Справа № 0540/8426/18-а
Суддя: Компанієць Ірина Дмитрівна
Дата ухвалення: 2019-03-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2019 року справа №0540/8426/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),

суддів Казначеєва Е.Г., Ястребової Л.В.,

розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року у справі № 0540/8426/18-а (головуючий І інстанції Христофоров А.Б. ) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про зобов'язання вчинити певні дії ,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач просила визнати незаконними дії відповідача в частині відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Новоандріївської сільської ради Волноваського району Донецької області; зобов'язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Новоандріївської сільської ради Волноваського району Донецької області.

В обґрунтування зазначила, що в листопаді 2017 року звернулася до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. В задоволенні зазначеного клопотання безпідставно та необґрунтовано відмовлено з підстав, що не передбачені ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, про що позивача повідомлено несвоєчасно.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року позов задоволено частково.

Визнано неправомірними дії Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області в частині відмови у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,0000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Новоандріївської сільської ради Волноваського району Донецької області.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 25.09.2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,0000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Новоандріївської сільської ради Волноваського району Донецької області з урахуванням висновків суду, викладених у мотивувальній частині рішення.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з судовим рішенням, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

Обґрунтування апеляційної скарги.

1. Позивачу надано відповідь на клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, в якій зазначено, що витребувана земельна ділянка є частиною сформованої земельної ділянки, з визначеним кадастровим номером та площею 27,0000 га та внесена до державного земельного кадастру.

2. На офіційному веб-сайті Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру розміщена інформація стосовно забезпечення учасників антитерористичної операції земельними ділянками на території Донецької області із зазначенням місце розташування, цільового призначення та площі земельних ділянок, які можуть бути відведені учасникам АТО.

3. Відповідно до практики Верховного Суду України отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про подальшу передачу такої земельної ділянки особі. Виконання оскаржуваного рішення буде порушувати нормативно-правові акти прийняті відповідно до Земельного кодексу України.

4. Надання дозволу або відмови у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є дискреційним повноваженням Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області.

Сторони в судове засідання не прибули, про час, дату та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, тому за ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає справу у порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановила наступне.

Фактичні обставини справи.

ОСОБА_1 відповідно до посвідчення серії НОМЕР_1, є учасником бойових дій (а.с. 8).

25.09.2017 року позивач звернулася до ГУ Держгеокадастру в Донецькій області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки площею 2,0000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Новоандріївської сільської ради Волноваського району Донецької області, для ведення особистого селянського господарства.

Листом від 11.01.2018 року № Б-6865/0-102/6-18 відповідач повідомив, що витребувана позивачем земельна ділянка площею 2,0000 га є частиною земельної ділянки загальною площею 27,0000 га, яка сформована, має кадастровий номер та внесена до Державного земельного кадастру. Зазначив, що відповідно до чинного законодавства надання частини сформованої земельної ділянки можливо після здійснення її поділу на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки. Також, позивачу запропоновано обрати іншу вільну земельну ділянку сільськогосподарського призначення державної власності, після чого в установленому законом порядку знову звернутися з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Позивач вважає, що листом від 11.01.2018 року № Б-6865/0-102/6-18 відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не вказавши при цьому жодної підстави передбаченою ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України.

Оцінка суду.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами ч. 2 ст. 14 Конституції України, право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно з ст. 41 Конституції України право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Положеннями п. 1 ст. 22 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) визначено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо) (ч. 2 ст. 22 ЗК України).

При цьому, п. "а" ч. 3 ст. 22 ЗК України визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до ст. 33 ЗК України земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянам у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.

За приписами ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Положеннями п. "в" ч. 3 ст. 116 ЗК України визначено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.

Відповідно до ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара.

Згідно з ч.ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Отже, законом чітко визначено, що за результатами розгляду клопотання відповідний орган виконавчої влади повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, або надати вмотивовану відмову в його наданні.

Підставою для відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Таким чином, перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Листом від 11.01.2018 року № Б-6865/0-102/6-18 відповідач надав відповідь про неможливість надання витребуваної позивачем земельної ділянки та запропонував позивачу обрати іншу земельну ділянку.

Отже, відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу без обгрунтування підстав такої відмови, передбачених ч.7 ст.118 ЗК України.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

В порушення вимог ч. 2 ст. 77 КАС України, відповідач обґрунтовує правомірність винесення оскаржуваної відмови доказами, які не були покладені в основу прийняття такого рішення, та посилається на правові норми, які не були ним застосовані при прийнятті такого рішення.

Зі змісту оскаржуваної відповіді можливо зробити висновок, що відповідач фактично ухилився від розгляду клопотання позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою обмежившись посиланням на те, що земельна ділянка, яку просить надати позивач є частиною земельної ділянки загальною площею 27,0000 га, яка має кадастровий номер та внесена до Державного земельного кадастру.

Отже, зазначена відповідь позбавляє позивача права на реалізацію встановлених ЗК України прав на отримання земельної ділянки безоплатно у власність, тому несе для особи негативні наслідки.

Суд першої інстанції зробив правильний висновок, що порушуючи ст. 3 Конституції України та визначені у ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України принципи верховенства права (забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави), законності (обов'язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України) відповідач створив перешкоди позивачу на шляху реалізації права на отримання земельної ділянки у власність.

Частиною 7 статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у ч. 7 ст. 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Так, у ст. 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 (далі - Положення № 333).

Нормами п. 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області, а відтак такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в Донецькій області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що даний орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.

В в даному випадку має місце протиправна бездіяльність і лист відповідача №Б-6865/0-102/6-18 від 11.01.2018 року у відповідь на клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності за змістом та формою не можуть вважатися "відмовою" у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Враховуючи, що протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у ч. 7 ст. 118 ЗК України, у визначений законом строк, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області повторно розглянути заяву позивача та прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, з урахуванням вимог п. 8 Положення № 333.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 11 квітня 2018 року по справі № 806/2208/17.

Посилання апелянта, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про подальшу передачу такої земельної ділянки особі, суд також залишає поза увагою, оскільки зазначене не спростовує висновку суду про протиправну бездіяльність відповідача щодо неприйняття ним жодного з тих рішень, які передбачені у ч. 7 ст. 118 ЗК України .

Щодо доводів про дискреційні повноваження відповідача суд зауважує, що судом першої інстанції визначено обов'язок розглянути клопотання позивача про надання дозволу відповідно до приписів закону, тому відсутні підстави вважати, що суд першої інстанції перебрав на себе повноваження суб'єкта владних повноважень.

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За приписами пункту 1 частини 1 статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року у справі № 0540/8426/18-а - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року у справі № 0540/8426/18-а - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття 19 березня 2019 року.

Касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 19 березня 2019 року.

Головуючий суддя І.Д. Компанієць

Судді Е.Г. Казначеєв

Л.В. Ястребова