Справа № 826/8600/18
Суддя: Головань О.В.
Дата ухвалення: 2019-02-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Вн. №27/287
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

28 лютого 2019 року 13:16 № 826/8600/18

За позовом Громадської спілки "Український інститут громадського здоров'я"

до Міністерства охорони здоров'я України

Кабінету Міністрів України

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії

Судова колегія у складі:

Головуючий суддя О.В.Головань,

судді Я.І.Добрянська, О.В.Патратій

Секретар І.В.Галаган

Представники:

Від позивача: Протас С.В.

Від відповідача-1: не з'яв.

Від відповідача-2: Новіцька Л.О.

Обставини справи:

Громадська спілка "Український інститут громадського здоров'я" звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства охорони здоров'я України, Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльність відповідачів щодо не встановлення порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій спалахів інфекційних хвороб та зобов'язання встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб.

В судовому засіданні 28.02.2019 р. оголошено резолютивну частину рішення про часткове задоволення позову.

Ознайомившись з матеріалами справи, заслухавши пояснення представників сторін, суд, -

ВСТАНОВИВ:

06.04.2000 р. Верховною Радою України ухвалено Закон України "Про захист населення від інфекційних хвороб" №1645-III, який набув чинності з дати оприлюднення - 12.05.2000 р.

Згідно ст. 36 Закону №1645-III усі епідемії та спалахи інфекційних хвороб підлягають епідеміологічному обстеженню (розслідуванню) з метою встановлення причин їх виникнення, факторів передачі інфекції, визначення меж осередків інфекційних хвороб та масштабів поширення епідемії чи спалаху інфекційної хвороби, вжиття заходів щодо їх локалізації та ліквідації, а також виявлення осіб, винних у виникненні епідемії чи спалаху інфекційної хвороби.

Порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб встановлюється центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я.

Згідно ч. 3 р. Х "Прикінцеві положення" Закону №1645-III Кабінету Міністрів України протягом шести місяців після набрання чинності цим Законом:

подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законів України у відповідність з цим Законом;

привести у відповідність з цим Законом свої нормативно-правові акти;

забезпечити прийняття відповідно до компетенції нормативно-правових актів, що випливають з цього Закону;

забезпечити перегляд і скасування міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади України їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону.

13.02.2018 р. Громадська спілка "Український інститут громадського здоров'я" звернулася з запитом на публічну інформацію до Міністерства охорони здоров'я України, згідно якого просила надати інформацію про встановлений Порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб згідно зі ст. 36 Закону №1645-III.

Листом від 19.02.2018 р. №05.2-15/17/198/ЗПІ-18/4336 Міністерство охорони здоров'я України повідомило заявника про те, що для розробки проекту наказу МОЗ "Про порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) спалахів інфекційних хвороб та харчових отруєнь" відповідно до наказу Держсанепідемслужби України від 04.09.2015 р. №128 (за підписом Протаса С.В.) було утворено робочу групу. Відповідно до п. 3 зазначеного наказу передбачалося подання підготовленого проекту до МОЗ України (до 01.10.2015 р.). Однак, протягом 2015-2016 років проект наказу до МОЗ України Держсанепідемслужбою України не подавався.

Також заявника поінформовано, що у разі подання до Управління пропозицій до проекту наказу, їх буде розглянуто у встановленому порядку.

Позивач - Громадська спілка "Український інститут громадського здоров'я" - вважає вказану бездіяльність протиправною, оскільки Порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб мав бути розроблений та прийнятий протягом шести місяців після набрання Законом №1645-III, тоді як вказаний обов'язок не виконано.

Позивач зазначає, що хоча встановлення Порядку покладено на Міністерство охорони здоров'я України, Кабінет Міністрів України як центральний орган виконавчої влади, який контролює діяльність міністерств, також має нести відповідальність за невиконання цього обов'язку.

Відповідач - Міністерство охорони здоров'я України - проти задоволення позовних вимог заперечив з таких підстав.

Відповідач зазначає, що нині в Україні триває медична реформа, і 30.11.2016 р. Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження №1002-р "Про схвалення Концепції розвитку системи громадського здоров'я" схвалив відповідну Концепцію, згідно якої передбачено, в тому числі, удосконалення законодавчої бази.

18.08.2017 р. Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №560-р "Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи громадського здоров'я", п 1 якого передбачено розробку та внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України проекту Закону України "Про систему громадського здоров'я", що передбачає також і викладення в новій редакції Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", а також внесення змін до низки інших законодавчих актів України щодо врегулювання вказаного питання.

Одночасно Міністерством охорони здоров'я України на виконання пп. 6 п. 6 р. IV Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 р., затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 р. №418-р, відповідно до ст. 6 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" наказом від 18.08.2016 р. №857 утворено міжвідомчу робочу групу з питань біологічної безпеки та біологічного захисту та міжвідомчу робочу групу з питань розробки Дорожньої карти України з реалізації Глобального порядку денного з безпеки здоров'я, на які покладено обов'язок розробити та подати на розгляд керівництва проект Державної цільової програми біологічної безпеки та біологічного захисту та проект Дорожньої карти України з реалізації Глобального порядку денного з безпеки здоров'я.

Тобто, Міністерством охорони здоров'я України вживаються заходи щодо розробки та введення в дію нормативно-правової бази з питань охорони здоров'я, зокрема, і щодо проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб.

Також відповідач посилається на відсутність у позивача права на звернення до суду згідно Закону України "Про громадські об'єднання", а також на порушення строку звернення до суду, передбаченого ст. 122 КАС України.

Відповідач - Кабінет Міністрів України - проти задоволення позовних вимог заперечив з таких підстав.

Відповідач посилається на відсутність допущеної Кабінетом Міністрів України бездіяльності щодо виконання вимог ст. 36 Закону №1645-III, оскільки Порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб мав бути встановлений саме Міністерством охорони здоров'я України, тоді як Кабінет Міністрів України згідно ч. 3 р. Х "Прикінцеві положення" Закону №1645-III мав забезпечити прийняття відповідно до компетенції нормативно-правових актів, що випливають з цього Закону, тобто, актів Кабінету Міністрів України.

Також відповідач посилається на відсутність у позивача права на звернення до суду згідно Закону України "Про громадські об'єднання", відсутність порушеного права, а також на порушення строку звернення до суду, передбаченого ст. 122 КАС України.

Проаналізувавши матеріали справи та пояснення представників сторін, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають до часткового задоволення з таких підстав.

Щодо правоздатності позивача та його порушеного права

Згідно з ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.

Згідно з ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Згідно з ч. 1 ст. 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно з ч. 1, 2, 5 ст. 1 Закону України "Про громадські об'єднання" від 22.03.2012 р. №4572-VI громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Громадське об'єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка.

Громадське об'єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу.

Згідно з ч. 1 ст. 21 Закону №4572-VI для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право: 2) звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами; 3) одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації; 6) здійснювати інші права, не заборонені законом.

Згідно вищенаведених положень законодавства громадські об'єднання можуть здійснювати свою діяльність як зі статусом юридичної особи, так і без такого статусу, і Законом № 4572-VI, і згідно ч. 2 ст. 21 Закону №4572-VI визначені окремі права громадського об'єднання зі статусом юридичної особи не включають право на звернення до суду, тобто, вказаним правом на загальних підставах користуються всі громадські об'єднання.

В даному випадку Громадська спілка "Український інститут громадського здоров'я" утворена як громадське об'єднання без статусу юридичної особи в порядку ст. 9 Закону №4572-VI, згідно з протоколом установчих зборів засновників громадської спілки "Інститут громадського здоров'я України" від 26.04.2018 р., 02.05.2018 р. внесено до Реєстру громадських об'єднань за №1486539 http://rgo.informjust.ua/.

Згідно з вказаним протоколом метою діяльності громадської спілки є профілактика інфекційних та неінфекційних хвороб, пропаганда здорового способу життя, покращення охорони здоров'я, санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, здійснення та захист прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, здійснення публічної діяльності спрямованої на розбудову правової держави, громадянського суспільства та системи громадського здоров'я в України.

Щодо передбаченого ч. 1 ст. 43 КАС України обмеження наявності адміністративної процесуальної правоздатності лише у юридичних осіб, то вказане положення суд застосовує з врахуванням правової позиції ЄСПЛ з вказаного приводу, що також було предметом вивчення Вищого адміністративного суду України, який у постанові від 29.09.2016 № 10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації" зазначив, що невизнання за об'єднанням громадян без статусу юридичної особи процесуальної правоздатності шляхом обмеження можливості звернутись до суду за захистом своїх прав є запереченням самої суті права на суд (§ 41 рішення Європейського суду від 16 грудня 1997 року у справі "Католицька церква Ла Кане проти Греції". Таким чином, громадські об'єднання без статусу юридичної особи повинні допускатися до участі у судовому процесі безпосередньо на підставі статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Згідно зі статтею 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на усі правовідносини, що виникають у державі. Відповідно "кожен із суб'єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням. Суб'єктами таких правовідносин можуть бути громадяни, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи та інші суб'єкти цих правовідносин" (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2002 року № 15-рп/2002). Такими "іншими суб'єктами правовідносин" є, зокрема, громадські об'єднання без статусу юридичної особи.

Також суд звертає увагу на ту обставину, що громадські об'єднання без статусу юридичної особи звертаються до судів, зокрема, до Верховного Суду, який приймає до розгляду касаційні скарги таких об'єднань, зокрема, по справі №804/5750/17 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/73763629, по справі №804/927/17 http://reyestr.court.gov.ua/Review/74767962, по яких вирішувалося питання про сплату громадськими об'єднаннями без статусу юридичної особи судового збору.

Таким чином, позивач має право на звернення до суду для здійснення своєї мети (цілей) в загальному порядку згідно ст. 21 Закону №4572-VI.

Як було зазначено вище, метою діяльності громадської спілки є профілактика інфекційних та неінфекційних хвороб, пропаганда здорового способу життя, покращення охорони здоров'я, санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, і рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень стосовно дотримання вимог Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" №1645-III очевидно мають безпосереднє відношення до реалізації мети діяльності позивача.

Також суд зазначає, що в контексті ст. 1 Закону №4572-VI громадське об'єднання створюється для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Питання визначення порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб за своїм характером має суспільний інтерес і стосується не лише конкретних осіб - учасників певного громадського об'єднання.

Відповідно, позов подано в даному випадку не в інтересах особисто позивача або конкретно визначених третіх осіб, а в інтересах суспільства, тобто, позов становить "суспільний інтерес", що є визначальною рисою і метою створення громадських об'єднань взагалі.

Також суд зазначає, що Громадська спілка "Український інститут громадського здоров'я" утворена лише 26.04.2018 р. і 02.05.2018 р. внесена до Реєстру громадських об'єднань, 05.06.2018 р. звернулася до суду, відповідно, положення ст. 122 КАС України щодо строку звернення до суду не можуть бути застосовані, оскільки з моменту створення позивача до моменту звернення до суду пройшло менше шести місяців.

За таких обставин клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду не підлягає до задоволення.

Щодо правовідносин по суті

Факт невиконання станом на час звернення до суду та прийняття рішення у справі вимог ст. 36 Закону №1645-III щодо встановлення центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я (Міністерством охорони здоров'я України) порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб не заперечується відповідачами і є встановленим.

Безпосередньо ст. 36 Закону №1645-III не передбачено терміну виконання вказаного обов'язку, проте, він має відповідати вимогам щодо розумності в будь-якому випадку, і з огляду на виникнення цього обов'язку у 2000 р., станом на 2019 р. порушення вимог щодо розумності строку є очевидним.

При цьому, суд зазначає, що врегулювання питання порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб можливе не лише на виконання ст. 36 Закону №1645-III, а й на виконання інших законодавчих актів, зокрема, в межах проведення медичної реформи, якщо вона передбачає переформатування корпусу законодавчих актів з вказаного питання.

Між тим, суду не надано доказів врегулювання питання порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України №560-р від 18.08.2017 р. "Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи громадського здоров'я", пп. 6 п. 6 р. IV Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 р., затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 р. №418-р, на які посилається відповідач - Міністерство охорони здоров'я України.

За таких обставин бездіяльність вказаного відповідача є протиправною.

Щодо позовних вимог до Кабінету Міністрів України суд зазначає наступне.

Згідно ч. 3 р. Х "Прикінцеві положення" Закону №1645-III Кабінету Міністрів України протягом шести місяців після набрання чинності цим Законом:

привести у відповідність з цим Законом свої нормативно-правові акти;

забезпечити прийняття відповідно до компетенції нормативно-правових актів, що випливають з цього Закону.

Вказане положення прямо не передбачає обов'язок забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають з цього Закону, що мають прийматися іншими органами, зокрема, міністерствами, проте, вказаний обов'язок випливає зі змісту законодавчих актів, що регулюють повноваження Кабінету Міністрів України як центрального органу виконавчої влади.

Згідно з ч. 2 ст. 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014р. № 794-VII Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Згідно з ч. 1 с. 2 Закону № 794-VII до основних завдань Кабінету Міністрів України належать: 9) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.

Згідно ч. 1 ст. 20 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України: 2) у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій: забезпечує проведення державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони материнства та дитинства, освіти, фізичної культури і доступність для громадян послуг медичних, освітніх та фізкультурно-оздоровчих закладів.

Згідно ч. 1, 2 ст. 21 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Згідно з Розділом 8. Виконання актів законодавства та доручень Прем'єр-міністра Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р. № 950, передбачено, що виконання законів України, постанов Верховної Ради, актів Президента України та Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра забезпечують міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим (§ 75).

Для організації підготовки проектів актів законодавства, необхідних для забезпечення реалізації закону України та організації виконання указу Президента України, які містять завдання Кабінетові Міністрів, розробляється відповідний план (додаток 13) у порядку, встановленому пунктом 5-1 § 12 цього Регламенту.

У плані зазначаються положення (завдання), відповідальність за реалізацію (виконання) яких покладена актом на Кабінет Міністрів, заходи з реалізації (виконання) зазначених положень (завдань), органи, відповідальні за виконання, строк виконання (у разі потреби). (§ 76).

Секретаріат Кабінету Міністрів здійснює: 2) моніторинг виконання органами виконавчої влади актів Кабінету Міністрів, планів організації підготовки проектів актів, необхідних для забезпечення реалізації законів України та організації виконання указів Президента України, а також доручень Прем'єр-міністра в частині дотримання строків, визначених для їх виконання (§ 79).

Згідно вказаних положень законодавства на Кабінет Міністрів України як центральний орган виконавчої влади покладено обов'язок здійснення контролю (моніторингу) не лише щодо прийняття власних актів, а й щодо виконання підвідомчими міністерствами своїх обов'язків на виконання Законів України.

За таких обставин Кабінет Міністрів України також є відповідальним за тривалу відсутність відповідної законодавчої бази на виконання чинного Закону №1645-III.

З врахуванням викладеного суд вважає обґрунтованими позовні вимоги щодо визнання бездіяльності протиправною щодо обох відповідачів.

Щодо позовних вимог в частині зобов'язання встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій спалахів інфекційних хвороб та зобов'язання встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб, то вказаний обов'язок ст. 36 Закону №1645-III прямо покладено на Міністерство охорони здоров'я України, яке і має його виконати.

Відповідно, в цій частині позовні вимоги підлягають до задоволення виключно в частині їх заявлення до Міністерства охорони здоров'я України.

Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З врахуванням викладеного допущена відповідачами бездіяльність суперечить принципу своєчасності, що є підставою для визнання її протиправною, а обраний позивачем спосіб захисту порушеного права відповідає вимогам ст. 245 КАС України.

На підставі вищевикладеного, ст. 241-246, 255, 293, 295 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. Позовні вимоги задовольнити частково.

2. Визнати протиправною бездіяльність Міністерства охорони здоров'я України та Кабінету Міністрів України щодо неврегулювання питання щодо встановлення порядку проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій спалахів інфекційних хвороб та зобов'язання встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб.

3. Зобов'язати Міністерства охорони здоров'я України встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій спалахів інфекційних хвороб та зобов'язання встановити порядок проведення епідеміологічного обстеження (розслідування) епідемій та спалахів інфекційних хвороб.

4. В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

5. Рішення може бути оскаржене протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Головуючий суддя О.В. Головань

Судді Я.І.Добрянська

О.В.Патратій

Повний текст рішення

виготовлено і підписано 07.03.19 р.