Справа № 0440/6907/18
Суддя: Мельник В.В.
Дата ухвалення: 2019-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

06 березня 2019 року м. Дніпросправа № 0440/6907/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Мельника В.В. (доповідач),

суддів: Чепурнова Д.В., Сафронової С.В.,

за участю секретаря судового засідання Царьової Н.П.,

розглянувши у відкритому судовому

засіданні в м. Дніпрі апеляційну

скаргу Східного офісу Держаудитслужби

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року (головуючий суддя - Сидоренко Д.В.) в адміністративній справі

за позовом Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області

до Східного офісу Держаудитслужби

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

Служба автомобільних доріг у Дніпропетровській області (далі - Позивач) звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до Східного офісу Держаудитслужби (далі - Відповідач), в якому просила суд:

- визнати протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби по висуванню вимоги від 26.07.2018р. №04-06-15/5684 усунути порушення за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області (акт від 04.07.2018р. №04.06.-16/04), як такі, що вчиненні внаслідок невірного застосування окремих норм нормативно-правових актів;

- зобов'язати Східний офіс утриматися від висування вимог щодо усунення порушень за результатами ревізії Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області з тих самих підстав.

В обґрунтування позовної заяви зазначено про те, що вимога 26.07.2018р. №04-06-15/5684 є неправомірною та необґрунтованою оскільки підставою для її пред'явлення стали висновки, викладені в акті від 04.07.2018р. №04.06.-16/04 обґрунтованість яких Відповідачем не доведена та не підтверджена матеріалами ревізії, документами бухгалтерського обліку Позивача. З огляду на зазначене, Позивач просив суд задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року адміністративний позов Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії - задоволено у повному обсязі (т. 4, а.с. 114-121).

Відповідач - Східний офіс Держаудитслужби, не погодившись з рішенням суду першої інстанції оскаржив його в апеляційному порядку (т. 4, а.с. 127-132).

В апеляційній скарзі Відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Вимоги апеляційної скарги мотивовано тим, що судом першої інстанції не надано належної оцінки встановленим в ході ревізії порушенням з боку Позивача, які стали передумовою для винесення спірної вимоги, та не зазначено який саме законодавчий акт порушено Відповідачем при винесенні вказаної вимоги.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому останній просить суд в задоволенні апеляційної скарги відмовити, рішення суду першої інстанції залишити без змін, як законне та обґрунтоване.

Відзив обґрунтовано тим, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку стосовно того, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

В судовому засіданні представник Відповідача вимоги апеляційної скарги підтримав у повному обсязі, просив апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Представник Позивача проти вимог апеляційної скарги заперечив, просив суд апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване.

Заслухавши пояснення представників учасників справи, кожного окремо, проаналізувавши вимоги та підстави апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи в їх сукупності, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що наявні підстави для скасування рішення суду першої інстанції, а апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у період з 29.03.2018 року по 25.06.2018 року посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби відповідно до п.2.9 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2018 року, проведено планову виїзну ревізію фінансового-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області за період з 01.03.2015 року по 31.03.2018 року.

За результатами проведеної ревізії посадовими особами відповідача було складено Акт планової ревізії фінансово-господарської діяльності №04.06-19/04 від 04.07.2018 року (т. 1, а.с. 25-86).

26.07.2018 року Східним офісом Держаудитслужби пред'явлена Вимога щодо усунення порушень законодавства за №04-06-15/5684, в якій зазначено про те, що під час ревізії встановлені наступні порушення законодавства, які залишаються не відшкодованими, а саме:

1. в порушення п. 7 ст. 92 Конституції України, ст. 97 КЗпП, ст. 2, 15 Закону України «Про оплату праці», ст. 5 Закону України «Про колективні договори і угоди», п. 1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пунктів 4.6 Колдоговору на 2013-2015 роки та Колдоговору на 2017-2019 роки працівникам Служби нараховано та вплачено матеріальне заохочення до Нового Року та Різдва Христового, виплата якого не передбачена умовами колективних договорів, що призвело до зайвого нарахування та виплати матеріального заохочення на загальну суму 1308791,00 грн. (2015 рік - 186581,00 грн., 2016 рік - 422970,00 грн., 2017 рік - 699240,00 грн.), та, як наслідок, до зайвого перерахування єдиного соціального внеску на суму 311856,31 грн., чим завдано збитків Службі на загальну суму 1620647,31 грн.

2. в порушення вимог п.4.2 5.3 договору від 07.09.2017 №ЕУд-6, п.5.10 СОУ 42.1-5:2012, п.6.3.3, 6.3.6, 6.4.4.1, 6.4.7 ДСТУ Д.1.1-1.:2013, п.1,2 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», п.3.7, 3.8, 11.4 наказу Мінтрансу від 14.10.1997 №363, п.1 наказу Мінстату від 13.06.1997 №149 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 1010735,00 грн. з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ДП «Дніпропетровський облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України», чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;

3. в порушення ст. 97 КЗпП, ст. 2, 15 Закону України «Про оплату праці», п.1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», додатку 8 Колективного договору на 2103-2015 роки, додатку 10 Колективного договору на 2017-2019 роки протягом 2017 року працівникам Служби зайво нараховано та вплачено премій на суму 223284,00 грн., та як наслідок зайво перераховано єдиного соціального внеску на суму 48607,28 грн., чим завдано збитків Службі на загальну суму 271891,28 грн.;

4. в порушення п. 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003 «Правила визначення вартості будівництва», п.1.1 договору від 04.03.2016 №64-Ум-1 завищено обсяги та вартість виконаних робіт в загальній сумі 149947,60 грн. з ПДВ, що призвело до незаконного перерахування Службою вказаних коштів ТОВ «Мосстройком», чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму;

5. в порушення п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2003» Правила визначення вартості будівництва», п.1.1 договору від 04.03.2016 №61-Ум-1 завищено вартість послуг з технічного нагляду на суму 6053,55 грн., чим завдано збитків державному бюджету на відповідну суму.

Також у вимозі зазначено, що на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Східний офіс Держаудитслужби вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

Оскарження дій Відповідача по висуванню вимоги та зобов'язання утриматися від таких дій є предметом судового спору у даній справі.

Спірні правовідносини, що виникли між сторонами по справі врегульовано нормами Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року № 2939-XII; Постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами».

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату, чого у даному випадку не мало місця, а спонукання Позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Пунктом 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами встановлено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу вищевикладених норм права випливає, що законодавством передбачено право органу державного фінансового контролю направляти об'єкту контролю вимоги про усунення порушень законодавства.

При цьому така «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

Згідно з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17, під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

На противагу вказаному, рішення суду першої інстанції у даній адміністративній справі взагалі не містить перевірки змісту спірної вимоги на відповідність вимогам до її чіткості, конкретизації та зрозумілості.

Дослідивши зміст вимоги від 26.07.2018 року №04-06-15/5684 колегія суддів дійшла висновку про її правомірність та обґрунтованість з огляду на те, що вказана вимога містить:

- посилання на проведену планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Позивача із зазначенням перевіряємого періоду та акта ревізії, в якому відображені встановлені порушення;

- чітке зазначення не відшкодованих порушень законодавства, які були виявлені під час ревізії та які необхідно усунути на виконання цієї вимоги;

- посилання на конкретні норми чинного законодавства, відповідно до яких Відповідач уповноважений вимагати від Позивача усунення виявлених порушень законодавства в установленому порядку;

- термін виконання вимоги та вказівку на необхідність повідомлення Відповідача про факт усунення виявлених порушень законодавства;

- зазначення про наслідки не усунення виявлених порушень законодавства Позивачем у встановлений строк.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що Позивачем сама вимога про усунення порушень законодавства оскаржена не була та не оскаржується і в межах цієї справи.

Водночас Позивач вважає протиправними дії Відповідача саме щодо висування вимоги усунути порушення за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області, як такі, що вчиненні внаслідок невірного застосування окремих норм нормативно-правових актів.

Задовольняючи позовні вимоги у повному обсязі, суд першої інстанції вказав про те, що при прийнятті спірної вимоги Відповідач діяв не у спосіб передбачений законом, при цьому не вказав, які норми чинного законодавства були порушені збоку Відповідача при винесенні такої вимоги та у який саме спосіб мав діяти Відповідач у такій ситуації.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що у суду першої інстанції були відсутні підстави для задоволення позовної вимоги про визнання дій Відповідача щодо висування спірної вимоги протиправними.

Крім того, у резолютивній частині рішення суд першої інстанції зазначив про визнання протиправною та скасування вимоги від 26.07.2018 року №04-06-15/5684, однак, як вже вказано вище, Позивач у цій справі не оскаржує саму вимогу про усунення порушень законодавства, а лише дії по її висуванню.

При цьому, суд першої інстанції у своєму рішенні жодним чином не обґрунтовує зміну способу захисту порушеного права Позивача з визнання протиправними дій Відповідача на визнання протиправною та скасування вимоги.

Зазначене свідчить про порушення судом першої інстанції норм процесуального права.

Поряд із зазначеним, колегія суду також звертає увагу на те, що правовою підставою для звернення до адміністративного суду є захист порушених прав, свобод або законних інтересів (ст. 5 КАС України), право на позов у особи виникає після порушення відповідачем її права, тобто захисту підлягає вже порушене право, а не те, яке може бути тільки порушено у майбутньому і щодо якого невідомо, буде воно порушено чи ні.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції вважає, що позовна вимога Позивача про зобов'язання Відповідача утриматися від висування вимог щодо усунення порушень є безпідставною та суперечить завданням адміністративного судочинства, оскільки спрямована на майбутнє, тобто є вимогою про спонукання Відповідача у майбутньому утриматися від вчинення певних дій, а тому така вимога задоволенню не підлягає.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про правомірність та обґрунтованість дій Відповідача щодо висування Позивачу вимоги №04-06-15/5684 від 26.07.2018 року, що, у свою чергу, свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

Суд враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За даних обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи не повно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, застосував до правовідносин, які виникли між сторонами у справі, норми права які регулюють саме ці правовідносини, однак зроблені судом першої інстанції висновки не відповідають фактичним обставинам справи та не підтверджуються належними письмовими доказами, рішення суду першої інстанції у цій справі про задоволення позовних вимог прийнято з порушення норм процесуального та матеріального права, і тому рішення суду першої інстанції від 13 грудня 2018 підлягає скасуванню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 243, 310, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби - задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року у справі №0440/6907/18- скасувати.

В задоволенні позову - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складання повного судового рішення.

В повному обсязі постанова складена 12 березня 2019 р.

Головуючий - суддя В.В. Мельник

суддя Д.В. Чепурнов

суддя С.В. Сафронова