Справа № 440/4405/18
Суддя: Є.Б. Супрун
Дата ухвалення: 2019-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 лютого 2019 року м. ПолтаваСправа № 440/4405/18

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

судді - Супруна Є.Б.,

за участю:

секретаря судового засідання - Протас О.М.,

представника позивача - адвоката Лук'яненка К.В.,

представника відповідача за довіреністю - Касумова О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження справу №440/4405/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дружба Яхниківська" до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання неправомірною перевірки, визнання протиправними та скасування наказу і приписів,

В С Т А Н О В И В:

10 грудня 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Дружба Яхниківська" (надалі - позивач, ТОВ "Дружба Яхниківська") звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (надалі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Полтавській області), в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 21.05.2018 №372-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності";

- визнати неправомірною перевірку дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності, право на які виставлено на аукціон (конкурс) на території Яхниківської сільської ради Лохвицького району Полтавської області, проведену державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області Отюцькою М.В.;

- визнати протиправними та скасувати приписи відповідача від 20.06.2018 №372-ДК/О/Пр/03/01/-18 та від 26.06.2018 №372-ДК/0272/Пр/03/01/-18.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач зазначає, що фактичною підставою для проведення перевірки стало звернення 25.07.2017 директора ТОВ "Дружба Яхниківська" ОСОБА_4 до ГУ Держгеокадастру в Полтавській області з клопотанням про включення земельних ділянок до переліку земель, права на які будуть виставлені на земельні торги. Під час проведення перевірки відповідачем не дотримано вимог ст.ст. 4, 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" оскільки не внесено запис до журналу реєстрації заходів державного нагляду, не складено направлення для проведення перевірки, не повідомлено суб'єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб'єкта господарювання. Нормативно-правові акти, відповідно до яких було проведено перевірку та складено приписи, на момент проведення перевірки втратили чинність, так як були скасовані у зв'язку з їх невідповідністю Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Незважаючи на те, що перевірка була здійснена відносно об'єкта - земельних ділянок, а не суб'єкта господарювання, акти та приписи за наслідками проведеної перевірки були винесені відносно директора ТОВ "Дружба Яхниківська" - ОСОБА_4

21.01.2019 відповідач надав суду відзив на позов, у якому зазначив, що факт наявності у відповідача компетенції і повноважень на здійснення державного нагляду (контролю) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності законодавчо підтверджується положенням ст. 152 Земельного кодексу України. Посилання позивача на порушення вимог Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" відповідач вважає необґрунтованими, оскільки позивач невірно застосовує норми матеріального права та робить ототожнення, а інколи й заміщення понять "контроль у сфері господарської діяльності" та "контроль за використанням та охороною земель". Так як Держгеокадастр не відноситься до жодного з перелічених у ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" органу, то необґрунтованими також є посилання позивача на недотримання вимог даного Закону при прийнятті наказу та проведенні перевірки.

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 13.12.2018 позовну заяву залишено без руху та надано строк для усунення недоліків.

Ухвалою від 04.01.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з викликом учасників справи. Вирішуючи питання про склад учасників справи, суд, виходячи з того, що відповідачем у справах з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадової особи органу державної влади є відповідний орган державної влади, визнав належним відповідачем у справі саме Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області безвідносно до особи державного інспектора, який проводив перевірку та складав спірні приписи.

У судовому засіданні представники сторін підтримали свої вимоги, кожен наполягаючи на своєму.

Суд, заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши надані сторонами та витребувані з власної ініціативи докази, встановив наступні обставини та відповідні їм правовідносини.

З матеріалів справи суд встановив, що за даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань станом на 18.02.2019 за кодом міститься інформація щодо зареєстрованої юридичної особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Дружба Яхниківська" (с. Яхники, Лохвицький район, Полтавська область), яке утворене в результаті перетворення 03.09.2013 з Сільськогосподарського виробничого кооперативу "Дружба" (а.с. 198-209). Сільськогосподарський виробничий кооператив "Дружба" свого часу був зареєстрований розпорядженням голови Лохвицької районної державної адміністрації Полтавської області від 09.03.2000 №84 (а.с. 134) з присвоєнням ідентифікаційного коду 30834206, про що було видано свідоцтво про державну реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності - юридичної особи від 09.03.2000 (а.с. 135). У свою чергу кооператив, згідно з витягом зі Статуту сільськогосподарського виробничого кооперативу "Дружба", є правонаступником колгоспу "Дружба" (а.с. 133), який, згідно з довідкою Полтавського обласного управління статистики №25/1952 від 28.02.1995, був внесений до Державного реєстру звітних (статистичних) одиниць України за ідентифікаційним кодом 03773487, перебуваючи у прямому підпорядкуванні Міністерства сільського господарства і продовольства України на колективній формі власності (а.с. 131).

10.04.2018 наказом ГУ Держгеокадастру у Полтавській області №257 за погодженням з директором Департаменту контролю за використанням та охороною земель був затверджений план роботи Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області на ІІ квартал 2018 року (а.с. 182-185).

На виконання плану роботи Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області на ІІ квартал 2018 року, відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про охорону земель", Положення про Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 №308, відповідачем був прийнятий наказ від 21.05.2018 №372-ДК, яким зобов'язано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставлено на аукціон (конкурс) на території Яхниківської сільської ради Лохвицького району Полтавської області (а.с. 181).

05.06.2018 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області провідним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Гребінківському, Лохвицькому, Лубенському, Оржицькому, Пирятинському, Чорнухинському районах управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області Отюцькою М.В. (надалі - державний інспектор Отюцька В.М.), за участю головного державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Лохвицькому районі начальника відділу у Лохвицькому районі Ємця В.Г. у присутності спеціаліста ІІ категорії землевпорядника Яхниківської сільської ради Сахно Т.В. було проведено обстеження земельних ділянок, які знаходяться за межами населених пунктів на території Яхниківської сільської ради Лохвицького району Полтавської області.

За результатами обстеження встановлено, що за відсутності документів, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права постійного користування або права оренди земельної ділянки, земельні ділянки:

- площею 21,5698 га пасовища (кадастровий номер :00:002:0276) на момент обстеження розділена на дві частини: перша засіяна багаторічною травою - люцерною і використовується для сінокосіння (на даний час люцерна скошена та знаходиться у валках), а друга частина засіяна сільськогосподарською культурою - кукурудзою, про що складено акт обстеження земельних ділянок № 372-ДК/370/АО/10/01/-18 (а.с. 101-102);

- площею 12,0001 га рілля (кадастровий номер :00:002:0275) на момент обстеження засіяна сільськогосподарською культурою - пшеницею, про що складено акт обстеження земельних ділянок № 372-ДК/371/АО/10/01/-18 (а.с. 103-104);

- площею 67,7800 га рілля на момент обстеження розділена на дві частини: одна частина засіяна сільськогосподарською культурою - кукурудзою, а інша частина ділянки засіяна багаторічною травою - люцерною, про що складено акт обстеження земельних ділянок № 372-ДК/372/АО/10/01/-18 (а.с. 105-106);

- площею 618,0000 га пасовища на момент обстеження засіяна сільськогосподарською культурою - соняшником, про що складено акт обстеження земельних ділянок № 372-ДК/375/АО/10/01/-18 (а.с. 107-108);

- площею 18,9200 га пасовища на момент обстеження засіяна сільськогосподарською культурою - кукурудзою, про що складено акт обстеження земельних ділянок № 372-ДК/376/АО/10/01/-18 (а.с. 109-110);

- площею 28,9500 га пасовища на момент обстеження засіяна сільськогосподарською культурою - ярою пшеницею, або ячменем, про що складено акт обстеження земельних ділянок № 372-ДК/377/АО/10/01/-18 (а.с. 111-112);

- площею 11,4400 га пасовища на момент обстеження засіяна сільськогосподарською культурою - соняшником, про що складено акт обстеження земельних ділянок № 372-ДК/378/АО/10/01/-18 (а.с. 113-114).

07.06.2018 посадовими особами відповідача були складені відповідні акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки №372-ДК/532/АП/09/01/-18 (а.с. 15-16), №372-ДК/527/АП/09/01/-18 (а.с. 17-18), №372-ДК/529/АП/09/01/-18 (а.с. 19-20), №372-ДК/530/АП/09/01/-18 (а.с. 21-22), №372-ДК/526/АП/09/01/-18 (а.с. 23-24), №372-ДК/531/АП/09/01/-18 (а.с. 25-26), №372-ДК/528/АП/09/01/-18 (а.с. 27-28) з розрахунками розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки (за межами населених пунктів) на загальну суму 286460,44 грн (а.с. 14).

07.06.2018 Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області на ім'я директора ТОВ "Дружба Яхниківська" ОСОБА_4 направлено повідомлення №372-ДК/176/04/01/-18 про виклик на 14.06.2018 год для надання пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства при використанні земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 178,6599 га (а.с. 115).

За наслідками встановлених порушень Управлінням з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області був складений припис від 26.06.2018 №372-ДК/0272/Пр/03/01/-18, яким зобов'язано усунути порушення вимог земельного законодавства у термін до 25.07.2018 (а.с. 76-78), який вручений директору ТОВ "Дружба Яхниківська" 26.06.2018.

Крім цього відповідачем був складений припис від 20.06.2018 №372-ДК/0/Пр/03/01/-18, який також був вручений позивачу. Однак у судових засіданнях представник відповідача пояснив, що цей припис від 20.06.2018 №372-ДК/0/Пр/03/01/-18 є недійсним, оскільки це чорновий варіант, який не має ніякої юридичної сили, був вручений позивачу помилково.

У зв'язку з цим позивач відмовився від підтримання позовної вимоги щодо скасування припису від 20.06.2018 №372-ДК/0/Пр/03/01/-18, однак письмової заяви до суду з цього приводу не подавав.

Тож суд здійснює розгляд і вирішення позову виходячи з обсягу позовних вимог заявлених у позовній заяві.

На підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 30.08.2018 №767-ДК державним інспектором Отюцькою М.В. проведено перевірку з питань виконання вимог припису від 26.06.2018 №372-ДК/0272/Пр/03/01/-18 щодо усунення порушень вимог земельного законодавства ТОВ "Дружба Яхниківська" в особі директора ОСОБА_4 при використанні земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 178,6599 га, за наслідками чого складено акт №767-ДК/1014/АП/09/01/-18 від 07.09.2018 (а.с. 119-120).

В результаті перевірки встановлено порушення вимог законодавства при використанні земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 178,6599 га, які розташовані за межами населених пунктів на території Яхниківської сільської ради Лохвицького району Полтавської області, станом на 07.09.2018 ТОВ "Дружба Яхниківська" в особі директора ОСОБА_4 частково не виконанні вимоги припису від 26.06.2018 №372-ДК/0272/Пр/03/01/-18 щодо усунення порушень вимог земельного законодавства, що полягає у самовільному зайнятті та розоренні земельних ділянок загальною площею 178,6599 га, яка знаходиться на території Яхниківської сільської ради Лохвицького району Полтавської області.

11.09.2018 державним інспектором Отюцькою М.В. складено протокол №767-ДК/424/П/07/01/-18, яким директора ТОВ "Дружба Яхниківська" ОСОБА_4 за часткове невиконання вимог припису від 26.06.2018 №372-ДК/0272/Пр/03/01/-18 притягнуто до відповідальності за статтею 1885 Кодексу України про адміністративні правопорушення (а.с. 121-122).

Постановою державного інспектора Отюцькою М.В. від 11.09.2018 №767-ДК/425/По/08/01/-18 ТОВ "Дружба Яхниківська" в особі директора ОСОБА_4 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачено статтею 1885 Кодексу адміністративного судочинства України та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 340,00 грн (а.с. 124-125).

Директор ТОВ "Дружба Яхниківська" ОСОБА_4 оскаржив винесену щодо нього постанову про накладення адміністративного стягнення до суду.

Рішенням Лохвицького районного суду Полтавської області від 21.01.2019 у справі №538/1385/18 постанову про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення №767-ДК/425/По/08/01/-18 від 11.09.2018, якою ОСОБА_4 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 1885 КУпАП України визнано протиправною та скасовано. Провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності за ст. 1885 КУпАП ТОВ "Дружба Яхниківська" в особі директора ОСОБА_4 закрито (а.с. 126-129).

Вказане рішення суду на момент розгляду даної адміністративної справи не набрало законної сили.

Позивач, не погоджуючись з підставами та порядком проведення перевірки додержання ТОВ "Дружба Яхниківська" вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення, а також з приписами відповідача, звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи даний публічно-правовий спір по суті, суд враховує правові висновки, сформульовані Верховним Судом у справах №818/1511/17 (постанова від 10.07.2018) та №823/922/17 (постанова від 10.01.2019).

Тож, в першу чергу з'ясуванню підлягають обставини дотримання відповідачем визначеної законом процедури під час прийняття оскаржуваних рішень та вчинення дій, які є предметом спору, а також обставини наявності законних підстав для прийняття спірних рішень.

Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

Так, відповідно до статті 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (надалі - Положення № 15), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Полтавській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

- додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

- додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

- проведення перевірок;

- розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

- участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

- розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель;

- проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», визначається іншими нормативно-правовими актами.

Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, оскаржуваним наказом ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 21.05.2018 №372-ДК призначено проведення перевірки стосовно дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності право на які виставлено на аукціон (конкурс) на території Яхниківської сільської ради Лохвицького району Полтавської області. За результатами проведеної перевірки посадовими особами відповідача 05.06.2018 складено сім актів обстеження земельної ділянки №372-ДК/370/АО/10/01/-18 (а.с. 101-102), №372-ДК/371/АО/10/01/-18 (а.с. 103-104), №372-ДК/372/АО/10/01/-18 (а.с. 105-106), №372-ДК/375/АО/10/01/-18 (а.с. 107-108), №372-ДК/376/АО/10/01/-18 (а.с. 109-110), №372-ДК/377/АО/10/01/-18 (а.с. 111-112), №372-ДК/378/АО/10/01/-18 (а.с. 113-114), а 07.06.2018 були складені акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки №372-ДК/532/АП/09/01/-18 (а.с. 15-16), №372-ДК/527/АП/09/01/-18 (а.с. 17-18), №372-ДК/529/АП/09/01/-18 (а.с. 19-20), №372-ДК/530/АП/09/01/-18 (а.с. 21-22), №372-ДК/526/АП/09/01/-18 (а.с. 23-24), №372-ДК/531/АП/09/01/-18 (а.с. 25-26), №372-ДК/528/АП/09/01/-18 (а.с. 27-28). 26.06.2018 винесено припис №372-ДК/0272/Пр/03/01/-18 (а.с. 30-31).

При цьому суд з'ясував, що акти обстеження земельних ділянок від 05.06.2018 складені відповідачем за формою, визначеною у додатку 4 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 №132, який втратив чинність згідно з наказом Мінагрополітики та продовольства України від 20.01.2017 №24.

У свою чергу, акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 07.06.2018 складені за такою ж формою, хоча до 20.01.2017 їх форма була визначена Уніфікованою формою акта перевірки для здійснення Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 16.08.2013 №503, який втратив чинність згідно з тим же наказом Мінагрополітики та продовольства України від 20.01.2017 №24.

Тобто вже на початку проведення перевірки (05.06.2018) нормативно-правові акти, відповідно до яких було проведено перевірку та складено акти перевірки, втратили чинність.

При цьому, вказані накази визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб'єктами господарювання та були скасовані у зв'язку з невідповідністю їх Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

З урахуванням вищенаведених обставин, суд доходить до висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 №132 та від 16.08.2013 №503 порядок та підстави проведення перевірок суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Згідно норм даного Закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (частина 11 статті 4 вказаного Закону).

При цьому слід зазначити, що статтею 2 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до 31.12.2018 встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. У числі органів, на яких не поширюється дія даного Закону, орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, не визначено (стаття 6 Закону).

Всупереч прямій забороні у вигляді мораторію на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності відповідач здійснив планову перевірку дотримання вимог земельного законодавства. І хоча об'єктом даної перевірки були земельні ділянки, наслідком таких дій стало притягнення посадової особи позивача до відповідальності, зокрема, у вигляді обов'язку усунення порушення вимог земельного законодавства та відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок.

Законом України від 03.11.2016 №1726-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» було внесено зміни, зокрема, до статті 7 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

На переконання суду такі зміни були спрямовані задля забезпечення дотримання прав суб'єктів господарювання, звуження підстав для проведення перевірки, усунення можливості зловживання правом на перевірку.

Так, приписами статті 7 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.

Всупереч наведеному, відповідачем не дотримано визначених статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме: не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб'єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб'єкта господарювання тощо.

За таких обставин суд приходить до висновку про те, що відповідач призначив і здійснив перевірку із суттєвими порушеннями встановленої законами України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" процедури, наслідком чого є визнання протиправними наказу про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства та рішень, прийнятих за результатами такої перевірки.

Відтак, перевірка дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель була здійснена ГУ Держгеокадастру у Полтавській області із суттєвими порушеннями вимог законодавства, що є підставою для визнання дій щодо її проведення неправомірними та скасування актів, складених за наслідками такої перевірки.

Суд також акцентує увагу на тому, що здійснення ГУ Держгеокадастру у Полтавській області перевірки на підставі нормативно-правових актів, які втратили чинність, та недотримання під час її здійснення вимог чинного законодавства, порушує один із складових принципу верховенства права - принцип правової визначеності.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 29.06.2010 №17-рп/2010, одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

У рішенні від 22.09.2005 №5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) висловив правову позицію, відповідно до якої принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

Крім того, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

У зв'язку з цим суд надає оцінку висновкам відповідача щодо самовільного використання позивачем земельних ділянок.

Як встановлено судом, юридична особа позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Дружба Яхниківська" було утворене в результаті перетворення 03.09.2013 з Сільськогосподарського виробничого кооперативу "Дружба". Сільськогосподарський виробничий кооператив "Дружба" для здійснення власної господарської діяльності свого часу користувався землями площею 2712,2 га на підставі Державного акту на право колективної власності на землю серія ПЛ 008, виданого 30.11.1995 відповідно до рішення Яхниківської сільської ради народних депутатів від 10.11.1995 №6 (а.с. 138-139). В подальшому СВК "Дружба" здійснював користування землею на підставі договору оренди від 14.02.2008, укладеному з Лохвицькою районною державною адміністрацією, дія якого продовжувалась його учасниками до 31.12.2012 (а.с. 140-145). У 2012 році СВК "Дружба" було виготовлено технічну документацію із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою загальною площею 364,30 га на умовах оренди, яка була затверджена розпорядженням голови Лохвицької районної державної адміністрації Полтавської області від 10.10.2012 №618 (а.с. 146). Однак в подальшому голова Лохвицької районної державної адміністрації Полтавської області повідомив, що вищезазначена земельна ділянка може бути передана на умовах оренди лише шляхом проведення земельних торгів у формі аукціону (а.с. 152). З тих пір питання про повернення земельної ділянки ніким не піднімалося, у зв'язку з чим позивач відповідно до раніше укладеного договору та змін до нього сплачував орендну плату до місцевого бюджету Яхниківської сільської ради. 25.07.2017 директор ТОВ "Дружба Яхниківська" звернувся до ГУ Держгеокадастру в Полтавській області з клопотанням про включення земельних ділянок до переліку земельних ділянок, права на які будуть виставлені на земельні торги, що і стало фактичною підставою для проведення перевірки, яка є предметом даного публічно-правового спору.

З урахуванням викладених обставин суд приходить до висновку про безпідставність висновків перевірки стосовно самовільного зайняття земельних ділянок позивачем, оскільки вимог щодо повернення таких позивач не отримував, акти приймання-передачі земельних ділянок не складалися. Ситуація, що склалася, виникла внаслідок бездіяльності розпорядників земель за відсутності вини землекористувача. Об'єкти перевірки, відповідно до витягів з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, - земельні ділянки з кадастровими номерами :00:002:0276 та :00:002:0275 перебувають у державній власності (а.с. 186-197). Решта земель, які були об'єктом перевірки, перебувають у не сформованому стані.

За таких обставин, суд дійшов до висновку про те, що вимоги позивача про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 21.05.2018 №372-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", визнання неправомірними дій щодо здійснення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності, право на які виставлено на аукціон (конкурс) на території Яхниківської сільської ради Лохвицького району Полтавської області, визнання протиправним та скасування припису відповідача від 26.06.2018 №372-ДК/0272/Пр/03/01/-18 підлягають задоволенню.

В той же час вимога позивача про визнання протиправним та скасування припису відповідача від 20.06.2018 №372-ДК/О/Пр/03/01/-18 задоволенню не підлягає з огляду на спростування відповідачем його юридичної сили та відмови позивача від підтримання цієї вимоги.

Тож позов належить задовольнити частково.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд виходить з положень ч. 3 ст. 139 КАС України, відповідно до змісту якої при частковому задоволенні позову судові витати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Дружба Яхниківська" (вул. Панянка, 48, оф. 9, м. Полтава, 36022, ) до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (вул. Уютна, 23, м. Полтава, 36039, ) про визнання неправомірною перевірки, визнання протиправними та скасування наказу і приписів задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 21.05.2018 №372-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності".

Визнати неправомірними дії Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, пов'язані з проведенням державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Отюцькою Марією Вікторівною перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності, право на які виставлено на аукціон (конкурс) на території Яхниківської сільської ради Лохвицького району Полтавської області.

Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (вул. Уютна, 23, м. Полтава, 36039, ) від 26.06.2018 №372-ДК/0272/Пр/03/01/-18.

В решті позову відмовити.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Дружба Яхниківська" (вул. Панянка, 48, оф. 9, м. Полтава, 36022, ) частину судових витрат зі сплати судового збору у розмірі 5 286 (п'ять тисяч двісті вісімдесят шість) грн 00 коп за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (вул. Уютна, 23, м. Полтава, 36039, ).

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням положень п.п. 15.5 п. 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст судового рішення складений 25.02.2019.

Суддя Є.Б. Супрун