Справа № 240/4918/18
Суддя: Полотнянко Ю.П.
Дата ухвалення: 2019-03-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/4918/18

Головуючий у 1-й інстанції: Горовенко А.В.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

13 березня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Драчук Т. О. Загороднюка А.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови, скасування наказу від 02.10.2018 №199, зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою,

В С Т А Н О В И В :

в жовтні 208 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області в якому просив:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, викладену у наказі від 02.10.2018 №199 з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на термін 49 років для сінокосіння за клопотанням від 03.05.2018;

- скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 02.10.2018 №199;

- зобов'язати Головне управління Держеокадастру у Житомирській області надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки за кадастровим номером :16:000:0009 площею 216,5 га, яка розташована на території Бердичівського району Житомирської області з послідуючою передачею в оренду на 49 років.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26 листопада 218 року позов задоволено частково:

- визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 02 жовтня 2018 року №199 щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду), строком на 49 років, земельної ділянки за кадастровим номером :16:000:0009 для сінокосіння, площею 216,5 га, яка розташована на території Бердичівського району Житомирської області, згідно з клопотанням від 03 травня 2018 року.

- зобов'язатно Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення користування (в оренду), строком на 49 років земельної ділянки за кадастровим номером :16:000:0009 для сінокосіння, площею 216,5 га, яка розташована на території Бердичівського району Житомирської області, згідно з клопотанням від 03 травня 2018 року.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі п.3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Згідно з положеннями ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року у справі №806/2916/18 позов ОСОБА_2 задоволено частково: визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, оформлену листом №Г-5081/0-2916/0/22-18 від 25.05.2018, у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки за кадастровим номером :16:000:0009 площею 216,5 га, яка розташована на території Бердичівського району Житомирської області, для сінокосіння за клопотанням від 03.05.2018; зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 03.05.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки за кадастровим номером :16:000:0009 площею 216,5 га, яка розташована на території Бердичівського району Житомирської області, та прийняти рішення у відповідності до вимог Земельного кодексу України з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні (а.с.16-18).

На виконання вказаного рішення, відповідачем повторно розглянуто клопотання позивача від 03.05.2018 та наказом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 02 жовтня 2018 року №199 відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки за кадастровим номером :16:000:0009 площею 216,5 га, яка розташована на території Бердичівського району Житомирської області, у зв'язку з порушенням вимог ст.34, 123, 134 Земельного кодексу України (а.с. 10).

Вважаючи спірний наказ протиправним і таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся із цим позовом до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 02 жовтня 2018 року №199 прийнятий з порушенням частини другої статті 19 Конституції України та не відповідає вимогам частини другої статті 2 КАС України.

Колегія суддів частково не погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №2768-III визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною першою статті 22 Земельного кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Відповідно до частини другої статті 22 Земельного кодексу України до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Положеннями частини третьої статті 22 Земельного кодексу України встановлено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Частиною першою статті 34 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.

Частиною другою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з частиною п'ятою статті 116 Земельного кодексу України земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначено статтею 123 Земельного кодексу України.

Згідно з частиною другою статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховної ОСОБА_3 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до положень частини третьої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в наданні такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.

Судом встановлено, що в оскаржуваній відмові, яка викладена в наказі від 02.10.2018 №199 відсутні посилання про невідповідність місця розташування земельної ділянки, зазначеної позивачем: вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів; вимогам генерального плану населених пунктів; вимогам іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць; вимогам проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Доводи апелянта, про те, що набуття права оренди земельної ділянки для сінокосіння, позивачем можливо лише на конкурентних умовах, з посиланням на ст.134 Земельного кодексу України, колегія суддів відхиляє, оскільки вказана стаття стосується продажу земельних ділянок державної та комунальної власності, тоді як у даній справі, позивач звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведегня земельної ділянки, з послідуючою передачею в оренду.

Крім того, колегія суддів відхиляє доводи апелянта про те, що у відповідача відсутні повноваження щодо розпорядження землями водного фонду, із посиланням на ст.59 Земельного кодексу України, оскільки оскаржуваний наказ не містить посилань вказану статтю як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для прийняття рішення про відмову позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за клопотанням від 03.05.2018, оформленого наказом ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 02.10.2018 №199, що свідчить про протиправність вказаного рішення відповідача.

