Справа № 826/2212/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №826/2212/17
судді Верховного Суду Берназюка Я.О. від 30 січня 2019 року
(відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України)
Зазначена ухвала обґрунтована (пункти 47-66) тим, що у справі постало декілька аспектів правової проблеми, які потребують вирішення:
1. чи може Комісія зупиняти внесення змін до системи реєстру власників іменних цінних паперів або до системи депозитарного обліку щодо цінних паперів певного емітента або певного власника на підставі постанови слідчого (підстава, яка прямо не передбачена статтею 8 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» (далі - Закон № 448/96)?
2. чи відповідає частині другій статті 2 КАС України (вимоги до акта суб'єкта владних повноважень) рішення Комісії, ухвалене на виконання постанови слідчого щодо обмеження права власності, прийнятої без відповідних рішень слідчого судді чи суду?
3. що може вважатися ефективним засобом правового захисту позивача у цій справі: звернення до адміністративного суду з позовом про скасування рішення Комісії чи звернення до загального суду зі скаргою на постанову слідчого чи одночасне звернення з позовом і скаргою?
22.11.2016 на виконання зазначеної постанови Комісією прийнято рішення № 1133 «Щодо зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів», відповідно до якого, з 23.11.2016 зупинено внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів, емітованих, у тому числі ПАТ "Актив Груп Консалтинг".
Комісія згідно з оспорюваним рішенням аналогічні заходи застосувала також до 26 інших суб'єктів господарювання.
Позиція Відповідача (Комісії) у цій справ та суду апеляційної інстанції, який задовольнив апеляційну скаргу Комісії та відмовив у задоволенні позову, полягає у наступному:
1. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, статей 1, 40 та 110 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) Комісія зобов'язана була розглянути постанову слідчого та прийняти за його результатами рішення;
2. Основною правовою підставою для розгляду Комісією цієї постанови є положення частини п'ятої статті 40 та частини сьомої статті 110 КПК України, згідно з якими слідчий, здійснюючи свої повноваження, є самостійним у своїй процесуальній діяльності; втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється; органи державної влади, та інші суб'єкти зобов'язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення слідчого; постанова слідчого, прийнята в межах компетенції згідно із законом, є обов'язковою для виконання фізичними та юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується;
3. Закон не передбачає обов'язок Комісії перевіряти відомості, які містяться у постановах слідчого, а також не зобов'язує проводити перевірки юридичних осіб з метою підтвердження відомостей, які зазначаються у постановах слідчого;
4. Порядок, строки оскарження рішень, дій чи бездіяльності слідчого та прокурора під час досудового розслідування та на стадії підготовчого провадження у суді визначаються статтями 303-308 КПК України (зокрема, постанови слідчого можуть бути оскаржені до слідчого судді), а винесена ще 03.11.2016 постанова слідчого у межах кримінального провадження не оскаржена (скасована);
5. Прийняте у межах компетенції рішення Комісії ґрунтується на положеннях законів України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» (статті 2, 3, 7 та 8) та «Про депозитарну систему України» (стаття 6);
6. Основною правовою підставою прийняття Комісією рішення є положення пункту 30 статті 8 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні», згідно з яким Комісія має право (для захисту інтересів держави та інвесторів у цінні папери) заборонити внесення змін до системи реєстру власників іменних цінних паперів або до системи депозитарного обліку щодо цінних паперів певного емітента або певного власника на строк до усунення порушень, що стали підставою для прийняття такого рішення;
7. Рішення Комісії не передбачає зупинення обігу акцій, а стосується лише зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів;
8. Зупинення внесення змін до системи депозитарного обліку цінних паперів не є санкцією, а застосовується Комісією як захід запобігання і припинення порушень на ринку цінних паперів;
9. Існує вже усталена судова практика, в тому числі, суду касаційної інстанції, сформована протягом 2015-2017 років стосовно правомірності (законності) аналогічних рішень Комісії, прийнятих на підставі постанов слідчих;
10. Правомірність прийняття слідчим постанови не може бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства.
У свою чергу, Позивач вважає, що відповідно до вимог частини сьомої статті 40, частини першої статті 16 КПК України, частини першої та другої статті 321 Цивільного кодексу України, пунктом 30 частини першої статті 8 Закону № 448/96, абзацу третього пункту 2 розділу Положення про провадження депозитарної діяльності, затвердженого рішенням Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку № 735 від 23.04.2013, Рішення Комісії є безпідставним та порушує його права на вільне розпорядження майном у вигляді акцій; обов'язковими до виконання є лише законні вимоги та процесуальні рішення слідчого; позбавлення або обмеження права власності під час кримінального провадження здійснюється лише на підставі вмотивованого судового рішення, ухваленого в порядку, передбаченому КПК України (слідчий без рішення суду не може втручатися у відносини власності; постанова слідчого не підлягає виконанню в силу її незаконності); відповідач мав обов'язок визначити строк або подію (зокрема, усунення порушень), до настання якої таке обмеження діє.
Вважаю, що у цій справі відсутні як правові, так і фактичні підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Щодо відсутності правових підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
Згідно з положеннями статей 37 та 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата Верховного Суду як постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду забезпечує, зокрема, у визначених законом випадках здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.
Положеннями частини п'ятої статті 346 КАС України встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Відповідно до частини другої статті 356 цього ж Кодексу у постанові Великої Палати Верховного Суду має міститися вказівка про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася палата, що передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Вважаю, що жодне з трьох питань, які поставлені перед Великою Палатою Верховного Суду (чи може Комісія зупиняти внесення змін до системи реєстру власників іменних цінних паперів на підставі постанови слідчого, винесеній у кримінальній справі; чи є правомірним рішення Комісії, ухвалене на виконання постанови слідчого з метою захисту, зокрема, інтересів держави; в адміністративному чи кримінальному судочинстві Позивач у цій справі має захищати своє порушене право, зумовлене, виключно розслідуванням кримінальної справи) не містить виключної правової проблеми.
Великою Палатою Верховного Суду вже сформована усталена практика стосовно прийнятності справ, які володіють ознаками тих, у межах яких є необхідність відповідно до частини п'ятої статті 346 КАС України вирішити виключну правову проблему і це необхідно для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
В ухвалі від 19 лютого 2018 року про прийняття до розгляду справи (відповідно до частини п'ятої статті 346 КАС України) та постанові від 04 липня 2018 року у справі № 826/1476/15 встановлено, про наявність у цій справі виключної правової проблеми та очевидність необхідності формування єдиної правозастосовчої практики за цією категорією справ свідчить:
1. відсутність єдиного правового висновку Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду України щодо застосування статті 38 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»;
2. наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
3. велика кількість подібних справ, які перебувають на розгляді адміністративних судів України.
1. є необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України від 03 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14 правового висновку, який унеможливлює ефективний захист інтересів держави в адміністративному судочинстві;
2. є необхідність забезпечення в публічних правовідносинах справедливого балансу між приватними інтересами окремих осіб та публічними інтересами суспільства, які репрезентує держава, у питанні обчислення строку для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
В ухвалі від 12 липня 2018 року у справі № 810/1224/17 прийнятними визнано наступні аргументи:
1. при вивченні судової практики в цій категорії справ було виявлено неоднакове застосування норм права щодо строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, а саме статті 148 КЗпП України та статті 74 Закону України «Про державну службу», якими передбачено різні строки притягнення до дисциплінарної відповідальності;
2. В Єдиному державному реєстрі судових рішень розміщені рішення в справах № 826/7243/16 та № 810/819/17 (переглядалися, в тому числі, і Верховним Судом України), у яких сторони та предмет спору є ті ж самі що і у справі № 810/1224/17.
В ухвалі від 30 жовтня 2018 року у справі № 757/172/16-ц також зазначено, що виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів; з погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються, як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; аналіз судової практики не свідчить про наявність протилежних і суперечливих судових рішень та глибоких і довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами.
Таким чином, для віднесення справи до такої, що містить виключну правову проблему і це необхідно для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа, щонайменше, повинна володіти декількома з таких ознак:
1. справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом в межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, через необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
2. існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме, велика кількість подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмету спору), які перебувають на розгляді в судах України;
3. існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема,
3.1. відсутня стала судова практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
3.2. невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі, необхідність застосування аналогії закону чи права;
3.3. встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами.
Вважаю, що справа № 826/2212/17 не відповідає жодному з сформованих Великою Палатою Верховного Суду критеріїв, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, оскільки:
1. справа може бути вирішена Касаційним адміністративним судом і у ній відсутня необхідність відступити від правового висновку Верховного Суду України;
2. відсутні найменші кількісні критеріїв наявності виключної правової проблеми, а саме, велика кількість подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмету спору), які перебувають на розгляді в судах України;
3. відсутні якісні критерії наявності виключної правової проблеми: наявна стала судова практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права (частина п'ята статті 40, частина сьома статті 110, статті 303-308 КПК України, а також статті 2, 3, 7 та 8 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»); відсутні правові висновки суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному; відсутні глибокі та довгострокові розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами.
Сформована практика Касаційного адміністративного суду полягає у наступному:
1. Постанова від 15 березня 2018 року у справі № 805/3070/17-а: в силу статті 110 КПК України постанова слідчого, прокурора, прийнята в межах компетенції згідно із законом, є обов'язковою для виконання фізичними та юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується; таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції, що ухвала слідчого судді була обов'язковою для виконання, тому Державна екологічна інспекція у Донецькій області на правомірних засадах проводила перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ НВО «СИНТОП» та у відповідності до вимог постанови КМУ № 408 від 13 серпня 2014 року.
2. Постанова від 20 червня 2018 року у справі № 805/4059/17-а: в силу статті 110 КПК України постанова слідчого, прокурора, прийнята в межах компетенції згідно із законом, є обов'язковою для виконання фізичними та юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується; таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції, що ухвала слідчого судді була обов'язковою для виконання, тому Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області на правомірних засадах проводило перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо поводження з виробничими відходами ТОВ «Дружківський фарфоровий завод», що також відповідає Постанові КМУ № 408 від 13.08.2014 року.
3. Постанова від 21 серпня 2018 року у справі № 2а/0270/4609/12: переоцінка доказів кримінального провадження … згідно вимог Кримінального процесуального кодексу України в межах податкового спору є неможливою; використана податковим органом постанова, як підстава збільшення грошових зобов'язань, є належним процесуальним рішенням в розумінні статті 110 Кримінального процесуального кодексу України.
4. Постанова від 13 грудня 2018 року у справі №815/2107/15: відповідно до частини сьомої статті 110 КПК України постанова слідчого, прокурора, прийнята в межах компетенції згідно із законом, є обов'язковою для виконання фізичними та юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується; аналіз наведених норм права свідчить про те, що проведення Департаментом ДАБІ перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на підставі, зокрема, постанови слідчого відділу Управління СБУ про призначення перевірки в межах кримінального провадження отримання дозволу Кабінету Міністрів України не потребується.
Важливо, що і Велика Палата Верховного Суду вже сформувала позицію стосовно вирішення питань, які їй передано для розгляду згідно з ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2212/17.
Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 461/233/17-ц зазначено наступне: оскільки обмеження у здійсненні права власності позивача відбулися під час проведення досудового розслідування в порядку кримінального судочинства згідно з постановою слідчого, оцінку правомірності такого процесуального документа, ухваленого в порядку кримінального судочинства, не може бути надано в порядку іншого судочинства, оскільки КПК України передбачено порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності органу досудового розслідування.
Щодо відсутності фактичних підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
Слід звернути увагу, що згідно з інформацією, яка розміщена у вільному доступі на веб-сайті Комісії, стосовно Позивача рішення про зупинення торгівлі відповідними цінними паперами приймалося вже неодноразово, зокрема, рішення від 29.04.2015 № 617, від 28.07.2015 № 1129, від 26.11.2015 № 1932.
У зв'язку з цим, не можу погодитись з позицією, викладеною в ухвалі Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2212/17, та вважаю, що у цій справі відсутні як правові, так і фактичні підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, а касаційна скарга може бути розглянута самостійно Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.
Суддя Я.О. Берназюк