Справа № 160/9750/18
Суддя: Коренев Андрій Олексійович
Дата ухвалення: 2019-03-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 березня 2019 року Справа № 160/9750/18
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Коренева А.О.
розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпро адміністративну справу за адміністративним позовом Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування акту, -
Департамент охорони здоров'я Дніпропетровської обласної державної адміністрації звернувся до Дніпропетровського окружного адмністративного суду з позовом до Західного офіс Держаудитслужби, в якому просив:
визнати протиправним та скасувати Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту охорони здоров'я Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 по 30.06.2018 року №04-22/007 від 31.07.2018 року.
визнати протиправною та скасувати Вимогу Відповідача від 03.09.2018 року №13-03-04-13/3253 про усунення порушень.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у період з 19.06.2018 року по 31.07.2018 року посадовими особами Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області Західного офісу Держаудитслужби, проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності за період з 01.01.2016 по 30.06.2018 року в Департаменті охорони здоров'я Дніпропетровської обласної державної адміністрації. Згідно із пп.18, п. 11 Положення про Західний офіс Держаудитслужби начальник Офісу затверджує положення про структурні підрозділи Офісу, в тому числі про управління. Тобто, Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області (далі Управління) є структурним підрозділом Західного офісу Держаудитслужби, основним завданням якого є реалізація повноважень Західного офісу Держаудитслужби України та виконання його доручень. Виходячи з вищенаведеного, Управління здійснює повноваження міжрегіонального територіального органу - Західного офісу Держаудитслужби України і не є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України, тому відповідачем по справі є саме Західний офіс Держаудитслужби. За результатами проведеної ревізії вищезазначеними посадовими особами було складено Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту охорони здоров'я Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 по 30.06.2018 року №04-22/007 від 31.07.2018 року. Департаментом із супровідним листом отримано висновок Відповідача від 31.08.2018 року. №13-03-04-13/3230 на зауваження (заперечення) до Акту ревізії від 31.07.2018 року за наслідками розгляду застережень до Акту ревізії. 07.09.2018 року Департаментом отримано вимогу Відповідача від 03.09.2018 року № 13-03-04-13/3253 про усунення порушень, відповідно до змісту якої під час ревізії встановлені фінансові порушення законодавства, усунення яких в повному обсязі не забезпечено. Позивач вважає, що висновки Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту за період з 01.01.2016 по 30.06.2018 року є необґрунтованими, протиправними, такими, що не відповідають приписам чинного законодавства, а відтак підлягає скасуванню, як і вимога про усунення порушень.
Ухвалою Дніпропетровського адміністративного суду від 23 січня 2019 року відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження у підготовче засідання на 11 лютого 2019 року
07 лютого 2019 року на електрону адресу суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач зазначив про не обґрунтованість позовних вимог. В обґрунтування своєї позиції посилалися на те, що акти ревізії, документи перевірок тощо не породжують жодних правових наслідків чи обов'язків, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, такі документи стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носіями доказової інформації. Враховуючи зазначене, акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст. 19 КАС України та не породжують правових наслідків для підконтрольної установи, а тому не є предметом оскарження із таких мотивів. Крім того, зазначили про безпідставність тверджень позивача, що вимога прийнята Відповідачем, із порушенням, вимог, встановлених чинним законодавством України, оскільки вона є необґрунтованою, неконкретизованою, не містить чітких вимог або рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків. Зміст Вимоги фактично зводиться до спонукання Позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що в свою чергу, може призвести до нового порушення Позивачем, чинного законодавства, оскільки відповідно до Закону № 2939-ХІІ та Порядку № 550 у відповідача наявні підстави для направлення об'єкту контролю вимоги про усунення фінансових порушень та відсутність повноважень щодо визначення способів усунення порушень. Вибір способу усунення порушення чинним законодавством покладено на посадових осіб об'єкта контролю, а не на орган державного фінансового контролю. Відповідач вважає, що вимога від 03.09.2018 № 13-03-04-13/3253 винесена у межах повноважень органів державного фінансового контролю, та у спосіб визначений законодавством. Враховуючи вищевикладене, просили у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року відкладено розгляд справи на 25 лютого 2019 року.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті в порядку письмового провадження.
Суд зазначає, що судове рішення у справі, постановлене у письмовому провадженні, складено у повному обсязі відповідно до ч.4 ст.243 КАС України, з врахуванням положень ст.193 КАС України - суд розглядає справу по суті протягом тридцяти днів з дня початку розгляду справи по суті.
Відповідно до частини 5 статті 250 Кодексу адміністративного судочинства України, датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.
Дослідивши матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини справи та надав їм правову оцінку.
Судом встановлено, що на підставі направлень №№ 627,626,628,629 від 11.06.2018 року та № 660 від 12.06.2018 проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменті охорони здоров'я Дніпропетровської облдержадміністрації за період з 01.01.2016 по 30.06.2018 року.
Ревізію проведено з 19.06.2018 року по 31.07.2017 року у відповідності до питань програми ревізії та робочого плану, а саме:
І Стан усунення порушень та недоліків, виявлених попередніми, ревізіями (перевірками).
ІІ Дотримання законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів.
1. Стан виконання функцій головного розпорядника бюджетних коштів.
1.1.Формування мережі розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.
1.2.Складання бюджетних запитів, обґрунтованість включених до них показників.
1.3.Розгляд та затвердження проектів кошторисів розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та планів використання бюджетних коштів одержувачів, обґрунтованість затверджених у них показників. Дотримання порядку внесення змін до кошторисів.
1.4.Складання паспортів бюджетних програм, обґрунтованість затверджених у них показників та стан їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), Складання звітів про виконання паспортів бюджетних програм.
2. Використання і збереження державних фінансових ресурсів необоротних та інших активів.
2.1.Правильність визначення потреби у бюджетних коштах, в тому числі при складанні планових бюджетних показників. Складання і затвердження кошторису та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету. Внесення змін до кошторису. Загальний стан виконання кошторису.
2.2.Стан використання коштів, виділених на здійснення заходів і завдань державних цільових програм та/або місцевих програм.
2.3.Ведення касових операцій. Розрахунки з підзвітними особами, у тому числі щодо видатків на відрядження.
2.4.Операції на реєстраційних рахунках, відкритих в органах Державної казначейської служби, та рахунках в установах банків.
2.5.Штатна дисципліна. Видатки на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату.
2.6.Взяття та облік зобов'язань, у тому числі відповідність взятих бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі). Стан розрахунково-платіжної дисципліни та виконання господарських договорів. Правильність відображення дебіторської та кредиторської заборгованості. Стан претензійно-позовної роботи.
2.7.Відповідність взятих довгострокових зобов'язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу.
2.8.Стан збереження майна, використання оборотних та необоротних активів.
2.9.Видатки на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт.
2.10.Утворення та використання власних надходжень бюджетних установ. Надання адміністративних послуг.
2.11.Забезпечення цільового використання бюджетних коштів.
2.12.Стан виконання заходів щодо ефективного та раціонального використання бюджетних коштів, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 01.03.2014 № 65 «Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету» та від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів».
2.13.Дотримання законодавства про закупівлі.
2.14.Дотримання законодавства з питань врахування потреб людей з інвалідністю.
3. Забезпечення цільового використання і своєчасного повернення кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії.
4.Стан і достовірність бухгалтерського обліку, фінансової і бюджетної звітності
ІІІ Виконання функцій з управління об'єктами державної власності або функцій з управління у комунальному секторі економіки. Затвердження та внесення змін до фінансових планів суб'єктів господарювання державного та комунального секторів економіки, які входять до сфери управління бюджетної установи.
За результатами проведеної ревізії вищезазначеними посадовими особами було складено Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту охорони здоров'я Дніпропетровської обласної державної адміністрації №04-22/007 від 31.07.2018 року.
Згідно листа від 09.08.2018 року № 6309/0/2/29-18 Департамент охорони здоров'я Дніпропетровської обласної державної адміністрації направили на адресу управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області заперечення до акту ревізії №04-22/007 від 31.07.2018 року (том. 1 а.с. 194 -250).
Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області за результатом розгляду заперечень до акту ревізії №04-22/007 від 31.07.2018 року на адресу позивача направили висновок від 31 серпня 2018 року (том. 2 а.с. 1-79).
На підставі акту ревізії із запереченнями, які за результатом розгляду частково прийняті, Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області винесено вимогу від 03.09.2018 року №13-03-04-13/3253 про усунення порушень, у якій визначені наступні фінансові порушення: підпункту 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2008 № 955 «Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення» та пункту 2 Порядку формування цін на лікарські засоби вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2009 № 333, при придбанні Департаментом через процедуру закупівлі 4 комплектів наркозно-дихальних апаратів MaquetFlow-I C-40 постачальником ТОВ «Сучасна лікарня» завищено граничну постачальницько-збутову надбавку, що призвело до завищення вартості зазначеного товару та втрат бюджетних коштів на загальну суму 718 378,19 грн. які не відшкодовано.
Також, ревізією встановлено непродуктивне (зайве) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51 227 716,90 гривень. Зокрема, в КЗ «Дитячий санаторій №1» ДОР не забезпечено дотримання режиму економії бюджетних коштів та не переглянуто умови праці та розміри стимулюючих виплат під час простою санаторію у період з 01.06.2017 по 30.06.2018 року, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат коштів медичної субвенції на загальну суму 1 389 823,28 гривень.
У Комунальному закладі «Дніпропетровський обласний центр з профілактики та боротьби зі СНІДом» та обласному комунальному закладі «Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом» не забезпечено умов з обмеженим контактом із ВІЛ-інфікованими пацієнтами для адміністративно-господарському персоналу цих закладів, чим створено передумови для додаткового фінансового навантаження за напрямком видатків «Заробітна плата» через встановлення цим працівникам 60-відсоткового підвищення до посадового окладу, як таким, що працюють з вірусом імунодефіциту людини.
Внаслідок таких дій за 2016-2017 роки та у півріччі 2018 року на виплати, пов'язані із встановленням, такої надбавки, використано коштів медичної субвенції в загальній сумі 778 448,77 грн., в тому числі: КЗ «Дніпропетровський Центр з профілактики та боротьби зі СНІДом» - 456196,03 грн. та ОКЗ «Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом» - 322252,74 грн.
У 2016-2017 роках та І півріччі 2018 року лікувальними закладами, закладами освіти та культури проведено відрахування коштів обласного бюджету первинним профспілковим організаціям на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу, при незабезпечені бюджетними призначеннями відповідно до потреби, при відсутності затвердженого порядку їх використання та без виділення додаткових бюджетних асигнувань, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат бюджетних коштів обласного бюджету на суму 1239444,85 грн.
В КЗ «Дніпропетровське клінічне об'єднання швидкої допомоги» та КЗ «Криворізька міська клінічна лікарня №2» через відсутність обладнаного ангіографічного кабінету, не введено в експлуатацію ангіографічне обладнання, придбане Департаментом у 2017 році за кошти медичні субвенції, загальною вартістю 47 820 000,0 гривень.
Позивач не погодившись із висновками перевірки викладеними в акті та вимогою звернувся до суду із вказаним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до ст.1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Статтею 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ч.1, ст.11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.
Згідно з п.1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до п.7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до п.1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 №23 (у редакції наказів Держаудитслужби від 04.08.2016 №53, від 20.10.2016 №112), Західний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
У складі Західного офісу Держаудитслужби як структурного підрозділу Держаудитслужби утворюються управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях.
