вважає, що спірний акт не є регуляторним актом та на процедуру його прийняття не поширюються правила законодавства з питань регуляторної політики.

У контексті наведеного КМУ посилається на лист Державної регуляторної служби України від 21.07.2016, який наданий після прийняття оскаржуваного акту, де зазначено, що основні положення акту направлені на встановлення тарифів для населення (застосовуються до фізичних осіб), дія положень акту поширюється на визначене коло осіб - постачальників газу. Відповідач звертає увагу, що відповідно до пункту 12 частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям, зокрема, актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

Відповідачем також подано додаткові заперечення із поясненням процедури прийняття оскаржуваного акту, зокрема, через систему електронного документообігу. У цих запереченнях КМУ наполягає, що не встановлював фіксованої ціни на природний газ, а сформував максимально допустимий рівень ціни, який є однією з умов спеціальних обов'язків, покладених на суб'єктів природного газу.

Звертає також увагу, що відповідно до змін, внесених підпунктом 2 пункту 2 Постанови № 315 до абзацу 3 пункту 12 Положення, регульована оптова ціна на природний газ для постачальника на території ліцензованої діяльності розраховується за зміненою формулою. Разом з цим, роздрібна ціна для побутових споживачів залишається незмінною та визначається за формулою.

Відносно змін до положень пунктів 6 та 16 базової постанови, відповідач вказує, що на придбання/продаж НАК «Нафтогаз України» встановлені ціни на певному рівні і цими положеннями вносяться зміни в деякі умови спеціальних обов'язків.

Відповідач наполягає, що покладання на НАК «Нафтогаз України» спеціальних обов'язків у зв'язку з прийняттям оскаржуваного акту не є обов'язковим для споживачів і позивачів, жодним чином не порушує їх права обирати постачальника природного газу та придбавати газ за цінами, що вільно встановлюються сторонами договору постачання природного газу.

Третя особа-1 на стороні позивача - ОСОБА_13 - у заяві від 27.07.2016 звернув увагу, що оскаржуваним актом суттєво, майже вдвічі, підвищено тарифи на газ у зв'язку з чим саме на споживачів покладено тягар сплати цих послуг, що суттєво збільшує видатки на комунальні послуги, які і до цього було непросто сплачувати. Як зазначає ОСОБА_13, спірний акт безпосередньо впливає на його законні інтереси, погіршує його становище.

Третя особа-2 на стороні відповідача (НКРЕКП), заперечуючи проти задоволення позову, зазначила, що до 01.10.2015 засади функціонування ринку природного газу регулювалися Законом України «Про засади функціонування ринку природного газу», статтею 4 якого на Комісію було покладено повноваження, зокрема, щодо забезпечення проведення тарифної та цінової політики на ринку природного газу.

Однак, у зв'язку з прийняттям Закону України «Про ринок природного газу», з 01.10.2015 у Комісії відсутні повноваження щодо забезпечення проведення цінової та тарифної політки на ринку природного газу, зокрема, в частині встановлення тарифів на природний газ.

НКРЕКП звертає увагу, що відповідно до ст. 11 Закону України «Про ринок природного газу» єдиним можливим шляхом встановлення роздрібних цін на природний газ для забезпечення потреб населення на цей час є механізм покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу, згідно з відповідним рішенням КМ України, що і реалізовано КМ України у постанові від 01.10.2015 № 758.

НКРЕКП також звертає увагу, що проект оскаржуваної постанови для опрацювання не отримувала та участі у його розробці не приймала.

НКРЕКП зазначає, що Рішенням КСУ від 02.03.1999 у справі № 1-18/99 та від 10.02.2000 у справі № 1-21/2000 підтверджено повноваження КМУ щодо проведення цінової політики у державі, а також повноваження щодо реалізації ним основних начал встановлення та застосування цін і тарифів.

Окрім того, Комісія акцентує увагу на тому, що у пункті 13 Положення № 758 визначено граничні роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів, диференційовані залежно від виду та обсягів використання природного газу. Статтею 30 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» передбачено такий принцип державного регулювання цін/тарифів як відповідність рівня цін/тарифів розміру економічно-обґрунтованих витрат на їх придбання. При цьому, відповідно до статті 10 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» тарифи повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих планових витрат на їх виробництво з урахуванням планованого прибутку та заборонено встановлення тарифів нижчих за розмір економічно обґрунтованих витрат, без відповідного відшкодування не допускається.

Третя особа-3 на стороні відповідача (ПАТ «НАК «Нафтогаз України») проти позову заперечила, звернувши увагу на те, що, зокрема, підлягають доведенню обставини застосування до позивачів оскаржуваного акту або того, що позивачі є учасниками відносин, на які поширюється дія цього акту. Щодо суті доводів заявників зазначається правова позиція про правомірність оскаржуваного рішення, звертається увага на те, що покладення на НАК «Нафтогаз України» та ПАТ «Укргазвидобування» (суб'єкти, що постачають газ для побутових споживачів) не є обов'язковим для побутових споживачів та виробників теплової енергії, оскільки Положення № 758 не позбавляє права останніх обирати постачальників та придбавати газ за цінами, що вільно встановлюються сторонами договору. Третя особа-3 також звертає увагу на те, що НКРЕКП щомісячно розміщує інформацію про ціни, які не підпадають під дію Положення. Так, станом на 21.07.2016 р. на сайті розміщено інформацію, що ціна на природний газ (без врахування тарифів на транспортування газу) яка склалася на ринку газу для споживачів, які не підпадають під дію Положення № 758, у квітні 2016 року становила: мінімальна 5433,00 грн. за 1000 куб.м., максимальна - 6779,60 грн. за 1000 куб.м. Крім того, зазначається, що оскаржуваною постановою розмір роздрібної ціни на природний газ для побутових споживачів не змінювався. Водночас зазначається, що ціна на природний газ є однією з умов виконання спеціального обов'язку і повноваження КМУ саме на визначення обсягу та умов спеціального обов'язку якраз і передбачені ст. 11 Закону України «Про ринок природного газу».

Загалом Третьою особою-3 зазначено доводи, аналогічні доводам КМУ, Мінекономрозвитку та НКРЕКП.

Третя особа-4 на стороні відповідача (ПАТ «Укргазвидобування») проти задоволення позову заперечила з аналогічних підстав, що і відповідач та Мінекономрозвитку.

Третя особа-5 на стороні відповідача (Мінекономрозвитку) у своїх письмових поясненнях від 19.09.2016 заперечила проти задоволення позову та зазначила, що оскаржуваний акт розроблено на виконання п. 2 доручення КМУ від 17.03.2016 р. № 9411/0/1-163, а також Меморандуму про економічну та фінансову політику, схваленого розпорядженням КМУ від 27.02.2015 р. № 129 та Програми діяльності КМУ, схваленої постановою ВРУ від 14.04.2016 № 1099.

Прийнявши оскаржувану постанову, як зазначає Міністерство, з 01.05.2016 КМУ впорядкував ціни на природний газ для споживачів встановивши ціну природного газ - як товару - на рівні 100% паритету до ціни імпортованого природного газу.

У контексті наведеного Міністерством зазначається, що між Україною та МВФ погоджено програму кредитування EFF та підписано меморандум, виконання якого є умовою надання чергового траншу кредиту.

Відповідно до пункту 28 розділу D Меморандуму, процес збільшення цін на газ до рівня паритету з імпортом має бути завершений до квітня 2017 року.

Меморандумом задекларовано, що Урядом буде підвищено ціни для населення до рівня, необхідного для досягнення паритету з імпортом. Ціни газу власного видобування ПАТ «Укргазвидобування» також мають бути поступово - до квітня 2017 року - підвищені принаймні до рівня, еквівалентного 150 дол.США/тис.куб.м. для сприяння інвестиціям і нарощування майбутнього видобутку газу.

Оскаржуваною постановою, як зазначає Міністерство, з 01.05.2016:

- НАК «Нафтогаз України» придбаває газ у ПАТ «Укргазвидобування» за ціною 4849 грн. за 1000 куб.м.;

- ціна газу як товару встановлюється на рівні 4849 грн. за 1000 куб.м.;

- граничні роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів встановлюються на єдиному рівні у розмірі 6 879 грн. за 1000 куб.м. та релігійних організацій - 3 913 грн. за 1000 куб.м.

ПАТ «НАК «Нафтогаз України» постачає газ виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії та/або з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню за регульованою ціною (без урахування тарифів на транспортування та розподілу газу, а також без податків), у розмірі 4 942 за 1 тис.куб.м., для релігійних організацій - 2 471 за 1 тис.кубм.

Міністерство зазначає, що за для забезпечення прозорості механізму ціноутворення постановою визначається формула розрахунку оптової ціни на природний газ для постачальника природного газу виходячи з паритету імпорту газу, яка складається зі складових витрат на такий імпорт.

Зокрема, ціна придбання газу ПАТ «НАК «Нафтогаз України» розрахована з урахуванням прогнозної ціни імпортованого природного газу з травня по грудень 2016 року, як середня, у розмірі 185,11 доларів США, яка визначена з урахуванням прогнозної ціни на німецькому газовому хабі, коефіцієнта KGCV, що відображає значення співвідношення одиниць енергії та об'єму (за даними операторів ГТС Європи), вартості транспортування до кордону України через територію Німеччини, Чехії та Словаччини, установленого НКРЕКП тарифу на транспортування газу транскордонними газопроводами для точок входу в ГТС України та курсу гривні 26,7 за 1 долар за прогнозним курсом.

Міністерство також додає, що роздрібні ціни на газ для побутових споживачів та виробників теплової енергії розраховані з урахуванням оптової ціни на природний газ для постачальника природного газу у розмірі 4 942 грн. за 1000 куб.м. природного газу та середньозважених тарифів на транспортування та розподіл газу, установлених НКРЕКП, у розмірах, відповідно, 219 та 513,7 грн. за 1000 куб.м.

У роздрібних цінах на природний газ для побутових споживачів враховано торгову націнку постачальника природного газу у розмірі 57,4 грн. за 1000 куб.м.

За прогнозами Міністерства, в умовах коригування тарифів середні місячні витрати домогосподарств на оплату природного газу в міжопалювальний сезон зменшаться на 8%, а в опалювальний сезон зростуть на 69 - 85 %.

Надходження до державного бюджету збільшаться на 50,6 млрд.грн., у тому числі від ПДВ - на 24,8 млрд.грн., рентної плати - на 22,4 млрд.грн. та податку на прибуток - на 3,4 млрд.грн.

При цьому, посилаючись на статті 113, 116 Конституції України, статті 2, 20, 49, 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статті 5, 8 Закону України «Про ціни та ціноутворення», статті 3, 12, 11 Закону України «Про ринок природного газу», Міністерство вважає, що спірне рішення прийнято в межах повноважень КМ України.

Третя особа-6 на стороні позивача - ОСОБА_12 зазначила, що спірна постанова є протиправною, оскільки, нею встановлено вдвічі вищу ціну за газ, що третю особу, як споживача газу, ставить у скрутний стан при сплаті комунальних платежів.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши учасників справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва,

ВСТАНОВИВ:

На підставі статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» Кабінетом Міністрів України 01.10.2015 прийнято постанову № 758 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період)».

Пунктом 2 постанови КМУ від 01.10.2015 № 758 встановлено, що з метою забезпечення соціального захисту громадян установити на період з 1 жовтня 2015 року по 31 березня 2016 року (включно) пільгову граничну роздрібну ціну на природний газ, який використовується населенням для індивідуального опалення або комплексно (індивідуальне опалення, приготування їжі та/або підігрів води), в розмірі 3,6 гривні за 1 куб. метр у разі використання до 1200 куб. метрів природного газу (включно) протягом зазначеного періоду.

Взято до відома, що акти Кабінету Міністрів України застосовуються в частині, що не суперечить цій постанові.

Зазначено, що ця постанова набирає чинності з 1 жовтня 2015 року та діє до 1 квітня 2017 року.

Положення № 758 визначає обсяг та умови виконання спеціальних обов'язків, що покладаються на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів на ринку природного газу (далі - спеціальні обов'язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, а також для підтримання належного рівня безпеки постачання природного газу споживачам, не створюючи загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції, та з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації.

Це Положення:

застосовується у прозорий і недискримінаційний спосіб та не повинне обмежувати права суб'єктів господарювання, що створені відповідно до законодавства інших держав - сторін Енергетичного Співтовариства, зокрема право на здійснення постачання природного газу споживачам за умови дотримання вимог законодавства;

не позбавляє побутових споживачів та виробників теплової енергії права обирати постачальника природного газу та права придбавати природний газ за цінами, що вільно встановлюються сторонами договору постачання природного газу, як це передбачено Законом України "Про ринок природного газу";

не позбавляє постачальників природного газу права вільно обирати оптового продавця природного газу для потреб їх господарської діяльності.

Крім іншого, Положенням № 758 передбачено наступне.

Згідно з пунктом 3 Положення № 758 (у редакції до внесення змін постановою КМУ від 27.04.2016 № 315) покладаються такі обов'язки:

1) обов'язок господарського товариства, 100 відсотків акцій (паїв, часток) якого належать державі або іншому господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава (ПАТ "Укргазвидобування"), продавати природний газ господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава та яке має укладені договори купівлі-продажу природного газу з іноземними оптовими продавцями (Національній акціонерній компанії "Нафтогаз України" (далі - НАК "Нафтогаз України"), та обов'язок НАК "Нафтогаз України" придбавати такий природний газ для формування ресурсу природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії для релігійних організацій та надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню (далі - виробники теплової енергії) в обсязі, за цінами, на умовах та у порядку, що визначені пунктами 5 - 8 цього Положення;

2) обов'язок НАК "Нафтогаз України" продавати природний газ постачальникам природного газу для потреб побутових споживачів та релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) за цінами, на умовах та у порядку, що визначені пунктами 9 і 10 цього Положення;

3) обов'язок постачальників природного газу постачати природний газ побутовим споживачам та релігійним організаціям (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) за цінами, на умовах та у порядку, що визначені пунктами 11 - 14 цього Положення;

4) обов'язок НАК "Нафтогаз України" постачати природний газ виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії за цінами, на умовах та у порядку, що визначені пунктами 15 - 17 цього Положення.

Пунктом 5 Порядку встановлено, що ПАТ "Укргазвидобування" зобов'язане до 1 квітня 2017 р. щомісяця здійснювати продаж природного газу власного видобутку (крім обсягів виробничо-технологічних витрат, обсягів, які використовуються для забезпечення власних потреб ПАТ "Укргазвидобування", пов'язаних з видобутком, підготовкою до транспортування та транспортуванням природного газу, а також для виробництва скрапленого природного газу та стабільного бензину) НАК "Нафтогаз України" для формування ресурсу природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії відповідно до цього Положення за цінами, на умовах та у порядку, що визначаються пунктами 6 - 8 цього Положення.

НАК "Нафтогаз України" зобов'язаний придбавати природний газ, видобутий ПАТ "Укргазвидобування", для формування ресурсу природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії відповідно до цього Положення за цінами, на умовах та у порядку, що визначаються пунктами 6 - 8 цього Положення.

Пунктом 6 Положення № 758 визначено, що "НАК "Нафтогаз України" до 30 квітня 2016 р. (включно) придбаває природний газ відповідно до абзаців першого та третього пункту 5 цього Положення за ціною, визначеною на рівні 1590 гривень за 1000 куб. метрів (без урахування податку на додану вартість), що у відповідному випадку збільшується на тариф на послуги з транспортування природного газу в точці входу до газотранспортної системи.

Ціна придбання природного газу НАК "Нафтогаз України" відповідно до абзаців першого та третього пункту 5 цього Положення в період з 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) встановлюється окремим рішенням Кабінету Міністрів України.

Між тим, пунктом 12 Положення № 758 (в редакції постанов КМУ від 30.10.2015 р. № 872, від 30.03.2016 р. № 234) було встановлено, що роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів та релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) розраховуються за такою формулою:

Ц р = (Ц опт + В п + Т т + Т р) х К пдв (гривень за 1000 куб. метрів),

де Ц р - роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів або релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності);

Ц опт - регульована оптова ціна на природний газ для постачальника природного газу на території ліцензованої діяльності з розподілу природного газу;

В п - максимальна торгова націнка постачальника природного газу із спеціальними обов'язками відповідно до додатка 2;

Т т - тариф на послуги з транспортування природного газу, установлений НКРЕКП (без урахування податку на додану вартість);

Т р - тариф на послуги з розподілу природного газу, установлений НКРЕКП (без урахування податку на додану вартість);

К пдв - коефіцієнт, що враховує податок на додану вартість, визначений відповідно до Податкового кодексу України.

Зазначено, що роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів в окремих періодах з 1 жовтня 2015 р. по 31 березня 2017 р. (включно) можуть бути диференційовані залежно від виду та обсягів використання природного газу.

Пунктом 13 Положення № 758 (до внесення змін оскаржуваним актом) було встановлено, що з 1 жовтня 2015 р. діють граничні роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів, диференційовані залежно від виду та обсягів використання природного газу, в розмірі, визначеному постановою НКРЕКП від 3 березня 2015 р. N 583, а саме:

1) для приготування їжі та/або підігріву води - 7,188 гривні за 1 куб. метр;

2) для індивідуального опалення або комплексного використання (індивідуальне опалення, приготування їжі та/або підігрів води) - 7,188 гривні за 1 куб. метр, крім обсягів до 1200 куб. метрів, що використані за період з 1 жовтня 2015 року по 31 березня 2016 року (включно), за ціною 3,6 гривні за 1 куб. метр.

Граничні роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів у період з 1 травня 2016 року по 31 березня 2017 року (включно) встановлюються окремим рішенням Кабінету Міністрів України.

Пунктом 13-1 було передбачено, що на період з 1 жовтня 2015 року по 30 квітня 2016 року (включно) діють граничні роздрібні ціни на природний газ для релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження виробничо-комерційної діяльності) в розмірі 3,6 гривні за 1 куб. метр.

Граничні роздрібні ціни на природний газ для релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) у період з 1 травня 2016 року по 31 березня 2017 року (включно) встановлюються окремим рішенням Кабінету Міністрів України.

У свою чергу пунктом 16 Положення № 758 було передбачено, що НАК "Нафтогаз України" постачає природний газ виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії для релігійних організацій та/або з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню за регульованою ціною (без урахування тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу, а також податків та зборів, що включаються до вартості природного газу, відповідно до Податкового кодексу України), яка у період з 1 жовтня 2015 р. по 30 квітня 2016 р. (включно) визначається для:

виробництва теплової енергії для надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню для виробників теплової енергії, які безпосередньо приєднані до магістральних газопроводів, - в розмірі 1843,28 гривні за 1000 куб. метрів;

виробництва теплової енергії для надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню для всіх інших виробників теплової енергії - 1770,74 гривні за 1000 куб. метрів;

виробництва теплової енергії для релігійних організацій для виробників теплової енергії, які безпосередньо приєднані до магістральних газопроводів, - в розмірі 2338,14 гривні за 1000 куб. метрів;

виробництва теплової енергії для релігійних організацій для всіх інших виробників теплової енергії - 2265,59 гривні за 1000 куб. метрів.

Регульована ціна для виробників теплової енергії в період з 1 травня 2016 року по 31 березня 2017 року (включно) встановлюється окремим рішенням Кабінету Міністрів України.

27.04.2016 Кабінетом Міністрів України прийнято оскаржувану постанову № 315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758», яка оприлюднена у виданні «Урядовий кур'єр» (2016, 04, 30.04.2016 № 83) та у виданні «Офіційний вісник України» (2016, № 35 (13.05.2016), ст. 1365).

Кабінетом Міністрів України затверджено наступні зміни, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758 (надалі - Зміни):

1. Пункт 2 постанови викласти в такій редакції:

"2. Установити, що в разі зміни факторів, які суттєво впливають на рівень регульованих роздрібних цін на природний газ, визначених Положенням про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період), затвердженим пунктом 1 цієї постанови, зазначені роздрібні ціни можуть переглядатися щокварталу.".

2. У Положенні про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період), затвердженому зазначеною постановою:

1) пункт 6 викласти в такій редакції:

"6. НАК "Нафтогаз України" з 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) придбаває природний газ відповідно до абзаців першого та третього пункту 5 цього Положення за ціною, визначеною на рівні 4849 гривень за 1000 куб. метрів (без урахування податку на додану вартість), що у відповідному випадку збільшується на тариф на послуги з транспортування природного газу в точці входу до газотранспортної системи.";

2) у пункті 12:

абзац третій замінити абзацами такого змісту:

"Ц опт - регульована оптова ціна на природний газ для постачальника природного газу на території ліцензованої діяльності з розподілу природного газу, що розраховується за такою формулою:

Ц опт = (Ц NCG х К GCV х К євро/дол. США) + (С ф х К GCV х К євро/дол. США) + (ТВ імп х К GCV х К євро/дол. США) + Т вхГТС х К дол. США (гривень за 1000 куб. метрів),

де Ц NCG - ціна імпортованого природного газу на німецькому газовому хабі (NCG), визначена згідно з даними агентства "Platts European Gas Daily", розділ "Platts European assessments, NetConnect Germany", яку надає суб'єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов'язки;

К GCV - коефіцієнт, який відображає значення співвідношень одиниць енергії (МВт·г) та об'єму (1000 куб. метрів) і визначається відповідно до інформації, наведеної на офіційному веб-сайті оператора газотранспортної системи Словаччини компанії "Eustream, a. s.", який надає суб'єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов'язки;

К євро/дол. США - крос-курс євро до долара США, за даними агентства "Bloomberg";

С ф - прогнозна вартість транспортування природного газу від німецького газового хабу (NCG) до віртуальної торгової точки на території Словаччини, що визначається як найменша з двох величин: діючих тарифів європейських операторів газотранспортних систем або різниці в цінах на природний газ на віртуальній торговій точці на території Словаччини та на німецькому газовому хабі (NCG), яку надає суб'єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов'язки;

ТВ імп - вартість транспортування природного газу від віртуальної торгової точки до західного кордону України (вартість "виходу" з газотранспортної системи Словаччини), яку надає суб'єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов'язки;

Т вхГТС - тариф на послуги з транспортування природного газу транскордонними газопроводами для точок входу в газотранспортну систему України, установлений НКРЕКП (без урахування податку на додану вартість);

К дол. США - прогнозний обмінний курс гривні до долара США.".

У зв'язку з цим абзаци четвертий - восьмий вважати відповідно абзацами одинадцятим - п'ятнадцятим;

абзац п'ятнадцятий виключити;

3) пункти 13 і 13-1 викласти в такій редакції:

"13. З 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) діє гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 гривні за 1 куб. метр.

13-1. З 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) діють граничні роздрібні ціни на природний газ для релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження виробничо-комерційної діяльності) у розмірі 3,913 гривні за 1 куб. метр.";

4) пункт 16 викласти в такій редакції:

"16. НАК "Нафтогаз України" у період з 1 травня 2016 р. по 31 березня 2017 р. (включно) постачає природний газ виробникам теплової енергії за регульованою ціною (без урахування тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу, а також податків та зборів, що включаються до вартості природного газу, відповідно до Податкового кодексу України) з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню в розмірі 4942 гривні за 1000 куб. метрів, а для виробництва теплової енергії для релігійних організацій - в розмірі 2471 гривня за 1000 куб. метрів.".

Згідно з пояснювальною запискою до оскаржуваної постанови № 315 від 27.04.2016, проект постанови розроблений з метою ліквідації перехресного субсидіювання та доведення роздрібних цін на газ для населення до рівня паритету з імпортом. Метою проекту є впорядкування цін на природний газ для споживачів, які підпадають під дію Положення, та встановлення ціни газу як товару на рівні 100% паритету до ціни імпортованого природного газу, що є складовою домовленостей з МВФ.

Суть запропонованих змін згідно з пояснювальною запискою: НАК «Нафтогаз України» придбаватиме природний газ у ПАТ «Укргазвидобування» за ціною, визначеною на рівні 4849 грн. за 1000 куб.м. (без урахування ПДВ);

- ціна газу як товару встановлюється на рівні 4942 грн. за 1000 куб.м., що відповідає рівню імпортного паритету;

- граничні роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів встановлюються на єдиному рівні у розмірі 6879 грн. за 1000 куб.м. та релігійних організацій 3913 грн. за 1000 куб.м.;

- НАК «Нафтогаз України» постачатиме газ виробникам теплової енергії для виробництва теплової енергії та/або з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню за регульованою ціною (без врахування тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу, а також податків та зборів), у розмірі 4942 грн. за 1000 куб.м., для релігійних організацій - у розмірі 2471 грн. за 1000 м.куб.

Зазначено у пояснювальній записці, що надходження до державного бюджету спрямовуватимуться, зокрема, на виплату житлових субсидій, які залишаються головним механізмом забезпечення соціального захисту населення під час оплати ЖКП та гарантують малозабезпеченим громадянам стабільність витрат на їх оплату незалежно від зміни тарифів.

Надалі зазначені окремі пояснення, викладені Мінекономрозвитку у запереченнях на позов.

Із вказаних Змін вбачається внесення, крім іншого, змін до складової формули (п. 12 Положення № 758) розрахунку роздрібних цін на природний газ для побутових споживачів, а саме: зміни до показника Ц опт - регульованої оптової ціни на природний газ для постачальника природного газу.

Міністерством юстиції України надано висновок від 26.04.2016 про погодження змін із застереженнями. Зокрема, звернута увага на те, що згідно з підпунктом 3 пункту 2 проекту Змін, пропонується встановити для релігійних організацій пільгову граничну роздрібну ціну на природний газ у розмірі 3,913 грн. за 1 м.куб. Зазначено, що згідно з підпунктом 7 частини першої статті 2 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» одним із принципів, на яких базується державна політика у сфері ЖКП є забезпечення соціального захисту малозабезпечених громадян. Крім того, зазначено, що державне регулювання здійснюється на принципах відповідності рівня цін/тарифів розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво. При цьому, відповідно до частини четвертої статті 5 Закону України «Про свободу совісті та релігійних організацій» держава не втручається у здійснювану в межах закону діяльність релігійних організацій, не фінансує діяльність будь-яких організацій, створених за ознакою ставлення до релігії.

Враховуючи вищенаведене у сукупності та досліджуючи питання дотримання вимог частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд зазначає, що відповідно до наведеної норми право оскаржити нормативно-правовий акт, яким є і оскаржуваний акт у відповідних положеннях, мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У даному випадку, виходячи із змісту базового акту та Змін, що оскаржуються, суд звертає увагу, що позивачі, надали до суду копії квитанцій про оплату природного газу, а отже є учасниками відносин, в яких застосовувався базовий акт та застосовуються Зміни, що оскаржуються. Придбання природного газу та теплової енергії, що знаходиться у сфері регулювання оскаржуваних Змін, є звичайною потребою людини, необхідною для забезпечення її життєдіяльності, у тому числі позивачів, та під час розгляду справи з боку відповідача не надано доказів зворотного відносно позивачів-фізичних осіб та не доведено, зокрема, відсутності у позивачів правового інтересу до дотримання загального правового порядку при здійсненні суб'єктом владних повноважень нормотворчої діяльності у сфері, що регулює загальну сферу споживання, суб'єктами якої є ці позивачі. Відтак, суд не вбачає підстав для висновку про недотримання вимог частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відносно позовних вимог Громадської організації «Тарифна мобілізація», слід зазначити, що у Рішенні Конституційного Суду України від 28.11.2013 № 12-рп/2013 сформульовано такий висновок: громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Відповідно до підпунктів 1.1., 2.1., 2.2., 2.3. статуту - ГО здійснює та захищає, зокрема, права та інтереси громадян України, споживачів комунальних послуг, окрім іншого - у сфері газопостачання; ГО має право звертатися до суду за захистом прав, свобод та інтересів громадян, споживачів комунальних послуг. ГО зазначає, що спірний акт в оскаржуваній частині застосовується до позивача та його членів, і позивач є суб'єктом правовідносин, на які постанова № 315 поширюється. Крім іншого, позивачем-2 надано заяву члена організації ОСОБА_17 щодо захисту його прав у зв'язку з прийняттям постанови КМУ № 315 від 27.04.2016, у тому числі у судовому порядку, а також виписку з реєстру членів ГО відносно членства цього заявника у ГО, а також керівника ГО.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про громадські об'єднання», громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Визначені у статуті права ГО кореспондуються з правами, визначеними у пунктах 2 та 6 частини першої статті 21 цього ж Закону, а саме: для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право: звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами; здійснювати інші права, не заборонені законом.

Отже, враховуючи сферу діяльності ГО, надане звернення члену організації, - наявний правовий зв'язок між сферою діяльності ГО у відповідній сфері суспільних відносин, його членів та сферою застосування оскаржуваного акту, а відтак суд не вбачає підстав для висновку про недотримання в даному випадку вимог частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

Крім того, при визначенні питання щодо порушеного права позивачів у спірних правовідносинах, слід зазначити про наявність «публічного інтересу» такого спору.

Так, за загальним визначенням, «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які, відповідно до законодавчо встановленої компетенції, забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

В адміністративному праві під поняттям «публічна адміністрація» слід розуміти систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб'єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

У справі, що розглядається, позивачі звернулися до адміністративного суду з позовом про визнання нечинним нормативно-правового акту, маючи на меті захист публічного інтересу певного кола осіб (споживачів послуг), оскільки порушення норм чинного законодавства при визначенні тарифу на газ впливають на права та обов'язки невизначеного кола людей.

Враховуючи публічний інтерес цього спору та те, що позивачі самі є користувачами послуг, суд приходить до висновку про те, що обраний позивачами спосіб захисту порушеного права/інтересу є вірним.

Крім того, відносно застосування вимог частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд України у постанові від 25.05.2010 року (номер рішення в ЄДРСР 10397446; справа № 21-282во10) зазначив правову позицію, яка полягає у тому, що право на оскарження нормативно-правового акту мають як особи, щодо яких його застосовано, так і особи, які є суб'єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тому суб'єктами оскарження можуть бути як юридичні, так і фізичні особи, при цьому не обов'язково, щоб на момент оскарження щодо них вже було застосовано відповідний нормативно-правовий акт, достатньо, щоб такий акт теоретично міг бути застосований до них, як до суб'єктів відповідних правовідносин.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції України).

Відповідно до частини першої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.

При цьому, перевірка законності цих актів полягає у з'ясуванні їх відповідності законам України.

Згідно з частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно, підставами для прийняття судом рішення щодо незаконності (протиправності) правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті.

У взаємозв'язку з наведеним слід зазначити, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частина третя статті 113 Конституції України).

Виходячи з положень статті 1 Конституції України, в правовій державі існує сувора ієрархія нормативних актів, відповідно до якої постанови та інші рішення органів виконавчої влади мають підзаконний характер і не повинні викривляти сутність і зміст законів (з Рішення Конституційного Суду України від 19 червня 2001 року № 9-рп/2001).

У контексті спірних відносин, слід зазначити, що 08.05.2015 набув чинності Закон України «Про ринок природного газу», який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

Відповідно до частини третьої статті 2 зазначеного Закону, рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації.

Згідно з принципом пропорційності рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень повинні бути необхідними і мінімально достатніми для досягнення мети задоволення загальносуспільного інтересу.

Згідно з принципом прозорості рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень мають бути належним чином обґрунтовані та повідомлені суб'єктам, яких вони стосуються, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію.

Згідно з принципом недискримінації рішення, дії, бездіяльність суб'єктів владних повноважень не можуть призводити:

до юридичного або фактичного обсягу прав та обов'язків особи, який є відмінним від обсягу прав та обов'язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо тільки така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу;

до юридичного або фактичного обсягу прав та обов'язків особи, який є таким, як і обсяг прав та обов'язків інших осіб у неподібних ситуаціях, якщо така однаковість не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу.

Дія принципів, зазначених у цій частині, поширюється також на суб'єктів ринку природного газу у випадках, передбачених цим Законом.

