Справа № 0540/8628/18-а
Суддя: Казначеєв Едуард Геннадійович
Дата ухвалення: 2019-02-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2019 року справа №0540/8628/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Казначеєва Е.Г., суддів: Компанієць І.Д., Ястребової Л.В., секретаря судового засідання Кобець О.А., за участю представника позивача Бабіч В.О., представника відповідача Слостіна І.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Добропільське АТП" на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 р. у справі № 0540/8628/18-а (головуючий І інстанції Голубова Л.Б.) за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Добропільське АТП» до Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Добропільське АТП» (далі - позивач, ТОВ «Добропільське АТП») звернулось до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач), в якому просило: визнати протиправним та скасувати рішення відповідача, викладене у листі № 1163/0/111-18 від 19.07.2018 року; зобов'язати відповідача на підставі заяви ТОВ "Добропільське АТП" від 04.06.2018 року забезпечити продовження строку дії договору № 1154-56/13 від 06.09.2013 року на п'ять років.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року позовні вимоги задоволено частково, а саме судом: визнано протиправним та скасовано рішення Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації, викладене у листі № 1163/0/111-18 від 19.07.2018 року; зобов'язано Департамент розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації повторно розглянути заяву товариства з обмеженою відповідальністю "Добропільське АТП" від 04.06.2018 року про продовження строку дії договору (дозволу) з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, враховуючи правову позицію, викладену в даному судовому рішенні; стягнуто з Департаменту розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної державної адміністрації за рахунок бюджетних асигнувань на користь товариства з обмеженою відповідальністю "Добропільське АТП" судові витрати з судового збору у розмірі 881 гривню 00 копійок. В решті позовних вимог відмовлено.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині відмови з зобов'язання відповідача вчинити певні дії, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції в цій частині та ухвалити нове рішення, яким зобов'язати відповідача забезпечити продовження строку дії договору № 1154-56/13 від 06.09.2013 року на п'ять років. В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що законодавством чітко визначено імперативний обов'язок організатора конкурсу щодо продовження строку дії договору (дозволу) за заявою перевізника та встановлено строк, на який може бути продовжено договір, що було обмежено п'ятьма роками. У відповідності до положень п.53 та 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою КМУ від 03.12.2008 року № 1081 (далі - Порядок № 1081) у відповідача відсутні повноваження діяти на власний розсуд, а отже це виключає їх дискреційність. Суд не обрав найбільш ефективний спосіб захисту порушеного права позивача, зобов'язано лише повторно розглянути питання, а не зобов'язавши відповідача вчинити конкретні дії на поновлення порушеного права позивача, що не є належним захистом права.

Представник позивача в судовому засіданні доводи апеляційної скарги підтримав.

Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечував.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, сторін, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

Товариство з обмеженою відповідальністю "Добропільське АТП" визнано переможцем конкурсу, між ним та відповідачем було укладено договір № 1154-56/13 від 06.09.2013 року на перевезення пасажирів строком на п'ять років (а.с. 9).

Предметом договору є надання права на перевезення пасажирів на міжміських і приміських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі сполученням: "Білицьке (ЗА) - Краматорськ (АС) згідно з рейсами № 1211/1212, 1213/1214; "Мар'ївка (ЗА) - Краматорськ (АС) згідно з рейсами № 1119/1120; "Білозерське (АС) - Донецьк (АВ-4) згідно з рейсами № 5573/5574, 5575/5576, 5567/5568; "Добропілля (АС) - Донецьк (АВ-4) згідно з рейсами № 4438/4439, 4840/4841; "Донецьк (АВ-4) - Добропілля (АС) - згідно з рейсами № 5439/5440, 5459/5460, № 4508/4509, 5385/5386, № 5369/5370, 4237/4238.

04.06.2018 позивач подав заяву про продовження строку дії договору, оформленого відповідно до вимог законодавства (а.с. 14-17).

Відповідачем на адресу управління Укртрансбезпеки у Донецькій області було скеровано лист № 947/0/110-18 від 14.06.2018 стосовно проведення перевірки ТОВ "Добропільське АТП" з питання дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт, а саме: на самостійне внесення змін постійного характеру з продовженням автобусного маршруту сполучення "Білицьке (ЗА) - Краматорськ (АС) згідно з рейсами № 1211/1212, 1213/1214 до міст Слов'янськ та Покровськ (а.с. 36). Про результати перевірки попросив повідомити Департамент до 18.06.2018 року.

Управління Укртрансбезпеки у Донецькій області листом від 03.07.2018 № 1473/22-18 повідомило відповідача, що в ході рейдової перевірки на автовокзалі у м. Слов'янськ інспекторами управління було виявлено транспортний засіб БАЗ А079.19, державний номер АН0771АА, що належить ТОВ "Добропільське АТП", водій якого надавав послуги з регулярних перевезень без наявності документів, перелік яких визначений ст. 39 Закону України "Про автомобільний транспорт" (а.с. 34).

