Справа № 9901/12/19
Суддя: Шипуліна Т.М.
Дата ухвалення: 2019-02-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

08 лютого 2019 року

Київ

справа №9901/12/19

адміністративне провадження №П/9901/12/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючого - Шипуліної Т.М.

суддів: Бившевої Л.І., Бевзенка В.М., Шарапи В.М., Юрченко В.П.

за участю: секретаря - Жидецької В.В.,

позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - Погребняка С.П.

розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного провадження адміністративну справу №П/9901/12/19 за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ДОВОДІВ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА

ОСОБА_1 04.01.2019 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 12.12.2018 № 569дп-18 про наявність дисциплінарного проступку в діях начальника відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях ОСОБА_1, притягнення до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у виді заборони на строк до шести місяців на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду.

В обґрунтування позову ОСОБА_1 посилається на те, що оскаржуване рішення є протиправним, необґрунтованим, не відповідає фактичним обставинам дисциплінарного провадження та не підтверджується доказами (матеріалами), дослідженими під час засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, що вплинуло на вирішення питання про начебто наявність дисциплінарного проступку в діях позивача. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що оспорюване рішення прийнято з грубим порушенням його конституційних прав, а також основних процедурних гарантій при розгляді питання про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, передбачених Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII та Положенням про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятим Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017.

Мотивуючи свою позицію, ОСОБА_1 в позовній заяві, у відповіді на відзив та під час судового розгляду справи вказував на такі аргументи:

1) відповідність висловлювань ОСОБА_1 категоріям «виваженості», «коректності», «достовірності» та «категоричності» повинна була оцінюватися Комісією у співвідношенні двох критеріїв: лінгвістичне значення та поширеність (припустимість) подібних коментарів.

По-перше, контекст публічного висловлювання ОСОБА_1 щодо нікчемності Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII не містить емоційних або політичних оцінок такого нормативно-правового акту, а лише вказує на неможливість його застосування у кримінальному провадженні з огляду на положення частини третьої статті 9 Кримінального процесуального кодексу України, тобто на нікчемність за процедурною ознакою;

По-друге, наявні випадки використання словосполучення «нікчемність закону» у професійному юридичному середовищі, зокрема, Головою Верховного Суду України під час виступу на з'їзді суддів України, фахівцями у галузі мовознавства та філології.

2) оспорюване рішення прийнято Комісією всупереч вимог пункту 62 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, оскільки ґрунтується на припущеннях, неперевіреній та недостовірній інформації;

3) при прийнятті оскаржуваного рішення Комісією не надано оцінки представленим позивачем доказам, які підтверджували, що негативний суспільний резонанс був викликаний не висловлюваннями ОСОБА_1, а фактами затримання правоохоронними органами громадянина ОСОБА_5 та незастосування до нього Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII;

4) публічний коментар ОСОБА_1 не стосувався питань, щодо яких гарантоване статтею 34 Конституції України право на свободу думки і слова, вільне вираження своїх поглядів і переконань може бути обмежене. Крім того, Консультативна рада європейських прокурорів у своїх висновках неодноразово наголошувала на праві прокурорів на свободу вираження думок;

5) прийняттю рішення про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за обставинами, не відображеними у дисциплінарній скарзі, повинно передувати проведення додаткової перевірки, як передбачено пунктом 51 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017. Натомість, оскаржуване рішення прийнято відповідачем без дотримання таких процедурних вимог. На думку позивача, вказані порушення призвели до того, що ОСОБА_1 дізнався про обставини, які слугували підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, лише 19.09.2018, що обмежило його у реалізації прав, які випливають із засад змагальності;

6) в матеріалах дисциплінарного провадження наявні дві окремі думки членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з приводу рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 12.12.2018 № 569дп-18. Утім, після оголошення рішення у дисциплінарному провадженні на засіданні Комісії 12.12.2018 учасників було повідомлено про наявність трьох окремих думок членів Комісії.

Відповідач заперечував проти задоволення позову. При цьому у відзиві на позовну заяву та під час надання пояснень в судовому засіданні посилався на такі аргументи:

1) використання категорії «нікчемність» щодо закону не може вважатися виваженим, коректним, достовірним і некатегоричним з огляду на те, що:

конструкція «нікчемність закону» не є поширеною у професійному юридичному середовищі;

правова природа закону характеризує його як нормативно-правовий акт вищої юридичної сили та передбачає презумпцію правомірності дій законодавця;

поняття «нікчемність» має негативну конотацію та використовується у значенні ущербності, неправомірності, недійсності взагалі. Присвоєння такої характеристики закону створює враження, що названий нормативно-правовий акт є нечинним з моменту прийняття Верховною Радою України та не потребує визнання його недійсності/неконституційності за наслідками звернення до суду/Конституційного Суду України;

публічний коментар ОСОБА_1 викликав негативний суспільний резонанс, зокрема критику під час засідання парламенту;

своє сприйняття щодо проблем визначення пріоритетності застосування Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII та Кримінального процесуального кодексу України могло бути висловлене ОСОБА_1 у менш категоричній формі, наприклад прокурор міг висловитися про наявність колізії;

вказуючи у публічному висловлючанні начебто про пріоритетність норм Кримінального процесуального кодексу України над положеннями Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII, ОСОБА_1 залишив поза увагою необхідність коментування змісту статті 8 цього Закону, яка саме врегульовує питання застосування норм.

2) Комісією під час засідання та обговорення було надано оцінку усім поясненням ОСОБА_1 та представленим ним доказам, а під час обрання виду дисциплінарного стягнення враховано, що вчинений проступок прокурора характеризується необачністю;

3) зміст положень частини десятої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави для висновку про те, що пропозиція члена Комісії, який готував висновок щодо дисциплінарного проступку прокурора, має рекомендаційний характер і не зобов'язує Комісію приймати запропоноване у висновку рішення;

4) Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII не передбачає проведення додаткової перевірки. Крім того, оскільки під час розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора Комісією не встановлено додаткових або нових обставин, необхідність проведення додаткової перевірки для їх з'ясування була відсутня;

5) при прийнятті оспорюваного рішення Комісія діяла на підставі, в межах та у спосіб, передбачені Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою від 09.01.2019 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шипуліної Т.М. відкрив провадження у справі №П/9901/12/19 за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і скасування рішення та призначив її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін у судове засідання на 08.02.2019 о 10.00 год. Ухвалою від 09.01.2019 на вимогу позивача суд витребував у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протокол та стенограму (у разі складання), а також аудіо- та відеозаписи засідання (у разі проведення), за результатами якого прийнято рішення від 12.12.2018 № 569дп-18, та зобов'язав подати такі матеріали до 04.02.2019.

08.02.2019 під час відкритого судового засідання за участю позивача та представника відповідача судом з'ясовано обставини справи та досліджено докази, зокрема копії матеріалів дисциплінарної справи, витяги з протоколів засідань Комісії від 19.09.2018 №48 та від 12.12.2018 №69, продемонстровані відеозаписи засідань Комісії 19.09.2018 та 12.12.2018.

За наслідками розгляду справи після виходу суду з нарадчої кімнати 08.02.2019 проголошено скорочене судове рішення про відмову у задоволенні позову.

IІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН

09.11.2016 ОСОБА_1 був призначений на посаду начальника відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих управління спеціальних розслідувань Департаменту спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 29, 35).

Після перейменування 07.12.2018 структурного підрозділу, в якому обіймав посаду позивач, ОСОБА_1 призначено начальником відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 124).

ОСОБА_1 у судовому засіданні пояснив, що він входив у групу прокурорів, яка здійснювала процесуальне керівництво досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні відносно громадянина ОСОБА_5

Після усного доручення прес-центру Генеральної прокуратури України до позивача 03.04.2018 засобами телефонного зв'язку звернувся кореспондент інформаційної агенції «УНІАН» ОСОБА_7 з проханням прокоментувати питання законності притягнення громадянина ОСОБА_5 до кримінальної відповідальності в контексті положень Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII.

