Справа № 826/5755/15
Суддя: Арсірій Р.О.
Дата ухвалення: 2019-02-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

22 лютого 2019 року № 826/5755/15

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Арсірія Р.О., суддів Костенка Д.А., Огурцова О.П., за участю секретаря судового засідання Шевченко М.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовомОСОБА_1
до треті особиМіністерства охорони здоров'я України, ОСОБА_2, ОСОБА_3,
провизнання неправомірним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії,

Суд прийняв до уваги таке:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства охорони здоров'я України (далі - відповідач, МОЗ України), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив:

визнати неправомірними та скасувати: протокол засідання Комісії з питань відкритого відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку (далі - Комісія) від 19.03.2015 в частині включення кандидатом на посаду директора Національного інституту раку ОСОБА_2; протокол засідання лічильної комісії щодо результатів таємного опитування щодо обрання кандидата на посаду директора Національного інституту раку від 03.04.2015; наказ МОЗ України від 14.04.2015 № 37-о про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Національного інституту раку;

зобов'язати МОЗ України допустити кандидатуру позивача до другого етапу відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.06.2015, яка сторонами не оскаржувалась та набрала законної сили, закрито провадження у справі в частині позовних вимог щодо визнання неправомірними та скасування протоколу засідання Комісії від 19.03.2015 в частині включення кандидатом на посаду директора Національного інституту раку ОСОБА_2 та протоколу засідання лічильної комісії щодо результатів таємного опитування щодо обрання кандидата на посаду директора Національного інституту раку від 03.04.2015 на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.07.2015, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.09.2015, у задоволенні позову про визнання неправомірним та скасування наказу МОЗ України від 14.04.2015 № 37-о про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Національного інституту раку та зобов'язання МОЗ України допустити кандидатуру позивача до другого етапу відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29.11.2016 вказані постанову Окружного адміністративного суду міста Києва та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Разом з тим, Вищий адміністративний суд України надав обов'язкові для виконання вказівки, зокрема, при новому судовому розгляді справи суду першої інстанції необхідно визначити чи були порушені права позивача при недопущенні його кандидатури до другого етапу відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку, ким були порушені права позивача та в разі необхідності провести заміну неналежного відповідача відповідно до положень ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.12.2016 прийнято справу до провадження та призначено у судове засідання.

В судовому засідання 11.04.2017 суд перейшов до подальшого розгляду справи в порядку письмового провадження.

Враховуючи те, що 15.12.2017 набрала чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України - у редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII (далі - КАС України), слід зазначити, що відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Таким чином, справа розглядається з урахуванням положень п. 10 ч. 1 ст. 4, ч. 5 ст. 250 КАС України.

Розглянувши подані документи і матеріали, вислухавши пояснення присутніх представників сторін, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом МОЗ України від 24.02.2015 № 17-о «Про проведення відкритого відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку» (т. 1 а.с. 9-12) затверджено склад Комісії (п. 1) та зобов'язано голову Комісії: провести перше засідання Комісії 27 лютого 2015 року, на якому визначити терміни проведення відкритого відбору та вимоги до кандидатів на посаду директора Національного інституту раку; друге засідання Комісії провести протягом семи робочих днів з дня завершення відкритого відбору кандидатів на посаду директора Інституту, на якому розглянути документи, подані кандидатами, та шляхом відкритого голосування (проста більшість голосів) відібрати із загального числа кандидатів не менше трьох осіб, але не більше п'яти (п. 2).

Згідно з протоколом засідання Комісії від 27.02.2015 (т. 1 а.с. 113-116), за результатами обговорення вирішено:

встановити вимоги до кандидатів на посаду Національного інституту раку, а саме: вільне володіння українською мовою, вища освіта за напрямом «Медицина», наявність вченого ступеню, стаж роботи у сфері управління - не менше 5 років;

визначити документи, які повинен надати кандидат на посаду директора закладу: заяву, резюме, копії документів, що підтверджують вимоги, план розвитку Національного інституту раку.

В подальшому, згідно з наказами МОЗ України (т. 1 а.с. 117-118), до складу Комісії внесені зміни.

Відповідно до протоколу засідання Комісії від 26.03.2015 (т. 1 а.с. 122-124) вирішено 27.03.2015 провести наступний відбір претендентів на посаду директора Національного інституту раку, за результатами якого визначитися із претендентами, кандидатури яких будуть подані на розгляд трудовому колективу Інституту.

Згідно з протоколом засідання Комісії від 27.03.2015 (т. 1 а.с. 125-127), членам Комісії представлені претенденти на посаду директора Національного інституту раку, в тому числі позивач, які, заслухавши плани розвитку та провівши співбесіди з кожним претендентом, за результатами обговорення та шляхом відкритого голосування, визначили чотири претенденти на посаду директора Національного інституту раку, а саме: ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_5

30.03.2015 у зв'язку з невключенням ОСОБА_1, як кандидата на посаду директора Національного інституту раку, до списку на другий етап відбору, останній звернувся до Комісії з заявою (т. 1 а.с. 33) про доповнення протоколу засідання Комісії пунктом про допуск його кандидатури до другого етапу відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку та зазначив, що Комісією не врахована розроблена ним Концепція вдосконалення онкологічної допомоги населенню України і функціонування Національного інституту раку як основної онкологічної установи держави, оскільки вона не розглядалась у зв'язку з технічними причинами (через недостатню технічну оснащеність комп'ютерів МОЗ України USB флеш-накопичувач не відкрився).

Згідно з листом Національного інституту раку від 06.04.2015 № 317кн (т. 1 а.с. 128), за результатами зустрічі з кандидатами на посаду директора Національного інституту раку та опитування працівників, що відбулось 03.04.2015, рейтингові показники такі: ОСОБА_5 - 33 голоси; ОСОБА_2 - 472 голоси; ОСОБА_3 - 166 голосів; ОСОБА_4 - 14 голосів.

При цьому, з протоколу засідання лічильної комісії щодо результатів таємного опитування щодо обрання кандидата на посаду директора Національного інституту раку від 03.04.2015 № 2 (т. 1 а.с. 129) вбачається, що в опитуванні прийняли участь 688 працівників.

Згідно з службовою запискою (т. 1 а.с. 136) першого заступника Міністра Павленка О.С. на ім'я Міністра охорони здоров'я України Квіташвілі О.М. надано результати попереднього розгляду відповідної комісії МОЗ України та пропозиції працівників Національного інституту раку для прийняття рішення щодо призначення одного з кандидатів на посаду директора Національного інституту раку.

14.04.2015 на підставі зазначеної службової записки, заяви ОСОБА_2 від 06.04.2015 та контракту від 14.04.2015 № 884, МОЗ України видано оскаржуваний наказ № 37-о про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Національного інституту раку на умовах контракту.

Вирішуючи даний спір колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до пп. 12 п. 4 Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 467/2011, редакція, чинна на момент виникнення спірних правовідносин, МОЗ України відповідно до покладених на нього завдань утворює, ліквідовує, реорганізовує підприємства, установи та організації, у тому числі медичні заклади, затверджує їх положення (статути), в установленому порядку призначає на посади та звільняє з посад їх керівників, формує кадровий резерв на посади керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління МОЗ України.

Згідно з п. 1.1 Статуту Національного інституту раку, затвердженого наказом МОЗ України від 17.01.2015 № 14 (т. 1 а.с. 13-29) (далі - Статут), Інститут є головною державною науково-дослідною установою у сфері боротьби з онкологічними захворюваннями, а також з питань променевої діагностики, променевої терапії та ядерної медицини в галузі онкології, що належить до сфери управління МОЗ України.

Відповідно до п. 7.2 Статуту керівництво діяльністю Інституту здійснює директор, який призначається на посаду Міністром охорони здоров'я України.

В той же час, відповідно до п. 8 наказу МОЗ України 24.02.2015 № 17-о «Про проведення відкритого відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку» за результатами роботи Комісії та, враховуючи пропозиції працівників Інституту, Міністр охорони здоров'я України розглядає подані кандидатури та приймає рішення щодо призначення директора Інституту відповідно до п. 7.2 Статуту.

Таким чином, саме до повноважень Міністра охорони здоров'я України віднесено реалізацію функції прийняття оскаржуваного рішення - призначення директора Національного інституту раку, як керівника установи, що належить до сфери управління МОЗ України.

Водночас, дотримуючись вимог ч. 5 ст. 353 КАС України, колегія суддів зазначає, що Комісія, яка створена виключно для відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку, з моменту прийняття спірного наказу припинила свою діяльність та, відповідно, своє існування і не передбачає правонаступництва, а відтак не може бути відповідачем у межах даної адміністративної справи.

Отже, з огляду на наведене, колегія суддів погоджується з твердженням відповідача, що МОЗ України, у тому числі як орган, який сформував Комісію, у межах даної адміністративної справи є належним відповідачем, у тому числі, щодо вимоги про зобов'язання останнього допустити кандидатуру позивача до другого етапу відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку.

Завданням адміністративного судочинства згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування.

Тобто, однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

При цьому, згідно з ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Частиною 1 ст. 5 КАС України встановлено право на звернення до суду і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення ч. 3 ст. 8, ст. 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України, ст.ст. 2, 5 КАС України.

Вирішуючи спір, суд перш за все повинен пересвідчитись у наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу, встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Таким чином, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

При цьому, слід відмітити, що звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Водночас, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (ч. 2 ст. 2 КАС України).

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є: 1) верховенство права; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 3) гласність і відкритість судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі; 5) обов'язковість судового рішення; 6) забезпечення права на апеляційний перегляд справи; 7) забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом; 8) розумність строків розгляду справи судом; 9) неприпустимість зловживання процесуальними правами; 10) відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове рішення.

Позивач, як на порушення своїх прав відповідачем, стверджує про наявність порушень при вирішенні Комісією питання стосовно відбору кандидатів, одним з яких був позивач, на посаду директора Національного інституту раку, натомість, будь-яких обґрунтувань та доводів щодо неправомірності самого оскаржуваного наказу позивач суду не наводить, так само як і будь-яких доводів щодо порушення його прав прийнятим МОЗ України наказом.

Згідно з ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Отже, при вирішенні спору по суті, судом враховується обґрунтування позову щодо тверджень позивача з приводу порушень при вирішенні Комісією питання стосовно відбору кандидатів, які на його думку, мали місце, проте, з огляду на предмет спору, який полягає в оскарженні рішення суб'єкта владних повноважень щодо призначення ОСОБА_2 на посаду директора Національного інституту раку на умовах контракту, а не у встановленні факту наявності/відсутності можливих порушень під час відбору та наявності у позивача права на подальшу участь у ньому, суд, керуючись вимогами ст. 2 КАС України, здійснює розгляд справи та вирішення адміністративного спору по суті саме в цій площині - в межах позовних вимог.

Враховуючи те, що позивач будь-яких аргументів та доводів щодо порушення його прав прийнятим МОЗ України наказом не наводить, не оскаржуючи при цьому будь-які дії ні в ході проведення самого відбору кандидатів, ні дії МОЗ України, зокрема, щодо відмови у скасуванні оскаржуваного наказу за зверненням позивача, колегія суддів прийшла до висновку, що позивач - учасник відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку, який вибув на його першому етапі та не оскаржив відповідні дії, не може бути визнаний особою, що вправі звертатись до суду у зв'язку з реалізацією Міністром охорони здоров'я України виключних повноважень, після проведення всіх етапів відбору кандидатів (відбір закінчено та директора призначено), щодо призначення директора Національного інституту раку, як керівника установи, що належить до сфери управління МОЗ України.

За таких умов, позовна вимога про визнання неправомірним та скасування наказу МОЗ України від 14.04.2015 № 37-о про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Національного інституту раку задоволенню не підлягає.

Так само не підлягає задоволенню, вимога (як похідна) про зобов'язання МОЗ України допустити кандидатуру позивача до другого етапу відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку, оскільки, як вже зазначено судом, Комісія, яка створена тимчасово та виключно для відбору кандидатів на посаду директора Національного інституту раку, з моменту прийняття спірного наказу припинила свою діяльність і не передбачає правонаступництва, а відтак відновлення можливих порушених прав позивача у такий спосіб не є ефективним та таким, що відповідає завданню адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що вимоги позивача є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Головуючий суддя Р.О. Арсірій

Судді Д.А. Костенко

О.П. Огурцов