Справа № 9901/478/18
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2019-02-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/478/18

Провадження № 11-919заі18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю секретаря судового засідання - Мамонової І. В.,

учасники справи:

представник позивача - ОСОБА_3,

представник відповідача - Белінська О. В.,

розглянула в судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року (судді Стрелець Т. Г., Білоус О. В., Бевзенко В. М., Шарапа В. М., Смокович М. І.) у справі № 9901/478/18 за позовом ОСОБА_5 до ВРП про визнання дій протиправними і зобов'язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

16 березня 2018 року ОСОБА_5 звернулася до суду з адміністративним позовом до ВРП, у якому просила:

- визнати протиправними дії відповідача щодо неповідомлення їй інформації про прізвища та ініціали членів ВРП, які проводять перевірку її двох дисциплінарних скарг стосовно суддів;

- зобов'язати відповідача письмово повідомити їй про прізвища та ініціали членів ВРП, які проводять перевірку її двох дисциплінарних скарг стосовно суддів Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_17 (від 23 листопада 2017 року № С-7141/0/7-17) та ОСОБА_6 (від 13 грудня 2017 року № С-7141/1/7-17).

ОСОБА_5 також просила стягнути з відповідача на її користь витрати, пов'язані з розглядом справи.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відмова ВРП надати ОСОБА_5 інформацію про членів ВРП, які проводять перевірку її дисциплінарних скарг стосовно суддів Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_17 та ОСОБА_18., є протиправною, оскільки порушує право позивача на підставі частини другої статті 33 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII«Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) заявити відвід члену ВРП, який проводить перевірку скарги.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 12 липня 2018 року позов задовольнив частково: визнав протиправними дії ВРП щодо неповідомлення ОСОБА_5 інформації про прізвища та ініціали членів ВРП, які проводять перевірку дисциплінарних скарг позивача на суддів за скаргами від 23 листопада 2017 року № С-7141/0/7-17 та від 13 грудня 2017 року № С-7141/1/7-17; зобов'язав ВРП письмово повідомити позивачу прізвища та ініціали членів ВРП, які проводять перевірку дисциплінарних скарг ОСОБА_5 на суддів за вказаними скаргами; стягнув на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань ВРП судові витрати в сумі 70 грн 30 коп. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

06 серпня 2018 року ВРПподала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу на вказане судове рішення.

На обґрунтування апеляційної скарги ВРП зазначила про те, що відповідно до статті 12 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII). Члени ВРП розглядають звернення (заяви, скарги), що перебувають у їх провадженні, керуючись положеннями норм законодавства України, зокрема законів № 1402-VIII і № 1798-VIII, а також Регламентом ВРП. За змістом пункту 2 частини першої статті 22 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. Частиною першою статті 6 Закону № 2939-VIвизначено, що інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. Наказом голови ВРП від 11 серпня 2017 року № 70/0/1-17 затверджено Перелік відомостей, що становить службову інформацію у ВРП, відповідно до пункту 6 якого до таких відомостей включено, зокрема, інформацію, яка стосується питань автоматизованого розподілу матеріалів між членами ВРП та міститься в протоколі, створеному автоматизованою системою. Тобто протокол автоматизованого розподілу дисциплінарної скарги віднесено до внутрівідомчої службової кореспонденції, яка формується під час реалізації повноважень ВРП щодо забезпечення здійснення дисциплінарним органом дисциплінарного провадження стосовно судді. Крім того, за змістом статті 33 Закону № 1798-VIII питання про відвід (самовідвід) члена ВРП вирішується на стадії колегіального розгляду відповідного питання на засіданнях дисциплінарних палат та ВРП. Тому, на думку відповідача, доводи ОСОБА_5 з приводу обмеження її права на відвід члену ВРП не заслуговують на увагу. За вказаних обставин ВРП просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 серпня 2018 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ВРП, а ухвалою від 04 вересня 2018 року призначила цю справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні зповідомленням (викликом) сторін.

У відзиві на апеляційну скаргу ВРП позивач посилається на те, що виключно законами України визначаються права громадянина, а згідно з приписами частини другої статті 33 Закону № 1798-VIII особа, яка подала скаргу, може заявити відвід члену ВРП, який проводить перевірку скарги. Але оскільки цією нормою Закону № 1798-VIII не встановлено, на якій саме стадії дисциплінарного провадження може бути заявлений відвід члену ВРП, то його можна заявити на будь якій зі стадій дисциплінарного провадження, зокрема під час попереднього вивчення та перевірки членом ВРП дисциплінарної скарги. Крім цього, ОСОБА_5 зазначає, що визначені у статті 6 Закону № 2939-VI умови, за якими доступ до інформації підлягає обмеженню, жодним чином не відносяться до спірних правовідносин, а твердження ВРП про те, що розголошення запитуваної інформації може завдати істотної шкоди авторитету й неупередженості правосуддя, є необґрунтованими. Також позивач вважає безпідставними доводи ВРП стосовно того, що нерозголошення інформації про членів ВРП, які здійснюють попереднє вивчення скарг ОСОБА_5, зумовлено запобіганням будь-якому впливу або тиску на членів ВРП, оскільки статтею 344 Кримінального кодексу України встановлено кримінальну відповідальність за незаконний вплив у будь-якій формі на члена ВРП. З огляду на викладене позивач вважає рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року обґрунтованим, а апеляційну скаргу ВРП такою, що не підлягає задоволенню.

У судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник відповідача підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з викладених у ній мотивів.

Представник позивача просив відмовити в задоволенні апеляційної скарги, вважаючи рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи позивача, заслухавши доводи учасників справи, перевіривши її матеріали, ВеликаПалата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення й не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення.

Суд першої інстанції установив, що на розгляді ВРП перебувають скарги ОСОБА_5 стосовно дисциплінарних проступків суддів Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_17 (від 23 листопада 2017 року № С-7141/0/7-17) та ОСОБА_6 (від 13 грудня 2017 року № С-7141/1/7-17).

Під час телефонної розмови посадова особа управління документального забезпечення ВРП відмовилася повідомити позивачу прізвища та ініціали членів ВРП, які проводять перевірку вказаних дисциплінарних скарг.

28 грудня 2017 року ОСОБА_5 звернулася до ВРП із заявою, в якій просила письмово повідомити її про прізвища та ініціали членів ВРП, які проводять перевірку вказаних дисциплінарних скарг стосовно суддів. Ця заява зареєстрована у ВРП 03 січня 2018 року за № С-77/0/7-18.

Листом начальника управління - завідувача відділу по роботі зі зверненнями управління по роботі зі зверненнями, запитами на інформацію та забезпечення організації особистого прийому громадян секретаріату ВРП ОСОБА_7 від 01 лютого 2018 року № С-77/0-3372/0/9-18 позивачу роз'яснено, що запитувана інформація належить до службової відповідно до статті 6 Закону № 2939-VI, що унеможливлює надання її позивачу.

10 лютого 2018 року ОСОБА_5 звернулася до голови ВРП зі скаргою на неналежний розгляд заяви від 03 січня 2018 року, в якій просила призначити повторну перевірку її заяви з урахуванням вказаних у скарзі зауважень.

Листом начальника управління по роботі зі зверненнями, запитами на інформацію та забезпечення організації особистого прийому громадян секретаріату ВРП ОСОБА_8 від 16 лютого 2018 року № С-77/1-5548/0/9-18 ОСОБА_5 повідомлено про те, що її заява розглянута відповідно до норм законодавства України та в межах повноважень ВРП з наданням відповіді листом від 01 лютого 2018 року.

Вважаючи протиправною відмову ВРП у наданні запитуваної інформації, ОСОБА_5 звернулася до суду з цим позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_5, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду виходив з того, що протокол автоматизованого розподілу є документом, що відображає результат здійснення розподілу матеріалів, які надійшли на адресу ВРП, між її членами, та не містить інформації, яка відповідно до статті 9 Закону № 2939-VI може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом (службової інформації). Обмеження доступу до конкретної інформації допускається, якщо інформація належить до службової в розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI та застосовуються в сукупності вимоги пунктів 1-3 частини другої статті 6 цього Закону. Проте, надаючи відповідь позивачу, ВРП не дотрималася наведених норм чинного законодавства, що вказує на наявність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправними дій відповідача щодо неповідомлення ОСОБА_5 інформації про прізвища та ініціали членів ВРП, які проводять перевірку її двох дисциплінарних скарг стосовно суддів Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_17 та ОСОБА_18.

ВеликаПалата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Згідно зі статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина друга статті 2 КАС України).

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 1 Закону № 1798-VIII ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

Організаційне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності ВРП та її органів здійснює секретаріат (стаття 27 указаного Закону).

Статтею 32 Закону № 1798-VIII передбачено, що для здійснення розподілу справ у ВРП, її органах діє автоматизована система розподілу справ (визначення члена ВРП - доповідача). Положення про автоматизовану систему розподілу справ затверджується ВРП.

На підставі частин першої, другої та четвертої статті 33 Закону № 1798-VIII член ВРП не може брати участі в розгляді питання і підлягає відводу, якщо буде встановлено, що він особисто, прямо чи побічно заінтересований у результаті справи, є родичем особи, стосовно якої розглядається питання, або якщо будуть встановлені інші обставини, що викликають сумнів у його неупередженості. За наявності таких обставин член ВРП повинен заявити самовідвід.

За наявності обставин, передбачених частиною першою цієї статті, відвід члену ВРП може заявити особа, за поданням якої розглядатиметься питання, а також особа, стосовно якої вирішується питання, чи особа, що подала заяву, скаргу.

Відвід (самовідвід) повинен бути вмотивованим, викладеним у письмовій формі і заявленим до початку розгляду відповідного питання, справи. Заявляти відвід (самовідвід) після початку розгляду питання, справи дозволяється лише у виключних випадках, коли про підставу відводу (самовідводу) не могло бути відомо до початку розгляду.

Відмовляючи ОСОБА_5 у наданні інформації про членів ВРП, які проводять перевірку її дисциплінарних скарг, відповідач мотивував це тим, що запитувана інформація належить до службової відповідно до статті 6 Закону № 2939-VI, а тому доступ до неї обмежений.

Відповідно до статті 10 Конвенції кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів.

Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Положеннями статті 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

У Законі України від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) закріплено право кожного на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (стаття 5 Закону № 2657-XII).

Відповідно до статті 20 Закону № 2657-XII за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом.

Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Згідно зі статтею 21 вказаного Закону інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом № 2939-VI, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає цей Закон.

Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом (стаття 1 Закону № 2939-VI).

На підставі частин першої, другої та сьомої статті 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

За правилами статті 9 Закону № 2939-VI відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація:

1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.

Отже, за змістом наведеної правової норми службова інформація кваліфікується за сукупністю відповідних ознак, зокрема, така інформація:

1) міститься в документах суб'єктів владних повноважень, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи, зі здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади та процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

З наведеного вище випливає, що обмеження доступу до інформації допускається, якщо інформація належить до службової в розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI та застосовуються в сукупності вимоги пунктів 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що протокол автоматизованого розподілу є документом, що відображає результат розподілу матеріалів, які надійшли на адресу ВРП, між її членами, та не містить інформації, яка в силу приписів статті 9 Закону № 2939-VI може бути віднесена до службової (інформації з обмеженим доступом).

За правилами статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв'язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

З огляду на викладене ВеликаПалата Верховного Суду вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що відповідач протиправно відмовив ОСОБА_5 у наданні запитуваної інформації, у зв'язку із чим її порушене право підлягає поновленню шляхом зобов'язання ВРП письмово повідомити ОСОБА_5 прізвища та ініціали членів ВРП, які проводять перевірку дисциплінарних скарг позивача стосовно суддів Печерського районного суду міста Києва ОСОБА_17 та ОСОБА_18.

Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ВРП задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322 і 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя залишити без задоволення.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк О. Б. Прокопенко

С. В. Бакуліна Л. І. Рогач

В. В. Британчук І. В. Саприкіна

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко О. Г. Яновська

Н. П. Лященко