Відповідач листом від 03.07.2018 № 1045/0/110-18, повідомив ТОВ "Добропільське АТП" про продовження терміну розгляду заяви від 04.06.2018 року про продовження строку дії договору (а.с. 22).

Відповідач листом від 19.07.2018 № 1163/0/111-18 відмовив ТОВ "Добропільське АТП" у продовженні строку дії договору від 06.09.2017 року у зв'язку з порушенням умов цього договору, а саме: відхилення від затвердженої схеми руху на затвердженому маршруті загального користування "Білицьке (ЗА) - Краматорськ (АС), рейси 1211/1212, 1213/1214 (а.с. 20-21).

Постановою управління Укртрансбезпеки у Донецькій області № 035711 від 31.07.2018 року до ТОВ "Добропільське АТП" застосовано адміністративно-господарський штраф в сумі 1700,00 гривень (а.с. 35). Дана постанова винесена на підставі акту проведеної рейдової перевірки від 02.07.2018 року.

Задовольняючи частину позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відмова продовжити дію договору з підстав відхилення від затвердженої схеми руху на автобусному маршруту до прийняття постанови управлінням Укртрансбезпеки у Донецькій області про застосування адміністративно0господарських санкцій за порушення Закону України "Про автомобільний транспорт", є неправомірною, тому рішення про відмову позивачу продовжити дію договору, викладену у листі Департаменту № 1163/0/111-18 від 19.07.2018 року, підлягає скасуванню.

Відмовляючи в задоволені позовних вимог в частині зобов'язання відповідача забезпечити продовження строку дії договору № 1154-56/13 від 06.09.2013 року на п'ять років, суд першої інстанції виходив з того, що продовження дії адміністративного договору є дискреційним повноваженням відповідача, тому суд може лише зобов'язати управління повторно розглянути заяву позивача.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями ст. 7 Закону України "Про автомобільний транспорт", організація пасажирських перевезень покладається: на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), зокрема на обласні держадміністрації.

За ч.1, 3 ст. 42 Закону України "Про автомобільний транспорт", договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.

Договір про нерегулярні пасажирські перевезення автобусом укладається між замовником транспортних послуг та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.

Відповідно до ст. 43 Закону України "Про автомобільний транспорт", визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.

За змістом ст. 44 Закону України "Про автомобільний транспорт", організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Договір з переможцем конкурсу (або дозвіл) органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування укладають (або надають) на термін від трьох до п'яти років.

Дозвіл органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування пасажирському перевізнику на обслуговування автобусних маршрутів надається на термін до п'яти років.

Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті та територіальних органів Міністерства внутрішніх справ України, відповідальних за безпеку дорожнього руху, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року № 1081, затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (надалі - Порядок № 1081), який є обов'язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками (п. 1 Порядку).

Відповідно до абз. 1, 4 п. 53 Порядку № 1081, організатор перевезень на внутрішньообласних, внутрішньорайонних та міських автобусних маршрутах не пізніше десяти робочих днів з дня опублікування свого рішення на офіційному веб-сайті укладає з переможцем конкурсу договір згідно з обов'язковими та додатковими (за наявності) умовами конкурсу та додатковими умовами обслуговування маршруту, наданими перевізником-претендентом.

У договорі (дозволі) визначаються умови перевезень на рейсі (рейсах) та/або маршруті (маршрутах) відповідно до визначеного об'єкта конкурсу.

Згідно з абз. 9 п. 53 Порядку № 1081, строк дії договору (дозволу) продовжується один раз на п'ять років за рішенням організатора перевезень за наявності заяви автомобільного перевізника - переможця попереднього конкурсу, яку він подає за формою згідно з додатком 7, в якій, зокрема, зазначається інформація про підтверджене інвестування коштів на придбання більш нових та/або комфортабельних автобусів стосовно тих, які використовувались автомобільним перевізником на об'єкті конкурсу, наявності вмотивованих підстав вважати зазначеного автомобільного перевізника таким, що здійснював перевезення за цим маршрутом протягом попереднього періоду без порушення умов укладеного попереднього договору (дозволу).

Абзацом 2 пункту 29 Порядку № 1081 встановлено, що у разі продовження строку дії договору (дозволу) з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування автомобільний перевізник не пізніше ніж за 90 календарних днів до закінчення строку дії договору (дозволу) подає організатору перевезень заяву за формою згідно з додатком 6.

Відповідно до пп. 1 п. 55 Порядку № 1081, організатор зобов'язаний забезпечити за заявою автомобільного перевізника продовження строку дії договору (дозволу), але не більше одного разу і не більше ніж на п'ять років у разі виникнення підстав, визначених абзацом дев'ятим пункту 53 цього Порядку.

