Справа № 826/3497/18
Суддя: Костюк Любов Олександрівна
Дата ухвалення: 2019-03-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/3497/18 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Смолій І.В.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 березня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Кузьмишиної О.М.,Пилипенко О.Є.;

за участю секретаря: Горяінової Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Заступника прокурора м. Києва на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року (прийнята у в підготовчому судовому засіданні, м. Київ, дата складання повного тексту рішення - відсутня) у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора м. Києва в інтересах держави до Київської міської ради, треті особи: Департамент з питань містобудування та архітектури виконуючого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ОСОБА_2, ОСОБА_3, Народний депутат України ОСОБА_4, ОСОБА_5, Державне підприємство «Інститут Київгенплан», Державне підприємство «Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв», ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 про визнання протиправним та скасування рішення №1005/4012 від 20.12.2017 року, -

В С Т А Н О В И Л А:

У лютому 2018 року, Заступник прокурора міста Києва в інтересах держави (далі- позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (далі - відповідач), треті особи: Департамент з питань містобудування та архітектури ВО КМР (КМДА), ОСОБА_2, ОСОБА_3, Народний депутат України ОСОБА_4, ОСОБА_5, ДП «Інститут Київгенплан», ДП «Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв», ОСОБА_6, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 про визнання протиправним та скасування рішення №1005/4012 від 20.12.2017 року «Про затвердження детального плану території в мажах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка».

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що Прокуратурою міста Києва виявлено порушення вимог містобудівного та земельного законодавства на території міста Києва.

Так, рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 року №370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.

В подальшому, рішенням Київської міської ради від 20.12.2017 року №1005/4012 затверджено детальний план території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка.

На думку позивача, вказаним вище рішенням Київської міської ради затвердженого детальний план території, який фактично змінює Генеральний план міста Києва, категорію та цільове призначення земельної ділянки.

При цьому, звертаючись до адміністративного суду з відповідною позовною заявою Заступник прокурора міста Києва посилається на те, що на теперішній час відсутній орган, який би здійснював відповідні повноваження у спірних правовідносинах, а тому вважає, що набув статусу позивача.

03.07.2018 року Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу КМР (КМДА) через канцелярію Окружного адміністративного суду міста Києва подано клопотання про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з відсутністю у позивача адміністративної процесуальної дієздатності.

В обґрунтування поданого клопотання представник послався на те, що прокурор не обґрунтував та не довів належними та допустимими доказами наявність порушень відповідачем законних інтересів держави або інтересів конкретного громадянина у зв'язку з прийняттям спірного рішення.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2018 року клопотання Департаменту з питань містобудування та архітектури ВО КМР (КМДА) про залишення позовної заяви без розгляду задоволено, адміністративний позов Заступника прокурора міста Києва в інтересах держави до Київської міської ради, треті особи: Департамент з питань містобудування та архітектури ВО КМР (КМДА), ОСОБА_2, ОСОБА_3, Народний депутат України ОСОБА_4, ОСОБА_5, ДП «Інститут Київгенплан», ДП «Генеральна дирекція з обслуговування іноземних представництв», ОСОБА_6, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 про визнання протиправним та скасування рішення №1005/4012 від 20.12.2017 року - залишено без розгляду.

Колегія суддів зазначає, що суддею суду першої інстанції помилково зазначено у вступній частині ухвали від 11 вересня 2018 року найменування ухвали, а саме вказано «про закриття провадження у справі».

Підстави закриття провадження у справі визначені ч.1 ст.238 КАС України, а саме: якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства; якщо позивач відмовився від позову і відмову прийнято судом; якщо сторони досягли примирення; якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб'єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва; щодо оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і не чинними рішенням суду, яке набрало законної сили; щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб'єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб'єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили; щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб'єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Не погоджуючись з постановленою ухвалою, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просив дану ухвалу скасувати, як таку, що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи та направити справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а а ухвала судді - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду з наступних підстав.

Повертаючи позовну заяву без розгляду, суддя суду першої інстанції виходив з того, що про відсутність у позивача повноважень на ведення справи у суді в тому числі і в інтересах територіальної громади, оскільки її інтереси представлені відповідними органами.

З таким висновком суду першої інстанції колегія суддів не погоджується виходячи з наступного.

Виходячи зі змісту вимог ст.ст. 1, 2 Закону України «Про прокуратуру», ст. 131-1 Конституції України функція з представництва надана прокуратурі з метою захисту державних інтересів та з урахуванням ст. 19 Конституції України застосування за наявності підстав представницьких повноважень є обов'язком прокурора діяти, щоб інтереси держави не залишились незахищеними.

Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Тобто, з метою підтвердження наявності підстав для застосування представницьких повноважень та виконання субсидіарного обов'язку, який покладений на органи прокуратури Конституцією України, прокурору необхідно довести: 1) наявність порушеного інтересу держави; 2) наявність або відсутність органу, який має повноваження на захист цих інтересів; 3) невжиття цим органом заходів на захист інтересів чи неналежне вжиття таких заходів.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Колегія суддів зазначає, що одним із органів наділеними представництвом є прокуратура, на яку покладено функції представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.

За змістом ч. 1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч.1 ст.43 КАС України, здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно з ч.ч.3, 4 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Наведене свідчить про те, що прокурор у визначених чинним законодавством випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що вказує позивач, обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги, зокрема, зазначаючи, що оскаржуване рішення Київської міської ради від 28.11.2017 року №679/3686 фактично змінило стратегію розвитку міста, передбачену Генеральним планом без врахування потреб міста та інтересів киян.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року у справі № 1-1/99 (далі по тексту - Рішення КСУ) державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Також, у зазначеному вище рішенні Конституційний Суд України наголосив, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26.07.2018 року у справі №926/1111/15.

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).

Аналіз ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 по справі № 924/1237/17.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02.10.2018 року у справі №4/166«Б».

Щодо наявності порушеного інтересу держави у спірних правовідносинах, колегія мсуддів зазначає наступне.

Так, позовні вимоги прокурора у цій справі мотивовано тим, що Київською міською радою прийнято спірне рішення з порушенням вимог містобудівного та земельного законодавства, оскільки детальний план території суперечить приписам діючого Генерального плану міста Києва. Так, вказаним детальним планом передбачено будівництво будинків на території, яка за Генеральним планом належить до земель промисловості.

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 08.04.1999 № З-рп/99, державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту.

Статтею 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон) передбачено, що Генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування забудови та іншого використання території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (ч. 1 ст. 17 Закону).

Відповідно до ч. 3 цієї статті, Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

За змістом ст. 5 Закону вимоги містобудівної документації, у тому числі Генерального плану населеного пункту, є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів АРК, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення Генерального плану населеного пункту.

Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування приміської зони на період до 2020 року, який є основним містобудівним документом, який визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудову та іншого використання території міста Києва.

Отже, при розробці Генерального плану міста Києва було визначено державні інтереси, які у подальшому мали бути враховані при розробці та прийнятті оскаржуваного детального плану, як містобудівної документації нижчого рівня.

Також, Генеральний план міста прийнято в інтересах держави з метою підвищення якості життя мешканців міста, забезпечення ефективної життєдіяльності населення міста та екологічної безпеки, а також він встановлює напрями і межі територіального розвитку, функціональне призначення і будівельне зонування території, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, захисту території від небезпечних природних та техногенних процесів, охорони природи та історико- культурної спадщини.

В ході його розроблення були враховані численні висновки спеціалістів, зокрема органів земельних ресурсів, охорони культурної спадщини, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, державної санітарно-епідеміологічної служби, природоохоронного та інших органів, яким відповідно до закону належать повноваження щодо розгляду містобудівної документації та проведена відповідна експертиза.

Таким чином, вказаний вище Генеральний план м.Києва, який затверджено в інтересах мешканців міста, є обов'язковим для дотримання усіма особами з метою належної життєдіяльності територіальної громади міста.

Колегія суддів вертає увагу на те, що детальний план території не узгоджується зі стратегією розвитку м.Києва та змінює по сутті положення чинного Генерального плану міста.

Крім того, при розроблені та затвердженні спірного детального плану відповідні спеціалісти не залучалися, експертиза містобудівної документації не проводилася, не враховано істотного збільшення навантаження на транспортну та інженерну інфраструктуру міста Києва, у тому числі електропостачання, водопостачання, газопостачання окремих районів.

Наведене змінює стратегію розвитку міста, а відтак становить загрозу і порушує державні інтереси та інтереси територіальної громади міста Києва.

Також, прийняття Київською міською радою спірного рішення порушує передбаченні Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» правові та організаційні основи містобудівної діяльності, а також порушує забезпечення сталого розвитку території з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Отже, прийняття Київрадою спірного рішення всупереч вимог містобудівного та земельного законодавства свідчить про порушення інтересів держави, оскільки саме держава здійснює регулювання у сфері містобудування.

Окрім зазначеного вище, колегія суддів звертає увагу на те, що в даному випадку місцеві інтереси пов'язані із загальнодержавними і внаслідок порушення інтересів місцевого самоврядування порушуються також інтереси держави.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 02.10.2018 у справі №4/166«Б».

На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що саме прокурор в даному випадку мав не тільки законне право, а й обов'язок здійснити захист державних інтересів, які порушено, оскільки відповідний орган влади відсутній.

Щодо органу, який наділений повноваженнями здійснювати захист державниї інтереів у спірних правовідносинах, колегія суддів зазначає наступне.

Так, відповідно до положень статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду: управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність».

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; виконавчі органи з питань державного архітектурно - будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Наразі центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері будівництва є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України (далі - Мінрегіон) (постанова КМ України від 30.04.2014 № 197 «Про затвердження Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України» (далі - Постанова КМ України).

Відповідно до постанови КМ України основними завданнями Мінрегіону є, серед іншого, забезпечення формування державної політики у сфері архітектурно - будівельного контролю та нагляду (пп. 2 п. З Постанови), здійснює управління у сфері містобудування шляхом планування територій на державному рівні, визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення містобудівної документації та проведення моніторингу за дотриманням законодавства у сфері містобудування; проведення містобудівного моніторингу на державному рівні (пп. 8 п.4 Постанови КМ України), проводить в межах повноважень, передбачених законом моніторинг реалізації Генеральної схеми планування території України та іншої містобудівної документації (пп. 15 п. 4 Постанови КМ України) тощо.

Згідно пп. 5 п. 5 Постанови КМ України Мінрегіон з метою організації своєї діяльності здійснює претензійно - позовну роботу, звертається до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів, а також інтересів держави у відповідних сферах.

Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю є Державна архітектурно - будівельна інспекція України (постанова КМ України від 09.07.2014 № 294 «Положення про Державну архітектурно - будівельну інспекцію України»).

Окрім зазначеного вище, колегія суддів звертає увагу на п. 1 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 № 197 (далі - Положення про Міністерство), Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну житлову політику і політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Пунктом 5 Положення про Міністерство передбачено, що з метою здійснення організації своєї діяльності Міністерство здійснює претензійно - позовну роботу, звертається до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів, а також інтересів держави у відповідних сферах.

Натомість, Міністерство не наділено повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування.

Таким чином, законодавець надав державному органу право діяти виключно в межах наданих повноважень та у спосіб, який визначено законом. Виконання державним органом функцій, які йому не надано, буде суперечити конституційним засадам, визначеним у ст. 19 Основного Закону України.

Отже, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України як центральний орган виконавчої влади має діяти виключно на підставі та у відповідності до закону.

Колегія суддів звертає увагу на те, що Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також як зазначено в роз'ясненні Мінрегіону від 06.03.2019 року №7/14.5/3826-19, головні інспектори будівельного нагляду, у разі виявлення порушень у сфері містобудівної діяльності, мають право скасовувати чи зупиняти дію містобудівних умов та обмежень земельних ділянок, паспортів прив'язок тимчасових споруд, але не дію містобудівної документації на місцевому рівні.

Так, відповідачем у справі є Київська міська рада, а не Київська міська державна адміністрація чи виконавчий орган Київської міської ради, адже саме Київська міська рада приймала рішення про затвердження оскаржуваного детального плану території.

На підств іивще зазначеного, колегія суддів зазначає, що відповідач не належить до органів архітектурно - будівельного контролю, а отже, не є об'єктом нагляду для Державної архітектурно-будівельної інспекції.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади і не належить до системи органів місцевого самоврядування.

Колегія суддів зазначає, що Законами України не віднесено до компетенції центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування чи до компетенції центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду повноваження щодо здійснення нагляду за органом місцевого самоврядування при затвердженні ним містобудівної документації на місцевому рівні, а також не передбачено повноважень скасовувати, змінювати чи зупиняти рішення органів місцевого самоврядування про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.

Окрім того, відповідно до ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування», органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України , цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків, передбачених законом.

Законами України взагалі не визначається процедура нагляду за органами місцевого самоврядування при затвердженні ними містобудівної документації на місцевому рівні.

Вищевказана позиція підтверджується також роз'ясненнями Комітету з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства Верховної Ради України, Мінрегіону (копії роз'яснень додаються)

Зокрема, в роз'ясненні Мінрегіону від 06.03.2019 року №7/14.5/3826-19 чітко зазначено, що відповідно до чинного законодавства ні Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, ні Державна архітектурно - будівельна інспекція не здійснюють державного нагляду за діяльністю органу місцевого самоврядування при затвердженні містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з підпунктом 25 пункту 4 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Мінрегіон надає роз'яснення щодо реалізації державної політики у відповідних сферах.

Частиною 3 статті 21 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», передбачено, що комітети з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз'яснення щодо застосування положень законів України.

Щодо посилання відповідача на те, що Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України здійснює претензійно - позовну роботу, колегія суддів зазначає наступне.

Так, п.п.9 п.9 Положенням передбачено право Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України здійснювати претензійно-позовну роботу,, звертається до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів, а також інтересів держави у відповідних сферах

Водночас відповідні сфери визначаються повноваженнями Мінрегіону та встановлюються на рівні закону.

З огляду на наведені вище норми ст. 19 Конституції України та статті 9 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» такі повноваження на рівні закону Мінрегіон має лише щодо позовів про розроблення, затвердження, перегляд, внесення змін і скасування державних будівельних норм.

Щодо повноваження Державної архітектурно-будівельної інспекції України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з п. 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294, Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням, у разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі.

Повноваження на звернення до суду з іншими позовами, у тому числі про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, у вказаного органу відсутні.

Таким чином, даний орган не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено детальний план території.

Відповідно до п. 3 Положення «Про Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)», затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 01.10.2015 № 978, основними завданнями Департаменту є здійснення державного архітектурно-будівельного контролю на території міста Києва та реалізація державної політики у цій сфері на території міста Києва.

При цьому, вказаний орган не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування.

Окрім зазначеного вище, колегія суддів звертає увагу на те, що оспорюваним рішенням Київської міської ради права Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та органів Державного архітектурно-будівельного контролю не зачіпаються та не порушуються, а тому на захист своїх інтересів вказані органи не можуть звернутись до суду.

Таким чином, нормами законодавства, які регулюють діяльність указаних органів, не надано повноважень на звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено детальний план території.

На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходить до виснову, що указані органи не можуть бути позивачами у справах цієї категорії, а тому саме прокурор з урахуванням положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», мас право звернення до суду з таким позовом.

Відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

У зв'язку з відсутністю у Міністерства та органів Державного архітектурно - будівельного контролю повноважень на представництво інтересів держави в суді у цій категорії справ, даний позов пред'явлено прокурором як позивачем, що відповідає положенням ч. 5 ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 05.02.2019 у справі 910/7813/18, від 30.05.2018 у справі № 910/9373/17 та від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15.

На підставі вище зазначеного, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції належним чином наведені обставини не досліджено, відповідної оцінки їм не надано, у зв'язку з чим безпідставно позов залишено без розгляду.

Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Отже, суддя суду першої інстанції дійшов помилкового висновку про залишення без розгляду адміністративного позову, чим порушив норми процесуального права.

За таких обставин керуючись ст.320 КАС України, апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст. 2, 10, 11, 237, 241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 312, 320, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора м. Києва - задоволити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 вересня 2018 року - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Верховного Суду в порядку та строки, передбачені ст. 329 КАС України.

(Повний текст виготовлено - 13 березня 2019 року).

Головуючий суддя: Л.О. Костюк

Судді: О.М. Кузьмишина,

О.Є. Пилипенко