Таким чином, судова колегія апеляційної інстанції погоджується із висновком суду першої інстанції про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Житомирській області від 02.10.2018 №199 щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду) земельної ділянки за кадастровим номером :16:000:0009 для сінокосіння, площею 216,5 га, яка розташована на території Бердичівського району Житомирської області, згідно з клопотанням від 03 травня 2018 року.

Стосовно зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою колегія суддів зазначає наступне.

Надання земельної ділянки у користування є комплексним процесом, що складається з етапів надання дозволу на розробку проекту землеустрою, розробки проекту вказаного проекту, його погодження та затвердження у встановленому Земельним кодексом Українита прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у користування.

Суд звертає увагу, що повторна відмова відповідача надана позивачу після винесення рішення суду, яким зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання позивача від 03.05.2018 року у відповідності до Земельного кодексу України, мотивована іншими причинами, що суперечить нормам чинного земельного законодавства України.

Статтею 8 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і діє принцип верховенство права. Принцип верховенства права сформувався як інструмент протидії свавіллю держави, що виявляється в діях її органів як у цілому, так і окремих із них. Верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи мають обмежуватися законом.

Згідно Рекомендацій Комітету ОСОБА_3 Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_3 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Обмеження дискреційної влади як складова верховенства права і правової держави вимагає, насамперед, щоб діяльність як держави загалом, так і її органів, включаючи законодавчий, підпорядковувалася утвердженню і забезпеченню прав і свобод людини.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 6 вересня 1978 року у справі "Класс та інші проти Німеччини", зазначив, що "із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури".

Засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. Так, при розгляді справи було б неприйнятно враховувати право на ефективний засіб захисту, а саме, запобігання порушенню або припиненню порушення з боку суб'єкта владних повноважень, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права без його практичного застосування.

Відтак, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту.

Як встановлено з матеріалів справи, саме по собі судове рішення про визнання відмови у наданні дозволу протиправною не відновлює порушеного права позивача на прийняття відповідачем вмотивованого рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а породжує додаткові спори.

Верховний Суд України у своїй постанові від 16.09.2015 по справі №21-1465а15 зазначив, що у випадку задоволення позову, рішення суду має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії, чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду.

Застосовуючи механізм захисту права та його відновлення, порушеного суб'єктом владних повноважень, суд першої інстанції правомірно зобов'язав відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду) земельної ділянки за кадастровим номером :16:000:0009 для сінокосіння, площею 216,5 га, яка розташована на території Бердичівського району Житомирської області, згідно з клопотанням від 03 травня 2018 року, оскільки будь-яких перешкод для надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, крім тих, які вже розглянуті судом, відповідачем не зазначено та судом не встановлено.

Покладення такого обов'язку на відповідача не є перебиранням функції іншого суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта та зобов'язанням його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу, з огляду на обов'язковість ефективного механізму захисту порушеного права.

Однак, висновок суду першої інстанції в частині зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування (в оренду) саме строком на 49 років, колегія суддів вважає передчасним, оскільки прийняттю рішення про передачу земельної ділянки в оренду строком на 49 років конкретній особі передує стадія розгляду та затвердження проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки в оренду з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Тому, надання земельної ділянки у користування (в оренду) строком на 49 років на стадії вирішення питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду) земельної ділянки є неможливим та передчасним.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Відтак, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції правильно по суті вирішив даний публічно-правовий спір, однак висновок суду першої інстанції в частині надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду) земельної ділянки строком на 49 років є помилковим, у зв'язку з чим апеляційну скаргу відповідача необхідно задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції змінити в резолютивній частині шляхом виключення із абзацу 2 та 3 словосполучення "строком на 49 років".

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року змінити.

Виключити із абзацу 2 та 3 резолютивної частини рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року словосполучення "строком на 49 років".

В решті рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий ОСОБА_1

Судді ОСОБА_4 ОСОБА_5