Справа № 824/895/18-а
Суддя: Левицький Василь Костянтинович
Дата ухвалення: 2019-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2019 р. м. Чернівці справа № 824/895/18-а

ОСОБА_1 окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Левицького В.К.

за участю секретаря судового засідання Сулими М.П.

учасників справи: представника позивача - ОСОБА_2

представника відповідача - ОСОБА_3

треті особи - не з'явилися

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Сокирянської міської ради Сокирянського району Чернівецької області

до ОСОБА_1 обласної ради

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1 обласна державна адміністрація, Братанівська сільська рада, Вітрянська сільська рада, Волошківська сільська рада, Гвіздовецька сільська рада, Грубнянська сільська рада, Корманська сільська рада, Кулішівська сільська рада, Лопатівська сільська рада, Михалківська сільська рада, Олексіївська сільська рада, Романковецька сільська рада, Селищанська сільська рада, Сербичанська сільська рада, Шебутинецька сільська рада

про скасування рішення.

В С Т А Н О В И В:

Сокирянська міська рада Сокирянського району Чернівецької області (далі - позивач) звернулася до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням уточненої позовної заяви, просить скасувати рішення №95-23/18 ОСОБА_1 обласної ради ХХІІІ сесії VІІ скликання "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28.07.2015 р. №103-32.15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) від 24.07.2018 р.

В обґрунтування адміністративного позову позивач зазначав, що оскаржуване рішення №95-23/18 в частині розширення меж Сокирянської міської територіальної громади є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки прийняте з порушенням методики формування спроможних територіальних громад. Так, у супереч вимогам ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" ОСОБА_1 обласна державна адміністрація не здійснила оприлюднення у встановленому порядку розпорядження та висновку про відповідність вимогам Конституції та законам України схвалених проектів щодо добровільного приєднання територіальних громад Сокирянської міської ради, Братанівської, Вітрянської, Гвіздовецької, Грубнянської, Коболчинської, Корманської, Кулішівської, Олексіївської, Романковецької, Селищанської, Сербичанської, Шебутинецької, Лопатівської, Михалківської сільських рад щодо добровільного приєднання територіальних громад та проекту рішення про внесення змін до перфективного плану Чернівецької області.

Крім того, позивач зазначив, що додаткових зустрічей із сільськими головами Сокирянського району ніхто не проводив, та не враховано інтересів Сокирянської міської ради.

Позивач також зазначив, що з чотирнадцяти сільських рад, які пропонувались приєднати до Сокирянської об`єднаної територіальної громади, вісім знаходяться за межами кілометрової зони доступу від потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади, що складає 37% від загальної чисельності населення такої громади, що суперечить вимогам ОСОБА_2 формування спроможних територіальних громад №214 від 08.04.2015 р.

ОСОБА_1 обласна рада (далі - відповідач) подала до суду відзив на адміністративний позов, відповідно до змісту якого зазначила, що не погоджується із адміністративним позовом вважає його безпідставним, оскільки умовою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових та службових осіб таких органів є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав. Однак, позивачем не наведено аргументів як саме скасування рішення обласної ради в цілому впливає на його права та обов`язки.

Крім того, відповідач зазначав, що у випадку із оприлюдненням проектів рішень є доцільним та важливим врахувати той факт, що Закон України "Про доступ до публічної інформації" був прийнятий 2011 році, а Закон України "Про добровільне об'єднання громад" із подальшими змінами починаючи з 2015 року. Також, відповідач вказував, що відповідно до ч. 11 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

06.07.2018 р. ОСОБА_1 обласна державна адміністрація надіслала ОСОБА_1 обласній раді лист №01.13/18-1377 з обґрунтуванням невідкладного розгляду проекту рішення.

Так, проект рішення, надісланий ОСОБА_1 обласною державною адміністрацією листом №01.13/18-1326 від 27.06.2018 р. "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28.05.2015 р. №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування громад Чернівецької області" (зі змінами), опублікований на сайті ОСОБА_1 обласної ради 04.07.2018 р. А розгляд на ХХІІІ черговій сесії ОСОБА_1 обласної ради VII скликання та прийняття рішення відбулося 24.07.2018 р. Це підтверджується контрольною картою до проекту рішення та журналом реєстрації проектів рішення.

Відповідач зауважив, що після оприлюднення до проекту рішення 04.07.2018 р., до ОСОБА_1 обласної ради звернулися сільські ради із пропозиціями до обласної ради щодо внесення змін до опублікованого проекту рішення. Аналогічні листи були подані місцевими радами до ОСОБА_1 обласної державної адміністрації.

Отже, на думку відповідача, зміни до проекту рішення, які були внесені ОСОБА_1 обласною державною адміністрацією були розглянуті на постійних комісіях обласної ради, однак дані зміни були внесені відповідно до рішень сільських та селищних рад, які після опублікування 04.07.2018 р. проекту рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28.05.2015 р. №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування громад Чернівецької області" (зі змінами) висловили бажання об'єднатися інакше ніж було передбачено проектом перспективного плану. Також, відповідач зазначив, що законодавством та Регламентом не передбачено опублікування пропозицій змін до проекту рішення ради за 20 днів до розгляду.

Зважаючи на це, відповідач вважає, що процедура оприлюднення проекту рішення перспективного плану не була порушена та повністю дотримана в межах законодавства.

Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 16.10.2018 р. відкрито провадження в адміністративній справі та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження.

12.11.2018 р. ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду клопотання учасників справи задоволено. Залучено до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 обласну державну адміністрацію; Братанівську сільську раду; Вітрянську сільську раду; Волошківську сільську раду; Гвіздовецьку сільську раду; Грубнянську сільську раду; Корманську сільську раду; Кулішівську сільську раду; Лопатівську сільську раду; Михалківська сільську раду; Олексіївську сільську раду; Романковецьку сільську раду; Селищанську сільську раду; Сербичанську сільську раду; Шебутинецьку сільську раду.

28.12.2018 р. ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду, занесеною до протоколу судового засідання, відмовлено у задоволенні клопотання представника позивача про залучення Кабінету Міністрів України, як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача.

Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 28.12.2018 р. закрито підготовче провадження у справі №824/895/18-а та призначено до судового розгляду на 06.02.2019 р.

ОСОБА_1 обласна державна адміністрація подала до суду письмові пояснення, в яких зазначила, що проект перспективного плану формування територіальних громад Чернівецької області в новій редакції схвалено рішенням сесії ОСОБА_1 обласної ради від 24.07.2018 р. №95-23/18 та подано на затвердження Кабінету Міністрів України в установленому порядку. Так, з метою активізації створення та розширення існуючих об`єднаних територіальних громад забезпечено проведення інформаційно-роз`яснювальної роботи щодо реалізації реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Зокрема, у Сокирянський район здійснено 10 робочих поїздок та 20 консультацій з головами сільських рад. 06.03.2018 р. на засіданні робочої групи з питань децентралізації ОСОБА_1 обласної держаної адміністрації та 03.04.2018 р. на засіданні Громадської ради при обласній державній адміністрації було представлено, обговорено та розглянуто Концепцію перспективного плану формування територій громад у межах території Чернівецької області без "білих плям", розробленого із врахуванням громадських слухань.

Крім того, при розробці проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області в межах усієї території враховано рішення місцевих рад про об`єднання територіальних громад або сільських, селищних, міських рад, які прийняли рішення про приєднання існуючих ОТГ чи міст обласного значення, визначених відповідно до законодавства, спроможними територіальними громадами.

Під час розгляду справи по суті представники сільських рад заперечували проти задоволення адміністративного позову.

Позивач скористався правом передбаченим ст. 163 КАС України на подання відповіді на відзив.

Представник позивача у судовому засіданні, яке відбулося 21.02.2019 р., позовні вимоги підтримав повністю, просив суд задовольнити позов у повному обсязі з підстав, зазначених у позовній заяві.

Представник відповідача у судовому засіданні, яке відбулося 21.02.2019 р., заперечував проти позовних вимог та наполягав на відсутності підстав для задоволення позову.

ОСОБА_1 обласна державна адміністрація подала до суду заяву, в якій просила здійснити розгляд адміністративної справи без участі її представника.

Представники Братанівської сільської ради, Вітрянської сільської ради, Волошківської сільської ради, Гвіздовецької сільської ради, Грубнянської сільської ради, Корманської сільської ради, Кулішівської сільської ради, Лопатівської сільської ради, Михалківської сільської ради, Олексіївської сільської ради, Романковецької сільської радаи, Селищанської сільської ради, Сербичанської сільськоїи рада, Шебутинецької сільської ради, належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду, у судове засідання призначене на 21.02.2019 р. не з`явилися, про причини неприбуття суд не повідомили.

Частиною 3 ст. 194 КАС України встановлено, що учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності.

Частиною 1 ст. 205 КАС України визначено, що неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Враховуючи приписи ст. ст. 194 та 205 КАС України, суд вважає, що неявка у судове засідання третіх осіб, належним чином повідомлених про дату, час і місце судового розгляду, не є перешкодою для розгляду і вирішення справи за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши вступне слово учасників справи, з`ясувавши обставини, на які учасники справи посилаються як на підставу своїх вимог та заперечень, дослідивши письмові докази, судом встановлено наступне.

Листом №01.13/18-В26 від 27.06.2018 р. ОСОБА_1 обласна державна адміністрація на адресу відповідача направила проект рішення обласної ради "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28.05.2015 р. №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) разом з відповідними матеріалами для розгляду на засіданні чергової сесії ОСОБА_1 обласної ради (Т. 1 а.с. 57, Т.2 а.с. 217).

У якості додатка до листа додано проект Перспективного плану формування території громади Чернівецької області (Т. 1 а.с. 58 - 65, Т. 2 а.с. 218 - 250, Т. 3 а.с. 1 - 210).

До проекту рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28.05.2015 р. №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) також надано пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності схвалення Перспективного плану і метою та шляхами її досягнення (Т. 1 а.с. 67).

Як зазначив відповідач у відзиві на адміністративний позов, не заперечувалося позивачем під час судового розгляду справи та підтверджується реєстром проектів рішень, оприлюднених на сайті ОСОБА_1 обласної ради, 04.07.2018 р. вищевказаний проект рішення було опубліковано на офіційному сайті ОСОБА_1 обласної ради відповідно до Закону України Про доступ до публічної інформації та регламенту ОСОБА_1 обласної ради VІІ скликання (Т. 2 а.с. 215-216).

06.07.2018 р. ОСОБА_1 обласна державна адміністрація направила на адресу відповідача лист №01.13/18-1377, в якому просила розглянути на черговій сесії проект рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28.05.2015 р. №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) направлений листом від 27.06.2018 р. №01.13/18-1326, як такий, що потребує невідкладного розгляду та першочергового вирішення (Т. 1 а.с. 66).

Крім того, ОСОБА_1 обласна державна адміністрація повідомила, що у зв`язку з механічною помилкою у вищезазначеному проекті рішення сесії ОСОБА_1 обласної ради просила замінити слова та цифри "від 28.05.2015 р. №1-32/2015" на слова та цифри "від 28.07.2015 р. №103-32/15" у відповідних відмінках.

Вказаний лист отримано ОСОБА_1 обласною радою 08.07.2018 р., що підтверджується штампом вхідної кореспонденції та зареєстровано за №7/1516.

З метою врахування зауважень висловлених під час засідання колегії ОСОБА_1 обласної ради, проведеної 13.07.2018 р., та додаткових зустрічей із сільськими головами Вижницького, Глибоцького, Кіцманського, Новоселицького, Хотинського районів, 19.07.2019 р. ОСОБА_1 обласна державна адміністрація звернулася листом №01.13/18-1450 до відповідача, в якому просила внести зміни у додаток Перелік спроможних територіальних громад Чернівецької області до проекту рішення обласної ради Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28.07.2015 р. №103-32.15 Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області (зі змінами) та викласти у новій редакції.

Нову редакцію Переліку спроможних територіальних громад Чернівецької області ОСОБА_1 обласна державна адміністрація додала до вказаного листа.

23.07.2018 р. листом №01.13/18-1450-1 ОСОБА_1 обласна рада у додаток до листа від 19.07.2018 р. №01.13/18-1450, з метою врахування зауважень висловлених під час засідання колегії ОСОБА_1 обласної ради проведеної 13.07.2018 р. та додаткових зустрічей із сільськими головами Глибоцького району, просила внести зміни у додаток Перелік спроможних територіальних громад Чернівецької області до проекту рішення сесії обласної ради Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28.07.2015 р. №103-32.15 Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області (зі змінами) та викласти його у новій редакції, яка додається.

Дослідженням матеріалів справи встановлено, що постійними комісіями, а саме: з правових питань, місцевого самоврядування, міжетнічних відносин та антикорупційної діяльності ОСОБА_1 обласної ради; з питань паливно-енергетичного комплексу, житлово-комунального господарства та надзвичайних ситуацій ОСОБА_1 обласної ради; з питань освіти, науки, культури, спорту та молодіжної політики; з питань регламенту, депутатської діяльності, етики та нагороджень ОСОБА_1 обласної ради; з питань охорони здоров`я, праці, соціального захисту населення та підтримки учасників АТО і членів їх сімей; з питань приватизації та управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, міст області ОСОБА_1 обласної ради надано висновки про погодження та рекомендовано проект рішення Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28.07.2015 р. №103-32.15 Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області (зі змінами) до розгляду на сесії обласної ради (Т. 2 а.с. 201, 195, 196, 197, 198, 199, 200).

24.07.2018 р. ХХІІІ сесією ОСОБА_1 обласної ради VII скликання прийнято рішення №95-23/18 "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28.07.2015 р. №103-32/15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) (Т. 1 а.с. 19, Т.4 а.с. 1-152).

Вважаючи рішення №95-23/18 від 24.07.2018 р. протиправним, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши вступне слово учасників справи, повно та всебічно з`ясувавши обставини, на які учасники справи посилаються як на підставу своїх вимог та заперечень, дослідивши письмові докази по справі, проаналізувавши законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські. Селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування. Що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад регулює Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015р. №157-VIII (далі - Закон №157-VIII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Статтею 4 Закону №157-VIII передбачено основні умови добровільного обєднання територіальних громад. Так, добровільне обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі обєднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія обєднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі обєднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що обєдналися; 3) обєднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток обєднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в обєднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до обєднання.

Адміністративним центром обєднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території обєднаної територіальної громади. Добровільне обєднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Найменування обєднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

Частиною 3 ст. 5 Закону 157-VIII передбачено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке обєднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Відповідно до ч. 1-3 ст. 7 Закону №157-VIII проекти рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що обєднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру обєднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного обєднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обовязкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад у пятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) визначено Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 р. №214 (далі ОСОБА_2 №214).

Відповідно до п. 5 ОСОБА_2 №214 формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного обєднання територіальних громад; добровільного приєднання до обєднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону України Про добровільне обєднання територіальних громад, суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї обєднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Пунктом 5 ОСОБА_2 №214 передбачено, що рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї ОСОБА_2 із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.

Відповідно до п. 14 ОСОБА_2 №214 проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

У разі схвалення Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проект акта Кабінету Міністрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.

Отже, перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією і схвалюється відповідною обласною радою за поданням відповідної обласної державної адміністрації, а потім затверджується Кабінетом Міністрів України. Тобто, до повноважень обласної ради належить лише схвалення уже розробленого обласною державною адміністрацією перспективного плану (змін до нього) формування територій громад області.

Перспективний план об'єднання територіальних громад схвалений рішенням XXIII сесії ОСОБА_1 обласної ради VII скликання №95-23/18 від 24.07.2018 р. "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28.07.2015 р. №103-32/15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування громад Чернівецької області" (зі змінами) це - план, одне з бачень у якому напрямку бажано розвивати об'єднання територіальних громад.

Перспективний план формування територій громад не є фактом об'єднання громад, а лише баченням ефективного територіального устрою на базовому рівні.

У процесі підготовки проектів перспективних планів формування територій громад органи державної влади чи органи місцевого самоврядування не можуть змушувати громади до об'єднання.

Формування перспективного плану і його затвердження не призводить до автоматичного об'єднання громад - це тільки проектна модель ефективної територіальної організації місцевого самоврядування на базовому рівні, а реалізувати його можливо тільки з безпосередньої участі відповідних територіальних громад.

Саме тому, оскаржуване рішення не встановлює, не змінює та не припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який не розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Згідно ч. 1 ст. 8 Закону №157-VІІІ об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішення про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому ч. 4 ст. 7 цього Закону.

Аналізуючи наведене, суд прийшов до висновку, що об`єднання громад можливе тільки після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Отже, з огляду на вищенаведені норми, суд приходить до висновку, що перспективний план формування територій громад, який схвалено оскаржуваним рішенням не має обов`язкового характеру, оскільки об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради об'єднання територіальних громад, яке може бути прийняте тільки після проведення обов`язкового громадського обговорення вказаного питання.

Крім того, суд враховує, що згідно постанови Окружного адміністративним судом м. Києва від 21.12.2015 р., яка набрала законної сили, у справі №826/13190/15 про визнання такою, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої сили та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 р. №214 Про затвердження ОСОБА_2 формування спроможних територіальних громад, перспективний план формування територій громад є лише планом, ОСОБА_2 - відповідно методикою, а не обов`язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень Закону об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради, яке може бути прийнято тільки після проведення обов'язкового громадського обговорення вказаного питання. Форма рішення, яке затверджує ОСОБА_2 не має наслідком формування саме Кабінетом Міністрів України конкретного територіального устрою держави через призму формування перспективного плану об`єднань територіальних громад.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 обласною державною адміністрацією розроблено перспективний план формування територій громад Чернівецької області (зі змінами), який в подальшому направлений до ОСОБА_1 обласної ради для схвалення.

24.07.2018 р. ХХІІІ сесією ОСОБА_1 обласної ради VII скликання прийнято рішення №95-23/18 "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28.07.2015 р. №103-32/15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) (Т. 1 а.с. 19, Т.4 а.с. 1-152).

Відповідно до п. 1 вказаного рішення, ОСОБА_1 обласна рада внесла зміни до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28.07.2015 р. №103-32/15 (зі змінами), виклавши перспективний план у новій редакції, що додається.

Згідно з пунктом 2 оскаржуваного рішення, ОСОБА_1 обласна рада схвалила перспективний план формування територій громад Чернівецької області, викладений у новій редакції.

Пунктом 3 оскаржуваного рішення вирішено ОСОБА_1 обласній державній адміністрації у встановленому порядку подати проект перспективного плану формування територій громад Чернівецької області на затвердження Кабінету Міністрів України. Контроль за виконанням рішення покладено на першого заступника голови ОСОБА_1 обласної ради ОСОБА_4 (п. 4 рішення).

Дослідженням перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, який схвалено оскаржуваним рішенням, в частині формування Сокирянської ОТГ встановлено, що до Сокирянської територіальної громади запропоновано входження шістнадцять територіальних громад, а саме: Сокирянська, Братанівська сільська рада, Вітрянська сільська рада, Волошківська сільська рада, Гвіздовецька сільська рада, Грубнянська сільська рада, Коболчинська сільська рада, Корманська сільська рада, Кулішівська сільська рада, Лопатівська сільська рада, Михалківська сільська рада, Олексіївська сільська рада, Романковецька сільська рада, Селищанська сільська рада, Сербичанська сільська рада, Шебутинецька сільська рада.

Як зазначив у судовому засіданні представник відповідача, на виконання рішення №95-23/18 від 24.07.2018 р. ОСОБА_1 обласна державна адміністрація направила на адресу Кабінету Міністрів України схвалений ОСОБА_1 обласною радою перспективний план формування територій громад Чернівецької області.

Судом встановлено, що 21.11.2018 р. розпорядженням Кабінету Міністрів України Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області №943-р внесено зміни до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2015 р. №1073 (Т. 5 а.с. 151-157).

Згідно вказаного розпорядження, Кабінетом Міністрів України не враховано перспективний план, схвалений оскаржуваним рішенням в частині формування Сокирянської об`єднаної територіальної громади.

Судовим розглядом встановлено та не заперечувалося учасниками справи, що позивач не приймав відповідного рішення про згоду на об`єднання Сокирянської об`єднаної територіальної громади.

Частиною 1 ст. 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Вирішуючи переданий на розгляд суду спір по суті, суд повинен встановити наявність у особи, яка звернулась із позовом, суб'єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, на захист якого подано позов, та наявність повноважень та правомірності дії відповідача в межах, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також субєкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Стаття 5 КАС України визначає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Отже, право на захист можна визначити як надану правомочній особі можливість застосування заходів правоохоронного характеру для відновлення її порушених прав чи таких, що оспорюються.

Право на захист є самостійним суб'єктивним правом, яке з'являється у власника прав лише в момент їх порушення або оспорювання і реалізується в межах охоронюваних правовідносин, які виникли при цьому.

Відтак, захист порушених прав, свобод та інтересів особи є похідним, тобто передбачає наявність встановленого факту їх порушень.

Крім того, здійснюючи передбачене ст. 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові власне суб'єктивне уявлення про порушене право чи охоронюваний інтерес та спосіб його захисту. Вирішуючи спір, суд зобов'язаний надати об'єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.

Системний аналіз наведених норм КАС України свідчить, що судовий захист прав, свобод або інтересів шляхом повного чи часткового задоволення адміністративного позову, можливий виключно щодо інтересу, порушеного протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень за наявності між ними та порушенням причинно-наслідкового зв'язку умови порушення її прав.

Отже, задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право чи інтерес, і це право чи інтерес порушені відповідачем.

Враховуючи вищенаведені висновки та обставини справи, суд вважає, що прийняте відповідачем оскаржуваного рішення про затвердження перспективного плану жодним чином не порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки перспективний план формування територіальних громад не має обов`язкового характеру, об`єднання територіальних громад є добровільним, і здійснюється на підставі рішення відповідної ради, яке може бути прийняте тільки після проведення обов`язкового громадського обговорення вказаного питання.

Суд зазначає, що Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" не передбачено обов'язку територіальних громад об'єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану.

Суд також зазначає, що Сокирянська міська рада наділена правом звертатися до ОСОБА_1 обласної державної адміністрації із затвердженими на сесії пропозиціями щодо внесення змін до перспективного плану.

У ході судового розгляду справи встановлено, що позивач не звертався до відповідача з жодними пропозиціями та зауваженнями. Крім того, позивачем не оскаржувалися висновки ОСОБА_1 обласної державної адміністрації та розпорядження Кабінету Міністрів України №943-р від 21.11.2018 р.

Частиною 1 ст. 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Суд зазначає, що на підставі перспективного плану формування територіальних громад, яке схвалене оскаржуваним рішенням, позивач не приймав відповідного рішення про надання згоди на об`єднання Сокирянської об`єднаної територіальної громади.

На переконання суду, прийняття Кабінетом Міністрів України 21.11.2018 р. розпорядження №943-р без врахування перспективного плану, схваленого оскаржуваним рішенням, свідчить про те, що оскаржуване рішення не порушує права та інтереси позивача.

Під час розгляду справи по суті позивач не довів належними та допустимими доказами, що оскаржуване рішення якимось чином порушує його права та інтереси, в тому числі в частині, яка не стосується його. Крім того, позивач не довів, яким чином скасування оскаржуваного рішення в цілому, яке стосується в т.ч. інших місцевих рад, сприятиме відновленню його порушеного права чи інтересу.

На думку суду, жодна з обставин, на які посилається позивач, не свідчить про порушення з боку відповідача права позивача на участь у місцевому самоврядуванні.

Враховуючи вищевстановлені обставини справи та вищенаведені норми, суд приходить до висновку, що позивачем не доведено факту порушення його прав та інтересів внаслідок прийняття ХХІІІ сесією ОСОБА_1 обласної ради VII скликання рішення №95-23/18 від 24.07.2018 р. "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28.07.2015 р. №103-32/15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами).

Оскільки, позивачем не доведено, а судом не встановлено порушення оскаржуваним рішенням прав та інтересів позивача, суд вважає, що дана обставина є підставою для прийняття рішення про відмову в задоволенні позову.

Стосовно недотримання відповідачем вимог Закону України Про доступ до публічної інформації, суд зазначає наступне.

Статтями 5, 15 Закону України Про доступ до публічної інформації від 13.01.2011 р. №2939-VI (далі - Закон №2939-VI) передбачено, що доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет. Розпорядники інформації зобов'язані, зокрема, оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню. Інформація підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону №2939-VI нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Частиною 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обовязковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Згідно з ч. 3 ст. 15 Закону №2939-VI проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Отже, з аналізу вищенаведених норм, суд приходить до висновку, що нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню підлягають оприлюдненню за 20 днів до розгляду.

Судом встановлено, що оприлюднення проекту рішення ХХІІІ сесієї ОСОБА_1 обласної ради VII скликання рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) на офіційному сайті ОСОБА_1 обласної ради відбулося 04.07.2018 р. (Т. 2 а.с. 215-216).

24.07.2018 р. ХХІІІ сесією ОСОБА_1 обласної ради VII скликання прийнято рішення №95-23/18 "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28.07.2015 р. №103-32.15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) (Т. 1 а.с. 19, Т.4 а.с. 1-152).

Як видно з матеріалів справи оскаржене рішення прийнято на підставі листів ОСОБА_1 обласної адміністрації №01.13/18-1377 від 06.07.2018 р., №01.13/18-1450 від 19.07.2018 р. та №01.13/18-1450-1 від 23.07.2018 р., тобто остаточний проект внесення змін до перспективного плану був поданий 23.07.2018 р. Водночас, внесені зміни не були оприлюднені на офіційному веб-сайті.

Враховуючи вищенаведені обставини справи, суд приходить до висновку, що недотримання відповідачем вимог Закону України Про доступ до публічної інформації, не свідчить про порушення з боку відповідача права на участь у місцевому самоврядуванні, адже ініціатива про добровільне об`єднання територіальних громад у Чернівецькій області була доведена до відома населення, що підтверджується результатами проведених громадських обговорень у інших територіальних громадах. Крім того, будь-яких перешкод для надання зауважень та пропозицій під час прийняття оскаржуваного рішення позивач не надав.

Отже, суд приходить до висновку, що оскаржуване рішення не призвело до виникнення правових наслідків, які б свідчили б про порушення прав та охоронюваних інтересів позивача, що підлягають судовому захисту та відновленню.

Таким чином, суд вважає, що порушення відповідачем вимог законодавства в частині оприлюднення оскаржуваного рішення не може слугувати підставою для його скасування, оскільки воно не створює для позивача жодних юридично значимих наслідків та не порушує його права та інтереси.

Твердження позивача про те, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, суд відхиляє, виходячи з наступного.

Рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. №7-рп/2009 встановлено, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Перелік основних нормативно-правових актів місцевої ради: статут територіальної громади; місцевий бюджет; регламент місцевої ради; положення про постійні комісії; Правила благоустрою території населеного пункту (населених пунктів); рішення про встановлення місцевих податків і зборів; положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади (району, області); положення про помічника-консультанта депутата ради та опису посвідчення помічника-консультанта депутата ради; положення про цільові фонди місцевої ради; програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільові програми з інших питань місцевого самоврядування; місцеві програми приватизації; та інші.

Тобто, оскаржуване рішення встановлене до визначеного кола осіб (місцевих рад), застосовується одноразово та витерплює свою дію фактом прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України з урахуванням або не врахуванням всіх пунктів перспективного плану схваленого обласною радою.

Отже, оспорюванеий перспективний план носить рекомендаційний характер, не має статусу остаточного, не містить обов'язкових приписів та вказівок, не є актом індивідуальної правової дії чи нормативно-правовим актом. Відтак, вказаний перспективний план, як і рішення обласної ради про його схвалення, не створюють для позивача жодних юридично значимих наслідків.

Оскільки, редакція перспективного плану не являється остаточною, а підлягає коригуванню шляхом розгляду перспективного плану формування територій громад області на сесіях рад органів місцевого самоврядування, що не забороняє подання ними пропозицій змін в установленому порядку.

Крім того, суд зазначає, що оскаржуване рішення не являється нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, оскільки нормативно-правовий акт офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормоутворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер та розрахований на неодноразове застосування.

Суд не бере також до уваги інші посилання позивача, оскільки вони не вказують на протиправність оскаржуваного рішення та не є підставою для його скасування.

Стосовно розподілу судових витрат.

Згідно ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Частиною 5 ст. 139 КАС України встановлено, що у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, або залишення позовної заяви без розгляду чи закриття провадження у справі, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Якщо сторону, на користь якої ухвалено рішення, звільнено від сплати судових витрат, з іншої сторони стягуються судові витрати на користь осіб, що їх понесли, пропорційно до задоволеної чи відхиленої частини вимог, а інша частина компенсується за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Якщо обидві сторони звільнені від сплати судових витрат, вони компенсуються за рахунок держави у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

У зв'язку з відмовою в задоволенні позову повністю та за відсутності понесених відповідачем витрат, судом не проводиться розподіл судових витрат.

Керуючись ст. ст. 19, 68, 129 Конституції України, ст. ст. 2, 5, 6, 9, 14, 19, 72 - 77, 90, 139, 241, 246, 250 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову Сокирянської міської ради Сокирянського району Чернівецької області до ОСОБА_1 обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_1 обласна державна адміністрація, Братанівська сільська рада, Вітрянська сільська рада, Волошківська сільська рада, Гвіздовецька сільська рада, Грубнянська сільська рада, Корманська сільська рада, Кулішівська сільська рада, Лопатівська сільська рада, Михалківська сільська рада, Олексіївська сільська рада, Романковецька сільська рада, Селищанська сільська рада, Сербичанська сільська рада, Шебутинецька сільська рада, про скасування рішення, - відмовити повністю.

Згідно ст. 255 КАС України рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У відповідності до ст.ст. 293, 295 КАС України рішення суду першої інстанції може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково. Апеляційна скарга на рішення до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подається до Сьомого апеляційного адміністративного суду через ОСОБА_1 окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено протягом десяти робочих днів 07.03.2019 р.

Суддя В.К. Левицький