Справа № 816/2232/18
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2019-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 березня 2019 р.Справа № 816/2232/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Тацій Л.В.,

Суддів: Григорова А.М. , Подобайло З.Г. ,

за участю секретаря судового засідання Ткаченка А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Чутівської районної ради Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.09.2018, головуючий суддя І інстанції: Єресько Л.О., м. Полтава по справі № 816/2232/18

за позовом Чутівської районної ради Полтавської області

до Відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації Полтавської області, треті особи: Чутівська районна державна адміністрація Полтавської області, Управління Державної казначейської служби України в Чутівському районі Полтавської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Чутівська районна рада, звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації щодо невиконання пункту 17 рішення позачергової двадцятої сесії Чутівської районної ради сьомого скликання від 22 грудня 2017 року «Про районний бюджет на 2018 рік», а саме: продовження фінансування відокремлених структурних підрозділів відділу освіти районної державної адміністрації - централізованої бухгалтерії по обслуговуванню установ відділу освіти Чутівського району та господарської групи відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації після 31 березня 2018 року та не здійснення фінансування бухгалтерської служби, групи централізованого господарського обслуговування закладів освіти комунальної організації (установи, закладу) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» Чутівської районної ради з 1 квітня 2018 року;

- заборонити відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації здійснювати фінансування відокремлених структурних підрозділів відділу освіти районної державної адміністрації - централізованої бухгалтерії по обслуговуванню установ відділу освіти Чутівського району та господарської групи відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації коштами районного бюджету;

- зобов'язати відділ освіти Чутівської районної державної адміністрації на виконання пункту 17 рішення позачергової двадцятої сесії Чутівської районної ради Полтавської області сьомого скликання від 22 грудня 2017 року «Про районний бюджет на 2018 рік» здійснювати фінансування бухгалтерської служби, групи централізованого господарського обслуговування закладів освіти комунальної організації (установи, закладу) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» Чутівської районної ради;

- визнати відсутність компетенції у відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації в частині повного чи часткового скасування рішення ради, визнання окремих його пунктів такими, що суперечать іншим пунктам;

- зобов'язати відділ освіти Чутівської районної державної адміністрації в місячний термін з дня набрання законної сили рішенням подати до суду звіт про виконання даного рішення.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.09.2018 позов залишено без задоволення.

Позивач, не погодившись з даним рішенням суду, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції дійшов до помилкових висновків, з істотними порушеннями норм матеріального і процесуального права, що призвело до прийняття незаконного судового рішення по суті.

Відповідач та треті особи подали відзиви на апеляційну скаргу, відповідно до яких проти задоволення апеляційної скарги заперечують, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції.

Представник позивача в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримав в повному обсязі, просив її задовольнити.

Представники відповідача і третіх осіб в судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечували, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача змісту судового рішення, що оскаржується, апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до приписів ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що Рішенням 2-ої сесії Чутівської районної ради VI скликання від 07.12.2010 «Про делегування повноважень Чутівській державній адміністрації повноваження», адміністрації делеговано, в тому числі повноваження щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку всіх видів освіти.

Відповідно до ч 3 ст 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

До основних завдань місцевих державних адміністрацій статтею 2 вищевказаного Закону віднесено, зокрема, підготовку та виконання відповідних бюджетів, звіт про виконання відповідних бюджетів та програм, взаємодія з органами місцевого самоврядування, реалізацію інших наданих державою, а також делегованих повноважень відповідними радами тощо.

Відповідно до статті 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення, зокрема, питань бюджету, фінансів та обліку, а також науки, освіти, культури, охорони здоров'я тощо.

Частиною 1 статті 14 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» останні здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.

За змістом ч. 3 ст. 14 цього ж Закону передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Згідно п. 13 ч. 1 ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування» районні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження, зокрема, щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки та усіх видів освіти.

Таким чином, делегування районною радою повноважень щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку всіх видів освіти Чутівській державній адміністрації здійснено відповідно до вимог та у порядку, передбаченому Законом України «Про місцеве самоврядування».

На виконання рішення про делегуванням повноважень Чутівською районною радою передано в оперативне управління відділу освіти Чутівської РДА всі заклади освіти району, що не заперечується учасниками справи.

Так, зокрема, рішенням дев'ятнадцятої сесії IV скликання Чутівської районної ради Полтавської області від 11.01.2005 прийнято у комунальну власність Чутівського району загальноосвітні школи згідно доданого Переліку (прим. суду - в кількості 23 школи) і цим же рішенням передано вищевказані загальноосвітні навчальні заклади в оперативне управління відділу освіти Чутівської РДА, на балансі якого вони знаходяться.

У галузі бюджету та фінансів місцева державна адміністрація на підставі ст. 18 вищевказаного закону здійснює, зокрема, такі повноваження: складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання, звітує перед відповідною радою про його виконання; здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами державної та виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад.

У галузі, зокрема, освіти місцева державна адміністрація на підставі ст. 22 вищевказаного закону здійснює такі повноваження: реалізовує державну політику в галузі науки, освіти; виконує програми щодо обов'язковості повної загальної середньої освіти, здійснює загальне керівництво закладами науки, освіти, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення; вживає заходів до збереження мережі закладів освіти та розробляє прогнози її розвитку, враховує їх при розробці проектів програм соціально-економічного розвитку.

Відповідно до п. 17 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання.

Районний бюджет є місцевим бюджетом.

Рішення про місцевий бюджет - нормативно-правовий акт відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду (п. 45 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України). Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

Відповідно до ч. 2 ст. 76 Бюджетного кодексу України рішенням про місцевий бюджет визначаються, зокрема, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку (у додатках до рішення).

Для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (ч. 1 ст. 22 Бюджетного кодексу України).

Бюджетна програма - сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій (п. 4 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України), а головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень (п. 18 ч. 1 ст. 2 цього ж Кодексу).

Функції зі складання, виконання місцевих бюджетів, контролю за витрачанням коштів розпорядниками бюджетних коштів, а також функції, пов'язані з управлінням коштами місцевого бюджету належать місцевому фінансовому органу, тобто фінансовому управлінню Чутівської РДА.

Судом встановлено, що на позачерговій двадцятій сесії Чутівської районної ради Полтавської області сьомого скликання від 22.12.2017 прийнято рішення «Про районний бюджет на 2018 рік», яким затверджено проект бюджету, складений фінансовим управлінням Чутівської РДА, як місцевим фінансовим органом (т. 1 а.с. 98-118).

Пунктом 2 цього рішення затверджено бюджетні призначення головним розпорядникам коштів районного бюджету на 2018 рік у розрізі відповідальних виконавців за бюджетними програмами згідно з додатком 3 до цього рішення (т. 1 а.с. 104-107).

Згідно вказаного додатку відділ освіти Чутівської РДА визначено головним розпорядником бюджетних коштів по виконанню бюджетних програм по коду ТПКВКМБ 0611010 - надання дошкільної освіти, 0611020 - надання загальної середньої освіти загальноосвітніми навчальними закладами, 0611090 - надання позашкільної освіти, 0611161 - забезпечення діяльності інших закладів у сфері освіти (по даному коду виділяються кошти на централізовану бухгалтерію, господарську групу), 0613140 - оздоровлення та відпочинок дітей.

Відповідно до ч. 5 ст. 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів, зокрема, отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у рішенні про місцевий бюджет; приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань; затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; розробляє та затверджує паспорти бюджетних програм і складає звіти про їх виконання, здійснює аналіз показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі тощо.

Управління бюджетними коштами - сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, пов'язаних з формуванням та використанням бюджетних коштів, здійсненням контролю за дотриманням бюджетного законодавства, які спрямовані на досягнення цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів (п. 49 ч. 1 ст. 2 зазначеного Кодексу).

Третя особа, УДКСУ у Чутівському районі, повідомив, що відділ освіти Чутівської РДА відповідно до наказу Міністерства фінансів України «Про затвердження Порядку казначейського обслуговування державного бюджету за витратами» від 24.12.2012 № 1407 по державному бюджету визначено розпорядником коштів третього ступеня і отримує кошти з державного бюджету на забезпечення своєї основної діяльності (тільки на утримання апарату), освітню субвенцію на оплату праці педагогічним працівникам та субвенцію на соціально-економічний розвиток територій відповідно до постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до п. 4.7 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012 № 938, розпорядники коштів державного бюджету можуть відповідно до пунктів 2 і 3 частини 2 статті 22 Бюджетного кодексу України визначатися лише головними розпорядниками коштів місцевого бюджету за бюджетними призначеннями місцевого бюджету, що не передбачають видатків, пов'язаних з утриманням цих установ з основної діяльності. У такому разі головний розпорядник коштів місцевого бюджету - установа державного бюджету самостійно здійснює видатки для виконання програм та заходів, що проводяться за рахунок коштів місцевого бюджету, або формує мережу, до якої включаються бюджетні установи, які утримуються за рахунок коштів місцевого бюджету та/або одержувачі (т. 2 а.с. 150).

Пунктом 4.1 вищевказаного Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012 № 938, встановлено, що головні розпорядники до початку бюджетного періоду визначають мережу розпорядників нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів, які згідно з рішенням про відповідний місцевий бюджет уповноважені на виконання програм та заходів, що проводяться за рахунок коштів бюджету, із обов'язковим визначенням їх статусу (розпорядник бюджетних коштів або одержувач бюджетних коштів) та органу казначейства, в якому вони обслуговуються. Мережа складається головними розпорядниками за кодами програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів (кодами ТПКВКМБ), за якими вони вперше визначені головними розпорядниками на відповідний бюджетний період.

У разі, якщо за певним кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів (кодом ТПКВКМБ) на наступний бюджетний період бюджетна установа в особі її керівника визначена головним розпорядником не вперше, її мережа за цим кодом програмної класифікації видатків на кредитування місцевих бюджетів (кодом ТПКВКМБ) підлягає обов'язковій перевірці на відповідність встановленим вимогам до мережі та рішенню про відповідний місцевий бюджет.

До мережі розпорядника бюджетних коштів можуть бути включені відокремлені структурні підрозділи розпорядника бюджетних коштів (одержувача бюджетних коштів), які не є юридичними особами та внесені до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань у порядку, визначеному законодавством. До відокремлених структурних підрозділів розпорядника бюджетних коштів (одержувача бюджетних коштів) застосовуються положення, визначені для розпорядника бюджетних коштів (одержувача бюджетних коштів).

У відповідності до Положення про відділ освіти Чутівської РДА, затвердженого розпорядженням голови Чутівської РДА від 11.02.2018 № 102, у складі відділу утворюються відокремлені структурні підрозділи, зокрема, централізована бухгалтерія по обслуговуванню установ відділу освіти (п. 18) та господарська група (п. 19), які діють відповідно до положень про ці відокремлені структурні підрозділи, наказами начальника відділу освіти, та які не є юридичними особами і внесені до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

Згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань 30.08.2017 до цього реєстру включено господарську групу відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації (ідентифікаційний код відокремленого підрозділу юридичної особи - 41551696) (т.1 а.с. 58).

Відповідно до виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань 30.08.2017 до цього реєстру включено централізовану бухгалтерію по обслуговуванню установ відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації (ідентифікаційний код відокремленого підрозділу юридичної особи - 41551438) (т.1 а.с. 59).

Структурні підрозділи фінансуються з місцевого бюджету.

Реєстрами змін № 6 та № 7 від 22.02.2018 до мережі розпорядників і одержувачів коштів місцевого бюджету на 2018 рік за кодом програмної класифікації видатків та кредитування (КПКВК) 0611161 головним розпорядником бюджетних коштів відділом освіти Чутівської РДА включено у мережу структурні підрозділи господарську групу та централізовану бухгалтерію по обслуговуванню установ відділу освіти Чутівської РДА (із визначенням рівня розпорядників/одержувачів бюджетних коштів (РРК) 9 - одержувачі) (т.1 а.с. 68-69).

Рішенням п'ятнадцятої сесії VII скликання Чутівської ради від 16.05.2017 утворено комунальну організацію (установу, заклад) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району Чутівської районної ради (т.1 а.с. 32) та затверджено її статут (т. 1 а.с. 33-44).

Пунктом 3 цього рішення встановлено відділу освіти райдержадміністрації здійснити передачу майна районного методичного кабінету, централізованої бухгалтерії, господарської групи відділу освіти райдержадміністрації, комунальній організації (установі, закладу) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» Чутівської районної ради.

Пунктом 5 цього ж рішення вирішено рекомендувати фінансовому управління Чутівської РДА за рахунок коштів районного бюджету передбачити фінансування новоствореного закладу.

Пунктами 2.1 -2.3 Статуту вказаної організації (установи, закладу) визначено її статус - методичний кабінет є методичною установою в галузі освіти, є юридичною особою з дня її державної реєстрації, є бюджетною установою (т.1 а.с. 33).

Засновником методичного центру є Чутівська районна рада (п. 1.2 Статуту), центр підпорядковується Чутівській районній раді та відділу освіти Чутівської РДА, який є органом управління системою освіти у районі та головним розпорядником бюджетних коштів, у частині методичної роботи Полтавському обласному інституту післядипломної освіти (п. 1.3 Статуту).

Метою та предметом діяльності цього центру засновником визначено: 1) науково-методичне забезпечення системи загальної середньої та дошкільної освіти, організація науково-методичної роботи, підвищення кваліфікації, професійного рівня педагогічних працівників загальноосвітніх, дошкільних і позашкільних навчальних закладів і розвиток їхньої творчої ініціативи у міжкурсовий період; 2) забезпечення організації бухгалтерського обліку та звітності щодо виконання кошторису видатків закладів освіти; 3) організація матеріально - технічного забезпечення закладів освіти, організація роботи з охорони праці, безпеки життєдіяльності тощо (пункти 3.1 - 3.3. Статуту).

Згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань від 07.08.2018 № 23806932 комунальна організації (установа, заклад) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» Чутівської районної ради зареєстровано юридичною особою (ідентифікаційний код 41604369) (т.2, а.с. 236).

Реєстром змін № 3 від 04.01.2018 до мережі розпорядників і одержувачів коштів місцевого бюджету на 2018 рік за кодом програмної класифікації видатків та кредитування (КПКВК) 0611161 головним розпорядником бюджетних коштів відділом освіти Чутівської РДА включено у мережу комунальну організацію «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» Чутівської районної ради (із визначення рівня розпорядника/одержувача бюджетних коштів (РРК) 3 - розпорядник нижчого рівня) (т.1 а.с. 67).

Рішенням двадцять першої сесії VII скликання Чутівської районної ради затверджено штатний розпис комунальної організації (установи, закладу) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» Чутівської районної ради (т.1 а.с. 26-27), яким зокрема, у складі цього методичного кабінету передбачено такі структурні підрозділи, як бухгалтерська служба та група централізованого господарського обслуговування закладів освіти. При цьому, як пояснила представник позивача в ході судового розгляду штатний розпис центру в частині названих структурних підрозділів повністю відтворює штатний розпис аналогічних структурних підрозділів відділу освіти Чутівської РДА. Це зроблено з її слів з тією метою, щоб усі працівники цих структурних підрозділів мали можливість просто перейти із одного структурного підрозділу у новостворені райрадою структурні підрозділу у складі центру.

Директор комунальної організації (установи, закладу) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» Чутівської районної ради листом від 23.03.2018 за вих. № 01-18/57 звернувся до начальника відділу освіти Чутівської РДА, в якому просив звільнити з 31.03.2018 в порядку переведення (п. 5 ст. 36 КЗпП України), за їх згоди, до цієї комунальної організації всіх працівників структурних підрозділів централізованої бухгалтерії та господарської групи відділу освіти на аналогічні посади в аналогічні структурні підрозділи даного центру.

Дане клопотання залишено без реагування відповідача.

Пунктом 17 рішення позачергової двадцятої сесії Чутівської районної ради Полтавської області сьомого скликання від 22.12.2017 «Про районний бюджет на 2018 рік» передбачено наступне: фінансування відокремлених структурних підрозділів відділу освіти районної державної адміністрації - централізованої бухгалтерії по обслуговуванню установ відділу освіти Чутівського району та господарської групи відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації здійснювати до 31.03.2018.

Фінансування бухгалтерської служби, групи централізованого господарського обслуговування закладів освіти комунальної організації (установи, закладу) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» Чутівської районної ради здійснювати з 01.04.2018 (т.1 а.с. 100).

У зв'язку з тим, що даний пункт не виконується відповідачем та продовжується фінансування структурних підрозділів відділу освіти Чутівської РДА, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Відповідач в доводах апеляційної скарги та заперечуючи проти позовних вимог районної ради, посилався на те, що відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 76 Бюджетного кодексу України проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії відповідної місцевої ради схвалюється місцевою державною адміністрацією.

Представник відповідача та третьої особи Чутівської РДА в судовому засіданні наполягали на тому, що під час схвалення проекту кошторису Чутівською РДА рішення про місцевий бюджет на 2018 рік пункту 17 у вищевказаній редакції не містило, даний пункт не схвалювався РДА, а з'явився у тексті даного рішення лише під час затвердження бюджету на сесії районної ради. Позивачем утворено методичний центр як комунальну організацію (установу, заклад) поза межами його повноважень. Районною радою порушено принцип ефективності та результативності, відповідно до якого при складанні та виконання бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів (ст. 7 БК України). Порушення позивачем даного принципу полягає у тому, що Чутівською райрадою створено вищеназвану комунальну організацію, на яку покладено ті самі обов'язки, що виконує в силу законодавчих норм відділ освіти Чутівської РДА, та повністю продублювано його структуру в частині структурних підрозділів централізованої бухгалтерії та господарської групи.

Представнику третьої особи, Чутівської РДА наполягав на тому, що бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів, яким у даному випадку є відділ освіти Чутівської РДА, але районна рада не наділена повноваженнями самостійно визначати переліки програм і заходів, які будуть фінансуватися з районного бюджету на відповідний бюджетний період (рік) та приймати рішення, які саме фінансувати установи. Вказували, що при складанні бюджету на 2018 рік було враховано видатки на фінансування структурних підрозділів відділу освіти, які обслуговують заклади освіти на підставі бюджетного запиту на відповідний бюджетний період. Утримання господарської групи та централізованої бухгалтерії в складі комунальної організації (установи, закладу) «Методичного сервісного центру з обслуговування закладів освіти Чутівського району» у 2018 не передбачено. Також не передбачено бюджетним запитом по даній програмі на бюджетний рік фінансування структурних підрозділів даної комунальної установи.

Представник відділу освіти пояснив, що структурні підрозділи централізованої бухгалтерії та господарської групи здійснюють обслуговування всіх закладів освіти Чутівського району, які передані в оперативне управління відділу освіти та перебувають у нього на балансі, у зв'язку із рішенням 2-ої сесії Чутівської районної ради VI скликання від 07.12.2010 «Про делегування повноважень Чутівській державній адміністрації повноваження», в тому числі щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку всіх видів освіти. Припинення фінансування цих підрозділів фактично дорівнює їх ліквідації. Відділу освіти делеговані повноваження, зокрема, в частині обслуговування всіх закладів освіти Чутівського району, які передані рішенням райради в оперативне управління відділу освіти та перебувають у нього на балансі, і без цих підрозділів (централізованої бухгалтерії та господарської групи) виконання цих повноважень стане неможливим. Бухгалтерська служба бюджетної установи не може виконувати свої функціональні обов'язки в іншій установі та підпорядковуватися керівнику іншої установи.

Позивач також зазначає, що відповідачем порушується ст. 85 Бюджетного кодексу України, а саме порушення заборони фінансування бюджетної установи одночасно з різних бюджетів виходили із висновків Управління північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області за результатами ревізії відділу освіти Чутівської РДА, про які їм було повідомлено листом від 26.01.2018 № 20-16-03-6-15/478 (т.1 а.с. 48-56).

З приводу даного доводу позивача колегія суддів зазначає наступне.

З дослідженого в судовому засіданні листа 26.01.2018 № 20-16-03-6-15/478 встановлено, що в ньому надано інформацію про результати планової виїзної ревізії Управління північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області фінансово-господарської діяльності відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації за період з 01.04.2015 по 31.10.2017, що набрала форму акту від 12.01.2018 № 03-22/2 (т.1 а.с. 244-257).

Зокрема, позивач зазначав, що у даному акті означеним управлінням Держаудитслужби звернуто увагу райради, що при встановленні рішеннями про районний бюджет на 2015-2017 роки бюджетних призначень відділу освіти Чутівською районною радою не враховано положень статті 89 БК України в частині фінансування органу виконавчої влади коштами Державного бюджету та статті 85 БК України в частині заборони фінансування бюджетної установи одночасно з різних бюджетів. Тож, зі слів представника позивача, Чутівська районна рада вирішила врахувати дані зауваження та усунути таке порушення тим шляхом, з приводу якого і виник спір у даному судовому провадженні.

За змістом даного акту Управління північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області було констатовано, що у перевіряємому періоді (з 01.04.2015 по 31.10.2017) в порушення ч.1 ст. 85 БК України, видатки на функціонування відділу освіти проведено одночасно з різних бюджетів, а саме: апарат відділу освіти фінансувався з Державного бюджету, а його структурні підрозділи: господарська група, централізована бухгалтерія та районний методичний кабінет - з районного бюджету (стор. акту 19, т.1 а.с. 252).

При цьому, ці висновки ґрунтувалися на тому, що у перевіряємому періоді (з 01.04.2015 по 31.10.2017) структурні підрозділи відділу освіти: господарська група, централізована бухгалтерія та районний методичний кабінет не були внесені до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань як структурні відокремлені підрозділи (централізована бухгалтерія та господарська група відділу освіту внесені до ЄДР юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань як структурні відокремлені підрозділи лише 30.08.2017 за № 4000061 та № 5000061, а районний методичний кабінет у вказаному реєстрі станом на 31.10.2017 ні як юридична особа, ні як відокремлений структурний підрозділ відділу освіти взагалі не значився), а також станом на 31.10.2017 до мережі розпорядників нижчого рівня вищеперелічені структурні підрозділи не включені, як цього вимагають положення глави 4 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 23.08.2012 № 938 (стор. акту 18, т.1 а.с. 251).

Таким чином, саме в цьому (не внесення до ЄДР зазначених структурних підрозділів як відокремлених, а також (у зв'язку з чим) не включення їх до мережі розпорядників нижчого рівня) Управління північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області і бачило порушення відповідачем ч. 1 ст. 85 БК України, оскільки в цьому випадку насправді відбувалося фінансування відділу освіти одночасно з різних бюджетів.

Однак, матеріалами справи підтверджується, що у 2018 році подібних порушень відділом освіти Чутівської РДА не допускалося.

Так, судом встановлено, що у 2018 році у відділі освіти Чутівської РДА діють структурні підрозділи - централізована бухгалтерія та господарська група, які зареєстровані в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань у порядку, визначеному законодавством та введені в мережу відділу освіти як одержувачі. Комунальна організація «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» введена в мережу відділу освіти Чутівської РДА як розпорядник нижчого рівня.

На виконання статті 20 та статті 89 БК України у відповідності до ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування», наказу Міністерства фінансів України від 20.09.2017 № 793 відповідно до програмно - цільового методу у бюджетному процесі з місцевого бюджету на відділ освіти Чутівської РДА виділяються відповідно до розпису районного бюджету, на виконання бюджетних програм по коду ТПКВКМБ 0611010 - надання дошкільної освіти, 0611020 - надання загальної середньої освіти загальноосвітніми навчальними закладами, 0611090 - надання позашкільної освіти, 0611161 - забезпечення діяльності інших закладів у сфері освіти (по даному коду виділяються кошти на централізовану бухгалтерію, господарську групу, які не виконують функції апарату відділу освіти, та комунальну організацію «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району»), 0611162 - інші програми і заходи у сфері освіти, 0613140 - оздоровлення та відпочинок дітей.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі - метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу (п. 42 ч. 1 ст. 2 БК України).

У бюджетному процесі програмно-цільовий метод застосовується на рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів. Особливими складовими програмно-цільового методу у бюджетному процесі є бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм. Бюджетні програми визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів з урахуванням положень частини другої статті 21 і пункту 2 частини п'ятої статті 22 цього Кодексу (ч. 1 - 3 ст. 20 БК України).

Виходячи з наведеного, колегія суддів приходить до висновку про те, що фінансування структурних підрозділів відділу освіти Чутівської РДА (централізованої бухгалтерії та господарської групи) за рахунок районного бюджету не суперечить частинам 1 та 2 статті 85 БК України, оскільки вказані кошти районного бюджету використано не на утримання відділу освіти, а на виконання бюджетних програм, затверджених Чутівською районною радою у сфері освіти.

Окрім того, судом встановлено, що законність утворення Чутівською районною радою комунальної організації (установи, закладу) «Методичного сервісного центру з обслуговування закладів освіти Чутівського району» не є предметом розгляду даної справи, а тому суд не буде надавати правову оцінку обставинам утворення цієї організації.

Позивач вказує на те, що невиконанням рішення позачергової двадцятої сесії Чутівської районної ради Полтавської області сьомого скликання від 22.12.2017 «Про районний бюджет на 2018 рік» в частині пункту 17, відповідач обмежує права територіальних громад сіл та селищ Чутівського району та повноваження районної ради.

Відповідно до рішення двадцять другої сесії VІІ скликання Чутівської районної ради від 26.06.2018 даною радою доручено її голові звернутися до суду з метою захисту спільних інтересів територіальних громад сіл та селищ Чутівського району (т.2 а.с. 23).

Обгрунтовуючи обставини обмеження прав територіальних громад сіл та селищ Чутівського району у сфері їх спільних інтересів та повноваження районної ради у позовній заяві, позивач посилається на норми законів, якими визначаються повноваження районної ради в частині затвердження районних бюджетів, внесення змін до них та затвердження звітів про їх виконання, однак не наводить жодного конкретного порушення як прав територіальних громад сіл та селищ Чутівського району, так і повноважень районної ради.

Фінансова діяльність відділу освіти Чутівської РДА та додержання ним бюджетного законодавства і фінансової дисципліни були предметом планової виїзної ревізії Управління північно-східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області фінансово-господарської діяльності відділу освіти Чутівської районної державної адміністрації за період з 01.04.2015 по 31.10.2017, що набрала форму акту від 12.01.2018 № 03-22, за наслідками якої нецільового використання коштів не встановлено.

Таким чином, між сторонами виник спір з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Повноваження районних рад, в т.ч. в частині бюджету та фінансів, збалансовані з повноваженнями місцевих державних адміністрацій нормами Законів України «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації».

На відміну від органів місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення), які самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України, районні та обласні ради, які за законом не мають виконавчих органів, затверджують відповідно районні та обласні бюджети, складання і виконання яких покладено на відповідні державні адміністрації згідно з Бюджетним кодексом України.

Частиною 1 статті 14 Закону України останні здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.

За змістом ч. 3 ст. 14 цього ж Закон у передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Згідно п. 13 ч. 1 ст. 44 Закону України районні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження, зокрема, щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки та усіх видів освіти.

На підставі наведеної норми рішенням 2-ої сесії Чутівської районної ради VI скликання від 07.12.2010 «Про делегування повноважень Чутівській державній адміністрації повноваження», в тому числі щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку всіх видів освіти. У зв'язку чим позивачем було передано в оперативне управління відділу освіти Чутівської РДА всі заклади освіти району, що не заперечувалося жодним учасником справи.

Доказів суду про те, що такі повноваження були відкликані позивачем як на момент створення комунальної організації (установи, закладу) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району», так і на момент включення п. 17 у рішення від 22.12.2017, суду не надано.

Отже створивши комунальну організацію (установу, заклад) «Методичний сервісний центр з обслуговування закладів освіти Чутівського району» Чутівська районна рада наділила її повноваженнями у сфері освіти, які попередньо були делеговані нею Чутівській РДА, а інших повноважень у сфері освіти у Чутівської районної ради не залишилося.

Пунктом 1 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу затверджено визначення бюджету - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

Таким чином, бюджетні кошти за самим визначенням терміну «бюджет» використовуються саме для забезпечення завдань і функцій, які безпосередньо здійснюються органами державної влади чи місцевого самоврядування протягом бюджетного року.

Виходячи з наведеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що рішення відповідача від 22.12.2017 «Про районний бюджет на 2018 рік» в частині пункту 17 є втручанням, по-перше, у сферу виконання місцевою державною адміністрацією районного бюджету та повноваження головних розпорядників коштів у зв'язку із його виконанням, а, по-друге, у сферу делегованих самою ж радою повноважень місцевій державній адміністрації щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку всіх видів освіти.

Таким чином, рішення позачергової двадцятої сесії Чутівської районної ради Полтавської області сьомого скликання від 22.12.2017 «Про районний бюджет на 2018 рік» в частині пункту 17 Чутівською районною радою не межах її повноважень, у зв'язку з чим вона не має правових підстав вимагати його виконання і цій частині.

Доводи апеляційної скарги про те, що вказане рішення не оскаржено, а отже відсутні підстави для його невиконання, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки предметом спору в даній справі є спір з приводу реалізації компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, при вирішенні якого судом надається оцінка, чи прийнято таке рішення в межах компетенції.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 310, 315, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Чутівської районної ради Полтавської області - залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.09.2018 по справі № 816/2232/18- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Л.В. Тацій
Судді А.М. Григоров З.Г. Подобайло
Повний текст постанови складено 07.03.2019 року