Справа № 0440/5465/18
Суддя: Чумак С.Ю.
Дата ухвалення: 2019-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

05 березня 2019 року м. Дніпросправа № 0440/5465/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів:

судді - доповідача Чумака С.Ю.,

суддів: Чабаненко С.В., Юрко І.В.,

секретар судового засідання Сколишев О.О.

за участі представника позивача Вороновської О.В., представника відповідача - 1 Ресенчук О.Ю., представника відповідача - 2 Бевза А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Дніпрі

апеляційну скаргу Дніпровської міської ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року у справі № 0440/5465/18 (суддя І інстанції - Голобутовський Р.З.)

за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №4 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради про зобов'язання вчинити певні дії,

треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний заклад освіти "Міській юридичний ліцей" Дніпровської міської ради,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу - Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, які зафіксовані ГУ ДСНС у Дніпропетровській області в актах планових та позапланової перевірок за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року;

- зобов'язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на усунення порушень протипожежної безпеки (включаючи частково усунуті) в діяльності Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, встановлених ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та зафіксованих в актах за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року, планових та позапланової перевірок, в тому числі розглянути питання про виділення коштів для усунення виявлених порушень.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року позов задоволений.

Не погодившись з таким судовим рішенням, Дніпровська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду скасувати та прийняти нове судове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що до компетенції позивача не відноситься звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Від Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останнє просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Відповідно до статуту Комунальний заклад освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради здійснює свою діяльність у підпорядкуванні департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради. (Том № 1 а.с. 51-79)

Згідно з наказом від 29.02.2016 року № 6, посвідчення на перевірку від 02.03.2016 року № 707 у період з 02.03.2016 року по 11.03.2016 року фахівцями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено планову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міській юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. (Том № 1 а.с. 38-39)

11.03.2016 року за результатами перевірки складено акт за № 56, яким встановлено ряд порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.

Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 11.03.2016, заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було, що підтверджується відмітками на акті перевірки. (Том № 1, а.с. 21-24)

На підставі акту перевірки, в зв'язку з виявленими порушеннями посадовими особами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області видано припис від 15.03.2016 № 317 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. (Том № 1, а.с. 25-26)

Відповідно до наказу від 24.04.2017 року № 216 та посвідчення на перевірку від 11.05.2017 року № 28 у період з 11.05.2017 року по 31.05.2017 року фахівцями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено планову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міській юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. (Том № 1, а.с. 46)

31.05.2017 року за результатами перевірки складено акт за № 122, яким встановлено ряд порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.

Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 31.05.2017, заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було, що підтверджується відмітками на акті перевірки. (Том № 1, а.с. 27-30)

На підставі акту перевірки знову у зв'язку з виявленими порушеннями посадовими особами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області видано припис від 31.05.2017 № 122 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. (Том № 1, а.с. 36)

Відповідно до наказу від 29.09.2017 року № 53 та посвідчення на перевірку від 09.10.2017 року № 1200 у період з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року фахівцями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міській юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. (Том № 1, а.с. 42)

03.11.2017 року за результатами перевірки складено акт за № 76, яким встановлено ряд порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.

Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 03.11.2017, заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було, що підтверджується відмітками на акті перевірки. (Том № 1, а.с. 31-35)

Підставою звернення керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 Дніпропетровської області до суду стало, на його думку, спонукання суб'єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, оскільки відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу, яке призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи освіти до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що звернення прокуратури з даним позовом полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом, а також про бездіяльність відповідачів у вирішенні проблем закладу в питанні усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ

Відповідно до ч. 4 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 та ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор, зокрема звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі Закон № 1697-VII) визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Так, відповідно до п. 3 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

З наведеного вбачається, що Конституцією України передбачено дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави, а саме: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

При цьому, ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво інтересів громадянина України або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Отже, представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підмінювати суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Так, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави імперативними є 2 умови:

1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади);

2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

В адміністративному позові керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 обґрунтовує своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій не наділено повноваженнями звертатися до суду з позовом про спонукання особи-порушника вчинити певні дії щодо усунення порушень протипожежної безпеки, а має право звертатися до суду лише з позовом про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності відповідного закладу.

Разом з тим, відповідно до п. 5 ч. 4 статті 46 КАС України юридична особа, яка не є суб'єктом владних повноважень, може бути відповідачем лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право на звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень.

Водночас, відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Положеннями ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Отже, саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, і зобов'язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу.

У спірних правовідносинах Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області зверталось до суду з позовом до КЗО «Міський юридичний ліцей» про застосування заходів реагування, передбачених Кодексом цивільного захисту України, проте рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 травня 2018 року, яке набрало законної сили 19 червня 2018 року, у задоволенні позову було відмовлено. Підставою відмови стали результати перевірки від 15 травня 2018 року, проведеної позивачем, згідно з висновками якої порушень не виявлено. Позивачем судове рішення в апеляційному порядку не оскаржувалось.

Листом від 25 вересня 2018 року № 7252/05-18 Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області підтвердило, що під час перевірки 15 травня 2018 року складено акт № 442, згідно з яким порушення, зазначені в акті перевірки від 3 листопада 2017 року, усунуті. (т. № 1 а.с. 208).

Апеляційний суд з цього приводу зазначає, що звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв'язку з чим прокурор в даній справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб'єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Звертаючись з цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб'єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому не має правового значення для вирішення спору звернення прокурора з позовом не безпосередньо до закладу освіти, а до органу місцевого самоврядування, оскільки право на звернення з таким позовом чинним законодавством також не передбачено.

Враховуючи викладене, апеляційний суд вважає, що відсутність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов'язання вчинити певні дії, не є передумовою і відповідно не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ

За таких обставин, враховуючи, що у керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 Дніпропетровської області відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з даним адміністративним позовом, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права і порушені норми процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Повний текст складений 11 березня 2019 року.

На підставі викладеного, керуючись ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 6 листопада 2018 року у справі № 0440/5465/18 скасувати.

У задоволенні адміністративного позову керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради про зобов'язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя - доповідач С.Ю. Чумак

суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко