Справа № 2540/3165/18
Суддя: Шурко Олег Іванович
Дата ухвалення: 2019-02-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 2540/3165/18 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Баргаміна Н.М., Суддя-доповідач Шурко О.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 лютого 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Шурка О.І.,

суддів Василенка Я.М., Кузьменка В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Борзнянської міської ради Борзнянського району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року в справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Борзнянської міської ради Борзнянського району Чернігівської області про визнання незаконним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_3 звернулася до суду із адміністративним позовом до Борзнянської міської ради Чернігівської області в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення відповідача № 14-XXII/VII 22 сесії 7 скликання від 14.06.2018 року щодо розгляду заяви позивача від 12.10.2017 року про надання у власність земельної ділянки; зобов'язати відповідача прийняти новий нормативно-правовий акт з урахуванням позиції суду на отримання позивачу у власність земельної ділянки загальною площею 0,3569 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 для ведення особистого селянського господарства.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року зазначений адміністративний позов задоволено частково.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог (за текстом апеляційної скарги).

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_3 є власником нежитлового приміщення загальною площею 1115,6 кв.м., розташованого по АДРЕСА_1, що підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо суб'єкта (а.с.80-81).

27.11.2014 року Борзнянською міською радою прийнято рішення, яким ОСОБА_3 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3569 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, у зв'язку зі зміною виду її використання із земель фермерського використання на землі особистого селянського господарства на умовах оренди (а.с.20).

26.02.2015 року рішенням позачергової 34 сесії 6 скликання Борзнянської міської ради було затверджено позивачу проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 0,3569 га в зв'язку зі зміною виду її використання із земель для товарного сільськогосподарського виробництва в землі особистого селянського господарства (а.с.22).

01.01.2015 року між Борзнянською міською радою в особі уповноваженої особи - міського голови Койди Анатолія Миколайовича, як орендодавцем, та ОСОБА_3, як орендарем, укладено договір оренди землі, який діє до 01.12.2019 року, та згідно з яким орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування вищевказану земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства (а.с.86-87).

18.02.2016 року, розглянувши заяву ОСОБА_3 щодо набуття права власності на земельну ділянку, Борзнянською міською радою було ухвалено рішення № 8-і-V/VII, яким відмовлено позивачу у наданні земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1, площею 0,3569 га, кадастровий номер НОМЕР_1 на виконання рішення Борзнянського районного суду від 28.11.2014 року в справі № 2-а/730/40/2014 та відмінено рішення позачергової 32 сесії 6 скликання від 27.11.2014 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» та рішення позачергової 34 сесії 6 скликання від 26.02.2015 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» у зв'язку з рішенням Борзнянського районного суду від 28.11.2014 року в справі № 2-а/730/40/2014 (а.с.23).

Постановою Борзнянського районного суду Чернігівської області від 07.07.2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.08.2016 року та ухвалою Вищого адміністративного суду від 12.07.2017 року, в справі № 730/580/16-а за позовом ОСОБА_3 до Борзнянської міської ради Чернігівської області про визнання незаконним та скасування рішення п'ятої сесії сьомого скликання Борзнянської міської ради Чернігівської області та зобов'язання вчинити певні дії позовні вимоги задоволено частково, визнано незаконним та скасовано рішення п'ятої сесії сьомого скликання Борзнянської міської ради Чернігівської області від 18.02.2016 «Про розгляд заяви громадянки ОСОБА_3 щодо набуття права власності земельної ділянки» (а.с.15-19).

12.10.2017 року позивач звернулась до відповідача із заявою про передачу їй у власність земельної ділянки загальною площею 0,3569 га для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.13).

Рішенням 22 сесії 7 скликання Борзнянської міської ради від 14.06.2018 року № 14-ХХІІ/VII було повторно вирішено відмовити позивачу у наданні у власність земельної ділянки площею 0,3569 га для ведення особистого селянського господарства (безкоштовна приватизація) за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.83) (далі по тексту - оскаржуване рішення).

Вважаючи протиправним оскаржуване рішеннявідповідача, позивач звернулася до суду з даним позовом за захистом своїх прав та законних інтересів.

Приймаючи рішення про часткове задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що перебування земельної ділянки у користуванні позивача на умовах оренди не є законодавчо визначеною перешкодою для реалізації позивачем свого права на одержання у власність земельної ділянки із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України та Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Правовими положеннями ч.1 статті 3 ЗК України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, вказаним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед іншого: розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належать: 1) надання відомостей з Державного земельного кадастру відповідно до закону; 2) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Згідно з ч.1 та 3 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:

а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;

б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Частиною 1 статті 122 ЗК України встановлено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до ч.1 статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки (ч.2 статті 118 ЗК України ).

Тобто, що у випадку передачі земельної ділянки у власність особі у разі приватизації, в якої ця земельна ділянка перебувала у користуванні, така передача здійснюється на підставі поданої особою заяви, технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки. При цьому, вказівка на необхідність подання зацікавленою особою у разі приватизації земельної ділянки разом із заявою також технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки, в частині першій статті 118 ЗК України відсутня.

Відповідно до пункту «б» ч.1 статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Згідно з ч.10 статті 118 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, починаючи з січня 2015 року, ОСОБА_3 є користувачем земельної ділянки, кадастровий номер НОМЕР_1, розміром 0,3569 га, з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства за адресою: АДРЕСА_1, власником якої є Борзнянська міська рада Чернігівської області.

17.10.2017 року міська рада отримала заяву позивача, подану в порядку ч.1 статті 118 ЗК України, зі змісту якої вбачається, що позивач просила передати їй у власність земельну ділянку, що використовується нею згідно договору оренди земельної ділянки від 01.01.2015, для цілей та у розмірі, що відповідають цільовому призначенню, та у межах норм безоплатної приватизації.

Таким чином, з підстав, передбачених ч.5 ст. 20, ст. 33, 121 ЗК України, категорія земель, до якої відноситься спірна земельна ділянка, а саме «для ведення особистого селянського господарства» відповідає вимогам щодо безоплатної передачі такої земельної ділянки у власність позивача.

В оскаржуваному рішенні 22 сесії 7 скликання Борзнянської міської ради Чернігівської області № 14-XXII/VII від 14.06.2018 року «Про надання у власність земельної ділянки (безкоштовна приватизація) ОСОБА_3.» вказано, що при прийнятті рішення орган місцевого самоврядування керувався ст. 120 ЗК України та 377 Цивільного кодексу України.

Так, ч.2 статті 120 ЗК України передбачено, що якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об'єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.

В свою чергу, ч. 1 статті 377 Цивільного кодексу також передбачено, що до особи, яка набула право власності на житловий будинок (крім багатоквартирного), будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача).

Таким чином, чинне законодавство та, зокрема, вищевказані норми не містять заборони користувачу земельної ділянки змінити в подальшому обсяг та умови користування такою земельною ділянкою, у тому числі, отримання її у власність на умовах, визначених законодавством.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що перебування земельної ділянки у користуванні позивача на умовах оренди не є законодавчо визначеною перешкодою для реалізації позивачем свого права на одержання у власність земельної ділянки із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації.

Таким чином, позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування рішення 22 сесії 7 скликання Борзнянської міської ради Чернігівської області № 14-XXII/VII від 14.06.2018 року «Про надання у власність земельної ділянки (безкоштовна приватизація) ОСОБА_3.» є обґрунтованими та підлягають задоволенню, а вказане рішення відповідача скасуванню, оскільки не відповідає нормам чинного законодавства.

Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача прийняти новий нормативно-правовий акт з урахуванням позиції суду на отримання позивачу у власність земельної ділянки загальною площею 0,3569 га, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ч.1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Водночас, індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Таким чином, рішення органу місцевого самоврядування щодо розгляду звернень конкретних осіб, що стосуються набуття права користування або права власності земельними ділянками, є індивідуальним, а не нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, як зазначає позивач.

Крім того, згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Положення ч.2 статті 118 Земельного кодексу України вказують на те, що за результатами розгляду заяви, технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки відповідач наділений повноваженнями прийняти рішення щодо приватизації земельної ділянки.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно частини 1, пункту 10 частини 2 статті 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї та практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини як джерело права.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційним повноваженням є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Натомість, у цій справі, відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018 у справі № 816/303/16.

Водночас, перед прийняттям відповідного рішення відповідач зобов'язаний здійснити перевірку відповідності наміру заявника вимогам законів, у тому числі передбачених статтею 111 ЗК України щодо обмежень у використанні земель, ч.4 ст. 116 цього Кодексу щодо норм безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян, ч.5 ст.116 зазначеного Кодексу щодо передачі в власність земельних ділянок, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, тощо.

З огляду на вищевикладене та обов'язок саме Борзнянської міської ради Чернігівської області, визначений законом, перевірити наміри ОСОБА_3 щодо отримання у власність земельної ділянки зазначеним вище вимогам, позовні вимоги про зобов'язання відповідача прийняти новий нормативно-правовий акт з урахуванням позиції суду на отримання позивачу у власність земельної ділянки загальною площею 0,3569 га, для ведення особистого селянського господарства не підлягають задоволенню.

Між тим, за загальним правилом суд не може виходити за межі позовних вимог, тобто не може застосовувати інший спосіб захисту, ніж зазначив позивач у позовній заяві.

Як роз'яснив Верховний Суд України у п. 3 постанови Пленуму N 14 від 18.12.2009 року «Про судове рішення», вихід за межі позовних вимог - це вирішення незаявленої вимоги, задоволення вимоги позивача у більшому розмірі, ніж було заявлено.

Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 12.10.2017 про надання у власність земельної ділянки загальною площею 0,3569 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, для ведення особистого селянського господарства, в даному випадку є належним способом захисту порушеного права позивача, а тому зазначений висновок суду першої інстанції обґрунтованим та законним.

При цьому, колегією суддів апеляційної інстанції враховується, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верхового Суду України від 16.09.2015 року у справі №21-1465а15 та від 02.02.2016 року у справі №804/14800/14.

Відповідно до пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги правову позицію, яка висвітлена в п. 9 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 30.01.2003 р. N 3-рп/2003, а саме: «Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13)».

Колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В даному випадку, відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено правомірність своїх дій та не надано обґрунтованих доводів прийняття оскаржуваного рішення, відповідно до норм чинного законодавства.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.

В зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Борзнянської міської ради Борзнянського району Чернігівської області - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: Шурко О.І.

Судді: Василенко Я.М.

Кузьменко В.В.