Справа № 355/1116/17
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2019-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №355/1116/17
Колегією суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у складі: головуючого судді - Шарапи В.М., суддів - Бевзенка В.М., Желтобрюх І.Л. 13 лютого 2019 року ухвалено постанову у справі за позовом Громадської організації «Офіс реформ Баришівських громад» (далі - ГО «Офіс реформ Баришівських громад») до Баришівського селищного голови Київської області ОСОБА_2, Баришівської селищної ради Київської області, секретаря Баришівської селищної ради Київської області ОСОБА_3 про визнання протиправними дій та рішення, за касаційною скаргою Баришівського селищного голови Київської області ОСОБА_2 на окрему ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2018 року.
Мною, Желтобрюх І.Л., у зв'язку з незгодою з результатом розгляду даної справи було висловлено окрему думку, суть якої полягає в наступному.
Коротко про обставини справи та зміст судових рішень.
ГО «Офіс реформ Баришівських громад» звернулась до суду з позовом до Баришівського селищного голови Київської області ОСОБА_2, Баришівської селищної ради Київської області, секретаря Баришівської селищної ради Київської області ОСОБА_3, в якому просила: визнати протиправними дії селищного голови та секретаря ради щодо заборони проводити відеозйомку перебігу сесії Баришівської селищної ради 15 серпня 2017 року; визнати протиправним рішення селищної ради від 15 серпня 2017 року щодо відеофіксації перебігу сесії.
Позов було мотивовано тим, що 15 серпня 2017 року до приміщення Баришівської селищної ради, де проводилась чергова сесія депутатів цієї ради, прибув головний редактор газети «Баришівка на долонях» ОСОБА_5 та почав проводити відеофіксацію засідання сесії. Проголосувавши, депутати прийняли рішення про заборону вказаній особі проводити відеозапис засідання.
Вважаючи такі дії Баришівської селищної ради протиправними, ГО «Офіс реформ Баришівських громад» звернулася до суду з цим позовом.
Рішенням Баришівського районного суду Київської області від 21 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

Вирішуючи спір суди виходили з того, що ОСОБА_5, стосовно якого відповідачем прийняте спірне рішення про заборону проводити відеозапис засідання сесії, не є членом ГО «Офіс реформ Баришівських громад», крім того, він не делегував цій ГО повноважень представляти його інтереси в суді. У зв'язку з цим суди визнали, що оскаржуваними діями Баришівської селищної ради права позивача не порушені, та, як наслідок, в останнього не виникло права для звернення до суду із даним позовом.

Поряд з цим, під час апеляційного розгляду даної справи Київським апеляційним адміністративним судом виявлено, що відмовляючи громадянину проводити відеозйомку засідання сесії селищної ради головою Баришівської селищної ради ОСОБА_2 порушено гарантований Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом селищної ради принцип гласності роботи сесії. Встановивши вчинення відповідачем такого порушення вимог чинного законодавства, колегія суддів КААС постановила окрему ухвалу та направила її до Баришівської селищної ради для вжиття відповідних заходів реагування.

Не погодившись із окремою ухвалою, Баришівський селищний голова ОСОБА_2 оскаржив її у касаційному порядку.

Залишаючи касаційну скаргу Баришівського селищного голови без задоволення, а окрему ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2018 року без змін, колегія суддів КАС ВС погодилась із висновком суду апеляційної інстанції про те, що чинним законодавством передбачено право громадян проводити відеозйомку сесій селищних рад, а тому селищних голова не вправі позбавляти такого права, у тому числі й ОСОБА_5

Аналізуючи доводи скаржника про те, що ОСОБА_5 не є членом ГО «Офіс реформ Баришівських громад», яка звернулася із даним позовом, колегія суддів КАС ВС зауважила, що окрема ухвала є способом реагування суду на випадки виявлення порушення суб'єктами владних повноважень вимог закону, які не можуть бути усунені ним самостійно при вирішенні адміністративного спору по суті.

Однак із такими висновками колегії суддів КАС ВС я не погоджуюсь, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка діє з 15 грудня 2017 року; далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У частині другій статті 2 КАС законодавцем закріплено критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень у справах про їх оскарження, зокрема, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Виходячи із завдання адміністративного судочинства, право на оскарження рішень (індивідуальних актів), дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої вони прийняті (вчинені / допущені) та які безпосередньо стосуються прав, свобод та інтересів цієї особи.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, зачіпати індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки вони можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки, а дії чи бездіяльність - порушують права.

Європейський суд з прав людини у пункті 53 рішення від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між засобами, що використовуються, та метою, яка має бути досягнута.

Отже, право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень надається особі, щодо якої прийнятий цей акт, вчинена певна дія чи допущена бездіяльність. Відповідно, такі рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень можуть бути перевірені судом із наданням їм відповідної правової оцінки лише у тому випадку, коли з позовом про їх оскарження звернулася особа, яка має на це право (належний позивач).

Так, статтею 46 КАС обумовлено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Статтею 48 КАС визначено, що суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті.

Крім того, суд може вирішити питання про заміну неналежного позивача у підготовчому засіданні (пункт 4 частини другої статті 180 КАС).

Тут варто зауважити, що умовою допуску позову до судового провадження в кожному випадку є те, що позивач переконливо заявляє про порушення свого права чи охоронюваного законом інтересу суб'єктом владних повноважень. Тобто, при вирішенні питання допустимості позову ще не йде мова про те, чи дійсно має місце порушення права (оскільки це є питанням обґрунтованості позову), а про те, що за умови правильності доводів позивача, порушення його прав є можливим, і тому суд може приступити до перевірки наявності таких порушень по суті. Перш за все адміністративний суд повинен перевірити прийнятність та допустимість позовної заяви, і лише після цього може приступити до перевірки доводів учасників справи та вирішення спору між такими учасниками по суті. Якщо позивач при поданні адміністративного позову помилково визначив себе суб'єктом спірних правовідносин, суд, встановивши це, повинен застосувати правила заміни належної сторони, і така заміна допускається лише до початку розгляду справи по суті.

Адміністративний позов без посилання на порушене право позивача судом до розгляду не приймається.

Правильне визначення поняття учасників судового процесу має значення з огляду на правові наслідки прийнятого за результатами розгляду справи судового рішення, адже такі учасники потребують захисту порушених прав або ж спонукання певних суб'єктів до виконання їх обов'язків, носіями яких є, зазвичай, органи державної влади. Інколи позивачами можуть виступати й певні організації, однак це видається можливим лише у тому випадку, коли такі організації володіють певним правом, за захистом якого вони уповноважені звернутися до адміністративного суду.

Метою вирішення спору є установлення справедливості, «правового миру» між учасниками процесу. При цьому рішення суду поширює свою дію лише на учасників такого процесу. Якщо ж відповідно до встановлених у справі обставин рішення буде стосуватися осіб, які не беруть участі у справі, суд повинен реалізувати надані йому процесуальним законом повноваження і залучити таку особу до участі у процесі, навіть якщо вона не виявляла наміру виступати у ролі позивача.

У тому разі, коли рішення приймається за результатами розгляду справи, у якій сторона позивача є неналежною, таке рішення не набуде статусу остаточного, оскільки завжди буде існувати імовірність оскарження такого рішення належним позивачем, - наслідком чого буде недосягнення принципу правової визначеності.

Відмовляючи ГО «Офіс реформ Баришівських громад» у задоволенні позову суди дійшли висновку, що оскаржуваними діями та рішенням Баришівської селищної ради, якими заборонено ОСОБА_5 проводити відеозапис засідання сесії ради, права ГО не порушені. Тобто, суди встановили, що у цієї громадської організації взагалі не виникло права на звернення до суду із даним позовом.

При цьому, під час розгляду даної справи суди першої та апеляційної інстанцій не перевіряли правомірності дій та рішень Баришівського селищного голови Київської області ОСОБА_2 у межах спірних правовідносин у контексті їх відповідності вимогам закону, правової оцінки їм не надавали, оскільки такі обставини не могли бути предметом доказування у цій справі, та, відповідно не були покладені судами в основу ухвалених ними судових рішень.

Разом з тим, частиною першою статті 249 КАС України визначено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

Так, згідно зі статтею 324 КАС України суд апеляційної інстанції у випадках і в порядку, встановлених статтею 249 цього Кодексу, може постановити окрему ухвалу.

Тобто, за змістом наведеної статті необхідною передумовою для постановлення окремої ухвали є встановлення під час розгляду справи по суті порушення закону безпосередньо щодо прав особи, за захистом яких вона звернулася до суду, з метою усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

Відсутність у особи права на звернення до суду з позовом виключає судовий розгляд такого спору по суті, у тому числі й встановлення у справі обставин, віднесення їх до предмета доказування, перевірку правомірності дій відповідача - суб'єкта владних повноважень чи виявлення порушень ним вимог чинного законодавства.

Встановлення судом фактів порушення суб'єктом владних повноважень закону під час судового процесу, в якому не приймав участі належний позивач, не відповідає завданню адміністративного судочинства, та не узгоджується із принципами рівності і змагальності.

Отже, на моє переконання, встановивши відсутність у позивача права на звернення до суду з даним позовом (тобто, визнавши неприйнятність позовної заяви) та відмовивши у зв'язку із цим ГО «Офіс реформ Баришівських громад» у задоволенні позову, Київський апеляційний адміністративний суд у своїй окремій ухвалі від 3 квітня 2018 року безпідставно надав правову оцінку діям Баришівського селищного голови у межах спірних правовідносин і встановив (визнав) порушення цією службовою особою вимог закону, наслідком чого було постановлення окремої ухвали.

Таким чином, враховуючи викладене, вважаю, що висновок колегії суддів КАС ВС про можливість залишення без змін окремої ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2018 року є передчасним.

Суддя

Касаційного адміністративного суду

у складі Верховного Суду І.Л. Желтобрюх