Справа № 2540/3172/18
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Непочатих В.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 лютого 2019 року Справа № 2540/3172/18

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року у справі

за позовом ОСОБА_2

до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області

про визнання протиправною бездіяльності,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 (далі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (далі - відповідач) про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття рішення за зверненням позивача від 21.02.2018 р. про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року адміністративний позов було задоволено: визнано протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області щодо неприйняття за заявою позивача від 21.02.2018 р. у встановлений законом строк наказу про надання дозволу або про відмову в наданні їй дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність в межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства орієнтовної площею 2,0 га на території Кудрівської сільської ради Сосницького району Чернігівської області.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що в даному випадку відсутні достатні правові підстави для надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, і що форма викладення відмови у наданні позивачу такого дозволу (у листі чи наказі) не змінює її сутності.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, тому просить його скасувати і ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову.

У судове засідання сторони, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, не з'явилися.

Судова колегія вважає, що в даному випадку наявні правові підстави передбачені КАС України для розгляду апеляційної скарги під час відсутності осіб, які не з'явилися, в порядку ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 22.02.2018 р. ОСОБА_2 звернулася до ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області із заявою від 21.02.2018 р. про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства орієнтовної площею 2,0 га на території Кудрівської сільської ради Сосницького району Чернігівської області.

До вказаної заяви позивачем було додано копії графічних матеріалів із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, паспорту та ідентифікаційного номеру, довіреності.

Листом відповідача від 22.03.2018 р. № Я-1910/0-1544/0/94-18 позивача повідомлено, що земельна ділянка, з приводу якою вона звернулася, на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками» від 19.08.2015 р. № 898-р передбачена для передачі у власність громадянам-учасникам АТО та членам сімей загиблих на сході України, а тому Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області не має правових підстав для надання позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення за її зверненням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, звернулася до суду з даним адміністративним позовом.

Судова колегія встановила, що задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що рішення про надання дозволу або про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області, а не листом.

Крім того, судом наголошено на тому, що статтею 118 Земельного кодексу України визначено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, в якому відсутні підстави, на які посилається відповідач.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Законами України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 р. № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 р. № 3551-XII (далі - Закон № 3551-ХІІ), розпорядженням Кабінету Міністрів України «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками» від 19.08.2015 р. № 898-р (далі - Розпорядження № 898-р), Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 р. № 333 (далі - Положення № 333), Порядком подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 р. № 34/5 (далі - Порядок № 34/5).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У ч. 1 ст. 3 ЗК України передбачено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з ч.ч. 6-9 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Вдповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

У відповідності до п. 8 Положення № 333 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Порядком № 34/5 визначено, що наказ, розпорядження, постанова, рішення - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

У ч. 4 ст. 2 Закону № 3551-ХІІ місцеві ради, підприємства, установи та організації мають право за рахунок власних коштів і благодійних надходжень встановлювати додаткові гарантії щодо соціального захисту ветеранів війни.

Відповідно до п. 14 ст. 12 Закону № 3551-ХІІ учасникам бойових дій надаються пільги, зокрема, першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.

Разом з тим, Розпорядженням № 898-р не передбачено заборон для надання дозволу на розроблення проектів землеустрою, зокрема для ведення особистого селянського господарства іншим громадянам, які не є учасниками АТО, з числа земельних ділянок, що включені до переліку.

Згідно з ч. 3 ст. 49 Закону № 794-VII акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Системний аналіз викладених правових норм дозволяє підстави стверджувати, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог чинного законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність.

При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог вказаних статей Земельного кодексу України.

Разом з тим, слід враховувати, що ЗК, а саме ч. 7 ст. 118, регламентовано виключний перелік правових підстав для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, який не підлягає розширеному тлумаченню, а тому відмова особі в наданні вказаного дозволу за будь-якою іншою підставою є неправомірною.

Аналогічні висновки викладені в постановах Верховного Суду від 18.09.2018 р. у справі № 806/5106/15, від 27.02.2018 р. у справі № 545/808/17 та, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, є обов'язковими для колегії суддів при вирішенні даної справи.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що в даному випадку визначені в ч. 7 ст. 118 ЗК України підстави для відмови позивачу в наданні позивачу запитуваного дозволу на розробку відповідного проекту землеустрою для відведення земельної ділянки відсутні, а визначення такої земельної ділянки для відведення іншим особам, що є учасниками АТО, не створює відповідних законодавчих підстав для такої відмови.

У контексті цього питання, апеляційний суд також зазначає, що законодавством не врегульовано й черговості подання відповідних заяв, з огляду на те, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою є лише однією зі стадій процедури відведення земельної ділянки та саме по собі не передбачає кінцевого позитивного результату для зацікавленої особи.

Більш того, з вищенаведених правових норм також вбачається, що законодавством визначено форму, в якій ГУ Держгеокадастру повинно приймати рішення з питань щодо надання дозволу на відведення земельної ділянки, і жодною нормою не передбачено вирішення такого питання листом.

Разом з тим, як було правильно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, відповідачем за результатами розгляду заяви позивача від 21.02.2018 р. про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якого рішення не приймалося, а лише було направлено лист-відповідь, що не є належним розглядом зазначеної заяви та вказує на допущення відповідачем протиправної бездіяльності стосовно прийняття відповідного наказу про надання запитуваного дозволу або про відмову в наданні їй дозволу.

Таким чином, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності достатніх правових підстав для задоволення даного адміністративного позову і вважає, що суд обґрунтовано вийшов за межі позовних вимог та став на захист порушеного прав позивача саме у наведений ним спосіб.

Доводи апелянта про те, що форма викладення відмови в наданні позивачу запитуваного нею дозволу (у листі чи наказі) не змінює її сутності, є безпідставними, суперечать нормам чинного законодавства та вказують на свідоме порушення відповідачем принципу належного урядування.

При цьому, апеляційний суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Твердження апелянта щодо відсутності правових підстав для надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, є не обґрунтованими, з огляду на вищезазначене.

При цьому, у рішенні ЄСПЛ від 21.01.1999 р. по справі «Гарсія Руїз проти Іспанії», Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Враховуючи вищевикладене, проаналізувавши всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на це, апеляційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області підлягає залишенню без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року - без змін.

Таким чином, оскільки судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, понесені відповідачем та апелянтом у цій справі судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Судове рішення виготовлено 20 лютого 2019 року.

Головуючий суддя

Судді: