Справа № 0440/7127/18
Суддя: Іванов С.М.
Дата ухвалення: 2019-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 лютого 2019 року м. Дніпросправа № 0440/7127/18

головуючий суддя І інстанції - Сидоренко Д.В.

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді (доповідача) Іванова С.М.,

суддів: Дурасової Ю.В., Чередниченка В.Є.,

розглянувши в порядку письмового провадження у місті Дніпро апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 року у справі № 0440/7127/18 за адміністративним позовом Дніпропетровського комунального підприємства «Спецавтобаза» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення порушень, -

ВСТАНОВИВ:

Дніпропетровське комунальне підприємство «Спецавтобаза» звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення порушень від 17.08.2018 року № 08-14/742.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 року адміністративний позов було задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної аудиторської служби України щодо усунення порушень від 17.08.2018 року № 08-14/742.

Державна аудиторська служба України, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 року скасувати, та прийняти нове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що у органу державного фінансового контролю наявні повноваження щодо направлення об'єкту контролю вимоги про усунення фінансових порушень, форма та зміст якої не встановлена жодним нормативно-правовим актом, а відповідно остання складається у добровільній формі. Зауважено, що оскаржувана вимога була прийнята відповідачем у відповідності з приписами чинного законодавства, а визначені нею порушення приписів законодавства, відповідають реальним обставинам справ.

Відзив від позивача на адресу суду не надходив.

Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження у відповідності до ст. 311 КАС України.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню за наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, у період з 19.06.2018 року по 31.07.2018 року посадовими особами Державної аудиторської служби України, відповідно до п. 2.20 Плану контрольно-ревізійної роботи на ІІ квартал 2018 року було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Дніпропетровського обласного комунального підприємства «Спецавтобаза» за період з 01.01.2016 рік по завершений місяць 2018 року.

За результатами проведеної ревізії посадовими особами відповідача було складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Дніпропетровського обласного комунального підприємства «Спецавтобаза» за період з 01.01.2016 по завершений місяць 2018 року від 31.07.2018 року № 08-21/7, згідно висновків якого, ревізією порядку ведення бухгалтерського обліку, складання фінансової звітності та її достовірності, встановлені порушення, які зазначені у відповідних розділах акта.

Не погодившись з висновками акту ревізії, позивачем були подані заперечення до акту ревізії фінансово-господарської діяльності, з проханням виключити з тексту акту висновки до яких подаються заперечення.

За наслідками розгляду заперечень до акту ревізії, 16.08.2018 року відповідачем було надано висновок, яким заперечення позивача було залишено без задоволення.

17.08.2018 року Державною аудиторською службою України була пред'явлена вимога щодо усунення порушень за № 08-14/742, згідно якої, після завершення ревізії позивачем не усунуто порушень на загальну суму 33791,39 грн., з яких недоотримання фінансових ресурсів на суму 11525,3 тис.грн. та інші порушення - 22266,09 грн., а саме:

1. Через ненадсилання рахунків Підприємством та відповідно неперерахування коштів Дніпропетровською обласною державною адміністрацією за послуги з перевезення, які надані ДОКП «Спецавтобаза», Підприємство недоотримало доходів за період, який підлягав ревізії, на загальну суму 11414,1 тис. гри, що суперечить пунктам 3.1 та 9.3 статутів Підприємства в частині отримання прибутку (доходу) від здійснення діяльності;

2. Ревізією відшкодування експлуатаційних та комунальних послуг орендарями встановлено, що на порушення пункту 1 статті 797 Цивільного кодексу України (зі змінами), статті 14.1.136 Податкового кодексу України (зі змінами) та статті 13 Закону України «Про оренду землі» (зі змінами) у відповідних договорах та/або договорах з відшкодування наданих послуг не передбачено відшкодування земельного податку, який ДОКП «Спецавтобаза» справляло протягом 2016 та 2017 років та, як наслідок, Підприємство недоотримало коштів від орендарів на суму 104,7 тис. грн. (з них у 2016 році - 50,83 тис. грн. та у 2017 році - 53,87 тис. грн.), чим ДОКП «Спецавтобаза» завищило власні витрати та занизило надходження від іншої операційної діяльності;

3. На порушення вимог абзацу першого частини першої статті 193 Господарського кодексу України, частини першої статті 629 Цивільного кодексу України, пункту 1.1 Договору від 19.10.2016 № ДП191016 через невиконання ТОВ «Пром Гарант Плюс» своїх зобов'язань у частині поставки пального ДОКП «Спецавтобаза» недоотримало пального у кількості 350 л на суму 6,5 тис. гривень;

4. На порушення вимог статті 1, частини другої пункту 3 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пункту 5 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 10 «Дебіторська заборгованість», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 08 жовтня 1999 року № 237, Інструкції про застосування Плану рахунків бухгалтерського обліку активів, капіталу, зобов'язань і господарських операцій підприємств і організацій, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 30 листопада 1999 року № 291 (далі - Інструкція № 291), та пункту 4.2 наказу про облікову політику протягом ревізійного періоду ДОКП «Спецавтобаза» дебіторську заборгованість за субрахунком 361 на суму 16954 тис.грн. визнано активом, що призвело до завищення вартості активів (дебіторська заборгованість) на відповідну суму та відображено її за даними бухгалтерського обліку та відповідно у фінансовій звітності (форми 1 «Баланс»);

5. Визначений у статутах Підприємства статутний капітал менший на 4887 тис.грн., ніж за даними бухгалтерського обліку (рахунок № 40 «Статутний капітал») станом на 01.01.2016, на 01.01.2017, на 01.01.2018 та на 01.04.2018, чим недотримано вимоги Інструкції № 291 в частині відповідності відображення в бухгалтерському обліку розміру статутного капіталу, який зафіксовано в установчому документі (статуті) підприємства;

6. На порушення абзацу другого пункту 8 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 7 «Основні засоби», затвердженого наказом Міністерства фінансів України 27 квітня 2000 року № 92, абзаців першого та другого пункту 8 Положення (стандарту) бухгалтерського обліку 14 «Оренда», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 28 липня 2000 року № 181, пункту 4 розділу 1, пункту 7 розділу 2 та пункту 3 розділу 3 Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку 1 «Загальні вимоги до фінансової звітності», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 07 лютого 2013 року № 73, Інструкції № 291 за дебетом субрахунку 105 «Транспортні засоби» відображено затрати на поліпшення 10 транспортних засобів (модернізація, модифікація, добудова, дообладнання, реконструкція тощо) на загальну суму 425,09 тис. грн., що призвело до завищення необоротних активів на відповідну суму та відображено їх за даними бухгалтерського обліку та відповідно у фінансовій звітності (форми 1 «Баланс»).

Також, у вимозі зазначено, що на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Держаудитслужба вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

Не погодившись з обґрунтованістю прийняття вказаної вимоги, позивач звернувся до суду з метою захисту своїх порушених прав та інтересів.

Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що публічно-владні управлінські функції реалізовані Державною аудиторською службою України, при прийнятті спірної вимоги, не у спосіб передбачений законом, внаслідок чого, вимога останньої щодо усунення порушень від 17.08.2018 №08-14/742 підлягає визнанню протиправною та скасуванню.

Суд апеляційної інстанції погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Приписами п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначена Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550.

Згідно п. 2 Порядку № 550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п. 35 Порядку № 550, результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок.

Приписами п. 46 Порядку № 550 визначено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

Таким чином, з зазначеного вбачається, що письмова вимога контролюючого органу

породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), вбачається, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Як вбачається зі змісту оскаржуваної вимоги, остання є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, які полягають в тому, щоб "усунути виявлені порушення", встановлені контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Однак, зазначена вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Так, зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення, згідно вимог чинного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Вказані правові висновки також відповідають правовим висновкам Верховного Суду, викладеним в постановах від 18.09.2018 року по справі № 810/667/16, від 11.10.2018 року по справі № 821/1342/17 та від 08.05.2018 року по справі № 826/3350/17, що враховується судом апеляційної інстанції на підставі ч. 5 ст. 242 КАС України.

При цьому, посилання відповідача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 23.02.2016 року по справі № 818/1857/14, якою, на його переконання, визначено неможливість звернення підконтрольної установи до суду з позовом про скасування вимоги, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованим, оскільки у вказаній постанові визначено хибність висновків суду апеляційної інстанції щодо обґрунтованості закриття провадження у справі, з огляду на те, що в порядку адміністративного судочинства підконтрольною установою не може бути заявлено позов про визнання протиправною вимоги до контролюючого органу, оскільки позов може бути пред'явлено лише органом державного фінансового контролю про стягнення збитків.

Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що вимога відповідача відносно усунення порушень від 17.08.2018 року № 08-14/742 була прийнята останнім, з порушенням приписів чинного законодавства, що свідчить про наявність правових підстав для її скасування.

Відтак, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку про помилкове застосування судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, яке призвело б до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 315, ст. 316 КАС України суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 року у справі № 0440/7127/18 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя С.М. Іванов

суддя Ю.В. Дурасова

суддя В.Є. Чередниченко