Справа № 800/416/17
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2019-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2019 року

м. Київ

Справа № 800/416/17

Провадження № 11-854заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Бучик А. Ю., суддів Берназюка Я. О., Гімона М. М., Гриціва М. І., Мороз Л. Л.) від 18 червня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИЛА:

У жовтні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада), у якому просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання відповіді по суті його звернення від 11 квітня 2017 року у законний термін та у ненаправленні цього звернення за належністю; зобов'язати Раду переслати звернення ОСОБА_3 від 11 квітня 2017 року за належністю; стягнути з ВРУ моральну шкоду у розмірі 250 тис. грн.

На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначив, що на своє звернення від 11 квітня 2017 року він отримав відповідь лише 10 жовтня 2017 року. Крім того, надана відповідь, на його думку, не стосується розгляду звернення по суті, а відтак, відповідач протиправно не перенаправив це звернення уповноваженому органу.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

На підставі підп. 5 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Ураховуючи наведене вище, адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 18 червня 2018 року у задоволенні позову відмовив.

За позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеною у спірному рішенні, вимоги ОСОБА_3 є безпідставними, оскільки відповідь на звернення позивача від 11 квітня 2017 року надана Апаратом ВРУ у законодавчо встановлений термін (листом від 14 квітня 2017 року за вих. № 09-0414.15.15/5.2-04.17-3).

Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що до повноважень Ради не входить розгляд звернень громадян, а бездіяльність, що є предметом позову, допущена Апаратом ВРУ, який є самостійною юридичною особою і може бути відповідачем у справі.

Не погодившись із такими судовими рішеннями з підстави порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати незаконне, на його думку, рішення суду першої інстанції і прийняти нове про задоволення позову. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, скаржник зазначає, що суд неповно встановив обставини справи та неправильно застосував норми права.

ВРУ у відзиві на апеляційну скаргу просить у її задоволені відмовити, оскільки Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду прийняв оскаржуване рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують правильність висновків суду першої інстанції.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.

11 квітня 2017 року ОСОБА_3 засобами електронної пошти (на електронну адресу ІНФОРМАЦІЯ_1) направив заяву (звернення), у якій просив підтвердити, що «Верховна Рада прийняла бюджет 2017 року, у якому не передбачені соціальні виплати згідно Закону України «Про соціальний захист дітей війни», свідомо» та «чи не мало прийняття бюджету саме вночі негативного впливу на тверезість та ясність розуму людей, які приймали бюджет 2017».

Суд першої інстанції встановив, що відповідь на зазначене звернення надана ОСОБА_3 Відділом з питань звернень громадян Апарату ВРУ листом від 14 квітня 2017 року за вих. № 09-0414.15.15/5.2-04.17-З, який надіслано позивачу в цей же день, що підтверджується реєстром № 1 вихідних повідомлень Відділу з питань звернень громадян Апарату ВРУ. Вказаним листом позивача повідомлено, що порушені у зверненні питання виходять за межі компетенції відділу, і належать до відання Комітету ВРУ з питань бюджету.

Однак, ОСОБА_3 у своєму позові та апеляційній скарзі зазначає, що лист від Відділу з питань звернень громадян Апарату ВРУ з відповіддю на його звернення від 11 квітня 2017 року він не отримував, а тому, на його думку, ВРУ порушила норми Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР).

У подальшому, 09 та 10 жовтня 2017 року на електронну пошту Відділу з питань звернення громадян надійшли два звернення ОСОБА_3, у яких він зазначав про відсутність відповіді на його звернення від 11 квітня 2017 року.

За результатами їх розгляду 10 жовтня 2017 року позивачу надано копію відповіді на його звернення від 11 квітня 2017 року та копію реєстру № 1 вихідних повідомлень Відділу з питань звернень громадян Апарату ВРУ за 14 квітня 2017 року, яка підтверджувала факт направлення ОСОБА_3 листа з відповіддю у встановлений Законом № 393/96-ВР строк.

Вважаючи, що ВРУ допустила протиправну бездіяльність, не надавши відповідь на його звернення, а також не перенаправивши таке звернення за належністю, ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи скаржника та надані на противагу їм аргументи ВРУ, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що до повноважень ВРУ не входить розгляд звернень громадян, оскільки ці повноваження визначаються виключно Конституцією України, зокрема, її розділом ІV, а інші законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов'язків на парламент.

Велика Палата Верховного Суду з вказаним висновком не погоджується з огляду на таке.

Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40 Конституції України).

Питання реалізації громадянами вказаних конституційних прав регулює, зокрема, Закон № 393/96-ВР.

Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону № 393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду (ч. 1 ст. 7 Закону

№ 393/96-ВР).

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що реалізація права на звернення має наслідком виникнення кореспондуючого обов'язку органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів його розглянути і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

З огляду на припис ст. 40 Конституції України цей обов'язок незалежно від того, чи він конкретизується як відповідне повноваження органу державної влади в Основному Законі, чи в інших нормативно-правових актах, має виконуватися в порядку, визначеному законом.

Відповідно до ст. 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом Ради. Статтею 7 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, організаційне, правове, наукове, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності Ради, її органів, народних депутатів, депутатських фракцій (депутатських груп) здійснює Апарат ВРУ, який, у свою чергу, діє на основі Положення про Апарат ВРУ, затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25 серпня 2011 року № 769 (далі - Положення про Апарат ВРУ).

Розділом І Положення про Апарат ВРУ (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що Апарат ВРУ є постійно діючим органом, який здійснює правове, наукове, організаційне, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності Верховної Ради України, її органів та народних депутатів України.

Відповідно до підп. 20 п. 7 Положення про Апарат ВРУ останній у сфері організаційного забезпечення діяльності ВРУ організовує прийом громадян, розгляд поданих ними до ВРУ та її органів пропозицій, заяв і скарг, вивчає та узагальнює питання, порушені громадянами у зверненнях, вносить пропозиції щодо їх вирішення.

Постановою ВРУ «Про структуру апарату Верховної Ради України» № 1678-III від 20 квітня 2000 року затверджена структура Апарату Верховної Ради України, одним з підрозділів якого є Відділ з питань звернень громадян.

Діловодство за зверненнями громадян в Апараті ВРУ ведеться окремо від загального діловодства і покладається на Відділ з питань звернень громадян Апарату ВРУ (далі - Відділ з питань звернень громадян) (п. 1.3. Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови ВРУ № 273 від 11 липня 2016 року (далі - Порядок).

Звернення громадян, адресовані структурним підрозділам Апарату ВРУ та їх керівництву, після реєстрації у Відділі з питань звернень громадян передаються зазначеним у них адресатам через відділ службової кореспонденції за вихідними реєстрами (абз. 2 п. 4.1. Порядку).

Звернення громадян, адресовані ВРУ, керівництву ВРУ, розглядаються у Відділі з питань звернень громадян або, залежно від характеру порушених питань і зазначених у них адресатів, передаються ним у встановленому порядку відповідним структурним підрозділам Апарату ВРУ або надсилаються відповідним органам державної влади, органам місцевого самоврядування, об'єднанням громадян, підприємствам, установам, організаціям, до компетенції яких належить вирішення порушених громадянами питань (п. 4.2. Порядку).

У своїй апеляційній скарзі ОСОБА_3 зазначає, що відповідач порушив строки розгляду його звернення від 11 квітня 2017 року, оскільки відповідь на таке звернення, датовану 14 квітня 2017 року, він отримав на електронну пошту лише 10 жовтня 2017 року.

Велика Палата Верховного Суду критично оцінює ці доводи скаржника з огляду на таке.

Вимоги до звернення встановлені ст. 5 Закону № 393/96-ВР, частиною 6 якої передбачено, що письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв'язку (електронне звернення).

За приписами ст. 15 Закону № 393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону № 393/96-ВР звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання.

Як убачається з матеріалів справи, відповідь на звернення ОСОБА_3 від 11 квітня 2017 року підписана керівником Відділу з питань звернень громадян Апарату ВРУ і надіслана 14 квітня 2017 року за

вих. № 09-0414.15.15/5.2-04.17-3.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вірно встановив, що вказаний лист надіслано позивачеві 14 квітня 2017 року, підтвердженням чого є реєстр № 1 вихідних повідомлень Відділу з питань звернень громадян Апарату ВРУ, надісланих заявнику 14 квітня 2017 року, який є в матеріалах справи.

Отже, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції, що відповідь на звернення ОСОБА_3 від 11 квітня 2017 року надана Апаратом ВРУ у встановлені Законом № 393/96-ВР строки, а тому аргументи позивача про вчинення відповідачем протиправної бездіяльності шляхом ненадання відповіді по суті його звернення в законний термін, є безпідставними і спростовані наявними в матеріалах справи доказами.

Разом з тим, Велика Палата Верховного Суду не може погодитися з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про необґрунтованість вимог ОСОБА_3 у частині визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо ненаправлення його звернення від 11 квітня 2017 року за належністю та зобов'язання Ради переслати таке звернення за належністю.

За приписами ч. 3 ст. 7 Закону № 393/96-ВР якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі, якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

Тобто, вказаний припис встановлює наступні обов'язки: пересилання звернення за належністю відповідному органу, якщо порушенні у зверненні питання не входять до повноважень органу державної влади або повернення звернення з відповідними роз'ясненнями, якщо останнє не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення.

За результатами розгляду звернення позивача була надана відповідь, за змістом якої порушене ОСОБА_3 питання виходить за межі компетенції Відділу з питань звернень громадян Апарату ВРУ.

Окрім того, позивачу було роз'яснено, що питання державної бюджетної політики та міжбюджетних відносин, Державного бюджету України (включно з питаннями доходів, видатків бюджету, контролю за виконанням бюджету), бюджетного процесу, проведення експертизи щодо впливу законопроектів, проектів інших актів на показники бюджету, та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, належать до предмету відання Комітету ВРУ з питань бюджету, до якого позивач може звернутися для отримання інформації щодо порушених ним питань.

ВРУ для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети ВРУ та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів (ч. 1 ст. 89 Конституції України).

Звернення, що надходять до комітетів, розглядаються головою комітету або за його дорученням першим заступником, заступником, головами підкомітетів чи іншими членами комітету в порядку та терміни, визначені законом (ст. 22 Закону України від 04 квітня 1995 року № 116/95-ВР «Про комітети Верховної Ради України» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Порядок роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України розроблений на виконання, зокрема, і Закону України «Про комітети Верховної Ради України».

Звернення громадян, адресовані комітетам ВРУ, депутатським фракціям (депутатським групам) у ВРУ та їх керівництву, після реєстрації у Відділі з питань звернень громадян передаються секретаріатам відповідних комітетів ВРУ, секретаріатам депутатських фракцій (депутатських груп) через відділ службової кореспонденції за вихідними реєстрами (п. 4.1. Порядку).

Відповідно до п. 4.3 Порядку звернення громадян, надіслані на адресу ВРУ, які містять пропозиції щодо законопроектів, що знаходяться на розгляді у ВРУ, надсилаються Відділом з питань звернень громадян до секретаріатів комітетів ВРУ, які відповідно до предмету відання визначені головними з їх підготовки і попереднього розгляду, для узагальнення громадської думки з відповідним інформуванням про це авторів звернень.

Інших приписів щодо порядку взаємодії між Відділом звернень громадян апарату ВРУ та секретаріатами комітетів ВРУ Порядок не містить.

За позицією Великої Палати Верховного Суду, зазначене не виключає необхідності Відділу з питань звернень громадян Апарату ВРУ та його посадових осіб керуватися приписами ч. 3 ст. 7 Закону № 393/96-ВР.

Підпункт 20 п. 7 Положення про Апарат ВРУ повноваження щодо розгляду звернень громадян, поданих як до ВРУ, так і до її органів покладає саме на Апарат ВРУ.

Згідно з п. 1.6 Порядку відповідальність за організацію прийому громадян і розгляд їхніх звернень, стан діловодства за зверненнями громадян у структурних підрозділах Апарату ВРУ несуть керівники структурних підрозділів Апарату ВРУ.

Оскільки організаційне забезпечення роботи ВРУ за приписами її Регламенту покладається саме на Апарат ВРУ, а повноваження щодо розгляду звернень, адресованих ВРУ та структурним підрозділам Апарату ВРУ, їх керівництву здійснює Відділ з питань звернень громадян або інший відповідний структурний підрозділ апарату ВРУ, то вимоги ОСОБА_3 у частині визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо ненаправлення його звернення від 11 квітня 2017 року за належністю та зобов'язання Ради переслати таке звернення за належністю є обґрунтованими.

Стосовно залучення позивачем у якості відповідача у цій справі ВРУ, а не Апарату ВРУ чи його посадової особи, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що повноваження Апарату ВРУ реалізуються саме для здійснення організаційного та документального забезпечення діяльності ВРУ, її органів та народних депутатів України.

Щодо вимоги про стягнення відшкодування моральної шкоди, то суд першої інстанції вважав, що оскільки позовні вимоги задоволенню не підлягають, відсутні підстави і для стягнення заявленої моральної шкоди.

Велика Палата Верховного Суду також вважає, що у цій справі відсутні підстави для задоволення цієї вимоги позивача, однак з інших мотивів.

Моральна шкода полягає: у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров'я; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім'ї чи близьких родичів; у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв'язку із знищенням чи пошкодженням її майна; у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи (ч. 2 ст. 23 Цивільного кодексу України).

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що позивач жодного обґрунтування заподіяння йому моральної шкоди відповідачем, як і жодного обґрунтування заявленого розміру відшкодування моральної шкоди не навів.

Оцінюючи установлені під час вирішення спору обставини, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції неправильно вирішив спір у частині вимог про визнання протиправною бездіяльності щодо ненаправлення звернення ОСОБА_3 від 11 квітня 2017 року за належністю та зобов'язання Ради переслати звернення за належністю і дійшов необґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову в цій частини вимог. Разом з тим, висновки суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо ненадання відповіді по суті звернення від 11 квітня 2017 року у законний термін та відшкодування моральної шкоди є правильними, проте наведені ним мотиви не в повній мірі відповідають законодавчим нормам, які регулюють спірні правовідносини.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Частиною 4 цієї статті встановлено, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 червня 2018 року - скасуванню в частині вимог про визнання протиправною бездіяльності щодо ненаправлення звернення ОСОБА_3 від 11 квітня 2017 року за належністю та зобов'язання Ради переслати це звернення за належністю з ухваленням нового рішення в цій частині про задоволення вимог позивача; в іншій частині судове рішення підлягає зміні у мотивувальній частині з її викладенням у редакції цієї постанови.

Ураховуючи наведене та керуючись ст. 242, 266, 292, 310, 315, 317, 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА :

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 червня 2018 року в частині вимог про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України щодо ненаправлення звернення ОСОБА_3 від 11 квітня 2017 року за належністю та зобов'язання Ради переслати вказане звернення за належністю скасувати.

Ухвалити в цій частині нове рішення.

Визнати бездіяльність Верховної Ради України щодо непересилання звернення ОСОБА_3 від 11 квітня 2017 року за належністю протиправною.

Зобов'язати Верховну Раду України переслати звернення ОСОБА_3 від 11 квітня 2017 року за належністю.

В іншій частині рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 червня 2018 року змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді:

Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

О. С. Золотніков О. С. Ткачук

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

В. С. Князєв О. Г. Яновська

Л. М. Лобойко