Справа № 824/268/16-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2019-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2019 року

Київ

справа №824/268/16-а

провадження №К/9901/21173/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Чернівецький національний університет ім. Ю.Федьковича, Буковинський державний фінансово-економічний університет про скасування розпорядження та наказу,

за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Брезіної Т.М., та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Загороднюка А.Г., суддів: Драчук Т.О., Полотнянка Ю.П.

І. Суть спору

1. У квітні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Чернівецький національний університет ім. Ю.Федьковича, Буковинський державний фінансово-економічний університет, в якому просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 року №44-р "Про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету";

1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства освіти і науки України від 19 лютого 2016 року № 137 "Про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету".

2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що 20 січня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 44-р «Про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету» та, на його виконання, Міністерством науки України прийнято наказ від 19 лютого 2016 року № 137 "Про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету».

2.1. Позивач вважає, що при прийнятті спірного розпорядження, Кабінетом Міністрів України не дотримано процедури його прийняття, що є порушенням: статті 1, 3, 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", параграфи 19, 21,27, 284, 32, підпункти 5, 6, 7 параграфа 33, підпункти 1, 2 параграфа 34, пункт 3 параграфа 36, параграфи 37, 38, главу 4 (параграфи 44-50) в цілому, параграф 55 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого Постановою КМУ від 18 липня 2007 року №950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України», пункт 8 (в частині, що стосується вищої освіти) Постанови Верховної Ради України «Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України»; статтю 2 розділу XV Угоди про Коаліцію депутатських фракцій "Європейська Україна" у Верховній Раді України VIII скликання від 27 листопада 2014 року; пункти 3, 7 Постанови КМУ від 05 квітня 1994 року №228 "Про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів" (чинної на момент прийняття оскаржуваного розпорядження), пункту 87 Розпорядження КМУ від 04 вересня 2013 року №686-р "Про затвердження плану заходів з реалізації Національної стратегії розвитку освіти України на період до 2021 року", що в свою чергу є також порушенням статей 19, 113, 117 Конституції України.

2.2. З посиланням на норми законодавства вважає, що розпорядження КМУ від 20 січня 2016 року №44-р "Про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету та, прийнятий на його виконання, наказ Міністерства освіти і науки України від 19 лютого 2016 року №137 "Про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету", є протиправними.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. 20 січня 2016 року Кабінетом Міністрів України, на погодження з пропозицією Міністерства освіти і науки України, прийнято розпорядження від №44-р про реорганізацію Буковинського державного фінансово-економічного університету шляхом приєднання до Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича.

3.1. Підставою для прийняття Кабінетом Міністрів України розпорядження від 20 січня 2016 року № 44-р було подання Міністерства освіти і науки України до Кабінету Міністрів України проекту розпорядження «Про реорганізацію Буковинського державного фінансово-економічного університету» разом з пояснювальною запискою.

3.2. В пояснювальній записці зазначалось, що проект акта розроблено Міністерством освіти і науки України з метою реалізації завдань з оптимізації мережі вищих навчальних закладів та удосконалення системи управління вищими навчальними закладами, передбаченої Коаліційною угодою, створення університетів, у яких буде зосереджено науковий, педагогічний, методичний потенціал певного регіону, що сприятиме досягненню високого рівня якості підготовки фахівців з вищою освітою.

3.3. Крім того, пояснювальна записка містила посилання на те, що проект потребує погодження з Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством юстиції України, проте, прийняття акту є невідкладним, у зв'язку із чим, вказано про необхідність його прийняття відповідно до параграфу 55-2 глави 7 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950.

4. На підставі розпорядження КМУ від 20 січня 2016 року №44-р, Міністерством освіти і науки України видано наказ від 19 лютого 2016 року №137 «Про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету».

5. Крім того, судами встановлено, що позивач перебував на посаді ректора Буковинського державного фінансового-економічного університету. Наказом Міністерства освіти і науки України №83-к від 9 березня 2016 року з ним було достроково розірвано контракт від 15 лютого 2012 року №І-8 та звільнено з посади ректора Буковинського державного фінансового-економічного університету з 11 березня 2016 року, у зв'язку з невиконанням умов контракту.

6. Рішенням Першотравневого районного суду від 01 червня 2016 року №725/1534/16-ц визнано незаконним та скасовано наказ Міністерства освіти і науки України №83-к від 09 березня 2016 року «Про звільнення ОСОБА_2» та поновлено ОСОБА_2 на посаді ректора Буковинського державного фінансово-економічного університету з 11 березня 2016 року. Рішення суду першої інстанції набрало законної сили 18 серпня 2016 року.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Чернівецький окружний адміністративний суд постановою від 05 вересня 2016 року у задоволенні позову відмовив.

8. Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 30 листопада 2016 року постанову суду першої інстанції залишив без змін.

9. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем не доведено порушення його прав та інтересів, у зв'язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України розпорядження від 20.01.2016 р. №44-р "Про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету" та прийняттям Міністерством освіти і науки України наказу від 19.02.2016 р. №137 "Про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету".

10. Доводи позивача щодо порушення Кабінетом Міністрів України порядку прийняття оскаржуваного розпорядження, були відхилені судами попередніх інстанцій, на підставі того, що порядок прийняття оскаржуваного рішення, у зв'язку із необхідністю невідкладного його прийняття, відбувався за процедурою, яка регулюється параграфом 55-2 глави 7 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950, і не потребувала дотримання вимог щодо погодження, консультацій та проведення правової експертизи Міністерством юстиції.

11. Також, суди не погодились з твердженням позивача про порушення Кабінетом Міністрів України Угоди про Коаліцію депутатських фракцій "Європейська Україна" у Верховній Раді України VIII скликання від 27.11.2014 року та пункту 87 Розпорядження Кабінетом Міністрів України від 04.09.2013 року №686-р "Про затвердження плану заходів з реалізації Національної стратегії розвитку освіти України на період до 2021 року" та відхилили ці доводи за відсутністю доказів ні їх підтвердження.

11.1. При цьому, суди зазначали, що відсутність в переліку запланованих КМУ програм, питання щодо розгляду розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 р. №44-р, не може давати підстав вважати про незаконність та протиправність оскаржуваного розпорядження, оскільки зазначені акти носять загальний характер та описують тенденції та напрямки роботи Кабінету Міністрів України, а не конкретний та вичерпний перелік дій та планів Уряду.

12. Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що Кабінет Міністрів України здійснюючи функцію з управління об'єктами державної власності, розпорядився об'єктом державної власності задля оптимізації коштів, передбачених у Державному бюджеті України, тому в межах своїх повноважень прийняв рішення про реорганізацію Буковинського державного фінансово-економічного університету шляхом приєднання до Чернівецького національного університету ім. Ю. Федьковича, на підставі Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та у відповідності до параграфу 55-2 глави 7 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 року № 950.

13. Тому, у зв'язку із недоведенням позивачем порушення його прав та інтересів оскаржуваними рішеннями, суди дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

IV. Касаційне оскарження

14. У касаційній скарзі ОСОБА_2, посилаючись на порушення судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

15. Свою касаційну скаргу мотивує тим, що суди першої та апеляційної інстанції не застосували до спірних правовідносин постанову Кабінету Міністрів України від 05 квітня 1994 року № 228, якою, на час виникнення спірних правовідносин, регулювався порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів, і яка, по суті, була єдиним нормативно-правовим актом, яким регулювались правовідносини в цій сфері.

16. Також в касаційній скарзі зазначено, що судами не надано належної оцінки доказам, в частині недотримання процедури прийнятті спірного рішення, а саме: пропозиція реорганізації Буковинського державного фінансово-економічного університету не була погоджена Кабінетом Міністрів України із іншими Міністерствами; питання щодо реорганізації Буковинського державного фінансово-економічного університету не були включені до порядку денного засідання Кабінету Міністрів України та не обговорювались на засіданні Кабінету Міністрів України, що призвело до порушення Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року №950.

17. Вважає, що суд першої та апеляційної інстанції не надав належної оцінки доводам позовної заяви, обставинам справи та нормам діючого законодавства, що призвело до порушення норм матеріального права та ухвалення незаконних судових рішень. Просив суд касаційної інстанції скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

18. Чернівецький національний університет ім. Юрія Федьковича подав заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_2, в якому наполягає на безпідставності останньої та просить у її задоволенні відмовити і залишити оскаржувані судові рішення без змін.

19. Міністерство освіти і науки України подало заперечення на касаційну скаргу, яку обґрунтовує тим, що оскаржувані рішення не вплинули на права та інтереси позивача, тому відсутність у спірних правовідносинах порушеного права є достатньою підставою для відмови у позові. Погоджуючись з висновками суду першої та апеляційної інстанції, Міністерство освіти і науки України просило відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення в силі.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

20. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

21. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

22. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

23. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

26. Статтею 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

27. Згідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року N 794-VII (далі - Закон N 794-VII), Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

28. Відповідно до статті 3 Закону N 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

29. Згідно із статтею 4 Закону N 794-VII Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

30. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 20 Закону N 794-VII Кабінет Міністрів України забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян, зокрема у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

31. Згідно з частиною першою статті 24 Закону N 794-VII Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, може утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону державні господарські об'єднання, підприємства, установи та організації, зокрема для здійснення окремих функцій з управління об'єктами державної власності. Кабінет Міністрів України затверджує положення та статути державних господарських об'єднань, підприємств, установ та організацій, розмір асигнувань на їх утримання і граничну чисельність працівників, призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників і заступників керівників, застосовує до них заходи дисциплінарної відповідальності.

32. Відповідно до частини другої статті 41 Закону N 794-VII Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

33. Параграфом 55-2 глави 7 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950 визначено, що у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету. Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем'єр-міністром акта.

34. Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), яка діяла на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

35. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

36. Частиною другою статті 171 КАС України, визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

VI. Позиція Верховного Суду

37. Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

38. Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

39. З аналізу норм чинного законодавства, які регулюють діяльність Кабінету Міністрів України, суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильного висновку, що Кабінет Міністрів України в межах наданих йому повноважень, може приймати рішення про реорганізацію вищих навчальних закладів.

40. Здійснюючи функцію з управління об'єктами державної власності, КМУ в межах своїх повноважень, розпорядився одним із об'єктів державної власності, задля оптимізації коштів передбачених у Державному бюджеті України, шляхом прийняття розпорядження про реорганізацію університету.

41. Відповідно до частини першої статті 6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

42. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень врегульовані статтею 171 КАС України, яка діяла на час вирішення справи в судах першої та апеляційної інстанції.

43. Частиною 2 статті 171 КАС України визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

44. Проте, позивач звертаючись з даним позовом до суду і не перебуваючи, на цей час на посаді ректора Буковинського державного фінансово-економічний університету, не навів доводів порушення його прав та інтересів прийнятими Кабінетом Міністрів України розпорядженням від 20.01.2016 року №44-р та наказом Міністерством освіти і науки України від 19.02.2016 р. №137 про реорганізацію Буковинського державного фінансового-економічного університету.

45. Доводи касаційної скарги про порушення процедури прийняття Кабінетом Міністрів України спірного розпорядження, відхиляються судом касаційної інстанції, оскільки ані процедура прийняття оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України, ані оскаржуване розпорядження не призвели до порушення прав та інтересів позивача.

Враховуючи наведене вище, Верховний Суд вважає правильним висновок суду про відмову в задоволенні позовних вимог.

46. Стосовно доводу касаційної скарги про те, що судом апеляційної інстанції помилково визначено, що постанова Кабінету Міністрів України від 05 квітня 1994 року № 228 «Про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів» втратила чинність на момент прийняття оскаржуваного розпорядження від 20 січня 2016 року № 44-р, Верховний Суд зазначає.

47. Дійсно, втрата чинності постанови Кабінету Міністрів України від 05 квітня 1994 року № 228 відбулась 02 березня 2016 року, на підставі Постанови Кабінету Міністрів України N 147, тобто після прийняття оскаржуваного розпорядження. Проте, ця обставина не вплинула на обґрунтованість рішень судів попередніх інстанції, тому не може бути підставою для їх скасування.

48. Таким чином, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

49. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

50. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року залишити без задоволення.

2. Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року у цій справі залишити в силі.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець