Справа № 810/4793/18
Суддя: Кучма Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2019-02-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/4793/18 Суддя (судді) першої інстанції: Терлецька О.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого-судді: Кучми А.Ю.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

розглянувши у в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника прокурора Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року (м. Київ, дата виготовлення повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Відділу освіти, фізичної культури та спорту Макарівської районної державної адміністрації Київської області, Плахтянського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа 1-2 ступенів-дитячий садок» Макарівського району Київської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави звернувся з позовом до Відділу освіти, фізичної культури та спорту Макарівської районної державної адміністрації Київської області, Плахтянського навчально-виховного об'єднання «Загальноосвітня школа 1-2 ступенів-дитячий садок» Макарівського району Київської області, в якому просив суд:

1) визнати незаконною бездіяльність Плахтянського навчально-виховного об'єднання «загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Макарівського району Київської області та Відділу освіти, фізичної культури та спорту Макарівської районної державної адміністрації Київської області щодо невчинення дій з приводу оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 0,5900 га під вказаним навчальним закладом, розташованим за адресою: Київська область, Макарівський район, с. Плахтянка, вул. Кавказька, 34;

2) зобов'язати Плахтянське навчально-виховне об'єднання «загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Макарівського району Київської області та Відділ освіти, фізичної культури та спорту Макарівської районної державної адміністрації Київської області вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на право постійного користування на земельну ділянку площею 0,5900 га під вказаним навчальним закладом, розташованим за адресою: Київська область, Макарівський район, с. Плахтянка, вул. Кавказька, 34.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.10.2018 позовну заяву повернуто позивачеві.

Не погоджуючись з судовим рішенням, заступник прокурора Київської області подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Зокрема, апелянт вказує на те, що у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган держави влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Звернення до суду з даним позовом спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при передачі земельної ділянки громадського призначення, яке проведено з порушенням вимог чинного законодавства України.

Відтак, прокурор у даній справі виступає самостійно як позивач відповідно до положень частини п'ятої статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» а не в інтересах конкретного державного органу.

Відповідно до п. 1 частини першої ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду - без змін.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як свідчать матеріали справи, перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави звернувся з даним позовом до суду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 18.09.2018 залишено без руху.

Підставою для винесення даної ухвали слугувало те, що прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Однак, у позові прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

12.10.2018 на виконання вимог вказаної ухвали першим заступником керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області подано заяву, в якій зазначено, що поняття «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулось чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відтак, місцевою прокуратурою самостійно визначено, що у даному випадку порушення інтересів держави полягає у зволіканні Плахтянським НВО з оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки.

22.10.2018 судом першої інстанції винесено оскаржувану ухвалу про повернення даної позовної заяви.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що у позові та заяві на виконання ухвали суду від 18.09.2018 прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, від імені суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

При цьому, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 частини другої ст. 129 Конституції України).

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

При цьому, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Вказане узгоджується з висновком Верховного Суду, викладеним в постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.

Аналіз частини третьої ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Таку правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 18.09.2018 у справі №826/7910/17.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Згідно статті 4 названого Закону місцеві державні адміністрації є юридичними особами.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Пунктом 7 частини першої статті 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля.

У позовній заяві прокурор посилається на порушення у спірних правовідносинах положень земельного законодавства при використанні земельних ділянок навчальних закладів.

Але поряд з тим, прокурор у позовній заяві не навів суджень і аргументів, які б спирались на об'єктивні дані й ілюстрували, що дії відповідача порушують чи зачіпають інтереси держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження, що спонукало б прокурора виступити на захист інтересів держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

Відтак, оскільки прокурором не доведено, що захист інтересів у захист інтересів у сфері використання землі не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, тому висновок суду першої інстанції про повернення позовної заяви є вірним та відповідає правильному застосуванню норм процесуального права.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду є законним і обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для його скасування не має.

Керуючись ст.ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Київської області залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 13.02.2019.

Головуючий суддя:А.Ю. Кучма

Судді:В.О. Аліменко

Н.В. Безименна