Водночас, частина перша статті 11 зазначеного Закону («Спеціальні обов'язки для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу») встановлено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб'єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов'язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.

Як зазначає відповідач, зазначені вище консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства не проводились, оскільки оскаржуваним актом не покладалися спеціальні обов'язки на суб'єктів ринку природного газу, ці обов'язки покладалися на вказаних суб'єктів базовим актом, а оскаржуваною постановою лише вносилися зміни, продовжувався строк дії таких обов'язків на наступний рік.

Водночас, у додаткових запереченнях на позов від 10.11.2016 КМУ, а також у своїх поясненнях НАК «Нафтогаз України», зазначили, що спірним актом сформовано максимально допустимий рівень ціни, який є однією з умов спеціальних обов'язків, покладених на суб'єктів природного газу.

У контексті наведеного слід зазначити, що відповідно до частини четвертої статті 11 вищезгаданого Закону, рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу має визначати: 1) загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов'язки на суб'єктів ринку природного газу; 2) обсяг спеціальних обов'язків; 3) коло суб'єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки; 4) обсяг прав суб'єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки, необхідних для виконання таких обов'язків; 5) категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов'язки; 6) територію та строк виконання спеціальних обов'язків; 7) джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб'єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки, з урахуванням положення частини сьомої цієї статті.

Між тим, з аналізу оскаржуваного акту вбачається, що з його прийняттям змінено/доповнено умови/правила виконання (реалізації) спеціальних обов'язків, а саме: (1) в частині визначення цін при виконанні спеціальних обов'язків щодо порядку придбання та реалізації природного газу та теплової енергії. Це стосується змін до пунктів 13, 13-1 (зміна граничних цін в залежності від напрямку споживання та вилучення умов щодо пільгового споживання газу до 1200 куб.м.), п. 16 (зміна періоду та цін) та п. 6 Положення. Так, до п. 6 Положення № 758 внесені зміни, якими встановлюється новий період дії спеціального обов'язку НАК «Нафтогаз України» (замість «до 30 квітня 2016 року» - з 01.05.2016 р. по 31.03.2017 р.) та нова ціна придбання газ (4849 грн. за 1000 куб.м.). Крім того, (2) внесені зміни до складової формули (п. 12 Положення) розрахунку роздрібних цін на природний газ для побутових споживачів та релігійних організацій, а саме: внесені зміни до показника «Ц опт» - «регульована оптова ціна на природний газ для постачальника природного газу на території ліцензованої діяльності з розподілу природного газу», яка у свою чергу розраховується за новою формулою; (3) вилучено абз. 15 п. 12 Положення № 758 відносно того, що роздрібні ціни на природний газ для побутових споживачів в окремих періодах з 1 жовтня 2015 р. по 31 березня 2017 р. (включно) можуть бути диференційовані залежно від виду та обсягів використання природного газу; (4) вводиться правило щодо можливого щоквартального перегляду роздрібних цін (зміна періоду дії певних умов виконання спеціальних обов'язків), що у сукупності свідчить про внесення істотних змін до умов та обсягів виконання спеціальних обов'язків, що у свою чергу вказує на обов'язок відповідача попередньо провести консультації із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства відносно нових по суті умов виконання спеціальних обов'язків та, відповідно, у цілому щодо проекту акту, яким вводяться ці зміни.

Однак, як вже зазначалося, вказане узгодження не було отримано відповідачем, а відтак - вказані вимоги Закону не дотримані відповідачем, оскаржуваний акт прийнятий в порушення встановленої процедури, яка є суттєвою для набуття правової значимості оскаржуваним актом.

Що стосується доводів та заперечень осіб, які беруть участь у справі, відносно поширення на процедуру підготовки, розгляду та прийняття спірного акту Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», слід зазначити, що у пояснювальній записці до проекту спірного акту серед правових аспектів зазначено, що у даній сфері правового регулювання діють, зокрема: Закон України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», Закон України «Про ціни і ціноутворення».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Відповідно до частини першої статті 3 Господарського кодексу України під господарською діяльністю у цьому Кодексі розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність. Сферу господарських відносин становлять господарсько-виробничі, організаційно-господарські та внутрішньогосподарські відносини (ч. 4 ст. 3 Господарського кодексу України). Господарсько-виробничими є майнові та інші відносини, що виникають між суб'єктами господарювання при безпосередньому здійсненні господарської діяльності (частина п'ята статті 3 Господарського кодексу України).

Водночас, відповідно до статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», цей Закон не регулює відносини, пов'язані із прийняттям актів якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги (абзац 13 частини другої статті 3); актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи (абзац 11 частини другої статті 3).

У даному випадку, оскаржуваний акт спрямований на регулювання (зміну регулювання): господарських відносин щодо поставки та придбання природного газу не тільки між ПАТ «Укргазвидобування» та НАК «Нафтогаз України» (пункт 6 Положення № 758 (із Змінами) в кореспонденції з абзацом 1 пункту 5 та підпункту 1 пункту 3 Положення № 758), але й: господарських відносин між НАК «Нафтогаз України» та іншими постачальниками газу (видобувні підприємства) для НАК «Нафтогаз України» (пункт 6 Положення № 758 (із Змінами) в кореспонденції з абзацом третім пункту 5 Положення № 758); між НАК «Нафтогаз України» та постачальниками газу, які придбавають газ у НАК «Нафтогаз України» за регульованою оптовою ціною для подальшої поставки побутовим споживачам (пункт 12 Положення № 758 (із Змінами щодо застосування нової формули визначення регульованої оптової ціни) в кореспонденції з пунктом 10 Положення 758); господарських відносин між НАК «Нафтогаз України» та виробниками теплової енергії щодо поставки останнім природного газу (пункт 16 Положення № 758 із Змінами в кореспонденції з підпунктом 4 пункту 3 Положення № 758); встановлює (пункт 1 Змін) норми щодо умов перегляду регульованих роздрібних цін на природний газ (складовою розрахунку яких є регульовані оптові ціни - пункт 12 Положення № 758 із Змінами) для постачальників газу для потреб споживачів. При цьому, правила/формула розрахунку регульованої оптової ціни на природний газ (абзаци 3-9 пункту 12 Положення № 758 в редакції Змін), діють в межах застосування абзацу 2 пункту 11 Положення № 758 до моменту зміни постачальника природного газу, що також вказує на поширення дії Змін на невизначене коло осіб.

Тобто, Змінами у наведеній вище частині встановлюються/змінюються загальнообов'язкові правила поведінки у сфері господарської діяльності, акт (Зміни) застосовуються неодноразово та поширюються на невизначене коло осіб, а відтак, в силу закону, оскаржуваний акт у цілому є регуляторним актом, який прийнятий КМУ, який у свою чергу та відповідно до частини 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», є регуляторним органом.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №461/3261/16-а (адміністративне провадження №К/9901/12759/18).

Так, суд зазначив, що регуляторний акт має відповідати наступним критеріям:

- прийнятий регуляторним органом;

- встановлює, змінює та скасовує норми права;

- спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами та суб'єктами господарювання;

- підлягає неодноразовому застосуванню;

- підлягає застосуванню щодо невизначеного кола осіб, які можуть отримати право на встановлення відкритого літнього майданчика для здійснення підприємницької діяльності.

Оскаржувана постанова відповідає наведеним критеріям, відтак є регуляторним актом, та повинна прийматися у відповідності до процедури, встановленої нормами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

При цьому судом враховується, що відповідно до частини першої статті 11 Закону України «Про ринок природного газу», спеціальні обов'язки не можуть покладатися на споживачів, а відтак на положення оскаржуваного акту (Зміни), в частині пункту 13 та пункту 13-1 Положення № 758 (в редакції Змін), які в силу Закону та спеціальних обов'язків є обов'язковими для постачальників, не поширюються виключення (щодо непоширення дії закону на певні акти), передбачені частиною другою статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», зокрема, положення абзацу 13 та абзацу 11 частини другої статті 3 цього Закону, у тому числі у зв'язку з тим, що «граничні ціни» (в редакції Змін) та «ціни/тарифи» за своєю економічною суттю є різними економічними категоріями.

