Справа № 464/1580/18
Суддя: Коваль Роман Йосипович
Дата ухвалення: 2019-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2019 рокуЛьвів№ 857/306/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р.Й.,

суддів Гуляка В.В.,

Довгополова О.М.,

з участю секретаря судового засідання Гнідець Р.І.,

представника відповідача Марчишин А.О.,

третьої особи Білас Ю.Т.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у м.Львові на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року (прийняте у м. Львові суддею Сподарик Н.І. о 10 год. 52 хв.; складене в повному обсязі 19.11.2018) в адміністративній справі № 464/1580/18 за позовом обслуговуючого кооперативу «Престиж Умань» до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у м.Львові про визнання протиправними та скасування наказу, припису і постанови,

В С Т А Н О В И В :

У березні 2018 року обслуговуючий кооператив «Престиж Умань» (далі - ОК «Престиж Умань»; позивач) звернувся до суду із вказаним позовом та, з уточненням позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - ІДАБК у м.Львові, відповідач) №544-п «Про проведення позапланової перевірки» від 29.12.2017;

- визнати протиправним і скасувати припис ІДАБК у м.Львові від 15.01.2018 про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об'єкті: будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул. Уманська, 4 у м. Львові;

- визнати протиправною і скасувати постанову ІДАБК у м.Львові №0006-вих-334/7 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29.01.2018.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ОК «Престиж Умань» не допускав порушень, про які стверджує відповідач, оскільки роботи, які виконувалися ним до і на час перевірки у січні 2018 року за своєю суттю є підготовчими, тобто спрямованими виключно на підготовку земельної ділянки та влаштування будівельного майданчика для виконання в майбутньому будівельних робіт.

Окрім цього, позивач звертає увагу на те, що відповідачем були допущені численні порушення порядку проведення перевірки, що вказує на її дефектність і неможливість прийняття за її наслідком правомірних рішень.

Також, позивач зазначає, що Законом України «Про державний бюджет на 2018 рік» було продовжено дію Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до 31.12.2018.

У зв'язку з чим, згідно з приписами ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», позаплановий захід (який здійснювався відповідачем) може бути проведений за зверненням фізичної особи лише у випадку, якщо воно обґрунтоване порушенням її законних прав і проведення перевірки погоджене Державною регуляторною службою. Зважаючи ж на недотримання відповідачем таких формальностей, проведений ним контрольний захід не може вважатися законним, як і прийняті за його наслідком рішення.

У зв'язку з цим позивач вважає, що оспорювані ним наказ про проведення позапланової перевірки, припис про зупинення виконання робіт і постанова про накладення штрафу є протиправним і підлягають скасуванню.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним і скасовано припис ІДАБК у м.Львові від 15.01.2018 про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об'єкті: будівництво багатоквартирного житлового будинку на вул.Уманська, 4 у м.Львові.

Визнано протиправною і скасовано постанову ІДАБК у м.Львові №0006-вих-334/7 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29.01.2018.

У задоволенні решти позовних вимог.

Не погодившись із прийнятим рішенням в частині задоволених вимог, його оскаржила ІДАБК у м.Львові, яка вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте за неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими; за невідповідності висновків суду обставинам справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Тому просила скасувати рішення суду першої інстанції і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Вимоги апеляційної скарги обгрунтовано тим, що дії щодо проведення перевірки та відповідні рішення повністю відповідають нормам чинного законодавства України.

ІДАБК у м.Львові наголошує на тому, що ОК «Престиж Умань» здійснив саме будівельні, а не підготовчі роботи (які були виявлені при попередній перевірці), оскільки виконав улаштування пальового поля, що вже є складовою робіт із нового будівництва.

Надалі, за наслідком розгляду матеріалів перевірки, підтверджено допущенні позивачем порушення чинного законодавства в сфері містобудування та притягнуто до відповідальності, про що винесено постанову від 29.01.2018 №0006-вих-334/7.

Відповідач також зазначає, що вимоги Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» даної позапланової перевірки не можуть стосуватися й ІДАБК у м.Львові ними не керувалася, оскільки наказ на проведення перевірки і направлення були видані 29.12.2017, а на той час зміни до вказаного нормативно-правового акта (на які покликається позивач) ще не набрали чинності.

Позивача подав відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначив, що доводи апеляційної скарги не спростовують правильно встановлених судом першої інстанції обставин та ухвалення рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав вимоги апеляційної скарги із аналогічних підстав; просить апеляційну скаргу задовольнити. Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Білас Юлія Тарасівна, підтримала вимоги апеляційної скарги із аналогічних доводів.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційна скарга не належить до задоволення з таких підстав.

Як встановлено судом, у 2017 році ІДАБК у м.Львові проведено позапланову перевірку щодо дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на об'єкті за адресою: вул.Уманська, 4, м.Львів.

За наслідком такої перевірки відповідачем складено акт перевірки №1/739, протокол від 23.11.2017, у яких зафіксовано порушення, допущене ОК «Престиж Умань». Вказане порушення полягало у виконанні підготовчих робіт (влаштування армованих паль із метою випробування несучої здатності ґрунтів шляхом технічного вагового навантаження) при будівництві багатоквартирного житлового будинку без відповідного повідомлення.

У зв'язку з цим, на позивача за постановою від 30.11.2017 №0006-вих-5268/120 накладено штраф за правопорушення у сфері містобудівної відповідальності; штраф позивачем був сплачений, що підтверджується платіжним дорученням №7від 27.12.2017.

Разом з тим, 27.11.2017 зареєстровано (за №2-31406/АП-Л-0006) повідомлення ОК «Престиж Умань» про початок виконання підготовчих робіт на об'єкті (багатоквартирний житловий будинок за адресою: вул. Уманська, 4, м. Львів).

Як видно з матеріалів справи, на підставі звернень фізичних осіб Білас Ю.Т., Яхтоми Т.В. (зареєстрованих 05.12.2017) ІДАБК у м.Львові видано наказ від 29.12.2017 №544-п, яким наказано провести позапланову перевірку на об'єкті будівництва по вул.Уманській, 4, м.Львів (замовник - ОК «Престиж Умань») на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.

На підставі цього наказу відповідачем видано направлення від 29.12.2017 №861-пп для проведення позапланового заходу, строк дії якого з 03.01.2018 по 15.01.2018. Як свідчить підпис на звороті такого направлення, представник позивача ознайомився з ним 15.01.2018.

ІДАБК у м.Львові проведено позапланову перевірку на об'єкті будівництва за адресою: вул.Уманська, 4, м.Львів, за наслідками якої складено акт №1/544-п, у якому зафіксовано порушення позивачем приписів п.1 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абзацу третього пункту 5 Порядку виконання підготовчих і будівельних, затвердженому постановою Кабінету міністрів України від 13.04.2011 №466 (виконання будівельних робіт за відсутності на це права). Як засвідчується записом у такому акті, від отримання акта позивач відмовився.

15.01.2015 ІДАБК у м.Львові складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому відображено зазначене вище порушення зі сторони ОК «Престиж Умань». Як засвідчується записом у такому протоколі, від його отримання позивач відмовився.

Окрім цього, відповідачем винесено припис від 15.01.2018 про зупинення виконання будівельних робіт на об'єкті. Як засвідчується записами у приписі, від його отримання позивач відмовився й він скерований порушнику поштою.

29.01.2018 ІДАБК у м.Львові винесено постанову №0006-вих-334/7 про накладення на ОК «Престиж Умань» штрафу за вищеописане правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 651940 грн. Як засвідчується записами у такій постанові, представник позивача на розгляд справи не з'явився, постанова скерована поштою.

Вважаючи, що ці рішення прийняті всупереч приписам законодавства та за відсутності для цього фактичних підстав, ОК «Престиж Умань» оскаржив їх до суду.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції мотивував його тим, що перевірка, проведена відповідачем у січні 2018 року, була протиправною, оскільки вона була здійснена без дотримання актуальних на той час вимог закону.

При цьому, суд наголошує на тому, що протиправні дії не можуть породжувати будь-яких правомірних наслідків. А тому, протиправне проведення перевірки позивача не може породжувати правомірних дій і рішень контролюючого органу, зокрема, й щодо складення припису чи постанови, які оскаржуються суб'єктом господарювання.

Разом з тим, наказ від 29.12.2017 №544-п про проведення позапланової перевірки, виданий на виконання норм чинного законодавства, у межах повноважень і компетенції відповідача та за наявності достатніх для цього підстав.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується із висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.

Згідно з абзацом восьмим пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, підставою для проведення позапланової перевірки може бути звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

З вищенаведеного видно, що надходження звернення від фізичної особи про порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності може бути підставою для проведення позапланової перевірки, яка повинна здійснюватися з дотриманням чинних регламентуючих норм у відповідній сфері.

Указане вище кореспондує також нормам статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який також регулює спірні правовідносини з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах.

Згідно із частиною першою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Відповідно до частин другої, четвертої та п'ятої цієї ж статті, на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.

Аналізуючи все вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наказ від 29.12.2017 №544-п про проведення позапланової перевірки, який оспорюється за цим позовом, був виданий на виконання зазначених вище норм чинного законодавства, у межах повноважень і компетенції відповідача та за наявності достатніх для цього підстав.

Разом з тим, перевірка відповідачем здійснена у січні 2018 року.

Суд звертає увагу, що 01.01.2018 набрали чинності зміни до Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», внесені Законом України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» від 07.12.2018 за №2246-VIII.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції з 01.01.2018), контролюючим органам до 31.12.2018 встановлено мораторій на проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а також на цей же час обмежено право у здійсненні позапланових заходів державного нагляду (контролю).

Частинами другою - четвертою статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п'яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

Форма та порядок надання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав затверджуються Державною регуляторною службою.

Статтею 6 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органами, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України №1104від 18.12.2017 затверджено відповідний Перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», до якого включено також Держархбудінспекцію та її територіальні органи, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Разом з тим, постанова Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 №1104 набрала чинності тільки 23.02.2018, оскільки була опублікована в «Урядовому кур'єрі» за №38 від 23.02.2018.

Таким чином, проведення на підставі звернення фізичної особи позапланового заходу державного контролю (позапланової перевірки) в сфері державного архітектурно-будівельного контролю у проміжку часу з 01.01.2018 до 23.02.2018 може відбуватися лише в разі безумовного дотримання вимог частин другої - четвертої статті 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Проте, при дослідженні спірних правовідносин встановлено, що відповідачем такі регламентуючі приписи чинного на час проведення позапланової перевірки законодавства України дотримано не було.

За таких обставин, суд приходить до висновку, що за таких обставин позапланова перевірка, проведена відповідачем у січні 2018 року, була протиправною, оскільки вона була здійснена без дотримання чинних на той час вимог закону.

При цьому, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що протиправні дії не можуть породжувати будь-яких правомірних наслідків. А тому, протиправне проведення перевірки позивача не може породжувати правомірних дій і рішень контролюючого органу, зокрема, й щодо складення припису чи постанови, які оскаржуються суб'єктом господарювання.

Щодо доводів про порушення зі сторони відповідача, які полягали в не надсиланні йому акта перевірки, припису від 15.01.2018 і постанови від 29.01.2018 №0006-вих-334/7, а також не інформуванні про час і місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, суд зазначає таке.

Відповідно до п.21 Порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженому постановою Кабінету міністрів України від 23.05.2011 №553, у разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Згідно із п.п.17, 24 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженому постановою Кабінету міністрів України від 06.04.21995 №244, відомості про час і місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи. Перший примірник постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у триденний строк після її прийняття вручається під розписку керівникові або уповноваженому представникові суб'єкта містобудування чи надсилається йому поштою, про що робиться відмітка у постанові.

Проте, відповідачем не було подано суду жодного належного й допустимого доказу на підтвердження того, що ним надсилалися позивачеві відповідні документи.

У той же час, суд критично оцінює доводи позивача щодо не інформування його про проведення позапланової перевірки та здійснення її без участі його представника, оскільки у матеріалах справи є направлення на перевірку від 29.12.2017 №861-пп, яке (на звороті) містить підпис керівника позивача. Таким чином, позивачеві було відомо про факт прибуття представників контролюючих органів для проведення перевірки 29.12.2017.

Всі інші доводи й аргументи учасників спору не спростовують викладених вище висновків, а тому суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про часткове задоволення позову.

Розглядаючи спір, судова колегія вважає, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст.308, 310, 315, 316, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у м.Львові залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року в адміністративній справі № 464/1580/18 - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. Й. Коваль
судді В. В. Гуляк
О. М. Довгополов
Постанова в повному обсязі складена 06 березня 2019 року.