Справа № 800/574/17
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2019-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 800/574/17 (П/9901/118/18)

Провадження № 11-591заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Сергійчук Л. Ю.,

скаржника - ОСОБА_4,

представника Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів - Погребняка С. П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_4 та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія) на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (судді Хохуляк В. В., Васильєва І. А., Пасічник С. С., Ханова Р. Ф., Юрченко В. П.) від 26 квітня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_6 до Комісії про визнання протиправним і скасування рішення,

УСТАНОВИЛА:

У грудні 2017 року ОСОБА_6 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Комісії від 22 листопада 2017 року № 286дп-17 про притягнення заступника Генерального прокурора ОСОБА_6. до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарних правопорушень, передбачених пунктами 1 та 8 частини першої статті 49 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани.

Обґрунтовуючи протиправність оскаржуваного рішення, ОСОБА_6 послався на те, що перевірка відомостей про наявність підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності здійснювалася упереджено, необ'єктивно, з невиправданою тривалістю, без проведення передбачених частиною шостою статті 46Закону № 1697-VII перевірочних дій та без установлення обставин, що мали значення для прийняття Комісією рішення. На переконання позивача, висновки Комісії про неналежне виконання ним службових обов'язків є безпідставними, а втручання у службову діяльність іншого прокурора не підтверджено жодними доказами.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 12 грудня 2017 року відкрив провадження у справі за позовом ОСОБА_6, а 2 січня 2018 року на підставі підпункту 5 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) передав справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

26 квітня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Судуухвалив рішення, яким адміністративний позов задовольнив: визнав протиправним і скасував рішення Комісії від 22 листопада 2017 року № 286дп-17.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції вказав на необґрунтованість оскаржуваного рішення Комісії, яка, на переконання суду, не навела мотивів, з огляду на які було зроблено висновок про факт втручання ОСОБА_6 у діяльність іншого прокурора. Суд указав, що висновки Комісії не містять правового обґрунтування та засновані на припущеннях. Відповідачем не надано належної правової оцінки наведеним позивачем у письмових та усних поясненнях положенням статті 36 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК).

Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення Комісії не відповідає вимогам пунктів 3, 7, 8 частини другої статті 2 КАС , оскільки прийнято без дотримання принципів рівності перед законом, пропорційності та без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_4 та Комісія подали апеляційні скарги, у яких, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять скасувати рішення цього суду та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.

Обґрунтовуючи скаргу, ОСОБА_4 вказав на те, що рішення суду першої інстанції не відповідає критеріям всебічного, повного та об'єктивного судового розгляду справи, ухвалено на підставі вибіркової оцінки достатності та взаємозв'язку доказів.

Комісія у скарзі зазначила, що її рішення від 22 листопад 2017 року № 286дп-17 є законним, обґрунтованим і прийнято з дотриманням принципів рівності, пропорційності та змагальності, а суд першої інстанції, скасовуючи це рішення, не дослідив усі докази та неповно встановив обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

ОСОБА_6 у відзивах на апеляційні скарги просив відмовити у їх задоволенні, посилаючись на дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також правильність його висновків щодо наявності підстав для скасування оскаржуваного рішення Комісії.

У судовому засіданні ОСОБА_4та представник Комісії підтримали свої апеляційні скарги, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених процесуальних документах доводам.

Позивач у судове засідання не з'явився, про дату, час і місце його проведення повідомлений у встановленому законом порядку.

Дослідивши наведені в апеляційних скаргах доводи та надані на противагу їм аргументи позивача, заслухавши пояснення скаржників, перевіривши її матеріали, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

За частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує скаржник (ОСОБА_4), було обґрунтованим. Таке порушення прав має стосуватися суб'єктивних прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як убачається з матеріалів справи, 16 серпня 2017 року ОСОБА_4 звернувся до Комісії зі скаргою про вчинення дисциплінарного проступку заступником Генерального прокурора України ОСОБА_6, яка була мотивована незгодою скаржника із винесеною останнім постановою від 27 лютого 2017 року про закриття кримінального провадження № 0000310 у частині відносно ОСОБА_8

За результатами розгляду дисциплінарної скарги ОСОБА_4 22 листопада 2017 року Комісія ухвалила рішення № 286дп-17 про притягнення заступника Генерального прокурора України ОСОБА_6 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани з огляду на такі обставини.

Порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом № 1697-VII, зокрема частиною другою статті 45 цього Закону визначено право на звернення до Комісії зі скаргою щодо дисциплінарного проступку прокурора кожного, кому відомі такі факти.

За статтею 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до Закону № 1697-VII передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

Порядок оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження регламентований статтею 50 Закону № 1697-VII, відповідно до частини першої якої прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в пункті 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема у судовому порядку, підлягають ті рішення Комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи ж, незгодні з прийнятим у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку рішенням Комісії за дисциплінарною скаргою, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії за результатами дисциплінарного провадження.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 6 червня 2018 у справі № 9901/445/18, від 11 грудня 2018 року у справі № 9901/609/18, від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/737/18.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ОСОБА_4 не є особою, яка наділена правом на оскарження рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 квітня 2018 року за результатами розгляду позову заступника Генерального прокурора України ОСОБА_6, оскільки таке рішення є актом індивідуальної дії щодо ОСОБА_6 і не стосується його прав, свобод та інтересів.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.

При виконанні своїх обов'язків прокурори, зокрема, повинні: а) справедливо, неупереджено й об'єктивно виконувати свої функції; б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції; в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства (пункт 24 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року).

Текстом Рекомендації Rec (2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 24 Рекомендації Rec (2000) 19).

Стосовно такої відповідальності Рекомендація Rec (2000) 19, зокрема, передбачає, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регулювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду (підпункт «ґ» пункту 5).

Закон № 1697-VII надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (стаття 50).

Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (частина десята статті 131).

У Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (пункт 11).

Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що у системі, в якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмежена національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Стосовно права на оскарження рішень про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, то відсутність його регламентації (крім можливості оскаржити таке рішення самим прокурором) у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону № 1697-VII).

З огляду на викладене обраний ОСОБА_4 спосіб захисту, зокрема оскарження рішення суду першої інстанції, яким скасовано рішення Комісії від 22 листопада 2017 року про притягнення заступника Генерального прокурора України ОСОБА_6 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани, не створить для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особисті права та/або інтереси скаржника.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 305 КАС (у чинній редакції) суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки такої особи не вирішувалося.

Ураховуючи зазначене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що провадження у цій справі за апеляційною скаргою ОСОБА_4 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 квітня 2018 року підлягає закриттю, оскільки судом установлено, що оскаржуваним рішенням не вирішувалося питання про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки скаржника.

Надаючи оцінку доводам Комісії щодо наявності підстав для скасування рішення суду першої інстанції та аргументам позивача щодо законності й обґрунтованості цього рішення, Велика Палата Верховного Суду керується таким.

Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора визначається Законом № 1697-VII та Положенням.

Згідно зі статями 44, 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Комісією. Дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією скарги, у якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності визначені у статті 43 Закону № 1697-VII, зокрема: невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків; втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення (пункти 1, 8 частини першої).

Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому КПК. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження (частина перша статті 45).

За приписами статті 47 Закону № 1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Комісії, на яке запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи.

Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Комісії заслуховуються пояснення члена Комісії, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника, і в разі необхідності інших осіб. Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представник мають право давати пояснення, відмовитися від їх надання, ставити питання учасникам провадження, висловлювати заперечення, заявляти клопотання, а також за наявності сумнівів у неупередженості та об'єктивності члена Комісії подавати заяву про його відвід (частини п'ята, шоста статті 47 указаного Закону).

Статтею 48 Закону № 1697-VII передбачено, що при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення (частина третя).

Рішення Комісії викладається в письмовій формі, підписується головуючим і членами Комісії, які брали участь у розгляді висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, і оголошується на засіданні цього органу. Рішення у дисциплінарному провадженні має містити: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду прокурора, який притягається до дисциплінарної відповідальності; 2) обставини, встановлені під час здійснення провадження; 3) мотиви, з яких Комісія прокурорів ухвалила рішення; 4) суть рішення за наслідками розгляду із зазначенням виду дисциплінарного стягнення в разі його накладення; 5) порядок і строк оскарження рішення (частина шоста статті 48 Закону № 1697-VII).

У ході розгляду справи встановлено, що ОСОБА_6 працює в органах прокуратури з 1987 року по 2004 рік та з 2014 року по теперішній час. З 1 квітня 2015 року обіймає посаду заступника Генерального прокурора України.

16 серпня 2017 року до Комісії надійшла дисциплінарна скарга ОСОБА_4 - адвоката потерпілої ОСОБА_10 у кримінальному провадженні № 0000310, про вчинення дисциплінарного проступку заступником Генерального прокурора України ОСОБА_6, яка була мотивована тим, що останній не мав процесуальних повноважень на винесення постанови від 27 лютого 2017 року про закриття кримінального провадження № 0000310 у частині відносно ОСОБА_8, у зв'язку з чим, на думку скаржника, втрутився у службову діяльність інших прокурорів (із групи прокурорів, яким відповідно до постанови заступника Генерального прокурора України ОСОБА_6 від 11 листопада 2016 року доручено процесуальне керівництво у кримінальному провадженні № 0000310).

Член Комісії Погребняк С. П. рішенням від 28 серпня 2017 року відкрив дисциплінарне провадження щодо заступника Генерального прокурора України ОСОБА_6, а рішенням від 11 жовтня 2017 року Комісія продовжила до 16 листопада 2017 року строк перевірки відомостей про наявність підстав для притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності.

7 листопада 2017 року член Комісії Погребняк С. П. склав висновок про наявність у діях ОСОБА_6 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 1 та 8 частини першої статті 43 Закону № 2147-VIII, а саме: неналежне виконання службових обов'язків; втручання у випадку і в порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора.

Розглянувши цей висновок, 22 листопада 2017 року Комісія ухвалила рішення № 286дп-17 про притягнення заступника Генерального прокурора України ОСОБА_6 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани.

За матеріалами дисциплінарного провадження встановлено таке.

Департамент спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні від 22 квітня 2014 року № 0000310 за фактами вчинення колишнім Генеральним прокурором України ОСОБА_5. за попередньою змовою зі своїм сином - ОСОБА_7. та іншими службовими особами органів прокуратури України та органів державної влади кримінальних правопорушень, передбачених частиною п'ятою статті 191, частиною другою статті 3642 та частиною третьою статті 3692 Кримінального кодексу України (далі - КК). Однією з потерпілих у цьому кримінальному провадженні є ОСОБА_10 за фактом заволодіння її майном - земельними частками (паями) загальною площею 1553,97 га, що розташовані у межах Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області.

Під час досудового розслідування зазначеного кримінального провадження 29 вересня 2016 року заступник Генерального прокурора України ОСОБА_6 підписав повідомлення про підозру співучаснику злочину - адвокату ОСОБА_8 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною п'ятою статті 191 КК, яке у подальшому надіслано їй поштовим відправленням, від отримання якого ОСОБА_8 ухилилася.

13 жовтня 2016 року ОСОБА_8 була на особистому прийомі у заступника Генерального прокурора України ОСОБА_6, також перебувала у приміщенні Генеральної прокуратури України 18 жовтня 2016 року.

Повідомлення про підозру адвокату ОСОБА_8 вручено не було.

Натомість 27 лютого 2017 року заступник Генерального прокурора України ОСОБА_6 виніс постанову про закриття кримінального провадження щодо ОСОБА_8 на підставі пункту 2 частини першої статті 284 КПК - за відсутністю в її діянні складу кримінального правопорушення.

Зазначену постанову обґрунтовано тим, що Господарський суд Миколаївської області рішенням від 23 серпня 2013 року у справі № 915/1111/13, яке залишене без змін постановами Одеського апеляційного господарського суду від 30 січня 2014 року та Вищого господарського суду України від 14 травня 2014 року, зобов'язав Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Агрофірма Корнацьких» (співвласником якої є потерпіла ОСОБА_10.) повернути ТОВ «Партнер-Агро» (засновником і директором якого є ОСОБА_8.) самовільно зайняті земельні ділянки площею 1520,1737 га, оскільки ці земельні ділянки не перебували у власності ТОВ «Агрофірма Корнацьких», що, на думку прокурора ОСОБА_6., свідчило про відсутність у діях ОСОБА_8 складу кримінального правопорушення, передбаченого частиною п'ятою статті 191 КК.

Слідчий суддя Печерського районного суду міста Києва ухвалою від 2 серпня 2017 року скасував постанову заступника Генерального прокурора України ОСОБА_6 від 27 лютого 2017 року про закриття кримінального провадження відносно ОСОБА_8 у зв'язку з передчасністю висновків про наявність підстав для його закриття, а також прийняттям постанови неналежним суб'єктом з огляду на відсутність даних щодо визначення заступника Генерального прокурора України ОСОБА_6 процесуальним керівником у кримінальному провадженні № 0000310 від 22 квітня 2014 року.

Ураховуючи наведене, Комісія дійшла висновку, що умисне та неправомірне винесення заступником Генерального прокурора України ОСОБА_6 постанови про закриття кримінального провадження без призначення його (станом на 27 лютого 2017 року) процесуальним керівником у кримінальному провадженні № 0000310 утворює склад дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 1 та 8 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII (неналежне виконання службових обов'язків та втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора), і з урахуванням характеру самого діяння, відомостей про особу ОСОБА_6 обрала один із видів дисциплінарного стягнення, передбачений частиною першою статті 49 цього Закону, а саме догану.

Скасовуючи рішення Комісії про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, суд першої інстанції вказав на необґрунтованість оскаржуваного рішення, а також на те, що висновки Комісії про здійснення заступником Генерального прокурора України ОСОБА_6 втручання чи наявність будь-якого іншого впливу у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора засновані на підставі припущень.

ВеликаПалата Верховного Суду не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 123 Конституції України передбачено, що організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються Законом № 1697-VII, згідно зі статтею 1 якого прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

За приписами статті 5 Закону № 1697-VII функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 19 Закону № 1697-VIIпрокурор зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбаченіКонституцією та законами України.

Діяльність прокуратури ґрунтується, зокрема, на засадах законності та незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов'язків (частина перша статті 3).

Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 1697-VII незалежність прокурора забезпечується, зокрема, порядком здійснення повноважень, визначеним процесуальним та іншими законами, та забороною незаконного впливу, тиску чи втручання у здійснення повноважень прокурора (пункти 2, 3).

Оскаржуване рішення Комісії, зокрема викладені у ньому висновки про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, мотивоване тим, що заступник Генерального прокурора ОСОБА_6. не мав права приймати процесуальне рішення про закриття кримінального провадження № 0000310 щодо ОСОБА_8, оскільки станом на 27 лютого 2017 року він не був процесуальним керівником у зазначеному кримінальному провадженні.

Відповідно до частини другої статті 283 КПК (у редакції, чинній на час винесення постанови про закриття кримінального провадження) прокурор зобов'язаний у найкоротший строк після повідомлення особі про підозру здійснити одну з таких дій: 1) закрити кримінальне провадження; 2) звернутися до суду з клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; 3) звернутися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 284 КПК кримінальне провадження закривається в разі, якщо встановлена відсутність в діянні складу кримінального правопорушення

Водночас ці положення кримінального процесуального законодавства повинні застосовуватися в системному взаємозв'язку з нормами, які передбачають повноваження з процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Так, за приписами пункту 9 частини другої статті 36 КПК приймати процесуальні рішення у випадках, передбачених цим Кодексом, у тому числі щодо закриття кримінального провадження, має лише прокурор, що здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Таке становище процесуального керівника узгоджується з положеннями частини першої зазначеної статті КПК, відповідно до якої прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог цього Кодексу, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові та інші фізичні особи зобов'язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення прокурора.

З матеріалів справи вбачається, що групу прокурорів у кримінальному провадженні № 0000310, до складу якої увійшли ОСОБА_25. (старший групи), ОСОБА_26., ОСОБА_27 та ОСОБА_28., було визначено заступником Генерального прокурора ОСОБА_6. постановою від 11 листопада 2016 року.

Постанову про призначення групи прокурорів вже із включенням до неї самого ОСОБА_6 (із визначенням його старшим групи) була прийнята ним лише 23 липня 2017 року.

Отже, на момент винесення ОСОБА_6 постанови від 27 лютого 2017 року про закриття кримінального провадження № 0000310, не було процесуального рішення щодо визначення його старшим прокурором групи або включення його в групу прокурорів у цьому кримінальному провадженні.

Зазначене підтверджується й ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 2 серпня 2017 року, якою скасовано постанову заступника Генерального прокурора ОСОБА_6. про закриття кримінального провадження відносно ОСОБА_8 за частиною п'ятою статті 191 КК від 27 лютого 2017 року як незаконну та необґрунтовану.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення КПК щодо меж повноважень прокурора в конкретному кримінальному провадженні дотримані не були.

З приводу письмових пояснень ОСОБА_6 щодо наданих ним Комісії судових рішень, а також виявлених фактів порушень процесуального законодавства слідчим ОСОБА_29 та процесуальним керівником ОСОБА_25., що, як стверджує позивач, стало причиною винесення ним постанови про закриття кримінального провадження, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

Відповідно до частин четвертої-шостої статті 36 КПК заступник Генерального прокурора має право на подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України чи за нововиявленими обставинами, внесеними ними, керівниками, першими заступниками чи заступниками керівників або прокурорами прокуратур нижчого рівня, брати участь у судовому провадженні з перегляду судових рішень в апеляційному чи касаційному порядку, Верховним Судом України або за нововиявленими обставинами.

Крім того, заступник Генерального прокурора своєю вмотивованою постановою має право доручити здійснення досудового розслідування будь-якого кримінального правопорушення іншому органу досудового розслідування, у тому числі слідчому підрозділу вищого рівня в межах одного органу, у разі неефективного досудового розслідування. Заступник Генерального прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування також має право скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та прокурорів нижчого рівня.

ОднакВелика Палата Верховного Суду зауважує, що у згаданому вище кримінальному провадженні ОСОБА_6 не скасував незаконні та необґрунтовані, на його думку, постанови слідчих та прокурорів нижчого рівня, як це передбачено наведеним вище положеннями статті 36 КПК, натомість самостійно прийняв постанову про закриття кримінального провадження замість уповноважених на це прокурорів.

Таким чином, у ході дисциплінарного провадження, і це відображено в оскаржуваному рішенні Комісії, остання встановила в діях ОСОБА_6 склад дисциплінарного правопорушення, передбаченого пунктами 1 та 8 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII (неналежне виконання службових обов'язків та втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора).

Комісія, надаючи оцінку обставинам справи на підставі наявних документів у матеріалах дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_6, зокрема інформації з Департаменту спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України, встановила, що станом на 27 лютого 2017 року у цьому кримінальному провадженні постановою заступника Генерального прокурора ОСОБА_6. від 11 листопада 2016 року було визначено групу прокурорів, до складу якої було включено прокурорів відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України ОСОБА_25 (старший групи), ОСОБА_26, ОСОБА_27 та ОСОБА_28.

Таким чином, Комісія в межах своїх повноважень надала належну оцінку цьому факту, конкретизувавши на підставі доказів, які містились у справі, склад групи визначених для цього кримінального провадження прокурорів, та зазначила, що ОСОБА_6 мав усвідомлювати, що в матеріалах кримінального провадження станом на 27 лютого 2017 року немає процесуального рішення щодо визначення його старшим прокурором групи або включення його в групу прокурорів у цьому кримінальному провадженні.

Ураховуючи наведене вище, доводи позивача про те, що Комісія не досліджувала питання, у діяльність якого саме прокурора незаконно втрутився ОСОБА_6, слід відхилити, а відповідні висновки суду першої інстанції про невмотивованість оскаржуваного рішення Комісії, а також висновки про покладення в його основу лише припущень відповідача не відповідають установленим у справі обставинам.

ТакожВелика Палата Верховного Суду не погоджується з доводами суду першої інстанції про невідповідність оскаржуваного рішення Комісії принципам обґрунтованості, рівності перед законом та пропорційності, оскільки таке рішення прийнято відповідачем за результатом ретельного дослідження матеріалів дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_6 та з урахуванням його усних і письмових пояснень.

Зазначене рішення Комісії прийнято з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав і свобод та інтересів особи. При його ухваленні Комісією не встановлено обтяжуючих або пом'якшуючих обставин, а застосування до ОСОБА_6 найбільш м'якого дисциплінарного стягнення свідчить про дотримання відповідачем пропорційності діяння призначеному покаранню.

У підсумку Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в силу вимог частини шостої статті 36 КПК генеральний прокурор, керівник регіональної прокуратури, керівник місцевої прокуратури, їх перші заступники та заступники при здійсненні нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування мають право скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та прокурорів нижчого рівня. Однак ця норма кримінального процесуального закону не передбачає повноваження зазначеної категорії вищестоящих прокурорів самостійно ухвалювати постанови замість слідчих та прокурорів нижчого рівня.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За приписами пункту 3 частини першої статті 317 КАС підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Оскільки висновки суду першої інстанції про невідповідність оскаржуваного рішення Комісії критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС, не відповідають встановленим у справі обставинам, апеляційна скарга Комісії підлягає задоволенню, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 квітня 2018 року - скасуванню з ухваленням нового - про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 241-243, 250, 305, 310, 317, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_4 - закрити.

Апеляційну скаргу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів задовольнити.

Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову ОСОБА_6 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і скасування рішення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: В. С. Князєв

Суддя-доповідач І. В. Саприкіна

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська

Відповідно до частини третьої статті 355 КАС постанова оформлена суддею Прокопенком О. Б.