Справа № 826/13956/17
Суддя: Ханова Р.Ф.
Дата ухвалення: 2019-03-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

12 березня 2019 року

справа №826/13956/17

адміністративне провадження №К/9901/3341/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції матеріали адміністративної справи № 826/13956/17

за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Північного офісу Державної аудиторської служби України про визнання нечинними пунктів вимоги

за касаційною скаргою Північного офісу Державної аудиторської служби України

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 серпня 2018 року у складі судді Скочок Т.О.

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року у складі колегії суддів Чаку Є.В., Файдюка В. В., Мєзєнцева Є. І.,

У С Т А Н О В И В:

ПРОЦЕДУРА

У жовтні 2017 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - ДСНС, підконтрольна установа, позивач у справі) звернулося до суду з позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба, контролюючий орган, відповідач у справі) про визнання нечинними пунктів 1, 4, 6, 7, 10, 11 вимоги від 13 вересня 2017 року № 26-06-14-14/9046, з мотивів безпідставності її прийняття.

10 серпня 2018 року рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року, позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправними та скасовано пункти 10 та 11 вимоги Північного офісу Державної аудиторської служби України від 13 вересня 2017 року №26-06-14-14/9046. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

29 січня 2019 року відповідачем подано касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій контролюючий орган просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволення вимог та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог в цій частині відмовити.

30 січня 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Держаудитслужби та витребувано з Окружного адміністративного суду міста Києва справу № 826/13956/17.

07 лютого 2019 року справа № 826/13956/17 надійшла до Верховного Суду.

15 лютого 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу, в яких Управління спростовує доводи касаційної скарги та просить залишити оскаржувані судові рішення без змін.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється в попередньому судовому засіданні відповідно до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13 вересня 2017 року контролюючим органом за наслідками проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві за період 01 січня 2015 року по 01 липня 2017 року прийнято вимогу від 13 вересня 2017 року №26-06-14-14/9046 (далі - Вимога), в якій, зокрема, зазначено про наступні порушення чинного законодавства:

- в порушення норм та вимог пункту 2 Додатку 4 «Схема тарифних розрядів осіб рядового та молодшого начальницького складу служби цивільного захисту на посадах водіїв» до наказу Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 28 лютого 2008 №51 «Про затвердження та введення в дію тарифних схем посад осіб рядового та молодшого начальницького складу цивільного захисту» 14-ти водіям службово-оперативного транспорту спеціального призначення з робочим об'ємом двигуна до 1,8 куб. м встановлено не ІІІ тарифний розряд, а ІV, як для водіїв пожежних машин чергової зміни, або V, як для водіїв легкових автомобілів середнього чи великого класу (робочим об'ємом двигуна більше 1,8 куб. м), чим завдано об'єкту контролю матеріальної шкоди на суму 52 139 грн 11 коп. (пункт 1 Вимоги);

- особи рядового і начальницького складу, звільнені зі служби у зв'язку з систематичним невиконанням умов контракту, не позбавлялись премії за той календарний місяць, у якому вони допустили порушення (проступок) або стало відомо про порушення (проступок), чим не дотримано вимоги пункту 5.2 та пункту 5.3 Інструкції № 447, пункту 2 та пункту 3 розділу V «Преміювання осіб рядового і начальницького складу» Інструкції № 475 та завдано об'єкту контролю матеріальної шкоди (збитків) на суму 210 523 грн 69 коп. (пункту 4 Вимоги);

- у 2016 році за рахунок коштів спеціального фонду здійснено покриття витрат фізичних осіб (мешканців 2-ох гуртожитків) на оплату фактично спожитих ними послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (опалення та гаряче водопостачання місць загального користування (кухні, душові, пральні, коридори тощо) в сумі 132 608 грн 31 коп., чим порушено вимоги пункт 2, пункт 3 та пункт 36 Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869, та завдано збитків об'єкту контролю на вказану суму (пункт 6 Вимоги);

- внаслідок укладення договору оренди з Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 з порушенням вимог пункту 17 Методики розрахунку і порядку використання плати за оренду державного майна, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04 жовтня 1995 року №786 (далі - Методика), абзацу 10 частини 3 статті 29 Бюджетного кодексу України від 08 липня 2010 року №2456-VІ щодо відсоткового розмежування отриманої орендної плати спеціальним фондом Державного бюджету недоотримано надходжень від передачі в оренду державного майна в загальній сумі 35 189 грн 68 коп., чим завдано матеріальної шкоди Державному бюджету України (пункт 7 Вимоги);

- ревізією встановлено факт закріплення та фактичного використання не за призначенням 6-ти легкових автомобілів, що мають відомчу реєстрацію оперативно-рятувальної служби цивільного захисту (при цьому не маючи спеціального обладнання), керівникам управління економіки і фінансів; сектору протидії та запобігання виявлення корупції та 1-ого регіонального відділу внутрішнього аудиту, які не включені до складу чергової оперативної групи, внаслідок списано 10,23 тонн пального на загальну суму 184 510 грн 70 коп. та не дотримано вимоги розділу ІІ пункту 1.6 Настанови з експлуатації транспортних засобів в органах та підрозділах ДСНС України, затвердженої наказом ДСНС України від 27 червня 2013 №432 (пункт 10 Вимоги);

- ревізією встановлено, що 5 автомобілів з державною реєстрацією транспортного засобу, що мають особливі відмітки (тип) спеціалізований, спеціалізований легковий оперативний - В, оперативно-рятувальна, не обладнані спеціальними розпізнавальними знаками та сигнально-гучномовними установками; дозволи від ДАІ на їх встановлення та використання також відсутні, чим не дотримано вимоги Інструкції про порядок здійснення підрозділами Державтоінспекції МВС державної реєстрації, перереєстрації та обліку транспортних засобів, оформлення і видачі реєстраційних документів, номерних знаків на них, затвердженої наказом МВС від 11 серпня 2010 року №379, та ДСТУ 2984-95, ДСТУ 3849-99. За період, що ревізувався, на утримання вищевказаних автомобілів списано 21,81 тонн пального на загальну суму 403 144 грн 77 коп. Таким чином, зазначені транспортні засоби мають ознаки легкових автомобілів загального призначення, які згідно з вимогами пунктами 4 та 5 заходів, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року №710 «Про ефективне використання державних коштів», підлягають реалізації (пункт 11 Вимоги).

ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги у частині, суди попередніх інстанцій виходили з того, що контролюючим органом не доведено правопорушень, зафіксованих у пунктах 10 та 11 Вимоги внаслідок використання вказаних автомобілів особами начальницького складу з метою здійснення службової діяльності (пункт 10 Вимоги) та правомірного віднесення транспортних засобів до транспортних засобів спеціального, а не загального призначення (пункт 11 Вимоги).

ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

У касаційній скарзі контролюючий орган посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, доводить правомірність своїх дії та наявність правопорушень, зафіксованих у пунктах 10 та 11 Вимоги.

Обґрунтовуючи наявність складу правопорушення, визначеного пунктом 10 Вимоги, Держаудитслужба посилається на статтю першу Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05 квітня 2001 року № 2344-ІІІ, Порядку виїзду на пожежі, аварії і стихійні лиха керівного складу Київського міського гарнізону Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту та пожежно-рятувальних підрозділів, затвердженого наказом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві від 25 січня 2016 року № 20 «Про організацію гасіння пожеж, ліквідацію аварій та наслідків надзвичайних ситуацій, надання допомоги населенню пожежно-рятувальними підрозділами Київського міського гарнізону Оперативно-рятувальної служби цивільного захисту»

Скаржник зазначає, що керівники управління економіки і фінансів, сектору протидії та запобігання виявлення корупції та 1-регіонального відділу внутрішнього аудиту до складу чергової оперативної групи позивача протягом періоду за 28 січня 2015 року по 19 червня 2017 року не входили, що виключає правомірність списання палива на обслуговування таких транспортних засобів.

Наявність правопорушення, зафіксованого у пункті 11 Вимоги, доводиться контролюючим органом у зв'язку з тим, що вказані у цьому пункті автомобілі не були обладнані спеціальними світловими та звуковими сигнальними пристроями у відповідності до положень пункту 9.1 розділу 9 Інструкції про порядок здійснення підрозділами Державтоінспекції МНС державної реєстрації, перереєстрації та обліку транспортних засобів, оформлення і видача реєстраційних документів, номерних знаків на них, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 11 серпня 2010 року № 379 та ДСПУ 2984-95, ДСТУ 3849-99.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції

Відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, відтак Верховний Суд зазначає про неприйнятність доводів скаржника про неповноту дослідження судами попередніх інстанцій доказів на предмет встановлення певних обставин.

Щодо застосування норм процесуального права

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

ПРАВОВА ПОЗИЦІЯ

а) Нормативне регулювання

Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-12, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абзац сьомий пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939).

Аналіз норм пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у статті 2 Закону № 2939, зокрема підконтрольні установи.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону №2939 наділений правами, зокрема, пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону №2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2006 року № 550 (далі - Порядок №550), якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону №2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

б) Тлумачення норм матеріального права

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права, права контролюючого органу, передбачені статтею 10 Закону №2939 є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310, далі - Положення) правообов'язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред'явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Непред'явлення контролюючим органом "законної вимоги" у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, зокрема, визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу. При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

З аналізу наведених положень законодавства висновується, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Вказане тлумачення норм матеріального права відповідає правовим позиціям Верховного Суду України, викладеній у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14 та Великої Палати Верховного Суду, викладеній у справі № 820/3534/16.

Верховний Суд зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію "законності".

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено обставини, які дали змогу перевірити "законність вимоги", за наслідком такого розгляду суди дійшли до обґрунтованого висновку щодо протиправності двох пунктів оскаржуваної вимоги внаслідок відсутності складу правопорушень.

в) Оцінка доводів касаційної скарги

Доводи касаційної скарги податкового органу зводяться виключно до непогодження з оцінкою судів попередніх інстанцій встановлених обставин справи, при цьому порушень норм процесуального права, які б вплинули або змінили цю оцінку, податковим органом не зазначено.

Щодо пункту 10 Вимоги

Спростовуючи наявність правопорушення, зафіксованого у пункті 10 Вимоги суди попередніх інстанцій обґрунтовано виходили з того, що вказані шість транспортних засобів закріплені за окремими підрозділами позивача та використовувалися особами начальницького складу відповідних підрозділів у своїй службовій діяльності. На вказаних осіб поширюється дія Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2013 року № 593, пункт 13 якого визначає обов'язки посадових осіб служби цивільного захисту, які не пов'язані виключно із здійсненням оперативно-рятувальних заходів у складі чергової оперативної групи.

Судами першої та апеляційної інстанцій досліджено та обґрунтовано відхилено вказані доводи контролюючого органу, як такі, що не підтверджені матеріалами справи, оскільки відповідачем не доведено використання вказаних транспортних засобів не у службових цілях, а відтак і протиправне здійснення витрат на їх утримання на загальну суму 184 510 грн 70 коп.

Щодо пункту 11 Вимоги

Єдиним доводом наявності складу правопорушення, зафіксованого у пункті 11 Вимоги, є те, що шість транспортних засобів ДСНС не були обладнані спеціальними звуковими та світловими сигнальними пристроями, що виключає, за твердженням контролюючого органу, правомірність списання паливно-мастильних матеріалів на їх обслуговування.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що вказані транспортні засоби мають особливі відмітки у технічних талонах транспортних засобів та у свідоцтві про реєстрацію транспортних засобів, а саме: спеціалізований, спеціалізований оперативний - В, оперативно-рятувальна, що не спростовується відповідачем.

Транспортні засоби мали відповідні зовнішні маркування, а також містили відповідне спеціалізоване обладнання.

Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що стаття 1 Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05 квітня 2001 року № 2344-III не ставить факт набуття статусу «транспортного засобу спеціалізованого призначення» виключно у залежність від обладнання таких транспортних засобів спеціальними світловими та звуковими сигнальними пристроями.

Судами попередніх інстанцій обґрунтовано взято до уваги, що позивач звертався до Головного сервісного центру МВС України з метою отримання дозволу на обладнання транспортних засобів спеціальними сигналами та отримання відповідних дозволів (у порядку, визначеному Указом Президента України «Про заходи щодо впорядкування використання спеціальних світлових і звукових сигнальних пристроїв та номерних знаків на службових транспортних засобах» 30 березня 2005 року № 567/2005), водночас це є не можливим у зв'язку з ліквідацією Департаменту Державтоінспекції Міністерства внутрішніх справ України. Інший механізм наразі відсутній внаслідок не набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року №176 «Питання використання спеціальних звукових та світлових сигнальних пристроїв на транспортних засобах».

г) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга відповідача залишається без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 грудня 2018 року у справі № 826/13956/17 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Р.Ф. Ханова

Судді І.А. Гончарова

І.Я. Олендер