Справа № 808/3081/17
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2019-02-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 лютого 2019 року

Київ

справа №808/3081/17

провадження №К/9901/52212/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Гімона М.М., Гриціва М.І. розглянувши в касаційному порядку у письмовому провадженні справу за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа - ДП "Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою", про зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду у складі судді Стрельнікової Н.В. від 6 грудня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Юрко І.В., Чабаненко С.В., Шальєвої В.А. від 16 квітня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа - ДП "Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою", у якому просив суд зобов'язати повторно розглянути клопотання від 27 червня 2017 року про затвердження проекту щодо відведення йому земельної ділянки загальною площею 1,4051 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Приморського району, з врахуванням попередніх причин для відмови у затвердженні документації та затвердити проект щодо відведення вказаної земельної ділянки.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року, позов задоволено частково. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області повторно розглянути клопотання від 27 червня 2017 року про затвердження проекту щодо відведення ОСОБА_2 земельної ділянки загальною площею 1,4051 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Зеленівської сільської ради Приморського району, з врахуванням висновків суду по даній адміністративні справі. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Рішення судів мотивовано тим, що висновки про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладені Головним управлінням Держгеокадасту у Запорізькій області у листі № Т-7088-4800/6-17 від 14 липня 2017 року, не відповідають вимогам частини восьмої статті 186-1 Земельного кодексу України, оскільки не містять посилань на конкретні приписи нормативно-правових актів, які не були додержані позивачем, або навпаки містить посилання на норму законодавства, проте, не містить посилань на недоліки у проекті землеустрою. Тобто відмова відповідача належним чином не обґрунтована, без зазначення змісту виявленого порушення, підстав відмови та розумного строку для усунення таких недоліків. Щодо позовної вимоги про зобов'язання Головного управління Держгеокадасту у Запорізькій області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зроблено висновок про те, що вона є передчасною, оскільки встановлено, що відповідачем під час розгляду відповідного клопотання позивача відповідачем не дотримані вимоги чинного законодавства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із судовим рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати в частині відмови у задоволенні позову та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову у цій частині.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 12 березня 2011 року Приморською районною державною адміністрацією Запорізької області прийнято розпорядження № 121 «Про надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України на території Зеленівської сільської ради», яким вирішено надати згоду громадянам України на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення Зеленівської сільської ради загальною площею 20,24 га, в тому числі: 1,87 га (угіддя - рілля) та 18,37 га (угіддя - сіножаті), розташованих на території Зеленівської сільської ради Приморського району Запорізької області, згідно додатку.

Згідно із списком громадян Зеленівської сільської ради, яким надається згода на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, який є додатком до вказаного розпорядження, ОСОБА_2 надано згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,43 (угіддя - сіножаті) у власність для ведення особистого селянського господарства.

16 серпня 2013 року Приморською районною державною адміністрацією Запорізької області прийнято розпорядження № 352 «Про внесення змін до розпорядження голови районної державної адміністрації від 12 березня 2011 року № 121», яким внесено зміни до розпорядження голови районної державної адміністрації № 121 від 12 березня 2011 року «Про надання згоди на розроблення проекту щодо відведення земельних ділянок громадянам України на території Зеленівської сільської ради», та викладено його у наступній редакції:

« 1. Надати згоду громадянам України на розроблення проекту відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення загальною площею 20,24 га в тому числі: 1,87 га (угіддя - рілля) та 18,37 га (угіддя - сіножаті) шляхом зміни виду угідь із (угідь - сіножаті) в (угіддя - рілля) Зеленівської сільської ради Приморського району Запорізької області.

2. Площа земельних ділянок буде скоригована в процесі виготовлення землевпорядної документації».

Державним підприємством «Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної власності у власність ОСОБА_2 для ведення особистого селянського господарства на території Зеленівської сільської ради Приморського району Запорізької області № 9/223-3092 від 22 липня 2014 року.

У жовтні 2014 року, лютому, квітні та травні 2015 року ОСОБА_2 звертався до Головного управління Держземагенства у Запорізькій області, правонаступником якого є Головне управління Держгеокадасту у Запорізькій області, із клопотаннями про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,4051 га для ведення особистого селянського господарства на території Зеленівської сільської ради Приморського району.

Листами № 31-8-0.3-10626/2-14 від 04 листопада 2014 року, № 31-8-0.3-2502/2-15 від 25 лютого 2015 року, № 31-8-0.3-4709/2-15 від 22 квітня 2015 року та № 31-8-0.3-5973/2-15 від 25 травня 2015 року ОСОБА_2 було відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

27 червня 2017 року ОСОБА_2 звернувся до Головного управління Держгеокадасту у Запорізькій області із клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,4051 га для ведення особистого селянського господарства на території Зеленівської сільської ради Приморського району.

Листом № Т-7088-4800/6-17 від 14 липня 2017 року Головне управління Держгеокадасту у Запорізькій області повідомило позивача про відсутність підстав для задоволення його клопотання.

Підставою для відмови позивачу в затвердженні проекту землеустрою відповідачем вказано невідповідність проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки вимогам чинного законодавства, а саме:

1. Відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом).

Наданий проект землеустрою містить розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації від 12 березня 2011 року № 121 «Про надання згоди на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам України» замість дозволу.

