Справа № 814/1049/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 березня 2019 року

Київ

справа №814/1049/18

адміністративне провадження №К/9901/35/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 814/1049/18

за позовом ОСОБА_2

до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру

про визнання протиправним та скасування рішення від 21 грудня 2017 року № 12, подання від 27 грудня 2017 року № 17/834, наказу від 18 січня 2018 року № 13 та зобов'язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_2

на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року (у складі колегії суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В., Кравченка К.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому просила:

визнати протиправним та скасувати рішення у формі протоколу від 21 грудня 2017 року № 12 Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру України щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника;

визнати протиправним та скасувати подання Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру України від 27 грудня 2017 року № 17/34 в частині анулювання Кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника № 011105 від 21 червня 2013 року;

визнати протиправним та скасувати наказ від 18 січня 2018 року № 13 Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру;

зобов'язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру внести відомості про включення інформації про сертифікованого інженера землевпорядника в державний реєстр сертифікованих інженерів землевпорядників на офіційному веб-сайті щодо поновлення дії кваліфікаційного сертифікати інженера-землевпорядника.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що кваліфікаційна комісія не встановила та не перевірила факт грубого порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, документів, стандартів норм і правил у сфері землеустрою, тому протиправно прийняла протокольне рішення та подання про анулювання Кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 21 червня 2013 року № 011105.

Жодного порушення статті 121 Земельного кодексу України та Наказу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 21 березня 2017 року позивач не допускала. Оскільки рішення кваліфікаційної комісії у формі протоколу від 21 грудня 2017 року є завідомо протиправним, тому позивач вважає, що у Держгеокадастру України були відсутні правові підстави для видання наказу від 18 січня 2018 року № 13 про анулювання сертифіката позивачу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року позовні вимоги ОСОБА_2 задоволено повністю.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачі прийняли рішення всупереч частини другої статті 2 КАС України, оскільки воно є необґрунтованим, не на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та Законами України, непропорційно, оскільки позивач не допускала грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

На вказане рішення Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру подано апеляційну скаргу.

Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру задоволено, рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року скасовано, ухвалено у справі № 814/1049/18 нову постанову, якою відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2.

Постановляючи це рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що як Кваліфікаційною комісією Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, так і Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру, було дотримано порядок і процедура позбавлення позивача (анулювання) кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, позивач звернулась із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 26 грудня 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Мороз Л.Л.

Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 814/1049/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 05 березня 2019 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до вимог Тимчасового порядку взаємодії між територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру на період реалізації пілотного проекту із запровадження принципу екстериторіальності погодження проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальними органами Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру під час погодження проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2016 року № 580 позивач подала до територіального органу Держгеокадастру за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність гр. ОСОБА_6 для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у користуванні гр. ОСОБА_7 в межах території Мостівської сільської ради Доманівського району Миколаївської області у паперовому та електронному вигляді.

30 листопада 2017 року експерт Гноянко М.М. відмовив у погодженні проекту, оскільки проект не відповідає вимогам чинного законодавства, а саме проміри між точками на графічних матеріалах не відповідають вимогам пункту 3.4 Інструкції про встановлення меж земельних ділянок в натурі та їх закріплення межовими знаками - межові знаки встановлюються у поворотних точках меж земельної ділянки, але не рідше ніж через 200 м.

Після виправлення цих зауважень позивач 12 грудня 2017 року отримала висновок про погодження проекту.

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру у листі-зверненні від 07 грудня 2017 року до Кваліфікаційної комісії зазначає, що нею розглянуто та опрацьовано висновки про відмову у погодженні проектів землеустрою надані експертами в порядку статті 185-1 Земельного кодексу України на виконання Тимчасового порядку та зазначено про порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками, в тому числі позивачем, вимог законодавства при розроблені документації із землеустрою.

21 грудня 2017 року Кваліфікаційна комісія розглянула інформацію Держгеокадастру щодо порушення сертифікованими інженерами - землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів при опрацюванні та аналізі висновків про відмову у погодженні проектів землеустрою наданих експертами в порядку установленому статтею 186-1 Земельного кодексу України. Стосовно позивача у протоколі засідання № 12 було зазначено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність гр. ОСОБА_6 для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у користуванні гр. ОСОБА_7 в межах території Мостівської сільської ради Доманівського району Миколаївської області» розроблено позивачем, який отримав висновок експерта Гноянко М.М. (ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області від 30 листопад 2017 року № 11466/82-17) про відмову у погодженні проекту відведення з підстав невідповідності розробленої документації із землеустрою.

Відповідно до матеріалів проекту та наказу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 21 березня 2017 року № 14-2850/14-17 СГ розмір земельної ділянки, яка передбачається до передачі у власність гр. ОСОБА_6 для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) становить 8,6939 га, проте площа земельних ділянок, які формуються до відведення у власність гр. ОСОБА_6 для ведення фермерського господарства зазначеним проектом землеустрою складає 12, 5883 га (додатково проектом формується ділянка площею 3,8944 га), що є порушенням статті 121 ЗК України, у зв'язку з чим комісія ухвалила протокольне рішення про звернення з поданням до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2

Наказом від 18 січня 2018 року № 13 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» відповідно до частини дев'ятнадцятої статті 66, частини третьої статті 66-1, частини третьої статті 68 Закону України «Про землеустрій», пункту 20 розділу ІІІ Порядку роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 січня 2016 року № 11 «Про питання сертифікації інженерів землевпорядників та інженерів геодезистів», зареєстрованого у Міністерстві юстиції України від 19 лютого 2016 року за № 265/28395 анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_2 від 21 червня 2013 року № 0111105.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що суд апеляційної інстанції незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права відмовлено у задоволенні позовних вимог. Зазначає, що кваліфікаційна комісія не встановила та не перевірила факт грубого порушення позивачем вимог положень нормативно-правових актів, документів, стандартів норм і правил у сфері землеустрою, тому протиправно прийняла протокольне рішення та подання про анулювання Кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 21 червня 2013 року № 011105. Жодного порушення статті 121 Земельного кодексу України та Наказу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 21 березня 2017 року позивач не допускала. Оскільки рішення кваліфікаційної комісії у формі протоколу від 21 грудня 2017 року є завідомо протиправним, тому позивач вважає, що у Держгеокадастру України були відсутні правові підстави для видання наказу від 18 січня 2018 року № 13 про анулювання сертифіката позивачу.

Також зазначає, що відповідно до частини восьмої статті 186-1 Земельного кодексу України передбачає можливість виправлення недоліків, які є у висновку про відмову у погодженні проекту землеустрою та можливість, після доопрацювання проекту, подати його повторно на погодження. Зазначене порушення позивачем було невідкладно виконано та подано повторно проект на погодження. Таким чином, після усунення вказаного недоліку, позивач отримала позитивний висновок про погодження проекту землеустрою від 12 грудня 2017 року № 6863/82-17 за підписом експерта Замореної Л.А.

Тому, на думку позивача, вимоги статті 186-1 Земельного кодексу України дотримані, як експертами, що робили висновки (Гноянко М.М., Заморена Л.А.) так і позивачем - розробником проекту.

23 лютого 2019 року на адресу суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є прийнятні з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи були оскаржувані рішення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру прийняті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі рішення прийняті на законних підставах, розумно та пропорційно.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Повноваження Держгеокадастру та Кваліфікаційної комісії у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Земельним кодексом України, законами України "Про землеустрій", "Про державну експертизу землевпорядної документації", наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України "Про питання сертифікації інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів" від 28 липня 2017 року № 392, яким затверджено Порядок роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста (далі - Порядок № 392).

Відповідно до пункту "ж" частини першої статті 184 Земельного кодексу України землеустрій передбачає, зокрема, складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель.

Згідно з положеннями частини шостої статті 186-1 Земельного кодексу України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Пунктом 1 частини четвертої статті 25 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що відповідність документації із землеустрою положенням нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою засвідчується: у паперовій формі - підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою.

Частиною третьою статті 66 Закону України "Про землеустрій" встановлено, що відповідальними особами за якість робіт із землеустрою можуть бути лише сертифіковані інженери-землевпорядники.

Відповідно до частин дев'ятнадцятої - двадцять першої статті 66 Закону України "Про землеустрій" кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин: а) за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника; б) у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; в) за поданням Кваліфікаційної комісії в разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 цього Закону; г) на підставі свідоцтва про смерть.

Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника може бути також анульований за рішенням суду.

Рішення про зупинення дії чи анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника може бути оскаржено до суду.

Крім цього відповідно до частини восьмої статті 66 Закону України "Про землеустрій" рішення Кваліфікаційної комісії може бути оскаржено до суду.

Відповідно до статті 61-1 Закону України "Про землеустрій" державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Статтею 68 Закону України "Про землеустрій" передбачено, що особи, винні у порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Відповідно до пункту 6 Розділу II Порядку № 392 рішення Кваліфікаційної комісії приймаються шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх на її засіданні та оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени Кваліфікаційної комісії. Член Кваліфікаційної комісії, який не погоджується з прийнятим Кваліфікаційною комісією рішенням, висловлює окрему думку в письмовому вигляді, що додається до протоколу.

Пунктом 19 Розділу III Порядку № 392 встановлено, що Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

З аналізу вищенаведених правових норм вбачається, що Держгеокадастр України наділений повноваженнями здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифікату на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Остання, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держгеокадастру, в яких зафіксовані порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для прийняття Кваліфікаційною комісією відповідного рішення та, як наслідок, видачі оскаржуваного наказу, став лист-звернення Держгеокадастру від 07 грудня 2017 року № 32-28-0.23-19022/2-17 до Кваліфікаційної комісії про розгляд та опрацювання висновків про відмову у погодженні проектів землеустрою, надані експертами в порядку статті 185-1 Земельного кодексу України на виконання Тимчасового порядку та зазначено про порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками, у тому числі й ОСОБА_2, вимог законодавства при розробленні документації із землеустрою.

У вказаному листі-зверненні йдеться про те, що ФОП ОСОБА_2 розроблено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність ОСОБА_6 для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у користуванні ОСОБА_7 в межах території Мостівської сільської ради Доманівського району Миколаївської області, який отримав висновок про непогодження від 30 листопада 2017 року № 11466/82-17.

При цьому, під "груби порушенням" Кваліфікаційна комісія розуміє наявність негативного висновку експерта державної експертизи Гноянко М.М. від 30 листопада 2017 року № 11466/82-17 по проекту землеустрою, розробленого позивачем.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно пункту "а" частини другої статті 28 Закону України "Про землеустрій" розробники документації із землеустрою зобов'язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

При цьому, Закон України "Про землеустрій" не дає визначення грубого порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів.

Поняття "грубе порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів", яке застосоване законодавцем у статті 68 Закону України «Про землеустрій», має оціночний характер, а тому для з'ясування характеру порушення слід досліджувати допущене порушення у сукупності з урахуванням усіх обставин та попередніх проступків. У кожному конкретному випадку воно повинно встановлюватися, виходячи з об'єктивних та суб'єктивних ознак вчиненого діяння.

Визнання порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою грубим залежить від оцінки таких критеріїв кожний з яких має самостійне значення: характеру порушення; категорії виконавця; об'єктивних ознак здійснюваного порушення; суб'єктивних ознак здійснюваного порушення.

На цій підставі суд першої інстанції, дослідивши матеріали справи та вислухавши пояснення позивача, дійшов до вірного висновку про недоведеність відповідачами, як суб'єктами владних повноважень, вчинення ОСОБА_2 грубого порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

При цьому, судами попередніх інстанцій встановлено, що після невідкладного виправлення зауважень експерта державної експертизи позивач 12 грудня 2017 року отримала висновок про погодження проекту.

З урахуванням вищезазначеного, за відсутності фактичних негативних наслідків, що мала підготовка позивачем документів, зважаючи на оперативне виправлення помилки, допущеної при розроблені проекту землевпорядної документації, суд першої інстанції дійшов до обґрунтованого висновку, що відповідачами без врахування усіх істотних обставин справи прийняті оскаржувані рішення про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженеру-землевпоряднику ОСОБА_2, що стало підставою для визнання таких рішень протиправними та їх скасування.

Колегія суддів також враховує, що юридична відповідальність є однією з форм захисту суспільства та держави від посягань на відповідні цінності, головними з яких відповідно до статті 3 Конституції України є людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека. При цьому, юридична відповідальність ґрунтується, у першу чергу, на державному примусі як специфічному впливі на поведінку особи, заснованому на організованій силі та спрямованому на безумовне виконання санкціонованих державою правил поведінки (норм права). Такий примус передбачає його регламентованість виключно законом, наявність чітко встановлених меж застосування та здійснення лише компетентним суб`єктом владних повноважень.

Мета застосування державою юридичної відповідальності до правопорушника обумовлена цілями, заради яких вона запроваджується. До таких основних цілей слід віднести наступну:

охоронна - зупинити триваюче правопорушення (протиправний стан);

правозабезпечувальна - досягнути результату у формі приведення поведінки (діяльності) відповідного суб`єкта до стану правомірної;

правовідновлювальна (компенсаційна) - відновити порушене право потерпілого та компенсувати йому матеріальний і моральний збиток, заподіяний правопорушенням;

попереджувальна (превентивна) - попередити вчинення нових правопорушень з боку як самого правопорушника (приватна превенція), так і інших суб`єктів (загальна превенція);

процедурно-процесуальна - офіційно визнати правопорушника винним у здійсненні протиправного діяння;

виховна - перевиховати правопорушника шляхом забезпечення у нього сталого спрямування на неухильне дотримання норм права;

каральна (штрафна) - покарати правопорушника у формі понесенні ним додаткових втрат, зокрема, й анулювання кваліфікаційного сертифікату.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 803/1122/17.

Таким чином, колегія суддів Верховного Суду вважає, що спірні рішення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру прийняті з недотриманням встановлених законом вимог.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції задовольняючи позов дійшов правильного висновку, що відповідачі прийняли рішення всупереч частини другої статті 2 КАС України, оскільки вони є необґрунтованими, не на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та Законами України, непропорційно, оскільки позивач не допускала грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Враховуючи викладене вище, суд вважає, що висновки суду апеляційної інстанції є помилковими, тоді, як висновки суду першої інстанції є законними та обґрунтованими.

У зв'язку із чим, суд приходить до висновку, що рішенням суду апеляційної інстанції скасоване рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, тому постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року необхідно скасувати, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року - залишити в силі.

Оскільки колегія суддів скасовує рішення апеляційного суду, не повертаючи справу на новий розгляд, відповідно до статті 139 КАС України судові витрати підлягають новому розподілу.

Відповідно до квитанції № 0.0..1 від 26 грудня 2018 року ОСОБА_2 сплачено судовий збір за подання касаційної скарги у сумі 4 230,00 грн., який належить стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (частина перша статті 139 КАС України).

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року скасувати.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року залишити в силі.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (вул. Народного ополчення, 3, Мсп 680, Південна Частина Києва, м. Київ, 03680, ідентифікаційний код 39411771) на користь ОСОБА_2 (АДРЕСА_1, ідентифікаційний номер НОМЕР_1) судовий збір за подання касаційної скарги у сумі 4 230,00 грн. (чотири тисячі двісті тридцять гривень 00 коп.), сплачений квитанцією № 0.0..1 від 26 грудня 2018 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Л.Л. Мороз