Справа № 620/3421/18
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2019-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/3421/18 Суддя (судді) першої інстанції: Падій В.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 березня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,

за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,

розглянувши у відкритому судовому, без фіксування технічними засобами, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, апеляційні скарги Чернігівської міської ради та ОСОБА_3 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Чернігівської міської ради, третя особа: Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування пункту рішення, зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_3 звернувся до суду із адміністративним позовом до Чернігівської міської ради (далі - відповідач) в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати пункт 17 рішення Чернігівської міської ради від 21.08.2018 № 33/VII-22 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення особистого селянського господарства, індивідуального садівництва, будівництва індивідуальних гаражів та городництва», яким ОСОБА_3 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі вул. Заньковецької (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);

- надати ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі вул. Заньковецької (згідно з графічним матеріалом, доданим до заяви від 05.06.2018), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року адміністративний позов задоволено частково:

- визнано протиправним та скасовано пункт 17 рішення Чернігівської міської ради від 21.08.2018 № 33/VII-22 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення особистого селянського господарства, індивідуального садівництва, будівництва індивідуальних гаражів та городництва», яким ОСОБА_3 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі вул. Заньковецької (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

- зобов'язано Чернігівську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_3 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі вул. Заньковецької (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), з урахуванням висновків, викладених у рішенні суду.

- у задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, сторони подали апеляційні скарги, в якій просять скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, відповідно.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, у судове засідання не з'явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили.

Враховуючи, що у матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів на місці ухвалила проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін.

Згідно ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, зміст апеляційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги та інші наявні у справі докази, колегія суддів приходить до наступного.

Як було встановлено судом першої інстанції та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, 02 липня 2018 року ОСОБА_3 звернувся до міського голови м. Чернігова із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, як учаснику АТО. До заяви були додані наступні документи: копія паспорту, копія ідентифікаційного номеру, копія довідки про перебування в зоні АТО, копія посвідчення учасника бойових дій, графічні матеріали (а.с.51).

Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради листом від 27 липня 2018 року №01-18/1247 щодо можливості відведення земельної ділянки поблизу вул. Заньковецької повідомило начальника Управління земельних ресурсів міської ради ОСОБА_4, що зазначена земельна ділянка розташована в західній частині міста та згідно з планом зонування Тимчасового порядку використання території міста Чернігова знаходиться в зоні ЗТ «Зона зовнішнього транспорту» та санітарно-захисної зони промислових та комунально-складських підприємств, сільгоспвиробництв, санітарно-захисної зони забруднення ґрунтів важкими металами, зони потенційного підтоплення ґрунтовими водами та зони акустичного дискомфорту від залізниці, якою не допустимо використання земель за вказаним цільовим призначенням, а тому Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради заперечує стосовно винесення на розгляд сесії Чернігівської міської ради питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі вул. Заньковецької (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (а.с. 22).

Рішенням Чернігівської міської ради від 21 серпня 2018 року №33/ VII-22 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення особистого селянського господарства, індивідуального садівництва, будівництва індивідуальних гаражів та городництва» враховуючи лист Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 27 липня 2018 року №01-18/1247, ОСОБА_3 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі вул. Заньковецької (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (а.с. 55-56).

Також судом встановлено, що рішенням Чернігівської міської ради від 28 грудня 2011 року затверджено Тимчасовий порядок використання території м. Чернігова (а.с. 104-118), згідно якого в зоні зовнішнього транспорту дозволені види забудови та використання, які супутні переважним видам: готелі, кафе, ресторани, тимчасові споруди для здійснення підприємницької діяльності, магазини продовольчих та непродовольчих товарів, пункти швидкої медичної допомоги; у смузі відводу залізниці: АЗС, СТО, та інші комунальні об'єкти, визначені містобудівною документацією, вулиці, проїзди.

Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що з наданого відповідачем графічного матеріалу неможливо встановити місце розташування бажаної земельної ділянки, а вирішення питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою належить до виключної компетенції відповідача та не належить до компетенції адміністративного суду, а відтак суд не повноважний перебирати функції іншого суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта та зобов'язувати його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу.

Колегія суддів погоджується з даним висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частини другою статті 14 Конституції України визначено, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно п «а» ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України громадянам для ведення особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 121 Земельного кодексу України (далі - Кодекс) передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах - для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Згідно ч.ч.2,3,4 ст. 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:

а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;

б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Частинами 1, 4 статті 116 Кодексу громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами врегульований статтею 118 Кодексу.

Частиною 6 ст. 118 Кодексу, передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Зі змісту частини 7 статті 118 Кодексу, якою врегульовано порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України вбачається, що підставою відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, у випадках передбачених частинами 1 і 6 статті 118 Кодексу, може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Вказана норма кореспондується із ч. 3 ст. 123 Кодексу, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, Земельним кодексом України, а саме: ст. 118 та 123, визначені вичерпні підстави відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Як свідчать матеріали справи, підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відводу земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку та прийняття оскаржуваного рішення ради відповідачем зазначено знаходження відповідної земельної ділянки в зоні ЗТ «Зона зовнішнього транспорту» та санітарно-захисної зони промислових та комунально-складських підприємств, сільгоспвиробництв, санітарно-захисної зони забруднення ґрунтів важкими металами, зони потенційного підтоплення ґрунтовими водами та зони акустичного дискомфорту від залізниці, а тому не допустимо використання земельної ділянки за цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України від 07.07.2011 №3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі -Закон №3613-VI) кадастрова карта (план) - графічне зображення, що містить відомості про об'єкти Державного земельного кадастру.

Згідно з частиною 1 статті 35 Закону № 3613-VI кадастрова карта (план) ведеться для актуалізованого відображення у часі об'єктів Державного земельного кадастру у межах кадастрового кварталу, кадастрової зони, у цілому в межах території адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, місто, район, область, Автономна Республіка Крим). Зміст та вимоги щодо відображення інформації на кадастровій карті (плані) встановлюються Порядком ведення Державного земельного кадастру (частина 3 статті 35 Закону № 3613-VI).

Частиною 5 статті 35 Закону № 3613-VI встановлено, що викопіювання з кадастрової карти (плану) може бути надане фізичним та юридичним особам. Порядок надання такого викопіювання встановлюється Порядком ведення Державного земельного кадастру.

Як визначено пунктом 20 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051, відомості про кадастрове зонування земель у межах території України включають: 1) номери кадастрових зон і кварталів; 2) опис меж кадастрових зон і кварталів (координати точок повороту меж кадастрових зон і кварталів у єдиній державній системі координат); 3) площу кадастрових зон і кварталів; 4) підстави для встановлення меж кадастрових зон і кварталів (електронні копії документів, на підставі яких встановлено такі межі (відповідні накази Держгеокадастру та його територіальних органів, документація із землеустрою щодо встановлення меж державного кордону, адміністративно-територіальних одиниць та рішення уповноважених органів про її затвердження).

Пунктами 46-48 Порядку ведення Державного земельного кадастру визначено, що з метою надання фізичним та юридичним особам актуальної картографічної інформації про об'єкти Державного земельного кадастру згідно з пунктами 162-199 цього Порядку виготовляється викопіювання з кадастрової карти (плану) викопіювання з картографічної основи Державного земельного кадастру, кадастрової карти (плану) за формою згідно з додатком 7. Викопіювання виготовляється в масштабі, який забезпечує чітке відображення усіх елементів картографічної основи Державного земельного кадастру та відображених на ній відомостей Державного земельного кадастру (зокрема обліковий номер об'єкта Державного земельного кадастру; кадастровий номер земельної ділянки; номер кадастрового кварталу; номер кадастрової зони; найменування адміністративно-територіальної одиниці).

Таким чином, основою землеустрою в Україні є дані Державного земельного кадастру, до якого вносяться відомості про всі без виключення землі.

Ведення Державного земельного кадастру відповідно до пункту 4 наведеного Положення здійснює Держгеокадастр та його територіальні органи.

Держателем Державного земельного кадастру є Держгеокадастр.

А відтак, графічні матеріали, що подаються до суду, мають ґрунтуватись на даних Державного земельного кадастру.

На підтвердження правомірності прийняття оскаржуваних рішень відповідач надав суду викопіювання з плану зонування Тимчасового порядку використання території м. Чернігова та викопіювання з плану дії обмежень за екологічними умовами Тимчасового порядку використання території м. Чернігова.

Враховуючи те, що з наданих відповідачем доказів неможливо встановити, що відповідна земельна ділянка, яку позивач бажає приватизувати з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд розташована саме в зоні ЗТ «Зона зовнішнього транспорту» та санітарно-захисній зоні промислових та комунально-складських підприємств, сільгоспвиробництв, санітарно-захисній зоні забруднення ґрунтів важкими металами, зоні потенційного підтоплення ґрунтовими водами та зоні акустичного дискомфорту від залізниці, оскільки на них відсутні координати місця розташування бажаної земельної ділянки, кадастрова зона та кадастровий квартал (фрагмент), колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення діяв всупереч наданим ЗК України повноваженням.

Щодо позовної вимоги про надання ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, колегія суддів зазначає наступне.

Так, Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим у частині 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Виходячи зі змісту положень Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що позовні вимоги про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі вул. Заньковецької (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), з огляду на втручання в дискреційні повноваження відповідача, є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства, а тому задоволенню не підлягають.

Доводи апеляційних скарг не спростовують вищенаведене.

Приймаючи до уваги те, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, висновки суду доводами апелянта не спростовані, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення апеляційної скарги.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Чернігівської міської ради та ОСОБА_3 - залишити без задоволення, рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді Н.В. Безименна

А.Ю. Кучма