Справа № 504/3153/17
Суддя: Білоус О.В.
Дата ухвалення: 2019-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 лютого 2019 року

Київ

справа №504/3153/17

адміністративне провадження №К/9901/56597/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Білоуса О.В.,

суддів - Желтобрюх І.Л., Шарапи В.М.,

за участю секретаря судового засідання Носенко Л.О.,

представника позивача ОСОБА_1,

представника третіх осіб Твардовського О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області на постанову Комінтернівського районного суду Одеської області від 21 лютого 2018 року (головуючий суддя Добров П.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року (головуючий суддя Бойко А.В., судді - Єщенко О.В., Осіпов Ю.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області, треті особи: Першотравнева сільська рада Лиманського району Одеської області, Любопільська сільська рада Лиманського району Одеської області, Сичавська сільська рада Лиманського району Одеської області, Визирська сільська рада Лиманського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання прийняти рішення про добровільне об'єднання територіальних громад,

У С Т А Н О В И В:

У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з адміністративним позовом до Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області, треті особи: Першотравнева сільська рада Лиманського району Одеської області, Любопільська сільська рада Лиманського району Одеської області, Сичавська сільська рада Лиманського району Одеської області, Визирська сільська рада Лиманського району Одеської області, в якому просила: визнати протиправним та скасувати Рішення Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області від 23 серпня 2017 року № 234-VII «Про визначення Новобілярської селищної ради щодо питання добровільного об'єднання територіальних громад»; зобов'язати відповідача прийняти рішення про добровільне об'єднання територіальних громад с. Визирка, с. Воронівка (Визирська сільська рада), смт Нові Біляри, с. Булдинка, с. Григорівка, с. Біляри (Новобілярська селищна рада), с. Першотравневе, с. Міщанка, с. Порт, с. Нова Вільшанка, с. Зоря Труда, с. Кінне, с. Степанівка (Першотравнева сільська рада), с. Сичавка, с. Кошари (Сичавська сільська рада), с. Любопіль, с. Ранжеве (Любопільська сільська рада) Лиманського району Одеської області у Визирську сільську об'єднану територіальну громаду, з центром у с. Визирка, проект якого вже був затверджений селищною радою рішеннями від 26 серпня 2016 року №131-VII та від 18 листопада 2016 року №149-VII, на найближчій сесії Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області.

Постановою Комінтернівського районного суду Одеської області від 21 лютого 2018 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області від 23 серпня 2017 року №234-VІІ «Про визначення Новобілярської селищної ради щодо питання добровільного об'єднання територіальних громад». В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями, Новобілярська селищна рада Лиманського району Одеської області звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просила рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позовних вимог скасувати, ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

ОСОБА_3 та треті особи скористалися своїм правом та надіслали до суду відзиви на касаційну скаргу, в яких зазначили, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваних судових рішень.

Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення представників позивача та третіх осіб, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Новобілярською селищною радою Лиманського району Одеської області 8 липня 2015 року отримано пропозицію сільського голови Визирської сільської ради Комінтернівського району Одеської області щодо добровільного об'єднання територіальних громад с. Визирка, с. Воронівка (Визирська сільська рада), смт Нові Біляри, с. Булдинка, с. Григорівка, с. Біляри (Новобілярська селищна рада), с. Першотравневе, с. Міщанка, с. Порт, с. Нова Вільшанка, с. Зоря Труда, с. Кінне, с. Степанівка (Першотравнева сільська рада), с. Сичавка, с. Кошари (Сичавська сільська рада), с. Любопіль, с. Ранжеве (Любопільська сільська рада) Комінтернівського (на сьогодні Лиманського) району Одеської області у Визирську сільську об'єднану територіальну громаду з центром у с. Визирка.

9 липня 2015 року головою Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області видано Розпорядження №27/2015-ср «Про вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення», яким вирішено: розпочати процедуру громадського обговорення звернення сільського голови Визирської сільської ради про добровільне об'єднання територіальних громад; провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об'єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження; включити до порядку денного 59 сесії VI скликання Новобілярської селищної ради питання про добровільне об'єднання територіальних громад в Визирську сільську об'єднану територіальну громаду з центром в с.Визирка.

11 липня 2015 року у газеті Лиманської районної ради «Слава Хлібороба» опубліковано оголошення відповідача про початок процедури громадського обговорення звернення сільського голови Визирської сільської ради щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад.

За результатами проведених 7 серпня 2015 року громадських обговорень пропозицій Визирської сільської та Южненської міської територіальних громад, в яких приймали участь 244 охочих жителів Новобілярської селищної територіальної громади, було встановлено, що 212 жителів підтримують добровільне об'єднання територіальних громад с.Визирка, с.Воронівка (Визирська сільська рада), смт Нові Біляри, с.Булдинка, с.Григорівка, с.Біляри (Новобілярська селищна рада), с.Першотравневе, с.Міщанка, с.Порт, с. Нова Вільшанка, с.Зоря Труда, с.Кінне, с.Степанівка (Першотравнева сільська рада), с.Сичавка, с.Кошари (Сичавська сільська рада), с.Любопіль, с.Ранжеве (Любопільська сільська рада) Комінтернівського (на сьогодні Лиманського) району Одеської області у Визирську сільську об'єднану територіальну громаду з центром у с.Визирка; 28 жителів висловились проти; 4 утримались.

Відповідачем 14 серпня 2015 року прийнято рішення №557-VI «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи», яким, серед іншого, надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад селища Нові Біляри, села Булдинка, села Григорівка та села Біляри Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області, села Любопіль, села Ранжеве Любопільської сільської ради, села Сичавка, села Кошари Сичавської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, села Першотравневе, села Міщанка, села Порт, села Нова Вільшанка, села Зоря Труда, села Кінне, села Степанівна Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області, села Визирка, села Воронівка Визирської сільської ради Комінтернівського району Одеської області з центром у селі Визирка Комінтернівського району Одеської області.

12 серпня 2016 року селищним головою видано Розпорядження №21/2016-ср «Про проведення громадського обговорення проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад».

26 серпня 2016 року Новобілярською селищною радою прийнято рішення №131-VII «Про схвалення проекту рішення селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад»».

Відповідачем 4 листопада 2016 року видано Розпорядження №40/2016-ср «Про проведення громадського обговорення проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а 18 листопада 2016 року прийнято рішення №149-VII «Про внесення змін та доповнень до рішення селищної ради від 26 серпня 2016 року №131-VII «Про схвалення проекту рішення селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад»» та доручено Визирському сільському голові О.П. Токменінову подати схвалений проект рішення Новобілярської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» до Одеської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 5 грудня 2016 року №923/А-2016 затверджено висновки про відповідність Конституції та законам України проектів рішень, зокрема, Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

9 грудня 2016 року Лиманською районною радою Одеської області прийнято рішення №157-VII, яким схвалено об'єднання Новобілярської селищної територіальної громади з Визирською сільською територіальною громадою.

23 серпня 2017 року відповідачем прийнято рішення №234-VII «Про визначення Новобілярської селищної ради щодо питання добровільного об'єднання територіальних громад», яким вирішено зупинити: подальше об'єднання Новобілярської селищної ради у Визирську об'єднану територіальну громаду, залишитись самостійною територіальною громадою до закінчення терміну повноважень нинішнього складу депутатського корпусу та селищного голови. В преамбулі рішення зазначено, що воно прийнято з метою вирішення соціально-значимих для життєдіяльності населених пунктів Новобілярської селищної ради питань, а саме: будівництва дитячого садку, капітального ремонту водогону селища Нові Біляри, капітального ремонту будівлі селищного клубу, будівництва та реконструкції доріг в населених пунктах, розширення меж смт Нові Біляри.

Не погоджуючись з правомірністю прийняття вказаного рішення ОСОБА_3 звернулася з позовом до суду про його скасування та зобов'язання відповідача прийняти рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що за наявності висновку Одеської обласної державної адміністрації про відповідність Конституції та законам України проекту Рішення Новобілярської селищної ради про добровільне об'єднання територіальних громад та рішення Лиманської районної ради Одеської області від 9 грудня 2016 року №157-VII, відповідач мав прийняти одне з рішень, передбачених частиною п'ятою статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», з огляду на законодавчо встановлений обов'язок органу місцевого самоврядування діяти лише в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України. За висновками суду першої інстанції, прийняття у спірних правовідносинах іншого рішення, відмінного від рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, призводить до порушення принципу правової визначеності, як основного принципу верховенства права.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині зобов'язання відповідача прийняти рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, проект якого затверджений рішеннями Новобілярської селищної ради від 26 серпня 2016 року №131-VII та від 18 листопада 2016 року №149-VII, на найближчій сесії ради, суд першої інстанції виходив з того, що прийняття відповідного рішення відноситься до виключних повноважень органу місцевого самоврядування і суд не може втручатись в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.

Зазначена позиція підтримана Одеським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідачем оскаржуються рішення судів першої та апеляційної інстанцій лише в частині позовних вимог які були задоволені, тому оскаржувані рішення судом касаційної інстанції перевіряються лише у цій частині в межах доводів та вимог касаційної скарги.

Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції і вважає їх такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулює Закон України від 5 лютого 2015 року №157-VIIІ «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі - Закон №157-VIIІ), яким встановлено порядок добровільного об'єднання територіальних громад.

Судами під час розгляду справи встановлено, що після отримання 8 липня 2015 року пропозиції сільського голови Визирської сільської ради Комінтернівського району Одеської області щодо добровільного об'єднання територіальних громад, Новобілярською селищною радою Лиманського району Одеської області було проведено процедуру щодо добровільного її об'єднання з Визирською, Першотравневою, Сичавською та Любопільською сільськими громадами Лиманського району Одеської області. Відповідачем приймались рішення з питань добровільного об'єднання територіальних громад, а саме: щодо вивчення пропозицій, щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадського обговорення, про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи, про громадське обговорення проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, про схвалення проекту рішення селищної ради про добровільне об'єднання територіальних громад.

Тобто, відповідачем здійснювалася процедура щодо добровільного об'єднання Новобілярської селищної громади з Визирською, Першотравневою, Сичавською та Любопільською сільськими громадами Лиманського району Одеської області.

Частинами третьою та четвертою статті 7 Закону №157-VIIІ передбачено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 5 грудня 2016 року №923/А-2016 затверджено висновки про відповідність Конституції та законам України проектів рішень, зокрема, Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відповідно до частини п'ятої статті 7 Закону №157-VIIІ у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Листом від 1 вересня 2016 року №7/13-10903 Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства роз'яснило, що об'єднана територіальна громада вважається утвореною відповідно до Закону з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі за умови попередньо наданого обласною державною адміністрацією висновку щодо відповідності проекту такого рішення Конституції та законам України.

Отже, з викладеного вбачається, що після проходження всієї процедури, визначеної Законом №157-VIIІ, зокрема, отримавши висновок обласної державної адміністрації про відповідність Конституції та законам України проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, Новобілярська селищна рада Лиманського району Одеської області мала прийняти одне з рішень, передбачених частиною п'ятою статті 7 Закону №157-VIIІ, а саме: про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Разом з тим, а ні Законом №157-VIIІ, а ні іншими нормативно-правовими актами, які регулюють спірні правовідносини, не передбачено права селищної ради на даному етапі приймати рішення про зупинення подальшого об'єднання територіальних громад.

Частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Новобілярською селищною радою Лиманського району Одеської області не доведено правомірність прийняття Рішення від 23 серпня 2017 року № 234-VII «Про визначення Новобілярської селищної ради щодо питання добровільного об'єднання територіальних громад».

Враховуючи зазначені обставини, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правомірного висновку щодо обґрунтованості позовних вимог ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування зазначеного рішення.

Колегія суддів касаційної інстанції критично ставиться до доводів скаржника про те, що рішення про зупинення добровільного об'єднання територіальних громад є правомірним, оскільки прийнято з підстав невиконання Плану здійснення спільних організаційних заходів добровільного об'єднання, який є додатком до проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.

Так, відповідно до частини першої статті 7 Закону №157-VIIІ проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, серед іншого, містити план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Згідно частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Проекти рішень органу місцевого самоврядування не породжують правові наслідки, а відтак не можуть бути виконані. Схвалений проект рішення не є актом зобов'язального характеру та підлягає виконанню лише після отримання висновку обласної державної адміністрації про відповідність Конституції та законам України проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад та ухвалення сільською радою рішення про об'єднання територіальних громад.

Враховуючи, що рішення про добровільне об'єднання територіальних громад відповідачем не приймалось, а рішенням від 26 серпня 2016 року №131-VІI «Про схвалення проекту рішення селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад»», з урахуванням змін внесених рішенням відповідача 18 листопада 2016 року № 149-VII, було схвалено лише проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, який, згідно з частиною першою статті 7 Закону №157-VIIІ, містив проект плану організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад, а тому колегія суддів не приймає до уваги посилання скаржника на те, що невиконання відповідного плану є підставою для прийняття рішення про зупинення подальшого об'єднання Новобілярської селищної ради у Визирську об'єднану територіальну громаду.

Крім того, судами встановлено, що невиконання Плану здійснення спільних організаційних заходів добровільного об'єднання не було вказано підставою для прийняття Новобілярською селищною радою Лиманського району Одеської області рішення від 23 серпня 2017 року № 234-VII «Про визначення Новобілярської селищної ради щодо питання добровільного об'єднання територіальних громад».

Колегія суддів касаційної інстанції вважає також безпідставними посилання відповідача на те, що задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_3, суди попередніх інстанцій не взяли до уваги, що оскаржуваним рішенням не порушено її прав та законних інтересів.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 18 червня 2002 року №12-рп/2002 висловив правову позицію, що питання об'єднання або роз'єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_3, як член територіальної громади Новобілярської селищної ради, брала безпосередню участь у процедурі добровільного об'єднання, шляхом прийняття участі у громадських обговореннях щодо об'єднання територіальної громади у Визирську сільську об'єднану територіальну громаду.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб'єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що постанова Комінтернівського районного суду Одеської області від 21 лютого 2018 року та постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів попередніх інстанцій, тому підстави для скасування ухвалених судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.

Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Новобілярської селищної ради Лиманського району Одеської області залишити без задоволення.

Постанову Комінтернівського районного суду Одеської області від 21 лютого 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 18 лютого 2019 року.

Головуючий О.В.Білоус

Судді І.Л.Желтобрюх

В.М.Шарапа