З матеріалів справи вбачається, що п.2.17 плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2018 року, затвердженого наказом Держаудитслужби від 15 лютого 2018 року № 26 (зі змінами), передбачено проведення планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменті охорони здоров'я Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 рік по 30.06.2018 року.
Суд вирішуючи питання щодо вимоги позивача визнати протиправним та скасувати акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту охорони здоров'я Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 рік по 30.06.2018 року №04-22/007 від 31.07.2018 року виходить з такого.
Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.
Таким чином, Акт ревізії, заперечення, зауваження до Акта ревізії та висновки на них є службовими документами, які містить інформацію про певні обставини, встановлені під час проведення ревізії.
Із висновків викладених у акті ревізії №04-22/007 від 31.07.2018 вбачається, зокрема щодо здійснення Департаментом витрачання коштів на видатки, які безпосередньо не пов'язані з оплатою заходів визначених у статті 103-4 Бюджетного кодексу України, а саме, на утримання контрольно-ревізійного відділу та служби технічного нагляду у ревізійному періоді, на які спрямовано кошти медичної субвенції на загальну суму 7 707 932,71 грн. Однак, вказані висновки відповідача є безпідставні та спростовуються висновком, викладеним у постанові Кіровського районного суду м. Дніпропетровська від 30.10.2018 по справі №203/3103/18 про притягнення директора департаменту охорони здоров'я Дніпропетровської облдержадміністрації до адміністративної відповідальності за ч.5 ст. 164-12 КУпАП, суд вважає за необхідне вказати, що акт ревізії та викладені в ньому факти і висновки не є рішеннями суб'єкта владних повноважень, що породжують для позивача певні правові наслідки. Акт ревізії є виключно носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом під час проведення ревізії порушення вимог законодавства, обов'язковим документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Контролюючий орган не позбавлений права викладати в акті ревізії висновки щодо зафіксованих обставин, у зв'язку з чим позовні вимоги у цій частині задоволенню не підлягають.
Аналогічна правова позиція неодноразово викладалася в постановах Верховного Суду від 28 березня 2018 року по справі №808/1795/13-а, від 11 квітня 2018 року по справі №816/1155/16 та від 14 серпня 2018 року по справі №825/1300/16.
Щодо висновків відповідача, викладених у вимозі про усунення порушень від 03.09.2018 №13-03-04-13/3253, про порушення позивачем вимог пп.2, п.1 постанови КМУ від 17.10.2008р. №955 «Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення» та п. 2 Порядку формування цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, затвердженого постановою КМУ від 25.03.2009р. №333, при придбанні Департаментом через процедуру закупівлі 4 комплектів наркозно-дихальних апаратів MaquetFlow-I C40 постачальником ТОВ «Сучасна лікарня» завищено граничну постачальницько-збутову надбавку, що призвело до завищення вартості зазначеного товару та втрат бюджетних коштів на загальну суму 718 378,19 грн., які не відшкодовано.
Судом встановлено, що позивачем придбано апарати наркозно дихальні MaquetFlow-I C40 через процедуру закупівлі за ціною, визначеною постачальником ТОВ «Сучасна лікарня». При цьому, ТОВ «Сучасна лікарня» у видатковій накладній від 10.05.2018 №СУ-0000064 на поставку позивачу 2 комплектів наркозно-дихальних апаратів MaquetFlow-I C40 не зазначено оптово-відпускну ціну та розмір надбавки.
Відповідач в акті ревізії зазначив, що ТОВ «Сучасна лікарня» внаслідок не дотримання пп.2 п.1 Постанови №955 в частині перевищення граничної постачальницько-збутової надбавки реалізовано 2 комплекти наркозно-дихальних апаратів MaquetFlow-I C40, а позивачем зайво витрачено бюджетних коштів на придбання вищезазначеного медичного обладнання на загальну суму 411 914,41 гривень.
Так, відповідно до пп.2, п.1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і медичні вироби» від 17.10.2008 р. № 955 на лікарські засоби (крім наркотичних, психотропних лікарських засобів, прекурсорів та медичних газів), оптово-відпускні ціни на які внесені до реєстру оптово-відпускних цін на лікарські засоби, і медичні вироби, які придбаваються повністю або частково за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, граничні постачальницько-збутові надбавки не вище ніж 10 відсотків, що нараховуються для лікарських засобів до задекларованої зміни оптово-відпускної ціни з урахуванням податків та зборів і для медичних виробів до оптово-відпускної ціни з урахуванням податків та зборів, а граничні торговельні (роздрібні) надбавки не вище ніж 10 відсотків, що нараховуються до закупівельної ціни з урахуванням податків. При цьому фактичний розмір оптово-відпускної ціни на кожну лікарську форму, дозування, споживчу упаковку лікарського засобу не повинен перевищувати розміру внесеної до зазначеного реєстру оптово-відпускної ціни у гривні.
Згідно п.1 Порядку формування цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2009 № 333 цей Порядок визначає механізм формування цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, для реалізації суб'єктом господарювання на внутрішньому ринку (далі - товар) з урахуванням граничних постачальницько-збутових і торговельних (роздрібних) надбавок.
Відповідно до п.2 Порядку формування цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2009 № 333 гранична постачальницько-збутова надбавка є максимально допустимим її розміром, який може враховуватися суб'єктом господарювання, що здійснює оптову торгівлю, при визначенні ціни товару.
Відповідно до Закону України «Про ціни та ціноутворення» від 21.06.2012 №5007-VI цей Закон визначає основні засади цінової політики і регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення.
Згідно ст.16 Закону України «Про ціни та ціноутворення» від 21.06.2012 №5007-VI органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (далі - уповноважені органи) є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами; інші органи, визначені законом.
Повноваження та порядок діяльності уповноважених органів, права та обов'язки їх посадових осіб, які здійснюють державний контроль (нагляд) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та державне спостереження у сфері ціноутворення, визначаються цим Законом, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та іншими законами.
