Справа № 240/6161/18
Суддя: Черняхович Ірина Едуардівна
Дата ухвалення: 2019-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
21 лютого 2019 року м. Житомир справа № 240/6161/18
Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Черняхович І.Е., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання відмову протиправною, зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - відповідач), в якому просить:
Позивач вважає відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки протиправною, такою, що суперечить нормам чинного законодавства та порушує його права, оскільки вона не містить, передбачених ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України, підстав для відмови, а тому він звернувся з даним позовом до суду.
Ухвалою від 28 грудня 2018 року відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення учасників справи.
17 січня 2018 року до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача просить відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 в повному обсязі. В обґрунтування такої позиції відповідач, посилаючись на ст. 124 Земельного кодексу України, зазначив, що отримання земельної ділянки позивачем має відбуватися за процедурою проведення земельних торгів, оскільки ОСОБА_1 є керівником СФГ "Нона-1". Крім того, оскільки земельна ділянка на яку претендує позивач має орієнтований склад угідь рілля і має найвищий показник родючості, то буде нераціонально використовувати її для сінокосіння. З огляду на зазначене, при розгляді клопотання позивача, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області діяло в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України. З приводу позовної вимоги про зобовязання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою представник зазначає, що це є втручанням у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
У відповідності до положень ч. 5 ст. 262, ч. 1 ст. 263 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог з наступних підстав.
Не погодившись з вищезазначеною відмовою, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 22 Земельного кодексу України встановлено, що до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Відповідно до ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно з ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Нормами ст. 123 Земельного Кодексу України визначено порядок передачі земельних ділянок у користування.
Так, відповідно до частини другої статті 123 Земельного Кодексу України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). ОСОБА_2 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини третьої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова норма закріплена також в частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України.
Таким чином Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в наданні такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
Про виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки прямо зазначено в ухвалі Конституційного Суду України " Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_3 щодо офіційного тлумачення положень частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України" від 29 вересня 2015 року № 44-у/2015 (Справа № 2-40/2015).
Аналогічна правова позиція викладена в Постанові Верховного суду України від 19.01.2016 року (справа №824/167/15-а/21-3690а15).
Із системного аналізу норм земельного законодавства вбачається, що при вирішенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, уповноважений на це орган в контексті норм частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України повинен перевірити: відсутність передачі земельної ділянки безоплатно у власність відповідному громадянину по зазначеному виду використання (частина четверта статті 116 Земельного кодексу України); чи відносяться землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки, до земель сільськогосподарського призначення державної власності (частина четверта статті 122 Земельного кодексу України); відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки схемі землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затвердженим у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України); відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки містобудівній документації (у разі її надання для містобудівних потреб) (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України та частина третя статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
З наведеного слідує, що мотивуючи відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою тим, що бажана позивачем земельна ділянка має орієнтовний склад угідь - рілля, а тому вона не може використовуватися для сінокосіння, відповідач посилався на підставу, яка не є підставою для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування, передбаченою ч. 3 ст.123 Земельного кодексу України.
Що стосується іншої підстави відмови, яка полягає в тому, що позивач є керівником селянського фермерського господарства "Нона" та "Нона-1", а тому отримання ним земельної ділянки в оренду має відбуватися за процедурою проведення земельних торгів, суд зазначає наступне.
Клопотання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 06.11.2018, яке є предметом розгляду у даній справі, було подане до Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області ОСОБА_1 як фізичною особою, а не як представником СФГ "Нона" та "Нона-1".
Отже, відмова з посиланням на те, що отримання земельних ділянок в оренду має відбуватись за процедурою проведення торгів, оскільки заявник є керівником, підписантом і засновником керівником Селянського (Фермерського) господарства "Нона" та "Нона-1" є протиправною та такою, що не відповідає дійсним обставинам.
Крім того, відповідач, відмовляючи у задоволенні клопотання позивача, посилався на те, що згідно довідки відділу у Коростенському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області вказана у клопотанні позивача земельна ділянка зарезервована для передачі учасникам АТО, суд зазначає наступне.
Як вже було зазначено судом, при вирішенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, уповноважений на це орган в контексті норм частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України повинен перевіряти відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Натомість, відповідач мотивуючи відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою тим, що земельна ділянка, з приводу якої звернувся позивач, зарезервована для передачі у власність учасникам АТО, не врахував, що розпорядженням Кабінету Міністрів України "Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками" від 19.08.2015 №898-р не передбачено заборон для надання дозволу на розроблення проектів землеустрою іншим громадянам, які не є учасниками АТО, з числа земельних ділянок, що включені до переліку.
Крім того, згідно частини третьої статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Аналіз викладеної норми свідчить про те, що розпорядження Кабінету Міністрів України не є нормативно-правовим актом та не має вищої юридичної сили, ніж Земельний кодекс України, яким не передбачено підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки громадянам у зв'язку із резервуванням для надання учасникам АТО.
На підставі вищезазначеного, суд приходить до висновку, що Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, відмовляючи ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та посилаючись на вищевказані обставини, вийшло за межі наданих йому Земельним кодексом України повноважень.
Отже в даному випадку мають місце протиправні дії відповідача, які полягають у прийнятті відповідачем рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у невстановленій законодавством формі. Зазначена правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 11.04.2018 у справі № 806/2208/17.
Судом також відхиляються зазначені у відзиві на позовну заяву доводі відповідача про те, що бажана позивачем земельна ділянка на сьогодні є комунальною власністю Ушомирської сільської ради Коростенського району Житомирської області, в свою чергу Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області не є розпорядником земель комунальної форми власності, а тому Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області вважає, що воно є неналежним відповідачем по даній справі.
Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право.
Отже, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законодавством, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб'єктів владних повноважень, оскільки чинним законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені лише компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищестоящим в ієрархії нормативно-правовим актам.
Суб'єкти владних повноважень застосовують надані їм в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб'єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Повноваження щодо вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою в даному випадку належать до дискреційних повноважень Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області.
Таким чином, суди не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України та не вправі підміняти собою держані органи, компетенція яких чітко регламентована чинним законодавством,
Враховуючи вищевикладене, позовні вимоги не можуть бути задоволені у спосіб, обраний позивачем, а тому у задоволенні позову в частині зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою слід відмовити.
Частиною першою та другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Положеннями статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
З огляду на викладене та встановлені обставини справи, які перевірені зібраними доказами у їх сукупності, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову.
Керуючись статтями 9, 77, 90, 134, 242-246, 255, 257, 258, 262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В решті позовних вимог відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Житомирський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя І.Е.Черняхович