Справа № 711/7895/16-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2019 року

Київ

справа №711/7895/16-а

провадження №№К/9901/21420/18, К/9901/21424/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 711/7895/16-а

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, за участю третьої особи - Приватного підприємства "Медіт-Сервіс", про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами Приватного підприємства "Медіт-Сервіс" та Виконавчого комітету Черкаської міської ради на постанову Придніпровського районного суду міста Черкаси від 12 жовтня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Колоди Л. Д., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Ключковича В. Ю., суддів: Ганечко О. М., Губської О. А.

І. Суть спору

1. У вересні 2016 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФО-П ОСОБА_1) звернувсь до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - Виконком Черкаської міської ради), за участю третьої особи - Приватного підприємства "Медіт-Сервіс" (далі - ПП "Медіт-Сервіс"), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

1.1. визнати недійсними пункти 2.14 та 2.15 протоколу засідання конкурсного комітету Виконкому Черкаської міської ради з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в місті Черкаси № 7 від 05 вересня 2016 року, яким визнано ПП "Медіт-Сервіс" переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на маршруті № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора", а позивача ФО-П ОСОБА_1 визнано таким, що посів друге місце;

1.2. зобов'язати Виконком Черкаської міської ради у найкоротші терміни провести засідання конкурсного комітету міськвиконкому з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, а саме: на міському автобусному маршруті загального користування № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора" в місті Черкаси на підставі раніше поданих перевізниками-претендентами документів для участі у конкурсі станом на 05 вересня 2016 року та провести перерахунок балів, які нараховані переможцю конкурсу - ПП "Медіт-Сервіс" та особі, яка посіла друге місце - перевізнику ФО-П ОСОБА_1

2. В обґрунтування позову зазначає, що з метою проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування у місті Черкаси, віднесених до компетенції Виконкому Черкаської міської ради, 14 червня 2016 року останньою прийнято відповідне рішення № 745, внаслідок чого проведено конкурс та згідно з протоколом № 7 від 05 вересня 2016 року визнано ПП "Медіт-Сервіс" переможцем конкурсу на міському автобусному маршруті загального користування № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора".

2.1. Позивач вказує, що, оцінюючи конкурсні пропозиції перевізників-претендентів за бальною системою оцінки пропозицій, конкурсною комісією порушено вимоги Закону України "Про автомобільний транспорт" та Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 1081 від 03 грудня 2008 року, внаслідок здійснення неправильного нарахування балів, що призвело до прийняття конкурсною комісією незаконного рішення, у зв'язку з чим звернувсь до суду з вимогою про його скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. У відповідності до договору про перевезення пасажирів автомобільним транспортом від 28 квітня 2015 року № 6 позивачу надано право на перевезення пасажирів на маршруті № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора" (рух вулицями в прямому напрямку - Ворошилова, Канівська, Дахнівська, Шевченко, Добровольського, Чигиринська; в зворотному напрямку - Чигиринська, Добровольського, Шевченка, В. Чорновола, Сержанта Смірнова, Гагаріна, Замковий узвіз, Байди Вишневецького, Шевченка, Дахнівська, Канівська, Ворошилова) у період з 28 квітня 2015 року по 28 квітня 2016 року.

4. Згідно з рішенням Виконкому Черкаської міської ради від 14 червня 2016 року № 745 "Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси" та Умов конкурсу на перевезення пасажирів, які розміщені в інформаційному віснику Черкаської міської ради "Місто" № 4 від 03 серпня 2016 року оголошено конкурс на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в місті Черкаси, призначено дату його проведення на 05 вересня 2016 року, а також затверджено умови проведення такого конкурсу.

5. У додатку до вказаного рішення відповідача № 745 було визначено об'єкт (лот) 5 маршрут № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора".

6. Позивачем для участі у оголошеному конкурсі по маршруту загального користування міста Черкаси № 11 подано всі необхідні документи, а саме анкету, свідоцтва про реєстрацію 7 транспортних засобів, ліцензійні картки, перелік транспортних засобів пристосованих для перевезення інвалідів, відомості про найманих працівників, які відповідають вимогам Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автомобільному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 та Умовам конкурсу, які дійсні та не містять у собі недостовірних даних, а подана ФО-П ОСОБА_1 пропозиція відповідає основним та додатковим умовам оголошеного відповідачем конкурсу.

7. При цьому за наявними реєстраційними документами, наданими позивачем до матеріалів справи та відображеними в анкеті на участь у конкурсі, сумарна пасажиромісткість автобусів (не нижче Євро-2), які є власністю, співвласністю перевізника ФО-П ОСОБА_1, або взяті ним у лізинг, становить 810 пасажиромісць.

8. На виконання рішення Виконкому Черкаської міської ради від 14 червня 2016 року № 745 конкурсною комісією проведено конкурс з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у місті Черкаси, віднесених до компетенції Виконкому Черкаської міської ради, в тому числі і на автобусному маршруті загального користування № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора", результати якого оформленні протоколом № 7 засідання конкурсного комітету.

9. Так, згідно з протоколом від 05 вересня 2016 року № 7 результати, отримані за бальною системою оцінки пропозицій перевізників претендентів (на автобусному маршруті № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора") становлять:

1. ПП "Медіт-Сервіс" - 33 бали;

2. ФО-П ОСОБА_1 - 30 балів.

10. Під час проведення 05 вересня 2016 року конкурсу з визначення переможця по маршруту № 11 позивачу, в силу заявлених ним відомостей щодо 810 пасажиромісць, було зараховано лише 6 балів. На думку членів конкурсного комітету Виконкому Черкаської міської ради, для отримання позивачем максимальної кількості балів останньому не вистачало 30 пасажиромісць у заявленій конкурсній пропозиції, що слугувало підставою для відставання перевізника ФО-П ОСОБА_1 від іншого претендента - ПП "Медіт-Сервіс" на 3 бали, оскільки вказане підприємство змогло надати на конкурс документи на автобуси (не нижче Євро-2) загальною кількістю 840 пасажиромісць.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

11. Постановою Придніпровського районного суду міста Черкаси від 12 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року, позовні вимоги задоволено.

11.1. Визнано недійсними пункти 2.14 та 2.15 протоколу засідання конкурсного комітету Виконкому Черкаської міської ради з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в місті Черкаси № 7 від 05 вересня 2016 року, яким визнано ПП "Медіт-Сервіс" переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на маршруті № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора", а позивача ФО-П ОСОБА_1 визнано таким, що посів друге місце.

11.2. Зобов'язано Виконком Черкаської міської ради у найкоротші терміни провести засідання конкурсного комітету міськвиконкому з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, а саме: на міському автобусному маршруті загального користування № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора" в місті Черкаси на підставі раніше поданих перевізниками-претендентами документів для участі у конкурсі станом на 05 вересня 2016 року та провести перерахунок балів, які нараховані переможцю конкурсу - ПП "Медіт-Сервіс" та особі, яка посіла друге місце - перевізнику ФО-П ОСОБА_1

12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що за основу підрахунку балів при визначенні переможця конкурсу по маршруту № 11 відповідачем було взято невірне тлумачення положень Додатку 4 до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автомобільному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081, а також хибне роз'яснення юридичного відділу Черкаського міськвиконкому про правовий порядок обчислення строків в роках, який наведений у примітці про відсоткове збільшення кількості пасажиромісць, що призвело до прийняття конкурсним комітетом Виконкому Черкаської міської ради рішення, відображене в протоколі від 05 вересня 2016 року № 7, що не відповідає критеріям, які передбачені для процедури прийняття органами місцевого самоврядування правових актів ненормативного характеру.

13. Зазначена позиція була підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

IV. Касаційне оскарження

14. Представник ПП "Медіт-Сервіс" подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

15. В обґрунтування касаційної скарги вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій, оскільки позивачем для участі в конкурсі був поданий перелік транспортних засобів, що не є у його власності та які задіяні на інших маршрутах. Таким чином позивач фактично подав недостовірні дані з метою отримати перевагу над іншими претендентами у вигляді нарахування додаткових балів за відсутності на те у нього законних підстав. Крім того вказує, що суди не взяли до уваги всіх обставин справи, а лише прийняли до уваги пояснення позивача у справі, які є безпідставними.

16. Водночас у касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення на прийняти нове, яким відмовити в позові.

17. Свою касаційну скаргу відповідач мотивує тим, що суди попередніх інстанцій безпідставно взяли до уваги роз'яснення Міністерства інфраструктури України від 07 вересня 2016 року № 07/09-02-16, оскільки дані роз'яснення носять рекомендаційний характер, надані на запит конкретної особи та не можуть тлумачити норми права.

18. Водночас, позивач у відзиві вказує на безпідставність касаційних скарг і просить залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

19. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

20. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

21. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

22. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

23. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

25. В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

26. Засади організації та діяльності автомобільного транспорту врегульовані Законом України "Про автомобільний транспорт", у статті 43 якого вказано, що визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.

26.1. Об'єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів).

26.2. На конкурс виносяться маршрути із затвердженими паспортами.

26.3. Визначення кандидатури автомобільного перевізника для роботи на міжнародному автобусному маршруті загального користування здійснюється на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

27. Так, Постановою Кабінету Міністрів України № 1081 від 03 грудня 2008 року затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автомобільному маршруті загального користування (далі - Порядок № 1081), яким визначена процедура підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування. Зазначений порядок є обов'язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками (п.1 Порядку № 1081).

28. Приписами пункту 37 Порядку № 1081 встановлено, що достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу.

29. Згідно з пунктом 12 Порядку № 1081 конкурсний комітет приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі автомобільного перевізника, який:

1) подав до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію;

2) визнаний банкрутом або щодо якого порушено провадження у справі про банкрутство (за винятком того, стосовно якого проводиться процедура санації), або який перебуває у стадії ліквідації;

3) не відповідає вимогам статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт";

4) не має достатньої кількості транспортних засобів для виконання перевезень, затвердженої обов'язковими умовами конкурсу, та перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів). Достатня кількість транспортних засобів визначається як кількість автобусів, необхідних для виконання перевезень, та кількість резервних транспортних засобів, яка становить 10 відсотків для міського, приміського сполучення та 20 відсотків для міжміського сполучення;

5) має несплачені штрафні санкції, накладені Укртрансінспекцією, або водії якого мають несплачені штрафи, накладені відповідно до статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення, неоскаржені у судовому порядку (що були накладені не пізніше ніж за 20 днів до дати проведення конкурсу);

6) подав конкурсну пропозицію, що не відповідає обов'язковим та додатковим умовам конкурсу, крім випадків, передбачених частиною третьою статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт".

30. За змістом пункту 46 Порядку № 1081 переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів. Претендентом, який посів друге місце, визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів без урахування показника переможця конкурсу.

31. За правилами пункту 49 Порядку № 1081 рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу, а також перевізника-претендента, який за результатами розгляду посів друге місце, оголошується перевізникам-претендентам під час конкурсу, у 10-денний строк оформляється протоколом, який підписується присутнім головою або заступником голови та секретарем конкурсного комітету, і подається організатору.

VI. Позиція Верховного Суду

32. Враховуючи, що позивача було допущено до участі у конкурсі на відповідний спірний автобусний маршрут загального користування, а факт допущення не оскаржено та не визнано неправомірним у встановленому законодавством порядку, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо надання позивачем для участі у конкурсі належних документів.

33. Як вбачається з матеріалів справи, за наслідками проведеного конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті № 11 "Госпіталь - ВАТ ЧЛФЗ "Аврора" в місті Черкаси визнано ПП "Медіт-Сервіс", з результатами в 33 бали.

34. Перелік показників нарахування балів за системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів міститься в Додатку № 4 до Порядку № 1081.

35. Так, за сумарну пасажиромісткість автобусів (не нижче ЄВРО-2), які є власністю, співвласністю перевізника або взяті у лізинг для відповідного виду перевезень, місць: для міських перевезень (загальна місткість): для міст з кількістю жителів до 300 тис. встановлено наступну кількість балів: від 400 до 600 включно + 6 балів; понад 600 +10 балів.

36. При цьому, пункт 1 вказаного Переліку містить примітку про те, що з 2012 до 2015 року кількість місць збільшується на 10 відсотків зазначеної величини щороку.

37. Матеріалами справи підтверджується, що під час проведення 05 вересня 2016 року конкурсу з визначення переможця по маршруту № 11 позивачу, в силу заявлених ним відомостей щодо 810 пасажиромісць, було зараховано лише 6 балів, оскільки, на думку Виконкому Черкаської міської ради, для отримання позивачем максимальної кількості балів останньому не вистачало 30 пасажиромісць у заявленій конкурсній пропозиції, що слугувало підставою для відставання перевізника ФО-П ОСОБА_1 від іншого претендента - ПП "Медіт-Сервіс" на 3 бали у зв'язку з тим, що вказане останнім подано на конкурс документи на автобуси (не нижче Євро-2) загальною кількістю 840 пасажиромісць.

38. Однак, в офіційному роз'ясненні центрального органу виконавчої влади у сфері регулювання транспортних перевезень - Міністерства інфраструктури України від 07 вересня 2016 року № 07/09-02-16, яке міститься в матеріалах справи вказано, що згідно з Порядком № 1081, починаючи з 2012 року до 2015 року, кількість місць збільшується на 10 відсотків зазначеної величини щороку. Тобто, в 2016 році бали за сумарну пасажиромісткість автобусів для міських перевезень починають нараховуватись для міст з кількістю жителів до 300 тис., нарахування додаткових 6 (шість) балів за сумарну пасажиромісткість автобусів може відбуватися у разі наявності від 520 до 780 пасажирських місць, а 10 (десять) балів - понад 780 місць.

39. Отже, на думку центрального органу виконавчої влади наведене у Додатку № 4 до Порядку № 1081 правило про збільшення пасажиромісць для перевізників взагалі не включає періоду 2015 року, що не враховано відповідачем при підрахунку балів на конкурсі 05 вересня 2016 року.

40. Аналогічне роз'яснення міститься у листі Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті від 11 серпня 2015 року за № 2609/15-15 на запит Чернігівської обласної державної адміністрації, яке також наявне в матеріалах справи.

41. Таким чином, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про невідповідність рішення конкурсного комітету Виконкому Черкаської міської ради, оформленого протоколом № 7 від 05 вересня 2016 року положенням Порядку № 1081, оскільки під час підрахунку балів при визначенні переможця конкурсу по маршруту № 11 відповідачем було взято неправильне тлумачення положень Додатку 4 до Порядку № 1081, а також хибне роз'яснення юридичного відділу Черкаського міськвиконкому про правовий порядок обчислення строків в роках, який наведений у примітці про відсоткове збільшення кількості пасажиромісць.

42. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

43. Доводи ж касаційних скарг не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

44. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційні скарги Приватного підприємства "Медіт-Сервіс" та Виконавчого комітету Черкаської міської ради залишити без задоволення.

2. Постанову Придніпровського районного суду міста Черкаси від 12 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець