Справа № П/811/1056/17 (2-іс/811/46/17)
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2019-02-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

19 лютого 2019 року м. Дніпросправа № П/811/1056/17

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження в місті Дніпрі

апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2018 року (головуючий суддя Брегей Р.І.)

у справі № П/811/1056/17

за позовом ОСОБА_1,

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління Державного архітектурно-будівельного контролю міської ради м. Кропивницький

третя особа: Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького

про визнання рішення протиправним зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив (з урахуванням заяви про зміну підстав позову т.2 а.с. 28-30):

визнати протиправним та скасувати рішення Управління держаної архітектурно - будівельної інспекції у Кіровоградській області № 91 від 06.03.2017 «Про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 30.06.2016 №2640 на будівництво гаража - майстерні по АДРЕСА_1».

зобов'язати Управління державного архітектурно-будівельного контролю міської ради міста Кропивницького зареєструвати декларацію про готовність об'єкта до експлуатації «Будівництво гаража-майстерні по АДРЕСА_1», яку повернуто листом № 02-06/28-81 від 14.03.2017.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що уповноважені органи містобудування та архітектури та інші суб'єкти містобудування не наділені повноваженнями щодо скасування (анулювання) будівельного паспорту, видачі нового будівельного паспорту замовнику з будь-яких підстав (в тому числі з підстав порушення будівельних норм, державних стандартів і правил). Крім того, нормами Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекції України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 року №439/2011, не передбачений такий вид санкції відповідальності суб'єктів містобудування, як скасування дії будівельного паспорта. Отже, будівельний паспорт не є рішенням в розумінні приписів зазначених нормативно-правових актів, а тому скасовуючи дію будівельного паспорта, Державна архітектурно-будівельна інспекція України вийшла за межі своїх повноважень та допустила порушення, здійснивши не передбачені законодавством дії.

Позивач зазначив, що зміст порушень вимог у сфері містобудівної діяльності, зафіксованих актом від 03.03.2017, дає підстави для висновку, що вказані порушення могли буди усунуті шляхом внесення змін до будівельного паспорта. Також зазначив, що оскільки підстави для повернення декларації про готовність об'єкта до експлуатації були відсутні, то правильним та таким, що не порушує принцип не втручання у діяльність суб'єкта владних повноважень, задоволення позову в частині зобов'язання відповідача - 2 - Управління Державного архітектурно-будівельного контролю міської ради м. Кропивницький зареєструвати декларацію про готовність об'єкта до експлуатації.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2018 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Управління державної архітектурно - будівельної інспекції у Кіровоградській області від 06 березня 2017 року № 91 «Про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 30 червня 2016 року № 2640 на будівництво гаража-майстерні по АДРЕСА_1

Рішення суду мотивовано тим, що прийняте Управлінням держаної архітектурно - будівельної інспекції у Кіровоградській області рішення про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 30.06.2016 №2640 на будівництво гаража - майстерні по АДРЕСА_1 є передчасним, оскільки скасування рішення об'єкта нагляду допускається у випадку неможливості усунення виявлених порушень, зокрема, позивач та Управління Державного архітектурно-будівельного контролю міської ради м. Кропивницький могли належним чином усунути технічні недоліки з оформлення документації (відсутність підписів, дат, відтисків мастичної печатки та іншої інформації).

Що стосується вимоги позивача про зобов'язання Управління державного архітектурно-будівельного контролю міської ради міста Кропивницького зареєструвати декларацію про готовність об'єкта до експлуатації суд зазначив, що скасування судом рішення інспекції ніяким чином не доводить протиправність відмови Управління державного архітектурно-будівельного контролю міської ради міста Кропивницького в реєстрації декларації, оскільки порушення містобудівного законодавства визнав позивач.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач - 1 - Державна архітектурно-будівельна інспекція України подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду як таке, що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Відповідач - 1 зазначає, що позивач визнав існування виявлених під час проведення перевірки порушень з боку Управління містобудування та архітектури міської ради міста Кропивницького, які стали підставою для прийняття оскаржуваного рішення.

Виходячи з тексту ухваленого рішення, суд дійшов висновку щодо правильності висновків Держархбудінспекції, викладених в оскаржуваному рішенні від 06.03.2017 № 91 про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 30.06.2016 № 2640 та існування виявлених порушень. Однак, разом з тим, суд вважає його (рішення) поспішним, оскільки у даному випадку порушення містобудівного законодавства могли бути усунуті сукупними діями Управління як об'єкта нагляду та позивача.

Дійсно, пунктами п. 5 та п. 32 Порядку № 698 передбачено, що у випадку, коли рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Однак, виявивши під час проведення перевірки порушення, головний інспектор будівельного нагляду, врахувавши характер останніх - неможливість їх усунення саме Управлінням містобудування та архітектури і прийняв рішення про скасування дії виданого будівельного паспорта.

Надання позивачем в судовому засіданні проекту нової схеми забудови земельної ділянки, який взятий судом до уваги, не підтверджує факт усунення виявленого порушення та не може слугувати таким доказом, оскільки розроблення нової схеми забудови не свідчить про приведення у відповідність до вимог містобудівного законодавства та ДБН об'єкта, будівництво якого здійснювалось за будівельним паспортом, дію якого скасовано. Разом з тим, не виключено, що нова схема забудови земельної ділянки відповідає вимогам чинного законодавства України та ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій», які набрали чинності 01.09.2018. Крім того, третя особа - Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького у справі як об'єкт нагляду, не міг фактично усунути існуючі порушення щодо зміни (збільшення) відстаней (розривів) між запланованим об'єктом будівництва та вже існуючими не вийшовши за межі земельної ділянки, яка належить позивачу навіть залучивши до цього замовника будівельних робіт ОСОБА_1

Апеляційну скаргу призначено до розгляду в судовому засіданні на 19.02.2019.

Представники учасників справи у судове засідання не з'явились, про час і місце судового засідання означені особи повідомлені судом належним чином.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до ч.9 ст. 205, п.2 ч.1 ст.311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду, в межах доводів апеляційної скарги та заявлених вимог, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, позивач - ОСОБА_1 згідно з договорами купівлі-продажу від 30.11.2015 №№ 5382 та 384 набув у власність 13/25 частин житлового будинку та земельної ділянки, що знаходяться в м. Кропивницькому по АДРЕСА_1

30.06.2016 Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради видало позивачу будівельний паспорт на будівництво гаража-майстерні за адресою: м. Кропивницький АДРЕСА_1

04.07.2016 позивач подав до Державної архітектурно-будівельної інспекції України повідомлення про початок виконання будівельних робіт КД 97 по будівництву гаража-майстерні за адресою: АДРЕСА_1, в якому зазначив такий вид будівництва як нове будівництво.

ОСОБА_1 на підставі будівельного паспорта та повідомлення про початок виконання будівельних робіт виконані будівельні роботи щодо будівництва гаража-майстерні за адресою: м. Кропивницький АДРЕСА_1

14.03.2017 Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області відмовило в реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації «Будівництво гаража-майстерні по АДРЕСА_1 у зв'язку з прийняттям рішення Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській області № 91 від 06.03.2017 «Про скасування будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 30.06.2016 № 2040 на будівництво гаража-майстерні по АДРЕСА_1» та повідомлення управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради №753 від 13.03.2017.

Зі змісту рішення № 91 від 06.03.2017 вбачається, що будівельний паспорт скасовано, оскільки під час проведення позапланової перевірки Управлінням містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради встановлено, що будівельний паспорт прийнято з порушенням вимог у сфері містобудівної діяльності, а саме: на схемі забудови земельної ділянки зазначеного будівельного паспорта відстань між запроектованим об'єктом будівництва і господарською будівлею на сусідній земельній ділянці, складає 1,0 м, крім того, будівлю планується розмістити на межі земельної ділянки, що є порушенням вимог абз. 3 п.3.25* та Додатку 3.1. до ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».

Зазначена норма визначає, що протипожежні розриви між будинками або окремо розташованими господарськими будівлями відповідно до ступеня їх вогнестійкості, а також віддаленість ємкостей горючої рідини на присадибній ділянці (при опаленні будинків рідким паливом) слід приймати відповідно до протипожежних вимог (додаток 3.1. який є обов'язковим до виконання). Цим додатком в залежності від ступеня вогнестійкості об'єкта будівництва передбачено відповідні розриви між ними, але в жодному разі не менше 6-ти м,. а не 1 м., виходячи з документів наданих ОСОБА_1

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд, переглядаючи судове рішення у відповідності до вимог ст.308 КАС України, погоджується з судом першої інстанції про протиправність рішення відповідача-2 № 91 від 06.03.2017, вважає за необхідне зазначити наступне.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив, зокрема, з того, що паспорт забудови земельної ділянки є владним рішенням, оскільки його наявність дає право задекларувати і розпочати виконання будівельних робіт. І відповідно до приписів п. 6 ч.12 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Втім, апеляційний суд не погоджується з таким висновком суду першої інстанції.

Документи, що надають право на виконання будівельних робіт, визначені в ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011, і будівельний паспорт в якості такого документу не визначений.

Також будівельний паспорт не підлягає обліку відповідно до Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24 червня 2011 року № 92.

Відповідно до ст.27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 в редакції на час виникнення спірних правовідносин забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Відповідно до п.5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» в редакції на час виникнення спірних правовідносин будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об'єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Отже, в розумінні наведених правових норм будівельний паспорт є документом, на підставі якого здійснюється будівництво відповідного об'єкта, і не наділений ознаками, притаманними для рішення суб'єкта владних повноважень.

Відповідно до статті 27 Закону №3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України №103 від 5 липня 2011 року розроблений та затверджений Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки.

Відповідно до п.1.4 вказаного Порядку розроблення будівельного паспорта здійснюється:

в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні;

за межами населених пунктів - відповідно до детальних планів територій та планувальних рішень проектів садівницьких та дачних товариств.

Відповідно до п.2.1 цього Порядку видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять:

заява на видачу будівельного паспорта зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку;

засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію;

ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об'єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об'єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо);

проект будівництва (за наявності);

засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

Відповідно до п.2.2 Порядку у разі зміни намірів забудови земельної ділянки (розміщення нових або реконструкція існуючих об'єктів), реалізація яких не перевищує граничнодопустимих параметрів, до будівельного паспорта можуть вноситись зміни.

Внесення змін до будівельного паспорта здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку та на умовах, визначених для його отримання, протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять:

заява на внесення змін до будівельного паспорта за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку;

примірник будівельного паспорта замовника;

ескізні наміри змін (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади та плани поверхів нових об'єктів із зазначенням габаритних розмірів тощо);

засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

Уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам (п.2.3 Порядку).

Відповідно до п.2.9 Порядку до складу будівельного паспорта входять:

пакет документів, наданий замовником відповідно до пунктів 2.1, 2.2 цього розділу;

схема забудови земельної ділянки, наведена у додатку 3 до цього Порядку;

пам'ятка замовнику індивідуального будівництва.

У схемі забудови земельної ділянки визначається місце розташування запланованих об'єктів будівництва, червоні лінії, лінії

регулювання забудови, під'їзди до будівель і споруд, відстань від об'єкта будівництва до вулиць (доріг), мінімальні відстані від об'єкта будівництва до меж земельної ділянки, а також будівель і споруд, розташованих на суміжних земельних ділянках, місця підключення до інженерних мереж (за наявності) - п.2.10 Порядку.

За правилами п.2.12 Порядку будівельний паспорт підписується керівником відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури.

Будівельний паспорт реєструється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у журналі реєстрації будівельних паспортів.

Електронний витяг із матеріалів будівельного паспорта зберігається в базі даних містобудівного кадастру (у разі його створення) з присвоєнням йому індивідуального номера (п.2.14 Порядку).

Виходячи з аналізу наведених правових норм, можна дійти висновку, що уповноважені органи містобудування та архітектури та інші суб'єкти містобудування не наділені повноваженнями щодо скасування (анулювання) будівельного паспорту, видачі нового будівельного паспорта замовнику з будь-яких підстав (в тому числі з підстав порушення будівельних норм, державних стандартів і правил).

Як встановлено судом вище, позивачеві 30.06.2016 в установленому порядку Управлінням містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради видано позивачу будівельний паспорт на будівництво гаража-майстерні за адресою: АДРЕСА_1, з вимогами щодо забудови земельної ділянки.

На підставі виданого відповідачем будівельного паспорту, Управлінням держаної архітектурно - будівельної інспекції у Кіровоградській області 04.07.2016 зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт КД 97 на будівництво гаража-майстерні за вказаною вище адресою, внаслідок чого у позивача відповідно до ст. 34 Закону №3038-VI виникли законні підстави для виконання будівельних робіт.

Отже позивачем виконані всі необхідні дії щодо отримання на законних підставах необхідних документів для забудови відповідно до діючого законодавства.

Встановлені в ході перевірки Управлінням містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради обставини, що будівельний паспорт прийнято з порушенням вимог у сфері містобудівної діяльності, а саме: на схемі забудови земельної ділянки зазначеного будівельного паспорта відстань між запроектованим об'єктом будівництва і господарською будівлею на сусідній земельній ділянці, складає 1,0 м, крім того, будівлю планується розмістити на межі земельної ділянки, що є порушенням вимог абз. 3 п.3.25* та Додатку 3.1. до ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», не можуть бути підставою для скасування будівельного паспорту забудови земельної ділянки.

Апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції з цього приводу, що у даному випадку порушення містобудівного законодавства могли бути усунуті сукупними діями відповідача-2 та позивача шляхом усунення технічних недоліків з оформлення документації, а також шляхом внесення уповноваженим органом містобудування та архітектури до будівельного паспорта певних змін у порядку та на умовах, визначених для його отримання.

Як зазначено вище, в будь-якому випадку скасування будівельного паспорта не передбачено нормами діючого законодавства, зокрема, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» і такими повноваженнями Державна архітектурно-будівельна інспекція України не наділена.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З урахуванням викладеного, апеляційний суд вважає, що прийняте Управлінням держаної архітектурно - будівельної інспекції у Кіровоградській області рішення від 06.03.2017 № 91 не відповідає критеріям, визначеним в пп.1, 2, 3 ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, тому є протиправним і підлягає скасуванню.

Доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують

Передбачені ст.317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.

Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2018 року у справі № П/811/1056/17 залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили відповідно о ст.325 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк

суддя Н.А. Бишевська

суддя Я.В. Семененко