Справа № 2340/4500/18
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2019-02-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 2340/4500/18 Суддя (судді) суду 1-ї інст.:
ПОСТАНОВА

Іменем України

25 лютого 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Сорочка Є.О.,

суддів Коротких А.Ю.,

Федотова І.В.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_5 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року, що прийняте у місті Черкаси, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Смілянської міської ради Черкаської області про визнання неправомірною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не прийняття рішення передбаченого п. 7 ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК) за результатами розгляду заяви позивача від 02.10.2018;

- зобов'язати відповідача розглянути заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га в приватну власність для ведення індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1, прийнявши одне з відповідних рішень, передбачених п. 7 ст. 118 ЗК.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Позивач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити в частині вимог про визнання дій відповідача протиправними, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що не прийнявши у визначеному законом порядку рішення за результатами розгляду заяви позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідач порушив права позивача.

Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 02 жовтня 2018 року позивач звернувся до Смілянської міської ради Черкаської області із заявою за вх. № Д-384/02-03-2, в якій останній просить надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га у приватну власність для ведення індивідуального дачного будівництва за адресою АДРЕСА_1

Вказана заява 16.10.2018 була розглянута на черговому засіданні Комісії з питань земельних відносин та містобудування, екології та раціонального водокористування, яка є органом ради, та члени якої обираються з числа депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать її відання. З урахуванням рекомендацій комісії було підготовлено відповідний проект рішення для розгляду на черговій сесії міської ради.

У подальшому із урахуванням пропозицій Комісії, 17.10.2018 проект рішення за результатами розгляду заяви позивача було оприлюднено на веб-сайті Смілянської міської ради в розділі «Проекти рішень міської ради».

Також 25.10.2018 листом №Д-3 84/02-03-2 позивачу надано проміжну відповідь з повідомленням про підготовку проекту рішення за результатами розгляду його заяви, про прийняття якого його буде повідомлено додатково, та повідомлено про опублікування на сайті міської ради відповідного проекту рішення.

Проект рішення за результатами розгляду заяви позивача від 02.10.2018 було включено до порядку денного на чергову 79 сесію міської ради, яка була запланована на 25.10.2018.

На пленарному засіданні 79 сесії міської ради 25 жовтня 2018 року затверджено порядок денний, до якого включено й розгляд проекту рішення «Про відмову ОСОБА_5 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки земельної ділянки для ведення індивідуального дачного будівництва на АДРЕСА_1». За пропозицією депутатів міської ради, головуючим оголошено перерву у роботі сесії.

На II пленарному засіданні вказаної сесії міської ради 31 жовтня 2018 року було розглянуто зазначений вище проект рішення за результатами розгляду заяви позивача. Рішення не прийнято у зв'язку з не набранням достатньої кількості голосів депутатів.

Відповідно до розпорядження міського голови №188р від 02.11.2018 «Про скликання чергової сесії міської ради» чергову сесію міської ради сьомого скликання скликано на 29.11.2018, на розгляд сесії винесено розгляд у тому числі й земельних питань. До порядку денного також було включено питання щодо проекту рішення «Про відмову ОСОБА_5 в наданнідозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального дачного будівництва на АДРЕСА_1».

Вважаючи свої права порушеними, позивач 12.11.2018 звернувся до суду з позовом.

В подальшому, на черговій 83 сесії міської ради 29 листопада 2018 року прийнято рішення №83-111/уіІ «Про відмову ОСОБА_5 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки земельної ділянки для ведення індивідуального дачного будівництва на АДРЕСА_1».

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про відсутність існування порушеного права позивача у спірних правовідносинах.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Оскільки доводи та вимоги апеляційної скарги не стосуються рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача вчинити дії, то колегія суддів рішення суду у цій частині не переглядає.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III (далі - ЗК), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Відповідно до пункту б частини першої статті 81 ЗК громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Відповідно до частин першої - третьої статті 116 ЗК громадяни <…> набувають права власності <…> земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами <…> здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в ч. 3 ст. 116 ЗК).

У статті 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам.

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК. Відповідно до положень частини 6 статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для <…> будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) <…> у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

У частині сьомій статті 118 ЗК зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Частинами десятою та одинадцятою статті 118 ЗК встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

При цьому колегія суддів акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 ЗК порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії: 1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність; 2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні); 3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК; 4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі; 5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.

Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.

Надаючи оцінку правомірності дій та чи бездіяльності органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.

В той же час, як зазначалось вище, частиною сьомою статті 118 ЗК встановлено місячний строк розгляду клопотання особи щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до частини п'ятої статті 46 Закон № 280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Отже, чинним законодавством України не передбачено право суб'єкта владних повноважень змінювати встановлений законом режим (періодичність) проведення сесій рад не менше одного разу на місяць у випадку надходження на розгляд до ради документів з питань відведення земельних ділянок (зокрема, клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проекту землеустрою на погодження або затвердження тощо). Оскільки останні являються частинами єдиного процесу відведення земельних ділянок, а тому охоплюються терміном «питання відведення земельних ділянок».

Слід зазначити, що строк розгляду клопотання є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб'єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов'язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього. Недотримання строку виконання обов'язку не означає припинення повноважень органу місцевого самоврядування і втрату ним правоможності на ухвалення будь-яких рішень, в тому числі й тих, які є предметом спору у цій справі.

Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов'язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17).

Аналіз положень абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання у відповідному уповноваженому органі. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. Відтак, нездійснення права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цей строк призводить до припинення цього права.

Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов'язку відповідача розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.

Відтак, якщо зацікавлена особа замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.

Аналогічну позицію висловлено Верховним Судом у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 17 грудня 2018 року по справі №509/4156/15-а.

У вказаному рішенні суд касаційної інстанції відступив від правового висновку, висловленого у постанові Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №804/3703/16, на який посилався суд першої інстанції та який полягав у тому, що рішення суб'єкта владних повноважень на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою не має правового значення і не порушує прав особи та вважає за необхідне сформулювати наступний правовий висновок.

Таким чином, бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо неприйняття у визначений законом строк рішення за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, може бути предметом розгляду у адміністративному суді за позовом особи, якою така заява подавалася.

Надаючи оцінку оскаржуваній бездіяльності відповідача, колегія суддів виходить із такого.

Як зазначалося, заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою позивач подав відповідачу 02 жовтня 2018 року, проте останнім у місячний строк будь-якого рішення за результатами розгляду цієї заяви прийнято не було.

Водночас, як наголосив Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року по справі № 800/490/15, для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Слід наголосити й на тому, що самі по собі строки поза зв'язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

Так, як вбачається з матеріалів справи, відповідачем вживалися активні дії щодо розгляду заяви позивача від 02.10.2018 у встановлений законом строк: заяву 16.10.2018 було розглянуто на черговому засіданні профільної комісії, підготовлено та 17.10.2018 оприлюднено проект рішення, який включався до порядку денного сесії міської ради 25.10.2018 та 31.10.2018, проте 25.10.2018 розглянутий не був у зв'язку з оголошення перерви у роботі сесії, а 31.10.2018 рішення не набрало достатню кількість голосів депутатів. Міським головою 02.11.2018 скликано сесію міської ради, на якій і було прийнято рішення за результатами розгляду заяви позивача про відмову у її задоволенні.

Беручи до уваги наведені обставини справи, керуючись висновком Верховного Суду України у справі № 800/490/15, колегія суддів зазначає, що відповідач, як орган місцевого самоврядування добросовісно виконував свій обов'язок щодо розгляду заяви позивача, рішення відносно позивача було прийнято ним у межах розумного строку, без необґрунтованих зволікань, а обставини, які зумовили порушення встановленого ЗК місячного строку розгляду заяви (зокрема недостатність голосів для прийняття рішення) були об'єктивними. Вказане, на переконання суду апеляційної інстанції, виключає наявність в оскаржуваній бездіяльності відповідача ознак протиправності.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про відмову у задоволенні позову, проте з помилкових мотивів.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції прийняв правильне рішення по суті спору, проте з помилкових мотивів, то оскаржуване судове рішення підлягає зміні мотивувальній частині.

Керуючись статтями 34, 243, 311, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_5 задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року змінити в мотивувальній частині.

В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Є.О. Сорочко

Суддя А.Ю. Коротких

Суддя І.В. Федотов