Справа № 0440/6929/18
Суддя: Дурасова Ю.В.
Дата ухвалення: 2019-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

30 січня 2019 року

м. Дніпро

справа № 0440/6929/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Дурасової Ю.В. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Іванова С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу першого заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2018 (головуючий суддя Врона О.В.)

у справі за позовом першого заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави до Нікопольської міської ради, Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний дошкільний заклад (ясла-садок) № 30 «Оленка» про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач, перший заступник керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави, звернувся з адміністративним позовом до Нікопольської міської ради, Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний дошкільний заклад (ясла-садок) № 30 «Оленка» про:

- визнання протиправною бездіяльність відділу освіти і науки Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 30 «Оленка», що зафіксовані у приписі № 95 позапланової перевірки, проведеної у період з 07.06.2018 по 08.06.2018 Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області;

- зобов’язання відділу освіти і науки Нікопольської міської ради вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки;

- визнання протиправною бездіяльність Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень пожежної безпеки в діяльності комунального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) № 30 «Оленка»;

- зобов’язання Нікопольської міської ради вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень .

Позов обґрунтовано тим, що наявна загроза порушення інтересів держави через невідповідність облаштування та обладнання приміщень комунального дошкільного навчального закладу вимогам чинних нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, що формує ризики для нормального функціонування закладу, учбового процесу та може призвести до прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства. При цьому зазначено, що, оскільки органи ДСНС позбавлені права звертатися з позовом про спонукання суб’єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, такий позов подано прокуратурою.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2018 адміністративний позов першого заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави до Нікопольської міської ради, Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний дошкільний заклад (ясла-садок) № 30 «Оленка» про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити певні дії повернуто позивачеві.

Ухвала суду першої інстанції обґрунтована тим, що саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки із позовною вимогою щодо застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров’ю людей, що зобов'язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області. Зазначено, що доводи прокурора про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із позовом щодо зобов'язання вчинити дії не відповідає дійсності та суперечить ст.ст.67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позов в повному обсязі. Вважає, що оскаржувана ухвала прийнята з порушенням норм процесуального права.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що судом не надано належної оцінки нормам чинного законодавства, висновки суду не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття невірного рішення. Заявник вказує на те, що судом першої інстанції не враховано, що органи Державної служби з надзвичайних ситуацій не мають права подавати позов про зобов’язання вчинити певні дії, тому, прокурором на підставі ч. 5 ст. 53 КАС України, подано відповідний позов.

Представником відповідача – Нікопольської міської ради подано до апеляційного суду відзив, згідно якого просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. Зазначає, що у даному спорі прокурор фактично підмінює суб’єкт владних повноважень, який наділений правом звернення до суду.

Перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI, Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. При цьому, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19).

Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції ухвали, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини.

Частиною 6 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Відповідно до ч.3-5 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, вказаними нормами матеріального і процесуального права визначено право прокурора на звернення до суду із позовом до суду в інтересах держави, при цьому, як у випадку наявності уповноваженого державою органу здійснювати відповідні функції держави так і у разі відсутності такого органу, у такому випадку прокурор набуває статус позивача.

Відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Вказуючи на відсутність підстав для звернення прокурора з позовом, без визначення уповноваженого державою органу на здійснення відповідних функцій держави, суд першої інстанції виходив з того, що у спірному випадку існує уповноважений державою орган на виконання відповідних функцій. Таким орган є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.

Визначаючи повноваження вказаного державного органу на звернення з позовом до суду, суд першої інстанції виходив з положень Кодексу цивільного захисту України, яким надано повноваження центральному органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

З такими висновками суду першої інстанції суд апеляційної інстанції не погоджується з наступних підстав.

Пунктами 47, 48 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій. Затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. №1052 визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу житло та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року №5403-VI передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

2. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Аналізуючи вказані положення законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію та при виявлені порушень, мають право звертатись до адміністративного суду лише у виключних випадках передбачених Кодексом цивільного захисту України.

Так, у спірному випадку прокурором заявлено позов предметом якого є не застосування заходів реагування, які визначені Кодексом цивільного захисту України, а зобов'язання відповідачів вчинити певні дії для забезпечення безпечних умов навчання дітей.

При цьому, суд апеляційної інстанції враховує, що у органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій відсутнє право реалізовувати свої повноваження шляхом звернення до адміністративного суду з іншими вимогами, аніж ті, що передбачені Кодексом цивільного захисту України та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Отже, на думку суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що у спірному випадку (враховуючи зміст та обсяг заявлених прокурором вимог) існує уповноважений державою орган на виконання відповідних функцій.

На думку колегії суддів апеляційної інстанції помилковими є висновки суду першої інстанції про те, що саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки із позовною вимогою щодо застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, що зобов'язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.

З цього приводу, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити те, що питання правильності обраного прокурором (чи будь-яким іншим позивачем) способу захисту права чи інтересу у конкретних правовідносинах, не може вирішуватися судом на стадії відкриття провадження у справі.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18.07.2018 № 820/1382/17 (№К/9901/33822/17).

Вищезазначене є підставою для задоволення судом апеляційної інстанції вимог апеляційної скарги, аргументи відповідача спростовуються доводами, викладеними в апеляційній скарзі та нормами законодавства України, що регулює дані правовідносини.

Керуючись ст.ст. 311, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу першого заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури в Дніпропетровській області на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2018 – задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.09.2018 – скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Головуючий - суддя Ю.В. Дурасова

суддя Л.А. Божко

суддя С.М. Іванов