Справа № 540/2028/18
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2019-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 березня 2019 р.м.ОдесаСправа № 540/2028/18

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.

суддів - Стас Л.В., Градовського Ю.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до державного кадастрового реєстратора відділу в Олешківському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонської області Лепесій Олени Анатоліївни про визнання протиправним та скасування рішення та про зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції з позовом в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення державного кадастрового реєстратора відділу в Олешківському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонської області Лепесій О. А. від 17.09.2018 року № РВ-018 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру та зобов'язати державного кадастрового реєстратора відділу в Олешківському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонської області (за посадою) здійснити державну реєстрацію земельної ділянки у Державному земельному кадастрі із внесенням таких відомостей до Поземельної книги та з присвоєнням кадастрового номеру. При цьому, ОСОБА_1 просила провести реєстрацію саме за її заявою щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру від 11.09.2018 року за №3В-018, за оригіналом погодженої, відповідно до законодавства, документації із землеустрою, яка є підставою для формування земельної ділянки та за електронним документом.

Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, ОСОБА_1 вказує на те, що абзац 3 ч.7 ст.118 Земельного кодексу України надає їй право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу органу місцевого самоврядування, а відтак відмова державного кадастрового реєстратора здійснити державну реєстрацію земельної ділянки на підставі виготовленого проекту землеустрою, суперечить приписам ст. 118 Земельного кодексу України, ст. 50 Закону України «Про землеустрій», а також рішенням Європейського Суду з прав людини, де встановлюється обов'язок Держави забезпечити правовий захист для реалізації прав і свобод, встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

Позивачка вважає, що ефективним способом захисту її порушених прав буде зобов'язання державного кадастрового реєстратора, без зазначення прізвища, здійснити державну реєстрацію земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.

За точкою зору позивача, прийняття такого рішення, не буде втручанням у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень, адже у даному випадку у нього відсутнє законодавчо закріплене право адміністративного розсуду.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 26.11.2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Вирішуючи справу по суті та відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив із того, що існує рішення тридцять шостої чергової сесії Олешківської міської ради VІІ скликання від 30.03.2018 року № 558 «Про відмову клопотань», в якому позивачці було відмовлено у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою і яке, останньою, не оскаржено.

За таких умов, суд першої інстанції, дійшов висновку, що позивачка обрала неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки не скористалась правом на оскарження вказаного рішення органу місцевого самоврядування. На думку суду, в межах даної справи, відсутня можливість поновити порушене право позивачки.

ОСОБА_1, вважаючи рішення суду першої інстанції незаконним та необґрунтованим, оскаржила його.

В апеляційній скарзі позивач вказує на те, що рішення Олешківської міської ради від 30.03.2018 року, на яке посилається суд, як на підставу відмови в задоволенні позову, не створює для неї жодних прав та обов'язків, позаяк правовідносини щодо замовлення проекту землеустрою, врегульовані ч.7 ст.118 Земельного кодексу України та не вимагають оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятих з пропуском строку та з немотивованих підстав.

Далі, апелянт наполягає на тому, що державний кадастровий реєстратор не мав право, при прийнятті спірного рішення, брати до уваги відповідь Олешківської міської ради про направлення їй, протягом двох тижнів листа, де були викладені підстави відмови у задоволенні клопотання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою. На думку апелянта, посадова особа органу місцевого самоврядування, направляючи їй листа, привласнила тим самим виключні повноваження міської ради з питань регулювання земельних відносин, оскільки питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою повинно бути вирішено на сесії міської ради та оформлено у вигляді рішення.

Також, на підтримку своїх доводів, апелянт посилається на правову позицію Верховного суду, що викладена у рішеннях від 31.01.2018 р. (справа №8148741/16), від 14.03.2018 р. (справа №804/3703/16), від 11.04.2018 р. (справа №806/2208/17). У зазначених рішеннях суд касаційної інстанції дійшов висновку про неможливість оскарження у судовому порядку відмови органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки вона не перешкоджає розробці вказаного проекту.

Державний кадастровий реєстратор Лепесій О. А. у відзиві на апеляційну скаргу зазначає про необґрунтованість її доводів та наголошує на тому, що у даному випадку позивачка не мала права використовувати принцип мовчазної згоди на провадження певних дій без отримання документа дозвільного характеру, адже протягом установленого строку отримала відмову від органа місцевого самоврядування.

До того ж, відповідач вказує на помилковість доводів апелянта про застосування до спірних правовідносин ст. 22 Закону України «Про землеустрій», позаяк підставою проведення землеустрою на землях комунальної власності є рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Судом першої інстанції справа була розглянута в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше (ч.5 ст. 262 КАС України).

Як наслідок, відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення її учасників (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (в порядку письмового провадження).

За таких умов, клопотання позивача та відповідача про розгляд апеляції за їх участі, колегією суддів були відхилені.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів та вимог апеляції, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги за наступними підставами.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 29.01.2018 року ОСОБА_1 надіслала до Олешківської міської ради клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,1 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером: НОМЕР_1).

Указане клопотання Олешківська міська рада отримала та зареєструвала 02.02.2018 року (а.с.11).

Зі змісту листа Олешківської міської ради від 15.08.2018 року за № 2150/2-14, вбачається, що розгляд клопотання ОСОБА_1 від 02.02.2018 року за № 273 відбувся у вигляді надіслання їй листа від 16.02.2018 року, в якому викладено причини щодо неможливості його задоволення (а.с.28).

Рішенням тридцять шостої чергової сесії Олешківської міської ради VІІ скликання від 30.03.2018 року № 558 «Про відмову клопотань» ОСОБА_1 було відмовлено у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою.

02.04.2018 року позивач уклала договір з командитним товариством Наукова впроваджувальна фірма «Нові технології» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (біля земельної ділянки з кадастровим номером: НОМЕР_1), орієнтованою площею 0,1 га. (а.с.15).

У той же день, позивач повідомила про це Олешківського міського голову та до цього письмового повідомлення додала наведений договір.

17.09.2018 року державним кадастровим реєстратором Лепесій О.А. прийнято рішення № РВ-018, яким ОСОБА_1 відмовлено у задоволені заяви від 11.09.2018 року № 3В-018 щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру (реєстрації земельної ділянки) на підставі невідповідності поданих документів вимогам, установленим Законом України «Про Державний земельний кадастр» і Порядком введення Державного земельного кадастру. Зазначено, що розроблений проект землеустрою суперечить ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, ст. 50 Закону України «Про землеустрій», оскільки розроблений без надання дозволу Олешківської міської ради, про що свідчить її лист за № 2150/2-14 від 15.08.2018 року.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, вважає їх правильними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на наступне.

Суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і порядку, визначених Конституцією України, Земельним кодексом України та іншими законодавчими актами, що регулюють земельні відносини.

Так, статтею 14 Конституції України встановлено, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Стаття 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, відноситься, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

При цьому, як встановлено п.34 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», це відбувається виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Частинами 6-8 статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Правовий аналіз викладених норм підтверджує доводи апелянта про те, що орган місцевого самоврядування, направляючи їй листа, де була викладена відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, діяв не у спосіб, що передбачений Конституцією та наведеними вище законами України.

Натомість, неможна вважати обґрунтованими доводи апелянта про те, що суд першої інстанції, відмовляючи їй в позові обмежив її право на захист від протиправної бездіяльності органу місцевого самоврядування, оскільки Земельним кодексом України не передбачено оскарження відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою або протиправної бездіяльності щодо нерозгляду заявленого клопотання у передбачений законодавством спосіб. Так, апелянт наголошує, що Верховний Суд, сформував правову позицію, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.

Дійсно, Верховний Суд у рішеннях, які позивач наводив у своєї апеляції висловлював думку, що відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.

Водночас, у рішеннях у справах №№ 806/3095/17 від 10.07.2018 р., 509/4156/15-а від 17.12.2018 р., Верховний Суд відступив від наведеної правової позиції та зазначив, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.

До того ж, у цих судових рішеннях, акцентована увага на тому, що частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України закріплено виключно право, а не обов'язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу, після спливу місячного строку, дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку.

Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, не позбавляє обов'язку орган місцевого самоврядування розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.

ОСОБА_1, не погоджуючись з доводом суду першої інстанції про неналежно обраний спосіб захисту порушеного права, заявила, що у неї немає обов'язку оскаржувати рішення Олешківської міської ради від 30.03.2018 року № 558, яким її відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, адже спірне рішення прийняте всупереч ч.7 ст.118 Земельного кодексу України і не входить до даного предмету спору.

Вважаючи даний довід таким, що не заснований на вимогах законодавства, колегія суддів бажає зазначити наступне.

По-перше, рішення органу місцевого самоврядування про відмову у наданні дозволу на розробку землеустрою було прийнято раніше, ніж позивач уклала договір на розробку проекту землеустрою.

По-друге, прострочення Олешківською міською радою строку розгляду клопотання, не означає припинення повноважень органу місцевого самоврядування і втрату ним правоможності на ухвалення будь-яких рішень.

Відтак, якщо зацікавлена особа замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.

Указуючи, що державний кадастровий реєстратор, протиправно їй відмовив у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки, апелянт, керуючись абзацом 3 статті 50 Закону України «Про землеустрій» та частиною 7 ст. 118 Земельного кодексу України вважає, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках передбачених законом можуть не містити дозвіл органу місцевого самоврядування на його розробку.

Також апелянт звертає увагу, на положення ст. 22 Закону України «Про землеустрій», якими встановлено, що підставою для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, окрім рішення про надання дозволу може бути укладений договір між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою.

Колегія суддів не погоджується з такими доводами апелянта з огляду на наступне.

Аналіз земельно-правової процедури, визначеної в ст. 118 Земельного кодексу України, свідчить про те, що він включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.

Наведені норми свідчать, що всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність, а тому відсутність будь якого елементу цього ланцюгу створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи.

На користь такого висновку свідчить і частина 3 ст. 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр».

Так, відповідно до вказаної норми Закону державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою:

особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи;

власника земельної ділянки, користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності (у разі поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок) або уповноваженої ними особи;

органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування (у разі формування земельних ділянок відповідно державної чи комунальної власності);

замовником технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель (у разі внесення до Державного земельного кадастру за результатами проведення інвентаризації земель масиву земель сільськогосподарського призначення відомостей про земельну ділянку, що входить до такого масиву).

Попри те, що вказана обставина не була зазначена у рішенні державного кадастрового реєстратора, суд апеляційної інстанції вважає звернути увагу на вказану норму Закону та підкреслити, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є обов'язковим.

Колегія суддів погоджується з доводами відповідача, викладеними у відзиві на апеляційну скаргу, що посилання апелянта на ст. 22 Закону України «Про землеустрій» є недоречним, адже ОСОБА_1 не є ані землевласником, ані землекористувачем земельної ділянки, щодо якої планується здійснити землеустрій.

Відсутні, на думку суду апеляційної інстанції, підстави для розгляду вимоги позивача щодо обов'язку провести реєстрацію спірної земельної ділянки, адже вказана вимога є похідною від результатів розгляду рішення державного кадастрового реєстратора про відмову в такій реєстрації.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги.

Роз'яснюючи питання щодо можливості оскарження, прийнятого, судом апеляційної інстанції рішення, в суд касаційної інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності, крім випадків, якщо:

а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики;

б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;

в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;

г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до державного кадастрового реєстратора відділу в Олешківському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонської області Лепесій Олени Анатоліївни про визнання протиправним та скасування рішення та про зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення у випадках, передбачених ч.5 ст.328 КАС України.

Доповідач - суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Ю.М. Градовський

Повне судове рішення складено 04.03.2019 року.