У свою чергу, відповідно до п.п.2, п.3 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №667 одним з основних завдань Держпродспоживслужби є встановлення та застосування державних регульованих цін.
Відповідно до п.п.11, п.4 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №667 Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; здійснює державний нагляд (контроль) за достовірністю інформації, зазначеної у документах про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; надає у випадках, передбачених законодавством, висновки щодо економічного обґрунтування витрат під час формування цін (тарифів) на товари, роботи і послуги, щодо яких запроваджено державне регулювання цін (тарифів); надає органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, суб'єктам господарювання обов'язкові до виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
Таким чином, суд дійшов висновку, що обов'язок формування ціни на лікарські засоби і вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання з урахуванням граничної торговельної (роздрібної) надбавки покладено на суб'єкта господарювання, що здійснює торгівлю такими лікарськими засобами і виробами медичного призначення. Матеріали справи не містять доказів, а відповідачем не доведено факту покладення на позивача обов'язку контролю за формуванням граничної постачальницько-збутової надбавки, та факту порушення позивачем чинного законодавства при придбанні через процедуру закупівлі 4 комплектів наркозно-дихальних апаратів MaquetFlow-I C40 у постачальника ТОВ «Сучасна лікарня».
Щодо висновків відповідача, викладених у вимозі про усунення порушень від 03.09.2018 №13-03-04-13/3253, про порушення вимог п.6 Порядку проведення атестації робочих місць за умовами праці затвердженого Постановою КМУ від 01.08.1992р. №442, в частині віднесення комунальними закладами «Дніпропетровська обласна дитяча лікарня», «Клінічний онкологічний диспансер» ДОР», КЗ «Дніпропетровський обласний перинатальний центр зі стаціонаром» ДОР», КЗ «Дніпропетровський Центр з профілактики та боротьби зі СНІДом» робочих місць окремих працівників закладів до класу шкідливих, при відсутності результатів атестації робочих місць та фіксування перевищення допустимого рівня впливу шкідливих факторів у повітрі робочої зони відповідного робочого місця, що призвело до безпідставного використання коштів на надання пільг працівникам установ, в частині безкоштовної видачі їм у 2016-2017 роках та у першому півріччі 2018 року молока, на загальну суму 424 308,29 грн., чим завдано збитки обласному бюджету.
За твердженням відповідача, що викладені в акті ревізії, під час зустрічних звірок, що проведені у КЗ «Дніпропетровська обласна дитяча клінічна лікарня», КЗ «Клінічний онкологічний диспансер» ДОР», КЗ «Дніпропетровський обласний перинатальний центр зі стаціонаром» ДОР», КЗ «Дніпропетровський Центр з профілактики і боротьби зі СНІДом» встановлено, використання бюджетних коштів на безкоштовне забезпечення молоком працівників закладів, умови роботи яких за результатами проведених лабораторних досліджень повітря робочої зони, віднесені до класу «допустимих». На думку відповідача віднесення робочих місць до класу шкідливих без проведення атестації робочих місць, та фіксування перевищення допустимого рівня впливу шкідливих факторів у повітрі робочої зони відповідного робочого місця, є порушенням вимог п.6 Порядку проведення атестації робочих місць за умовами праці, та призвело до необґрунтованого надання пільг працівникам лікарні в частині безкоштовної видачі їм у 2016-2017 роках та у першому півріччі 2018 року молока на загальну суму 424 308,29 грн., чим завдано збитки обласному бюджету.
Відповідно до ч.1, ст.3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Відповідно до ч.2, ст.49 Конституції України охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм.
Кодекс законів про працю України визначає правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці.
Відповідно до ст.166 Кодексу законів про працю України на роботах з шкідливими умовами праці працівникам видаються безплатно за встановленими нормами молоко або інші рівноцінні харчові продукти. На роботах з особливо шкідливими умовами праці надається безплатно за встановленими нормами лікувально-профілактичне харчування. Дані вимоги чинного законодавства України є обов'язковими до виконання роботодавцями на території України.
Аналогічна норма закріплена ч.1, ст. 7 Закону України «Про охорону праці» від 14.10.1992р. № 2694-XII, згідно якої працівники, зайняті на роботах з важкими та шкідливими умовами праці, безоплатно забезпечуються лікувально-профілактичним харчуванням, молоком або рівноцінними харчовими продуктами, газованою солоною водою, мають право на оплачувані перерви санітарно-оздоровчого призначення, скорочення тривалості робочого часу, додаткову оплачувану відпустку, пільгову пенсію, оплату праці у підвищеному розмірі та інші пільги і компенсації, що надаються в порядку, визначеному законодавством.
Таким чином, за наявності обов'язку комунальних закладів охорони здоров'я з надання пільг певним категоріям своїх працівників, щодо безкоштовної видачі у 2016-2017 роках та у першому півріччі 2018 року лікувально-профілактичного харчування, матеріали справи не містять доказів, а відповідачем не доведено наявність причинного зв'язку між фактом відсутності у КЗ «Дніпропетровська обласна дитяча клінічна лікарня», КЗ «Клінічний онкологічний диспансер» ДОР», КЗ «Дніпропетровський обласний перинатальний центр зі стаціонаром» ДОР», КЗ «Дніпропетровський Центр з профілактики і боротьби зі СНІДом» результатів атестації робочих місць та фіксування перевищення допустимого рівня впливу шкідливих факторів у повітрі робочої зони відповідного робочого місця, згідно Порядку проведення атестації робочих місць за умовами праці, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України від 01.08.1992 №442, та завданням збитків обласному бюджету у розмірі 424308,29 грн.
Щодо висновків відповідача, викладених у вимозі про усунення порушень від 03.09.2018 №13-03-04-13/3253, про встановлення ревізією непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51 227 716,90 грн., в частині незабезпечення КЗ «Дитячий санаторій №1» ДОР» дотримання режиму економії бюджетних коштів та не перегляду умов оплати праці та розмірів стимулюючих виплат під час простою санаторію у період з 01.06.2017 по 30.06.2018 року, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат коштів медичної субвенції на загальну суму 1 389 823,28 грн.
