Справа № 240/4937/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

справа №240/4937/18
адміністративне провадження №Пз/9901/55/18
судді Верховного Суду Берназюка Я.О. від 12 лютого 2019 року
Рішенням Верховного Суду від 21 січня 2019 року у справі № 240/4937/18 (адміністративне провадження № Пз/9901/55/18), яка має статус зразкової, задоволено частково позов ОСОБА_2 до Овруцького об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області:

1. Визнано протиправною бездіяльність Овруцького об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати з 17 липня 2018 року підвищення до пенсії позивачу як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, на підставі статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у розмірі, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 23 листопада 2011 року № 1210.

2. Зобов'язано Овруцьке об'єднане управління Пенсійного фонду України в Житомирській області провести з 17 липня 2018 року нарахувати та виплатити позивачу таке підвищення до пенсії.

СУТЬ СПОРУ

Позов обґрунтовано тим, що позивач має статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, є непрацюючим пенсіонером та проживає в м. Овруч Житомирської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.

Враховуючи Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року, позивач вважає, що з 17 липня 2018 року має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат як непрацюючий пенсіонер, що проживає на територіях радіоактивного забруднення, встановленого статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Позиція відповідача (Овруцьке об'єднане управління Пенсійного фонду України в Житомирській області) полягає у наступному:

1. згідно з частиною другою статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ (далі - Базовий Закон; в редакції, діючій до 01.01.2015 (моменту її виключення)) було передбачено щомісячне підвищення пенсії непрацюючим пенсіонерам.

2. відповідно до підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 1; набрав чинності з 1 січня 2015 року), із Базового закону виключено статтю 39;

3. Законом України «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 4 лютого 2016 року № 987-VIII (далі - Закон № 2; набрав чинності з 1 січня 2016 року) до Базового Закону було внесено єдину зміну: включено до Базового Закону статтю 39 наступного змісту: «Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».

4. Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року визнано неконституційними, зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 1 (передбачав виключення з Базового Закону статті 39);

5. у цьому Рішенні Конституційний Суд України не аналізував положення Закону № 2, а лише обмежився оцінкою положень Закону № 1, а саме, рішення Верховної Ради України про виключення статті 39 із Базового Закону;

6. Закон № 2 (незмінна з 01 січня 2016 року редакція статті 39 Базового закону) підлягає застосуванню, оскільки є чинним та неконституційним в установленому законом порядку не визнавався.

7. відповідно до чинної редакції статті 39 Базового закону позивач не відноситься до осіб, які мають право на доплату громадянам, які працюють у зоні відчуження, а тому у відповідача не має підстав для проведення нарахування і виплати з 17 липня 2018 року позивачу підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам в розмірі двох мінімальних заробітних плат.

При цьому, Відповідач не заперечує, що Позивач до 1 січня 2015 року отримував підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до первісної редакції статті 39 Базового Закону.

У свою чергу, Позивач вважає, що з визнанням неконституційним положень підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 1 (яким виключено первісну редакцію статті 39 із Базового Закону), з 17 липня 2018 року він має законне право на щомісячне отримання підвищення до пенсії (як непрацюючий пенсіонер, який проживає на територіях радіоактивного забруднення), на підставі статті 39 Базового Закону в редакції, діючій до 01.01.2015 (момент її виключення).

Фактично спір між позивачем та відповідачем у цій справі виник стосовно двох основних правових питань:

1. чи правомірно відповідач застосовує положення чинної редакції статті 39 Базового закону (Закон № 2) та чи відновилася після Рішення Конституційного Суду України попередня редакція статті 39 Базового закону (Закону № 1)?

2. яка редакція статті 39 Базового закону підлягає застосуванню: чинна чи "відновлена"?

ФАКТИЧНІ ПІДСТАВИ ДЛЯ ЗАДОВОЛЕННЯ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Мотивувальна частина рішення Верховного Суду від 21.01.2019 ґрунтується на положеннях, зокрема, статей 3, 8, 75, 147, 151-2, 152 Конституції України, статей 97, 98 Закону України «Про Конституційний Суд України», статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та Рішення Конституційним Судом України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року.

Позиція Суду, викладена у цьому рішенні, фактично, зводиться до наступного: "Верховний Суд з метою забезпечення дотримання верховенства права та захисту прав людини має повноваження замість Верховної Ради України та Конституційного Суду України відновлювати (встановлення факту відновлення) дію положень закону".

У тексті рішення від 21.01.2019 року (пункти 29-40) така позиція обґрунтована наступним.

Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, в тому числі залежно від предмета правового регулювання. Немає також закону України, який би регулював питання подолання колізії норм законів, що мають однакову юридичну силу.

Водночас Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини Рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».

Акти Конституційного Суду України є правовими актами, приймаються спеціально уповноваженим органом, з дотриманням встановлених форми і процедури, і є обов'язковими до виконання на території України. Проте, акти Конституційного Суду України не регулюють суспільні відносини, оскільки до повноважень Конституційного Суду України не входить нормотворчість, крім організації внутрішньої роботи. Акти Конституційного Суду України конкретизують чинне законодавство, здійснюють тлумачення положень Конституції.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року вказав, що обмеження чи скасування Законом № 1 пільг, компенсацій і гарантій, установлених Базовим Законом, фактично є відмовою держави від її зобов'язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов'язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Закон № 1, в частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Базовим Законом, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

У зазначеному Рішенні Конституційного Суду України встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Базового Закону (в редакціях, чинних до внесення змін Законом № 1), проте застережень щодо порядку застосування статті 39 Базового Закону, Рішення Конституційного Суду України не містить.

Незважаючи на те, що Конституційний Суд України у своєму Рішенні не скористався правом встановлення порядку його виконання в частині, що стосується, зокрема, статті 39 Базового Закону, Верховний Суд вважає, що з 17 липня 2018 року відновила дію редакція статті 39 Базового Закону, яка була чинна до 1 січня 2015 року.

Ця первісна редакція статті 39 своїм змістом та правовим регулюванням є значно ширшою, у порівнянні зі статтею 39 Базового Закону в редакції Закону № 2, і відновлює соціальні виплати деяким особам.

Стаття 39 Базового Закону в редакції Закону № 2, яка чинна з 1 січня 2016 року, врегульовує питання доплат виключно особам, які працюють у зоні відчуження, натомість редакція статті 39, яка була чинна до 1 січня 2015 року, додатково врегульовувала питання здійснення доплат таким категоріям громадян як:

1. особи, які працюють на територіях радіоактивного забруднення (у зоні безумовного (обов'язкового) відселення, у зоні гарантованого добровільного відселення, у зоні посиленого радіоекологічного контролю);

2. непрацюючі пенсіонери, які проживають на цих територіях;

3. студенти, які там навчаються;

4. пенсіонери, які працюють у зонах радіоактивного забруднення;

5. громадяни, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселення жителів.

Відновлення дії попередньої редакції статті 39 спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність з 1 січня 2016 року статті 39 Базового Закону в редакції Закону № 2.

Враховуючи, що попередню статтю 39 (діяла до 01.01.2015) та статтю 39 Базового Закону (в редакції Закону № 2) не можна вважати однопредметними нормативно-правовими актами, оскільки вони встановлюють право на доплати різному колу суб'єктів, то підстави для застосування темпорального підходу для вирішення колізії цих норм, відсутні.

З урахуванням змістовної складової та мотивів Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року, Верховний Суд вважає, що ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статей 3, 8 Конституції України та статті 6 КАС України) в частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав.

Такий підхід до розуміння наслідків визнання неконституційними нормативно-правових актів (або окремих положень) та усунення виниклої внаслідок цього колізії забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.

З моменту ухвалення Рішення Конституційним Судом України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року, відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - зоні гарантованого добровільного відселення на підставі первісної редакції статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Вважаю таку позицію Верховного Суду передчасною з наступних підстав.

ОСНОВНІ ПРАВОВІ ПОЗИЦІЇ (сформовані у рішенні від 21.01.2019 у справі № 240/4937/18)

Задовольняючи частково позов та визнаючи неправомірною бездіяльність територіального органу Пенсійного фонду України, Суд погодився з наступним:

1. Верховний Суд з метою забезпечення дотримання верховенства права та захисту прав людини має повноваження замість Верховної Ради України та Конституційного Суду України відновлювати (встановлювати факт відновлення) дію норм закону;

2. Відновлюючи дію норм закону, Верховний Суд має повноваження через процес подолання колізій застосувати однопредметний закон, що прийнятий раніше;

3. У цій справі відсутня доцільність залучення Кабінету Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

ОБГРУНТУВАННЯ НЕОДНОЗНАЧНОСТІ ТАКИХ ПРАВОВИХ ПОЗИЦІЙ

І. Верховний Суд з метою забезпечення дотримання верховенства права та захисту прав людини має повноваження замість Верховної Ради України та Конституційного Суду України відновлювати (встановлювати факт відновлення) дію норм закону.

1.1. Стосовно неможливості суду вирішувати питання віднесені до виключної компетенції Верховної Ради України

Відповідно до статті 75 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 17.10.2002 № 17-рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України) парламент за своєю природою є представницьким органом державної влади, що здійснює законодавчу владу, а тому жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони; повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

З метою роз'яснення понять «рішення» та «акт», які вживаються у статті 91 Конституції України, Конституційний Суд України ухвалив Рішення від 14.10.2003 № 16-рп/2003, в якому зазначив, що прийняття рішень Верховною Радою України здійснюється виключно на її пленарних засіданнях і являє собою процес формування та вираження волі парламенту України; рішення Верховної Ради України є результатом її волевиявлення і ухвалюються на колегіальній основі; волевиявлення Верховної Ради України з питань, віднесених до її відання, реалізується шляхом голосування народних депутатів України; під терміном «акти», який вживається у статті 91 Конституції України, треба розуміти рішення Верховної Ради України з питань, віднесених до її компетенції, тобто документи, що приймаються визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України у формі законів, постанов тощо.

Крім того, до виключної компетенції Верховної Ради України належить: прийняття законів про визнання такими, що втратили чинність інших законів; внесення змін до чинних законів; прийняття законів про визначення порядку та строків набрання чинності законів.

Таким чином, відновлення дії закону або його окремих норм шляхом прийняття закону відноситься до виключної компетенції Верховної Ради України.

1.2. Стосовно неможливості суду вирішувати питання віднесені до виключної компетенції Конституційного Суду України

Конституція України визначає Конституційний Суд України як орган уповноважений на вирішення питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснення офіційного тлумачення Конституції України, а також інших повноважень відповідно до цієї Конституції, діяльність якого ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов'язковості ухвалених ним рішень і висновків (стаття 147).

Відповідно до статті 151-2 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

За змістом частин другої і третьої статті 152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Закон України «Про Конституційний Суд України» від 13.07.2017 № 2136-VIII (далі - Закон № 2136-VІІІ) у статті 97 закріплює такий порядок виконання рішень та висновків: Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку. Суд може вимагати від відповідних органів письмове підтвердження виконання рішення, додержання висновку. Стаття 98 Закону № 2136-VІІІ передбачає, що за невиконання рішень та недодержання висновків Суду настає відповідальність згідно із законом.

Важливо, що згідно з частиною другою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України, а відповідно до частини першої статті 236 цього Кодексу суд зупиняє провадження у справі в разі об'єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження; суд не може посилатися на об'єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

1.3. Стосовно неможливості суду застосовувати нечинний закон

Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Це означає, що за загальним правилом норма права діє стосовно відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто, до певних юридичних фактів застосовується той закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали.

Конституційний принцип незворотності дії закону у часі неодноразово був предметом вивчення, проте у правозастосовній практиці проблема щодо особливостей його практичної реалізації залишається невирішеною.

Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп, від 09.02.1999 № 1-рп/99, від 05.04.2001 № 3-рп/2001, від 13.03.2012 № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Єдиний виняток з даного правила, закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, складають випадки, коли закони та інші нормативно-правові акти пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України (Рішення від 13.05.1997 № 1-зп) також висловив позицію, згідно якої закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

У Рішенні від 03.10.1997 № 4-зп Конституційний Суд України також надав роз'яснення стосовно порядку набрання чинності Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами; конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - «наступний закон скасовує попередній».

Відповідний підхід, зокрема, був застосований Верховним Судом під час винесення постанови від 21.11.2018 у справі № 700/668/16-а, в якій суд визнав, що суб'єкт владних повноважень під час розгляду питання, пов'язаного з реалізацією особою свого права, зокрема, права на соціальний захист, зобов'язаний застосовувати той закон або інший нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення відповідних правовідносин між особою та державою, в особі її уповноважених органів.

Таким чином, єдиний орган конституційної юрисдикції фактично передбачив порядок подолання правових колізій шляхом застосування принципу, відповідно до якого новий закон скасовує положення закону, прийнятого раніше, якщо обидва ці закони регулюють аналогічні види правовідносин та містять суперечливі між собою положення. Важливим є те, що Конституційний Суд України використав поняття «прийняття акта», а не набрання чинності, оскільки бувають випадки суттєвого розходження в часі цих двох юридичних фактів стосовно однопредметних актів.

Отже, залежно від порядку набрання чинності нормативно-правового акта, може бути застосовано декілька способів його дії у часі. Зокрема, як зазначено у пункті 2 Рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99, перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема: негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма). Перша форма застосовується у разі, якщо нормативно-правовий акт прийнято на момент виникнення правовідносин та він залишається чинним на час, коли правовідношення припинило своє існування. У випадку, якщо у новоприйнятому нормативно-правовому акті визначено особливий порядок набрання ним чинності, у тому числі визначено перехідний період, під час якого залишаються чинними окремі норми скасованого ним нормативно-правового акта, застосовується ультраактивна форма. Третя форма дії є актуальною у разі прийняття нормативно-правових актів, які пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

На підставі аналізу наведених вище рішень Конституційного Суду України, що містять офіційні тлумачення положень Основного Закону стосовно дії нормативно-правового акта у часі, доцільно зробити висновок, що суд під час розгляду справи має застосовуватися той нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення та припинення відповідних спірних правовідносин.

Разом з тим, процесуальне законодавство містить окремі винятки із зазначеного правила, зокрема, стаття 7 КАС України передбачає, що у разі, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії; у такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України (відповідно до частини п`ятої статті 9 КАС України в редакції, що діяла до 15.12.2017, у разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта).

При цьому, статті 36 та 46 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" передбачають, що Верховний Суд звертається до Конституційного Суду України щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України; Пленум Верховного Суду приймає рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності законів та інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України.

Відповідно до частини п'ятої статті 361 та частини першої статті 363 КАС України підставами для перегляду судових рішень у зв'язку з виключними обставинами є, зокрема, встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане; учасниками справи протягом тридцяти днів з дня офіційного оприлюднення відповідного рішення Конституційного Суду України.

Таким чином, за загальним правилом, суд не визнає закон неконституційним та не підміняє собою парламент або конституційний суд, так як у протилежному випадку ставиться під сумнів можливість Верховної Ради України приймати закони, а Президента України бути гарантом додержання Конституції України.

Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України (стаття 147 Основного Закону держави). Згідно з частиною другою статті 152 Конституції України закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Рішення і висновки Конституційного Суду України є обов'язковими до виконання і не підлягають оскарженню (частина п`ята статті 88 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Важливим в аспекті досліджуваного питання є також проблема застосування акта, який був скасований іншим актом, що з часом припинив свою дію. За загальним правилом, визнання таким, що втратив чинність, нормативного акта чи його скасування не поновлює дію актів, які ним скасовані або визнані такими, що втратили чинність; дія нормативного акта поновлюється шляхом прийняття аналогічного нового акта або нового акта, що містить спеціальну норму про відновлення дії попереднього акта та визначення спеціального порядку такого відновлення регулювання відповідних правовідносин. Аналогічна позиція міститься у пункті 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 870 від 06 вересня 2005 року. Таке ж положення міститься у пункту 2.36 Наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 "Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів", в якому зазначено, що визнання нормативно-правового акта таким, що втратив чинність, не поновлює дію актів, які в свою чергу визнані ним такими, що втратили чинність.

Далі слід звернути увагу на дослідженні важливої теоретичної проблеми, пов'язаної з оцінкою ролі правоскасовуючого акта в процесі правотворчості. При цьому необхідно виходити з того, що розділення правотворчості на позитивну і негативну, яке є вже звичайним в юридичній науці, підтверджує те, що скасування визнається однією з форм правотворчості. При цьому, у випадку "негативної правотворчості" не створюються нові правові норми, а призупиняється дія вже існуючих норм чи не допускається набрання ними чинності.

Одна норма може спричиняти недійсність іншої; в цьому випадку "недійсна" норма втрачає чинність остаточно, вона залишається нечинною навіть після втрати чинності норми, яка її "витіснила" (Р. Ціппеліус. Юридична методологія. - Чернівці; "Рута", 2003. - С. 23.).

«Автоматичне» відновлення судом норм закону також не узгоджується з положеннями Указу Президента "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10.06.1997 № 503/97.

Крім того, чинне законодавство України не передбачає жодних випадків поняття "відновлення" в силі законів, які у встановленому порядку втратили чинність.

Як зазначено у Пояснювальній записці до проекту Закону України "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" (цей Закон № 742-VII був прийнятий 21 лютого 2014 року) «відновлення дії» закону іншим органом фактично свідчить про перегляд існуючих, що є привласненням повноваження і суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

При цьому, Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року не містить положень про відновлення чинності редакції, що діяла до внесення змін, які були визнанні неконституційними, а Верховна Рада України не приймала нових законів з даного питання. Фактично Конституційний Суд України цим рішенням визнав неконституційним підпункт 7 пункту 4 Розділу І Закону № 1, який діяв у період з 01.01.2015 (момент набрання чинності цим Законом) до 01.01.2016 (момент набрання чинності Законом № 2).

Встановлена статтею 94 Конституції України процедура набрання чинності закону виключає автоматичне поновлення дії законів або їх окремих положень у випадку втрати ними чинності.

За правовою позицією Верховного Суду України, яка, зокрема, міститься в Постанові Верховного Суду України від 02 грудня 2008 року у справі № 21-1169во08 норми права, що зазнавали змін, мають застосовуватися виключно в межах дії кожної з їх редакцій і не можуть бути застосовані за аналогією права.

Цей принцип є універсальним та повинен застосовуватися, як до актів законодавства, так і індивідуальних актів (рішень) суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до статей 8 та 62 Закону України "Про Конституційний Суд України", за загальним правилом, суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) чинних актів (їх окремих положень) і, як виняток, з метою захисту та відновлення прав особи Суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватись до правовідносин, що виникли під час його чинності.

Саме на Конституційний Суду України стаття 91 зазначеного Закону покладає обов`язок визначити порядок відновлення дії закону (його положень), що був скасований (втратив чинність) на підставі закону, який в подальшому визнаний неконституційним. Згідно із вказаною статтею закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

З останньої частини цієї норми слідує, що відновлення закону (його положень) відбувається винятково після ухвалення рішення Суду, а зміна цього правила можлива лише шляхом визначення у рішенні більш пізньої дати.

Відповідно до частини другої статті 70 попередньої редакції цього Закону, яка втратила чинність 03.08.2017, у разі необхідності Конституційний Суд України може визначити у своєму рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов'язки щодо забезпечення виконання рішення, додержання висновку.

Прикладами застосування частини другої статті 70 попередньої редакції Закону України «Про Конституційним Судом України» є Рішення від 30.09.2010 № 20-рп/2010 (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України).

У мотивувальній частині цього Рішення зазначено, що Конституційний Суд України виходить з того, що визнання неконституційним Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222 у зв'язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222; це забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.

В іншому Рішенні від 03.06.2013 № 3-рп/2013 (справа щодо змін умов виплати пенсій і щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці) Суд також зазначив, що керуючись частиною другою статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України», Конституційний Суд України вважає за необхідне вказати такий порядок виконання цього Рішення: підлягають застосуванню частини перша, друга статті 138 Закону № 2453 у редакції Закону № 3668; частина третя статті 138 Закону № 2453 у редакції Закону № 3668, яка суперечить Конституції України‚ не підлягає застосуванню як така, що втратила чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення (натомість підлягає застосуванню частина третя статті 138 Закону № 2453 в редакції до змін, внесених Законом № 3668).

Крім того, у Рішенні від 08.06.2016 № 4-рп/2016 (справа про щомісячне довічне грошове утримання суддів у відставці) зроблені наступні висновки: визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положень частини третьої, абзаців першого, другого, третього, четвертого та першого, другого речень абзацу шостого частини п'ятої статті 141 Закону № 2453 в редакціях Закону № 213 та Закону № 911 може призвести до виникнення прогалини у сфері законодавчого регулювання виплати щомісячного довічного грошового утримання суддів, а тому, керуючись частиною другою статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України», Суд вважає за необхідне вказати, що застосуванню підлягають положення частин третьої, п'ятої статті 141 Закону № 2453 у редакції Закону № 192, тобто положення Закону № 2453 до внесення до нього змін Законом № 213 та Законом № 911. У резолютивній частині цього Рішення Суд детально визначив порядок застосування конкретних положень законів у визначених редакціях та на конкретну дату, наприклад, «не підлягає застосуванню положення пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року № 213-VIII в частині скасування з 1 червня 2015 року норм щодо призначення щомісячного довічного грошового утримання відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Ознайомлення з винесеними рішеннями Конституційного Суду України дає підстави стверджувати, що у своїй діяльності ним досить часто застосовуються положення Закону України "Про Конституційний Суд України", які передбачають, що у разі необхідності суд може визначити у своєму рішенні порядок його виконання, а також визначити відповідальний орган. Так, Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2000 року № 15-рп (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України) зробив висновок про те, що положення Закону України "Про Конституційний Суд України" стосовно порядку виконання рішень слід розуміти як право Конституційного Суду України у разі необхідності визначити порядок і строки його виконання та покласти обов'язок щодо забезпечення виконання на відповідний державний орган.

Крім того, як уже було зазначено, відповідно до статті 97 чинної редакції Закону України "Про Конституційний Суд України" Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку; Суд може вимагати від відповідних органів письмове підтвердження виконання рішення, додержання висновку.

Прикладами застосування статі 91 є Рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018, в якому, зокрема, у пункті 3 резолютивної частини визначений наступний порядок його виконання: стаття 53 (крім її назви) Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII (у редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII) втратила чинність та не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення; застосуванню підлягає стаття 53 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII (у редакції до внесення змін Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, а саме: «Стаття 53. «Виплата додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, та щомісячної компенсації сім'ям за втрату годувальника». Додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, та щомісячна компенсація сім'ям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи виплачуються повністю незалежно від заробітку, пенсії чи іншого доходу».

В іншому Рішенні Конституційного Суду України від 04.12.2018 № 11-р/2018 (справа за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин третьої, десятої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд») визнав неконституційною відмову Верховної Ради України в грудні 2014 року підвищувати посадові оклади суддів з 01.01.2015 до 15 мінімальних заробітних плат, але Суд не обмежився констатацією факту.

У пункті першому резолютивної частини цього Рішення зазначено: визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини третьої статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року № 2453-VI у редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року № 192-VIII; це положення підлягає застосуванню у його первинній редакції, а саме: «Посадовий оклад судді місцевого суду встановлюється у розмірі 15 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 січня 2011 року - 6 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2012 року - 8 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2013 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2014 року - 12 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2015 року - 15 мінімальних заробітних плат».