Аналізуючи зазначені норм суд дійшов до висновку, що організатор перевезень зобов'язаний забезпечити продовження строку дії договору (дозволу), виключно у разі виникнення перевізником певних умов, визначених абзацом 9 пункту 53 цього Порядку, а саме: подання відповідної заяви, підтвердження інвестування коштів на придбання більш нових та/або комфортабельних автобусів та наявність підстав вважати перевізника таким, що здійснював перевезення без порушення умов укладеного попереднього договору (дозволу). Крім того, за умовами зазначених норм дія договору продовжується одного разу і не більше ніж на п'ять років, тобто, зазначеними нормами визначено обмеження кількості та граничного строку на який може продовжуватися дія договору.

Разом з цим, зазначена норма не містить обов'язку суб'єкта владних повноважень у будь-якому випадку продовжувати дію договору.

Тобто, законодавець визначив організатора перевезень, як суб'єкта який уповноважений приймати рішення з цього питання.

За змістом ч. 3 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

При цьому, суд враховує, що надаючи оцінку рішенню, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України критеріям, суд не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Відповідно до правової позиції палати в адміністративних справах Верховного Суду України, викладеної у постанові від 24.01.2006 року, суд має обрати спосіб захисту права, який би гарантував дотримання і захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

При цьому, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення (Постанова Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі 826/4418/14).

Отже, суд зауважує, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Зобов'язуючи орган державної влади виконати свої дискреційні повноваження, суд встановлює справедливість та відновлює баланс взаємодії між суб'єктами владних повноважень та фізичними особами. Також суд унеможливлює виникнення вільного трактування та зловживання органами державної влади своїми дискреційними повноваженнями.

Дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

У разі відсутності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта ухвалити рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та спрямований на недопущення свавілля в органах влади.

Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Олссон проти Швеції» від 24 березня 1988 року зазначив, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

З практики Європейського суду витікає наступне: в національному праві має бути передбачено засіб правового захисту від довільних втручань органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Будь-яка законна підстава для здійснення дискреційних повноважень може створити юридичну невизначеність, що є несумісною з принципом верховенства права без чіткого визначення обставин, за яких компетентні органи здійснюють такі повноваження, або, навіть, спотворити саму суть права. Отже, законом повинно з достатньою чіткістю бути визначено межі дискреції та порядок її здійснення, з урахуванням легітимної мети певного заходу, аби убезпечити особі адекватний захист від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Конкретна норма закону повинна містити досить чіткі положення про рамки і характер здійснення відповідних дискреційних повноважень, наданих органам державної влади. У разі, якщо ж закон не має достатньої чіткості, повинен спрацьовувати принцип верховенства права.

Отже, за вимогами вказаних норм чітко визначено, що саме до дискреційних повноважень відповідача, як організатора перевезень, належить вирішення питання щодо продовження дії договору (дозволу), після підтвердження додержання перевізником умов, визначених абзацом 9 пункту 53 Порядку № 1081, зокрема, перевірки наявності підстав вважати перевізника таким, що здійснював перевезення без порушення умов укладеного попереднього договору (дозволу).

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, спірне рішення відповідача прийняте без повного з'ясування обставин.

Рішення суду містить обґрунтовані висновки про неправомірність відмови відповідача продовжити дію договору з підстав відхилення від затвердженої схеми руху на автобусному маршруту до прийняття вищезазначеної постанови управлінням Укртрансбезпеки у Донецькій області, тобто, до встановлення вини у скоєні правопорушення, що в свою чергу впливає на прийняття рішення про продовження дії договору у відповідності до вимог п. 53 Порядку № 1081.

Відповідно до ч.1 статті 370 КАС України, судове рішення, яке набрало законної сили, є обов'язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами.

Мотивувальна частина рішення суду у свою чергу є обов'язковою та невід'ємною частиною судового рішення.

З урахуванням дискреційних повноважень відповідача, як організатора перевезень, на прийняття рішення щодо можливого продовження дії договору (дозволу) та визначення підстав, за яких приймається відповідне рішення щодо продовження або відмову в продовжені, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що належним способом захисту прав позивача у цій справі буде зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача з урахуванням висновків суду.

Суд не приймає надане представником позивача в судовому засідання рішення відповідача від 21.01.2019 в якості доказу, оскільки зазначене рішення не є предметом розгляду у цій справі.

Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому при таких обставинах апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Керуючись статями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Добропільське АТП" на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 р. у справі № 0540/8628/18-а - залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 р. у справі № 0540/8628/18-а - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дати складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено та підписано колегією суддів 26 лютого 2019 року.

Суддя-доповідач Е.Г. Казначеєв

Судді І.Д. Компанієць

Л.В. Ястребова