Справа № 130/1423/17
Суддя: Совгира Д. І.
Дата ухвалення: 2019-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 130/1423/17

Головуючий у 1-й інстанції: Воробйова Інна Анатоліївна

Суддя-доповідач: Совгира Д. І.

14 березня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Совгири Д. І.

суддів: Курка О. П. Матохнюка Д.Б. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Совгири Д. І.,

позивача: ОСОБА_2,

представника позивача: ОСОБА_3,

представника відповідача: Глушка Ю.В.,

представника третьої особи: Крайніка Е.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу в режимі відеоконференції Лука - Мовчанської сільської ради Жмеринського району Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Лука - Мовчанської сільської ради Жмеринського району Вінницької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - відділ освіти Жмеринської районної державної адміністрації, Жмеринська районна рада та Лука - Мовчанська загальноосвітня школа І ступеню про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Лука - Мовчанської сільської ради Жмеринського району Вінницької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - відділ освіти Жмеринської районної державної адміністрації, Жмеринська районна рада та Лука - Мовчанська загальноосвітня школа І ступеню про визнання протиправним та скасування рішення.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року адміністративний позов задоволено у повному обсязі.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.

В судовому засіданні представник позивача та позивач заперечували проти задоволення апеляційної скарги відповідача та просили суд залишити її без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року - без змін.

Представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив суд задовольнити її.

Представник третьої особи підтримав доводи апеляційної скарги відповідача та просив суд задовольнити її.

Заслухавши доповідь судді, пояснення представників сторін, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 24 березня 2017 року Лука -Мовчанською сільською радою прийнято рішення "Про зміну назви (реорганізації) Лукамовчанської загальноосвітньої школи1- 2 ступенів", яким змінено назву (реорганізовано) Лукомовчанську загальноосвітню школу I-II ступенів на Лукомовчанську загальноосвітню школу I ступеню і затверджено Статут в новій редакції.

Не погоджуючись із таким рішенням, позивач звернулась до суду із цим позовом.

Відповідно до статті 10 Закону України "Про загальну середню освіту", загальноосвітній навчальний заклад є юридичною особою. За своїми організаційно-правовими формами загальноосвітні навчальні заклади можуть бути державної, комунальної та приватної форм власності.

Статус комунального має загальноосвітній навчальний заклад, заснований на комунальній формі власності.

Частинами першою, шостою статті 11 Закону України "Про загальну середню освіту" визначено, що державні та комунальні загальноосвітні навчальні заклади створюються відповідно центральними, місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх і мовних потреб за наявності необхідної кількості учнів (вихованців) відповідно до встановлених нормативів наповнюваності класів, необхідної матеріально-технічної та науково-методичної бази, педагогічних кадрів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради.

Відповідно до статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування", сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування", виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, серед іншого, питання реорганізації або ліквідації підприємств, установ, організацій комунальної форми власності.

Реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Положеннями статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Отже, як видно, рішення про скликання сесії ради доводиться до відома населення не пізніш як за 10 днів до сесії із зазначенням місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Як видно із п.1.1 Статуту Лукамовчанської загальноосвітньої школи I-II ступенів, затвердженого 17.11.2016 р., школа знаходиться у комунальній власності Лукамовчанської сільської ради.

Позивач зазначає, що в порушення вищевказаних норм, рішення про скликання сесії ради на 24.03.2018 р. із зазначенням питань, які передбачається винести на розгляд сесії, не доведено до відома населення.

Представник відділу освіти в судовому засіданні заперечив проти цих аргументів, вказуючи на те, що дана інформація розміщалась на стендах Лука Мовчанської сільської ради.

Оцінюючи доводи сторін в цій частині, суд вказує, що доказів розміщення інформації щодо проведення 24 березня 2017 р. сесії з розглядом на ній питання реорганізації Лукамовчанської школи і затвердження нового Статуту реорганізованої школи, -відповідачем не надано.

Окрім того, в протоколі порядку денного 11 сесії 7 скликання від 24.03.2017 р. відсутні будь-які посилання на те, що на обговорення ставилось питання про затвердження Статуту Лукамовчанської сільської ради та, відповідно, відсутня інформація про ухвалення рішення щодо такого затвердження.

При вирішені даного спору окремого окреслення потребує й питання оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування.

Так, відповідно до частин першої, одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.

Частиною першою статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації:

- в офіційних друкованих виданнях;

- на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет;

- на єдиному державному веб-порталі відкритих даних;

- на інформаційних стендах;

- будь-яким іншим способом.

Відповідно до частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Отже законодавець визначив, що проекти рішень органів місцевого самоврядування мають оприлюднюються не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Так, представник третьої особи (відділу освіти Жмеринської РДА) в усних поясненнях вказував на те, що проект спірного рішення як і Статут оприлюднювались на інформаційному стенді сільської ради. Цю обставину заперечує позивач. Відповідачем не надано жодних доказів розміщення такої інформації на інформаційних стендах або будь-яким іншим способом, що визначений законом. Тобто суб'єктом владних повноважень не доведено таку обставину.

Окремо, суд оцінює пункт 2 оскаржуваного рішення, яким затверджено Статут Лукомовчанської загальноосвітньої школи І ступеня в новій редакції.

Так, згідно частини п'ятої статті 9 Закону України "Про загальну середню освіту", загальноосвітній навчальний заклад на основі Положення про загальноосвітні навчальні заклади розробляє статут, який затверджується власником (для державних та комунальних загальноосвітніх навчальних закладів - відповідним органом управління освітою) та реєструється місцевим органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування.

Пунктом 9 Положення про загальноосвітній навчальний заклад, затвердженого постановою КМУ від 27.08.2010 р. №778 визначено, що заклад діє на підставі статуту, який розробляється на основі цього Положення та положення про відповідний тип закладу, типового статуту, затвердженого МОН.

Статут державного та комунального закладу затверджується відповідним органом управління освітою, статут приватного закладу затверджується його власником та погоджується з відповідним органом управління освітою.

Статут закладу реєструється місцевим органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування.

Отже, Статут комунального навчального закладу затверджується відповідним органом освіти, а не органом місцевого самоврядування.

Як зазначалось, Лукамовчанська загальноосвітня школа є комунальним закладом освіти, відтак, її Статут має затверджуватись відповідним органом управління освітою, яким згідно п.1.5 установчого документу, є відділ освіти Жмеринської РДА. Всупереч зазначеному, Статут Лукамовчанської школи, який надано на вимогу суду відділом з питань державної реєстрації Жмеринської районної державної адміністрації, затверджено рішенням сесії Лука - Мовчанської сільської ради, а погоджено начальником відділу освіти Жмеринської райдержадміністрації.

Окремо, суд акцентує увагу, й на тому, що пунктом 2 оскаржуваного рішення затверджувався Статут Лукомовчанської загальноосвітньої школи І ступеня, тоді як фактично на затвердження, а в подальшому - на реєстрацію, подано Статут "Лукомомовчанської загальноосвітньої школи I ступеня".

Також, суд вважає за необхідне вказати на те, що відповідно до загального правила дії нормативно-правових актів у часі застосуванню підлягають тільки діючі (чинні) нормативно-правові акти, тобто ті, які набрали і не втратили чинності на момент застосування.

Набрання нормативно-правовим актом чинності (аналогічно слід розуміти і вираз "введення нормативно- правового акту в дію") означає, що з певного визначеного моменту для державних органів, підприємств, установ, організацій, громадян стають обов'язковими положення цього акта, якими вони від цього часу і мають керуватись у своїй діяльності.

Нормативно-правовий акт може втратити чинність. Після цього він перестає бути джерелом права, а його норми втрачають свою обов'язкову силу і не підлягають подальшому застосуванню.

Всупереч зазначеному, оскаржуване рішення Лукамовчанською сільською радою приймалось відповідно до Положення про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально -виховних закладів, затвердженого постановою КМУ від 5 квітня 1994 р. № 228, яке втратило чинність ще 01.03.2016 р.

Оцінюючи оскаржуване рішення, суд керується положеннями частини другої статті 2 КАС України, в силу якої, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, критерій "прийняття рішень, вчинення (невчинення) дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" - за змістом випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

"На підставі" означає, що суб'єкт владних повноважень:

- має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України;

- зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

Критерій "прийняття рішення, вчинення (невчинення) дії обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії" - відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Встановлення невідповідності діяльності суб'єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову.

Суд зазначає, що недотримання процедури прийняття рішення органом місцевого самоврядування, що встановлено в ході розгляду справи, дає підстави для висновку вважати, що оскаржуване рішення не відповідає всім вищенаведеним критеріям, відтак є протиправним та підлягає скасуванню.

Окремо суд зазначає, що доводи позивача про порушення порядку вивільнення педагогічних працівників із Лукамовчанської загальноосвітньої школи та порядку переведення/перевезення учнів до іншого загальноосвітнього закладу, до уваги не беруться, оскільки такі аргументи не стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення та не покладені в його основу.

Згідно зі статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Так, відповідно до висновку Європейського суду з прав людини у справі "Проніна проти України" (рішення від 18 липня 2006 року), - кожен доречний і важливий аргумент особи має бути проаналізований і суд має надати відповідь на кожен з таких аргументів заявника.

Водночас, у пункті 23 цього рішення, Європейський суд з прав людини зазначив, що п. 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення.

Отже, за практикою Європейського суду з прав людини суд не зобов`язаний детально вивчати всі аргументи, на які посилаються учасники справи, якщо такі аргументи не стосуються предмету спору.

Тому, враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, які призвели до неправильного вирішення справи, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону і підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Лука - Мовчанської сільської ради Жмеринського району Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 19 березня 2019 року.

Головуючий Совгира Д. І.

Судді Курко О. П. Матохнюк Д.Б.