Справа № 810/3894/17
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2019-02-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/3894/17 Суддя (судді) першої інстанції: Терлецька О.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві Заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року про повернення позовної заяви у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області до Фастівецької сільської ради Фастівського району Київської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2017 позивач, Заступник керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області, звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Фастівецької сільської ради Фастівського району Київської області з питань затвердження плану інвентаризації та паспортизації обєктів благоустрою населення;

- зобов'язати Фастівецьку сільську раду Фастівського району Київської області вчинити дії по розробленню та затвердженню плану технічної інвентаризації та паспортизації дитячого ігрового майданчика за адресою: вул. Дружби, 132, с. Фастівець, Фастівського району, Київської області, який знаходиться на балансі сільської ради.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 19.11.2018 позов залишено без руху та надано позивачеві десятиденний строк з дня отримання даної ухвали суду для усунення недоліків позовної заяви, зокрема, надати письмове обгрунтування підстав звернення до суду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року позовну заяву Заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області до Фастівецької сільської ради Фастівського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії повернуто позивачу.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції про повернення позовної заяви, Заступником керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області подано апеляційну скаргу у якій просить оскаржувану ухвалу скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду . Апелянт мотивує свої вимоги тим, що висновки суду не відповідають матеріалам справи, а ухвала суду є такою, що прийнята з порушенням норм процесуального права. Зокрема, апелянт вказує, з посиланням на ЗУ «Про охорону дитинства» на те, що предметом позову є протиправна бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо забезпечення прав дітей на охорону здоров'я, безпечні умови для життя і здорового розвитку, позов подано на реалізацію наданих законом повноважень з метою захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства за відсутності органу уповноваженого державою на звернення до суду із відповідним позовом.

У відповідності до ст. 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Повертаючи позовну заяву суд першої інстанції вказав, що у позові та заяві на виконання ухвали суду від 19.11.2018 прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обгрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а Законом не передбачені дискреційні повноваження з приводу самостійного визначення змісту державного інтересу.

Даючи правову оцінку фактичним обставинам, колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Так, предметом спору у даній справі є бездіяльність відповідача щодо не затвердження плану інвентаризації та паспортизації об'єкту благоустрою - дитячий ігровий майданчик, що розміщений на території с.Фастівець , яка, на думку апелянта, призвела до того, що підприємства, установи, організації, фізичні особи-підприємці позбавлені можливості відповідно до чинного законодавства використовувати зазначені об'єкти благоустрою.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Буквальний аналіз зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що прокурор має право звертатись до суду з позовом лише у визначених законом випадках.

При цьому, відповідно до ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді.

Так, відповідно до ч. 3 та ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99, державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У резолютивній частині рішення Конституційного Суду України зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Одночасно, аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів звертає увагу на те, що прокурор має право звертатись до суду з позовом в інтересах держави лише у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, а також у разі відсутності такого органу.

Внаслідок дослідження змісту позовної заяви та заяви наданої на виконання ухвали суду першої інстанції від 19.11.2018, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що у даній справі прокурором не обґрунтовано, визначені законом, підстави для звернення до суду.

Прокурор, в даному випадку обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, положення ЗУ «Про охорону дитинства», оскільки держава гарантує дитині право на охорону здоров'я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров'я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя.

Так, стаття 4 Закону України «Про охорону дитинства» визначає систему заходів щодо охорони дитинства в Україні.

Частиною 2 ст.6 Закону України «Про охорону дитинства» передбачено, що держава гарантує дитині право на охорону здоров'я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров'я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя.

Статтею 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначено, що до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів, окрім іншого, належить: 1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

Статтею 18 ч.2 п.5 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» закріплено обов'язок підприємств, установ та організацій проводити згідно з планами, затвердженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об'єктів благоустрою (їх частин), що здійснюються у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Порядок проведення робіт з технічної інвентаризації та паспортизації визначений Інструкцією з проведення технічної інвентаризації та паспортизації об'єктів благоустрою населених пунктів, затвердженою Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України №550 від 29.10.2012 року (далі Інструкція).

Пунктом 1.4 Інструкції визначено, що технічна інвентаризація та паспортизація об'єктів благоустрою проводяться власником, балансоутримувачем або виконавцем на підставі договору із замовником або самостійно. Технічна інвентаризація об'єктів благоустрою може бути плановою або позаплановою. Планова технічна інвентаризація повинна проводитись згідно з планами, затвердженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Наразі, керівником прокуратури не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що у спірних правовідносинах не йдеться про інтерес держави, як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Тобто, Заступник керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області, звертаючись до суду із даним позовом, не зазначив, в чому саме полягає порушення інтересів держави.

Відтак, прокурором не доведено, що бездіяльність відповідача порушує чи зачіпає інтереси держави, а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження.

Верховний Суд в ухвалі від 19.07.2018 року по справі 822/1169/17 зазначив, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Відтак, прокурором не наведено доказів щодо наявності підстав, передбачених ст.23 Закону України "Про прокуратуру", які покладають на прокурора обов'язок звернутись до суду з метою представництва інтересів держави.

Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи вимоги законодавства України, колегія суддів дійшла висновку щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви Заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області до Фастівецької сільської ради Фастівського району Київської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року про повернення позовної заяви - залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року про повернення позовної заяви - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту підписання та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови підписано 28.02.2019.

Головуючий суддя Л.В.Бєлова

Судді В.О.Аліменко,

Н.В. Безименна