Справа № 607/18607/18
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2019-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2019 року № 857/901/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Курильця А.Р., Мікули О.І.,

при секретарі судового засідання - Смидюк Х.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у справі №607/18607/18 (суддя Подлісна І.М., рішення ухвалене об 11/01 год, м.Тернопіль, повний текст складено 17 грудня 2018 року) за її позовом до Тернопільської міської ради про зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду із позовом до Тернопільської міської ради (далі - Міська рада) в якому просила:

визнати акти Управління містобудування, архітектури та кадастру Міської ради від 16.03.2016 та 31.05.2018 №№191/14, 3514/14 відповідно (далі - Управління, Відмова №№191/14, 3514/14 відповідно), які порушують право позивача здійснити державну реєстрацію майна нечинними;

зобов'язати відповідача виконати свій обов'язок: скасувати, у порядку встановленому законом наведені вище Відмови Управління;

зобов'язати Управління виконати свій обов'язок: присвоїти адресний номер прийнятому до експлуатації об'єкту.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржила позивач, яка із покликанням на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, про задоволення позову в повному обсязі.

В доводах апеляційної скарги вказує, що суд першої інстанції здійснив розгляд поданого нею позову поза межами заявлених у ньому вимог, так як вона просила вирішити питання чи є у неї право на присвоєння адресного номера прийнятому до експлуатації об'єкту: «зупинки громадського транспорту вул.Протасевича з об'єктом торгівельно-побутового призначення» (далі - Зупинка з об'єктом ТПП). Однак, суд розглядав питання щодо можливості присвоєння адресного номера частині збудованого майна, тобто «об'єкту ТПП». Також зазначає, що судом достовірно не встановлено, що прийнятий до експлуатації об'єкт чи його частина є тимчасовою спорудою, оскільки саме на цій підставі Управлінням 16.03.2016 було відмовлено у присвоєнні адресного номера об'єкту нерухомості.

Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не подав.

Учасники справи, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності учасників справи, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що в Управління були відсутні відповідні правові підстави для присвоєння адресного номера об'єкту ТПП, що знаходиться за адресою вул.Протасевича, м.Тернопіль (далі - Адреса), а тому позивачу правомірно відмовлено у наданні вказаної адміністративної послуги.

Повністю погодитися із такими висновки цього суду не можна, оскільки вони не відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з порушенням норм процесуального права, з таких міркувань.

Апеляційним судом, з врахуванням встановленого судом першої інстанції, встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 31.07.2009 між відповідачем та ОСОБА_1 укладено договір оренди землі (далі - Договір), за пунктом 1 якого орендодавець (Міська рада) відповідно до її рішення від 30.04.2009 №5/26/81 (яким затверджено проект землеустрою щодо виділення земельної ділянки площею 0,0250 га, в тому числі за рахунок земель житлової та громадської забудови площею 0,0114 га, за рахунок земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення площею 0,0136 га (далі - Земельна ділянка), для будівництва та обслуговування Зупинки з об'єктом ТПП) надає, а орендар (позивач) приймає в строкове платне користування Земельну ділянку. Договір укладено терміном на п'ять років з 30.04.2009 по 30.04.2014 (пункт 8 Договору; а.с.33-34, 38).

24.11.2010 Товариством з обмеженою відповідальністю «Міське бюро технічної інвентаризації» виготовлено технічний паспорт на громадський будинок ТПП по Адресі (а.с.42-44).

Актом готовності об'єкта до експлуатації від 22.02.2011 №588 підтверджено готовність до експлуатації закінченого будівництвом об'єкта Зупинки з об'єктом ТПП (а.с.45-46).

На підставі вказаного вище акта Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Тернопільській області 03.03.2011 видано Сертифікат відповідності №ТП 000553, яким засвідчено відповідність закінченого будівництвом об'єкта Зупинки з об'єктом ТПП проектній документації, вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил та підтверджено його готовність до експлуатації (а.с.47).

З метою набути право власності на об'єкт нерухомого майна, будівлю, Зупинку з об'єктом ТПП 05.02.2016 представником ОСОБА_1 від її імені до державного реєстратора прав на нерухоме майно Тернопільського міського управління юстиції Підгорецької Н.В. (далі - Державний реєстратор) подано заву про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (далі - Заява). Однак, рішенням Державного реєстратора від 24.03.2016 №28922556 відмовлено у державній реєстрації права власності на об'єкт нерухомого майна - будівлю, Зупинку з об'єктом ТПП за ОСОБА_1, оскільки нею не усунено обставин, що були підставою для прийняття рішення про зупинення розгляду заяви, а саме не подано документ, що підтверджує присвоєння адресного номера об'єкту нерухомого майна (а.с.61).

Позивач через представника 16.02.2016 звернулася до Центру надання адміністративних послуг Міської ради (далі - ЦНАП) із заявою №36112 (далі - Заява №36112) для одержання послуги: присвоєння адресного номера об'єкту нерухомості. Виконавцем вказаної послуги виступало Управління (а.с.64).

За наслідками розгляду Заяви №36112 Управлінням 16.03.2016 прийнято Відмову №191/14, яка мотивована тим, що оскільки Об'єкт ТПП, що знаходиться на Зупинці є тимчасовою спорудою, то відповідно до «Порядку присвоєння адресних номерів об'єктам нерухомості у м.Тернополі» затвердженого рішенням виконавчого комітету Міської ради від 28.11.2012 №1975 (далі - Порядок №1975) не надаються адресні номера тимчасовим спорудам, а також адреси присвоюються об'єктам нерухомості, за якими закріплена земельна ділянка. Термін долученого Договору закінчився 30.04.2014 (а.с.65).

Рішенням Господарського суду Тернопільської області від 24 січня 2017 року залишеного без змін постановою Львівського господарського апеляційного суду від 11 травня 2017 року відмолено у задоволенні позову фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Міської ради про визнання Договору поновленим на той самий строк і на тих самих умовах (а.с.56-60).

Крім того, не погодившись із Відмовою №191/14 Управління позивач звернулася до Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області (далі - Суд) з позовом до Міської ради про визнання протиправними підстав відмови у присвоєнні адресного номера об'єкту ТПП, що викладені в рішенні Управління від 16.03.2016 №191/14 та зобов'язання Управління присвоїти адресний номер об'єкту ТПП магазину «Христя», що знаходиться за Адресою (поблизу будинку №18) у відповідності до вимог Інформаційної картки Н-14.2-14 «Присвоєння адресного номера об'єкту нерухомості, що розроблена на підставі Порядку №1975.

Постановою цього Суду від 31 січня 2017 року у задоволенні наведених вище позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено (далі - Постанова). Вказане судове рішення набрало законної сили 28.08.2017 (а.с.90-93).

Разом з тим, 08.12.2017 посилаючись на протиправність Відмови №191/17 ОСОБА_1 зверталась до Міської ради із Заявою в якій просила визнати за нею право на отримання адресного номера прийнятого до експлуатації об'єкта (Зупинки громадського транспорту з об'єктом ТПП) та прийняти рішення, яким визнати Відмову №191/17 нечинною та зобов'язати начальника Управління присвоїти адресний номер прийнятому до експлуатації об'єкту (а.с.91).

У відповідь на таке звернення Міська рада з покликанням на Постанову листом від 04.01.2018 №45/08 зазначила, що Відмова №191/17 відповідає вимогам чинного законодавства і підстави для її скасування відсутні (а.с.82).

Через деякий час, 02.05.2018 представник позивача, повторно подав через ЦНАП до Управління заяву №279053 (далі - Заява №279053) для одержання послуги: присвоєння, зміна та анулювання адресного номера об'єкту нерухомості (новобудова) (Зупинкиз об'єктом ТПП; а.с.68).

Проте, 31.05.2018 Управління у відповідь на Заяву №279053 вказало, що за результати повторного розгляду представлених копій документів та матеріалів щодо присвоєння адресного номера Об'єкту ТПП з Зупинкою Управління у листі від 16.03.2016 №191/14 заявнику надано вичерпну відповідь по суті (а.с.69).

Пізніше, 09.07.2018 позивач знову зверталася до Міської ради із заявою про скасування Відмови №191/14 на яку, отримала таку ж відповідь, що і попередня (04.01.2018; а.с.83-85).

Вважаючи, що відповідач неналежним чином розглянув заяви позивача про визнання нечинною та скасування Відмови №191/14, ОСОБА_1 звернулась до суду із заявленими вище позовними вимогами.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно підпункту 1.1 пункту 1 «Положення про управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради» затвердженого рішенням Міської ради «Про затвердження положень про виконавчі органи міської ради» від 05.01.2011 №6/4/51 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Положення про Управління) Управління є виконавчим органом Міської ради, підконтрольним та підзвітним міській раді, підпорядковане міському голові. Координацію діяльності управління здійснює заступник міського голови з питань діяльності ради.

Підпунктом 3.18 пункту 3 передбачено, що Управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює наступні функції: присвоює адресний номер об'єктам нерухомості.

Керівництво діяльністю Управління здійснює начальник Управління, який за посадою є головним архітектором міста, призначається і звільняється з посади міським головою, у порядку визначеному законодавством (пункт 5.1 Положення про Управління).

Начальник управління: видає в межах своєї компетенції накази, доручення, розпорядження, контролює їх виконання (підпункт 5.2.2 пункту 5.2 Положення про Управління).

Порядок №1975 (в редакції, рішення виконавчого комітету Міської ради від 17.08.2016 №692) - це єдиний функціональний механізм надання поштових адрес, що закріплює основні принципи присвоєння адрес, їх зміни та анулювання, основи ведення адресної бази даних містобудівного кадастру м.Тернополя.

Дія даного Порядку поширюється на всі види адресної інформації (адреси) щодо об'єктів нерухомості всіх форм власності в м.Тернополі (пункти 1.1, 1.3 розділу 1 Порядку №1975).

За змістом розділу 2 Порядку №1975: поштова адреса - це ідентифікатор об'єкта нерухомого майна; нерухоме майно - земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх цільового призначення; новозбудований об'єкт - завершений будівництвом об'єкт нерухомого майна, державна реєстрація права власності на який проводиться вперше; замовником виступає особа, що має право власності чи право користування земельною ділянкою, на якій розміщено об'єкт, та подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Положеннями пункту 3.1 розділу 3 Порядку №1975 передбачено, що для присвоєння, зміни, анулювання адресних номерів об'єктам нерухомості замовник з відповідним пакетом документів звертається у ЦНАП.

Пунктом 3.2 цього ж розділу Порядку №1975 наведено перелік документів, що додаються до заяви про присвоєння адресного номера новозбудованим та реконструйованим об'єктам нерухомості.

У пунктах 3.4, 3.6, 3.7, 3.8 розділу 3 Порядку №1975 закріплено, що присвоєння, зміна, анулювання адресного номера об'єкту нерухомості здійснюється шляхом видачі розпоряджень начальника Управління в місячний термін з дати надходження заяви.

Підставою для відмови в присвоєнні чи зміні, анулюванні поштової адреси, крім зазначених у Порядку, може бути:

- невідповідність об'єкта вимогам цього Порядку;

- порушення вимог державних будівельних норм і правил при поділі (об'єднанні) об'єктів.

- подання заявником недостовірних відомостей;

- подання заявником неповного пакету документів.

Управління розглядає звернення про присвоєння адресного номера об'єкту нерухомості з відповідним пакетом документів в термін, визначений законодавством, та готує проект розпорядження (у разі наявності всіх документів).

У разі відсутності або невідповідності документів, зазначених у даному Порядку, Управління надсилає замовнику вмотивовану письмову відмову.

За пунктом 8 розділу 4 Порядку №1975 не надаються адресні номера наступним об'єктам:

об'єктам незавершеного капітального будівництва;

тимчасовим спорудам;

приміщенням службового, допоміжного та технічного призначення, розташованим у будівлях та житлових будинках, інженерним мережам;

об'єктам, які відносяться до категорії самочинного будівництва, без наявності документів відповідно до законодавства та цього Порядку.

спорудам, які встановлені тимчасово без улаштування фундаменту;

дачним та садовим будинкам, розташованих в садовим товариствах, окрім випадків, коли міською радою присвоєні назви вулиць на території, яка відведена товариству.

Спори з приводу присвоєння поштової адреси об'єктам нерухомості вирішуються в установленому законодавством порядку.

Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

У рішенні Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року №2-зп в справі №3/35-313 у абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини цього рішення вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.».

Відтак, у розглядуваному випадку, позивач оскаржує акти індивідуальної дії (Відмови №№191/14, 3514/14) суб'єкта владних повноважень, які на її думку порушили її права та законні інтереси.

Разом з тим, розглядаючи по суті вимоги скаржника щодо визнання нечинною Відмови №191/14, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що такі уже заявлялись позивачем (визнати протиправними підстави відмови викладені в рішенні Управління від 16.03.2016 №191/17) та їм надана відповідна оцінка Судом у Постанові, що набрала законної сили.

У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 №7 вказано, що в разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.

При цьому суди повинні виходити з того, що вимоги про визнання акта владного органу недійсним або неправомірним тощо є різними словесними формами вираження одного й того самого способу захисту порушеного права позивача, а саме визнання акта протиправним (пункт 10.2 цієї постанови).

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.

Частина перша статті 319 КАС визначає, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених статтею 238 цього Кодексу.

Зважаючи на викладене, оскільки Постановою, що набрала законної сили відмовлено у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправною Відмови №191/17, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про скасування, у відповідній частині рішення суду першої інстанції, та прийняття постанови про закриття провадження у справі в цій частині.

Стосовно вимог позивача щодо визнання нечинним Відмови №3514/14 та зобов'язання відповідача скасувати таку, то на думку апеляційного суду такі задоволення не підлягають з огляду на таке.

Згідно з пунктом п'ятнадцятим частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

За змістом частини першої і другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

З огляду на викладене, приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні заявлених у позові вимог щодо скасування Відмови №3514/14 повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади.

Необхідно зауважити, що ОСОБА_1 не зверталася до Міської ради із вимогою про скасування Відмови №3514/14. Нею подавалась заява про скасування Відмови №191/14 підстави правомірності прийняття якої були визнанні Постановою.

При цьому, зі змісту рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R/80/2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Слід зазначити, що з приписів норм діючого права є неприпустимим підміна судом суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС критеріям, не втручається у дискрецію суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за відповідними критеріями.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про неможливість задоволення позовної вимоги скаржника про зобов'язати відповідача скасувати Відмову №3514/14, оскільки адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень за межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективного державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади.

Оскільки, позивач не зверталася до Міської ради із вимогою про скасування Відмови №3514/14, то суд не вправі перебирати на себе дискреційні повноваження Міської ради щодо вирішення питань про скасування оскаржуваного акта виконавчого органу Міської ради - Управління.

У свою чергу, як встановлено вище позивач у розумінні Порядку №1975 не може виступати замовником надання адміністративної послуги у вигляді присвоєння, зміни та анулювання адресного номера об'єкту нерухомості, так як на час виникнення спірних відносин у неї не має права власності чи право користування Земельною ділянкою, на якій розміщено об'єкт (Зупинку з об'єктом ТПП).

Щодо вимоги про зобов'язання Управління присвоїти адресний номер прийнятому до експлуатації об'єкту (Зупинці з об'єктом ТПП), то у розглядуваних відносинах така вимога заявлена до суб'єкта владних повноважень, який не залучений до справи в якості відповідача чи співвідповідача.

За нормами пункту 9 частини першої статті 4 КАС відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

При цьому, положеннями статті 48 КАС передбачено, що залучення до справи сторони відповідача чи співвідповідача здійснюється виключно судом першої інстанції. КАС не передбачено заміни неналежної сторони судом апеляційної інстанції.

Підсумовуючи, враховуючи встановлені у справі обставини, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання нечинною Відмови №3514/14 та зобов'язати відповідача її скасувати, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування у цій частині, а тому апеляційну скаргу слід задовольнити частково та закрити провадження у справі в частині позовних вимог щодо визнання нечинною Відмови №191/14, з наведених вище мотивів.

Керуючись статтями 308, 310, 315-316, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання акта Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради від 16 березня 2016 року №191/14, який порушує право позивача здійснити державну реєстрацію майна нечинними, скасувати та прийняти нову постанову, якою закрити провадження у справі в цій частині.

В решті рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС.

Головуючий суддя В. Я. Качмар
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 4 березня 2019 року.