Справа № 240/4920/18
Суддя: Сапальова Т.В.
Дата ухвалення: 2019-02-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/4920/18

Головуючий у 1-й інстанції: Попова О.Г.

Суддя-доповідач: Сапальова Т.В.

22 лютого 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сапальової Т.В.

суддів: Курка О. П. Совгири Д. І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року (ухвалене 15 листопада 2018 року, повний текст рышення складено 21 листопада 2018 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови, скасування наказу від 13.09.2018 №163, зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою,

В С Т А Н О В И В :

в жовтні 2018 року ОСОБА_2 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області в наданні дозволу ОСОБА_2 на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на термін 49 років для сінокосіння згідно з клопотанням від 03.05 .2018 року, викладену у наказі від 13.09.2018 року №163; скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 13.09.2018 №163; зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_2 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки площею 18,0 га, яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області, з послідуючою передачею в оренду на 49 років.

Рішеням Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року позов задоволено частково; визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 13 вересня 2018 року №163 щодо відмови ОСОБА_2 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду) строком на 49 років земельної ділянки для сінокосіння, площею 18,0 га, яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області, згідно з клопотанням ОСОБА_2 від 03 травня 2018 року; зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_2 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду) строком на 49 років земельної ділянки для сінокосіння, площею 18,0 га, яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області, згідно з клопотанням ОСОБА_2 від 03 травня 2018 року.

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та відмовити в задоволенні позовних вимог. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Відзив позивача на апеляційну скаргу на адресу Сьомого апеляційного адміністративного суду не надходив, що відповідно до ч.4 ст.304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Сторони повноважних представників в судове засідання не направили, хоча повідомлялися про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої інстанції змінити в резолютивній частині, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_2 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із клопотанням від 03 травня 2018 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду) строком на 49 років земельної ділянки для сінокосіння, площею 18,0 га, яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області. Додатками до клопотання зазначено графічні матеріали (а.с. 30-31).

Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом від 25.05.2018 №Г-5358/0-2904/0/22-18 відмовило позивачу у задоволенні клопотання (а.с. 29).

Не погодившись з вказаною відмовою, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року у справі №806/3149/18 позов ОСОБА_2 задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, оформлену листом №Г-5358/0-2904/0/22-18 від 25.05.2018, у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки орієнтовною площею 18,0 га, яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області, для сінокосіння за клопотанням від 03.05.2018. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 03.05.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки орієнтовною площею 18,0 га, яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області, та прийняти рішення у відповідності до вимог Земельного кодексу України з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні (а.с. 27-28).

На виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року у справі №806/3149/18 Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянуто клопотання позивача від 03.05.2018 та наказом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 13 вересня 2018 року №163 відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду) строком на 49 років земельної ділянки для сінокосіння, площею 18,0 га, яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області, згідно з клопотанням ОСОБА_2 від 03 травня 2018 року (а.с. 25).

Не погодившись з вказаним наказом, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ не містить посилання на правові підстави та обставини, які були покладені в основу спірного рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Колегія суддів частково погоджується з висновком суду першої інстанції по суті заявлених позовних вимог, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 2 ст. 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з ч.2 ст.22 ЗК України до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Відповідно до ч. 3 ст. 22 ЗК України, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Згідно з ч.3 ст.124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

Відповідно до ч.2 ст. 123 ЗК України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями ч.3 ст.123 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З матеріалів справи встановлено, що наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 13.09.2018 №163 не містить посилання про невідповідність місця розташування земельної ділянки, зазначеної позивачем: вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів; вимогам генерального плану населених пунктів; вимогам іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель цих же адміністративно-територіальних одиниць; вимогам проектів землеустрою щодо впорядкування території цих же населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, відповідач відмовив ОСОБА_2 в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки не з підстав, передбачених Земельним кодексом України.

З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність оскаржуваного наказу від 13.09.2018 №163.

Крім того, колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги щодо неповного зазначення цільового призначення земельної ділянки, належність спірної земельної ділянки до земель водного фонду та необхідність продажу права на земельну ділянку на конкурентних засадах, оскільки вказані обставини не зазначені в оскаржуваному наказі в якості підстав для його прийняття.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідач також зазначає про те, що зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Колегія суддів вважає вказані доводи необґрунтованими та виходить з наступного.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Таким чином, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано ст.123 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17.

Оцінюючи висновки суду першої інстанції про зобов'язання відповідача надати ОСОБА_2 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у користування (в оренду) строком на 49 років земельної ділянки для сінокосіння, площею 18,0 га, яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області, згідно з клопотанням ОСОБА_2 від 03 травня 2018 року, колегія суддів виходить з наступного.

Ст. 123 ЗК України визначено, що надання у користування земельної ділянки, яка не зареєстрована в Державному земельному кадастрі, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про надання земельної ділянки у користування.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у користування (оренду) відповідно до ст. 123 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури передачі земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17 та від 19 червня 2018 року в справі № 806/2982/17.

У зв'язку з цим колегія суддів дійшла висновку про те, що одночасне вирішення питань щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою та щодо послідуючої передачі земельної ділянки в оренду суперечить встановленій Земельним кодексом України процедурі передачі земельної ділянки в користування (оренду).

З урахуванням наведеного висновок суду першої інстанції про необхідність зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на 49 років, як зазначено в клопотанні ОСОБА_2 від 03 травня 2018 року, є помилковим.

Таким чином, висновки суду першої інстанції по суті спору частково не відповідають встановленим у справі обставинам, у зв'язку з чим апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої інстанції змінити в резолютивній частині шляхом виключення з третього абзацу слів та цифр "згідно клопотання ОСОБА_2 від 03 травня 2018 року".

Відповідно до статті 317 КАС України, підставами для зміни рішення суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови, скасування наказу від 13.09.2018 №163, зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою змінити.

В третьому абзаці резолютивної частини рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року слова та цифри "згідно клопотання ОСОБА_2 від 03 травня 2018 року" виключити.

В іншій частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття відповідно до ч.1 ст.325 КАС України.

Згідно з ч.1 ст. 329 КАС України касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Постанова суду складена в повному обсязі та підписана 22 лютого 2019 року.

Головуючий Сапальова Т.В.

Судді Курко О. П. Совгира Д. І.