Справа № 2540/3087/18
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-02-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 2540/3087/18 Суддя (судді) першої інстанції: Д'яков В.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Аліменка В.О. та Кучми А.Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Ніжинської районної державної адміністрації Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року (повний текст складено 30 листопада 2018 року) у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Агросервіс» до Ніжинської районної державної адміністрації Чернігівської області про визнання неправомірним та скасування розпорядження,-

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Ніжинської районної державної адміністрації Чернігівської області, в якому просив визнати неправомірним та скасувати розпорядження відповідача №173 від 31 липня 2018 року «Про комісію із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам».

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року адміністративний позов задоволено повністю, визнано протиправним та скасовано розпорядження Ніжинської районної державної адміністрації Чернігівської області від 31 липня 2018 року №173 «Про комісію із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам».

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. На думку апелянта, рішення суду першої інстанції не відповідає нормам матеріального та процесуального права. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що представника ТОВ «Агросервіс» було включено до складу комісії із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а саме оскаржуване розпорядження було видано уповноваженою особою - головою Ніжинської РДА одноособово, в межах повноважень, визначених у ст.6, п.9 ч.1 ст.39, ст.41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ЗК України та з урахуванням норм постанови Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року №284.

Позивач, у наданий судом строк, відзив на апеляційну скаргу не подав. В суді першої інстанції його позиція обґрунтовувалась тим, що оскаржуване розпорядження видано за відсутності встановленої в передбаченому Законом порядку вини з боку ТОВ «Агросервіс», а самим розпорядженням відповідача було зобов'язано іншу особу створити відповідну комісію, яка була створена головним спеціалістом сектору з юридичних питань та роботі зі зверненнями громадян ОСОБА_2, що є неприпустимим порушенням норм законодавства, якими регулюється питання діяльності місцевих адміністрацій.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Лосинівська селищна рада Ніжинського району Чернігівської області звернулась до голови Ніжинської РДА з листом від 17 травня 2018 року №04-19/340 (а.с.56), в якому просила визначити збиткі завдані Лосинівській селищній раді, внаслідок використання ТОВ «Агросервіс» земельної ділянки площею 9,68 га під розміщення та експлуатацію нежитлових будівель в АДРЕСА_1.

Листом від 27 червня 2018 року №01-18/1650 (а.с.12) Ніжинська РДА Чернігівської області позивача повідомлено про необхідність надати згоду та участь і визначитись з представником для роботи в комісії з визначення розміру збитків, завданих Лосинівській селищній раді внаслідок використання ТОВ «Агросервіс» земельної ділянки без правовстановлюючих документів, про що повідомити сектор з юридичних питань та роботи зі зверненнями громадян апарату Ніжинської РДА до 05 липня 2018 року.

Листом від 03 липня 2018 року №200 (а.с.14) ТОВ «Агросервіс» повідомив відповідача, що товариство не порушує прав Лосинівської сільради, а твердження про нанесення збитків сільраді не підтверджується жодними належними та допустимими доказами, а також зазначено, що у разі створенні відповідної комісії інтереси товариства в ній буде представляти Куровський В.В.

Розпорядженням Ніжинської районної державної адміністрації Чернігівської області від 31 липня 2018 року №173 «Про комісію із визначення та відшкодування збитків власника землі та землекористувачам» (а.с.10) відповідно до положень ст.ст.2, 156, 157 ЗК України, ст.ст.13, 16, 21, 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та постанови Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року №284 з метою ефективного використання земель суб'єктами земельних відносин створено комісію з визначення збитків, завданих Лосинівській селищній раді внаслідок використання ТОВ «Агросервіс» земельної ділянки площею 9,68 га під розміщення та експлуатацію нежитлових будівель в АДРЕСА_1 та затверджено її склад згідно з додатком.

Вважаючи наведене розпорядження неправомірним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги дійшов висновку, що комісія із визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам була створена в протизаконний спосіб одним із співпрацівників відповідача, а саме: головним спеціалістом сектору з юридичних питань та роботи зі зверненнями громадян Ю. ОСОБА_2, яка згідно закону не має на те жодних повноважень, як і на видачу розпоряджень та додатків до них у вигляді невід'ємної їх частини, що належить до виключної компетенції голови райдержадміністрації.

За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків.

Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, який є складовою земельного законодавства, що регулює суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, Законом України «Про місцеві державні адміністрації», який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.2 ст.152 ЗК України власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

Статтею 156 ЗК України визначено підстави відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.

Порядок відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам встановлено ст.157 ЗК України, відповідно до ч.ч.1, 3 якої відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, в тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.

Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Такий Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року №284, відповідно до п.1 якого власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

Пунктом 2 наведеного Порядку передбачено, що розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад.

До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники територіальних органів Держгеокадастру, Держекоінспекції, фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.

Відповідно до п.9 ч.1 ст.39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови місцевих державних адміністрацій утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад.

Статтею 40 наведеного Закону передбачено, що перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов'язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня.

Згідно з ч.1 ст.41 цього Закону голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Відповідно до ст.45 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних місцевих державних адміністрацій, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Розпорядженням голови Ніжинської РДА від 11 липня 2018 року №165 затверджено Регламент Ніжинської районної державної адміністрації, яким, зокрема, встановлено Порядок внесення та розгляду проектів розпоряджень голови районної державної адміністрації (а.с.32), та відповідно до п.п.59, 60 Регламенту голова районної державної адміністрації на виконання актів законодавства, доручень Президента України та Прем'єр-міністра України, розпоряджень та доручень голови обласної державної адміністрації, за власною ініціативою видає одноособово в межах повноважень районної державної адміністрації розпорядження.

Проекти розпоряджень голови районної державної адміністрації готують структурні підрозділи районної державної адміністрації, її апарату, а також територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Згідно з п.73 Регламенту розпорядження голови районної державної адміністрації ненормативного характеру набирають чинності з моменту їх видання, якщо самими розпорядженнями не встановлено більш пізній строк набрання чинності. Додатки до розпорядження голови районної державної адміністрації є невід'ємною частиною таких розпоряджень, підписуються керівником структурного підрозділу районної державної адміністрації або її апарату, який є головним розробником.

Отже, розпорядження голови Ніжинської РДА видаються ним одноособово та проекти відповідних розпоряджень готують, зокрема, структурні підрозділи Ніжинської РДА, додатки до розпорядження голови Ніжинської РДА є невід'ємною частиною таких розпоряджень і такі додатки підписуються головним розробником.

Згідно з п.2.2 посадової інструкції головного спеціаліста сектору з юридичних питань та роботи зі зверненнями громадян апарату районної державної адміністрації (а.с.38), затвердженої наказом керівника апарату районної державної адміністрації від 13 квітня 2018 року, головний спеціаліст сектору з юридичних питань та роботи зі зверненнями громадян апарату розробляє та бере участь у розробленні проектів нормативно-правових актів з питань, що належать до компетенції районної державної адміністрації.

Як вбачається з матеріалів справи, розпорядження Ніжинської РДА Чернігівської області від 31 липня 2018 року №173 «Про комісію з визначення збитків власникам землі та землекористувачам», яким створено відповідну комісію, підписано головою ОСОБА_4, що підтверджує видання вказаного розпорядження одноособово.

Наявність у додатку до вказаного розпорядження підпису головного спеціаліста сектору з юридичних питань та роботи за зверненнями громадян ОСОБА_2 свідчить про те, що саме зазначена особа являється головним розробником такого додатку, який в свою чергу являється невід'ємною частиною розпорядження Ніжинської РДА Чернігівської області від 31 липня 2018 року №173.

Таким чином, виключно головою Ніжинської РДА Чернігівської області видано оскаржуване розпорядження, яким створено комісію з визначення збитків, завданих Лосинівській селищній раді внаслідок використання ТОВ «Агросервіс» земельної ділянки площею 9,68 га під розміщення та експлуатацію нежитлових будівель в АДРЕСА_1 та яким затверджено склад такої згідно з додатком до вказаного розпорядження.

Наявність у додатку до розпорядження Ніжинської РДА Чернігівської області від 31 липня 2018 року №173 підпису головного спеціаліста сектору з юридичних питань та роботи за зверненнями громадян ОСОБА_2 в повній мірі відповідає вимогам законодавства та положенням Регламенту Ніжинської районної державної адміністрації, і в жодному разі не свідчить, що склад комісії з визначення збитків власникам землі і землекористувачам був затверджений іншою особою, ніж головою Ніжинської РДА Чернігівської області.

До складу комісії з визначення збитків власникам землі і землекористувачам, який затверджено розпорядженням Ніжинської РДА Чернігівської області від 31 липня 2018 року №173, входять: ОСОБА_5 - перший заступник голови, голова комісії; ОСОБА_2 - головний спеціаліст сектору з юридичних питань та роботи за зверненнями громадян, секретар комісії; члени комісії: ОСОБА_6 - начальник фінансового управління; ОСОБА_7 - Лосинівський селищний голова (за згодою); Куровський В.В. - представник ТОВ «Агросервіс» (за згодою); ОСОБА_8 - начальник відділу агропромислового розвитку; ОСОБА_9 - заступник начальника управління - начальник відділу у Ніжинському районі Міськрайонного управління у Ніжинському районі та м.Ніжині Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (за згодою); ОСОБА_10 - заступник начальника Ніжинської ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області (за згодою); ОСОБА_11 - начальник відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства.

Отже, склад комісії, затверджений розпорядженням Ніжинської РДА Чернігівської області від 31 липня 2018 року №173 відповідає вимогам, наведеним у п.2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року №284.

Наведене розпорядження, разом із додатком, який є його невід'ємною частиною, видано відповідачем у відповідності до норм законодавства, що регулює спірні правовідносини, особою, яка наділена відповідними повноваженнями - головою Ніжинської РДА Чернігівської області, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і Законами України.

Колегія суддів звертає увагу, що наявність у спірному розпорядженні словесної форми зобов'язального характеру «зобов'язую» не змінює суті самого розпорядження та в жодному разі не зобов'язує будь-яку іншу особу створити відповідну комісію з визначення збитків, завданих Лосинівській селищній раді внаслідок використання ТОВ «Агросервіс» земельної ділянки площею 9,68 га під розміщення та експлуатацію нежитлових будівель в АДРЕСА_1, оскільки така комісія створюється виключно наведеним розпорядженням, виданим головою Ніжинської РДА Чернігівської області, яким засвідчується факт створення такої комісії із затвердженням її складу згідно з додатком до вказаного розпорядження, який є його невід'ємною частиною.

Суд враховує посилання апелянта на те, що наявність слова «зобов'язую» у оскаржуваному розпорядженні не впливає на суть самого розпорядження, а є лише формальною вимогою діловодства, оскільки згідно з абз.2 п.203 Інструкції з діловодства в Ніжинській районній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням голови Ніжинської РДА від 23 червня 2018 року №144, преамбула розпорядження закінчується словами «зобов'язую», а наказу «наказую».

З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, беручи до уваги, що розпорядження Ніжинської РДА Чернігівської області від 31 липня 2018 року №173 «Про комісію з визначення збитків власникам землі та землекористувачам» видано відповідачем у відповідності до норм законодавства, що регулює спірні правовідносини, особою, яка наділена відповідними повноваженнями - головою Ніжинської РДА Чернігівської області, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і Законами України, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для визнання його неправомірним та скасування.

На підставі вищенаведеного, колегія суддів вважає, що невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права, неправильне тлумачення закону, призвели до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню повністю з ухваленням нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Ніжинської районної державної адміністрації Чернігівської області - задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2018 року скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог товариства з обмеженою відповідальністю «Агросервіс» - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Текст постанови виготовлено 18 лютого 2018 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді В.О.Аліменко

А.Ю.Кучма