Справа № 826/12470/18
Суддя: Костюк Любов Олександрівна
Дата ухвалення: 2019-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 березня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., Пилипенко О.Є.;

за участю секретаря: Горяінової Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Міністерства охорони здоров'я України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2018 року (розглянута у порядку письмового провадження, м. Київ, дата складання повного тексту рішення - відсутня) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства охорони здоров'я України про визнання протиправним та скасування наказів від 11.07.2018 та від 24.07.2018,-

В С Т А Н О В И Л А:

У серпні 2018 року, ОСОБА_2 (далі - позивач, ОСОБА_2.) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства охорони здоров'я України (далі - відповідач, МОЗ України), у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 11.07.2018 № 73-Адм «Про проведення комісійної перевірки»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 24.07.2018 № 80-Адм «Про продовження комісійної перевірки».

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на те, що дії відповідача є протиправними, оскільки оскаржувані накази про призначення та продовження комісійної перевірки винесено Міністерства охорони здоров'я України за відсутності законних на те підстав, оскільки у Міністерства охорони здоров'я України відсутні повноваження призначати, продовжувати та проводити комісійну перевірку з питань дотримання статуту та умов контракту позивачем.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства охорони здоров'я України від 11.07.2018 № 73-Адм «Про проведення комісійної перевірки».

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства охорони здоров'я України від 24.07.2018 № 80-Адм «Про продовження комісійної перевірки».

Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати постанову з мотивів неповного з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року відкрито апеляційне провадження у даній справі та призначено справу до розгляду на 31 січня 2019 року на 10 год 20 хв.

У відповідності до ч.ч. 3, 4 ст. 9 КАС України, кожна особа, яка звернулась за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються особи, в інтересах яких подано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Під час розгляду колегією суддів справи виникла необхідність у витребуванні додаткових доказів, а саме: додаткових доказів та пояснень до матеріалів справи у ОСОБА_2 та Міністерство охорони здоров'я України.

Для зібрання додаткових доказів необхідний додатковий час.

Відповідно до ст. 236 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено підстави для зупинення провадження у справі.

З огляду на вищевикладене та у зв'язку з витребуванням додаткових доказів та пояснень, для надання яких необхідний певний час, що може перевищувати межі строку, встановленого для розгляду апеляційної скарги на постанову суду, колегія суддів дійшла до висновку щодо зобов'язання ОСОБА_2 та Міністерство охорони здоров'я України надати додаткові докази та пояснення до матеріалів справи та зупинити провадження у справі до 06 березня 2019 року до 12 год. 00 хв.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року зобов'язано ОСОБА_2 та Міністерство охорони здоров'я України надати додаткові докази та пояснення до матеріалів справи та зупинено провадження у справі за розглядом апеляційної скарги Міністерства охорони здоров'я України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства охорони здоров'я України про визнання протиправним та скасування наказів від 11.07.2018 та від 24.07.2018, до 06 березня 2019 року до 12 год. 00 хв.

Відповідно до ч. 1 ст. 237 КАС України, провадження у справі поновлюється за клопотанням учасників справи або за ініціативою суду не пізніше десяти днів з дня отримання судом повідомлення про усунення обставин, що викликали його зупинення. Про поновлення провадження у справі суд постановляє ухвалу.

Перевіривши матеріали справи, керуючись ст.237 КАС України, під час розгляду питання про поновлення провадження у справі, колегія суддів протокольною ухвалою постановила, провадження за апеляційною скаргою Міністерства охорони здоров'я України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства охорони здоров'я України про визнання протиправним та скасування наказів від 11.07.2018 та від 24.07.2018, поновити та розглянути справу у судовому засіданні на 06 березня 2019 року об 12 год. 00 хв.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а постанова суду першої інстанції скасуванню з закриттям провадження, з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, що наказом Міністерства охорони здоров'я України від 11.07.2018 № 73-Адм «Про проведення перевірки» утворено та затверджено Склад комісії МОЗ України для проведення комісійної перевірки дотримання статуту та умов контракту ректором Одеського національного медичного університету ОСОБА_2 у строк з 13 по 24 липня 2018 року. А також, зазначено, що ректору Одеського національного медичного університету ОСОБА_2 необхідно забезпечити належні умови для роботи Комісії, надати відповідні матеріали, необхідні для проведення перевірки.

Наказом про перевірку затверджено також склад комісії МОЗ України для проведення комісійної перевірки.

17 липня 2018 року відповідачем було видано Наказ № 34-о «Про звільнення ОСОБА_2», відповідно до якого відповідач 17 липня 2018 року звільнив Позивача з посади ректора Одеського національного медичного університету за одноразове грубе порушення трудових обов'язків на підставі пункту 1 статті 41 Кодексу законів про працю України, достроково розірвавши контракт від 27.09.2011 № 609.

24 липня 2018 року МОЗ України було видано наказ № 80-Адм «Про продовження комісійної перевірки», відповідно до якого продовжено роботу Комісії МОЗ України для проведення комісійної перевірки дотримання статуту та умов контракту ректором Одеського національного медичного університету ОСОБА_2 до 27 серпня 2018 року.

Не погоджуючись із прийнятим наказами, позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

Надаючи правову оцінку матеріалам, обставинам справи, а також наданим поясненням та запереченням сторін колегія суддів звертає увагу на наступне.

Так, колегія суддів звертає увагу на те, що суд першої інстанції не звернув увагу на те, що дані правовідносини є суто цивільно-правовими, а тому взагалі не підлягають розгляду адміністративними судами в порядку адміністративного судочинства, з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 12 жовтня 1978 року у справі «Zand v. Austria» вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства визначає захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь - які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України в згаданій редакції).

З огляду на вказані норми можна зробити висновок, що законодавець встановив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав і свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема обов'язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування.

Тобто, однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, яка вважає порушеними свої права, свободи чи інтереси, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові або службові особи.

Відповідно до п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно - правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи; справа адміністративної юрисдикції переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Компетенція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ визначається ст.19 КАС України.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вказані норми права встановлюють, що в порядку адміністративного судочинства захищаються права та інтереси осіб у сфері публічно - правових відносин. Публічно - правові відносини є складовою частиною правових відносин, які виникають у суспільстві.

Таким чином, до адміністративного суду з адміністративним позовом має право звернутись особа за захистом саме публічного права, свободи чи інтересу у сфері публічно - правових відносин.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Проте, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції, оскільки важливе значення для визначення юрисдикції має питання підстав виникнення спору та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Вжитий у п.7 ч.1 ст. 4 КАС України термін суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

При цьому, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій. Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб'єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

Для розгляду спору адміністративним судом необхідно встановити його публічно-правовий зміст (характер). Для з'ясування характеру спору суди повинні враховувати, що протилежним за змістом є приватноправовий спір.

Отже, при визначенні підсудності справи суд має виходити з характеру спірних правовідносин, прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач.

Колегія суддів зазначає, що публічно - правовим спором в адміністративному судочинстві є не будь-який спір, у якому однією із сторін є орган публічної адміністрації, а лише той, що випливає із здійснення таким суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій щодо скаржника.

Тобто, для наявності такого спору є обов'язковим наявність зв'язку між здійсненням органом влади покладених на нього владних управлінських функцій та порушення прав, свобод чи інтересів фізичної або юридичної особи внаслідок такої реалізації своїх функцій владним органом.

Звернення особи з позовом до суду на захист іншого крім публічного права, свободи чи інтересу, не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Колегія суддів звертає увагу на те, що предметом розгляду у цій справі є правомірність винесення наказів МОЗ України від 11.07.2018 року №73-Ад «Про проведення перевірки» дотримання статуту та умов контракту ректором Одеського національного медичного університету ОСОБА_2 у строк з 13 по 24 липня 2018 року та як результат її проведення звільнення позивач із посади ректора Одеського національного медичного університету за одноразове грубе порушення трудових обов'язків на підставі пункту 1 статті 41 Кодексу законів про працю України, достроково розірвавши контракт від 27.09.2011 № 609 та наказу МОЗ України від 24.07.2018 року №80- Адм «Про продовження комісійної перевірки».

Колегія суддів звертає увагу на те, що ОСОБА_2 відповідно до умов контракту займав посаду ректора Одеського національного медичного університету.

Суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також визначає компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти регулюються Законом України «Про вищу освіту» від 01 липня 2014 року № 1556-VII.

Відповідно до ч.7 ст.27 ЗУ «Про вищу освіту», заклад вищої освіти діє на підставі власного статуту.

За змістом ч. 2 ст.15 цього Закону засновник (засновники) закладу вищої освіти або уповноважений ним (ними) орган здійснює інші повноваження, передбачені законом та статутом закладу вищої освіти.

Розділом ІІІ Статуту Одеського національного медичного університету визначено права та обов'язки МОЗ України як засновника Одеського національного медичного університету.

Відповідно до п.п. 6 п.1 розділу ІІІ Статуту Одеського національного медичного університету визначено повноваження МОЗ України здійснювати контроль за виконанням ректором умов визначених контрактом та Статутом Одеського національного медичного університету.

В даному випадку не вбачається, що між сторонами існує публічно - правовий спір, відповідач у даному випадку не виконує владних управлінських функцій щодо позивача.

Наразі, відповідач, в даному випадку, виступає не як суб'єкт владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій, а як суб'єкт, на якого чинним законодавством покладено, зокрема, функції з підготовки фахівців з вищою освітою та учнів за власними експериментальними освітніми програмами та навчальними планами, підготовки аспірантів та докторантів, підвищення кваліфікації фізичних осіб з вищою освітою, атестації висококваліфікованих фахівців, виховання національно свідомої інтелігенції.

Позовні вимоги є приватно - правовими та виникли між роботодавцем та працівником.

За правилами п. 1 ч. 1 ст. 19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Відповідно до п. 2 ч.1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно - правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття на публічну службу її проходження, звільнення з публічної служби.

Згідно п.17 ч.1 ст. 4 КАС України, публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно контракту ОСОБА_2 очолював посаду ректора Одеського національного медичного університету строком з 13 по 24 липня 2018 року, отже займана посада не є публічною службою в розумінні наведених норм КАС України.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 20.03.2007 року у справі №21-1385во06.

Таким чином, на підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що даний спір не є адміністративним, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.

Як встановлено судом апеляційної інстанції спірні правовідносини виникли між учасниками справи з приводу правомірність винесення наказів МОЗ України від 11.07.2018 року №73-Ад «Про проведення перевірки» дотримання статуту та умов контракту ректором Одеського національного медичного університету ОСОБА_2 у строк з 13 по 24 липня 2018 року та як результат її проведення звільнення позивач із посади ректора Одеського національного медичного університету за одноразове грубе порушення трудових обов'язків на підставі пункту 1 статті 41 Кодексу законів про працю України, достроково розірвавши контракт від 27.09.2011 № 609 та наказу МОЗ України від 24.07.2018 року №80- Адм «Про продовження комісійної перевірки», що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.

Крім того, оскаржувані дії відповідача безпосередньо не породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і не мають обов'язкового характеру.

Таким чином колегія суддів приходить до висновку щодо закриття провадження у справі у зв'язку із тим, що зазначений спір не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

За практикою Європейського суду з прав людини, зокрема рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України», суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Оскільки спір, що виник між сторонами, не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, є цивільно-правовим і не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Отже, такий спір має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Частиною 1 ст. 319 КАС України передбачено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2018 року підлягає скасуванню з ухваленням постанови про закриття провадження у справі, роз'яснивши позивачеві право на звернення з позовом до суду цивільної юрисдикції.

Керуючись ст.ст. 2, 10, 11, 241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Міністерства охорони здоров'я України - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 жовтня 2018 року - скасувати.

Провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства охорони здоров'я України про визнання протиправним та скасування наказів від 11.07.2018 та від 24.07.2018 - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Верховного Суду в порядку та строки, передбачені ст. 329 КАС України.

(Повний текст виготовлено - 11 березня 2019 року).

Головуючий суддя: Л.О. Костюк

Судді: Н.П. Бужак,

О.Є. Пилипенко