Справа № 806/2612/16
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2019-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 березня 2019 року

Київ

справа №806/2612/16

провадження №К/9901/37161/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом керівника Коростенської місцевої прокуратури в інтересах держави до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" про визнання незаконним та скасування розпорядження, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Шуляк Л.А. від 15 лютого 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В., Франовської К.С. від 11 квітня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2016 року керівник Коростенської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт", у якому просив визнати незаконним та скасувати розпорядження № 105 від 24 квітня 2015 року "Про затвердження детального плану території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області". В обґрунтування позовних вимог зазначав, що затвердження детального плану відбулось без проведення громадських слухань в усіх населених пунктах, територію яких він охоплює; розроблення детального плану відбулось без врахування план-схеми розвитку та забудови території Коростенського району від 1982 року та за відсутності актуалізованої картографічної основи цієї схеми в цифровій формі та графічних матеріалів, без врахування державних інтересів; в межі Стремигородського родовища увійшли землі для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, на зміну цільового призначення яких накладено мораторій.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року, позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано розпорядження Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області № 105 від 24 квітня 2015 року "Про затвердження детального плану території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області".

3. Рішення судів мотивовані тим, що затвердження детального плану території відбулось без проведення громадських слухань в усіх населених пунктах, територію яких він охоплює. Решту доводів, на які посилався позивач, судами відхилено.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" звернулось із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 10 жовтня 2013 року Коростенською районною державною адміністрацією Житомирської області прийнято розпорядження № 261 «Про розроблення детального плану території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області», яким вирішено, зокрема: 1. надати Товариству з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" дозвіл на розробку детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища за межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області, відповідно до договору Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" з організацією, яка має в своєму складі особу з відповідним кваліфікаційним сертифікатом на виконання робіт з розроблення містобудівної документації; 2. визначити замовником на виконання детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища за межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області, Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт".

03 травня 2014 року у регіональній газеті "Древлянський край" розміщено повідомлення для громадського обговорення щодо розміщення об'єкта нового будівництва - розробку детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища за межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області.

04 вересня 2014 року Коростенською районною державною адміністрацією Житомирської області прийнято розпорядження № 287 «Про нову редакцію пункту 2 розпорядження Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області від 10 жовтня 2013 року № 261», яким вирішено пункт 2 розпорядження Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області від 10 жовтня 2013 року № 261 викласти у новій редакції: «замовником на виконання детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища за межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області, визначити Коростенську районну державну адміністрацію Житомирської області.

24 квітня 2015 року Коростенською районною державною адміністрацією Житомирської області прийнято спірне у цій справі розпорядження № 105 "Про затвердження детального плану території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області", яким вирішено затвердити детальний план території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" мотивована тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення було дотримано процедуру проведення громадських слухань, зокрема ним, як замовником, був оприлюднений проект містобудівної документації та доступ до цієї інформації громадськості шляхом публікації інформації для громадського обговорення щодо розміщення об'єкта нового будівництва" в регіональній газеті "Древлянський край" від 03 травня 2014 року. Інформація про розроблений проект була розміщена на дошках оголошень сільських рад, копії детального плану території надані для ознайомлення громадськості кожній сільській раді. Коростенська районна державна адміністрація не повинна була проводити громадські слухання, забезпечити їх проведення повинні були відповідні сільські ради. За інформацією Меленівської, Хотинівської, Новаківської сільських рад пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні в оголошені терміни не надходило, а тому проект погоджено у порядку, передбаченому статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

7. У запереченні на касаційну скаргу керівник Коростенської місцевої прокуратури, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Згідно абзацу шостого статті 5 Закону України «Про основи містобудування» при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій.

10. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

11. Частиною четвертою статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).

12. Відповідно до частини першої та другої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

13. Проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні визначений Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівнім, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555.

14. Згідно з пунктом 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівнім, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555, повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо). Осіб, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, призначає орган місцевого самоврядування. Зазначені особи є відповідальними за автентичність проектів містобудівної документації.

15. Частинами п'ятою-восьмою статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об'єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.

Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.

16. Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

17. Аналіз наведених положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» свідчить про те, що громадські слухання відбуваються з метою врахування громадських інтересів при розробленні містобудівної документації і вважаються належно організованими за наступних умов: оприлюднено інформацію про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у відповідному проекті із вказівкою на строк для подання таких пропозицій особами, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації; безпосереднє подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

18. Тобто, врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку, у органу місцевого самоврядування відсутній обов'язок їх розгляду та, відповідно, врахування.

19. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозиції громадськості щодо розміщення об'єкта нового будівництва - розробку детального плану території земельних ділянок під розміщення гірничо-збагачувального комплексу Стремигородського апатит-ільменітового родовища.

20. Вказане повідомлення містить всю необхідну інформацію, за виключенням графічних матеріалів та інформації стосовно запланованих інформаційних заходів, однак, з такими можна було ознайомитись в приміщеннях сільських рад, про що зазначено в самому повідомленні.

21. Вказане свідчить про належне повідомлення громадськості про початок процедури розгляду та врахування їх пропозицій.

22. Однак, за інформацією Меленівської, Хотинівської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області, викладеної у листах від 10 червня 2014 року № 118, від 04 червня 2014 року № 123, від 04 червня 2014 року № 175/02-20, у наданий строк пропозиції громадськості до проектів містобудівної діяльності на місцевому рівні в оголошені терміни не надходили.

23. За ініціативою жителів села Діброва Стремигорордського сільської ради проект детального плану території був обговорений на громадських слуханнях жителів села 20 травня 2014 року та погоджений без зауважень.

24. Листом Стремигорордського сільської ради від 04 червня 2014 року № 150 підтверджено завершення процедури громадських слухань з врахуванням висновків зборів жителів села.

25. Таким чином, твердження позивача про те, що відсутність проведення громадських слухань в усіх населених пунктах, територію яких він охоплює, є підставою для скасування оспорюваного розпорядження, не відповідає фактичним обставинам.

26. Враховуючи всі викладені обставини, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що при прийнятті розпорядження № 105 від 24 квітня 2015 року "Про затвердження детального плану території земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів Меленівської, Хотинівської, Стремигородської, Новаківської сільських рад Коростенського району Житомирської області», Коростенська районна державна адміністрація Житомирської області, діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

28. Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

29. Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

30. Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

31. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).

32. Щодо підстав звернення прокурора до суду, слід зазначити наступне.

33. Відповідно до пункту 3 частини першої статті131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

34. ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

35. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

«Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

36. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

37. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

38. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

39. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

40. Положення пункту 3 частини першої статті131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

41. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

42. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

43. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

44. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

45. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

46. Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону «Про прокуратуру».

47. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

48. У справі, що розглядається, керівник Коростенської місцевої прокуратури обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом посилаючись на те, що відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності покладено на Держсільгоспіспекцію України. Посилався на те, що у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з цим позовом про скасування розпорядження, оскільки згідно з нормами вказаного Закону має право на звернення до суду лише з позовом про відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Вважав, що вказана обставина унеможливлює здійснення цим органом захисту інтересів держави у даній сфері, а тому пред'явив цей позов в інтересах держави як позивач.

49. На думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з розумінням «інтересів держави». Тому Суд вважає, що суди мали підстави вважати, що позов має на меті захист «інтересів держави».

50. Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під «виключним випадком» і чи є таким випадком ситуація у справі.

51. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) ящо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

52. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

53. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

54. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

55. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

56. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

57. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

58. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

59. У справі, що розглядається, звертаючись до суду із цим позовом, керівник Коростенської місцевої прокуратури вказував на те, що про порушення інтересів держави стало відомо у ході встановлення наявності підстав для вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів держави в сфері земельних відносин за результатом опрацювання інформації за зверненням депутата Житомирської обласної ради Науменка В.А. у вересні 2016 року, у якому він просив провести перевірку.

60. При цьому Житомирська обласна рада не повідомила причин, які перешкоджають їй самостійно захистити свої інтереси, які збігаються з інтересами держави. Прокурор теж не з'ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва.

61. З огляду на це, Суд вважає, що у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

62. У частині четвертій статті 23 Закону «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів … держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

63. Суди першої та апеляційної інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, дійшли висновку про наявність таких підстав, допустили його до представництва, позовну заяву не повернули і розглянули справу по суті.

64. Оцінюючи правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, Суд виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

65. У разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

66. Оцінюючи висновки судів та доводи касаційної скарги в сукупності, Суд вважає, що неврахування вищевказаних обставин, порушення норм матеріального та процесуального права призвело до помилкових висновків судів попередніх інстанцій та неправильного вирішення спору.

67. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

68. Оскільки доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального та процесуального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, що відповідні судові рішення суду першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню з ухваленням нової постанови - про відмову у задоволенні позову повністю.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт"- задовольнити.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року - скасувати.

Відмовити у задоволенні позову керівника Коростенської місцевої прокуратури в інтересах держави до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" про визнання незаконним та скасування розпорядження.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців