Справа № 1940/1387/18
Суддя: Сапіга Віталій Петрович
Дата ухвалення: 2019-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2019 рокуЛьвів№ 857/4048/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сапіги В.П.,

суддів: Довгої О.І., Запотічного І.І.,

за участі секретаря судових засідань Герман О.В.,

представника третьої особи на стороні позивача ОСОБА_2,

представників відповідача Босюк М.І., Антонюк І.О.,

представника третьої особи на стороні відповідача ОСОБА_5,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Управління освіти і науки Тернопільської міської ради та ОСОБА_7 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_8 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07листопада 2018 року, ухвалене під головуванням судді Дерех Н.В. в м. Тернопіль, повний текст якого складений 16.11.2018, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_7 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_8 до Управління освіти і науки Тернопільської міської ради третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ОСОБА_7, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Тернопільська міська рада про визнання протиправним та нечинним наказу,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_7, що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_8 (надалі позивач, ОСОБА_7.), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_7, звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Управління освіти і науки Тернопільської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Тернопільська міська рада, в якому просила, визнати протиправним та нечинним наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 07 червня 2018 року ОСОБА_8 було не допущено до Тернопільського дошкільного навчального закладу №20 Тернопільської міської ради Тернопільської області, де той у середній групі №2 здобуває дошкільну освіту. Таке рішення керівництво дитячого садочку пояснило вимогою наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №211 від 30 травня 2018 року, яким було запроваджено плату за перебування дітей у закладах дошкільної освіти Тернопільської міської ради. Позивачем було оскаржено зазначений наказ, після чого відповідачем його було визнано таким, що втратив чинність з прийняттям нормативно-правового акту аналогічного, на думку позивача, протиправного впливу, а саме наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі». Вважає, що Наказом Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03.07.2018 було знівельовано передбачене ч. 3 ст. 53 Конституції України право позивача на доступність та безоплатність дошкільної освіти, порушено ряд нормативних актів національного та міжнародного права, а також має місце пряма дискримінація, передбачена статтею 5 і визначена у статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації», оскільки плата покладається лише на тих дітей, які не зареєстровані у м.Тернополі, за винятком певних дітей або певним статусом їхніх батьків, зокрема, місця роботи і наявності корпоративних прав. Таким чином, ОСОБА_7 вважає, що спірний наказ порушує право ОСОБА_8 на безоплатну дошкільну освіту за ознакою місця реєстрації, що створює протиправний обов'язок щодо сплати коштів.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 07листопада 2018 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та нечинним наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03.07.2018 року "Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі". Зобов'язано відповідача невідклано опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання протиправним та нечинним наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03.07.2018 року "Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі" у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Не погодившись з ухваленням такого рішення, його оскаржило в апеляційному порядку Управління освіти і науки Тернопільської міської ради. Просить його скасувати, постановивши нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ не містить ознак прямої дискримінації. Разом з тим, задоволення позову мотивовано тим, що відповідно до статті 53 Конституції України держава забезпечує доступність і безоплатність освіти в державних і комунальних навчальних закладах. Вважає, що мотивуючи задоволення позову даною Конституційною нормою, суд надав неправильне тлумачення реформованого освітнього законодавства, а його висновки не відповідають обставинам справи. Звертає увагу, що 28.09.2017 набрали чинності нові редакції Законів України «Про освіту» та «Про дошкільну освіту». Серед іншого, ці Закони впровадили нову модель управління та фінансового забезпечення закладів дошкільної освіти. Додатково ввели принцип закріплення дитини за установою освіти за критерієм територіальності. Тепер, першочергово зараховуються до закладу освіти для отримання початкової, базової або профільної середньої освіти денної форми навчання діти, які зареєстровані в освітньому окрузі та за місцем знаходження установи освіти, за яким закріплена територія обслуговування, де вони проживають. Вважає, що фінансування ДНЗ м. Тернополя за рахунок коштів батьків шляхом укладення ними відповідних договорів передбачено Законами України «Про освіту», «;Про дошкільну освіту», підпунктом 166.3.3 п. 166.3 ст. 166 Податкового кодексу України. Наголошує, що реформоване освітнє законодавство додатково ввело принцип закріплення дитини за установою освіти за критерієм територіальності. Тобто, першочергово зараховуються до закладу освіти для отримання початкової, базової або профільної середньої освіти денної форми навчання діти, які зареєстровані в освітньому окрузі та за місцем знаходження установи освіти, за яким закріплена територія обслуговування, де вони проживають. Тобто, міська рада повинна забезпечити якість і доступність дошкільної освіти на територіях обслуговування, які закріплені за її закладами початкової освіти, а не безоплатність освіти для осіб, які не належать до території обслуговування, відтак, не є членами територіальної громади м. Тернополя. Апелянт також вказує, що під час розгляду справи в суді першої інстанції представниками відповідача неодноразово наголошувалось, що оскаржуваний наказ видано на виконання та на підставі рішення Тернопільської міської ради від 24.02.2017 № 7/14/19 «Про взаємовідносини з об'єднаними територіальними громадами (іншими органами місцевого самоврядування) у сфері надання послуг», відповідно до якого громадяни, які отримують послуги в закладах м. Тернополя, але проживають за межами міста, у разі відсутності угоди про міжбюджетний трансферт між Тернопільською міською радою та їхнім органом місцевого самоврядування оплачують за ці послуги самостійно. Дане рішення ніким не оскаржувалось і є чинним та обов'язковим до виконання на території м.Тернополя. Влаштування батьками інших територіальних громад своїх дітей саме до ДНЗ м.Тернополя є їхнім вибором з-поміж всіх альтернативних варіантів, що презюмує погодження з умовами, які встановлює кожен варіант. Відтак, оскаржуваний наказ не може порушувати прав та інтересів дитини позивача. Якщо він не згідний з умовами відвідування ДНЗ м. Тернополя, то може влаштувати свою дитиною в садочок свого органу місцевого самоврядування, де для нього навчання буде безкоштовним.

На рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 07листопада 2018 року апеляційну скаргу також подано ОСОБА_7 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_8, в якій ОСОБА_7 висловлює незгоду із висновком суду першої інстанції щодо відсутності дискримінації. Оскільки відповідач створив правове регулювання, яке обумовлювало реалізацію конституційного права на безоплатну дошкульну освіту наявністю "тернопільської прописки" або приналежності до привілейованих каст, перерахованих у наказі, то вважає, що це підтверджує факт дискримінації. Також апелянт просить застосувати імперативну норму ч.10 ст. 264 КАС України задля повного захисту прав малолітньої особи, оскільки рішенням суду першої інстанції визнано протиправним та нечинним спірний наказ №261 від 03.07.2018, пунктом 9 якого визнано втрату чинності тотожного наказу відповідача - №211 від 30.05.2018, а значить попередній наказ відновить свою дію. Враховуючи зазначене, просить змінити оскаржене рішення суду: в аспекті мотивувальної частини шляхом виключення тверджень про відсутність дискримінаційного характеру оскаржуваного наказу та доповнення положеннями про її наявність, а також доповнення положеннями про застосування норми ч. 10 ст. 264 КАС України; в аспекті резолютивної частини шляхом її доповнення положенням про визнання протиправним та нечинним наказу відповідача від 30 травня 2018 року №211.

Подаючи відзив на апеляційну скаргу позивача, відповідач з нею не погодився, вважає її безпідставною та такою, яка не підлягає до задоволення. Вважає безпідставними твердження позивача про те, що мала місце дискримінація, оскільки неповнолітній ОСОБА_8 відвідує Тернопільський дошкільний навчальний заклад №20 по даний час. Жодного разу адміністрацією навчального закладу не приймалося рішення про закриття для нього доступу до освіти в закладі чи обмеження освіти. Тому вважає, що судом І інстанції у даному випадку цілком вірно не встановлено, а позивачем не наведено та не підтверджено належними, достатніми та допустимими доказами наявність дискримінаційних ознак в спірному наказі. Також вказує, що жодних клопотань щодо застосування судом імперативної норми ч. 10 ст. 264 КАСУ під час розгляду справи в суді І інстанції позивачем не заявлялося. Наказ управління освіти і науки Тернопільської міської ради від 30.05.2018 №211 «Про встановлення плати в закладах дошкільної освіти за перебування дітей, які не зареєстровані у місті Тернополі є нормативним актом суб'єкта владних повноважень, виданим (прийнятим) на виконання владних управлінських функцій, який стосується прав та інтересів невизначеного кола осіб, а його скасування вплине на права та інтереси невизначеного кола осіб. Просить апеляційну скаргу позивача відхилити, відмовивши в її задоволенні в повному обсязі.

Користуючись своїм правом, тертя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Тернопільська міська рада подала відзив на апеляційну скаргу позивача, яку вважає безпідставною та такою, що не може підлягати до задоволення. При тому зазначає, що висловлені в ній доводи не відповідають реальним обставинам справи. ОСОБА_8 не зазнає дискримінації через прийняття відповідачем спірного наказу. Його не позбавлено права на доступ до дошкільної освіти. Він безперешкодно та безоплатно відвідував і відвідує садок, як і інші діти, батьки яких не уклали договорів. Відповідно до оскаржуваного наказу плата за надання послуг в закладах дошкільної освіти здійснюється на підставі укладеного договору про надання освітніх послуг між батьками дітей, які не зареєстровані в м. Тернополі та відповідним дошкільним навчальним закладом. Укладення договору відбувається у відповідності до норм цивільного законодавства, зокрема, ст. 627 ЦК України, яка визначає, що сторони є вільними в укладенні договору. Оскаржуваний наказ не містить положень зобов'язального характеру як щодо укладення договору, так і застосування наслідків його не укладення (відрахування дитини з ДНЗ, нарахування заборгованості, тощо). Справляння плати за навчання є наслідком укладення Договору, відповідно, обов'язок щодо оплати виникає після його укладення, оскільки договір є обов'язковим для виконання лише його сторонами (ст. 629 ЦК України). З тексту оскаржуваного наказу очевидно, що він не містить положень, які б передбачали відрахування дитини з ДНЗ у випадку відмови батьків в укладенні договору. Крім того звертає увагу, що апелянт не заявляв в суді першої інстанції клопотання про застосування судом імперативної норми ч.10 ст.264 КАС України. За правилами ст. 264 КАС України визнання протиправним та нечинним наказу управління освіти і науки Тернопільської міської ради від 30травня 2018 р. № 211 повинно відбуватись за правилами загального позовного провадження з публікацією інформації про оскарження наказу, заслуховуванням думки учасників процесу, можливістю відповідача подачі письмових заперечень, та ін., чого зроблено не було. Тому заявлення в апеляційній скарзі вимоги щодо застосування судом імперативної норми ч.10ст.264 КАС України не відповідає вимогам ст. 296 та 308 КАС України відповідно до яких апеляційна скарга повинна містити доводи незаконності чи необґрунтованості рішення суду першої інстанції, а не заявлення нових позовних вимог. Суд Апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції. З тих підстав просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_7 в повному обсязі.?

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників учасників справи, перевіривши в межах доводів апеляційних скарг законність та обґрунтованість судового рішення, повноту встановлення обставин справи, застосування норм матеріального і процесуального права, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних мотивів.

Суд першої інстанції встановив, матеріалами справи такі обставини підтверджуються, що ОСОБА_7, ІНФОРМАЦІЯ_1, зареєстрована в АДРЕСА_1. Разом з нею зареєстрований син ОСОБА_8, ІНФОРМАЦІЯ_3. Дана інформація підтверджується довідкою №396 від 15 серпня 2018 року, виданої виконкомом Іванівської сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області.

ОСОБА_7 є матір'ю та законним представником ОСОБА_8, що підтверджується свідоцтвом про народження серії НОМЕР_1 від 26 лютого 2013 року, копією Витягу з Державного реєстру актів цивільного стану громадян про народження із зазначенням відомостей про батька відповідно до частини першої статті 135 Сімейного кодексу України.

ОСОБА_8 відвідує середню групу №2 Тернопільського дошкільного навчального закладу №20, що підтверджується довідкою Тернопільського дошкільного навчального закладу №20 Тернопільської міської ради Тернопільської області №43 від 25.06.2018.

03 липня 2018 року Управлінням освіти і науки Тернопільської міської ради прийнято наказ №261 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі», яким передбачено застосування з 01 червня 2018 року фінансового нормативу витрат на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти у сумі 1215 грн. в місяць.

Зазначений наказ прийнятий на виконання рішення Тернопільської міської ради від 24 лютого 2017 року №7/14/19 «Про взаємовідносини з об'єднаними територіальними громадами (іншими органами місцевого самоврядування) у сфері надання с послуг», від 30 листопада 2017 року №7/п/20/5 «Протокольні доручення», керуючись статтями 82, 86, 93, 94, 103-2, 103-4 Бюджетного кодексу України та з метою врегулювання питання щодо оплати за послуги у закладах дошкільної освіти громадянам, які проживають за межами міста Тернополя за умови відсутності угод про міжбюджетний трансферт між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування.

Не погоджуючись із наказом Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року, позивач звернулася з даним позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що приймаючи спірний наказ, відповідач діяв усупереч вимог ст.2 КАС України, порушивши вимоги ст. 53 Конституції України та інших нормативно-правових актів, що визначають право дітей на отримання безоплатної дошкільної освіти.

Колегія суддів вважає правильним такий висновок суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, добросовісно.

Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Частиною 2 статті 73 КАС України передбачено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Таким чином, враховуючи наведену норму права та те, що вимогою заявленого позову є визнання протиправним та нечинним наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі», предметом доказування у цій справі мають бути обставини, які свідчать про порушення права ОСОБА_8 на отримання безоплатної дошкільної освіти.

Судом встановлено, що ОСОБА_8, ІНФОРМАЦІЯ_4, відвідує середню групу №2 Тернопільського дошкільного навчального закладу №20, що підтверджується довідкою Тернопільського дошкільного навчального закладу №20 Тернопільської міської ради Тернопільської області №43 від 25 червня 2018 року. При цьому неповнолітній ОСОБА_8 проживає в АДРЕСА_1.

У розумінні спірного наказу сфера його впливу поширюється на осіб, що не зареєстровані у місті Тернополі, таким чином поширюється і на ОСОБА_8. Зазначене підтверджується преамбулою спірного наказу, що визначає його мету як врегулювання питання щодо оплати за послуги у закладах дошкільною освіти громадянам, які проживають за межами міста Тернополя за умови відсутності угод про міжбюджетний трансферт між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування. Водночас, сфера дії п.1 спірного не розповсюджується на: 1) дітей-сиріт та дітей, які знаходяться під опікою; 2) дітей-інвалідів та дітей, позбавлених батьківського піклування; 3) дітей батьки яких працюють в комунальних установах, підприємствах, організаціях Тернопільської міської ради та підприємствах, які обслуговують житловий фонд міста, приватних підприємців, власників приватних підприємств, господарських товариств, які сплачують податки до бюджету м.Тернополя відповідно до даних Тернопільської ОДПІ ГУ ДФС у Тернопільській області, однак не зареєстровані в м.Тернополі.

Отже, неповнолітній ОСОБА_8 є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі».

Згідно статті 28 Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року, ратифікованої Постановою Верховної Ради України №789-ХІІ від 27 лютого 1991 року, держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: - вводять безплатну й обов'язкову початкову освіту; - сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей та вживають таких заходів, як введення безплатної освіти та надання у випадку необхідності фінансової допомоги; - забезпечують доступність вищої освіти для всіх на підставі здібностей кожного за допомогою всіх необхідних засобів; - забезпечують доступність інформації і матеріалів у галузі освіти й професійної підготовки для всіх дітей; - вживають заходів для сприяння регулярному відвіданню шкіл і зниженню кількості учнів, які залишили школу.

Частина третя статті статтею 53 Конституції України визначає, що Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Згідно статей 2, 3 Закону України «Про дошкільну освіту» основними завданнями законодавства України про дошкільну освіту є: забезпечення права дитини, у тому числі дитини з особливими освітніми потребами, на доступність і безоплатність здобуття дошкільної освіти; забезпечення необхідних умов функціонування і розвитку системи дошкільної освіти; визначення змісту дошкільної освіти; визначення органів управління дошкільною освітою та їх повноважень; визначення прав та обов'язків учасників освітнього процесу, встановлення відповідальності за порушення законодавства про дошкільну освіту; створення умов для благодійної діяльності у сфері дошкільної освіти.

Держава визнає пріоритетну роль дошкільної освіти та створює належні умови для її здобуття. Державна політика у сфері дошкільної освіти визначається Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами і втілюється центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Держава: надає всебічну допомогу сім'ї у розвитку, вихованні та навчанні дитини; забезпечує доступність і безоплатність дошкільної освіти в державних і комунальних закладах дошкільної освіти у межах державних вимог до змісту, рівня й обсягу дошкільної освіти (Базового компонента дошкільної освіти) та обов'язкову дошкільну освіту дітей старшого дошкільного віку; забезпечує доступну і безоплатну дошкільну освіту в державних і комунальних закладах дошкільної освіти дітям з особливими освітніми потребами з урахуванням особливостей їх інтелектуального, соціального і фізичного розвитку у тій формі, яка для них є найбільш зручною та ефективною; піклується про збереження та зміцнення здоров'я, психологічний і фізичний розвиток дітей; сприяє розвиткові та збереженню мережі закладів дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форм власності.

Частиною 2 статті 28 Закону України «Про дошкільну освіту» передбачено, що дитина має гарантоване державною право на безоплатну дошкільну освіту в державних і комунальних закладах освіти.

Згідно ч. 2 ст. 19 Закону України «Про охорону дитинства» держава гарантує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; надання державних стипендій та пільг учням і студентам цих закладів у порядку, встановленому законодавством України. Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.

Щодо спірного наказу, то суд першої інстанції дав йому правильний аналіз, який полягає в такому.

Пунктом 1 Наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі» передбачено: «З 01.06.2018 року застосувати фінансовий норматив витрат на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти у сумі 1215 грн. в місяць». Отже, його дія поширюється на суб'єктів правовідносин з 01 червня 2018 року, в той час, коли оскаржуваний наказ винесений 03 липня 2018 року. Тобто, прийнятий з дією зворотності у часі, що є порушенням норм чинного законодавства України.

Безоплатність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту означає можливість здобуття освіти в державних і комунальних навчальних закладах без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги визначених законодавством рівня, змісту, обсягу і в межах тих видів освіти, безоплатність яких передбачена частиною 3 статті 53 Конституції України.

Зі змісту пункту 1 спірного Наказу слідує, що відповідачем вирішено застосувати фінансовий норматив витрат на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти у сумі 1215 грн. в місяць.

Необхідно звернути увагу, що вказане рішення прийняте відповідачем на виконання рішення Тернопільської міської ради від 24 лютого 2017 року №7/14/19 «Про взаємовідносини з об'єднаними територіальними громадами (іншими органами місцевого самоврядування у сфері надання послуг», пунктом першим якого затверджено фінансовий норматив витрат на одного одержувача послуг, зокрема, серед іншого на освітні послуги на 1-го учня у дошкільному навчальному закладі - 1215 грн. В той час, пунктами 2, 3, 4 зазначеного рішення передбачено наступне: забезпечити укладання договорів про міжбюджетний трансферт з об'єднаними територіальними громадами в місячний термін з дня прийняття рішення, з іншими органами місцевого самоврядування до 01 липня 2017 року, виходячи з кількості одержувачів послуг; встановити, що послуги у сфері освіти, охорони здоров'я, культури та фізичної культури і спорту надаються закладами м.Тернополя безкоштовно для громадян, які проживають за межами міста Тернополя, тільки за наявності відповідної угоди про здійснення міжбюджетних трансфертів між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування; встановити, що громадяни які отримують послуги в закладах м.Тернополя, але проживають за межами місті Тернополя, у разі відсутності угоди про здійснення міжбюджетних трансфертів між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування, мають самостійно їх оплачувати, виходячи з нормативу, який вказаний в додатку до даного рішення (дію пункту зупинено до 01 квітня 2018 року відповідно до рішення міської ради від 15 грудня 2017 року №7/21/15).

За визначенням статті2 Бюджетного кодексу України фінансовий норматив бюджетної забезпеченості - гарантований державою в межах наявних бюджетних коштів рівень фінансового забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування, що використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів.

Таким чином, забезпечення базових потреб дітей у дошкільних навчальних закладах та фінансування дошкільних навчальних закладів здійснюється за рахунок органів місцевого самоврядування, в той час як батьки вільні у своєму виборі з-поміж альтернативних варіантів для влаштування своєї дитини у дошкільний навчальний заклад.

Крім того, фінансування дошкільних навчальних закладів за рахунок коштів батьків суперечить конституційному праву дітей на отримання безоплатної дошкільної освіти.

Суд першої інстанції правильно не враховує доводи відповідача про не нарахування плати до укладення такого договору, оскільки сам по собі зміст спірного наказу передбачає його виконання без врахування укладення такого договору.

Статтею 58 Конституції України визначено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Тобто, застосування у спірних правовідносинах наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі» з 01 червня 2018 року порушуватиме конституційний принцип незворотності його дії в часі, так як його норми можуть погіршити становище суб'єктів правовідносин, на яких буде поширюватися його регуляторний вплив.

Щодо пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 та 10 оскаржуваного наказу відповідача, то суд першої інстанції вірно зазначив, що такі підлягають до скасування, оскільки винесені на виконання та в розвиток пункту 1 спірного наказу та визначають спосіб і механізми його реалізації.

Щодо пункту 9 Наказу Управління освіти і науки Тернопільської міської ради «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі» №261 від 03 липня 2018 року, яким визнано таким, що втратив чинність наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради від 30 травня 2018 року №211 «Про встановлення плати в закладах дошкільної освіти за перебування дітей, які не зареєстровані у місті Тернополі», то необхідно зазначити, що обидва накази є нормативними актами відповідача як суб'єкта владних повноважень, виданим (прийнятим) на виконання владних управлінських функцій, який стосується прав та інтересів невизначеного кола осіб.

Однак, в силу правової позиції та висновків Конституційного суду України, викладених у рішенні від 16 квітня 2009 року у справі №7-рп/2009, наказ №211 від 30 травня 2018 року Управління освіти і науки Тернопільської міської ради «Про встановлення плати в закладах дошкільної освіти за перебування дітей, які не зареєстровані у місті Тернополі» як нормативний правовий акт органу місцевого самоврядування не може бути скасований чи змінений вказаним органом місцевого самоврядування.

Враховуючи, що наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради від 03.07.2018 №261 «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі» може бути застосований до неповнолітнього ОСОБА_8 та вплинути на його права, свободи та охоронювані законом інтереси, тому такий підлягає визнанню протиправним та нечинним.

При тому судом апеляційної інстанції не приймаються до уваги доводи ОСОБА_7 щодо наявності дискримінаційних ознак в наказі Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі».

Стаття 1 Протоколу 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод запровадила загальну заборону дискримінації.

Стаття 3 Закону України «Про охорону дитинства» закріпила гарантію, за якою «всі діти на території України, незалежно від раси, кольору, шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного, етнічного або соціального походження, майнового стану, стану здоров'я та народження дітей і їх батьків (чи осіб, які їх замінюють) або будь-яких інших обставин, мають рівні права і свободи, визначені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до Конституції України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та міжнародних договорів України, всі особи незалежно від їх певних ознак мають рівні права і свободи, а також рівні можливості для їх реалізації. Форми дискримінації з боку державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, юридичних осіб публічного та приватного права, а також фізичних осіб, визначені статтею 5 цього Закону, забороняються (частини 1, 2 статті 6 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні"). Не вважаються дискримінацією дії, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необґрунтованих переваг особам та/або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії, а саме: спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту; здійснення заходів, спрямованих на збереження ідентичності окремих груп осіб, якщо такі заходи є необхідними; надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбачених законом; встановлення державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян; особливі вимоги, передбачені законом, щодо реалізації окремих прав осіб (частина 3 статті 6 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні"). Таким чином, дискримінацією є відповідні обмеження прав та свобод осіб, які створюють перешкоди у їх реалізації.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) сформулював дискримінацію як «відмінність у ставленні до осіб, які знаходяться в аналогічних або відповідним чином схожих ситуаціях», що «ґрунтується на ознаці, яку можна ідентифікувати» (Рішення ЄСПЛ у справах Карсон та інші проти Сполученого Королівства (№ 42184/05 від 16.03.2010); Д.Г. та інші проти Чеської Республіки (№ 57325/00 від 13.11.2007); Бьорден проти Сполученого Королівства (№ 13378/05 від 29.04.2008).

Пряма дискримінація - це коли до особи ставляться у менш сприятливий спосіб у порівнянні з тим, як ставилися чи могли б ставитися до інших осіб у подібній ситуації, і причиною такого ставлення є наявність у цієї особи певних характеристик, що відносяться до категорії «захищених ознак». Європейські антидискримінаційні директиви забороняють відмінне ставлення, що ґрунтується на «захищених ознаках». Для того, щоб стверджувати про наявність дискримінації, потрібно довести відмінне ставлення, в основі якого лежить захищена ознака, і яке не може бути об'єктивно виправдане.

В даному випадку суб'єктами регуляторного впливу спірного наказу є діти, які не зареєстровані у м.Тернопіль. Однак суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що винятки, які зазначені у пункті 3 спірного Наказу, не охоплюють поняття дискримінації за ознаками раси, кольору, шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного, етнічного або соціального походження, майнового стану, стану здоров'я та народження дітей і їх батьків (чи осіб, які їх замінюють) або будь-яких інших обставин, як про це зазначається у чинному законодавстві України.

Таким чином, судом не встановлено, а позивачем не наведено та не підтверджено належними, достатніми та допустимими доказами наявність дискримінаційних ознак в Наказі Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків діти, яких не зареєстровані у місті Тернополі».

