Справа № 0440/5510/18
Суддя: Бондар Марина Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-03-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

11 березня 2019 року Справа №0440/5510/18

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Бондар М.В.

при секретарі судового засідання Бурцевій Я.Е.

за участю:

прокурора Міщук Н.П.

представника позивача Гаврилець Д.А.

представника відповідача Журавльова О.С.

розглянувши у підготовчому засіданні у місті Дніпрі питання щодо можливості розгляду справи за позовом керівника Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області до Акціонерного товариства "ДНІПРОАЗОТ" про стягнення заборгованості, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Акціонерного товариства "ДНІПРОАЗОТ", в якій просить стягнути з Акціонерного товариства "ДНІПРОАЗОТ" () на користь Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області заборгованість по відшкодуванню фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій призначених за Списком №1 та Списком №2 за травень-червень 2018 у розмірі 6 885 019,23 грн. на розрахунковий рахунок 3174 у філії Дніпропетровське ОУ ПАТ "Державний Ощадний банк України", МФО 305482, , код платежу 50020600.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.09.2018 року позовну заяву керівника Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області залишено без розгляду.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19.12.2018 року у справі №0440/5510/18 апеляційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області задоволено, ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.09.2018 року у справі №0440/5510/18 скасовано та направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зауважив, що відповідно до частини 13 статті 171 КАС України, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, суд мав постановити ухвалу, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомити прокурора і надати йому строк для усунення недоліків. Однак, суд такої норми не дотримався.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.01.2019 року продовжено розгляд адміністративної справи №0440/5510/18 та призначено підготовче засідання.

05.02.2019 року до суду від представника АТ "ДНІПРОАЗОТ" надійшло клопотання про залишення позову без руху. В обґрунтування клопотання зазначено, що прокурор у позовній заяві не навів обґрунтованих підстав для звернення до суду в інтересах ГУ ПФУ в Дніпропетровській області. Крім того, відповідач вказав, що така підстава як відсутність коштів у ГУ ПФУ в Дніпропетровській області на сплату судового збору за подання позовної заяви є необґрунтованою та не перешкоджає ГУ ПФУ в Дніпропетровській області звернутись до суду з даним позовом, а тому у прокурора відсутні законні підстави для звернення до адміністративного суду з даним позовом.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.02.2019 року клопотання представника відповідача задоволено, позовну заяву керівника Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області залишено без руху та надано строк для усунення недоліків позовної заяви шляхом обґрунтування правових підстав для звернення з позовною заявою до суду в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області.

На виконання ухвали суду від 13.02.2019 року прокурором 20.02.2019 подано до суду позовну заяву з обґрунтування підстав для звернення до суду в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області.

Так, у позовній заяві зазначено, що з листа ГУ ПФУ в Дніпропетровській області №14527/08-01/26 від 13.07.2018 року про вжиття представницьких повноважень з метою погашення заборгованості перед бюджетом Пенсійного фонду України, оскільки управління немає фінансової можливості сплатити судовий збір, прокурором встановлено факт невжиття органом, до компетенції якого віднесено повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах належних та ефективних заходів щодо захисту цих інтересів. Така бездіяльність порушує інтереси держави щодо своєчасного надходження коштів до Пенсійного фонду України, а саме покриття витрат на виплату і доставку пенсій за віком, призначених на пільгових умовах відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" та призводить до ускладнення реалізації державної політики у сфері матеріального забезпечення та соціального захисту непрацездатних громадян України. Вказане стало підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.02.2019 року призначено підготовче засідання у справі №0440/5510/18 на 11.03.2019 року, з метою вирішення питання щодо можливості продовження розгляду справи.

В підготовчому засіданні 11.03.2019 року прокурор та представник Головного управління ПФУ у Дніпропетровській області надали пояснення щодо правових підстав для звернення прокурора до суду.

Прокурор в підготовчому засіданні підтримав доводи, викладені в позовній заяві щодо правомірності звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ПФУ в Дніпропетровській області, оскільки останнє не вживає належних та ефективних заходів щодо захисту інтересів держави в спірних правовідносинах.

Представник ГУ ПФУ в Дніпропетровській області у підготовчому засіданні зазначила, що органи ПФУ не мають належного фінансування, що змусило ГУ ПФУ в Дніпропетровській області звернутись до органу прокуратури з листом №14527/08-01/26 від 13.07.2018 року та проханням вжити представницькі повноваження з метою погашення заборгованості перед бюджетом ПФУ.

Представник відповідача заперечив щодо правомірності звернення прокурора до суду з цим позовом та зазначив на необхідність залишення позовної заяви без розгляду.

Заслухавши пояснення прокурора та представників сторін, розглянувши уточнений позов, суд дійшов висновку про залишення позову без розгляду з наступних підстав.

Відповідно до частини 4 статті 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 4 статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

За змістом ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 3 ч. 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас, існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

При цьому, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Аналіз ч.3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Водночас, суд вважає необхідним зауважити на тому, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

З матеріалів справи встановлено, що керівник Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області обґрунтовує своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що у Головного управління ПФУ в Дніпропетровській області відсутнє належне фінансування на оплату судового збору, що призводить до невжиття органом, до компетенції якого віднесено повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, належних та ефективних заходів щодо захисту цих інтересів.

З огляду на вищевикладене, суд дійшов висновку про те, що прокурором не було надано переконливих доказів нездійснення або неналежного здійснення Головним управлінням ПФУ в Дніпропетровській області своїх повноважень, що порушує або створює загрозу порушення інтересів держави та є підставою для звернення прокурора з позовом до суду.

Зазначене в сукупності вказує на відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Третього апеляційного адміністративного суду від 30.01.2019 року у справі №0440/6739/18.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає за необхідне залишити позовну заяву керівника Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області без розгляду.

На підставі викладеного, керуючись статтями 240, 243, 248 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву керівника Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Дніпропетровській області до Акціонерне товариство "ДНІПРОАЗОТ" про стягнення заборгованості - залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили відповідно до статті 256 КАС України та може бути оскаржена у строки, встановлені статті 295 КАС України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи ухвала суду оскаржується в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 частини 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України.

Ухвала в повному обсязі складена 18.03.2019 року.

Суддя М.В. Бондар