Справа № 810/3561/18
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-03-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий у першій інстанції: Трофімова Л.В.
Суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 березня 2019 року Справа № 810/3561/18

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Губської Л.В., Карпушової О.В.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Виконавчого комітету Бориспільської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року у справі

за позовом ОСОБА_4

до Виконавчого комітету Бориспільської міської ради,

третя особа, яка не заявляє

самостійні вимоги

на предмет спору: фізична особа-підприємець

ОСОБА_5

про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи

У липні 2018 року ОСОБА_4 ( далі - позивач ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Бориспільської міської ради ( далі - відповідач ), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: фізична особа-підприємець ОСОБА_5, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просить визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Бориспільської міської ради від 04.06.2018 р. № 323 «Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_5.».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач, як громадянка України, мешканка м. Борисполя та споживач послуг з перевезення автобусним маршрутом загального користування НОМЕР_1 у м. Борисполі, «ІНФОРМАЦІЯ_1», перевізником якого є ФОП ОСОБА_5, не погоджується з рішенням відповідача № 323, яким було встановлено тариф на послугу з перевезення пасажирів на вказаному міському автобусному маршруті фізичній особі-підприємцю ОСОБА_5 в розмір 6,00 грн. за разовий проїзд одного пасажира.

Позивач вважає, що оскаржуване рішення є регуляторним актом і відповідачем не було дотримано встановлену законом процедуру його прийняття, встановлену Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема не дотримано принципу прозорості та врахування громадської думки, не проведено аналізу регуляторного впливу, не оприлюднено проект акту, не проведено процедуру публічного обговорення, що призвело до неможливості надання пропозицій та зауважень від фізичних і юридичних осіб, їх об`єднань, тому оскаржуване рішення є протиправним, просить визнати його протиправним та нечинним.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року адміністративний позов було задоволено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову, стверджуючи, що оскаржуване рішення не є регуляторним актом, було прийнято радою з дотриманням вимог законодавства, а також, що фактично позивач не погоджується з розміром встановлених тарифів на перевезення пасажирів, а не з самою процедурою їх затвердження. З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду першої інстанції прийнято за неповно встановлених обставин, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 січня 2019 року було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вона просить залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін та наполягає на тому, що оскаржуване нею рішення є регуляторним актом, наводячи висновки апеляційних судів та Верховного Суду, викладені в судових рішеннях по іншим справам.

В судове засіданні суду апеляційної інстанції апелянт не з'явився, просив розглядати апеляційну скаргу під час його відсутності. В обґрунтування своєї правової позиції додатково посилався а лист-відповідь Державної регуляторної служби України від 19.12.2018 р., в якому повідомляється про відсутність норм регуляторного характеру в оскаржуваному рішенні та на лист Міністерства юстиції України щодо надання відповідачу роз'яснення деяких питань, пов'язаних зі здійсненням регуляторної діяльності.

Представник позивача, посилаючись на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції просила залишити апеляційну скаргу без задоволення , а рішення суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача, перевіривши доводи апеляційної скарги, повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судом 1-ї інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи , 04.06.2018 р. Виконавчим комітетом Бориспільської міської ради прийнято рішення № 323 «Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі ФОП ОСОБА_5». згідно якого підвищено вартість проїзду на автобусному маршруті загального користування НОМЕР_1 у м. Борисполі «ІНФОРМАЦІЯ_1» у розмірі 6,00 грн. на одного пасажира. ОСОБА_4, як мешканець територіальної громади м. Бориспіль є споживачем послуг перевезення, що надаються ФОП ОСОБА_5

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване позивачем рішення виконавчого комітету ради є регуляторним актом, який прийнято з порушенням законодавчо визначеної процедури, зокрема без оприлюднення його проекту та без проведення аналізу регуляторного впливу даного рішення ради, з порушенням прав громадян на участь в місцевому самоврядуванні та без розгляду їх пропозицій при проведенні громадських слухань.

Правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV), Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації».

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З аналізу змісту позовних вимог та вимог апеляційної скарги вбачається, що для вирішення цього спору та при перевірці доводів апелянта визначальним є спірне рішення відповідача регуляторним актом та чи було дотримано процедуру його прийняття у розумінні положень Закону № 1160-IV.

Так, статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:

подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;

- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

У відповідності зі статтею 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Відповідно до ст. 36 Закону № 1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акту, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу, або проект регуляторного акту не був оприлюднений. Відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторних актів, тому з питанням про перегляд регуляторних актів звернувся до суду позивач, якого позбавили прав, передбачених та гарантованих статтею 6 Закону № 1160-IV.

Крім того, відповідно до статті 21 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження.

У п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що оскаржуване позивачем рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, він розрахований на неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення пасажирів у місті Борисполі.

Як вбачається з матеріалів справи та сторонами не оспорюється, проект рішення № 323 «Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Борисполі фізичній особі-підприємцю ОСОБА_5.» на автобусному маршруті НОМЕР_1 не був оприлюднений у порядку, встановленому ст. 13 Закону № 1160-IV.

Судова колегія вважає, що при прийняті оскаржуваного рішення були порушені права громадян на участь у самоврядуванні, оскільки всупереч частини третьої статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції за результатами громадських слухань не розглядалися відповідачем. Відсутня інформація щодо проведення громадських слухань стосовно проекту вказаного рішення.

Крім того, у порушення вимог ст. 13 Закону № 1160-IV, не була вказана інформація про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформація про спосіб надання зауважень та пропозицій, відповідачем не дотримано визначена законом процедура, що перешкоджало прийняттю оскаржуваних рішень та призвело до прийняття рішень з порушенням встановленої процедури. Вказаний проект не містить оприлюднення аналізу його регуляторного впливу, що унеможливило реалізацію законних прав на подання зауважень та пропозицій до оприлюдненого проекту регуляторного акта.

Також, суд апеляційної інстанції зазначає, що відповідачем порушено принципи та базові засади державної регуляторної політики України, які встановлюють прозорість та врахування громадської думки, відкритість дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Як відмічалося вище, відповідно до положень статті 36 Закону № 1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акту, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу, або проект регуляторного акту не був оприлюднений.

Оскільки, в даному випадку, відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акту, позивач, як мешканка територіальної громади м. Борисполя та споживач послуг перевезення , яку фактично з боку відповідача було позбавлено можливості реалізувати право, передбачене статтею 6 Закону № 1160-IV, правомірно звернулася до суду з цим позовом.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів також приймає до уваги правові позиції Верховного Суду, викладені у постанові від 31.01.2018 року, № 490/2099/15-а по справі з тотожними правовідносинами, в якій Суд дійшов аналогічного правового висновку, що оскаржуване Рішення - «Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі «маршрутних таксі»» за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у місті Миколаєві.

Також, аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 року у справі № 812/1177/18 , яка також приймається судом апеляційної інстанції до уваги.

Тож, доводи апеляційної скарги про те, що оспорюване рішення не є регуляторним актом до уваги не приймаються, оскільки спростовані матеріалами справи та встановленими судом обставинами.

Стосовно посилання апелянта на листи Державної регуляторної служби України яким роз'яснено, що рішення про встановлення тарифів на проїзд міським транспортом не є за своєю правовою природою регуляторним актом та на лист Міністерства юстиції України про роз'яснення деяких питань щодо регуляторної діяльності, судова колегія відзначає наступне.

Відповідно до Основного закону України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а не на підставі листів та роз'яснень органів виконавчої влади.

Крім того, у п.п. 70, 71 рішення у справі RYSOVSKYY v. UKRAINE («Рисовський проти України») заява № 29979/04 Європейським судом з прав людини підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер'їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року). При цьому, Суд наголосив, що саме на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року).

Відповідно до ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» висновки ЄСПЛ є джерелом права.

Тож, колегія суддів зазначає, що листи Державної регуляторної служби України та Міністерства юстиції України, на які посилався апелянт, мають виключно роз'яснювальний характер і не є нормативно-правовим актом, яким слід керуватися органам місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень.

Одним із завдань адміністративного судочинства, яке закріплено ст.2 КАС України, є перевірка того, чи прийнято рішення суб'єкту владних повноважень на підставі, у межах та спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а не з врахуванням будь-яких роз'яснень міністерств, служб, органів виконавчої влади тощо.

Вказані листи Державної регуляторної служби України та Міністерства юстиції України взагалі не є належним та допустимим доказом у справі на підтвердження факту того, що спірне рішення виконавчого комітету не є регуляторним актом, тому до уваги судом не приймаються.

Відповідно до ч. 1, ч. 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У суді апеляційної інстанції відповідач не спростував доводи позивача та висновки суду першої інстанції, не надав належних та допустимих доказів, які б обґрунтовували правомірність дій органу місцевого самоврядування щодо неналежного оприлюднення спірного регуляторного акту і взагалі не переконав суд у своїй правоті.

Суд першої інстанції належним чином оцінив надані докази, повно та всебічно розглянув справу, дійшов правильних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права, обґрунтовано задовольнив цей позов.

Відповідно до ч.1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Колегія суддів вважає, що рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 відповідає вимогам ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для його скасування та задоволення апеляційних вимог відповідача.

З огляду на це, апеляційна скарга Виконавчого комітету Бориспільської міської ради підлягає залишенню без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року - без змін.

Оскільки судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, понесені відповідачем та апелянтом у цій справі судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Бориспільської міської ради залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 07 березня 2019 року.

Головуючий суддя

Судді: