Справа № 808/2718/17
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2019-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2019 року

Київ

справа №808/2718/17

адміністративне провадження №К/9901/3652/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

головуючого - Бевзенка В.М.,

суддів: Шарапи В.М., Данилевич Н.А.,

за участі:

секретаря судового засідання - Ігнатенко О.В.

позивач ОСОБА_1

представника відповідача Горб-Павлушко Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції справу № 808/2718/17

за позовом ОСОБА_1

до Прокуратури Запорізької області

про зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05.10.2017 (головуючий суддя - Стрельнікова Н.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27.12.2017 (головуючий суддя - Малиш Н.І., судді - Баранник Н.П., Щербак А.А.)

ВСТАНОВИВ :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Запорізької області (далі - відповідач), в якому позивач просить суд:

- зобов'язати прокуратуру Запорізької області доплатити належну ОСОБА_1 заробітну плату відповідно до вимог ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» за червень - грудень 2016 року у розмірі 598 968,9 грн., за січень - квітень 2017 року - 653 605,9 грн., на загальну суму 1 252 574,8 грн.;

- звернутись в порядку ч. 5 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо неконституційності вимог п. 26 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України та п. 11 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України на 2016 рік», якими встановлено, що положення ч. 2 ст. 33 та ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

2. Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 05.10.2017 р. вирішив:

- у задоволенні адміністративного позову відмовити.

2.1. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції дійшов до висновку про відсутність правових підстав для перерахунку заробітної плати позивачу у спірному періоді, з урахуванням посадового окладу, який визначено ст. 81 Закону №1697-VII.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

3. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд своєю постановою від 27.12.2017 р. залишив апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05.10.2017 р.- без змін.

3.1. Залишаючи без змін постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. У січні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1

4.1. У касаційній скарзі позивач просить:

- скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05.10.2017 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27.12.2017;

- ухвалити по справі нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 в повному обсязі.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

5. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

5.1. Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень у даній справі.

5.2. У касацій скарзі позивач наголошує, що він має право на отримання заробітної плати у розмірах, визначених статтею 81 Закону України "Про прокуратуру".

5.3. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник наголошує, що Законом України "Про прокуратуру" передбачено можливість визначення заробітної плати прокурора виключно цим Законом, тому, вважає безпідставними посилання судів попередніх інстанцій на бюджетне законодавство та зазначає про неврахування ними практики Європейського суду з прав людини.

6. Позиція інших учасників справи.

Відповідач надав відзив на касаційну скаргу в яких зазначив, що рішення судів попередніх інстанцій винесені з дотриманням норм матеріального та процесуального права та просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 17.10.2007 позивач працює в органах прокуратури. На теперішній час займає посаду прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих прокуратури Запорізької області.

15.07.2015 набрав чинності Закон України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14.10.2014, статтею 81 якого визначено складові та розмір заробітної плати прокурорів.

З моменту набрання чинності Законом №1697-VII заробітна плата позивачу розраховується без дотримання вимог статті 81 цього Закону, що, на думку позивача, є порушенням закону та призводить до порушення його прав.

Вказані обставини стали підставою для звернення позивача з позовом до суду.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

8. Конституція України.

8.1. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1697-VII).

9.1. Частиною першою статті 81 Закону № 1697-VII передбачено, що заробітна плата прокурорів регулюється Законом № 1697-VII та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

9.2. Відповідно до частини другої статті 81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

9.3. Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених Законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат (частина третя статті 81 Закону №1697-VII).

9.4. Частиною восьмою статті 81 Закону № 1697-VII передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

9.5. За правилами статті 89 Закону № 1697-VII функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

9.6. Фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період (стаття 90 Закону № 1697-VII).

9.7. Водночас, підпунктом 1 пункту 3 розділу XII «Прикінцеві положення» Закону №1697-VII визнано Закон України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991 таким, що втратив чинність, крім, в тому числі, ч. 1 ст. 49 Закон України «Про прокуратуру» № 1789-XII від 05.11.1991, якою визначено, що заробітна плата прокурорів і слідчих прокуратури складається із посадових окладів, надбавок за класні чини, вислугу років і має забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов'язків, а так само закріплення кваліфікованих кадрів. Надбавки за вислугу років встановлюються також іншим працівникам прокуратури (спеціалістам, службовцям, робітникам). Розміри посадових окладів, надбавок за класні чини та вислугу років затверджуються Кабінетом Міністрів України.

9.8. Відповідно до п.13 Розділу XIII Закону №1697-VII, Кабінету Міністрів України доручено: у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

9.9. На час виникнення спірних правовідносин між сторонами Кабінет Міністрів України, покладені на нього обов'язки п.13 Розділу XIII Закону №1697-VII, не виконав.

10. Закон України "Про оплату праці" від 24 березня 1995 року №108/95-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон №108/95-ВР).

10.1. Частиною другою статті 8 Закону №108/95-ВР передбачено, що умови та розміри оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.

10.2. Статтею 13 Закону № 108/95-ВР встановлено, що плата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

11. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010р. №2456-VI.

11.1. Згідно з нормами частин першої та другої статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

11.2. Частиною першою статті 22 Бюджетного кодексу України передбачено, що для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

11.3. Відповідно до частини першої статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

12. Закон України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25.12.2005р. № 928-VIII

Відповідно до пункту 11 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", норми і положення статті 81 Закону № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів. Вказані норми, на момент розгляду справи у суді, є чинними.

13. Рішення Конституційного суду України від 03 жовтня 1997 року у справі №18/183-97.

Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

14. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року, далі КАС України).

14.1. Частина 1 статті 71 КАС України. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу (в редакції чинній на момент спірних правовідносин).

14.2. Пунктом 1-2 частини 1 статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

15. Постанова Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (із урахуванням відповідних змін, внесених постановами Кабінету Міністрів України №763 від 30 вересня 2015 року та №1013 від 09 грудня 2015 року).

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Суд виходить з такого.

16.1. Частиною першою статті 81 Закону № 1697-VII, на яку посилається позивач в касаційній скарзі, передбачено, що заробітна плата прокурорів регулюється Законом № 1697-VII та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

У свою чергу, частиною восьмою статті 81 Закону № 1697-VII передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

16.2. Згідно з нормами частин першої та другої статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

16.3. Закон про Державний бюджет України регулює відносини у сфері формування та використання фінансових ресурсів, затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання бюджету. За своєю суттю він є спеціальним законом, оскільки регламентує специфічну сферу суспільних відносин. Виключно ним визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір і цільове спрямування. Дія закону про Державний бюджет України обмежена календарним роком, регулярно здійснюються звіти і контроль за його виконанням. Особливістю цього закону є і те, що при здійсненні бюджетного процесу нормативно-правові акти застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать його положенням.

Закон України Про Державний бюджет України на відповідний рік, як спеціальний Закон, яким регулюються бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надають повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.

16.4. На час виникнення спірних відносин схема посадових окладів працівників органів прокуратури була визначена Постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" із урахуванням відповідних змін, внесених постановами Кабінету Міністрів України №763 від 30 вересня 2015 року та №1013 від 09 грудня 2015 року.

16.5. Так, відповідно до пункту 13 розділу ХІІІ Закону № 1697-VII Кабінету Міністрів України доручено: у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Проте, Кабінетом Міністрів України покладені на нього пунктом 13 розділу ХІІІ Закону № 1697-VII обов'язки не були виконані.

16.6. Враховуючи наведене, оскільки Кабінетом Міністрів України зміни до Постанови від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників прокуратури" щодо умов оплати праці, зокрема, розмірів окладів працівників, не внесені, а Законами України про Державний бюджет України на 2015-2016 роки видатки на реалізацію положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру" не передбачались, відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року №808/2163/17 та від 16 січня 2019 року № 804/217/17.

17. Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильних висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

18. Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

19. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо відмови в задоволенні позовних вимог є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 грудня 2017 року у цій справі залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя - доповідач В.М. Бевзенко

Судді В.М. Шарапа

Н.А. Данилевич