Зустрічною звіркою, проведеною відповідачем у комунальному закладі «Дитячий санаторій №1» ДОР» встановлено, що даним комунальним закладом охорони здоров'я укладено договір від 05.09.2016 №245-СП/09-06 з Управлінням капітального будівництва Дніпропетровської обласної ради про співпрацю по об'єкту «Реконструкція м'якої покрівлі під шатровий дах з утепленням фасадів головного корпусу КЗ «Дитячий санаторій №1» ДОР», замовником якого є Управління капітального будівництва Дніпропетровської обласної ради. Фінансування даного виду робіт, згідно з договором, здійснюється замовником.
Відповідно до рішення Дніпропетровської обласної ради від 14.07.2017 № 188-9/VII «Про внесення змін до рішення обласної ради від 02 грудня 2016 року № 116-7/УІІ «Про обласний бюджет на 2017 рік» головним розпорядником бюджетних коштів об'єкту «Коригування проекту «Реконструкція м'якої покрівлі під шатровий дах з утепленням фасадів головного корпусу КЗ «Дитячий санаторій №1» ДОР» під «Реконструкція з утепленням фасаду головного корпусу КЗ «Дитячий санаторій №1» ДОР» по вул. Тополина, 41, м. Дніпро (у т.ч. ПКД)» визначено Департамент капітального будівництва Дніпропетровської облдержадміністрації.
Позивач в особі відділу технічного нагляду зобов'язаний вивчати причини зриву термінів та погіршення якості будівельно-монтажних та ремонтних робіт, вирішувати технічні питання, що виникають в ході їх виконання виключно в ході виконання капітального ремонту та реконструкції об'єктів, які фінансуються з обласного бюджету, де головним розпорядником бюджетних коштів є позивач.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У зв'язку з тим, що замовником реконструкції по об'єкту «Коригування проекту «Реконструкція м'якої покрівлі під шатровий дах з утепленням фасадів головного корпусу КЗ «Дитячий санаторій №1» ДОР» під «Реконструкція з утепленням фасаду головного корпусу КЗ «Дитячий санаторій №1» ДОР» по вул. Тополина, 41, м. Дніпро (у т.ч. ПКД)» виступає Управління капітального будівництва Дніпропетровської обласної ради, а головним розпорядником бюджетних коштів є Департамент капітального будівництва Дніпропетровської облдержадміністрації а не позивач, останній не зобов'язаний володіти даними щодо фактичної вартості робіт, виконаних по даному об'єкту станом на 01.07.2018, інформацією про стан та строки ходу робіт на об'єкті, та не мав можливості прийняття управлінських рішень з питань функціонування закладу оскільки це знаходиться поза межами його компетенції.
Щодо висновків відповідача, викладених у вимозі про усунення порушень від 03.09.2018 №13-03-04-13/3253, про встановлення ревізією непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51 227 716,90 грн., в частині незабезпеченням умов з обмеженим контактом із ВІЛ-інфікованими пацієнтами для адміністративно-господарського персоналу КЗ «Дніпропетровський обласний центр з профілактики та боротьби зі СНІДом та обласного ОКЗ «Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом», чим створено передумови для додаткового фінансового навантаження за напрямком видатків «Заробітна плата» через встановлення цим працівникам 60-відсоткового підвищення до посадового окладу, як таким, що працюють з вірусом імунодефіциту людини, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат коштів медичної субвенції на загальну суму 778 448,77 грн.
У ході ревізії відповідачем встановлено (сторінка 30-31 акту ревізії), що перевіркою тарифікаційних списків, наданих у ревізійному періоді позивачу для обґрунтування видатків при затвердженні кошторисів установ, що фінансуються відповідачем, виявлено, що у тарифікаційних списках працівників Комунального закладу «Дніпропетровський обласний центр з профілактики та боротьби зі СНІДом» та обласний комунальний заклад «Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом» встановлено підвищення до посадового окладу за роботу з вірусом імунодефіциту людини усім працівникам закладу, у том числі і адміністративно-господарському персоналу.
Таким чином, на думку відповідача, прийняття керівниками зазначених установ управлінських рішень щодо організації праці адміністративно-господарського персоналу в очолюваних ними закладах та не створення умов з обмеженим контактом з ВІЛ-інфікованими особами, не забезпечено дотримання режиму економії бюджетних коштів, що призвело до неефективного їх використання на загальну суму 778448,77 грн.
Відповідно до ст. 21 Закону України «Про протидію поширенню хвороб, зумовлених вірусом імунодефіциту людини (ВІЛ), та правовий і соціальний захист людей, які живуть з ВІЛ» працівникам, зайнятим у сфері надання медичної допомоги людям, які живуть з ВІЛ, лабораторною діагностикою ВІЛ-інфекції, проведенням наукових досліджень з використанням інфікованого матеріалу, виробництвом біологічних препаратів для діагностики, лікування та профілактики ВІЛ-інфекції, встановлюється доплата до заробітної плати, надається право на пенсію за віком на пільгових умовах та щорічну додаткову відпустку в порядку, встановленому законодавством.
Відповідно до п.1.1. Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затверджених спільним наказом Міністерства праці і соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519 ці Умови розроблені відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» (із змінами) і застосовуються при обчисленні заробітної плати працівників сфери охорони здоров'я та соціального захисту населення України незалежно від підпорядкування (далі - працівники охорони здоров'я та соціального захисту населення).
Відповідно до п.1.6. Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затверджених спільним наказом Міністерства праці і соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519 конкретні розміри доплат, надбавок та інших виплат визначаються керівником закладу, установи за рахунок і в межах фонду заробітної плати та відображаються в розрахункових відомостях на виплату заробітної плати.
Підпунктом 2 п.п.2.4.5. п. 2.4 розділу 2 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затверджених спільним наказом Міністерства праці і соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519 встановлено, що посадові оклади (тарифні ставки) працівників закладів охорони здоров'я (структурних підрозділів), які працюють з вірусом імунодефіциту людини, підвищуються на 60 відсотків (додаток 4).
Згідно п.1 Додатку 4 до Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затверджених спільним наказом Міністерства праці і соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519, до переліку закладів та їх підрозділів, а також посад, робота в яких дає право на підвищення посадових окладів на 60 відсотків, включено Центри з профілактики та боротьби зі СНІДом та встановлено наступний перелік посад працівників таких Центрів: посади медичного персоналу, керівники, професіонали, фахівці, технічні службовці та робітники, з характером роботи, що виконується: діагностика, лікування і безпосереднє обслуговування хворих на СНІД та ВІЛ-інфікованих.
Судом встановлено, що колективними договорами КЗ «Дніпропетровський обласний центр з профілактики та боротьби зі СНІДом та ОКЗ «Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом» передбачено встановлення для працівників даних закладів підвищений схемний посадовий оклад на 60 відсотків згідно із затвердженим Переліком підвищень, доплат, і надбавок до тарифних ставок і посадових окладів працівників Центрів профілактики СНІДу. До такого переліку Центрами профілактики СНІДу внесено наступні посади, посадовий оклад яких збільшується на 60 відсотків: працівники бухгалтерської служби, економіст, інженер з охорони праці, інженер, юрисконсульт, інспектор з кадрів, інженер з цивільного захисту, секретар-друкарка, робітник з комплексного обслуговування будівель, монтажник сантехнічних систем, електромонтер, завідувач господарством, водій.
Конституцією України, Кодексом законів про працю України встановлено загальні гарантії, обов'язки працівника та роботодавця. Але безпосередні права та обов'язки, на які погоджується працівник, визначено у його посадовій інструкції. Посадова інструкція - це сформований документ, у якому чітко перелічені вимоги до працівника: знання, завдання, обов'язки, а також визначено перелік прав, гарантій та відповідальність працівника.
Суд погоджується з доводами позивача щодо того, що виходячи з положень чинного законодавства та посадових інструкцій працівників КЗ «Дніпропетровський обласний центр з профілактики та боротьби зі СНІДом та обласного КЗ «Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом» щодо їх завдань та обов'язків, певний обсяг роботи, який вони виконують відповідає визначенню «безпосереднє обслуговування хворих на СНІД та ВІЛ-інфікованих», що визначено п.1 Додатку 4 до Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затверджених спільним наказом Міністерства праці і соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519.
Разом з тим, матеріали справи не містять доказів, а відповідачем не доведено що на позивача чинним законодавством покладено обов'язок забезпечення умов обмеження контакту із ВІЛ-інфікованими пацієнтами для адміністративно-господарського персоналу КЗ «Дніпропетровський обласний центр з профілактики та боротьби зі СНІДом та обласного КЗ «Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом» та у чому саме полягає такий обов'язок.
Щодо висновків відповідача, викладених у вимозі про усунення порушень від 03.09.2018 №13-03-04-13/3253, про встановлення ревізією непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51 227 716,90 грн., в частині проведення відрахування лікувальними закладами коштів обласного бюджету первинним профспілковим організаціям на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу, при незабезпеченні бюджетними призначеннями відповідно до потреби, при відсутності затвердженого порядку їх використання та без виділення додаткових бюджетних асигнувань, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат бюджетних коштів обласного бюджету на суму 1 239 444,85 грн.
Судом встановлено, що у 2016-2017 роках та І півріччі 2018 року лікувальними закладами профспілковим організаціям на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу, у період що підлягав ревізії, проведено відрахування коштів обласного бюджету 1 239 444,85 грн. за рахунок коштів медичної субвенції.
Відповідно до ст. 250 Кодексу законів про працю України власники або уповноважені ними органи зобов'язані відраховувати кошти первинним профспілковим організаціям на культурно-масову, фізкультурну та оздоровчу роботу в розмірах, передбачених колективними договорами та угодами, але не менше ніж 0,3 відсотка фонду оплати праці відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності».
Згідно з п. 48, ч.1, ст.2 Бюджетного Кодексу України субвенція - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції. У державному бюджеті може бути передбачений такий трансферт місцевим бюджетам як медична субвенція.
Відповідно до ч.1, ст.103-4 Бюджетного кодексу України встановлено мету та порядок використання медичної субвенції, а саме: медична субвенція спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені у п. 3, ч.1, ст. 89 (крім підпункту "г") та п. 3, ч.1, ст. 90 цього Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.
Відповідно до абзацу 4, п. 1.6., глави 1 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерством фінансів України від 12.03.2012 №333 (у редакції наказу Міністерства фінансів України 21.06.2012 №754) поточні видатки - це видатки, які спрямовуються на виконання бюджетних програм та забезпечують поточне функціонування бюджетних установ, проведення досліджень, розробок, заходів та надання поточних трансфертів населенню і підприємствам (установам, організаціям).
Згідно п.п.6, п. 2.6 глави 2 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Міністерством фінансів України від 12.03.2012 №333 (у редакції наказу Міністерства фінансів України 21.06.2012 №754) Код 2800 «Інші поточні видатки» за цим кодом здійснюються видатки, які не пов'язані з придбанням товарів та послуг установами, у тому числі: відрахування грошових коштів профспілковим організаціям на культурно-масову та фізкультурну роботу відповідно до законодавства.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що відрахування лікувальними закладами грошових коштів профспілковим організаціям на культурно-масову фізкультурну і оздоровчу роботу віднесено чинним законодавством до обов'язку роботодавця та до поточних видатків закладів охорони здоров'я, з огляду на що такі видатки можуть бути проведені ними не лише за рахунок виділення додаткових бюджетних асигнувань а й за рахунок коштів медичної субвенції.
Щодо висновків відповідача, викладених у вимозі про усунення порушень від 03.09.2018 №13-03-04-13/3253, про встановлення ревізією непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51 227 716,90 грн., в частині не введення в експлуатацію ангіографічного обладнання, придбаного Департаментом у 2017р. за кошти медичної субвенції, загальною вартістю 47 820 000,00 грн.
Судом встановлено, що протягом 2016-2018 років позивачем вчинялися дії з метою забезпечення закладів охорони здоров'я Дніпропетровської області необхідним ангіографічним обладнанням.
13.05.2016 від деяких закладів охорони здоров'я області, а саме: КЗ «Дніпропетровський обласний клінічний центр кардіології та кардіохірургії» ДОР», КЗ «Дніпропетровське обласне клінічне об'єднання швидкої медичної допомоги» ДОР», КЗ «Дніпродзержинська міська лікарня швидкої медичної допомоги» ДОР», КЗ «Нікопольська міська лікарня №4» ДОР», КЗ «Криворізька міська клінічна лікарня №2» ДОР», КЗ «Павлоградська міська лікарня №4» ДОР» позивачем отримано листи з підтвердженням потреби та згоди на отримання ангіографічного обладнання з підтвердженням наявності приміщення та можливості його розміщення в таких закладах.
Того ж дня, 13.05.2016 позивач листом №4056/0/29-16 поінформував Міністерство охорони здоров'я України про потребу в ангіографічному обладнання з урахуванням наявних підготовлених приміщень в закладах охорони здоров'я області.
02.02.2017 на адресу позивача повторно надійшов лист №1/54 від головного лікаря КЗ «Дніпропетровське обласне клінічне об'єднання швидкої медичної допомоги» ДОР» з обґрунтуванням потреби закупівлі ангіографічного обладнання у даний заклад.
10.02.2017 на адресу Дніпропетровської облдержадміністрації надійшов лист від 09.02.2017 №10.1-17/3286 Міністерства охорони здоров'я України яким повідомлялося, що відповідно до Закону України «Про державний бюджет на 2017рік» Міністерством охорони здоров'я України передбачено субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на придбання ангіографічного обладнання. З метою визначення механізму надання зазначеної субвенції міністерство просило надати згоду або відмову на закупівлю ангіографічного обладнання на умовах співфінансування 50% вартості за рахунок коштів місцевого бюджету.
14.02.2017 Департаментом у відповідь на лист Міністерства охорони здоров'я України від 09.02.2017 №10.1-17/3286 надано згоду на закупівлю ангіографічного обладнання на умовах співфінансування 50% вартості зазначеного обладнання за рахунок коштів місцевого бюджету.
16.03.2017 до Департаменту повторно листом №355 звернувся директор КЗ «Дніпропетровський обласний клінічний центр кардіології та кардіохірургії» ДОР» з обґрунтуванням потреби придбання для даного закладу ангіографічної системи з С-аркою.
12.05.2017 було проведено загальне засідання головних позаштатних спеціалістів та фахівців позивача з актуальних питань надання спеціалізованої медичної допомоги хворих на серцево-судинні та судинно-мозкові захворювання у Дніпропетровській області. Протоколом засідання, крім іншого, встановлено необхідність закупівлі сучасного ангіографічного обладнання до КЗ «Дніпропетровське клінічне об'єднання швидкої медичної допомоги» ДОР», КЗ «Криворізька міська клінічна лікарня №2» ДОР».
Листами позивача №3528/0/29 від 18.05.2017; 4013/0/29-17 від 02.06.2017; №4200/0/29-17 від 12.06.2017 на адресу Міністерства охорони здоров'я України було надано відповіді з зазначенням необхідності закупівлі ангіографічного обладнання та погодження його закупівлі для КЗ «Дніпропетровський обласний клінічний центр кардіології та хірургії» ДОР». Дані листи залишилися без відповіді Міністерства охорони здоров'я України, що свідчить про відсутність погодження міністерством закупівлі обладнання для даного закладу охорони здоров'я.
14.08.2017 листом №994 головні позаштатні спеціалісти позивача з кардіології та хірургії серця і магістральних судин повідомили директора позивача про відсутність ангіографічного обладнання в КЗ «Дніпропетровське клінічне об'єднання швидкої медичної допомоги» ДОР» та зазначили, що необхідно передати ангіографічну систему з С-аркою для потреб КЗ «Дніпропетровське клінічне об'єднання швидкої медичної допомоги» ДОР».
22.08.2017р. головний лікар КЗ «Дніпропетровське клінічне об'єднання швидкої медичної допомоги» ДОР» звернувся до Департаменту з листом, в якому він просить Департамент передати до даного закладу охорони здоров'я ангіографічну систему.
Розпорядженням КМУ від 12.07.2017 №458-р для Дніпропетровської області додатково передбачено 10 552,4 тис.грн. Закупівля вказаного обладнання проводиться на умовах співфінансування (з державного бюджету - не більше 50 відсотків, з місцевих бюджетів - не менше 50 відсотків).
Керуючись вищевикладеним, позивачем, у порядку встановленому чинним законодавством, було оголошено про закупівлю ангіографічного обладнання.
Згідно наказу позивача від 31.08.2017 №1123/0/187-17 одержана за результатами закупівлі за накладною №17 від 08.09.2017 від ТОВ «Укрмедексперт» стаціонарна агіографічна система з С-аркою ВКАЕІ8І8 Таlеха виробництва SHIMADZUCORPORATION (Японія) вартістю 24 890 000,00 гривень, передана КЗ «Дніпропетровське клінічне об'єднання швидкої допомоги» ДОР», про що складено акт приймання-передачі від 08.09.2017 № 022/34/2017-27.
Згідно наказу позивача від 18.12.2017 № 1838/0/197-17 одержана за результатами закупівлі за накладною від 21.12.2017 № Л0000389 від ТОВ «ПротекСолюшнз Україна», стаціонарну агіографічну систему ОрtіmаІGS 330 виробництва GЕНuaiumМеdісаlCoLtd (Китай) вартістю 22 930 000,00 гривень, передана КЗ «Криворізька міська клінічна лікарня № 2», про що складено акт приймання- передачі від 21.12.2017 №1.
Позивачем на адресу Голови Дніпровської міської ради та Криворізької міської ради було направлено листи №19-2693/0/2-18 та №19-2692/0/2-18, з проханням прискорити вирішення питання щодо введення в експлуатацію ангіографічного обладнання за рахунок коштів місцевих бюджетів.
24.07.2018р. позивачем було направлено листи про порядок використання придбаного та переданого КЗ «Криворізька міська клінічна лікарня №2» ДОР» та КЗ «Дніпропетровське клінічне об'єднання швидкої медичної допомоги» ДОР» ангіографічного обладнання.
25.07.2018 у відповідь листом №1638 КЗ «Криворізька міська клінічна лікарня №2» ДОР» повідомив, що ангіографічна система не використовується у зв'язку з проведенням ремонтних робіт по об'єкту «Реконструкція приміщень на 3 поверсі будівлі операційного блоку КЗ «Криворізька МКЛ №2» ДОР».
25.07.2018 КЗ «Дніпропетровське клінічне об'єднання швидкої медичної допомоги» ДОР» повідомив позивача, що отриману ангіографічну систему планується встановити на 5 поверсі терапевтичного корпусу де на теперішній час проводиться реконструкція. Майно закладу на підставі рішення сесії міської ради м. Дніпро від 25.04.2018 №68/31 передано із спільної у комунальну власність територіальної громади м. Дніпра.
25.07.2018 питання щодо виділенні коштів на реконструкцію приміщень вирішено на сесії міської ради м. Дніпро.
Таким чином, з урахуванням встановлених обставин справи, слід зазначити про те, що закупівлю ангіографічного обладнання для потреб КЗ «Криворізька міська клінічна лікарня №2» ДОР» та КЗ «Дніпропетровське клінічне об'єднання швидкої медичної допомоги» ДОР» було проведено позивачем у відповідності до вимог чинного законодавства, та таке обладнання позивачем належним чином оприбутковане і передано вказаним закладам охорони здоров'я за відповідними актами приймання-передачі, однак на дату проведення ревізії не було введено ними в експлуатацію та не використовувалося у зв'язку із здійсненням заходів із ремонту та реконструкції приміщень відділень, у яких таке обладнання планується розмістити, що знаходиться поза межами компетенції позивача.
Крім того, судом встановлено, що відповідачем у вимозі про усунення порушень від 03.09.2018 року №13-03-04-13/3253 не конкретизовано вимоги або рекомендації щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, разом з тим, така вимога як індивідуальний акт відповідача містить вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність надання відповідачу вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків.
Однак, головною рисою індивідуальних актів є їхня конкретність (гранична чіткість), а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно- правових відносин, обумовлених цими актами; чітка відповідність такого акту нормам чинного законодавства.
Відповідно до ч.5 ст.242 Кодексу адміністративного судочинства при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду викладеній у постанові від 08.05.2018 року по справі №826/3350/17 з аналізу наведених положень законодавства висновується, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім. При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.
Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
Разом з тим, при вирішенні справи суд враховує правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 11.10.2018 по справах №813/4101/17, №825/1481/16, №821/1342/17 - з огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.
У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення», встановлені контролюючим органом.
Водночас спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.
Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.
Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.
Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
Правову позицію щодо необхідності врахування судами змісту вимог Держаудитслужби викладено в постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 та від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16.
Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» практика Європейського Суду з прав людини підлягає застосуванню судами як джерело права.
Суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України», в якому суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.
Також рішенням Європейського Суду з прав людини від 25.11.1999 у справі «Гешмен і Герруп проти Сполученого Королівства» суд вказав, що однією з вимог, яка випливає зі словосполучення «встановлений законом», є передбачуваність. Норму не можна вважати «законом», якщо вона не сформульована достатньо чітко, що дає особі можливість керуватися цією нормою у своїх діях.
З урахуванням встановлених обставин справи та наведених норм чинного законодавства України, суд приходить до висновку, що оскаржувана вимога відповідача від 03.09.2018 року №13-03-04-13/3253 про усунення порушень є необґрунтованою, такою що не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу позивача та не відповідає принципу правової визначеності як однієї із складових верховенства права, який вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість ситуацій правовідносин, що виникають.
Відповідно до ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості (ч.1 ст.9 КАС України).
гідно з пунктом 1 частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 72 та ч. 1 ст. 73 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.
Згідно ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Під час перевірки правомірності оскаржуваних рішень суд враховує, чи прийняті вони з використанням повноважень та спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискредитації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь яким несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
З огляду на вищезазначені висновки суду відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не доказав правомірності своїх дій та прийнятої вимоги, що є підставою для задоволення позову в частині.
Відповідно до ч. 1, 3 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Отже, враховуючи про часткове задоволення позову, на користь позивача підлягають відшкодуванню судові витрати у розмірі 1762, 00 грн.
Керуючись ст.ст.9, 77, 132, 139, 143, 243-246 КАС України, суд,Керуючись статтями 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування акту та вимоги - задовольнити частково.
Визнати протиправною та скасувати Вимогу від 03.09.2018 року №13-03-04-13/3253 про усунення порушень.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Стягнути з Західного офісу Держаудитслужби (ЄДРПОУ-40479801) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації (ЄДРПОУ-33769381) судовий збір у розмірі 1762,00 грн. (одна тисяча сімсот шістдесят дві гривні 00 коп.).
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя А.О. Коренев