Справа № 240/82/19
Суддя: Попова Оксана Гнатівна
Дата ухвалення: 2019-02-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 лютого 2019 року м. Житомир справа №240/82/19
Житомирський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Попової О. Г.,
секретар судового засідання Бойко Т.О.,
представника відповідача ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання дій протиправними, зобов'язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки,
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернулась до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом, в якому просить:
В обґрунтування заявлених вимог зазначає, що неодноразово зверталась до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявами про затвердження проекту землеустрою відведення земельної ділянки, який попередньо було погоджено у встановленому законом порядку.
Вказує, що відповідач систематично та протиправно відмовляє у затвердженні проекту землеустрою із посиланням на виявлення чергових недоліків, які попередньо були усунені позивачем.
2. Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 10 січня 2019 року відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження із проведенням підготовчого провадження та викликом (повідомленням) учасників справи.
3. 01 лютого 2019 року до відділу документального забезпечення суду у строк та в порядку, визначеному статтею 162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) надійшов відзив на позовну заяву від 30 січня 2019 року (а.с. 49-51).
4. 04 лютого 2019 року на офіційну електронну поштову адресу суду надійшло клопотання представника Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про відкладення розгляду справи (а.с. 55). Крім того, 05 лютого 2019 року на офіційну електронну поштову адресу суду надійшло клопотання позивача про проведення підготовчого засідання без участі позивача (а.с. 59).
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті у відкритому судовому засіданні на 26 лютого 2019 року о 11:30.
5. В судове засідання, призначене на 26 лютого 2019 року о 11:30 прибули позивач та представник відповідача.
Позивач в судовому засіданні позовні вимоги підтримала у повному обсязі з підстав, викладених у позовній заяві.
Представник відповідача в судовому засіданні щодо задоволенні позовних вимог заперечувала з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.
У відповідності до положень частини третьої статті 243 КАС України та зважаючи на складність справи, складення рішення у повному обсязі може бути відкладено на строк до десяти днів з дня закінчення розгляду справи.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вказує, що відповідач систематично та протиправно відмовляє у затвердженні проекту землеустрою із посиланням на виявлення чергових недоліків, які попередньо були усунені позивачем, що є порушенням норм Земельного кодексу України.
Наголошує, що не зважаючи на факт усунення всіх заявлених відповідачем недоліків, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області продовжує відмовляти у затвердженні проекту землеустрою, чим порушує права та законні інтереси позивача.
Положеннями частини третьої статті 44 КАС України визначено, що учасники справи мають право, зокрема: подавати докази; брати участь у судових засіданнях, якщо інше не визначено законом; брати участь у дослідженні доказів; подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб; користуватися іншими визначеними законом процесуальними правами.
Частиною четвертою статті 159 КАС України встановлено, що подання заяв по суті справи є правом учасників справи.
Позивач у строк та в порядку, визначеному статтею 163 КАС України та встановлений ухвалою суду від 10 січня 2019 року правом на подання відповіді на відзив не скористався.
7. У відповідності до змісту відзиву на позовну заяву та наданих у судовому засіданні представником відповідача пояснень, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області позовні вимоги не визнає та просить відмовити у їх задоволенні у повному обсязі за безпідставністю.
Вказує, що спірними листами на виконання вимог чинного законодавства позивачу було лише запропоновано виправити виявлені у проекті землеустрою недоліки та за результатами виправлення повторно звернутися із відповідним клопотанням щодо затвердження проекту землеустрою. Зазначає, що факт наявності недоліків у проекті землеустрою визнавався та не заперечувався позивачем, про що свідчить часткове усунення виявлених недоліків.
Наголошує, що позовні вимоги в частині зобов'язання затвердити проект землеустрою за своєю юридичною природою є втручанням у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо затвердження проекту землеустрою або відмови у його затвердженні.
Враховуючи вищевикладене вказує, що Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені ОСОБА_3 та законами України.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ
8. Встановлено та не заперечується сторонами, що ОСОБА_1 зверталась до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою від 08 грудня 2016 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність площею 0,25 га для ведення особистого селянського господарства на території Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області (зворот а.с. 23).
9. Наказом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №6-6670/14-17-СГ від 01 грудня 2017 року ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовним розміром 0,25 га для ведення особистого селянського господарства (01.03), розташованої на території Житомирського району, за межами населених пунктів Оліївської сільської ради (а.с. 23).
10. ФОП ОСОБА_4 було виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства загальною площею 0,2500 га гр. ОСОБА_1 на території Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області (а.с. 18-42).
11. У відповідності до висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 21 березня 2018 року №2945/82/18 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства розташованої на території Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області відповідає вимогам законодавства та прийнятих відповідно до них нормативно-правовим актам. Зауваження та пропозиції до проекту землеустрою відсутні. Підсумкова оцінка проекту землеустрою: погоджується (а.с. 38).
12. Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом вих. №Г-3356/0-2368/0/22-18 від 03 травня 2018 року повідомило позивачу, що за результатами розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою встановлено наступні недоліки: 1) завдання на виконання робіт не відповідає Постанові Кабінету ОСОБА_5 України від 04 березня 2004 року №266, а саме: в розділі "Характеристика об'єкта" невірно вказане цільове призначення земельної ділянки"; 2) на кадастровому плані відсутній перелік угідь, узгодити склад угідь земельної ділянки згідно з довідкою з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями від 28 лютого 2018 року №32-6-0.15-1339/183-18; 3) нумерація межових знаків у списку межових знаків, переданих на зберігання та кроках межових знаків не відповідає вимогам пункту 3.2 "Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками", затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року №376 (далі - Інструкція №376); 4) список межових знаків, переданих на зберігання привести у відповідність додатку 2 до Інструкції №376. Позивачу також повідомлено, що на момент звернення відсутні відомості щодо прийняття Оліївською сільською радою Житомирського району Житомирської області рішення щодо погодження затвердження проекту землеустрою. Враховуючи вищевикладене, позивачу запропоновано виправити вказані зауваження та повторно клопотати до Головного управління із заявою про затвердження проекту землеустрою (а.с. 10 та зворот).
14. Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом вих. №Г-6881/0-3862/0/22-18 від 09 липня 2018 року повідомило позивачу, що за результатами повторного розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою встановлено наступні недоліки: 1) на кадастровому плані відсутній перелік угідь, узгодити склад угідь земельної ділянки згідно з довідкою з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями від 28 лютого 2018 року №32-6-0.15-1339/183-18; 2) нумерація межових знаків у списку межових знаків, переданих на зберігання та кроках межових знаків не відповідає вимогам пункту 3.2 Інструкції № 376; 3) список межових знаків, переданих на зберігання привести у відповідність додатку 2 Інструкції №376. Також повідомлено, що формулювання у витягу з рішення Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області п'ятої сесії VII скликання від 24 травня 2018 року №80 не дає можливості відповідачу передати земельну ділянку і власність. Враховуючи вищевикладене, позивачу запропоновано звернутися до розробника документації із землеустрою для виправлення вказаних зауважень, внести зміни у рішення та повторно клопотати до Головного управління із заявою про затвердження проекту землеустрою (а.с. 12 та зворот).
15. Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом вих. №Г-9652/0-5253/0/22-18 від 25 вересня 2018 року повідомило позивачу, що за результатами повторного розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою встановлено наступні недоліки: 1) список межових знаків, переданих на зберігання та кроки межових знаків пронумерувати та привести у відповідність до Інструкції №376; 2) матеріали польових (геодезичних) робіт привести у відповідність до пункту 4 "Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГНКТА-2.04-02-98)", затвердженої наказом Головного Управління геодезії, картографії та кадастру від 09 квітня 1998 року №56 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України від 23 червня 1998 року за №393/2833 (далі - Інструкція №56); 3) матеріали топографо-геодезичних робіт з використанням апаратури СРНС привести у відповідність до пункту 7 "Порядку використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідних робіт і вишукувань та кадастрових зйомок", затвердженої постановою Кабінету ОСОБА_5 України від 13 липня 1998 року №1075 (далі - Порядок №1075). Враховуючи вищевикладене, позивачу запропоновано виправити вказані зауваження та повторно клопотати до Головного управління із заявою про затвердження проекту землеустрою (а.с. 11).
Не погоджуючись із наданими відповідями та вважаючи їх протиправними, наголошуючи, що систематична відмова у затвердженні проекту землеустрою порушує її права та законні інтереси, позивач звернулась із вказаним позовом до суду.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
17. У відповідності до статті 8 ОСОБА_3 України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. ОСОБА_3 України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі ОСОБА_3 України і повинні відповідати їй. ОСОБА_3 України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі ОСОБА_3 України гарантується.
Статтею 13 Основного Закону проголошено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією ОСОБА_3. Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону. Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом.
Відповідно до статті 14 ОСОБА_3 України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Частиною другою статті 19 Основного Закону визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені ОСОБА_3 та законами України.
Згідно з статтею 144 ОСОБА_3 України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
18. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №280/97-ВР).
Положеннями статті 25 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені ОСОБА_3 України, цим та іншими законами до їх відання.
Статтею 59 Закону №280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.
19. Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року №2768-III (далі - Земельний кодекс України) визначено, що земельні відносини регулюються ОСОБА_3 України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною першою статті 22 Земельного кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Відповідно до частини другої статті 22 Земельного кодексу України до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Положеннями частини третьої статті 22 Земельного кодексу України встановлено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Частиною другою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з частиною п'ятою статті 116 Земельного кодексу України земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Повноваження органів виконавчої влади, Верховної ОСОБА_5 Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування визначені статтею 122 Земельного кодексу України.
Так, положеннями статті 122 Земельного кодексу України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Верховна ОСОБА_5 Автономної Республіки Крим, обласні, районні ради передають земельні ділянки у власність або у користування з відповідних земель спільної власності територіальних громад для всіх потреб.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність врегульовано статтею 118 Земельного кодексу України.
Частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим. ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Положеннями частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відповідно до частини восьмої статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Частиною дев'ятою статті 118 Земельного кодексу України врегульовано, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Згідно з частиною десятою статті 118 Земельного кодексу України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Приписами частини десятої статті 118 Земельного кодексу України закріплено, що у разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
20. Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначено Законом України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 року №858-IV (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №858-IV).
Положеннями статті 66 Закону №858-IV закріплено, що відповідальними особами за якість робіт із землеустрою можуть бути лише сертифіковані інженери-землевпорядники.
Сертифікованими інженерами-землевпорядниками є особи, які мають вищу освіту за спеціальностями та кваліфікаціями у галузі знань землеустрою, мають стаж роботи за спеціальністю не менше одного року, склали кваліфікаційний іспит, одержали сертифікат та зареєстровані в Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників відповідно до цього Закону. Інженеру-землевпоряднику, який склав кваліфікаційний іспит, видається кваліфікаційний сертифікат, що підтверджує відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним вимогам та його спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки земель, виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою. Сертифікований інженер-землевпорядник має особисту печатку, на якій зазначаються його прізвище, ім'я, по батькові та реєстраційний номер облікової картки платника податків (РНОКПП) або серія та номер паспорта (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків, офіційно повідомили про це відповідний орган державної податкової служби та мають відмітку у паспорті).
21. Використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем (далі - СРНС) коду 9015 за товарною номенклатурою зовнішньоекономічної діяльності під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок (далі - топографо-геодезичні роботи) регламентовано Порядком використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок, що затверджений Постановою Кабінету ОСОБА_5 України від 13 липня 1998 року №1075 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №1075).
Пунктом 7 Порядку №1075 визначено, що виконання топографо-геодезичних робіт з використанням апаратури СРНС, обробка результатів вимірювань, отриманих за допомогою апаратури СРНС, здійснюється юридичними та фізичними особами, що мають необхідне технічне і технологічне забезпечення та у складі яких за основним місцем роботи є сертифікований інженер-геодезист, відповідальний за якість результатів топографо-геодезичних і картографічних робіт, дотримання технічних вимог до них, норм та правил їх виконання, встановлених Мінагрополітики, за наявності Реєстраційного посвідчення (свідоцтва) установленого зразка.
22. Механізм встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками визначено Інструкцією про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, яка затверджена наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18 травня 2010 року №376 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Інструкція №376).
Пунктом 2.1 Інструкції №376 закріплено, що встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
23. У Рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 20 жовтня 2011 року у справі "Рисовський проти України" суд підкреслив особливу важливість принципу належного урядування. Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (Беєлер проти Італії, Онер'їлдіз проти Туреччини, Megadat.com S.r.l. проти Молдови, Москаль проти Польщі).
Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Лелас проти Хорватії" від 20 травня 2010 року, "Тошкуце та інші проти Румунії" від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси ("Онер'їлдіз проти Туреччини" та "Беєлер проти Італії").
Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків ("Лелас проти Хорватії").
Як зазначив ЄСПЛ у рішенні від 06 вересня 1978 року у справі "Класс та інші проти Німеччини", "із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури".
Відповідно до судової практики ЄСПЛ (Olsson v. Sweden (no. 1), 24 March 1988, Series A no. 130), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття.
ОЦІНКА СУДУ
24. Надаючи оцінку спірним правовідносинам та перевіряючи дії відповідача на дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, суд зазначає наступне.
Так, в обґрунтування правомірності не прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою відповідач посилається на наявність недоліків у проекті землеустрою, що перешкоджають його затвердженню.
Суд критично ставиться до доводів представника відповідача та зазначає, що проект землеустрою було погоджено у встановленому законом порядку, що підтверджується висновком про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 21 березня 2018 року №2945/82/18, відповідно до якого проект землеустрою відповідає вимогам законодавства та прийнятих відповідно до них нормативно-правовим актам. Зауваження та пропозиції до проекту землеустрою відсутні. Підсумкова оцінка проекту землеустрою: погоджується (а.с. 38).
Погодження на затвердження вказаного проекту землеустрою також було надано відповідним органом місцевого самоврядування у встановленому законом порядку, що підтверджується наявним у матеріалах справи витягом з рішення Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області п'ятої сесії VII скликання від 24 травня 2018 року №80 (а.с. 17).
Доводи відповідача в частині невідповідності списку межових знаків вимогам Інструкції №376 є безпідставними, оскільки пунктом 2.1 Інструкції №376 закріплено, що встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на підставі розробленої та затвердженої технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок або проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а тому вказані дії правомірно не були здійснені позивачем до затвердження проекту землеустрою.
Посилання на не відповідність проекту землеустрою вимогам пункту 7 Порядку №1075 також є неналежними, оскільки до вказаного проекту землеустрою було надано відповідні копії кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника №010448 від 16 травня 2016 року (а.с. 40) та кваліфікаційного сертифікату інженера геодезиста №011742 від 11 липня 2014 року, а тому у відповідності до положень статті 66 Закону №858-IV вимоги пункту 7 Порядку №1075 є дотриманими.
Крім того, при повторному поданні проекту землеустрою на затвердження до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області позивачем також було враховано вимоги Інструкції №56.
Здійснивши системний аналіз норм чинного законодавства та наявних у матеріалах справи доказів суд зазначає, що зазначені у оскаржуваних листах підстави, що унеможливлюють затвердження проекту землеустрою, відсутні.
25. Суд також звертає увагу відповідача, що юридична конструкція частини дев'ятої статті 118 Земельного кодексу України передбачає імперативне затвердження проекту землеустрою у разі його належного попереднього погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України.
Так, Земельним кодексом України визначено підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України) або для надання відмови у його погодженні (частина шоста статті 186-1 Земельного кодексу України).
Водночас, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
26. Суд також критично ставиться до надсилання Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області за результатами розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою листів рекомендаційного характеру із пропозиціями щодо усунення недоліків та повторного звернення, без фактичного прийняття рішення за результатами розгляду звернення.
Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року №600 (далі - Інструкція №600), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому пунктом 123 Інструкції №600 визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Враховуючи вищевикладене, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Правова позиція суду також узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17 (адміністративне провадження №К/9901/4400/17) та постанові від 31 січня 2019 року у справі №815/2488/17 (адміністративне провадження №К/9901/2409/18), які відповідно до частини п'ятої статті 242 КАС України, статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02 червня 2016 року №1402-VIII правові висновки Верховного Суду є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права та враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Водночас, Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області за результатами неодноразового розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою жодного рішення у формі наказу щодо затвердження проекту землеустрою або про відмову у його затвердженні не приймалося, а виключно надсилались листи рекомендаційного характеру з пропозицією повторного звернення, якими фактично відмовлялося у затвердженні проекту землеустрою, а тому відповідачем протиправно не було реалізовано обов'язку, передбаченого частиною дев'ятою статті 118 Земельного кодексу України.
Також поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету ОСОБА_5 Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом ОСОБА_5 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У даній справі, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, затвердити надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин, а тому повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
28. Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Суд враховує, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку. Вказана правова позиція викладена ОСОБА_6 Судом у постанові від 23 травня 2018 року у справі №825/602/17).
Здійснивши системний аналіз норм чинного законодавства та наявних у матеріалах справи доказів, суд дійшов висновку відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оформлена листом Головного управління Держгеокадастру вих. №П-9451/0-5924/0/22-18 від 04 жовтня 2018 року, винесена з порушенням пунктів 8, 10 Положення №333, пункту 8, підпункту 11 пункту 10 Положення №308, а зазначені підстави для відмови не відповідають фактичним обставинам справи та спростовуються наявними у матеріалах справи доказами.
Положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року №3477-IV, рішення Європейського суду з прав людини підлягають застосуванню судами як джерела права.
У рішенні від 31 липня 2003 року у справі "Дорани проти Ірландії" ЄСПЛ зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.
Так, у справі "ОСОБА_7 проти Нідерландів" ЄСПЛ вказав, що ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.
Відповідно до рішення ЄСПЛ від 17 липня 2008 року у справі "Каіч та інші проти Хорватії" для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування. Обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Держава несе обов'язок перед зацікавленими особами забезпечити ефективний засіб захисту порушених прав, зокрема, через належний спосіб захисту та відновлення порушеного права. Причому обраний судом спосіб захисту порушеного права має бути ефективним та забезпечити реальне відновлення порушеного права.
ОСОБА_6 Суд у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі №815/1048/16 зазначив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії, чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду.
Суд зазначає, що відповідач в межах даної справи на етапі затвердження проекту землеустрою неодноразово протиправно надавав формальну відмову у затвердженні проекту землеустрою з підстав, не передбачених діючим законодавством та оформлену неналежним чином.
Процес надання позивачу відмов у затвердженні проекту землеустрою з формальних підстав без прийняття відповідного владного управлінського рішення може бути досить тривалим, а тому у даному випадку належним способом захисту порушеного права є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області затвердити проект землеустрою.
Покладення такого обов'язку на відповідача не є перебиранням функції іншого суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта та зобов'язанням його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу, з огляду на обов'язковість ефективного механізму захисту порушеного права.
Позиція суду щодо застосування ефективного механізму захисту порушеного права також узгоджується із правовими висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 31 січня 2019 року у справі №815/2488/17 (адміністративне провадження №К/9901/2409/18).
Висновки суду за результатами розгляду справи
29. Заслухавши пояснення сторін та учасників справи, присутніх у судовому засіданні, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
Частиною другою статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені ОСОБА_3 та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
30. Частиною першою та другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Положеннями статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Відповідачем в порушення частини другої статті 77 КАС України не доведено, а позивачем та наявною у матеріалах справи сукупністю належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів спростовано правомірність дій Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою, а тому позовні вимоги ОСОБА_1 є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
31. Вирішуючи питання розподілу судових витрат, суд зазначає наступне.
Частиною першою статті 132 КАС України встановлено, що судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи.
Згідно з частиною першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Враховуючи задоволення позовних вимог, суд вважає за необхідне стягнути з відповідача за рахунок бюджетних асигнувань на користь позивача 704,80 грн судових витрат по сплаті судового збору.
Керуючись статтями 2, 77, 90, 139, 242-246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 704,80 грн (сімсот чотири гривні вісімдесят копійок) судових витрат по сплаті судового збору.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення суду складено у повному обсязі: 07 березня 2019 року.

Головуючий суддя О.Г. Попова