Справа № 826/17877/18
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2019-03-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

04 березня 2019 року № 826/17877/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу

за позовомОлімпійського коледжу імені Івана Піддубного
до Члена Рахункової палати ОСОБА_3
провизнання дій протиправними
В С Т А Н О В И В:

Олімпійський коледж імені Івана Піддубного звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Члена Рахункової палати ОСОБА_3, у якому просив:

- визнати дії члена Рахункової Палати ОСОБА_3, які полягають у витребуванні інформації у Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного листом від 13 вересня 2018 року №05-2161 - протиправним;

- заборонити члену Рахункової палати ОСОБА_3 витребовувати будь-які документи у Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного без передбачених статтею 31 Закону України «Про рахункову палату» підстав, а саме: плану роботи Рахункової палати або рішення Рахункової палати, якими така перевірка може бути передбачена.

Позовні вимоги вмотивовано тим, що у відповідача відсутні законні підстави для надання доручення від 07 вересня 2018 року №05-535 на виконання заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), на підставі якого направлено оскаржуваний лист від 13 вересня 2018 року №05-2161 щодо витребування інформації, підписаний членом Рахункової палати ОСОБА_3

Відповідач у відзиві на позовну заяву просив відмовити у задоволенні позову, стверджуючи про те, що дії члена Рахункової палати ОСОБА_3, які полягають у витребуванні інформації у Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України та з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.

Крім того, наголосив на тому, що за фактом не допуску контрольної групи і члена Рахункової палати ОСОБА_3 до об'єкта контролю, складено протокол про адміністративне правопорушення, передбаченого статтею 189-19 Кодексу про адміністративні правопорушення, відносно заступника директора Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного ОСОБА_4 та постановою Деснянського районного суду міста Києва від 20 листопада 2018 року ОСОБА_4 притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення вищезазначеного правопорушення.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Так, 15 березня 2018 року ОСОБА_3 постановою Верховної Ради України №2345-VІІ призначено на посаду члена Рахункової палати України.

Рішенням Рахункової палати від 30 березня 2018 року №9-1 за членом Рахункової палати ОСОБА_6 закріплено напрямок діяльності, зокрема Міністерство освіти і науки України.

Рішенням Рахункової палати від 10 липня 2018 року №17-4 (зі змінами, внесеними рішеннями Рахункової палати від 18 липня 2018 року №18-4, від 24 липня 2018 року №19-9, від 07 серпня 2018 року №20-6, від 09 серпня 2018 року №21-6, від 28 серпня 2018 року №22-5, від 11 вересня 2018 року №23-6, №23-7 та №23-10, від 25 вересня 2018 року №24-7, від 09 жовтня 2018 року №26-8, від 13 листопада 2018 року №29-7) затверджено План роботи Рахункової палати на 2018 рік в новій редакції.

Вказаним Планом роботи Рахункової палати на 2018 рік передбачено здійснення контрольного заходу, а саме аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, передбачених Міністерству освіти і науки України на надання загальної середньої освіти та управління ним об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету з датою розгляду на засідання 18 грудня 2018 року «Звіт про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, передбачених Міністерству освіти і науки України на надання загальної середньої освіти та управління ним об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету».

Згідно з вищевказаним Планом роботи Рахункової палати відповідальним за здійснення аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, передбачених Міністерству освіти і науки України на надання загальної середньої освіти та управління ним об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету є член Рахункової палати ОСОБА_3.

На виконання вказаного контрольного заходу членом Рахункової палати ОСОБА_3 підписане доручення від 07 вересня 2018 року №05-535 на виконання державного зовнішнього фінансового контролю, яким контрольній групі доручено провести в Олімпійському коледжі імені Івана Піддубного контрольний захід.

12 вересня 2018 року контрольну групу та члена Рахункової палати ОСОБА_3 не допущено до об'єкту контролю Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного для здійснення контрольного заходу.

За фактом недопуску контрольної групи і члена Рахункової палати ОСОБА_3 до об'єкта контролю, керівником контрольної групи ОСОБА_7 складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 188-19 Кодексу України про адміністративні правопорушення, відносно заступника директора Олімпійського коледжу Івана Піддубного ОСОБА_4.

Постановою Деснянського районного суду міста Києва від 20 листопада 2018 року у справі №754/13035/18 ОСОБА_4 притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого частиною 5 статтею 188-19 КУпАП у вигляді накладення штрафу в розмірі 250 неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Відомості щодо оскарження вищезазначеної постанови від 20 листопада 2018 року відсутні.

Враховуючи недопуск контрольної групи Рахункової палати до об'єкту контролю, членом Рахункової палати ОСОБА_3 для забезпечення проведення контрольного заходу Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного направлено запит, адресований директору Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного ОСОБА_8, як посадовій особі об'єкту контролю, оформлений на бланку Рахункової палати, підписаний членом Рахункової палати ОСОБА_3 від 13 вересня 2018 року за номером 2161.

Не погоджуючись із вимогами, викладеними в листі від 13 вересня 2018 року №2161, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, при вирішенні якого суд виходить із такого.

Згідно з статтею 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 98 Конституції України контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата.

Частиною 1 статті 2 Закону України «Про Рахункову палату» організація, повноваження і порядок діяльності Рахункової палати визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.

Згідно з частинами 1-2 статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.

Відповідно до абзацу 4 пункту 1 частини 1 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності щодо управління об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, включаючи забезпечення відрахування (сплати) до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником таких об'єктів, та використання коштів державного бюджету, спрямованих на відповідні об'єкти.

Статтею 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що об'єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб'єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи.

Згідно з пунктом 1.4 Статуту, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 01 березня 2016 року №200 (надалі - Статут) коледж заснований на державній формі власності. Засновником коледжу є Кабінет Міністрів України та перебуває в управлінні Міністерства освіти і науки України.

Відповідно до пункту 1.8.1 Статуту основним структурним підрозділом коледжу є загальноосвітня школа-інтернат спортивного профілю ІІ-ІІІ ступенів, що забезпечує надання загальної середньої освіти, та керується у своїй діяльності Конституцією України, Конвенцією про права дитини, Законами України «Про освіту», «Про загальну середню освіту», Конвенцією загальної середньої освіти, Положенням про загальноосвітній навчальний заклад, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року №778, Положенням про спеціалізований навчальний заклад спортивного профілю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05 листопада 1999 року №2061, цим Статутом, іншими нормативно-правовим актами.

Пунктом 10.1 Статуту передбачено, що майно коледжу становлять основні фонди та обігові кошти, а також цінності, вартість яких відображується в самостійному балансі коледжу.

Згідно з пунктом 10.2 Статуту майно коледжу є державною власністю та закріплюється за ним на праві господарського відання об'єктів власності, здійснюється без права їх викупу відповідно до законодавства.

Відповідно до пункту 10.4 Статуту джерелом формування майна Коледжу є:

- кошти та майно, передані коледжу громадськими організаціями;

- кошти, отримані із загального Державного бюджету;

- капітальні вкладення, субсидії та дотації з бюджетів;

- фінансова допомога міжнародних організацій, вітчизняних та іноземних благодійників;

- безоплатні та благодійні внески, пожертвування юридичних і фізичних осіб;

- надходження від надання платних послуг;

- інше майно, набуте на підставах, не заборонених законодавством України.

Пунктом 11.2 Статуту визначено, що джерелами формування кошторису коледжу є:

- кошти державного бюджету в розмірі, передбаченому нормативами фінансування загальної середньої та вищої освіти для забезпечення вивчення предметів в обсязі Державних стандартів освіти, а також на безкоштовне забезпечення гуртожитком та 4-разове харчування осіб, які навчаються в коледжі, відповідно до затверджених натуральних норм харчування, безкоштовне користування підручниками;

- кошти на виплату стипендій студентам коледжу;

- добровільні грошові внески і пожертвування підприємств, установ, організацій та окремих громадян, іноземних юридичних та фізичних осіб;

- кошти, отримані за надання платних послуг;

- кошти, одержані за надання додаткових платних послуг, що регламентується законодавством;

- доходи від здачі в оренду приміщень, споруд, обладнання.

Отже, враховуючи вищенаведене, Олімпійський коледж імені Івана Піддубного є отримувачем бюджетних коштів, а тому може бути об'єктом контролю Рахункової палати.

Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України «Про Рахункову палату» член Рахункової палати забезпечує здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) відповідно до рішення Рахункової палати. Для виконання своїх повноважень член Рахункової палати надає доручення відповідному департаменту (департаментам) та/або територіальному підрозділу (підрозділам).

Згідно з частиною 1 статті 27 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата здійснює свою діяльність згідно з планами роботи, які затверджуються на засіданні Рахункової палати.

Статтею 32 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що підставою для здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) є план роботи Рахункової палати або рішення Рахункової палати про здійснення позапланового заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) та підписане на виконання такого заходу членом Рахункової палати відповідне доручення. У дорученні зазначаються підстава, мета, предмет, строк здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а також склад контрольної групи.

Відповідно до пункту 5.2 глави 5 розділу ІІ Регламенту Рахункової палати, затвердженого рішенням Рахункової палати від 28 серпня 2018 року №22-7, напрями діяльності Рахункової палати визначаються та закріплюються за членами Рахункової палати рішенням Рахункової палати.

Закріплення за членами Рахункової палати напрямів діяльності Рахункової палати може здійснюватися, у тому числі, і шляхом закріплення за ними об'єктів контролю.

Заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) за напрямом діяльності члена Рахункової палати на закріпленому за ним об'єкті контролю здійснюються за повноваженнями, визначеними Законом.

Згідно з частиною 1 статті 8 Закону України «Про Рахункову палату» члени Рахункової палати для виконання покладених на них повноважень мають право, зокрема, отримувати від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для здійснення Рахунковою палатою своїх повноважень.

В той же час, пунктом 4 частини 2 статті 33 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що посадові особи об'єкта контролю зобов'язані надавати відповіді на запити членів Рахункової палати протягом чотирнадцяти днів з дня отримання запиту, якщо у ньому не встановлено інший строк.

Олімпійський коледж імені Івана Піддубного є закладом вищої освіти, в той же час, відповідно до ліцензії серії АГ №507998, видана виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Головним управлінням освіти і науки має право та здійснює діяльність у сфері загальної середньої освіти: (надання базової середньої освіти, надання повної загальної середньої освіти).

Враховуючи те, що рішенням Рахункової палати від 30 березня 2018 року №9-1 за членом Рахункової палати ОСОБА_6 закріплено напрямок діяльності, зокрема Міністерство освіти і науки України, його дії відповідали наданими йому повноваженнями.

Більше того, рішенням Рахункової палати від 10 липня 2018 року №17-4 (зі змінами, внесеними рішеннями Рахункової палати від 18 липня 2018 року №18-4, від 24 липня 2018 року №19-9, від 07 серпня 2018 року №20-6, від 09 серпня 2018 року №21-6, від 28 серпня 2018 року №22-5, від 11 вересня 2018 року №23-6, №23-7 та №23-10, від 25 вересня 2018 року №24-7, від 09 жовтня 2018 року №26-8, від 13 листопада 2018 року №29-7) затверджено План роботи Рахункової палати на 2018 рік в новій редакції.

Вказаним Планом роботи Рахункової палати на 2018 рік передбачено здійснення контрольного заходу, а саме аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, передбачених Міністерству освіти і науки України на надання загальної середньої освіти та управління ним об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету з датою розгляду на засідання 18 грудня 2018 року «Звіт про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, передбачених Міністерству освіти і науки України на надання загальної середньої освіти та управління ним об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету».

Тому, ОСОБА_3 діяв в межах наданих йому чинним законодавством повноважень при направленні запиту на отримання інформації від 13 вересня 2018 року №2161.

Щодо посилання позивача про відсутність печатки «копія» та «згідно з оригіналом» на запиті від 13 вересня 2018 року №2161, яку позивач отримав за допомогою поштового зв'язку, суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 20 Інструкції з діловодства в Рахунковій палаті, затвердженої наказом Рахункової палати від 01 червня 2017 року №44 (надалі - Інструкція з діловодства), у Рахунковій палаті використовують, зокрема, бланки для листів Рахункової палати (додатки 2.1, 2.2). Згідно з пунктом 24 вказаної інструкції бланк має індивідуальний шестизначний номер.

Згідно з пунктом 123 Інструкції з діловодства службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами, як:

- відповіді про виконання завдань, визначених в актах органах державної влади, дорученнях вищих посадових осіб;

- відповіді на запити і звернення народних депутатів України, Верховної Ради України, її комітетів;

- відповіді на виконання доручень установ вищого рівня;

- відповіді на запити інших установ;

- відповіді на звернення громадян;

- відповіді на запити на інформацію;

- ініціативні листи тощо.

Пунктом 124 Інструкції з діловодства передбачено, що службовий лист оформляється на спеціальному для листів бланку формату А4 (210х297 міліметрів).

Відповідно до пункту 125 Інструкції з діловодства лист має такі реквізити: дата, реєстраційний номер, посилання на реєстраційний індекс та дату документа, на який дається відповідь, адресат, заголовок до тексту, текст, відмітка про наявність додатків (у разі потреби), підпис, відмітка про виконавця.

Згідно з пунктом 128 Інструкції з діловодства основним реквізитом службового листа є текст, що, як правило складається з двох частин. У першій частині зазначається причина, підстави, обґрунтування підготовки листа чи наводяться посилання на документи, що стали підставою для його складання. Друга частина містить висновки, пропозиції, прохання, рішення тощо, які розміщуються з абзацу.

Пунктом 131 Інструкції з діловодства встановлено, що службові листи підписуються відповідно до пункту 52 цієї Інструкції. Гербовою печаткою засвідчуються лише гарантійні листи.

Пунктом 158 цієї інструкції передбачено, що реєстрація документів здійснюється відділом документообігу та контролю централізовано з метою забезпечення їх обліку, контролю за виконанням і оперативним використанням наявної в документах інформації.

А тому, враховуючи вищенаведені норми, відсутність печаток не є належною підставою для визнання листа від 13 вересня 2018 року №2161 протиправним.

Крім того, суд не вбачає підстав для надання оцінки дорученню на виконання заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) від 07 вересня 2018 року №05-535, оскільки дане доручення є предметом розгляду у іншій справі №826/15628/18, де відкрито провадження 17 жовтня 2018 року.

Щодо позовної вимоги про заборону члену Рахункової палати ОСОБА_3 ветребовувати будь-які документи у Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного без передбачених статтею 31 Закону України «Про рахункову палату» підстав, а саме: плану роботи Рахункової палати або рішення Рахункової палати, якими така перевірка може бути передбачена, суд зазначає наступне.

Відповідно до частин 1-3 статті 1 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.

Рахункова палата підзвітна Верховній Раді України та регулярно її інформує про результати своєї роботи.

Рахункова палата є державним колегіальним органом.

Згідно з частиною 1 статті 3 Закону України «Про Рахункову палату» діяльність Рахункової палати ґрунтується на принципах законності, незалежності, об'єктивності, безсторонності, гласності та неупередженості.

Частиною 4 статті 3 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що Рахункова палата під час здійснення своїх повноважень є незалежною від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. Незаконне втручання у здійснення Рахунковою палатою наданих законом повноважень забороняється і тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

Відповідно до частини 5 статті 3 Закону України «Про Рахункову палату» втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об'єднань, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб у діяльність Рахункової палати забороняється.

Враховуючи вищенаведене, прийняття рішення про проведення визначених Законом України «Про Рахункову палату» заходів зовнішнього контролю членами Рахункової палати є дискреційними повноваженням.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Аналогічне по своїй суті поняття дискреційних повноважень міститься у пункті 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017 № 1395/5, а саме - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

При цьому, межі дискреційних повноважень суб'єкта владних повноважень висвітлені у науковому висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду(https://supreme.court.gov.ua/supreme/pro_sud/naukovi_visnovki/nauk_visnovok_01_03_2018).

Так, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким.

А тому, позовна вимога про заборону члену Рахункової палати ОСОБА_3 ветребовувати будь-які документи у Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного без передбачених статтею 31 Закону України «Про рахункову палату» підстав, а саме: плану роботи Рахункової палати або рішення Рахункової палати, якими така перевірка може бути передбачена не підлягає задоволенню.

З урахуванням викладеного, суд вважає позовні вимоги необґрунтованими, а відтак відмовляє у задоволенні позову у повному обсязі.

Відповідно до частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач виконав покладений на нього обов'язок.

Керуючись статтями 2, 77, 241, 242-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні позовних вимог Олімпійського коледжу імені Івана Піддубного до Члена Рахункової палати ОСОБА_3 про визнання дій протиправними відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.І. Шейко