Справа № 826/3880/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 березня 2019 року

Київ

справа №826/3880/18

адміністративне провадження №К/9901/58821/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І. та судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/3880/18

за позовом Публічного акціонерного товариства «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 травня 2018 року (у складі судді Келеберда В.І.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (у складі колегії суддів Мельничука В.П., Літвіної Н.М., Лічевецького І.О.),

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2018 року Публічне акціонерне товариство «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» (далі - ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО», позивач) звернулося в Окружний адміністративний суд м. Києва із адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), у якому просило:

визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг НКРЕКП «Про накладення штрафів на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» від 27 лютого 2018 року № 251;

визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП «Про накладення штрафу на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії» від 27 лютого 2018 року № 252.

Позов обґрунтований тим, що при визначенні розміру санкції за вчинені правопорушення відповідач не мав права застосовувати норми Закону України «Про ринок електричної енергії» до правовідносин, які мали місце в 2016 році. Також, позивач зазначив, що у відповідача були відсутні будь-які правові підстави для прийняття рішення про накладення штрафу та рішення про усунення порушень у строк, що перевищує п'ятиденний термін з дня завершення перевірки. Крім того, за результатами перевірки, здійсненої відповідачем, не було встановлено факту використання позивачем коштів на цілі або у розмірах, які не передбачені інвестиційною програмою; використання позивачем коштів на цілі та у розмірах, які не передбачені структурою тарифу, а відтак, у відповідача були відсутні законні підстави для прийняття рішення про зобов'язання позивача переглядати структуру тарифів та вносити зміни до інвестиційної програми.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року, позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що постанова НКРЕКП «Про накладення штрафу на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії» була прийнята 27 лютого 2018 року, тобто більше ніж через 8 місяців після проведення перевірки, що суперечить статті 9 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Крім того, відповідно до положень пунктів 1.1, 1.2 Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженого Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, 24 березня 2016 року № 377 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 09 червня 2016 року № 835/28965) (далі - Порядок № 377), визначено механізм формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з виробництва теплової енергії, її транспортування магістральними і місцевими (розподільними) тепловими мережами (далі - транспортування) та постачання, надання послуг з централізованого опалення і постачання гарячої води, які є ліцензіатами НКРЕКП. Порядок застосовується під час установлення НКРЕКП тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води для суб'єктів природних монополій, а також для суб'єктів господарювання на суміжних ринках, та поширюється на таких суб'єктів під час розрахунку зазначених тарифів. Проте цей нормативно-правовий акт не передбачає підстав та порядку вилучення зі структури тарифів коштів, а лише коригування тарифів за заявою ліцензіата.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Відповідач, не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 10 серпня 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 серпня 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В. від 16 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року; витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва матеріали справи № 826/3880/18; встановлено для учасників справи строк до 27 серпня 2018 року для подання до суду касаційної інстанції відзиву на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В. від 13 березня 2019 року призначено справу в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 14 березня 2019 року.

Відповідачем разом з касаційною скаргою подано клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 13 березня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Сектором НКРЕКП у Черкаській області, на підставі постанови НКРЕКП № 290 від 16 березня 2017 року «Про проведення планових виїзних перевірок суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг у II кварталі», було проведено планову виїзну перевірку дотримання Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕ від 08 лютого 1996 року № 3 (далі - Ліцензійні умови з виробництва електричної енергії), і Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, ЛЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджених постановою НКРЕ від 26 квітня 2006 року № 540 (далі - Ліцензійні умови з виробництва теплової енергії), позивачем за період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року.

За результатами перевірки було складено акти від 26 червня 2017 року № 97, № 98 та № 99.

27 лютого 2018 року відповідачем проведене відкрите засідання з розгляду вищезазначених актів, за результатами якого прийнято постанову «Про накладення штрафів на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії» (далі - постанова НКРЕКП від 27 лютого 2018 року № 251) та постанову «Про накладення штрафу на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії» (далі - Постанова НКРЕКП від 27 лютого 2018 року № 252).

У вступній частині постанови № 251 зазначено, що позивачем порушено Умови та Правила здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджені постановою НКРЕКП від 08 лютого 1996 року № 3, та Умови та правила (ліцензійні умови) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, ЛЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджені постановою НКРЕ від 26 квітня 2006 року № 540, а саме:

пункт 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та підпункт 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов'язку ліцензіата діяти згідно з законодавством України та нормативно-технічними документами, а саме: пунктами 4.1 та 4.4 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585, щодо обов'язку ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22 грудня 2015 року № 3037 «Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» (зі змінами), інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування та у частині зміни вартості виконання заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, а саме: у частині збільшення вартості виконаних заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, понад п'ять відсотків.

У вступній частині постанови № 252 зазначено, що Компанією порушено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії (крім діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, від 10 серпня 2012 року № 276 (далі - Ліцензійні умови з виробництва), Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 10 серпня 2012 року № 277 (далі - Ліцензійні умови з транспортування), та Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 10 серпня 2012 року № 278 (далі - Ліцензійні умови з постачання), а саме:

підпункт 2.1.7 пункту 2.1 Ліцензійних умов з транспортування у частині забезпечення обліку відпуску теплової енергії з теплових мереж ліцензіата з використанням відповідних приладів обліку теплової енергії, встановлених на межі балансової належності відповідальності) або межі продажу теплової енергії;

пункти 3.1 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання щодо дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність у сфері природних монополій та сфері теплопостачання, а саме: статті 19-1 Закону України «Про теплопостачання» та пунктів 7, 8 Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з постачальником природного газу, на якого покладено спеціальні обов'язки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 217, у частині: інформування теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами споживачів про відкриті в уповноваженому банку спеціальні рахунки для оплати спожитої теплової енергії та наданих комунальних послуг централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води, перерахування коштів за теплову енергію та/або надання комунальних послуг з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води від усіх категорій споживачів виключно на поточні рахунки із спеціальним режимом використання, відкриті теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами в уповноваженому банку для відповідної категорії споживачів, абзацу третього статті 14 Закону України «Про природні монополії» щодо обов'язкового виконання суб'єктами природних монополій рішень національних комісій регулювання природних монополій, а саме постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики а комунальних послуг від 01 вересня 2016 року № 1505 «Про схвалення Інвестиційної програми Публічного акціонерного товариства «Черкаське хімволокно» на 2016 рік», пункту 6 Порядку зарахування коштів на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків за інвестиційними програмами, використання зазначених коштів і здійснення контролю за їх витрачанням у сфері теплопостачання, затвердженого постановою Кабінету 3 Міністрів України від 09 жовтня 2013 року № 750, у частині щоденного перерахування на спеціальний рахунок коштів в обсязі, передбаченому в установлених тарифах для виконання інвестиційних програм, пункту 2 Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб'єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року № 630, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 14 грудня 2012 року № 381, щодо щорічного, не пізніше ніж за два місяці до дати початку планованого періоду, подання до уповноваженого органу заяви щодо схвалення (погодження) інвестиційної програми разом з документами, передбаченими пунктом 3.3 розділу III цього Порядку; підпункти 5.2.2 пунктів 5.2 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання в частині дотримання вимог, установлених Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, щодо провадження господарської діяльності, яка не належить до сфери природних монополій, якщо така діяльність має вплив на ринок, що перебуває у стані природної монополії.

У резолютивній частині постанови від 27 лютого 2018 року № 251 НКРЕКП вирішено:

Пункт 1. Накласти штраф на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» у розмірі 34000 грн за порушення пункту 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та у розмірі 1700000 грн за порушення підпункту 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії (за невиконання Інвестиційної програми, схваленої НКРЕКП).

Пункт 2. При найближчому перегляді тарифів ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії розглянути питання про коригування тарифів у сторону зменшення.

Пункт 3. Зобов'язати ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» внести зміни до Інвестиційної програми з виробництва електричної та теплової енергії на 2018 рік.

У резолютивній частині постанови від 27 лютого 2018 року № 252 НКРЕКП вирішено:

Пункт 1. Накласти штраф у розмірі 85000 грн на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» за порушення підпункту 2.1.7 пункту 2.1 Ліцензійних умов з транспортування теплової енергії, пунктів 3.1 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з постачання та Ліцензійних умов з транспортування щодо дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність у сфері природних монополій.

Пункт 2. Вилучити зі структури тарифів на теплову енергію ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» при найближчому перегляді тарифів економію коштів, що склалася.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача повноважень на проведення перевірки з огляду на наявність мораторію встановленого Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки статтею 6 цього Закону визначено, що дія цього мораторію не поширюється на перевірки у сферах енергетики і комунальних послуг.

Скаржник також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо неправомірного застосування відповідачем положень Закону України «Про ринок електричної енергії» до правовідносин, які виникли до набуття цим Законом чинності, та зазначає, що оскільки на час прийняття рішення про накладення штрафу Закон України «Про електроенергетику» втратив чинність з 11 червня 2017 року, в той час набув чинності Закон України «Про ринок електричної енергії», а відтак правомірно був застосований останній.

Також, скаржник вважає необґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанції щодо відсутності у нього повноважень на вилучення зі структури тарифу коштів, оскільки судами у своїх висновках неправильно застосовані вимоги Закону України «Про теплопостачання» від 02 червня 2005 року № 2633-IV. Вважає, що судами не досліджувалась, а тому і не врахована «Процедура встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання» затверджена постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 31 березня 2016 року № 528 (далі - Процедура № 528).

Скаржник також не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що відповідно до Закону № 1540-VIII, Процедури № 528 та Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб'єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 14 грудня 2012 року № 630 та постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, від 14 грудня 2012 року № 381, у нього відсутні повноваження: «на видачу вказівок позивачу щодо строків підготовки та конкретних положень майбутньої інвестиційної програми».

Від ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом № 1540-VIII (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

Згідно статті 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Частинами першою, другою статті 14 Закону № 1540-VIII встановлено, що засідання регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

Частинами другою-четвертою статті 14 Закону № 1540-VIII встановлено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг регулятор розглядає питання відповідальності суб'єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб'єкта господарювання. При застосуванні санкцій регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Відповідно до положень статті 19 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів регулятора. Під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб'єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов'язкові до виконання суб'єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб'єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб'єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п'яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб'єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті регулятора до розгляду акта на засіданні регулятора.

Абзацом п'ятим частини п'ятої статті 19 Закону № 1540-VIII встановлено, що у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Рішення регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п'яти днів з дня виявлення правопорушення регулятором.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних; у разі виявлення порушень у діях таких суб'єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений статтею 14 Закону № 1540-VIII, а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, які за своєю правовою природою не є санкціями у розумінні Закону № 1540-VIII. При цьому основною формою роботи НКРЕКП як колегіального органу є засідання регулятора.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, у період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року НКРЕКП проведено планову перевірку ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО», за результатами якої виявлено ряд порушень ліцензійних умов виробництва, постачання та транспортування електричної та теплової енергії. За наслідками перевірки складено акти від 26 червня 2017 року №№ 97, 98 та 99, на підставі яких у подальшому на відкритому засіданні, проведеному 27 лютого 2018 року, НКРЕКП прийнято постанови від 27 лютого 2018 року № 251 та № 252.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що на час вчинення позивачем порушень чинним був Закон України «Про електроенергетику» від 16 жовтня 1997 року № 575/97-ВР у відповідній редакції (далі - Закон № 575/97-ВР).

Відповідно до статті 27 цього Закону за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання рішень чи приписів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, та порушення умов ліцензій передбачено штраф у розмірі до п'яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Тобто максимальний штраф за вказане порушення складав 850000 грн.

З прийняттям Закону «Про ринок електричної енергії» від13 квітня 2017 року № 2019-VIII визнано таким, що втратив чинність згаданий вище Закон № 575/97-ВР, крім окремих положень.

Відповідно до пункту 22 розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2019-VIII нормативно-правові акти, прийняті на виконання Закону України «Про електроенергетику», діють до набрання чинності нормативно-правовими актами, затвердженими на виконання цього Закону.

Відповідальність за порушення законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії, на час прийняття відповідачем спірних постанов (27 лютого 2018 року) передбачено у статті 77 Закону № 2019-VIII.

Перелік правопорушень на ринку електричної енергії визначений частиною другою цієї статті. Серед них, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності; невиконання постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб'єктів владних повноважень на ринку електричної енергії, а також створення перешкод для виконання службових обов'язків посадовими особами таких суб'єктів.

Згідно з положеннями частини третьої статті 77 Закону № 2019-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у розмірах, визначених частиною четвертою статті 77 Закону № 2019-VIII.

За порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню, а також за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, пунктом 4 частини четвертої статті 77 Закону №2019-VIII передбачено застосування регулятором штрафу від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб'єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

За невиконання або несвоєчасне виконання рішень регулятора, прийнятих у межах його повноважень, на суб'єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню, згідно з пунктом 5 частини четвертої статті 77 Закону №2019-VIII накладається штраф від 1 тисячі до 10 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Отже, дії та бездіяльність позивача (недотримання ліцензійних умов та невиконання Інвестиційної програми, затвердженої регулятором), за які НКРЕКП накладено на ПАТ «ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО» штрафні санкції, кваліфікувалися як порушення як на час їх вчинення, так і на час винесення спірних постанов, проте є відмінність у розмірах штрафів.

З посиланням на статтю 58 Конституцію України та рішення Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що дія норм Закону № 2019-VIII не поширюється на правовідносини, які виникли після набрання ним чинності, а також ті правовідносини деліктного характеру, які виникли до набрання ним чинності, але санкції за такі порушення за цим Законом є іншими, ніж ті, що були встановлені нормативно-правовими актами, які діяли в період їх вчинення.

При визначені розміру санкції за вчинені правопорушення відповідач не мав права застосовувати норми Закону № 2019-VIII до правовідносин, які мали місце у 2016 році, оскільки норми нового закону підвищують, а не зменшують відповідальність.

Крім того, судами першої та апеляційної інстанцій було враховано, що спірні постанови НКРЕКП у частині застосування штрафних санкцій за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії були прийняті 27 лютого 2018 року, тобто більше ніж через 8 місяців після проведення перевірки та оформлення актів від 26 червня 2017 року №№ 97, 98 та 99, що є порушенням частини п'ятої статті 19 Закону № 1540-VIII.

Враховуючи вище наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у частині визнання протиправним та скасування пунктів 1 (щодо застосування штрафних санкцій) постанов НКРЕКП № 251 та 252 від 27 лютого 2018 року, оскільки при їх прийнятті відповідачем порушено вимоги дії закону у часі та застосовано штрафні санкції відповідно до Закону, який підвищив відповідальність позивача за порушення, вчинене до прийняття вказаного Закону, а також у зв'язку з тим, що відповідачем порушено встановлені статтею 19 Закону № 1540-VIII строки застосування штрафних санкцій.

Але, як підкреслив єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, це не означає, що цей конституційний принцип не може поширюватись на закони та інші нормативно-правові акти, які пом'якшують або скасовують відповідальність юридичних осіб. Проте надання зворотної дії в часі таким нормативно-правовим актам може бути передбачено шляхом прямої вказівки про це в законі або іншому нормативно-правовому акті.

Таким чином, до спірних правовідносин має застосовуватися саме той нормативний акт, який був чинним на момент їх виникнення.

Аналогічна позиція щодо застосування нормативно-правових актів у часі неодноразово висловлювалася Верховним Судом України, зокрема, у постановах від 24.03.2015 року у справі №21-83а15, від 31.03.2015 року у справі №21-55а15, від 21.04.2015 року у справі №21-154а15, від 03.11.2015 року у справі №808/2503/14

Разом з тим, колегія суддів вважає передчасним висновок судів першої та апеляційної інстанцій щодо скасування пунктів 2 та 3 постанови № 251 та пункту 2 постанови № 252.

Так, скасовуючи вказані пункти оскаржуваних постанов НКРЕКП № 251 та № 252, суди попередніх інстанцій виходили з того, що покладення обов'язку на суб'єкта, що здійснює господарську діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, здійснити коригування тарифів та вносити зміни до Інвестиційної програми не належить до повноважень регулятора, а також з того, що такі заходи впливу є санкціями. Цей висновок суди попередніх інстанцій мотивували тим, що постанови, які оскаржуються, стосується накладення штрафу, відтак, у них повинно бути викладено лише рішення, яке стосується даного питання. Тому, оскільки Законом встановлено виключний перелік санкцій, до яких не належить вилучення грошових коштів зі структури тарифу та внесення змін до Інвестиційної програми, суди дійшли висновку про протиправність оскаржених рішень також й у цих частинах. Однак колегія суддів вважає такий висновок помилковим у зв'язку з наступним.

Відповідно до частини третьої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії до відповідних учасників ринку можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Перелік санкцій є вичерпним. Інші заходи впливу регулятора, які випливають з мети та завдань його діяльності, не є санкціями відповідальності.

При цьому розпорядження щодо перегляду структури тарифів, так само, як і внесення змін до Інвестиційної програми, є підставою лише для розгляду НКРЕКП зазначених питань у майбутньому, має організаційно-зобов'язуючий характер для НКРЕКП (її структурних підрозділів) і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, яка міститься у постанові Верховного Суду від 04 лютого 2019 року у справі № 826/14482/17.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить до висновку про те, що судами попередніх інстанцій неправильно встановлено правову природу та характер оскаржуваних постанов у відповідних частинах, а саме: у частині пунктів 2 та 3 постанови № 251 та пункту 2 постанови № 252. Дійшовши до помилкового висновку, що визначені у цих пунктах спірних рішень розпорядження НКРЕКП є санкціями, суди не перевірили їх правомірність, виходячи з дійсної правової природи цих заходів державного регулювання, не врахували під час оцінювання правомірності їх застосування нормативних положень Процедури встановлення тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг від 31 березня 2016 року № 528, а також Процедури та Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб'єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 14 грудня 2012 року № 630, тобто не встановили всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

З урахуванням викладеного вище, суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що касаційну скаргу НКРЕКП слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен дати детальну відповідь на кожний аргумент позивача та відповідача. У разі необхідності суд може зобов'язати сторони надати докази, яких не буде вистачати для з'ясування цих обставин, або ж витребувати такі докази у інших осіб, в яких вони можуть знаходитися, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Оскільки суд касаційної інстанції повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2018 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко