Справа № 806/3169/18
Суддя: Франовська К.С.
Дата ухвалення: 2019-02-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/3169/18

Головуючий у 1-й інстанції: Токарева М.С.

Суддя-доповідач: Франовська К.С.

14 лютого 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Франовської К.С.

суддів: Іваненко Т.В. Кузьменко Л.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року (час ухвалення рішення та дата складення повного тексту рішення- не зазначені, місце ухвалення рішення- м.Житомир) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови та зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою,

В С Т А Н О В И В :

У серпні 2018 року ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнння протиправною відмови Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області викладеної у листі № Г-4120/0-2905/0/22-18 від 25 травня 2018 року щодо надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на термін 49 років для сінокосіння за клопотанням від 03.05.2018 та зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки для сінокосіння за кадастровим номером НОМЕР_1 на території Брусилівського району Житомирської області з послідуючою передачею в оренду на 49 років.

Позивач також просив відшкодувати йому витрати на професійну правничу допомогу та зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області подати до суду в місячний термін з дня набрання рішенням суду законної сили звіт про його виконання.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року позов ОСОБА_2 задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області та скасовано її. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 3 травня 2018 року.

У задоволенні позовних вимог в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_2 на виготовлення проекту землеустрою та стягнення понесених витрат на правову допомогу в сумі 2978,40 грн., відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідачем - Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області подано апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення було порушено норми матеріального та процесуального права. Також вказано, що причиною відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є те, що клопотання позивача не містить копій документів, які б підтверджували особу, яка звернулась із заявою. Крім того, фактично ОСОБА_2 повідомлено про необхідність визначення строку оренди земельної ділянки.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Учасники справи в судове засідання не прибули, про дату, час і місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи у їх відсутності за наявними в справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.

Відповідно до ч.4 ст.229 КАС України за відсутності осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши підстави в межах апеляційної скарги, вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, виходячи з наступного.

Як встановив суд та підтверджено матеріалами справи, 03 травня 2018 року ОСОБА_2 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Житомирській області із клопотанням, у якому просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з послідуючою орендою строком на 49 років, кадастровий номер НОМЕР_1, розташованої на території Брусилівського району Житомирської області, для сінокосіння.

Листом № Г-4120/0-2905/0/22-18 від 25 травня 2018 року позивачу відмовлено у задоволенні клопотання, у зв'язку з тим, що частиною 1 статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визначено перелік документів, що посвідчують особу. Під час розгляду клопотання встановлено відсутність копій документів, що унеможливлює ідентифікацію заявника та зазначено, що відповідно до постанови КМУ від 07.06.2017 № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними": Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в користування (оренда, емфітевзис) у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва повинні передавати в користування (оренда, емфітевзис) лише за результатами земельних торгів; пріоритетом управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними є передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності переважно на умовах оренди на строк не більш як сім років. Натомість позивач вказав бажаний строк оренди 49 років.

Вважаючи зазначену відмову протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Вирішуючи спір та задовольняючи позов у вказаній частині, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність відмови Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, оформленої листом № Г-4120/0-2905/0/22-18 від 25 травня 2018 року у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1), яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області, для сінокосіння за клопотанням від 03.05.2018 та скасував її.

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає їх вірними з огляду на наступне.

Статтею 3 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, вказаним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Частиною 2 ст. 22 ЗК України визначено, що до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

При цьому, в п. «а» ч. 3 ст. 22 ЗК України визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Статтею 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з частиною 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з частиною 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Щодо змісту та форми рішення суб'єкта владних повноважень, то суд апеляційної інстанції звертає увагу на наступне.

У частині 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, незважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом

Що стосується правових підстав відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Із змісту наведених норм слідує, що перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Як встановлено судом, оскаржувана відмова, яка викладена у листі відповідача від 25.05.2018, не містить посилання про невідповідність місця розташування земельної ділянки, зазначеної позивачем:

- вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів;

- вимогам генерального плану населених пунктів;

- вимогам іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць;

- вимогам проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Водночас, із матеріалів справи встановлено, що за результатами розгляду заяви позивача, Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області відмовлено у позивачу наданні дозволу на проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із посиланням на вимоги постанови Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017.

Однак, постанова Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017 "Про деякі питання удосконалення в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", на яку посилається відповідач, не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності у користування громадянам, а лише затверджує стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Будь-яких змін до порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого Земельним кодексом України, у зв'язку із затвердженням вказаної Стратегії, не внесено.

Поміж іншого, відповідач, відмовляючи у задоволенні клопотання позивача, керувався частиною 1 статті 13 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", що також не є підставою, передбаченою ч.3 ст.123 Земельного кодексу України для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в користування.

При цьому, суд першої інстанції правильно вказав, що Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області взагалі не вказано, які документи необхідно подати позивачу для того, щоб ідентифікувати його як особу. Натомість у клопотанні позивача вказано його прізвище, ім'я, по батькові та місце проживання, засіб зв'язку.

Виходячи з наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач безпідставно відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, оскільки, відмовляючи у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на постанову Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017 та Закон України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", вийшов за межі, наданих Земельним кодексом України, повноважень.

Відповідно до ч.1 ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Згідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994 Справа «РуїзТоріха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції та не дають підстави вважати, що судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, та процесуального права.

З огляду на викладене, суд першої інстанції обґрунтовано задовольнив позовні вимоги, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому підстави для його скасування відсутні.

Відповідно до ч.1ст.316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 15 лютого 2019 року.

Головуючий Франовська К.С.

Судді Іваненко Т.В. Кузьменко Л.В.