Справа № 160/9473/18
Суддя: Врона Олена Віталіївна
Дата ухвалення: 2019-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 лютого 2019 року Справа № 160/9473/18
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Врони О.В.,
секретаря судового засідання: Максименко Е.М.,
представника позивача: ОСОБА_1,
представника відповідача: ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Дніпрі адміністративну справу за позовною заявою Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Держаної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку,-
До Дніпропетровського окружного адміністративного суду звернувся Департамент житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі позивач) з позовною заявою до Державної аудиторської служби України (далі відповідач), в якій просить:
На думку позивача, висновок в частині встановлення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, а саме на стадії планування є нібито порушення ст. 4 Закону № 922, є необґрунтованим, протиправним та таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, а отже підлягає скасуванню.
Позивач також зазначив, що з інформації електронної системи закупівель вбачається, що моніторинг розпочато відповідно до наказу Голови ОСОБА_3 ОСОБА_4 від 08.11.2018 №259, строк проведення якого був з 08.11.2018 року 18:37 по 05.12.2018 року. Однак, як зазначено в адміністративному позові, з інформації по висновку про результати проведення моніторингу (далі по тексту висновок) не вбачається дата його складання, дата підписання, дата його оприлюднення та такий висновок не є затвердженим керівником державного органу.
Також, позивач зазначив, що інформація, яка викладена у висновку, є необґрунтованою та протиправною, мотивуючи свої доводи тим, що у разі здійснення закупівель товарів, робіт і послуг без використання електронної системи закупівель, за умови, що вартість предмета закупівлі є меншою за суму яка визначена у ч. 1 ст. 2 Закону № 922, замовник зобовязаний обовязково оприлюднити звіт про укладені договори системі електронних закупівель відповідно до ст. 10 Закону № 922, а отже будь-які порушення вимог Закону № 922 у діях позивача відсутні.
Крім того, позивач зазначив у позові, що висновок є неконкретизованим та необґрунтованим, не містить чітких вимог або рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час моніторингу порушень та зміст такого висновку спонукає позивача до самостійного визначення заходів усунення виявлених порушень, а тому позивач просить до спірних правовідносин застосувати ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, взявши до уваги правові позиції Верховного Суду.
Ухвалою суду від 18.12.2018 відкрито провадження у справі, розгляд справи призначено за правилами загального позовного провадження.
21.01.2019 відповідач надав до суду відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що моніторинг публічних закупівель проводиться органом державного фінансового контролю у відповідності до ст. 7-1 Закону № 922 на підставі наказу Голови ОСОБА_3 від 08.11.2018 № 259 Про початок проведення моніторингу у строк 15 робочих днів.
При цьому у відзиві відповідач зазначає, що технічна можливість фіксації в системі електронних закупівель результатів моніторингу, в тому числі оприлюднення висновку доручено забезпечити Мінекономрозвитку.
Поряд з цим, відповідач надав свої обґрунтування щодо незастосування до даних спірних правовідносин ст. 242 КАС України та правових позицій Верховного Суду, оскільки предметом позову є оскарження результатів проведеного моніторингу публічної закупівлі, порядок проведення якого передбачено ст. 7-1 Закону № 922, а не Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (далі - Закон № 2939).
22.01.2019 року представником позивача надано відповідь на відзив з обґрунтуванням правової позиції, аналогічної викладеним в позовній заяві доводам.
Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримала та просила задовольнити позовну заяву.
Представник відповідача у судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечувала та просила відмовити в задоволенні позовної заяви з огляду на викладені у відзиві обставини.
Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши подані до суду документи та матеріали, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись пунктом 7 статті 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні та підпунктом 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 р. № 43, ОСОБА_3 зобовязала позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень та відповідно до частини восьмої статті 7-1 Закону України "Про публічні закупівлі" протягом пяти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Не погоджуючись з прийнятим висновком відповідача, позивач звернувся з даною позовною заявою до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 року, Державна аудиторська служба України (далі - ОСОБА_3) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
ОСОБА_3, відповідно до п.п.3 п.4 Положення, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до пункту 7 Положення, ОСОБА_3 здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Отже, Державна аудиторська служба України, у відносинах здійснення державного фінансового контролю, є суб'єктом владних повноважень, відтак зазначений спір є справою адміністративної юрисдикції та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні (далі - Закон №2939).
Відповідно до ст.2 Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Відповідно до ст. 5 Закону №2939 контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України Про публічні закупівлі (далі Закон 922), проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування обєкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Підстави для проведення моніторингу публічних закупівель викладені в ч.2 ст. 7-1 Закону № 922, а саме: дані автоматичних індикаторів ризиків; інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; інформація, отримана від громадських обєднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.
За наявності однієї або декількох таких підстав, як визначено ч. 2 ст. 7-1 Закону № 922, керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про початок моніторингу закупівлі та відповідно до ч. 3 ст. 7-1 Закону № 922 таке рішення оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі.
Відповідно до ч. 4 ст. 7-1 Закону №922 строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель.
Відповідно до ч.1 ст.7-1 Закону України Про публічні закупівлі моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Відповідно до ч. 6-7 ст.7-1 Закону України Про публічні закупівлі за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обовязково зазначаються:
1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження;
2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі;
5) зобовязання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.
Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Відповідно до п.п.9 п.4 Постанови Кабінету міністрів України від 03.02.2016 р. № 43 Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України ОСОБА_3 відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Відповідно до п. 3 та п.6, ч.1, ст.1 Закону № 922 визначено, що веб-портал Уповноваженого органу з питань закупівель інформаційно-телекомунікаційна система, до складу якої входять модуль електронного аукціону і база даних, та який є частиною електронної системи закупівель та забезпечує створення, зберігання та оприлюднення всієї інформації про закупівлі, проведення електронного аукціону, автоматичний обмін інформацією і документами та користування сервісами з автоматичним обміном інформацією, доступ до якого здійснюється за допомогою мережі Інтернет, а електронна система закупівель інформаційно-телекомунікаційна система, що забезпечує проведення процедур закупівель, створення, розміщення, оприлюднення та обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами.
Постановою Кабінету Міністрів України від 24.02.2016 № 166 Про затвердження Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків затверджено Порядок функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків, згідно з яким адміністратором електронної системи закупівель є юридична особа, визначена Мінекономрозвитку відповідальною за забезпечення функціонування та наповнення веб-порталу Уповноваженого органу з питань закупівель.
З метою забезпечення належного функціонування електронної системи закупівель Мінекономрозвитку своїм наказом від 18.03.2016 № 473 Про визначення веб-порталу Уповноваженого органу з питань закупівель у складі електронної системи закупівель та забезпечення його функціонування відповідальним за забезпечення функціонування та наповнення веб-порталу визначено державне підприємство ПРОЗОРРО (далі по тексту ДП ПРОЗОРРО), яке належить до сфери управління Мінекономрозвитку.
Відповідно до ч.1, ст.2 Закону України Про публічні закупівлі цей Закон застосовується:
до замовників, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень;
до замовників, які здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 1 мільйон гривень, а робіт - 5 мільйонів гривень.
Під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники повинні дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель, установлених цим Законом, та можуть використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору.
У разі здійснення закупівель товарів, робіт і послуг без використання електронної системи закупівель, за умови, що вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень та є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники обовязково оприлюднюють звіт про укладені договори в системі електронних закупівель відповідно до статті 10 цього Закону.
Відповідно до п.п. 22, ст. 1 Закону України Про публічні закупівлі роботи - проектування, будівництво нових, розширення, реконструкція, капітальний ремонт та реставрація існуючих обєктів і споруд виробничого і невиробничого призначення, роботи з нормування в будівництві, геологорозвідувальні роботи, технічне переоснащення діючих підприємств та супровідні роботам послуги, у тому числі геодезичні роботи, буріння, сейсмічні дослідження, аеро - і супутникова фотозйомка та інші послуги, що включаються до кошторисної вартості робіт, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих робіт.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України Про публічні закупівлі закупівля здійснюється відповідно до річного плану. Річний план, додаток до річного плану та зміни до них безоплатно оприлюднюються на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель протягом пяти днів з дня їх затвердження.
Форма додатку до річного плану закупівель затверджено наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 22.03.2016 № 490 Про затвердження форм документів у сфері публічних закупівель.
Відповідно до абз.3, п.2 наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 22.03.2016 № 490 Про затвердження форм документів у сфері публічних закупівель додаток до річного плану закупівель, до якого вноситься інформація про закупівлі, очікувана вартість яких не перевищує сум, зазначених в абзацах другому і третьому частини першої статті 2 Закону, складається за формою річного плану закупівель шляхом заповнення відповідних полів в електронній системі закупівель.
Керуючись ст.2 та ст. 10 Закону України Про публічні закупівлі позивачем на веб-порталі Уповноваженого органу оприлюднено звіт про укладений договір та договір від 10.10.2018 №101-18.
Судом взято до уваги пояснення позивача щодо того, що за аналогічних обставин, відповідачем проведено моніторинг закупівлі Авторський нагляд по обєкту: "Капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування місцевого значення С041206 Іванівка - Радісне - /Т-04-12/ км 0+000 - км 17+740 Петриківського району Дніпропетровської області (ID закупівлі - UA-2018-08-07-000577-a,) за результатами якого, погодившись із поясненнями, наданими позивачем, що є аналогічними тим які надано позивачем у даній справі, та які оприлюднено в електронній системі закупівель, відповідач у висновку від 05.12.2018 про результати моніторингу даної закупівлі зазначив: порушення законодавства на стадії планування та оприлюднення інформації про закупівлю не встановлено.
Відповідно до ч.1, ст.1 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю субєкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Крім того, суд не приймає до уваги твердження позивача про те, що оскаржуваний висновок може бути підставою для проведення перевірки в майбутньому з огляду на наступне.
Згідно Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 перевірка може проводиться за наявності підстав, передбачених пунктом 4 цього Порядку.
Відповідно до пункту 4 Порядку перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав:
- замовник не усунув порушення, визначене у висновку про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду;
- виявлення під час моніторингу закупівлі порушень щодо невідповідності опублікованих в електронній системі закупівель умов договору про закупівлю змісту тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі за результатами аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) або ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури закупівлі;
- замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення призвело до невиконання ним вимог Закону України Про публічні закупівлі, а також висновок не оскаржено до суду;
- наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України щодо проведення перевірок закупівель, якщо відповідні питання не можуть бути перевірені під час планових виїзних ревізій;
- виникнення потреби у перевірці відомостей про порушення замовником законодавства у сфері закупівель, що надішли до органу державного фінансового контролю, або перевірці відомостей, наведених у зверненні (за умови закінчення строку подання скарги про відповідні порушення до органу оскарження згідно із Законом України Про здійснення державних закупівель), якщо замовник не надав пояснення та їх документального підтвердження на обовязковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом трьох робочих днів з дня його надходження;
- виявлення органом державного фінансового контролю вищестоящого рівня під час перевірки (в порядку здійснення контролю за достовірністю висновків органу державного фінансового контролю нижчестоящого рівня) актів перевірки закупівель невідповідності їх вимогам законодавства. Перевірка закупівель може бути ініційована органом державного фінансового контролю вищестоящого рівня, якщо розпочато службове розслідування стосовно посадових або службових осіб органу державного фінансового контролю нижчестоящого рівня, які проводили перевірку закупівель, або у разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення;
- у разі надходження скарги від замовника на дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю.
Враховуючи, що судом встановлено усунення позивачем порушень встановлених в оскаржуваному висновку про проведення моніторингу закупівлі, і таке порушення не спричинило негативний вплив для бюджетів, суд зазначає про безпідставність проведення перевірки закупівель адже підстав передбачених пунктом 4 Порядку не має.
Відповідно до ч. 1 ст. 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Згідно ч. 2 ст. 73 Кодексу адміністративного судочинства України, предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Частиною 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги позивача є такими, що не підлягають задоволенню.
Відтак, враховуючи, що суд дійшов висновку про необхідність відмовити у задоволенні позову повністю, судові витрати сплачені позивачем не стягуються.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 241-246, 250, 255, Кодексу адміністративного судочинства України, -
Судові витрати віднести за рахунок позивача.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 19 лютого 2019 року.

Суддя ОСОБА_5