Справа № 522/21790/17     
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2019-02-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 лютого 2019 р.м.ОдесаСправа № 522/21790/17

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.

суддів - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.,

за участі секретаря - Скоріної Т.С.

представника апелянта - Хлистуна Р.В.;

представника позивача - Глазова О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування припису і постанови по справі про адміністративне правопорушення, -

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У листопаді 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК) в якому просив визнати протиправними та скасувати:

- припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 06.11.2017 року;

- постанову по справі про адміністративне правопорушення №558/17 від 10.11.2017 року, якою його визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.5 ст.96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 8 500 грн.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 зазначив, що в його діях відсутній склад адміністративного правопорушення, передбачений ч.5 ст.96 КУпАП, оскільки повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 05.10.2017 року №ОД 01, до якого нібито було внесено недостовірні відомості, він не подавав.

Також позивач вказує, що будівельні роботи, які ним проводилися не передбачають повідомлення органів архітектурно-будівельного контролю про початок їх виконання.

Далі, ОСОБА_3 підкреслив у своєму позові, що суб'єкт владних повноважень при здійсненні будівельного контролю, порушив його права, передбачені КУпАП, а саме: не повідомив про проведення позапланової перевірки, а також про розгляд справи про адміністративне правопорушення. Так, про спірні припис та постанову він дізнався вже після їх прийняття, а саме: 11.11.2017 року.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року позов задоволено.

Суд визнав протиправними та скасував спірні припис і постанову.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, спираючись на висновок експертного будівельно-технічного дослідження, вважав, що суб'єкт владних повноважень дійшов помилкового висновку про необхідність подання позивачем як замовником будівництва повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

На думку суду, знесення і демонтаж будівель та споруд без подальшого будівництва, відновлення елементів благоустрою, визначених Законом України "Про благоустрій населених пунктів" не потребують документів, що дають право на їх виконання.

Виходячи з приписів ст. 77 КАС України, суд вважав, що Управління ДАБК не довело належними та допустимим доказами правомірність, прийнятих ним рішень.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).

В апеляційній скарзі Управління ДАБК, не погоджуючись із вказаним рішенням суду, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить його скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Так, апелянт наполягає на тому, що предметом доказування в даній справі є не кваліфікація проведених позивачем будівельних робіт на ті, що потребують дозволу або не потребують, а наведення, останнім, недостовірних даних у зареєстрованому повідомленні про початок виконання будівельних робіт.

До того ж, апелянт звертає увагу суду на те, що позивач, обґрунтовуючи свої вимоги, зазначив недостовірні відомості про відсутність при проведенні перевірки та при розгляді матеріалів про притягнення його до адміністративної відповідальності.

У відзиві на апеляційну скаргу, позивачем зазначається про законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції та безпідставність доводів апелянта.

Представник апелянта в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримав доводи викладені в апеляції та просив її задовольнити.

Представник позивача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції проти апеляційної скарги заперечив та просив рішення суду залишити без змін.

Фактичні обставини справи.

Судом першої інстанції було встановлено, що ОСОБА_3 на підставі договору купівлі-продажу від 01.11.2016 року №6217 належить на праві власності допоміжне приміщення (сарай) площею 35,1 кв. м., що розташовано в м. Одесі по вул. Успенській, 41.

04.10.2017 року на адресу Управління ДАБК надійшло повідомлення від Замовника, в особі ОСОБА_3, про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), яке було зареєстровано за № ОД 01 в єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт.

При цьому, слід відзначити, що у вказаному повідомленні відомості про Замовника містять у собі серію та номер паспорту, установу, яка його видала та дату видання, місце проживання Замовника та його ідентифікаційний код.

Дослідження змісту вказаного повідомлення свідчить, що воно подавалось у зв'язку з реконструкцією сараю під житловий будинок без змін геометричних розмірів фундаментів за адресою: АДРЕСА_1 (т.1 а.с.44-47, 151).

Управління ДАБК в період з 27.10.2017 року по 06.11.2017 року проводилась позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті: реконструкція допоміжного нежитлового приміщення (сараю) під житловий будинок без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1.

Підставою для проведення перевірки стало звернення Приморської райадміністрації щодо недопущення фактів самочинного будівництва, у тому числі, за адресою позивача (т.1 а.с.108).

В процесі проведення перевірки посадова особа Управління ДАБК зафіксувала, виконання будівельних робіт із повного демонтажу нежитлового допоміжного приміщення (сараю), а також робіт із влаштуванням котловану, глибиною 2,5 м. та орієнтовною площею 60 кв. м.. При цьому дана особа встановила, що будівельні роботи проводяться на підставі наведеного вище повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Відповідно до проектної документації, планувалось будівництво трьохповерхового будинку, загальною площею 197,35 кв. м. з підвалом.

Особа, що здійснювала перевірку, за аналізом даних, що містилися в повідомленні позивача встановила, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, видані Управління ДАБК за №01-07/542 від 24.05.2017 року, а розроблення проектної документації з реконструкції сараю під житловий будинок без змін геометричних розмірів фундаментів у плані, зробило ТОВ "Проектно - будівельна компанія "КАСКАД".

Поряд з цим із вказаним товариством, ОСОБА_3 був укладений договір на здійснення авторського нагляду за будівництвом.

Перевіривши дану інформацію, Управління ДАБК встановила її неправдивість, а саме: відсутність отримання позивачем містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за №01-07/542 від 24.05.2017 року а також відсутність розроблення проектної документації з боку ТОВ "ПБК "КАСКАД", а також відсутність укладання договору на здійснення авторського нагляду за будівництвом.

Суд апеляційної інстанції встановив, що 06.11.2017 року, за результатами встановлених порушень, головним спеціалістом інспекційного відділу №1 Управління ДАБК, у присутності позивача, був складений акт, припис про зупинення виконання будівельних робіт на об'єкті, протокол про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Позивача було повідомлено про розгляд справи про адміністративне правопорушення, яке передбачене ч.5 ст.96 КУпАП, про що свідчать його підписи на перелічених документах.

Про те, що позивач був присутній при проведенні перевірки свідчить та обставина, що останній надавав інспектору, усю правовстановлюючу документацію на нежитлове приміщення сараю, а також у той же день написав на ім'я начальника Управління ДАБК заяву, в якій визнав свою вину в скоєному правопорушенні та просив призначити мінімальний розмір штрафу (т.1 а.с.152).

Указана заява позивача, була взята до уваги при розгляді матеріалів справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про що зазначено в спірній постанові (т.1 а.с.141-146).

10.11.2017 року розгляд справи про адміністративне правопорушення відбувався за участі правопорушника і за його результатами була прийнята постанова №558717, якою ОСОБА_3 визнали винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.5 ст.96 КУпАП і на нього був накладений штраф у сумі 8 500 грн.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Частина 4 статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлює, що заходи контролю здійснюються також - органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду).

Згідно із визначенням, закріпленим в ч.1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Основними складовими вихідних даних є, зокрема містобудівні умови та обмеження (ч.1 ст. 29 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності").

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (ч.3 ст. 29 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності").

Розроблення проектної документації регулюється ст. 31 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності", яка встановлює, що проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Стаття 36 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності" унормовує, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), об'єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Відповідно до частини 8 статті 36 вказаного Закону Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

Процедура виконання будівельних робіт визначена Порядком виконання будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04. 2011 року за № 466.

Відповідно до пункту 11 даного Порядку, замовник несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданих ним повідомленні, декларації, за виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації та за порушення вимог, визначених цим Порядком, відповідно до Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Відповідно до пункту 13 Порядку виконання будівельних робіт, повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, та повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - повідомлення) подається замовником (його уповноваженою особою) особисто або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних та дозвільних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю за місцезнаходженням об'єкта не пізніше ніж за один календарний день до початку виконання підготовчих або будівельних робіт.

Кодексом України про адміністративні правопорушення в частині 5 статті 96 визначено, що виконання будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні, вчинені щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), крім порушень, передбачених частиною четвертою цієї статті, -

тягнуть за собою накладення штрафу від п'ятисот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Пунктами 12 та 13 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553) встановлено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час його здійснення зобов'язані, зокрема, ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю, а суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з відповідним актом перевірки, подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення.

Пунктом 17 Порядку № 553 встановлено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт. У приписі обов'язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

Суб'єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід'ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.

Під час складання протоколу уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, роз'яснює суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, його права та обов'язки, передбачені Законом та цим Порядком (пункт 14 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності).

Пунктом 17 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлено, що справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Позиція апеляційного суду.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції належить скасувати, а апеляційну скаргу слід задовольнити, з наступних підстав.

Частини 1-3 статті 242 КАС України унормовують, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Для ухвалення обґрунтованого рішення необхідно правильно визначити обставини, які слід встановити для законного вирішення справи, а також оцінити докази щодо цих обставин.

Отже, у першу чергу слід встановити предмет позову, тобто матеріально-правову вимогу позивача до відповідача, а також його підстави, а саме обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.

Предмет, заявленого ОСОБА_3, позову складається з вимог про скасування припису та постанови по справі про адміністративне правопорушення, які були прийняти Управління ДАБК за наведення недостовірних даних у зареєстрованому повідомленні про початок виконання будівельних робіт.

Підставами позову ОСОБА_3 зазначив, що ним не подавалося та не підписувалося повідомлення про початок виконання будівельних робіт. Понад те, він стверджував, що не був присутній при проведенні посадовими особами Управління ДАБК перевірки умов дотримання містобудівного законодавства і про порушення своїх прав дізнався вже після прийняття суб'єктом владних повноважень спірних рішень.

Натомість, суд першої інстанції, ухвалюючи рішення на користь позивача, в якості головного аргументу зазначив про відсутність в його діях порушень п.п. 8, 9 Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання (затверджений постановою Кабінету Міністрів України 07.06.2017 року за №406).

Тобто, суд на підставі оцінки доказів, зробив висновок, що позивач здійснюючи будівельні роботи, не повинен був отримувати від Управління ДАБК документи, що дають право на їх виконання.

Водночас такий висновок суду суперечить підставам позову, що були наведені позивачем, адже суд повинен був дослідити обставини, наявності в діях позивача порушення, яке полягає у наведенні недостовірних даних у повідомленні про початок виконання робіт щодо об'єктів, за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1).

Досліджуючи вказані обставини, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість рішень суб'єкта владних повноважень щодо наявності в діях позивача порушень п.11 Порядку виконання будівельних робіт № 466 та ч.5 ст.96 КУпАП.

Із доказів, що знаходяться в матеріалах справи (т.1 а.с.109-147) вбачається, що суб'єкт містобудування ОСОБА_3 був присутній при проведенні перевірки, визнав свою провину у скоєнні правопорушення, яке пов'язане з наведенням недостовірних даних у повідомленні про початок виконання робіт, про що написав заяву (т.2 а.с.152).

Проте, в подальшому останній змінив свою позицію, зазначивши в позові, що не подавав та не підписував спірне повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Аналіз такої правової позиції позивача свідчить про її непослідовність, а також про її неспроможність, оскільки на законодавчому рівні чітко прописані правила подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт, який виключає здійснення вказаних дій особою, яка не замовником будівництва або не є його уповноваженою особою.

Так, як було зазначено вище, відповідно до пункту 13 Порядку виконання будівельних робіт відповідне повідомлення подається особисто замовником будівництва (його уповноваженою особою), або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних та дозвільних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Як вбачається з повідомлення, що міститься в матеріалах справи (т.1 а.с.44-47), ОСОБА_3 особисто подав повідомлення про початок виконання будівельних робіт, зазначивши в ньому всі свої персональні дані, надав згоду на їх обробку та розписався про те, що попереджений про відповідальність за подання не в повному обсязі та недостовірних даних, що зазначені в даному повідомленні.

ОСОБА_3 у позові, на підтвердження своєї позиції про те, що не підписував спірне повідомлення, заявляв про проведення почеркознавчої експертизи, але в ході розгляду справи, не ініціював дане питання, шляхом подання відповідного клопотання.

Водночас колегія суддів вважає обґрунтованим доводи Управління ДАБК, що експертний висновок з цього приводу, не має значення для справи, оскільки відповідне повідомлення оформляється в центрі надання адміністративних послуг, а до територіального органу державного архітектурного будівельного контролю надходить лише для реєстрації. Іншими словами, відповідач не наділений повноваженнями перевіряти особу при поданні нею вказаного документа, а отже, правомірно зазначено, що він діяв на підставі та в межах повноважень.

На завершення, колегія суддів бажає звернути увагу на те, що оцінка доказів здійснюється судом на основі внутрішнього переконання і таке переконання обов'язково має бути засноване на всебічному, повному об'єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.

Отож, оцінюючи твердження позивача що він не подавав повідомлення про початок виконання будівельних робіт, колегія суддів не знаходить причинно-наслідкового зв'язку для висновку, що такі дії за позивача, могла здійснити будь-яка інша особа, яка не мала на це повноважень.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду, відповідно до пунктів 3 та 4 частини 1 ст. 317 КАС України, підлягає скасуванню, оскільки висновки, які в ньому викладені, не відповідають обставинам справи, а також має місце неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року - скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування припису і постанови по справі про адміністративне правопорушення - відмовити.

Вжиті, ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 14 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування припису і постанови по справі про адміністративне правопорушення, заходи забезпечення позову - скасувати.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в частині притягнення до адміністративної відповідальності не підлягає.

В іншій частині постанова суду апеляційної інстанції може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач - суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Л.П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 18.02.2019 року.