ОСОБА_1 також зазначив, що станом на 03.04.2018 ОСОБА_5 було повідомлено про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень щодо вбивства співробітників правоохоронних органів під час подій Революції Гідності, утім клопотання слідчого про обрання запобіжного заходу щодо вказаної особи судом не розглянуто.

За наслідками проведеного з прокурором на його робочому місці інтерв'ю на сторінках інформаційної агенції «УНІАН» 03.04.2018 було опубліковано коментар ОСОБА_1 про те, що прийнятий українським парламентом Закон України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII є «нікчемним».

Витягом зі стенограми підтверджується, що вищезгаданий коментар ОСОБА_1 був предметом обговорення на засіданні Верховної Ради України 04.04.2018, під час якого Голова Верховної Ради України ОСОБА_9 вказав про неприйнятність висловлювань прокурора щодо «нікчемності закону» (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 20).

Голова Верховної Ради України у квітні 2018 року звернувся до Генерального прокурора України з листом про проведення перевірки стосовно подій, які відбувалися навколо затримання ОСОБА_5 та коментарів прокурора (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 19).

До Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів 17.04.2018 звернувся керівник Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України Уваров В.Г. із дисциплінарною скаргою про вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, який ним був кваліфікований як порушення пункту 8 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII: втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення. (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 3).

Дисциплінарна скарга мотивована тим, що коментар прокурора ОСОБА_1, опублікований 03.04.2018 інформаційною агенцією «УНІАН», може бути розцінений як вплив у службову діяльність інших службових осіб, зокрема - Верховної Ради України. (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 4).

Автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження за вказаною дисциплінарною скаргою визначено члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_11, яким 19.04.2018 прийнято рішення про відкриття дисциплінарного провадження № 11/2/4-667дс-127дп-18 щодо начальника відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих управління спеціальних розслідувань Департаменту спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 1).

Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_11 склав висновок від 15.06.2018 № 11/2/4-667дс-127дп-18 про відсутність в діях прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 8 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII, та про закриття дисциплінарного провадження. (копії матеріалів дисциплінарного провадження, а.с. 111).

Член Комісії дійшов висновку, що в ході перевірки не встановлено наявності у публічному висловлюванні ОСОБА_1 щодо «нікчемності закону» ознак втручання або впливу на депутатів Верховної Ради України прокурора ОСОБА_1, що виключає передбачені пунктом 8 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII підстави притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів за наслідками проведення засідання 19.09.2018 щодо розгляду висновку Члена Комісії ОСОБА_11 від 15.06.2018 № 11/2/4-667дс-127дп-18 вирішено відкласти такий розгляд. Наступне засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про розгляд висновку відбулося 12.12.2018 (копії витягів з протоколів засідання Комісії від 19.09.2018 №48 та від 12.12.2018 №69, а.с. 61-73).

Рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 12.12.2018 № 569дп-18 притягнено ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосовано до нього дисциплінарне стягнення у виді заборони на строк до шести місяців на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду.

Мотивуючи таке рішення, Комісія зазначила, що ОСОБА_1, діючи як прокурор, під час публічного коментаря в межах надання кореспонденту інформаційної агенції «УНІАН» інтерв'ю з питань затримання ОСОБА_5 в контексті положень Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII визначив такий Закон як «нікчемний», чим допустив одноразове грубе порушення правил прокурорської етики, яке охоплюється поняттям дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

Комісія дійшла висновку, що публічні висловлювання ОСОБА_1 про «нікчемність закону» свідчать про недотримання прокурором положень статті 28 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017. На думку Комісії, такий коментар ОСОБА_1, який може бути розцінений як офіційна позиція прокуратури, є невиваженим, некоректним, недостовірним та надмірно категоричним. Комісія зазначила, що при оцінці співвідношення між Законом України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII та Кримінальним процесуальним кодексом України ОСОБА_1 з огляду на етичні вимоги та особливу увагу громадськості до питань, пов'язаних з подіями Революції Гідності, міг лише констатувати наявність колізії між вказаними нормативно-правовими актами, а також звернути увагу на статтю 8 Закону № 743-VII, згідно з якою положення Кримінального процесуального кодексу України можуть застосовуватися під час виконання цього Закону в частині, що йому не суперечить.

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів при прийнятті рішення про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді заборони на строк до шести місяців на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, зважила характерну проступку необачність, одноразовість вчинення, інформацію про особу прокурора, наслідки у виді підриву авторитету прокуратури та негативного суспільного резонансу, а тому таке рішення суд вважає пропорційним та виправданим.

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів прийняла рішення від 12.12.2018 № 569дп-18 за результатами голосування більшістю голосів від свого загального складу, двома членами Комісії ОСОБА_12 та ОСОБА_13 викладено окремі думки з приводу спірного рішення (копії матеріалів дисциплінарної скарги (а.с. 126-132, 135-138), витяг з протоколу засідання Комісії від 12.12.2018 №69 а.с. 67-73, продемонстрований відеозапис засідання 12.12.2018).

ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Згідно зі статтею 44 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

Відповідно до частини першої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Частина друга статті 45 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII передбачає, що право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.

Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.

Згідно з абзацом першим частини дев'ятої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII перевірка відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності проводиться у строк, який не перевищує двох місяців із дня реєстрації дисциплінарної скарги, а в разі неможливості завершення перевірки протягом цього строку він може бути продовжений Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, але не більш як на місяць.

Частина десята статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII передбачає, що член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.

Відповідно до частини одинадцятої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали передаються на розгляд Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та мають бути отримані його членами не пізніш як за п'ять днів до засідання, на якому такий висновок розглядатиметься.

Згідно з частинами першою та другою статті 47 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи. Повідомлення про час та місце проведення засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів має бути надіслано не пізніш як за десять днів до дня проведення засідання.

До повідомлення про час та місце проведення засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, яке надсилається прокурору, додаються копія дисциплінарної скарги та висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.

Частиною п'ятою статті 47 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII визначено, що розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів заслуховуються пояснення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності інших осіб.

Відповідно до пунктів 49, 50, 51 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, розгляд питання починається з доповіді члена комісії, який доповідає його суть, зміст письмових матеріалів, повідомляє інші дані, необхідні для прийняття рішення. Доповідачу можуть бути задані питання іншими членами Комісії.

Після доповіді заслуховуються пояснення прокурора, осіб, які володіють інформацією з питання, що розглядається, а також осіб, що беруть участь у засіданні, а за необхідності й інших осіб.

Якщо після дослідження наявних у провадженні матеріалів Комісія визнає за необхідне з'ясувати додаткові або нові обставини, що мають істотне значення для прийняття рішення, вирішення питання відкладається до закінчення проведення додаткової перевірки.

Відповідно до частини першої статті 48 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.

Згідно з частиною третьою статті 48 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.

Відповідно до частин шостої та сьомої статті 48 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів викладається в письмовій формі, підписується головуючим і членами Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які брали участь у розгляді висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, і оголошується на засіданні цього органу. Рішення у дисциплінарному провадженні має містити: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду прокурора, який притягається до дисциплінарної відповідальності; 2) обставини, встановлені під час здійснення провадження; 3) мотиви, з яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів ухвалила рішення; 4) суть рішення за наслідками розгляду із зазначенням виду дисциплінарного стягнення в разі його накладення; 5) порядок і строк оскарження рішення.

За наявності окремої думки член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів викладає її у письмовій формі та додає до справи, про що головуючий повідомляє на засіданні. Зміст окремої думки на засіданні не оголошується. За клопотанням прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, йому надається копія окремої думки члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Пунктом 2 частини першої статті 49 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII передбачено, що на прокурора може бути накладено дисциплінарне стягнення у виді заборони на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора).

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження за систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.

Відповідно до статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Відповідно до статті 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань.

Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Згідно з пунктом 4 частини четвертої статті 19 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII прокурор зобов'язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів, затверджений Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, визначає основні принципи, моральні норми та правила прокурорської етики, якими повинні керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов'язків та поза службою (преамбула).

У відповідності до статті 28 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, прокурор повинен з повагою ставитися до діяльності представників засобів масової інформації щодо висвітлення роботи органів прокуратури. Утримуватися від офіційних висловлювань, міркувань та оцінок з питань, розгляд яких не належить до його компетенції. Дотримуватися етики публічних виступів і вимог щодо надання службової та конфіденційної інформації у встановленому законом порядку.

Офіційні (письмові та усні) виступи прокурора у засобах масової інформації мають бути достовірними та виваженими, зважаючи на те, що вони можуть розцінюватись як офіційна позиція прокуратури, а дискусії вестися у коректній формі, не підриваючи авторитету органів прокуратури.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

V. ОЦІНКА СУДУ

Суд, вивчивши доводи позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними та допустимими доказами, надав таку оцінку аргументам, наведеним учасниками справи.

На підставі встановлених фактичних обставин справи суд вважає, що відповідачем було дотримано процедуру проведення дисциплінарного провадження.

Так, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів згідно з положеннями статтей 43, 44, 45 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII має повноваження здійснювати дисциплінарне провадження щодо прокурорів і притягувати їх до дисциплінарної відповідальності з підстав одноразового грубого порушення правил прокурорської етики із застосовуванням дисциплінарного стягнення, зокрема, у виді заборони на строк до одного року на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора).

Своєю чергою, аналіз положень частин четвертої, десятої, одинадцятої статті 46, частини першої статті 47, частин третьої-п'ятої статті 48 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави для висновку про те, що рішення у дисциплінарному провадженні Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає на засіданні за наслідками розгляду висновку члена Комісії про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, в якому викладаються результати перевірки обставин, повідомлених у відповідній дисциплінарній скарзі відносно прокурора, а також пропозиція щодо остаточного рішення.

При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів вправі надати іншу оцінку встановленим у висновку члена Комісії фактичним обставинам, що не виключає визначення й інших підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності та обрання іншого виду дисциплінарного стягнення.

Таким чином, викладення у висновку члена Комісії позиції про відсутність в діях прокурора дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 8 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII, не є перешкодою для перевірки Комісією за результатами розгляду такого висновку наявності в таких діях прокурора ознак іншого дисциплінарного проступку.

У цьому випадку публічне висловлювання прокурора ОСОБА_1 у засобах масової інформації про те, що Закон України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII є «нікчемним», було єдиною обставиною, яка перевірялася членом Комісії ОСОБА_11 з подальшим відображенням у висновку, а також якій надавалась оцінка при прийнятті Комісією оспорюваного рішення.

Аргументи позивача щодо необхідності у цьому випадку проведення додаткової перевірки не є такими, що ґрунтуються на законі.

Так, зміст пункту 51 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, передбачає: якщо після дослідження наявних у провадженні матеріалів Комісія визнає за необхідне з'ясувати додаткові або нові обставини, що мають істотне значення для прийняття рішення, вирішення питання відкладається до закінчення проведення додаткової перевірки.

У ситуації, що розглядається, Комісією під час засідання встановлено наявність у діях прокурора щодо публічного висловлювання про «нікчемність закону» ознак іншого дисциплінарного проступку, ніж визначено членом Комісії у висновку.

Необхідність з'ясування будь-яких інших додаткових або нових обставин, що мають істотне значення для прийняття рішення, Комісією не встановлювалась. Пункт 51 вищевказаного Положення про право Комісії ініціювати проведення додаткової перевірки суд розцінює як наявність ініціативи в разі необхідності.

З огляду на вищенаведені обставини суд також відхиляє як необґрунтовані посилання позивача на порушення його прав, які випливають із принципу змагальності.

Так, встановлений частиною п'ятою статті 47 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII обов'язок Комісії здійснювати розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора на засадах змагальності передбачає забезпечення усім учасникам широкої можливості в наданні своїх доказів щодо обставин справи і в доведенні їх переконливості.

Надання Комісією іншої оцінки обставинам, які викладені у висновку члена Комісії, не порушує принципу змагальності позивача під час дисциплінарного провадження.

Разом з тим, суд враховує, що протягом дисциплінарного провадження, яке тривало майже 8 місяців (з 19.04.2018 по 12.12.2018), ОСОБА_1 ознайомлювався з матеріалами справи, надавав письмові пояснення, двічі (19.09.2018 та 12.12.2018) був присутнім на обох засіданнях Комісії, під час яких прокурору надавався достатній час для донесення до відповідача своїх аргументів та доводів.

Щодо доводів позивача про необґрунтованість висновку Комісії про вчинення прокурором ОСОБА_1 дисциплінарного проступку у вигляді одноразового грубого порушення правил прокурорської етики, що полягало у публічному висловлюванні про «нікчемність закону», суд вважає за необхідне зазначити таке.

Аналіз положень статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також статті 34 Конституції України дає підстави для висновку про те, що право на свободу вираження поглядів може підлягати законним обмеженням, зокрема в інтересах громадського порядку, для захисту репутації чи прав інших осіб.

Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів, затверджений Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, який визначає правила етики прокурорів, зокрема при офіційних виступах у засобах масової інформації, не суперечать вищезазначеним положенням Основного Закону та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Необхідність дотримання прокурорами вимог Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів випливає з ролі і місця прокуратури в державному механізмі, специфіки її функцій щодо захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави, а також з особливостей правового статусу прокурора.

Так, статтею 28 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, визначено, що офіційні (письмові та усні) виступи прокурора у засобах масової інформації мають бути достовірними та виваженими, зважаючи на те, що вони можуть розцінюватись як офіційна позиція прокуратури, а дискусії вестися у коректній формі, не підриваючи авторитету органів прокуратури.

Одноразове грубе порушення правил прокурорської етики у розумінні пункту 6 частини першої статі 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII є підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

Для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за такий дисциплінарний проступок як одноразове грубе порушення правил прокурорської етики Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів має встановити, зокрема факт виступу прокурора у засобах масової інформації, що включав недостовірні, невиважені коментарі, які можуть розцінюватись як офіційна позиція прокуратури; ведення дискусій у некоректній формі, що підриває авторитет органів прокуратури.

Встановлені під час розгляду справи обставини у сукупності свідчать про те, що у ОСОБА_1 були обґрунтовані та передбачувані підстави вважати, що його висловлювання, надані під час інтерв'ю інформаційній агенції «УНІАН», можуть бути сприйняті суспільством як офіційна позиція прокуратури.

Так, ОСОБА_1 на момент спілкування з представником засобу масової інформації обіймав керівну посаду в Генеральній прокуратурі України. Кореспондент з метою отримання інтерв'ю у прокурора звернувся через прес-центр Генеральної прокуратури України, а саме інтерв'ю проводилось на робочому місці ОСОБА_1 Крім того, на час надання публічного коментаря ОСОБА_1 було відомо про те, що до громадянина ОСОБА_5 не було обрано запобіжний захід.

Разом з тим, прокурору ОСОБА_1 під час спілкування з представником засобу масової інформації необхідно було також враховувати: смислову та граматичну конструкції висловлювань, правдивість інформації, оцінити ступінь та характер суспільної зацікавленості відповідним питанням, спроектувати можливе сприйняття публікації з огляду на відкритість для широкого кола осіб.

В цьому контексті суд вважає за необхідне зазначити, що Закон України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII був прийнятий за особливих умов, що склалися у державі.

Питання, які врегульовані цим нормативно-правовим актом, є болючими для сприйняття суспільством безвідносно до осіб, щодо яких такий закон застосований/може бути застосований.

Судом встановлено, що кореспондент інформаційної агенції «УНІАН» проводив інтерв'ю з ОСОБА_1 у контексті законності притягнення громадянина ОСОБА_5 до кримінальної відповідальності з урахуванням Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII, положення якого, з позиції громадськості, встановлюють амністію щодо осіб, які були учасниками масових акцій протесту, що розпочалися 21.11.2013.

Враховуючи наявний загальновідомий негативний суспільний резонанс з приводу затримання правоохоронними органами учасника подій Революції Гідності, офіційний виступ ОСОБА_1 щодо питання застосування до ОСОБА_5 положень Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII мав би бути сформульований таким чином, щоб уникнути посилення соціального обурення з цього приводу та виключити можливі наслідки поширення застосування висловленої позиції в інших випадках.

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів дійшла обґрунтованого висновку про недотримання ОСОБА_1 правил прокурорської етики при висловлюванні у засобі масової інформації про «нікчемність Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII».

Так, поняття «нікчемність закону» не передбачене у жодному нормативно-правовому акті. Натомість, категорії «нікчемність» характерні різні тлумачення у словниках української мови, зокрема «який не викликає до себе поваги», «жалюгідний», «незначний, несуттєвий», «позбавлений цінності, значення», «дуже малий, незначний щодо розміру, кількості», «безсилий, немічний, кволий» тощо.

З огляду на викладене у прокурора були відсутні підстави вважати, що його публічний коментар про «нікчемність закону» буде сприйнятий громадськістю виключно у розумінні пріоритету положень Кримінального процесуального кодексу України над нормами Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21.02.2014 № 743-VII.

Разом з тим, характеристика чинного закону як «нікчемного» у жодному випадку не може вважатися достовірною.

ОСОБА_1 у порушення етичних вимог допустив публічне висловлювання, яке могло розумітися громадськістю як офіційне вираження представником прокуратури неповаги до чинного закону та сумнівів щодо дії та якості такого нормативно-правового акту.

Суд вважає, що ОСОБА_1 не забезпечено використання шляхів донесення до суспільства інформації в обачний та лояльний спосіб, який би враховував ризики підриву авторитету органів прокуратури та перешкоджав зростанню обурення в суспільстві.

Враховуючи вищезазначене, суд вважає правильними висновки Комісії про те, що публічне висловлювання ОСОБА_1 про «нікчемність закону» не є виваженим, достовірним та викладеним у коректній формі у розумінні статті 28 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів.

Вищенаведені мотиви також спростовують доводи ОСОБА_1 про те, що висновки Комісії не відповідають врахуванню висловлювання «нікчемність закону» критеріям лінгвістичного значення та поширюваності подібних коментарів.

Під час розгляду справи не підтверджено посилань позивача на те, що висновки Комісії, покладені в основу оспорюваного рішення, ґрунтуються на припущеннях, неперевіреній та недостовірній інформації.

Аргументи ОСОБА_1 про наявність у матеріалах дисциплінарного провадження двох окремих думок всупереч оголошеній під час засідання інформації про викладення окремих думок трьома членами Комісії спростовуються продемонстрованим відеозаписом засідання Комісії 12.12.2018.

Суд не виявив невідповідності оскаржуваного рішення Комісії визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям.

Оцінюючи в сукупності докази, аргументи сторін, Верховний Суд установив, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, приймаючи оскаржуване рішення, діяла в межах повноважень та у спосіб, передбачений законом, з урахуванням усіх обставин дисциплінарного провадження і належним наданням їм оцінки, та обґрунтовано дійшла висновку про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.

Аргументи позивача спростовані судом наведеною оцінкою, підстави для задоволення позову відсутні.

Керуючись статтями 2, 72-78, 241-246, 250, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволені позову ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Рішення складене та підписане 13.02.2019.

............................

...........................

...........................

...........................

...........................

Т.М. Шипуліна,

Л.І. Бившева,

В.М. Бевзенко,

В.М. Шарапа,

В.П. Юрченко,

Судді Верховного Суду