2. Розпорядженням голови Приморської районної державної адміністрації від 16 серпня 2013 року № 352 було внесено зміни до розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації від 12 березня 2011 року № 121, з приводу чого зазначено, що з 2013 року відповідно до частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України та Положення про Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 листопада 2016 року № 308, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області є розпорядником земель державної власності сільськогосподарського призначення на території Запорізької області. Районні державні адміністрації не є розпорядниками земель державної власності сільськогосподарського призначення на території Запорізької області.

В довідці з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх з власниками земель, землекористувачами, угіддями, яка містить термін дії, зазначено вид угідь-рілля, всупереч розпорядження голови Приморської районної державної адміністрації від 12 березня 2011 року № 121.

Відомості в експлікації в пояснювальній записці також суперечать розпорядженню голови Приморської районної державної адміністрації від 12 березня 2011 року №121.

3. Матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування не посвідчені виконавцем робіт.

4. Акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання не відповідає вимогам Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18 травня 2010 року № 376.

5. Перелік обмежень не відповідає додатку 6 до постанови Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року №1051.

6. Згідно наказу Міністерства аграрної політики України від 02 грудня 2016 року № 509 «Про затвердження Порядку використання державної геодезичної референтної системи координат УСК-2000 при здійсненні робіт із землеустрою» координатною основою при здійсненні робіт із землеустрою є Державна геодезична референтна система координат УСК-2000.

7. Проект землеустрою містить 2 кадастрових плани.

8. Відповідно до статті 26 Закону України «Про землеустрій» розробниками документації із землеустрою є юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою. Відповідно до статті 5 Закону України «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» суб'єктами топографо-геодезичної і картографічної діяльності є, зокрема, юридичні та фізичні особи, які володіють необхідним технічним та технологічним забезпеченням та у складі яких за основним місце роботи є сертифікований інженер-геодезист, що є відповідальним за якість результатів топографо-геодезичних і картографічних робіт. Проект землеустрою не містить вищевказаної інформації.

Не погоджуючись із відмовою відповідача в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга ОСОБА_2 обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій застосовані норми статті 186-1 Земельного кодексу України, якою врегульовано питання погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а не їх затвердження. Вказує на те, що проект землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки було погоджено висновком відділу Держземагенства в Приморському районі від 12 серпня 2014 року № ЗП/01-09-02/0194, який наявний у матеріалах справи. Тому на підставі частини дев'ятої статті 118 Земельного кодексу України Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, отримавши погоджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у двотижневий строк повинно було прийняти рішення про його затвердження та передачу у власність земельної ділянки. У зв'язку з тим, що відповідач не мав іншого варіанту поведінки як прийняти відповідне позитивне рішення, яке є ефективним способом захисту порушеного права, вирішення вказаного питання не є втручанням у його дискреційній повноваження.

7. У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області, посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Відповідно до частин першої-третьої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

9. Відповідно до частин восьмої-десятої статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

10. Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

11. При цьому, з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

12. Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

13. Відповідно до пункту 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1051 від 17 жовтня 2012 року, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.

14. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

15. Із матеріалів справи вбачається, що звертаючись 27 червня 2017 року до Головного управління Держгеокадасту у Запорізькій області із клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,4051 га для ведення особистого селянського господарства на території Зеленівської сільської ради Приморського району, ОСОБА_2 долучив до нього, зокрема, висновок відділу Держземагенства в Приморському районі від 12 серпня 2014 року № ЗП/01-09-02/0194 про його погодження.

16. За наслідками розгляду поданого клопотання листом від 14 липня 2017 року № Т-7088-4800/6-17 Головне управління Держгеокадасту у Запорізькій області відмовило у задоволенні вказаного клопотання.

17. Між тим, суди попередніх інстанцій, надаючи правову оцінку відмови Головного управління Держгеокадасту у Запорізькій області в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладеної у листі № Т-7088-4800/6-17 від 14 липня 2017 року, помилково посилались на вимоги положень норми статті 186-1 Земельного кодексу України, якою врегульовано питання погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а не їх затвердження.

18. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

19. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

20. Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

21. При цьому, пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

22. Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі наданні відповіді на звернення громадян.

23. Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

24. Разом з тим, в даному випадку позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_2 відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його затвердженні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

25. Проте, суди попередніх інстанцій не звернули уваги на вказані обставини, а відтак не надали правової оцінки вказаним діям відповідача.

26. Щодо позовної вимоги про зобов'язання затвердити проект щодо відведення вказаної земельної ділянки, слід зазначити, що вказана дія є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Затвердження такого проекту без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

27. Між тим, суд позбавлений можливості встановити наявність можливості та наміру у суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду про необхідність з'ясування всіх обставин для правильного вирішення справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

28. Підсумовуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне скасувати рішення судів попередніх інстанцій у цій справі, та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

29. Частинами першою та шостою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

30. Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

31. Отже, суд касаційної інстанції має право вирішити питання про розподіл судових витрат лише у випадку зміни або прийняття нового судового рішення.

32. Оскільки колегія суддів повертає справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 139, 341, 343, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 6 грудня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року - скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Суддя М.М. Гімон

Суддя М.І. Гриців