Рішення Конституційного Суду України від 18.12.2018 № 12-р/2018 (справа про соціальний захист ветеранів війни та членів їхніх сімей) також передбачає спеціальний порядок його виконання: абзац другий підпункту 1, абзац другий підпункту 2, абзаци другий, третій, четвертий підпункту 3 пункту 9 розділу I Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, частина шоста статті 14, частина друга статті 16 Закону України „Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII зі змінами, визнані неконституційними, втрачають чинність через три місяці з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення; у зв'язку з тим, що абзац другий підпункту 1, абзац другий підпункту 2, абзаци другий, третій, четвертий підпункту 3 пункту 9 розділу I Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, згідно з якими виключено окремі положення Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII зі змінами, втрачають чинність через три місяці з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, застосуванню підлягатимуть пункти 7, 16 частини першої статті 14, пункти 7, 18 частини першої статті 15, пункти 6, 15, 16 частини першої статті 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII у редакції до внесення змін Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.

Слід також звернути увагу, що позиція стосовно «автоматичного» відновлення дії законів, які припинили свою дію на підставі нових законів, останні з яких в подальшому визнані неконституційними, може призвести до виникнення низки нових спорів, у тому числі, конституційно-правового (політичного) характеру.

ІІ. Відновлюючи дію положень закону Верховний Суд має повноваження через процес подолання колізій застосувати закон, що прийнятий раніше

За загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб'єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.

При цьому, завжди існує імовірність протиріч між нормами права, що є негативним явищем. Юридичною практикою вироблено декілька підходів до розв'язання протиріччя у застосуванні конкуруючих між собою норм (норми є конкуруючими у випадку ситуації, за якої вони за своїм безпосереднім змістом регулюють одну й ті ж правовідносини).

Основними підходами до подолання таких протиріч є використання змістовного та темпорального (часового) способу подолання колізій.

Змістовні колізії - це колізії, що виникають внаслідок часткового збігу обсягів регулювання правовідносин різними нормами права, обумовлені специфікою суспільних відносин та пов'язані з поділом норм права на загальні, спеціальні та виняткові.

Ця специфіка полягає у тому, що обидва юридичних склади відповідають фактичній ситуації, однак зрозуміло, що необхідно застосовувати більш спеціальний припис: lex specialis derogat legi generali. Загальніша норма не застосовується до тих ситуацій, в яких є ознаки, що відповідають більш спеціальній нормі.

Вважаю, що до правовідносин у цій справі, у будь-якому випадку, підлягають застосуванню положення Закону 2, який був спеціально прийнятий парламентом для подолання прогалини у законодавчому регулювання "доплати громадянам, які працюють у зоні відчуження".

Як зазначено у Пояснювальній записці до проекту Закону про внесення зміни до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (щодо громадян, які працюють у зоні відчуження) (реєстраційний № 2524а від 25.08.2015), Законом України від 28.12.2014 № 76-VIII внесені зміни до деяких законів України в тому числі до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон), зокрема статтю 39 виключено, якою було передбачено право громадян, які працюють у зоні відчуження на встановлення доплат в порядку та розмірах Кабінету Міністрів України; проектом акта пропонується поновити дію статті 39, якою передбачається поновити право громадян, які працюють у зоні відчуження, на встановлення доплат.

У випадку наявності колізії між загальним та спеціальним законом застосуванню підлягають норми спеціального закону, яким є саме Закон - 2.

При цьому, при наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для даної справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.

У разі якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.

Саме такий підхід застосував Верховний Суд у постанові від 29.01.2019 у справі № 807/257/14. Крім того, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (п. 69 рішення у справі «Ніколова проти Болгарії» № 7888/03, п. 15 рішення у справі «Баранкевич проти Росії» № 10519/03 тощо).

У свою чергу, під темпоральними (часовими) колізіями слід розуміти такі колізії, що виникають внаслідок видання в різний час з того ж самого питання принаймні двох норм права.

Правила конкуренції, крім вищезазначеного, можуть випливати з часової послідовності прийняття норм. За загальним правилом, нова норма припиняє дію старої норми, якщо вони суперечать одна одній (lex posterior derogat legi priori). У співвідношенні між звичайними законами, які суперечать один одному, "молодша норма" припиняє суперечливу до неї "старшу": цей підхід виходить з того, що існуюче право при виданні нової норми може бути змінене без особливих проблем.

Рішення Конституційного Суду (справа про набуття чинності Конституцією України) від 03.10.1997 № 4-зп передбачає наступне: згідно зі статтею 160 Конституції України Конституція набуває чинності з дня її прийняття; словосполучення "набуває чинності" у статті 160 і словосполучення "набирає чинності" у частині п'ятій статті 94 Конституції України мають синонімічні значення; конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Таким чином, єдиний орган конституційної юрисдикції передбачив порядок застосування такого способу подолання колізій як новий закон скасовує положення закону, прийнятого раніше.

Цей принцип також відображений у листі Міністерства юстиції України "Щодо практики застосування норм права у випадку колізії" від 26.12.2008 № 758-0-2-08-19, відповідно до якого, у разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності; така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням "застарілих" норм з одного й того ж питання.

Саме такий підхід застосований Верховним Судом України у постанові від 17.02.2016 у справі № 0908/2465/2012, а також Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21.06.2018 у справі № 807/698/17, від 12.09.2018 у справі № 564/118/17, від 25.09.2018 у справі № 499/714/16-а, від 30.10.2018 у справі № 826/5917/17, від 06.12.2018 у справі № 816/1244/17, від 24.01.2019 у справі № 812/561/17 та 29.01.2019 у справі № 293/342/17.

ІІІ. У цій справі відсутня доцільність залучення Кабінету Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору

3.1. Стосовно правових підстав для залучення Кабінету Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору

Відповідно до частини першої статті 42 КАС України учасниками справи є сторони та треті особи.

Згідно з положеннями частини другої та п'ятої статті 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки; якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору; про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов'язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі.

Частиною другою статті 51 КАС України встановлено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов'язки, визначені у статті 44 цього Кодексу, зокрема, право подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб, а також обов'язок сприяти своєчасному, всебічному, повному та об'єктивному встановленню всіх обставин справи; подавати наявні у них докази в порядку та строки, встановлені законом або судом, не приховувати докази; надавати суду повні і достовірні пояснення з питань, які ставляться судом, а також учасниками справи в судовому засіданні.

Додатково статтями 171, 176 та 261 цього Кодексу встановлено, що треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, мають право подати письмові пояснення щодо позову або відзиву; учасники справи мають право подати відповідь на такі пояснення до закінчення підготовчого провадження; треті особи мають право подати пояснення щодо позову у строк, встановлений судом в ухвалі про відкриття провадження у справі, а щодо відзиву - протягом десяти днів з дня його отримання.

Важливість залучення судом в адміністративних справах третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, підтверджується, зокрема, положеннями частини третьої статті 317 та частини третьої статті 353 КАС України, згідно з якими прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі, є обов'язковою підставою для скасування судом апеляційної інстанції судового рішення та ухвалення нового рішення суду, а також обов'язковою підставою для скасування судового рішення судом касаційної інстанції з направленням справи на новий розгляд.

3.2. Стосовно необхідність залучення Кабінету Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, до цієї та інших зразкових справ, пов'язаних із питаннями соціального захисту (стосовно впливу рішення у цій справі на обов'язки Кабінету Міністрів України)

Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання законів України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики та політики у сфері соціального захисту, розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та полягають у забезпеченні проведення державної соціальної політики шляхом вжиття заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпеченні підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпеченні розробки та виконання державних програм соціальної допомоги, зокрема, особам з інвалідністю, пенсіонерам та інших непрацездатним і малозабезпеченим верствам населення.

Слід звернути увагу, що в Рішенні Конституційного Суду України № 3-рп від 25.01.2012 зазначено, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов'язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України; Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Наприклад, факт неконституційного втручання у сферу компетенції уряду визнав Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 2 березня 1999 року № 2-рп, у якому Закон України «Про тимчасову заборону підвищення цін і тарифів на житлово-комунальні послуги та послуги громадського транспорту, що надаються громадянам України» був визнаний неконституційним, оскільки сферу цін та ціноутворення віднесено до компетенції уряду, а не парламенту (пункту третього статті 116 Конституції України).

Слід звернути увагу, що згідно із чиною редакцією статті 39 Базового закону «Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».

Конституційний Суд України в Рішенні від 25.01.2012 № 3-рп/2012 визначив, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

Важливо також зазначити, що рішення у зразковій справі, як правило, стосується необмеженої кількості осіб, а тому забезпечення повного виконання рішення у такій справі та пов'язаних з нею - типових справ, фактично, виходить за межі компетенції конкретного відповідача у справі - територіального органу Пенсійного фонду України.

Відповідно до частин сьомої - дев'ятої статті 290 КАС України ухвала про відкриття Верховним Судом провадження у зразковій справі публікується на офіційному веб-порталі судової влади України, а також в одному із загальнодержавних друкованих засобів масової інформації не пізніше ніж за десять днів до дати судового засідання для розгляду зразкової справи; якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи; в ухвалі про відкриття провадження у зразковій справі зазначаються, зокрема, стисла інформація щодо правових наслідків судового рішення, ухваленого у зразковій справі; з моменту опублікування оголошення вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про розгляд зразкової справи.

Така вимога стосовно розгляду зразкових справ є аналогічною до тієї, що передбачена у статтях 264, 265 цього Кодексу; так у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений; оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання; резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Особливість розгляду зразкових справ передбачена також іншими положеннями КАС України: вирішення питання про відкриття провадження у зразковій справі, відмову у відкритті провадження у зразковій справі, розгляд зразкової справи здійснюється колегією суддів Верховного Суду у складі не менше п'яти суддів (частина третя статті 290); суд має право зупинити провадження у справі в разі розгляду типової справи і оприлюднення повідомлення Верховного Суду про відкриття провадження у зразковій справі - до набрання чинності рішенням Верховного Суду у зразковій справі (частина друга статті 236).

Після набрання законної сили рішення у зразковій справі настають такі наслідки: типові справи (адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб'єкт владних повноважень або відокремлені структурні підрозділи, спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги) отримують статус справ незначної складності (статті 4 та 12) та, відповідно, не підлягають касаційному оскарженню (стаття 328); у таких справах не допускається врегулювання спору за участю судді (стаття 184); при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи (статті 291).

3.3. Стосовно інших обставин, які підтверджують необхідність залучення Кабінету Міністрів України до цієї справи в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору

Позов у цій справі був задоволений частково, оскільки Відповідача зобов'язано виплачувати Позивачу підвищення до пенсії у розмірі, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України "Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 23 листопада 2011 року № 1210, а саме, 10,5 гривні, хоча вимоги Позивача стосувалися права на отримання підвищення до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат, визначених законом про державний бюджет на відповідний рік.

Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 13.01.2009 № 1-рп/2009 (справа про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України), в Конституції України встановлюється вичерпний перелік законопроектів, які можуть подавати до Верховної Ради України лише окремі суб'єкти права законодавчої ініціативи. Зокрема, проект закону про Державний бюджет України на наступний рік подає виключно Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України). Разом з тим, Суд визнав, що це є винятком, оскільки, за загальним правилом, «у частині першій статті 93 Конституції України закріплено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України; зазначене конституційне положення не передбачає відмінностей у змісті й обсязі цього права вказаних суб'єктів».

Важливо, що відповідно до статті 93 Конституції України Кабінет Міністрів України наділений загальним правом законодавчої ініціативи, а також згідно зі статтею 117 Основного Закону України винятковим правом приймати (вносити зміни) власні акти у формі постанов та розпоряджень.

Таким чином, участь Кабінету Міністрів України у цій справі дозволила б суду повною мірою реалізувати закріплений у статті 9 КАС України принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі.

Згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду, сформованою у постанові від 12.12.2018 у зразковій справі № 802/2196/17-а (Пз/9901/1/18; провадження № 11-308заі18), політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення проведення якої на підставі пункту 3 статті 116 Конституції України здійснюється Кабінетом Міністрів України. Такий висновок ґрунтується на висновках Конституційного Суду України, сформованих у рішеннях від 02.03.1999 № 2-рп/99, від 22.09.2005 № 5-рп/2005 та від 26.12.2011 № 20-рп/2011.

Крім того, слід врахувати, що під час розгляду провадження № 1-11/2018 (3830/15) та винесення рішення Конституційного Суду України від 17.07.2018 у справі № 6-р/2018 від імені Кабінету Міністрів України участь брали заступники Міністра соціальної політики України та Міністра юстиції України.

Як зазначено в ухвалі Верховного Суду від 23.11.2018 про відкриття провадження у зразковій справі № 240/4937/18, відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, на території Житомирської області перебуває 371 населений пункт, що віднесені до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, а тому кількість справ з аналогічними вимогами буде зростати. Крім того, в Овруцькому районі перебуває більше 20 тисяч пенсіонерів, 90% з яких є потерпілими внаслідок Чорнобильської катастрофи та будуть звертатись з аналогічними позовами до суду.

Також участь Кабінету Міністрів України у цій зразковій справі узгоджувалася б з конституційним принципом обов'язковості судового рішення.

Відповідно до пункту 9 частини другої статті 129 Конституції України до основних засад судочинства належить обов'язковість судового рішення. Крім того, у статті 129-1 Основного Закону України закріплено, що судове рішення є обов'язковим до виконання; держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку; контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.

Практика Європейського суду з прав людини (справи «Юрій Миколайович Іванов проти України», заява № 40450/04; «Горнсбі проти Греці» (Hornsby v. Greece), заява № 107/1995/613/701) говорить, що право на справедливий суд є ілюзорним, якщо судове рішення залишається невиконаним. Крім того, Європейський суд з прав людини неодноразово зазначав, що невиконання рішень національних судів в Україні - системна проблема (зокрема, справа «Бурмич та інші проти України», заява № 46852/13).

Необхідність максимального забезпечення судом у кожній справі та, особливо, зразковій, дотримання принципу обов'язковості судового рішення, зумовлено також тим, що невиконання рішень суду призводить до зниження довіри людей до судової влади, а також посилює переконання того, що вирішити спір (правову проблему), використовуючи звернення до суду, є неефективним.

У зв'язку з цим, не можу погодитись з позиціями, викладеними у рішенні від 21.01.2019 у справі № 240/437/18, та вважаю, що у цій справі необхідно було залучити Кабінет Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, та відповідно до статті 7 КАС України вирішувати питання стосовно незастосування чинної редакції статті 39 «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та ініціювання внесення до Конституційного Суду України подання з проханням відповідно до статті 97 Закону України «Про Конституційний Суд України» при винесенні рішення встановити порядок його виконання у формі відновлення дії статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» в редакції, яка діяла до внесення змін відповідно до Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII.

Суддя Верховного Суду Я.О. Берназюк