Справа № 810/1580/18
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-03-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/1580/18 Суддя (судді) першої інстанції: Василенко Г.Ю.
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.

за участю секретаря Суркової Д.О.,

представника позивача Поліщука Д.І.

представника відповідача Нагорного А.А.

представника третьої особи ОСОБА_5

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації «Стоп корупції» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації «Стоп корупції» до Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа - Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Комунальне підприємство «Ритуал» Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, ОСОБА_6, Відділ містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, Державне підприємство «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування», про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

Громадська організація «Стоп корупції» звернулася з даним позовом до суду, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення восьмої сесії VII скликання Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 99/1 від 08 липня 2016 року, яким затверджено детальний план території для організації кладовища, орієнтовною площею 13 га в селі Білогородка Києво-Святошинського району.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням норм діючого законодавства, оскільки, надані під кладовище земельні ділянки знаходяться поза межами населеного пункту, що встановлені Генеральним планом села 1998 року, зареєстровані на праві приватної власності, при цьому, громадські слухання та обговорення щодо розроблення детального плану не проводились. Крім того, наголошує, що проведеною перевіркою Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області виявлено чисельні порушення містобудівного законодавства при проектуванні детального плану території.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року у задоволенні позову відмовлено, при цьому, суд першої інстанції дійшов до висновку, що оскаржуване рішення не порушує законні права та інтереси позивача, в свою чергу, детальний план розроблявся по Генеральному плану села 2005 року, громадські слухання із мешканцями села проводились.

Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове про задоволення позову у повному обсязі. На думку апелянта, судове рішення є необґрунтованим та незаконним, прийняте без належного дослідження всіх доказів та встановлення всіх обставин. Апелянт посилається на акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 01.02.2018 року, який є підтвердженням порушення вимог містобудівного законодавства при розробленні Детального плану території. Крім того, вказує, що наявність громадських слухань не позбавляє обов'язку дотримуватись інших вимог законодавства, необхідних для розроблення та затвердження детального плану території. Апелянт звертає увагу, що відповідач порушує інтереси як громадян України, так і позивача, дії якого спрямовані на попередження корупційних проявів у державі.

Відповідачем та Державним підприємством «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просять відмовити у її задоволенні, зазначають про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що рішенням Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 02 квітня 2016 року № 65 «Про розроблення детального плану території» вирішено розробити детальний план території для організації кладовища, встановити строки розроблення та джерела його фінансування

15 квітня 2016 року між Білогородською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області, фізичною особою ОСОБА_6 та ДП «НДПІ містобудування» укладено Договір № 2016-56 на розроблення детального плану території для організації кладовища, орієнтовною площею 13 га в районі вул. Аграрної в с. Білогородка Києво-Святошинського району Київської області, пунктом 1.2 якого передбачено, що для виконання робіт та документації замовник зобов'язується надати Виконавцю необхідні вихідні дані: документи на право користування земельною ділянкою, топооснову, геологію.

В подальшому, на підстав вихідних даних, наданих відповідачем, ДП «НДПІ містобудування» розроблено містобудівну документацію «Детальний план території для організації кладовища, орієнтовною площею 13 га в районі вул. Аграрної в с. Білогородка Києво-Святошинського району Київської області», яку в подальшому передано Державному підприємству «Державний науково-дослідний та проектно-вишукувальний інститут «НДІ проектреконструкція» для проведення експертної оцінки.

06 червня 2016 року надано експертну оцінку № 83/16, відповідно до якої встановлено, що зміст зазначеної документації відповідає законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови території, а також вимогам завдання на розроблення містобудівної документації.

08 липня 2016 року, після проведення громадських слухань, які відбулись 17 червня 2016 року, щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні (об'ява в газеті про такі слухання та протокол громадських слухань наявні в матеріалах справи), Білогородською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області, прийнято рішення № 99/1 «Про затвердження детального план території для організації кладовища в районі вул. Аграрна, с. Білогородка».

14 липня 2017 року відповідачем повторно отримано експертну оцінку ДП «Укрдержбудекспертиза» № 00-1260-17/ЕО/МД, відповідно до якої Детальний план території для організації кладовища, орієнтовною площею 13 га, в районі вул. Аграрна в с. Білогородка Києво-Святошинського району Київської області в цілому відповідає законодавству та діючим будівельним нормам.

Позивач, вважаючи вищевказане рішення № 99/1 від 08 липня 2016 року протиправним та таким, що прийнято з порушенням норм чинного законодавства, без врахування інтересів громадян, звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч.1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб'єкт владних повноважень довів суду, що діяв правомірно, в той час, як позивач не довів, яким чином спірне рішення порушує його законні права та інтереси, з чим погоджується колегія суддів з огляду на наступне.

Так, розроблення, погодження та затвердження детального плану території, регулюється Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» (далі - ДБН), Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок № 290).

Відповідно до ч. 3 п. 1 ст. 1 Закону № 3038-VI детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтно організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Згідно ч.1 ст.16 даного Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно ч.ч.1-3 ст.19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці. Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації. На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід'ємною частиною детального плану території.

Відповідно до ч.4 ст.19 даного Закону, детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Підпунктом 4.1 пункту 4 Порядку № 290 передбачено, що рішення про розроблення: генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована і межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Підпунктом 4.3 пункту 4 Порядку № 290 передбачено, що замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї про розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, є виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Підпунктом 4.12 пункту 4 Порядку № 290 передбачено, що детальний план території, яка розташована в межах населеного пункту, розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, а за відсутності затвердженого в установленому порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою протягом 30 дні з дня його подання.

Згідно з п.4.9. вказаного Порядку замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні: забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні.

Пунктом 4.2 ДБН передбачено, що детальний план розробляється на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер, - на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.

Як вбачається з матеріалів справи, на виконання вимог ДБН Б. 1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» Білогородською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області було надано викопіювання з проекту генерального плану забудови, за підписом Білогородського сільського голови М.А.Зуєва та землевпорядника Є.В. Дідковського.

Відповідно до даного викопіювання територія для організація кладовища знаходиться в межах населеного пункту на земельних ділянках з кадастровими номерами НОМЕР_1, НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5.

Так, у 2005 році розроблено проект землеустрою щодо встановлення і зміни меж населених пунктів Білогородка та Шевченкове. Даний проект пройшов погодження та затвердження рішеннями Києво-Святошинської районної ради Київської області, Києво-Святошинської районної адміністрації Київської області та Рішенням Київської обласної ради четвертого скликання 2006 року затверджено межі окремих населених пунктів Київської області, зокрема і села Білогородка.

Отже, посилання представника позивача на те, що земельні ділянки знаходяться поза межами населеного пункту, спростовуються наявними у справі документами.

Крім того, посилання позивача на те, що земельні ділянки з кадастровими номерами НОМЕР_1, НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5 належать на праві приватної власності, що суперечить вимогам Закону України «Про поховання та похоронну справу» та Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна що на них розміщені, які перебувають у приватній власності для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» є необґрунтованими, оскільки на підставі Відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та з Витягів з Державного земельного кадастру про земельну ділянку встановлено, що зазначені земельні ділянки знаходяться у комунальній власності.

Дана обставина також підтверджується технічною документацією із землеустрою щодо відведення земельних ділянок та поділу і об'єднання їх від 2008 року та 2015 року відповідно.

Також, спростовуються матеріалами справи і доводи позивача про те, що затвердження детального плану території для організації кладовища відбулось без громадських слухань та без врахування думки мешканців села Білогородка.

Разом із тим, статтею 6 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв'язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем в момент здійснення ним оскаржуваних дій чи рішень.

Аналогічна правова позиція підтверджується, зокрема, рішеннями Конституційного Суду України № 6-рп/1997 від 25 листопада 1997 року за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України та № 9-рп/1997 від 25 грудня 1997 року за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України, зі змісту яких випливає, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Звертаючись з даним адміністративним позовом, позивач не зазначив, у чому полягає порушення відповідачем його прав та інтересів або прав та інтересів інших осіб, яких він має право представляти. Крім того, позивачем не надано доказів на підтвердження порушення оскаржуваним рішенням його прав та інтересів або прав та інтересів членів громадської організації «Стоп корупція», жодного звернення від мешканців села не надано, а також не вказано, яким чином скасування рішення, яким затверджено детальний план території відновить його порушені права та інтереси.

Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього, тобто, відсутність у будь-кого прав чи обов'язків у зв'язку з прийняттям спірного рішення не породжує для нього і права на судовий захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом України в постанові від 28.02.2017 (справа №21-3829а16).

Крім того, умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) рішення органу місцевого самоврядування є заінтересованість позивача.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Крім того, позивачем не надано суду доказів на підтвердження його права на звернення до суду в інтересах інших осіб.

Доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обгрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов'язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він не є, і для якої цей інтерес має значення.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і були встановлені лише під час судового розгляду справи. Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 року у справ №522/3665/17.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до п.2.1 розділу ІІ Статуту ГО «Стоп Корупції» (т.1 а.с.29) основною метою діяльності Організації є консолідація зусиль суб'єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції, забезпечення системного запобігання, виявлення та припинення корупційних правопорушень, поновлення законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, усунення причин і наслідків вчинення корупційних діянь, співробітництво з громадськими та державними діячами з метою запобігання та протидії корупції; задоволення та захист законних соціальних, економічних творчих та інших суспільних інтересів своїх членів.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення восьмої сесії VII скликання Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 99/1 від 08 липня 2016 року, яким затверджено детальний план території для організації кладовища, орієнтовною площею 13 га в районі вулиці Аграрна в селі Білогородка Києво-Святошинського району є правомірним, натомість, дане рішення не стосується прав чи інтереси конкретно позивача.

Доводи апеляційної скарги не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Таким чином, проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.

При цьому, у рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.

Відповідно до ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Стоп корупції» залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 13.03.2019.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Карпушова

А.Г. Степанюк