Так, «гранична ціна» - максимально або мінімально допустимий рівень ціни, який може застосовуватися суб'єктом господарювання (пункт 2 частини першої статті 1 Закону України «Про ціни і ціноутворення»). У свою чергу, «ціна», а отже і «тариф» (частина перша статті 189 Господарського кодексу України), - виражений у грошовій формі еквівалент одиниці товару (пункт 15 частини першої статті 1 цього ж Закону), встановлення ціни - затвердження (фіксація) рівня ціни (пункт 1 частини першої статті 1 цього ж Закону). Втім, вочевидь положення пункту 13, пункту 13-1 Положення № 758 (в редакції Змін) мають безпосередній вплив на подальші відносини постачальника з побутовими споживачами (позивачами).

У взаємозв'язку із вищевикладеним у сукупності слід зазначити, що відповідно до положень частини першої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Відповідно до ч. 4 ст. 49 цього ж Закону акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Забезпечення здійснення державної регуляторної політики відповідно до положень ст. 5 вказаного Закону включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право, крім іншого: подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду (статті 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»).

Особливості планування діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів визначені статтею 19 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», частиною першою якої передбачено, що планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону. Так, зокрема, якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Відповідно до статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону (стаття 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності").

Слід зазначити, що процедура прийняття регуляторного акту повинна відповідати вимогам цього Закону та не може змінюватись Регламентом, який затверджений підзаконним актом - постановою КМУ від 18.07.2007 № 950.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМУ від 24.12.2014 №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

У свою чергу частина перша статті 25 вищезгаданого Закону встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин, зокрема: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений, проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом.

Суд звертає увагу на те, що додатковим свідченням необхідності дотримання відповідачем процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», є відомості офіційного веб-сайту центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику - Державної регуляторної служби України, які свідчать про проходження такої процедури, що, зокрема, включає в себе погодження регуляторного акта Державною регуляторною службою України, проектами постанов КМУ, якими також покладаються спеціальні обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, тобто які врегульовують ті ж правовідносини що й оскаржуване рішення, проте подавались на погодження до Державної регуляторної служби України після прийняття оскаржуваної постанови (http://www.drs.gov.ua/analysis_projects/).

Крім того, позиція щодо обов'язковості застосування у процесі підготовки та погодження проекту оскаржуваної постанови вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» підтверджується обов'язковою до застосування правовою позицією Верховного Суду, викладеною ним у постанові від 27.11.2018 у справі №826/2507/18, якою встановлено необхідність застосування правового регулювання, визначеного таким Законом, до порядку підготовки та погодження проекту іншої постанови КМУ (№203 від 23.03.2016 «Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників») у сфері регулювання постачання природного газу кінцевим споживачам.

Наведене в сукупності спростовує позицію відповідача, яка ґрунтується на листі Державної регуляторної служби України від 21.07.2016, зміст якого, на відміну від положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не є джерелом права при вирішенні даної справи.

У даному випадку, як встановлено під час розгляду справи, відповідачем всупереч вимогам зазначеного Закону була порушена процедура розробки, підготовки, оприлюднення, погодження проекту з уповноваженим на це органом та прийняття оскаржуваного акту, порушено принципи передбачуваності, прозорості та врахування громадської думки, зокрема, щодо розкриття до прийняття спірного акту структури цін/граничних цін, застосованих у спірному акті, а також порушені права позивачів щодо можливості подання зауважень і пропозицій щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, щодо структури цінових показників, а відтак і не доведено їх обґрунтованості. При цьому, слід додати, що в даному випадку вбачається і порушення вимог частини другої статті 3 Закону України «Про ринок природного газу», а саме - принципу прозорості рішення (заходу) суб'єкта владних повноважень, відповідно до якого рішення має бути, крім іншого, належним чином повідомлені суб'єктам, яких вони стосуються, зокрема позивачів, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію, чого в даному випадку також не дотримано.

Слід додати, що покладання спеціальних обов'язків, зокрема оскаржуваним актом, який є складовою частиною базового акту про покладання спеціальних обов'язків, можливо у виключних випадках, наявність яких є передумовою введення спеціальних обов'язків та їх зміни, прийняття рішень КМУ. Однак, під час розгляду справи відповідачем не доведено та наявні матеріали справи не містять обґрунтованих пояснень та доказів наявності конкретно визначених виключних обставин, наявності виключного випадку, які б давали підстави для введення/зміни спеціальних обов'язків, передбачених спірним актом, а відтак не доведено обґрунтованості ведення/зміни цих спеціальних обов'язків.

Крім того, відповідачем не надано доказів щодо розгляду матеріалів (проекту постанови №315 від 27.04.2016, пояснювальної записки до проекту КМУ «Про внесення змін до постанови КМУ від 1 жовтня 2015 року №758», довідки про погодження проекту постанови КМУ «Про внесення змін до постанови КМУ від 1 жовтня 2015 року №758», висновку МЮУ, та порівняльної таблиці) на засіданні КМУ, так як оскаржувана постанова була прийнята КМУ до 14 годин, а матеріали справи містять супровідний лист Міністерства економічного розвитку і торгівлі України з відміткою про отримання матеріалів КМУ о 14 год. 24 хв. (том 1, а.с.133).

У взаємозв'язку з наведеним у сукупності слід зазначити, що відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (стаття 6 КАС України).

Необхідно зазначити, що однією із складових принципу верховенства права є юридична визначеність, яка, в тому числі, висуває таку вимогу до нормативно-правових актів як передбачуваність, однозначність та чіткість правового регулювання.

Колегія суддів, вирішуючи даний спір, вважає за необхідне звернути увагу на необхідності дотримання принципів правової визначеності та передбачуваності законодавства при прийнятті нормативних актів, на важливості та необхідності застосування яких неодноразово наголошувалося у практиці Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ).

У цьому контексті варто відмітити, що Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та Протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України, як чинний міжнародний договір, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі Закону України від 17.07.1997 № 475/97-ВР та вона набула чинності для України 11.09.1997.

Разом з тим, стаття 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Так, у рішеннях від 09.11.1999 у справі «Шпачек проти Чеської Республіки», від 05.01.2000 у справі «Беєлер проти Італії», від 07.07.2011 у справі «Сєрков проти України» ЄСПЛ зазначив, що ведучи мову про «закон», стаття 1 Першого протоколу до Конвенції посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях Конвенції та вимагає, перш за все, щоб заходи мали підстави в національному законодавстві, і відсилає до якості такого законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні.

Крім того, у рішенні від 11.04.2013 у справі «Вєренцов проти України» ЄСПЛ зазначив, що будь-які обмеження, які накладаються, мають базуватися на положеннях основного законодавства. Саме законодавство має бути сформульованим з достатньою чіткістю, щоб надати особі можливість визначити, чи буде її поведінка суперечити закону, та якими можуть бути вірогідні наслідки порушень. Передбачення у національному законодавстві чітких визначень є істотною умовою для того, щоб закон залишався нескладним для розуміння та застосування, а також для запобігання спробам регулювати діяльність, яка не підлягає регулюванню.

Відповідно до вимог статті 4 Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», принципами державної регуляторної політики є:

доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Разом з тим, наведені вище порушення призвели до усунення широкого кола заінтересованих осіб від участі у прийнятті оскаржуваної постанови, що призвело до непередбачуваності її прийняття та, відповідно, різкої зміни порядку регулювання відповідних правовідносин. Крім того, з огляду на усунення від процедури прийняття такого рішення органу, уповноваженого законом на реалізацію державної регуляторної політики, оскаржувана постанова не відповідає таким вимогам юридичної визначеності як однозначність та чіткість правового регулювання, оскільки в тому числі ці аспекти проекту постанови мали бути перевірені уповноваженим на це органом.

Як зазначив у своєму Рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 Конституційний Суд України, «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо неопосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Визначення сукупністю норм спірного акту у їх взаємозв'язку певних правил та процедур, всупереч встановленому законом порядку, вочевидь порушує права позивачів, як зазначено вище, у тому числі, виходячи з положень частини 1 Конституції України («Україна є правовою державою») та частини 1 статті 8 Конституції України («В Україні визнається і діє принцип верховенства права»), на реалізацію своїх законних життєвих інтересів у сфері спірних відносин на підставі закону та із дотриманням вимог закону з боку суб'єктів владних повноважень. Дотримання прав та інтересів позивачів є кореспондуючим обов'язком суб'єкта владних повноважень діяти у сфері відносин, яка поширюється на позивачів, лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відтак недотримання встановлених законом вимог у сфері спірних відносин, веде до порушення прав певних осіб, в даному випадку, - позивачів.

Отже, наведені вище порушення, допущені Кабінетом Міністрів України під час прийняття спірної постанови, у сукупності є достатньою підставою для висновку про протиправність (незаконність) оскаржуваного акту у цілому. Відповідач в даному випадку, в порядку виконання обов'язку, визначеному частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, не довів перед судом правомірності свого рішення.

Доводи, наведені відповідачем, які заслухані судом, а також надані ним матеріали, які досліджені під час розгляду справи, не спростовують наведеного та не доводять зворотного.

Щодо обґрунтованості цін на газ зазначених у оскаржуваній Постанові Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 року № 315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 року № 758» суд також зазначає, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про ринок природного газу» рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації.

Постановою відповідача від 27.04.2016 р. № 315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758» визначено ціну на газ, як товару на рівні 4 942 грн. за 1000 куб. метрів, граничну роздрібну ціну на природний газ для споживачів на єдиному рівні у розмірі 6 879 гривні за 1000 куб. метрів, а для релігійних організацій - 3913 гривні за 1000 куб. Відповідно до пояснювальної записки на 5 аркушах за підписом від імені Першого Віце-прем'єр-міністра України - Міністра економічного розвитку і торгівлі України ОСОБА_18, без дати складання (зазначено лише 2016 рік), в обґрунтування зазначених цін, є посилання на те, що між Україною та МВФ погоджено програму кредитування EFF та підписано меморандуми про економічну та фінансову політику і ціна придбання природного газу НАК «Нафтогаз України» розрахована з урахуванням прогнозної ціни імпортованого природного газу з травня по грудень 2016 року, як середня, у розмірі 185,11 дол. США за 1000 куб., яка визначена з урахуванням прогнозованої ціни на природний газ на німецькому газовому хабі (NCG).

Представники Кабінету Міністрів України не обґрунтували суду чому саме застосовано розрахункову ціну прогнозованої ціни на природний газ на німецькому газовому хабі (NCG).

Відповідно до висновку №2676 від 02.08.2018 (том 10, а.с.107-131) судових експертів Донецького науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України ОСОБА_19 та ОСОБА_20 за результатами проведення судової економічної експертизи в адміністративній справі №826/9665/16 економічна обґрунтованість, в розумінні пункту 2 статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення», граничної роздрібної ціни на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 гривень за 1 куб.метр, визначеної в підпункті 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016, станом на дату набрання чинності такою Постановою Кабінету Міністрів України та в межах наданих для судової економічної експертизи документів, наявних в матеріалах адміністративної справи №826/9665/16, не підтверджується.

Крім того, відповідно до висновку судової економічної експертизи №19653/3633/№18654/18-72 (том 10, а.с.172-178) судових експертів Харківського науково-дослідного інституту судових експертиз Міністерства юстиції України ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23 в обсязі наданих для дослідження документів розрахунок граничної роздрібної ціни на природній газ для побутових споживачів, яка визначена у підпункті 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України №315 від 27.04.2016. станом на дату набрання чинності такою Постановою Кабінету Міністрів України на рівні 6,879 гривень за 1 куб. метр, підтверджується наданими на дослідження вихідними даними, за методом і порядком планування прогнозованих показників, що застосовані при їх розрахунку. Також експертами зазначено, що в обсязі наданих для експертного дослідження документів в межах компетенції судових експертів - економістів дослідити питання економічної обґрунтованості граничної роздрібної ціни на природній газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 гривень за 1 куб. метр, в розмірі вимог частини 2 статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення», виходячи із показників, які відображають фактичні та/або прогнозовані витрати та рівень прибутку дочірнього підприємства ПАТ «НАК «Нафтогаз України» - ПАТ «Укргазвидобування» або інших суб'єктів господарювання, що проводять діяльність із видобутку природного газу на території України та постачають (транспортують) такий природний газ НАК «Нафтогаз України» не надається за можливе.

Висновком ТОВ «Центр судових експертиз «Альтернатива», складеним 27.06.2018 за результатом судової економічної експертизи в адміністративній справі №826/9665/16 (том 9, а.с.177-209), судовими експертами ОСОБА_24, ОСОБА_25, встановлено, що у межах документів, що містяться в матеріалах адміністративної справи №826/9665/16, не є економічно обґрунтованою, в розумінні вимог частини 2 статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення», гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб.метр, визначена підпунктом 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04,2016 р. №315, станом на дату набрання чинності такою Постановою Кабінету Міністрів України, оскільки:

- не відповідає періоду, протягом якого підлягає застосуванню гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб.метр (травень 2016 р. - березень 2017 p.), використаний НАК «Нафтогаз України» при її розрахунку період визначення прогнозної ціни імпортованого газу (травень - грудень 2016 p.), що має наслідком некоректне врахування у розрахунку впливу на розмір витрат сезонних коливань цін обсягу закупівлі природного газу;

- не відповідає статистичним правилам визначення середніх показників для рядів розподілу застосування формули простої середньої арифметичної, а не середньозваженої арифметичної при розрахунку усередненого значення оптової ціни для постачальника природного газу на території ліцензованої діяльності з розподілу природного газу (LW);

- формула, за якою розраховано граничну роздрібну ціну на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб.метр, відображає лише прогнозні показники витрат і прибутку за операціями з постачання імпортного природного газу, тобто ґрунтується на цінах, що діють на ринках природного газу інших держав, але не відображає витрати і прибуток за природним газом українського видобутку, який є основним джерелом формування ресурсу природного газу для постачання побутовим споживачам.

Звіти про рух грошових коштів НАК «Нафтогаз України» та Звіти про фінансові результати ПАТ «Укргазвидобування» не є документами, що підтверджують економічну обґрунтованість у розумінні пункту 2 статті 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення» граничної роздрібної ціни на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб. метр, визначеної підпунктом 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 р. J9315, оскільки у них відсутня інформація, на підставі якої може бути визначений фактичний або плановий розмір витрат на виробництво, продаж (реалізацію) природного газу побутовим споживачам.

Також ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.02.2017 призначено судово-економічну експертизу у справі №826/9665/16.

За результатами проведеної комісійної судово-економічної експертизи Київським науково-дослідним інститутом судових експертиз при Міністерстві юстиції України (КНДІСЕ) складено висновок експертів від 01.03.2018 № 4687:4689/17-45 (том 8. А.с.5-20).

Голова комісії експертів ОСОБА_26 та члени комісії ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32 дійшли висновку, що гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 грн. за 1 куб. метр, визначена підпунктом 3 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 №315 є економічно обґрунтованою, в т.ч. в розумінні вимог ч.2 статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення» від 21.06.2012 №5007-VI та п.6 статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 №329-VIII,оскільки:

- є елементом заходів, спрямованих на: а) реалізацію положень п.9 Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», схваленої Указом Президента України від 12 січня 2015 року №5/2015; б) усунення грошового дефіциту діяльності ПАТ «Національна акціонерна компанія» «Нафтогаз України», в) збільшення власних джерел фінансування діяльності ПАТ «Укргазвидобування», що має позитивний вплив на перспективи реалізації «Програми 20/20»,

- базується на принципі повної компенсації витрат постачальника та має на меті забезпечувати співставність ціни на природний газ з : а) витратами на придбання, продаж та б) маржинальним прибутком ( торговою оцінкою) від його продажу.

До висновку додані результати дослідження роздрібної ціни на природний газ для побутових споживачів.

Для надання роз'яснень щодо свого висновку судом були викликані в судове засідання судові експерти ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32

Експертами в судовому засіданні надано пояснення про те, що 18.04.2017 судовими експертами заявлено клопотання про надання додаткових документів, необхідних для проведення судово-економічної експертизи, однак такі відповідачем надані не були.

Крім того, надано пояснення про те, що при проведенні експертного дослідження використовувалась лише інформація з відкритих інтернет джерел, а саме: український газовий хаб - шанс для Європи, дослідження ОСОБА_19 1 Science Ро, інтерн DiXi Group (http://dixigroup.org/storage/files/2016-12-19/web Ukrainian gas hub 2016 ua l.pdf); огляд оптових цін на газ. Випуск Міжнародного газового союзу травень 2017 (http://www.igu.org/sites/default/files/node-document-field_filе/IGU_Wholesale%20Gas%20Price%20Survev%202017%20Digital O.pdf); фінансова звітність (окрема) ПАТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» за 2015-2016 (http://www.naftogaz.eom/www/3/nakweb.nsf/0/C4775D249S 121A4AC2257AD90051F66D); річна інформація емітента цінних паперів ПАТ «Укргазвидобування» за 2015-2016 роки (http://ugv.com.ua/page/docs?count=9).

Відтак, суд критично ставиться до пояснень експертів та висновку №4687:4689/17-45, оскільки останній містить посилання лише на інтернет ресурси без врахування складових щодо собівартості газу власного видобутку та його транспортування.

Таким чином, суд вважає, що граничні роздрібні ціни на природний газ для споживачів на єдиному рівні у розмірі 6 879 гривні за 1000 куб. метрів, визначені Постановою Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 р. № 315 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 р. № 758» є економічно необґрунтованими і не можуть встановлюватись КМУ лише на виконання Меморандуму про економічну та фінансову політику між Україною та МВФ без врахування всіх обставин, що мали значення для прийняття оскаржуваного рішення, у т.ч. економічного характеру, та існуючого правового регулювання процедури прийняття такого роду актів.

Щодо способу захисту порушеного права, а саме визнання нормативного акта протиправним та нечинним, суд зазначає наступне.

Згідно з частинами першою та четвертою статті 3 КАС України, порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Закон, який встановлює нові обов'язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі.

Відповідно до змісту статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень. Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачі звернулись з даними позовами до набрання чинності Законом України від 03.10.2017 р. №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів».

Враховуючи вказане, суд бере до уваги вимоги частини третьої статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Згідно з частиною восьмою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 06.07.2005 №2747-IV, чинної на момент звернення позивача до суду, суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Водночас, згідно з пунктом 1 частини другої статті 245 КАС України, у редакції Закону України від 03.10.2017 №2147-VIII, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

При цьому, відповідно до усталеної судової практики адміністративних судів, що існувала на момент звернення позивача до суду, судами неодноразово наголошувалось, що відмінність між встановленою судом незаконністю (протиправністю) актів індивідуальних та нормативно-правових є істотною і полягає, зокрема в моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий, якщо інше не встановлено законом або не зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням. Така позиція висловлена, зокрема, у постановах Верховного Суду України від 08.12.2009 р. у справах № 09/235 та № 21-1573во09, ухвалах Вищого адміністративного суду України від 04.02.2010 р. у справі № К-13305/07, від 25.02.2010 р. у справах № К-8000/09, № К-9895/07, від 04.03.2010 р. у справі № К-9951/07, від 01.04.2010 р. у справі № К-14648/07, від 15.06.2010 р. у справі № К-5230/08, від 17.06.2010 р. у справі № К-20436/07, від 14.09.2010 р. у справі № К-4219/08, від 13.05.2015 р. у справі № К/9991/2324/12, від 09.06.2016 р. у справі № К/800/7520/16, від 05.09.2017 р. у справі № К/800/10533/16, постановах Вищого адміністративного суду України від 04.03.2010 р. у справі № К-9166/07, від 08.04.2010 р. у справі № К-3187/09, від 08.09.2010 р. у справі № К-19067/10.

Згідно частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Водночас, проаналізувавши обставини справи та викладені норми чинного законодавства, дослідивши оскаржувану Постанову відповідача та матеріали справи, обираючи необхідний, належний, достатній, повний, виважений та ефективний спосіб захисту порушених прав позивачів, а також визначаючи момент втрати чинності оскаржуваним рішенням, суд, виходить з наступного:

по-перше, невідповідності оскаржуваної постанови нормам актів вищої юридичної сили, про які зазначалось у даному рішенні, вже на момент її прийняття;

по-друге, визначеного на момент звернення позивачів до суду порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правових актів, способу захисту порушених прав позивачів про які вони просять у позовних заявах, та існуючої усталеної практики адміністративних судів у таких спорах;

по-третє, права суду прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону, з огляду на час звернення позивачів до суду з даними позовами, і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів;

по-четверте, наявності у суду повноважень вийти за межі заявлених позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень;

по-п'яте, наведеної практики ЄСПЛ, зокрема, щодо застосування принципів правової визначеності та передбачуваності законодавства.

Колегія суддів зазначає, що визнаний в судовому порядку акт нечинним водночас втрачає свою силу та породження ним юридичних наслідків. Однак, в період часу з моменту його прийняття і до моменту визнання його судом незаконним та нечинним він діяв та породжував певні правові наслідки.

Між тим, судове рішення має поновлювати право особи до такого стану, яким воно було до моменту вчинення правопорушення та усувати негативні наслідки дії незаконних актів.

Так, особи, права та охоронювані законом інтереси, яких порушувались протиправним актом, що визнаний нечинним, у подальшому мають право звертатись до уповноважених органів для відновлення своїх порушених прав.

Така ж позиція викладена у постанові від 16.01.2019 у справі №757/31606/15-ц (провадження №14-285цс18) (http://reyestr.court.gov.ua/Review/79250496), в якій Велика Палата Верховного Суду зазначила, що нарахування споживачем послуг, які здійснювалися відповідно до тарифів, визначених рішенням, яке у подальшому скасоване судом, позивач має право на здійснення перерахунку нарахованих йому платежів.

Саме беручи до уваги наведене вище, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувана постанова є протиправною з моменту прийняття, а відтак має бути визнана нечинною з моменту її прийняття.

При цьому, суд враховує позицію Верховного Суду України, який у постанові від 02.12.2014 року (№ 21-470а14; номер рішення в ЄДРСР 42246609) підтримав визнання нормативного акту нечинним з моменту прийняття.

Відповідно до статті 244 Кодексу адміністративного судочинства України, під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин першої та другої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Частинами 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Беручи до уваги все наведене вище, суд вважає, що оскаржувана постанова не відповідає критеріям, визначеним частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, тому наявні підстави для задоволення позовних вимог позивачів.

З урахуванням наведеного суд вважає за необхідне присудити за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (асигнувань господарсько-фінансового департаменту секретаріату Кабінету Міністрів України, як юридичної особи, ) на користь позивача-1 понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 580,00 грн. та на користь позивача-2 у розмірі 1 378,00 грн.

Керуючись статтями 6, 8, 9, 77, 243 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 (04080, м. Київ, вул. Турівська, 15) та адміністративний позов Громадської організації «Тарифна мобілізація» (04071, м. Київ, вул. Воздвиженська, 18; ) до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. М. Грушевського, 12/2), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: ОСОБА_13 (02192, АДРЕСА_1), Міністерство економічного розвитку та торгівлі України (01008, м. Київ, вул. М. Грушевського, 12/2; ), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03680, м. Київ, вул. Смоленська, 19; ), ПАТ «НАК «Нафтогаз України» (01006, м. Київ, вул. Б. Хмельницького, 6; ), ПАТ «Укргазвидобування» (04053, м. Київ, вул. Кудрявська, 26/28; ), ОСОБА_12, задовольнити.

Визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 315 від 27 квітня 2016 року "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2015 року № 758" з моменту її прийняття, а саме з 27.04.2016.

Присудити за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 понесені нею витрати по сплаті судового збору у розмірі 580, 00 грн. (п'ятсот вісімдесят гривень).

Присудити за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь Громадської організації «Тарифна мобілізація» понесені нею витрати по сплаті судового збору у розмірі 1 378,00 грн. (одна тисяча триста сімдесят вісім гривень).

Рішення суду, відповідно до частини 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Повний текст рішення виготовлено 14.03.2019.

Головуючий суддя Є.В. Аблов

Судді А.С. Мазур

О.М. Чудак