Справа № 803/1539/17
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2019-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 березня 2019 року

Київ

справа №803/1539/17

провадження №К/9901/52298/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_2 до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлова Володимира Вікторовича, третя особа - відділ містобудування та архітектури Нововолинської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Волинського окружного адміністративного суду у складі судді Сороки Ю.Ю. від 22 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Іщук Л.П., Обрізка І.М., Онишкевича Т.В., від 23 квітня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Орлова Володимира Вікторовича, третя особа - відділ містобудування та архітектури Нововолинської міської ради, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення № 33 від 11 травня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки НОМЕР_1 від 27 липня 2015 року на «Реконструкцію квартири АДРЕСА_1 під промтоварний магазин з добудовою по АДРЕСА_1».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області № 33 від 11 травня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки НОМЕР_1 від 27 липня 2015 року на «Реконструкцію квартири АДРЕСА_1 під промтоварний магазин з добудовою по АДРЕСА_1».

3. Рішення судів мотивовано тим, що сама по собі відсутність детального плану території, розроблення та затвердження якого відноситься до повноважень органів місцевого самоврядування (частина восьма статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"), в розумінні частини п'ятої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не може бути підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки таке рішення приймається виключно у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, так само як не може бути підставою для скасування вже виданих містобудівних умов та обмежень. Суд першої інстанції також зазначив, що забудовники земельної ділянки, які у встановленому законодавством порядку одержали документ про право користування земельною ділянкою з відповідним цільовим призначенням, не можуть нести відповідальності та зазнавати негативних наслідків у зв'язку з відсутністю не з їх вини затвердженого детального плану території.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі договорів дарування від 27 травня 2013 року ОСОБА_2 є власником квартир АДРЕСА_1 які знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 що підтверджується витягами з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 27 травня 2013 року.

На підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно від 13 лютого 2015 року ОСОБА_2 є власником земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_2), яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 загальною площею 0, 20 га, цільове призначення - «для будівництва і обслуговування житлового будинку та господарських споруд».

Згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 09 липня 2015 року індексний номер 40390187, змінено цільове призначення земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 загальною площею 0, 20 га на «для реконструкції приміщень квартири АДРЕСА_1 переведених в нежитлові під промтоварний магазин з добудовою та надбудовою».

З метою здійснення реконструкції квартир АДРЕСА_1 які знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 ОСОБА_2 звернувся до відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Нововолинської міської ради із заявою про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

27 липня 2015 року відділом містобудування та архітектури Нововолинської міської ради ОСОБА_2 видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об'єкт будівництва «Реконструкція приміщень квартири АДРЕСА_1, переведених в нежитлові, під промтоварний магазин з добудовою та надбудовою, розташованих за адресою: АДРЕСА_1».

У жовтні 2015 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт за № ВЛ07 на об'єкті будівництва: «Реконструкція приміщень квартири АДРЕСА_1, переведених в нежитлові, під промтоварний магазин з добудовою та надбудовою, розташованих за адресою: АДРЕСА_1».

11 травня 2017 року головними інспекторами будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області проведено планову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, про що було складено акт перевірки від 11 травня 2017 року. Щодо містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на об'єкт будівництва «Реконструкція приміщень квартири АДРЕСА_1, переведених в нежитлові, під промтоварний магазин з добудовою та надбудовою, розташованих за адресою: АДРЕСА_1» від 27 липня 2015 року № 20-2015, перевіркою встановлено, що наміри забудови не відповідають положенням містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі надання їх з умовами щодо внесення змін до містобудівної або землевпорядної документацій. Зазначено, що на генеральному плані міста Нововолинська об'єкт будівництва відсутній. Проект зонування також відсутній. Детальний план території забудови земельної ділянки не розроблений. Таким чином, порушено вимоги пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109, та частини другої статті 5, пункти 1, 2 статті 25, пункту 5 розділу IV Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

На цій підставі 11 травня 2017 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області прийнято рішення № 33, яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 27 липня 2015 року № 20-2015 на об'єкт будівництва: «Реконструкція квартири АДРЕСА_1 під промтоварний магазин з добудовою, розташованих за адресою: АДРЕСА_1».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Державної архітектурно-будівельної інспекції України мотивована тим, що генеральний план міста Нововолинська затверджений розпорядженням Волинського облвиконкому № 197-р від 19 квітня 1982 року, термін дії якого продовжено рішенням міської ради № 23/23 від 20 лютого 2013 року до 2017 року. План зонування міста не розроблено, детальні плани на території міста відсутні. Уповноважені органи містобудування та архітектури не мають права надавати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на територіях, де відсутні плани зонування або детальні плани територій.

7. Інші учасники справи відзивів на касаційну скаргу не надіслали.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

9. За змістом частини першої статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

10. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

11. Згідно статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.

Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

12. Частинами першою, третьою, четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

4) витяг із Державного земельного кадастру.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

13. У пункті 1.1 розділу І «Загальні положення» Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109 (з наступними змінами та доповненнями, далі - Порядок №109), зазначено, що цей Порядок визначає процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст.

14. Згідно із пунктом 1.2 розділу І «Загальні положення» Порядку №109 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

15. Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 розділу ІІ «Порядок надання містобудівних умов та обмежень» Порядку №109 містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

16. За приписами пункту 2.4 розділу ІІ «Порядок надання містобудівних умов та обмежень» Порядку №109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений пунктом 2.1 цього розділу.

17. Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

18. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на дату отримання ОСОБА_2 містобудівних умов та обмежень (27 липня 2015 року) чинним був генеральний план забудови міста Нововолинська, затверджений розпорядженням Волинського облвиконкому № 197-р від 19 квітня 1982 року, термін дії якого рішенням Нововолинської міської ради від 20 лютого 2013 року № 23/23 продовжено до 2017 року.

19. Відповідно до статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на певні категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови.

20. Статтею 38 Земельного кодексу України передбачено, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

21. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що землі житлової та громадської забудови призначенні для будівництва, в тому числі громадських будівель та споруд.

22. Додатком А ДБН В.2.2-9-99 "Громадські будинки та споруди" до видів громадських будинків та споруд віднесено, зокрема, будинки для підприємств роздрібної торгівлі.

23. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що наміри забудови земельної ділянки відповідають положенням містобудівної документації (зокрема, генеральному плану забудови території міста Нововолинська) та цільовому призначенню земельної ділянки (для будівництва та обслуговування магазину). Тому відсутні підстави вважати, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об'єкті будівництва «Реконструкція приміщень квартири АДРЕСА_1, переведених в нежитлові, під промтоварний магазин з добудовою та надбудовою, розташованих за адресою: АДРЕСА_1» видані уповноваженим органом з порушенням Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 2.4 Порядку № 109.

24. Щодо відсутності плану зонування території та детального плану території за адресою: АДРЕСА_1», колегія суддів зазначає наступне.

25. Зі змісту статей 18 та 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вбачається, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. В свою чергу, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

26. Відповідно до частини другої статті 23 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

27. Положеннями частин третьої та четвертої цієї ж статті встановлено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

28. При цьому, на підставі пункту 6-1 Прикінцевих положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дія зазначених вище положень до 01 січня 2015 року не поширюється на території, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій.

29. Оскільки зміна цільового призначення земельної ділянки відбулась 09 липня 2015 року відбулась відповідно до генерального плану забудови міста Нововолинська, відсутність плану зонування або детального плану території не могла слугувати підставою для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень та у їх скасуванні.

30. За таких обставин, рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області № 33 від 11 травня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки НОМЕР_1 від 27 липня 2015 року на «Реконструкцію квартири АДРЕСА_1 під промтоварний магазин з добудовою по АДРЕСА_1» визнано судом неправомірним та скасовано.

31. Колегія суддів зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на досліджених наявних у матеріалах справи доказах, яким надано належну правову оцінку.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. Колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки судів є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя М.М. Гімон

Суддя Л.Л. Мороз