Згідно з частинами першою та другою статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Як видно з позовної заяви та матеріалів справи, ОСОБА_7, що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_8, звернулася до суду з позовом, в якому просила, визнати протиправним та нечинним наказ Управління освіти і науки Тернопільської міської ради №261 від 03 липня 2018 року «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі».

В апеляційній скарзі ОСОБА_7 просить застосувати імперативну норму ч.10 ст. 264 КАС України задля повного захисту прав малолітньої особи, оскільки рішенням суду першої інстанції визнано протиправним та нечинним спірний наказ №261 від 03.07.2018, пунктом 9 якого визнано втрату чинності тотожного наказу відповідача - №211 від 30.05.2018, а значить попередній наказ відновить свою дію. З тих підстав просить змінити оскаржене рішення суду, доповнивши резолютивну частину рішення положенням про визнання протиправним та нечинним наказу відповідача від 30 травня 2018 року №211.

За правилами ст. 264 КАС України визнання протиправним та нечинним наказу управління освіти і науки Тернопільської міської ради від 30 травня 2018 р. № 211 повинно відбуватись за правилами загального позовного провадження з публікацією інформації про оскарження наказу, заслуховуванням думки учасників процесу, можливістю відповідача подачі письмових заперечень.

Разом з тим, імперативна норма частини 5 статті 308 КАС України позбавляє суд апеляційної інстанції розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

З тих підстав не підлягає розгляду питання, поставлене в апеляційній скарзі позивача, щодо правомірності прийняття відповідачем наказу управління освіти і науки Тернопільської міської ради від 30 травня 2018 р. № 211, а також можливості застосування положень ч.10 ст. 264 КАС України.

Не заслуговують на увагу і доводи відповідача, наведені в апеляційній скарзі, що реформоване освітнє законодавство додатково ввело принцип закріплення дитини за установою освіти за критерієм територіальності, де першочергово зараховуються до закладу освіти для отримання початкової, базової або профільної середньої освіти денної форми навчання діти, які зареєстровані в освітньому окрузі та за місцем знаходження установи освіти, за яким закріплена територія обслуговування, де вони проживають. Влаштування батьками інших територіальних громад своїх дітей саме до ДНЗ м. Тернополя є їхнім вибором з-поміж всіх альтернативних варіантів, що презюмує погодження з умовами, які встановлює кожен варіант.

Як вже наводилось вище, фінансування дошкільних навчальних закладів за рахунок коштів батьків суперечить конституційному праву дітей на отримання безоплатної дошкільної освіти. Проведення на загальнодержавному рівні реформаційних процесів в системі освіти не повинно погіршувати гарантоване Основним законом право дитини на безоплатну освіту.

Крім того, суд не приймає до уваги твердження апелянта сторони відповідача, що застосування фінансового нормативу у дошкільних навчальних закладах не є фактичним нарахуванням такої плати до укладення договору, оскільки рішення органу місцевого самоврядування є обов'язковими до виконання, а пунктом 1 спірного Наказу передбачено з 01.06.2018 року застосувати фінансовий норматив витрат на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти у сумі 1215 грн. в місяць, тобто, його дія поширюється на суб'єктів правовідносин з 01 червня 2018 року, а не з часу укладення примірних договорів про надання освітніх послуг.

Оцінюючи решта наведені апелянтами доводи, апеляційний суд виходить з того, що всі конкретні, доречні та важливі доводи, наведені в позовній заяві та апеляційних скаргах, були перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.

Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.

У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Беручи до уваги встановлені обставини та наведені норми матеріального права, апеляційним судом встановлено, що приймаючи спірний наказ, відповідач діяв всупереч вимог ст.2 КАС України, порушивши вимоги ст. 53 Конституції України та інших нормативно-правових актів, що визначають право дітей на отримання безоплатної дошкільної освіти, що дало суду першої інстанції підстави для визнання спірного наказу відповідача протиправним та нечинним, тим самим задовольнивши позовні вимоги.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційних скарг є безпідставними, та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційні скарги слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду - без змін.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Управління освіти і науки Тернопільської міської ради та ОСОБА_7 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_8 залишити без задоволення.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 07листопада 2018 року у справі № 1940/1387/18 - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя В. П. Сапіга
судді О. І. Довга
І. І. Запотічний
Повне судове рішення складено 25.02.2019.