Справа № 316/979/18
Суддя: Семененко Я.В.
Дата ухвалення: 2019-03-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 березня 2019 року м. Дніпросправа № 316/979/18
ЗП/0840/160/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання: Кязимової Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року (суддя Калашник Ю.В., повний текст складено 16.11.2018р.) у справі №316/979/18 (ЗП/0840/160/18) за позовом ОСОБА_1 до Енергодарської міської ради Запорізької області, міського голови Енергодарської міської ради Запорізької області Музики Павла Олексійовича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и В :

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність відповідача 1 щодо відмови та неприйнятті рішення щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0800 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером НОМЕР_1 та надання її заявнику у власність;

зобов'язати відповідача 1 затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташованої за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером НОМЕР_1;

здійснити захист порушених прав, свобод чи інтересів позивача в іншій спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод інтересів шляхом зобов'язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки міським головою Музикою П.О., який є головною посадовою особою територіальної громади міста;

зобов'язати відповідача 1 утриматися від дій та не передавати спірну земельну ділянку розташовану за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером НОМЕР_1 у власність іншим особам.

В обґрунтування заявлених вимог посилався на те, що розробивши та погодивши у встановленому порядку проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, позивач 17.07.2017 звернувся до відповідача із заявою про його затвердження, однак відповідач своєю бездіяльністю фактично відмовив позивачу у затвердженні поданого проекту землеустрою та передачі у власність земельної ділянки без зазначення мотивів такої

відмови, як такого, що не набрав потрібної кількості голосів. Вважаючи таку відмову протиправною позивач звернувся до суду із вказаним позовом.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року позов задоволено частково, а саме:

визнано протиправною бездіяльність Енергодарської міської ради Запорізької області щодо не прийняття рішення про передачу безоплатно у власність земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0800 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером НОМЕР_1;

зобов'язано Енергодарську міську раду Запорізької області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0800 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, з кадастровим номером НОМЕР_1.

В іншій частині позову відмовлено.

Рішення суду, в частині задоволених позовних вимог, мотивовано тим, що Земельним кодексом України передбачено механізм безоплатної передачі земель у власність і вичерпні підстави для відмови в цьому. При цьому, підставами для відмови у затвердженні проекту землеустрою, можуть бути лише відсутність його погодження, не проведення обов'язкової державної експертизи або відсутності дозволу на його виготовлення. Оскільки таких обставин у цій справі встановлено не було, суд першої інстанції вказав на протиправність бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах та зобов'язав відповідача затвердити проект землеустрою.

Не погодившись з рішенням суду, Енергодарська міська рада Запорізької області подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову у повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач фактично посилається на те, що затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є дискреційними повноваженнями Енергодарської міської ради, у зв'язку з чим суд, з огляду на його повноваження, не міг зобов'язувати відповідача затвердити проект землеустрою. Таким чином, за позицією відповідача, суд першої інстанції безпідставно перебрав на себе повноваження, віднесенні до компетенції органів місцевого самоврядування та фактично втрутився у дискреційні повноваження відповідача. Крім цього, відповідач вказує на те, що вказаний спір не містить ознак публічно-правового спору. За позицією відповідача оскільки спір стосується передачі земельної ділянки у власність, то вказані правовідносини мають вирішуватися за правилами цивільного судочинства.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги позивача, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Встановлені судом першої інстанції обставини справи свідчать про те, що рішенням 8-ї сесії 7-го скликання Енергодарської міської ради Запорізької області від 27.08.2016 №3 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок учасникам бойових дій в зоні проведення АТО вулиці Комсомольській, напроти будинку №17" позивачу було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1000 га, в місті Енергодарі Запорізької області, по вулиці Комсомольській, напроти будинку №17, за цільовим призначенням - землі житлової забудови для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) на умовах безоплатної приватизації (а.с.19).

На підставі вказаного рішення та договору на виконання робіт ТОВ "Козацькі землі ЛТД" розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, загальною площею 0,0800 га, який було погоджено висновками експерта державної експертизи від 21.06.2017 №3468/82-17 (а.с.52) та начальника управління містобудування та архітектури, головним архітектором Управління містобудування та архітектури Енергодарської міської ради Запорізької області від 26.05.2017 №36/01-12/03-01 (а.с.51).

Так, у Державний земельний кадастр внесено земельну ділянку площею 0,0800 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, якій було присвоєно кадастровий номер: НОМЕР_1, про що свідчить витяг НВ-017 від 29.06.2017 (а.с.61).

17.07.2017 позивач звернувся до відповідача із заявою (реєстраційний номер 01-20-15/03513) про затвердження проекту землеустрою.

Проте, листом від 07.05.2018 №01-20-18/94 "Про розгляд заяви" позивача повідомлено, що проект рішення "Про передачу безоплатно у власність на умовах безоплатної приватизації земельної ділянки площею 0,0800 га на вулиці Молодіжній, навпроти будинку №17" було розглянуто на черговому пленарному засіданні сесії Енергодарської міської ради 27.04.2018, але рішення не прийнято у зв'язку із не набранням необхідної кількості голосів "за" під час голосування депутатів міської ради з даного питання (а.с.60).

Не погодившись відмовою відповідача у погодженні проекту землеустрою, позивач звернувся з даним позовом до суду.

За наслідками перегляду справи, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для часткового задоволення позову з огляду на наступне.

Так, суд першої інстанції, вирішуючи спірні правовідносини між сторонами, правильно виходив з наступного.

Частиною 2 ст. 22 Земельного кодексу України передбачено те, що до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

При цьому, пунктом "а" ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Пунктом "в" ч. 3 ст.116 Земельного кодексу України встановлено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.

Згідно із ч.1 ст.121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2.0 гектара.

Відповідно до ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських рад у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища належать, в т.ч. делеговані повноваження: організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою (п.9).

За приписами ст. 12, 42 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста; забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.

Частиною 1 ст. 122 Земельного кодексу України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (ч.7 ст.118 цього Кодексу).

Згідно із ч. 8 ст. 118 Земельного кодексу України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

При цьому, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч. 9 ст. 118 Земельного кодексу України).

Згідно із ч.10 цієї статті Кодексу, відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Отже, з огляду на вказані норми права, суд першої інстанції правильно вказав на те, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

При цьому з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Таким чином, враховуючи те, що у спірному випадку відповідачем розглядалася заява позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельною ділянкою, то відповідач міг відмовити у затвердженні такого проекту виключно із зазначених вище підстав.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що підставою для не затвердження проекту землеустрою стало те, що рішення не набрало потрібної кількості голосів на сесії міської ради (протокол сесії від 27.04.2018р.).

Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що відповідачем з непередбачених чинним законодавством підстав не було прийнято рішення про затвердження поданого позивачем проекту землеустрою.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав стверджувати про те, що у спірних правовідносинах мав факт порушення прав та законних інтересів позивача.

Визначаючи спосіб захисту порушеного права, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що з огляду на суть спірних правовідносин таким способом є зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою. При цьому, судом першої інстанції враховано, що поданий на затвердження проект землеустрою погоджений у встановленому законом порядку, у зв'язку з чим підстав для відмови у його затвердженні, які визначені ст..118 ЗК України, не існувало.

Не спростовуючи висновки суду першої інстанції щодо відповідності проекту землеустрою вимогам законодавства, погодження його у встановленому порядку, відповідач вказує на те, що такий спосіб захисту права, який визначений судом, фактично є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

З приводу таких аргументів відповідача суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб'єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.

Дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов'язань представників влади, як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення. Також ця особа може вибирати рішення у передбачених для конкретних ситуацій нормативно-правових актах або схожих документах.

Тобто, дискреційні повноваження полягають у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.

В той же час, повноваження державних органів (органів місцевого самоврядування) не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень.

Отже, у разі настання визначених законодавством умов суб'єкт владних повноважень зобов'язаний вчинити конкретні дії (прийняти конкретні рішення) і, якщо він їх не вчиняє (не приймає), його можливо зобов'язати до цього в судовому порядку, що, зокрема, передбачено ч.4 ст.245 КАС України.

У спірному випадку, як зазначено вище, міська рада мала єдиний законно обґрунтований варіант поведінки, а саме, у зв'язку із поданням проекту землеустрою, який відповідав вимогам законодавства та був погоджений у встановленому порядку, прийняти рішення про затвердження такого проекту землеустрою.

Але, вказане рішення відповідачем прийнято не було, при цьому, з тих підстав, що проект рішення не набрав потрібної кількості голосів на сесії міської ради. Будь-яких інших мотивів не прийняття міською радою рішення не існує.

Таким чином, суд апеляційної інстанції не погоджується з аргументами позивача про те, що ухвалене рішення судом першої інстанції можливо розцінювати як втручання у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування, визначений судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права є дотриманням судом гарантій того, що спір між сторонами буде остаточно вирішений. При цьому, суд апеляційної інстанції враховує те, що спосіб захисту права, на якому наполягає відповідач (зобов'язати повторно розглянути вказане питання), не може гарантувати того, що при повторному розгляді цього питання проект рішення про погодження проекту землеустрою набере необхідну кількість голосів на сесії міської ради, а отже, не може гарантувати того, що право позивача буде поновлено.

Не погоджується суд апеляційної інстанції і з доводами відповідача про те, що вказаний спір не містить ознак публічно-правового спору, оскільки у спірних правовідносинах відповідач діє як суб'єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції по відношенню до позивача, вказані владні управлінські функції реалізовує на підставі законодавства, відповідно якого відповідач наділений повноваженнями щодо вирішення питань про затвердження проекту землеустрою. При цьому, на вказаному етапі вирішення питання щодо передачі земельної ділянки у власність, у позивача не виникло право відносно земельної ділянки, а отже відсутні підстави для вирішення спірних правовідносин в порядку цивільного судочинства.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення, в частині задоволених позовних вимог, з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим підстав для його скасування не існує.

На підставі викладеного, керуючись п.1 ч.1 ст.315, ст.ст.316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року у справі №316/979/18 (ЗП/0840/160/18) - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку у строки, визначені ст..329 КАС України.

Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 12.03.2019р.

Повне судове рішення складено 13.03.2019р.

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк