Справа № 810/1050/18
Суддя: Гончарова І.А.
Дата ухвалення: 2019-02-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2019 року

Київ

справа №810/1050/18

адміністративне провадження №К/9901/67336/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Гончарової І.А.,

суддів - Олендера І.Я., Ханової Р.Ф.,

за участю секретаря - Калінана О.С.,

учасники справи:

представник позивача - Топоров А.О,

представники відповідача - Ходос Л.С., Дяченко С.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної аудиторської служби України

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року (колегія сіддів: головуючий суддя - Земляна Г.В., судді - Ісаєнко І.О., Лічевецький І.О.)

у справі №810/1050/18

за позовом Державного підприємства «Бориспільське лісове господарство»

до Державної аудиторської служби України

про визнання протиправним та скасування п. 1 вимоги №07-14/537 від 05.09.2017,

ВСТАНОВИВ:

У березні 2018 року Державне підприємство «Бориспільське лісове господарство» (далі - Підприємство) звернулося в Київський окружний адміністративний суд позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування п. 1 вимоги №07-14/537 від 05.09.2017.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що всупереч вимог чинного законодавства, оскаржуваний пункт вимоги відповідача не має чіткого викладення його суті, що призводить до неоднозначного розуміння як змісту зазначеного пункту вимоги, так і порядку його виконання.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року (головуючий суддя - Лапій С.М.) у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога Держаудитслужби не порушує прав позивача та не несе для нього жодних правових наслідків, а з огляду на те, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує для позивача певні обов'язки або безпосередньо порушує його права, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року апеляційну скаргу задоволено, рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року скасовано та ухвалено нове, яким адміністративний позов задоволено:

- визнано протиправним та скасовано пункт 1 вимоги Державної аудиторської служби України №07-14/537 від 05.09.2017;

- стягнуто на користь Державного підприємства «Бориспільське лісове господарство» за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України судові витрати у розмірі 4 405 грн.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції зазначив, що оскаржувана вимога, як індивідуально-правовий акт, є обов'язковою для виконання, а тому п. 1 вимоги підлягає скасуванню, оскільки є неконкретизованим та прийнятий контролюючим органом з порушенням вимог закону щодо його змісту.

Не погоджуючись з зазначеним рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року. В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає про законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції та правомірність оскаржуваного пункту вимоги.

Відзиву на касаційну скаргу від позивача не надійшло, що не перешкоджає розгляду справи.

21 лютого 2019 року відповідач подав клопотання про передачу даної справи на розгляд Великої палати Верховного суду. В обґрунтування вимог клопотання зазначає, що дана справа містить виключну правову проблему, і передача її на розгляд Великої Палати необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, Державною аудиторською службою було проведено планову ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності державного підприємства «Бориспільське лісове господарство» за період з 01.01.2015 по завершений місяць 2017 року.

За наслідками перевірки складено Акт № 07-23/5 від 04.08.2017 та прийнято вимогу від 05.09.2017 №07-14/537 «Про усунення виявлених порушень», що 11 вересня 2017 була отримана Підприємством.

Зі змісту п. 1 зазначеної вимоги вбачається, що під час ревізії встановлено такі порушення законодавства, які на момент проведення не усунуті, а саме: «На порушення пункту 1.5. Положення № 42 не реалізована на товарних біржах деревина, реалізована підприємством суб'єктам господарювання за ціною нижчою, ніж склалась на останньому аукціоні, в наслідок чого ДП «Бориспільський лісгосп» недоотримало доходів на загальну суму 19 862, 49 грн.».

Також, контролюючий орган зобов'язав Підприємство усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, а вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків, разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів надати Держаудитслужбі до 05.10.2017.

Вважаючи оскаржуваний пункт вимоги протиправним, Державне підприємство «Бориспільське лісове господарство» звернулось до суду з даним позовом.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні.

Відповідно до статті 1 зазначеного Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно зі ст. 2 даного Закону Головними завданнями органу державного фінансового контролю є, у тому числі, здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктом 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською

службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Об'єкт контролю - підконтрольна установа, інший суб'єкт господарювання, включаючи його структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами, щодо якого орган державного фінансового контролю має повноваження та підстави для проведення ревізії відповідно до законодавства.

Орган державного фінансового контролю - Держаудитслужба, її міжрегіональні територіальні органи.

Планова виїзна ревізія - ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані проведення заходів державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої підконтрольної установи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться ревізія, не частіше ніж один раз на календарний рік.

Пунктом 46 зазначеного порядку встановлено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації

акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства вбачається., що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути викладена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень. Доводи відповідача щодо неможливості оскарження такого роду рішення до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу є безпідставними як самі по собі, так і з огляду на факт прийняття до розгляду і вирішення судами по суті позовних вимог щодо оскарження пунктів письмової вимоги суб'єкта владних повноважень.

Таким чином, з огляду на з'ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Аналізуючи посилання відповідача на позицію Верховного Суду України, викладену у його постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17, суд зазначає, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обгрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обгрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Верховний Суд зазначає, що з огляду на зазначене вище, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об'єктивно мали право перевірити обгрунтованість доводів Підприємства щодо дотримання відповідачем законності при прийнятті спірної вимоги, а також обгрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов'язки для позивача.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), вбачається, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується абз.4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована та носить обов'язковий характер. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчать викладені в ній застереження.

Водночас, спірна вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

За таких умов правильними є висновки судів про те, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Суд зазначає, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Така ж сама правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 08.05.2018 у справі №826/3350/17.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції.

Щодо клопотання відповідача про передачу даної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною 5 статті 346 КАС України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Під час здійснення колегією суддів аналізу зазначених у клопотанні постанов, в яких, на думку контролюючого органу, Верховним Судом викладено різні правові висновки встановлено, що ці рішення приймались в наслідок різних обставин справи та на підставі оцінки і аналізу різних за змістом доказів, а тому Суд не вбачає підстав для задоволення клопотання та передачу даної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Розглянувши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи та здійснивши системний аналіз долучених до справи доказів, проаналізувавши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції, а тому касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судові рішення без змін.

Керуючись статтями 344, 346, 347, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративногосудочинства України, -

ПОСТАНОВИВ :

В задоволенні клопотання Державної аудиторської служби України про передачу справи №810/1050/18 на розгляд Великої Палати Верховного Суду - відмовити.

Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року- без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. А. Гончарова

Судді І. Я. Олендер

Р. Ф. Ханова