Справа № 855/58/19
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2019-03-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 855/58/19
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 березня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Василенка Я. М., Шурка О. І.,

за участю секретаря Видмеденко О. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом кандидата на пост Президента України ОСОБА_2 в особі ОСОБА_3 до Центральної виборчої комісії про визнання дій протиправними, визнання протиправною та нечинною постанови Центральної виборчої комісії від 22.02.2019 №376 «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» з додатком, за участю третьої особи без самостійних вимог на стороні позивача кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 та третіх осіб без самостійних вимог на стороні відповідача Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, Національного агентства з питань запобігання корупції, Державної фіскальної служби України, Державної служби України з питань праці, -

В С Т А Н О В И Л А :

Кандидат на пост Президента України ОСОБА_2 звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з адміністративним позовом в якому просив:

- визнати протиправними дії Центральної виборчої комісії стосовно підготовки, порядку та процедури розгляду проекту постанови Центральної виборчої комісії «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України»;

- визнати протиправною та нечинною постанову Центральної виборчої комісії від 22.02.2019 № 376 «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» з додатком.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що постанова є протиправною, прийнята з перевищенням Відповідачем своїх повноважень, такою, що прийнята в порушення вимог Закону України «Про вибори Президента України».

Вказує, що статтею 13 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» передбачено обов'язковість рішень прийнятих Комісією, відтак, застосування, на думку Позивача, протиправного рішення ЦВК призведе до юридичного колапсу, підміну понять у застосуванні законодавства про вибори, уникнення особами, що здійснюють, як прямий так і не прямий підкуп виборців від відповідальності, виникнення не рівності учасників виборчого процесу при реалізації свого права на передвиборчу агітацію, а також створює реальне підґрунтя легалізації неконтрольованих в обігу готівкових грошових коштів, отриманих відповідальними юридичними особами за договорами на організацію та/або проведення передвиборчої агітації, оплачених з поточних рахунків виборчих фондів кандидатів на пост Президента України, що можуть в подальшому бути використані для підкупу виборців - громадян України, що залучені до такої організованої передвиборної агітації.

Крім цього, Позивач вважає, що Відповідачем порушено принцип самостійної ініціалізації розгляду даного питання та вчинено протиправні дії у підготовці, порядку та процедурі розгляду проекту постанови ЦВК «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України».

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду в судовому засіданні на 28.02.2019.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 до розгляду справи залучено третіх осіб без самостійних вимог на стороні позивача - кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 та третіх осіб без самостійних вимог на стороні відповідача: Генеральну прокуратуру України, Службу безпеки України, Державне бюро розслідувань, Міністерство внутрішніх справ України, Національну поліцію України, Національне агентство з питань запобігання корупції, Державну фіскальну службу України, Державну службу України з питань праці.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 відмовлено у задоволенні клопотання довіреної особи кандидата на пост Президента України ОСОБА_2 про залучення до участі у розгляді справи в статусі третіх осіб без самостійних вимог на стороні позивача - усіх зареєстрованих кандидатів на пост Президента України.

До суду надійшли письмові пояснення кандидата на пост Президента України ОСОБА_4, Національного агентства з питань запобігання корупції та відзив Центральної виборчої комісії на адміністративний позов.

Також, судом отримано письмові пояснення Державної служби України з питань праці та Державної фіскальної служби України із проханням розглядати справу без участі представників.

В судове засідання з'явилися представники Позивача, підтримали позовні вимоги посилаючись на обставини, викладені у позовній заяві.

Представники ЦВК в судовому засіданні позовні вимоги не визнали.

Представник третьої особи кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 - ОСОБА_6 в судовому засіданні також висловив свою позицію щодо наявності підстав для задоволення позову.

Представник Національного агентства з питань запобігання корупції просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог. Представники Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Національної поліції України при вирішенні справи поклалися на розсуд суду.

Інші учасники процесу в засідання не з'явився, про час та місце розгляду справи повідомлялися належним чином, що підтверджується відповідними довідками в матеріалах справи.

Відповідно до ч. 11 ст. 273 КАС України, суд вирішує адміністративні справи, визначені цією статтею, у дводенний строк після надходження позовної заяви.

Згідно з ч. 3 ст. 268 КАС України, неприбуття у судове засідання учасника справи, повідомленого відповідно до положень цієї статті, не перешкоджає розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій.

Судом встановлено, що Верховна Рада України постановою від 26.11.2018 №2631-VIII призначила чергові вибори Президента України на неділю, 31.03.2019.

Центральна виборча комісія постановою від 27.12.2018 №253 оголосила з 31 грудня 2018 року початок виборчого процесу з чергових виборів Президента України 31 березня 2019 року.

Відповідно до постанови Центральної виборчої комісії № 62 від 15.01.2019 ОСОБА_2, зареєстрований кандидатом на пост Президента України на чергових виборах Президента України 31 березня 2019 року.

22.02.2019 Центральна виборча комісія прийняла постанову №376 «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» (надалі Роз'яснення).

Згідно вказаної постанови, остання прийнята у зв'язку з надходженням до Центральної виборчої комісії звернень громадських організацій, кандидатів на пост Президента України стосовно надання роз'яснення окремих положень законодавства про вибори Президента України, з метою його однакового застосування, забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян під час виборчого процесу з виборів Президента України, дотримання рівності прав і можливостей участі в ньому для всіх кандидатів на пост Президента України та політичних партій - суб'єктів виборчого процесу.

Вважаючи постанову Центральної виборчої комісії №376 «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» протиправною, та дії Центральної виборчої комісії щодо підготовки, порядку та процедури розгляду проекту оскаржуваної постанови протиправними, Позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Заслухавши пояснення представників сторін, третіх осіб, дослідивши надані докази, відзив та пояснення на позов, колегія суддів зазначає наступне.

Позивач вважає, що при прийнятті постанови від 22.02.2019 № 376 «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» відповідачем порушено порядок розгляду звернень суб'єктів виборчого процесу Центральною виборчою комісією.

Частиною першою статті 14 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» виборцям, виборчим комісіям, комісіям з референдумів, іншим суб'єктам виборчого і референдумного процесів, органам державної влади, органам місцевого самоврядування, об'єднанням громадян, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, іноземцям та особам без громадянства, а також органам влади іноземних держав, міжнародним організаціям гарантовано право звернутися до Комісії із зверненнями з питань, що належать до повноважень Комісії, в порядку, встановленому цим Законом, Законом України «Про звернення громадян» та іншими законами України.

В свою чергу, під зверненням за цим Законом розуміється, зокрема, заява, в якій міститься прохання сприяти реалізації виборчих прав, права на участь у референдумі, надати консультативно-методичну допомогу чи рекомендації щодо підготовки та проведення виборів і референдумів, роз'яснення з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми (пункт 1 частини третьої статті 14 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»).

Як встановлено судом, до Центральної виборчої комісії надійшло декілька звернень від громадських об'єднань та суб'єктів виборчого процесу щодо роз'яснення окремих положень Закону України «Про вибори Президента України», а саме:

- звернення Всеукраїнської громадської організації «Комітет виборців України» № 5-ІІ від 18 лютого 2019 року стосовно того «як саме кандидати можуть легально оплачувати витрати, пов'язані з роботою агітаторів та спостерігачів не порушуючи чинне законодавство»;

- заява уповноваженого представника кандидата на пост Президента України ОСОБА_7 у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу ОСОБА_8 від 20 лютого 2019 року з проханням «роз'яснити яким чином кандидат на пост Президента України може здійснювати відшкодування агітаторам їх витрат, пов'язаних з веденням передвиборчої агітації за відповідного кандидата на пост Президента України»;

- звернення Громадської організації «Всеукраїнський департамент виявлення та протидії корупції в органах влади та місцевого самоврядування» від 20 лютого 2019 року з проханням надати роз'яснення щодо того «чи може зазначена організація укласти договір із кандидатом на пост Президента України про надання послуг з організації роботи агітаторів, який буде оплачений з рахунку виборчого фонду та чи може вона залучати своїх членів та прихильників для здійснення агітації у відповідності до Закону України «Про волонтерську діяльність»;

- звернення Всеукраїнської громадської організації «Центр підтримки громадських ініціатив», що надійшла до Центральної виборчої комісії 21 лютого 2019 року, з проханням роз'яснити «можливість залучення громадян виборців відповідно до Закону України «Про волонтерську діяльність» у статусі волонтерів для проведення передвиборної агітації на реалізацію положень частини третьої статті 2, частини першої статті 6 та частини другої статті 58 Закону України «Про вибори Президента України»».

Так, частиною другою статті 15 Закону України «Про вибори Президента України», заяви та скарги, які подані до Комісії під час виборчого процесу чи процесу референдуму та стосуються цього процесу, розглядаються Комісією протягом п'яти днів з дня надходження заяви або скарги, якщо інший строк не встановлено відповідним законом України про вибори або референдуми. Днем подачі такої заяви чи скарги вважається день фактичного отримання скарги Комісією.

Відповідно до частини п'ятої статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», заява, подана до Комісії, за дорученням Голови Комісії або одного із його заступників попередньо розглядається членом Комісії.

За підсумками попереднього розгляду заяви член Комісії може рекомендувати Комісії розглянути її на засіданні Комісії та прийняти рішення з приводу такої заяви (частина шоста статті 15 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»).

Якщо заява не вимагає прийняття рішення Комісії, член Комісії за дорученням Голови Комісії або одного з його заступників може надати відповідь заявнику від свого імені.

Постановою Центральної виборчої комісії від 26.04.2005 № 72 затверджено Регламент Центральної виборчої комісії.

Статтею 25 Регламенту передбачено, що реєстрація, розгляд та подальше проходження в Комісії документів здійснюються відповідно до Інструкції з діловодства Центральної виборчої комісії.

Згідно статті 21 Регламенту, одержані Комісією звернення в день реєстрації подаються Голові Комісії, який дає відповідні доручення членам Комісії та працівникам Секретаріату Комісії, Служби розпорядника Реєстру щодо їх попереднього розгляду та надання відповіді.

Відповідно до статті 22 Регламенту, член Комісії вивчає порушені у зверненні питання та готує пропозиції щодо його розгляду. За підсумками розгляду звернення член Комісії доповідає Голові Комісії щодо доцільності внесення питання на розгляд Комісії. У разі визнання такої доцільності цей член Комісії готує відповідний проект постанови, до якого долучає всі необхідні документи та матеріали, а також перелік осіб, які повинні бути викликані (запрошені) на засідання Комісії.

В преамбулі оскаржуваної постанови вбачається, що до Центральної виборчої комісії звернулися громадські організації та кандидати на пост Президента України.

Позивач вказує на порушення під час реєстрації вказаних звернень та розбіжностей, що містяться в картках при реєстрації звернень в діловодстві Відповідача.

Так, частиною 16 ст.10 Регламенту, у разі необхідності Комісія може проводити наради, які є однією із організаційних форм її діяльності. Наради проводяться у приміщені Комісії з метою попереднього розгляду та обговорення питань для включення до порядку денного Комісії без ухвалення рішень з таких питань. У нарадах беруть участь не менше двох третин передбаченого Законом України «Про Центральну виборчу комісію» складу Комісії та, у разі потреби, працівники Секретаріату, патронатної служби Комісії, Служби розпорядника Реєстру.

Відповідно до пунктів 2, 5 частини другої статті 16 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Комісія за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно організації підготовки та проведення виборів і референдумів та інших питань, віднесених до повноважень Комісії.

При цьому колегія суддів не може погодитися з доводами Позивача, що підтвердженням порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення Центральної виборчої комісії (пункт перший позовних вимог) є ставлення під сумнів надходження вищевказаних звернень до Комісії, реєстрації та передача останніх членам Комісії, оскільки, Позивачем суду не наведено доказів порушення законодавства в цій частині.

Не доводить порушення також вказівка на звернення декількох кандидатів на пост Президента України в преамбулі оскаржуваної постанови, в той час як звертався лише один кандидат, та не доводить порушення зміст таких звернень.

Не підтверджує неправомірних дій Комісії і те, що названі громадські організації не мають своєю статутною метою участь у передвиборчій агітації, оскільки Комісія надавала відповідь по суті заявлених організаціями питань.

Таким чином, колегія суддів приходить висновку, що при розгляді вказаних звернень Центральною виборчою комісією дотримано порядок внесення на розгляд Комісії вказаних у зверненні питань.

Відтак, вимоги Позивача про визнання протиправними дії Центральної виборчої комісії стосовно підготовки, порядку та процедури розгляду проекту постанови Центральної виборчої комісії «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» - задоволенню не підлягають.

При вирішенні вимог Позивача про визнання протиправною та нечинною постанови Центральної виборчої комісії від 22.02.2019 № 376 «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» з додатком, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Основні засади, організацію та порядок проведення виборів Президента України визначено Законом України «Про вибори Президента України».

Згідно з ст. 14 Закону України «Про вибори Президента України», підготовка і проведення виборів Президента України регулюються Конституцією України, цим Законом, Законом України «Про Центральну виборчу комісію», іншими законами України, постановами Верховної Ради України про призначення виборів Президента України, а також іншими актами законодавства, прийнятими відповідно до цього Закону.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів у порядку та в межах, встановлених законами України.

Статтею 2 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» встановлено, що Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого процесу, реалізацію виборчих прав громадян України. Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об'єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності.

Згідно із ч. 2 ст. 3 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Центральна виборча комісія та її члени зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України.

За змістом статті 10 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Комісія приймає рішення лише з тих питань, що належать до її повноважень.

При цьому рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України (стаття 13 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»).

Частиною другою статті 16 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» встановлено, що Комісія за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно:

1) надання виборчим комісіям, комісіям з референдумів роз'яснень і рекомендацій щодо застосування законодавства України про вибори та референдуми;

2) організації підготовки та проведення виборів і референдумів;

3) організації роботи виборчих комісій та комісій з референдумів;

4) підготовки пропозицій щодо вдосконалення законодавства України про вибори і референдуми;

5) інших питань, віднесених до повноважень Комісії.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», до повноважень Комісії належить: здійснення консультативно-методичного забезпечення діяльності виборчих комісій та комісій з референдумів, приймає обов'язкові для використання в роботі виборчих комісій та комісій з референдумів роз'яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми.

Таким чином, законодавець закріпив право Комісії надавати роз'яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори, що направлені на використання цих Роз'яснень виборчими комісіями нижчого рівня.

Тобто, законодавством визначено умови для надання роз'яснення Центральною виборчою комісією, віднесення спірного питання до роз'яснення виборчого законодавства та органам (виборчим комісіям, комісіям з референдумів (п. 1 частини другої статті 16 Закону України «Про Центральну виборчу комісію») які це законодавство використовують.

Повноваження Центральної виборчої комісії щодо підготовки та проведення виборів Президента України визначено статтею 18 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», а також Законом України «Про вибори Президента України».

Так, відповідно до частини другої статті 25 Закону України «Про вибори Президента України» Центральна виборча комісія приймає обов'язкові для застосування виборчими комісіями роз'яснення з питань виконання цього Закону, здійснює організаційно-методичне забезпечення їх діяльності.

Повноваження Комісії надавати роз'яснення щодо застосування положень законодавства про вибори Президента України є одним із засобів забезпечення однакового його застосування, що в свою чергу впливає на забезпечення дотримання принципів і засад виборчого процесу, зокрема рівності прав і можливостей участі у виборчому процесі усіх суб'єктів виборчого процесу.

Відтак, Законом України «Про Центральну виборчу комісію» та Законом не передбачено інших суб'єктів, ніж виборчі комісії, яким Комісія може надавати роз'яснення саме щодо застосування законодавства України про вибори.

З огляду на приписи статті 25 Закону України «Про вибори Президента України», при організації підготовки та проведення виборів Президента України Центральна виборча комісія може надавати роз'яснення лише з питань виконання Закону.

Проте, оскаржуване Роз'яснення Комісії спрямоване для використання неозначеним колом осіб, а не для спеціальних колегіальних органів, уповноважених організовувати підготовку та проведення виборів Президента України - виборчих комісій, що свідчить про прийняте Центральною виборчою комісією Роз'яснення не в межах її повноважень.

Посилання представників Комісії на ст. 13 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» як на підставу надання Відповідачем таких роз'яснень судом не приймаються, оскільки згідно вказаної вище норми передбачено, що рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України. Однак, з названої норми не витікає право на надання роз'яснень усім органам, за виключенням Національної поліції України, так як остання є центральним органом виконавчої влади.

У своїх Роз'ясненнях Центральна виборча комісія приходить до наступних висновків, зокрема:

1. «..... Натомість законними підставами є правовідносини, які виникають на підставі трудового, цивільного законодавства, законодавства про політичні партії та громадські об'єднання, законодавства про вибори.»

2. «....Крім того, договір з юридичною особою на організацію та/або проведення передвиборної агітації, та/або розповсюдження матеріалів передвиборної агітації може містити зобов'язання надавача послуг здійснити підбір, навчання, координацію фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації.»

3. « При цьому договором на організацію та/або проведення передвиборної агітації та/або розповсюдження матеріалів передвиборної агітації, за необхідності, може передбачатися відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті, тощо.

Кошти, сплачені кандидатом на пост Президента України за таким договором мають бути відображені у Звіті про надходження коштів на поточний рахунок виборчого фонду кандидата на пост Президента України та їх використання (форма № 1, додаток 1 до постанови Центральної виборчої комісії від З січня 2019 року № 3) за кодом статті витрат 1400 «Інші витрати на передвиборну агітацію»

4. « Разом з тим, якщо залучення фізичних осіб не пов'язано з використанням їх праці на умовах трудового договору (контракту) чи за цивільно-правовими договорами, юридична особа, яка є надавачем послуг з проведення передвиборної агітації, відповідно до статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» не є платником єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.»

За змістом п. 3 ч. 4 ст. 11, ч. 1 ст. 58 Закону України «Про вибори Президента України» передвиборна агітація є одним з етапів виборчого процесу і полягає в здійсненні будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного кандидата на пост Президента України.

Передвиборна агітація - це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного кандидата на пост Президента України. Передвиборна агітація може здійснюватися у будь-якій формі та будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України.

Передвиборна агітація провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України, виділених на забезпечення передвиборної агітації відповідно до закону, коштів виборчих фондів, можуть здійснювати передвиборчу агітацію за рахунок виборчого фонду партії.

Відповідно до Закону передвиборна агітація може здійснюватися у будь-якій формі та будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України.

Так, відповідно до частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» забороняється проводити передвиборну агітацію, що супроводжується наданням виборцям грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів, послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерей.

Така передвиборна агітація або надання виборцям грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів, послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерей, що супроводжується закликами або пропозиціями голосувати чи не голосувати за певного кандидата на пост Президента України або згадуванням його імені, вважається підкупом виборців, зазначеним у пункті 1 частини третьої статті 56 Закону.

Згідно з абз. 1 ч. 6 ст. 64 Закону України «Про вибори Президента України» кваліфікуючою ознакою непрямого підкупу виборців вважає його пов'язаність із проведенням передвиборної агітації.

Положеннями абзацу другого частини шостої статті 64 Закону, передбачено, що забороняється укладення з виборцями за рахунок коштів виборчого фонду кандидата на пост Президента України оплатних договорів на проведення передвиборної агітації.

Як встановлено, Центральна виборча комісія у своїх Роз'ясненнях щодо застосування абзацу другого частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» зазначає, що в укладеному між кандидатом на пост Президента України та юридичними особами у договорі на надання послуг або виконання певних робіт може бути передбачено відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті, тощо.

Як зазначалося, статтею 58 Закону України «Про вибори Президента України» встановлено поняття передвиборчої агітації та форми, у яких вона може проводитися.

До таких форм передвиборчої агітації зокрема відноситься: 1) проведення зборів громадян, інших зустрічей з виборцями; 2) проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів; 3) проведення публічних дебатів, дискусій, «круглих столів», прес-конференцій стосовно положень передвиборних програм та політичної діяльності партій - суб'єктів виборчого процесу чи політичної діяльності кандидатів на пост Президента України; 4) оприлюднення в друкованих та аудіовізуальних (електронних) засобах масової інформації політичної реклами, виступів, інтерв'ю, нарисів, відеофільмів, аудіо- та відеокліпів, інших публікацій та повідомлень; 5) розповсюдження виборчих листівок, плакатів та інших друкованих агітаційних матеріалів чи друкованих видань, в яких розміщено матеріали передвиборної агітації; 6) розміщення друкованих агітаційних матеріалів чи політичної реклами на носіях зовнішньої реклами; 7) проведення концертів, вистав, спортивних змагань, демонстрації фільмів та телепередач чи інших публічних заходів за підтримки партії - суб'єкта виборчого процесу чи кандидата на пост Президента України, а також оприлюднення інформації про таку підтримку; 8) публічні заклики голосувати за або не голосувати за кандидата на пост Президента України або публічні оцінки діяльності кандидата на пост Президента України; 9) встановлення агітаційних наметів; 10) в інших формах, що не суперечать Конституції України та законам України.

З аналізу статей Закону України «Про вибори Президента України» кандидат на пост Президента України реалізовуючи своє право на проведення передвиборчої агітації у формах встановлених та не заборонених відповідно до Конституції України та цього Закону може:

- на договірній основі з юридичними особами орендувати будинки (приміщення);

- на договірній основі з юридичними особами замовляти виготовлення друкованих матеріалів передвиборної агітації, листівок, плакатів чи друкованих видань в яких розміщено матеріали передвиборної агітації;

- на договірній основі використовувати засоби масової інформації;

- на договірній основі розповсюджувати агітаційний матеріал та розміщувати агітаційний матеріал на носіях зовнішньої реклами.

Відповідно до частини третьої статті 2 Закону України «Про вибори Президента України» громадяни України, які мають право голосу, можуть брати участь, зокрема у проведенні передвиборної агітації, здійсненні спостереження за проведенням виборів Президента України та інших заходах у порядку, визначеному законами України.

Не допускаються обмеження щодо участі громадян у виборчому процесі, крім обмежень, передбачених Конституцією України та Законом (частина четверта статті 2 Закону України «Про вибори Президента України»).

Застосування насильства, погроз, обману, підкупу чи будь-яких інших дій, що перешкоджають вільному формуванню та вільному виявленню волі виборця, забороняється (стаття 6 Закону України «Про вибори Президента України»).

Таким чином, системний аналіз положень Закону України «Про вибори Президента України» свідчить, що виборці мають право здійснювати передвиборну агітацію виключно на добровільних, безоплатних, волонтерських засадах, керуючись власними політичними переконаннями на свій розсуд.

Під час судового засідання представник Позивача наголошував, що укладення таких договорів, про які йде мова в Роз'ясненнях, між юридичною та фізичною особами щодо здійснення агітаційних послуг, є непрямим підкупом виборців.

На думку колегії суддів, Роз'яснення суперечить частині 6 статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» щодо проведення передвиборної агітації на безоплатній основі.

Статтею 121 КЗпП України передбачено гарантії і компенсації при службових відрядженнях. Працівники мають право на відшкодування витрат та одержання інших компенсацій у зв'язку з службовими відрядженнями. Працівникам, які направляються у відрядження, виплачуються: добові за час перебування у відрядженні, вартість проїзду до місця призначення і назад та витрати по найму жилого приміщення в порядку і розмірах, встановлюваних законодавством.

Постановою Національного банку України від 29.12.2017 № 148 затверджено Положення про ведення касових операцій у національній валюті в Україні, пунктом 3 якого передбачено, що виплати, пов'язані з оплатою праці це виплати, віднесені до фонду оплати праці, а також до інших виплат, що не належать до цього фонду згідно з Інструкцією зі статистики заробітної плати, затвердженою наказом Державного комітету статистики України від 13.01.2004 № 5, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 27 січня 2004 року за № 114/8713.

Згідно пункту 1.3 вказаної Інструкції передбачено, що до фонду оплати праці включаються нарахування найманим працівникам у грошовій та натуральній формі (оцінені в грошовому вираженні) за відпрацьований та невідпрацьований час, який підлягає оплаті, або за виконану роботу незалежно від джерела фінансування цих виплат.

Фонд оплати праці складається з фонду основної заробітної плати, фонду додаткової заробітної плати, інших заохочувальних та компенсаційних виплат.

Відповідно до положень Закону України «Про оплату праці» заробітна плата - це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому вираженні, яку за трудовим договором власник або вповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану ним роботу.

Пунктом 2.1 Інструкції зі статистики заробітної плати передбачено, що фонд основної заробітної плати включає нарахування винагороди за виконану роботу відповідно до встановлених норм праці (норми часу, виробітку, обслуговування, посадових обов'язків).

До його складу належать: винагороди за виконану роботу відповідно до встановлених норм праці за тарифними ставками (окладами), відрядними розцінками робітників та посадовими окладами керівників, фахівців, технічних службовців, включаючи в повному обсязі внутрішнє сумісництво (пункт 2.1.1 Інструкції); оплата праці за час перебування у відрядженні (не включає відшкодування витрат у зв'язку з відрядженням: добових, вартості проїзду, витрат на наймання житлового приміщення) (пункт 2.1.6 Інструкції); оплата праці (включаючи гонорари) працівників, які не перебувають у штаті підприємства (за умови, що розрахунки проводяться підприємством безпосередньо з працівниками), за виконання робіт: згідно з договорами цивільно-правового характеру, включаючи договір підряду (за винятком фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності);згідно з обов'язками особам, які є членами спостережної ради або ревізійної комісії акціонерного товариства; згідно з договорами між підприємствами про надання робочої сили (безробітним за виконання громадських робіт, учням та студентам, які проходять виробничу практику на підприємстві чи залучені на тимчасову роботу на період канікул).

Окрім того, пунктом 2.3 Інструкції передбачено інші заохочувальні та компенсаційні виплати включають винагороди та премії, які мають одноразовий характер, компенсаційні та інші грошові й матеріальні виплати, які не передбачені актами чинного законодавства або які провадяться понад встановлені зазначеними актами норми.

Отже, законодавець закріпив право на компенсацію та відшкодування витрат на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті, тощо лише працівникам юридичної особи.

Відповідно до частини восьмої статті 42 Закону України «Про вибори Президента України» форми проміжних та остаточних фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчого фонду і порядок проведення їх аналізу встановлюються Центральною виборчою комісією за погодженням з Національним агентством з питань запобігання корупції.

Центральна виборча комісія, враховуючи рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 29 грудня 2018 року № 3221 «Про погодження проектів форм фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України, порядку їх складання і проведення аналізу», постановою від 03.01.2019 №3 встановила єдині форми фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України, а також порядок їх складання і проведення аналізу.

Так, пунктом 1.6 Порядку складання фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів на пост Президента України, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії від 03.01.2019 №3, встановлено, що до форм фінансових звітів забороняється включати додаткові статті та показники за ними.

Як вказує Відповідач, Комісія, приймаючи оспорювану постанову не створювала нових норм та не вносила зміни у зазначені форми звітів, а здійснювала виключно роз'яснення застосування частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України», а тому відповідного погодження Національним агентством з питань запобігання корупції не вимагалося.

Оскаржуваним Роз'ясненням передбачено, що при укладанні договору кандидата на пост Президента України з юридичною особою його предмет повинен відповідати найменуванню статей витрат виборчого фонду, визначених формою Звіту про надходження коштів на поточний рахунок виборчого фонду кандидата на пост Президента України та їх використання (форма № 1, додаток 1 до постанови Центральної виборчої комісії від 3 січня 2019 року № 3).

Можливе відшкодування витрат фізичних осіб, залучених до безпосереднього здійснення заходів передвиборної агітації, на телефонні послуги, проїзд (включаючи перевезення багажу), харчування, проживання та інші витрати в разі здійснення заходів передвиборної агітації в іншому населеному пункті, тощо, та при цьому про таке відшкодування має бути зазначено у Звіті про надходження коштів на поточний рахунок виборчого фонду кандидата на пост Президента України та їх використання (форма № 1, додаток 1 до постанови Центральної виборчої комісії від 3 січня 2019 року № 3) за кодом статті витрат 1400 «Інші витрати на передвиборну агітацію»).

Колегія суддів зазначає, що оскаржуваним Роз'ясненням розширено тлумачення «Інші витрати на передвиборну агітацію», ніж встановлених спільним рішенням Центральної виборчої комісії та Національним агентством з питань запобігання корупції.

В свою чергу, суду не надано доказів того, що Центральною виборчою комісією на виконання вимог частини восьмої статті 42 Закону України «Про вибори Президента України», погоджено з Національним агентством з питань запобігання корупції щодо змісту показників за статтями витрат виборчого фонду, які повинні обов'язково відображатись у фінансовому звіті.

Також, відповідно до статті 253 КЗпП України, особи, які працюють за трудовим договором (контрактом) на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, виду діяльності та господарювання або у фізичної особи, підлягають загальнообов'язковому державному соціальному страхуванню.

Законом України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» визначено правові та організаційні засади забезпечення збору та обліку єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, умови та порядок його нарахування і сплати та повноваження органу, що здійснює його збір та ведення обліку.

Частиною першою статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» визначено, хто є платниками єдиного внеску.

Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» особи, зазначені у пунктах 4 та 5-1 частини першої цієї статті, звільняються від сплати за себе єдиного внеску, якщо вони отримують пенсію за віком або є особами з інвалідністю, або досягай віку, встановленого статтею 26 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», та отримують відповідно до закону пенсію або соціальну допомогу. Такі особи можуть бути платниками єдиного внеску виключно за умови їх добровільної участі у системі загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Вказаною статтею не передбачено звільнення від сплати єдиного внеску юридичних осіб, що здійснюють підготовку та/або організацію проведення передвиборчої організації.

На переконання колегії суддів, оскаржуване Роз'яснення стосується податкового права та виходить за межі повноважень Центральної виборчої комісії, що є підставою для визнання доведеними посилання Позивача в цій частині.

Отже, враховуючи усі доводи учасників процесу, колегія суддів прийшла висновку, щодо наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог, а саме, визнати протиправною та нечинною постанову Центральної виборчої комісії від 22.02.2019 № 376 «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» з додатком.

Перевіривши мотивування та доводи адміністративного позову, відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст. 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що доводи Позивача знайшли своє відображення в ході розгляду справи.

У взаємозв'язку з наведеним слід зазначити, що відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права всебічно перевіривши обставини справи, дослідивши докази, колегія суддів приходить висновку про часткове задоволення позовних вимог.

На підставі викладеного та керуючись Конституцією України, Законом України «Про Центральну виборчу комісію», Законом України «Про вибори Президента України», ст.ст. 242, 272, 273, 278, 328, КАС України, колегія суддів, -

В И Р І Ш И Л А :

Позовні вимоги кандидата на пост Президента України ОСОБА_2 в особі ОСОБА_3 до Центральної виборчої комісії про визнання дій протиправними, визнання протиправною та нечинною постанови Центральної виборчої комісії від 22.02.2019 №376 «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» з додатком, за участю третьої особи без самостійних вимог на стороні позивача кандидата на пост Президента України ОСОБА_4 та третіх осіб без самостійних вимог на стороні відповідача Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, Національного агентства з питань запобігання корупції, Державної фіскальної служби України, Державної служби України з питань праці - задовольнити частково.

Визнати протиправною та нечинною постанову Центральної виборчої комісії від 22.02.2019 № 376 «Про Роз'яснення щодо реалізації положень частини шостої статті 64 Закону України «Про вибори Президента України» з додатком.

В іншій частині позовні вимоги залишити без задоволення.

Рішення суду відповідно до ч. 1 ст. 272 КАС України набирає законної сили після закінчення строку апеляційного оскарження, а у разі апеляційного оскарження - з моменту проголошення судового рішення суду апеляційної інстанції.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Верховного суду у дводенний строк з дня його проголошення за правилами, встановленими ч. 2 ст. 278 КАС України.

Відповідно до пп. 15.5 п. 15 Перехідних положень КАС України, апеляційна скарга подається учасниками справи до Верховного суду через Шостий апеляційний адміністративний суд.

Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. І. Шурко

Головуючий суддя Кузьменко Володимир Володимирович

Судді: Василенко Ярослав Миколайович

Шурко Олег Іванович