Справа № 805/536/17-а
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2019-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 березня 2019 року

Київ

справа №805/536/17-а

адміністративне провадження №К/9901/23011/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шарапи В.М.,

суддів - Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду у складі судді Крилової М.М. від 10 квітня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чебанова О.О. (головуючий), суддів: Сіваченка І.В., Шишова О.О. від 23 травня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Донецькій області (далі - ГУ поліції в Донецькій області), третя особа - атестаційна комісія ГУ поліції в Донецькій області, про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. ОСОБА_1 звернувся до суду із зазначеним позовом, у якому з урахуванням уточнень позовних вимог просив:

1.1 визнати протиправними дії ГУ поліції в Донецькій області щодо проведення атестації поліцейського ОСОБА_1;

1.2 визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) атестаційної комісії ГУ поліції в Донецькій області щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність, оформлене протоколом ОП №15 від 20 грудня 2016 року;

1.3 визнати протиправним та скасувати наказ ГУ поліції в Донецькій області від 6 січня 2017 року №13 о/с щодо звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції;

1.4 поновити ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді старшого інспектора ГУ поліції в Донецькій області з 7 січня 2017 року;

1.5 стягнути з ГУ поліції в Донецькій області грошове забезпечення за весь час вимушеного прогулу.

2. Донецький окружний адміністративний суд постановою від 10 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року відмовив у задоволенні позову.

2.1 Приймаючи рішення, суди попередніх інстанцій виходили з наявності підстав, передбачених Законом України від 2 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII) для проведення атестування позивача і вказали, що при його проведенні враховувались усі необхідні показники його службової діяльності та набрані бали при тестуванні.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 ОСОБА_1 з 12 лютого 1996 року по листопад 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ.

3.2. Наказом ГУ поліції в Донецькій області від 7 листопада 2015 №45 о/с "По особовому складу" відповідно до пунктів 9, 12 розділу ХІ Закону № 580-VIII позивача, як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання майор міліції в порядку переатестування старшим інспектором-черговим батальйону поліції особливого призначення ГУ поліції в Донецькій області,

3.3 26 листопада 2016 наказом ГУ поліції в Донецькій області №1945 "Про призначення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Донецькій області" з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону № 580-VIII та Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465 (далі - Інструкція № 1465), вирішено провести атестування поліцейських ГУ поліції в Донецькій області та підпорядкованих підрозділів атестаційною комісією починаючи з 5 грудня 2016 року.

3.4 Наказом ГУ поліції в Донецькій області від 28 листопада 2016 року № 1949 "Про організацію атестування поліцейських ГУ поліції в Донецькій області" затверджено списки поліцейських структурних підрозділів, відділів (відділень) поліції ГУ поліції в Донецькій області, які підлягають атестуванню.

3.5 До наказу доданий список поліцейських батальйону поліції особливого призначення ГУ поліції в Донецькій області, які займаній посаді не відповідають, підлягають звільненню зі служби в поліції. До цього списку включений майор поліції ОСОБА_1, - старший інспектор-черговий (чергова частина) батальйону поліції особливого призначення ГУ поліції в Донецькій області.

3.5. Наказом ГУ поліції в Донецькій області від 8 грудня 2016 року № 1984 "Про створення атестаційних комісій ГУ поліції в Донецькій області та його територіальних органів" створено атестаційні комісії ГУ поліції в Донецькій області №№1 - 6.

3.6 30 листопада 2016 року командиром БПОП ГУ поліції в Донецькій області полковником поліції Голубан Ю.С. складено атестаційний лист на майора поліції ОСОБА_1 - старшого інспектора-чергового батальйону поліції особливого призначення ГУ поліції в Донецькій області, у якому зазначено, що за час роботи в Національній поліції і на займаній посаді майор поліції ОСОБА_1 зарекомендував себе з посередньої сторони, під час виконання службових обов'язків дотримується законності, ініціативу та старання в роботі не проявляє, нормативно-правові акти, що регламентують діяльність НП знає, здатний швидко приймати правильні рішення, під час несення служби проявляє пильність, не завжди сприймає критику керівництва, вступає в суперечки, на що неодноразово робились зауваження, в складних ситуаціях орієнтується правильно, здатний швидко приймати рішення тощо. Професійний рівень підготовки задовільний.

3.7 За результатами проведеної атестації щодо ОСОБА_1 атестаційною комісією ГУ поліції в Донецькій області складено протокол ОП від 20 грудня 2016 року №15, відповідно до якого, атестаційною комісією прийнято рішення про те, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, виходячи з того, що рішення прийнято всіма членами комісії у зв'язку з низькими результатами тестування, незадовільним знанням законодавчої та нормативної бази, незадовільними результатами складення підсумкових заліків за 2016 рік та змістом атестаційного листа.

3.8 Наказом ГУ поліції в Донецькій області від 6 січня 2017 року № 13 о/с «По особовому складу» відповідно до розділу VII Закону № 580-VIII на підставі рішення атестаційної комісії від 20 грудня 2016 року звільнено зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 (через службову невідповідність) майора поліції ОСОБА_1 старшого інспектора-чергового батальйону поліції особливого призначення ГУ поліції в Донецькій області з 6 січня 2017 року.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із такими рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати зазначені рішення суду та прийняти нове, яким задовольнити позов.

5. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми статті 57 Закону № 580-VIII. Скаржник наголошує, що наведена норма не наділяє керівника поліції повноваженнями приймати рішення з питань проведення атестування поліцейських за відсутності для цього визначених законодавством підстав. Крім того, наголошує, що атестування проводилось без всебічного розгляду зібраних матеріалів і, відтак, рішення про невідповідність позивача займаній посаді є необґрунтованим.

6. Відповідач - ГУ поліції в Донецькій області, подав заперечення на касаційну скаргу, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

7. На обґрунтування заперечень, відповідач зазначає, що оскаржувані судові рішення, прийняті на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права і підстави для їх скасування, передбачені Кодексом адміністративного судочинства України, відсутні.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Конституція України:

8.1 Стаття 19.

<…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

8.2 Стаття 43.

<…> Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення <…>"

9. Закон України від 2 липня 2015 року №580-VIII "Про Національну поліцію"

9.1 Стаття 57. Атестування поліцейських

1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

9.2 Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

9.3 Стаття 59. Служба в поліції

1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

9.4 Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

<…> 5) через службову невідповідність <…>".

9.5 Розділ XI Прикінцеві та перехідні положення

9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

10. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890 (далі - Інструкція №1465):

10.1 І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

...2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

11. Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на наступне.

12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 після набрання чинності Закону №580-VIII, був прийнятий на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважався таким, що призначений на посаду поліцейського безстроково і міг бути звільнений виключно з підстав, визначених цим Законом.

13. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

14. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

15. Наведений у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

16. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

17. При цьому, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення (неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби, корупційних правопорушень, порушення присяги тощо).

18. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині другій статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

19. Передбачені частиною четвертою статті 57 Закону №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами першою-другою статті 57 Закону №580-VIII.

20. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

21. Зі змісту наказу від 26 листопада 2016 року № 1945 убачається, що він не містить посилань на підстави для атестування поліцейських, передбачені частиною другою статті 57 Закону №580-VIII, тоді як в ньому вказано лише про мету проведення атестування.

22. Відповідачем не надано інших доказів, які б свідчили про службову невідповідність позивача, крім висновків атестаційної комісії. Таким чином, Суд не може вважати висновки атестаційної комісії такими, що відповідають критеріям обґрунтованості.

23. Ураховуючи зазначене, Колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій не з'ясували чи були дотримані відповідачем при звільненні позивача з займаної посади через службову невідповідність на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII вимоги частини другої статті 57 зазначеного Закону, зокрема, чи були наявні підстави для проведення атестації позивача. Крім того, якими доказами підтверджено наявність ознак службової невідповідності позивача.

Вказані обставини, мають безпосереднє значення для правильного вирішення справи.

24. З огляду на приписи статті 159 КАС України (у редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин), обґрунтованим визнається судове рішення, у якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

25. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

26. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

27. Частинами першою-другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

28. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

29. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА

30. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

31. Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Донецькій області, третя особа - атестаційна комісія Головного управління Національної поліції в Донецькій області, про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу скасувати.

32. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

33. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич,

Судді Верховного Суду