Справа № 804/8090/16
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2019-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 лютого 2019 року

м. Київ

справа №804/8090/16

адміністративне провадження №К/9901/24184/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Бевзенка В.М., Білоуса О.В.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.08.2017 (колегія суддів у складі: Юрко І.В., Гімона М.М., Чумака С.Ю.) у справі № 804/8090/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, третя особа - Первинна профспілкова організація працівників поліції полку «Дніпро-1» Незалежної професійної спілки працівників поліції «Патріот», про визнання протиправними рішення атестаційної комісії, наказу про звільнення, поновлення на посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, внесення змін в трудову книжку,

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (далі - відповідач, ГУНП в Дніпропетровській області), де третя особа - первинна профспілкова організація працівників поліції полку «Дніпро-1» Незалежної професійної спілки працівників поліції «Патріот», в якому, з урахуванням заяви про зміну (доповнення) позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії № 26 ГУНП в Дніпропетровській області від 28.10.2016 про результати атестування позивача з висновком про невідповідність займаній посаді та звільнення через службову невідповідність;

- визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Дніпропетровській області від 01.12.2016 № 340 о/с «По особовому складу» в частині його звільнення зі служби в поліції;

- поновити його на посаді поліцейського полку патрульної служби поліції особливого призначення «Дніпро-1» ГУНП в Дніпропетровській області;

- стягнути з відповідача на його користь грошове забезпечення (середній заробіток) за час вимушеного прогулу;

- зобов'язати відповідача внести виправлення в трудову книжку стосовно його звільнення.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.05.2017 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.08.2017 постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.05.2017 скасовано, прийняту нову, якою адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії № 26 ГУНП в Дніпропетровській області від 28.10.2016 в частині встановлення службової невідповідності позивача займаній посаді та необхідності звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність; визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП в Дніпропетровській області від 01.12.2016 № 340 о/с в частині звільнення рядового поліції ОСОБА_4 з посади поліцейського полку патрульної служби особливого призначення «Дніпро-1» ГУНП в Дніпропетровській області; поновлено позивача на посаді поліцейського полку патрульної служби особливого призначення «Дніпро-1» ГУНП в Дніпропетровській області з 02.12.2016; стягнуто з відповідача на користь позивача грошове забезпечення (середній заробіток) за час вимушеного прогулу за період з 02.12.2016 по 03.08.2017 в розмірі 55 533,68 гривні. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з 18.09.2015 по 06.11.2015 проходив службу в органах внутрішніх справ. Наказом ГУМВС України в Дніпропетровській області від 06.11.2015 № 485 о/с позивача звільнено зі служби в органах внутрішніх справ.

Наказом ГУНП в Дніпропетровській області від 07.11.2015 № 1 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України від 02.07.2015 №580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) позивача, як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання рядовий поліції в порядку переатестування на посаду поліцейського полку патрульної служби особливого призначення «Дніпро-1» ГУНП в Дніпропетровській області.

Наказом ГУНП в Дніпропетровській області від 21.09.2016 № 2647 прийнято рішення про проведення атестації поліцейських полку патрульної служби особливого призначення «Дніпро-1» та рот патрульної служби поліції особливого призначення «Січеслав» та «Кривбас» ГУНП в Дніпропетровській області. Цим же наказом визначено скласти списки особового складу, які підлягають атестуванню та створити Атестаційну комісію № 26 ГУНП в Дніпропетровській області.

28.10.2016 Атестаційною комісією № 26 ГУНП в Дніпропетровській області проведено співбесіду з позивачем, про що складено протокол засідання № 142. За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення, Атестаційна комісія № 26 дійшла висновку, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наказом ГУНП в Дніпропетровській області від 01.12.2016 № 340 о/с «По особовому складу» відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII позивача з 01.12.2016 звільнено зі служби в поліції через службову невідповідність. Підстава - атестаційний лист від 28.10.2016.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанцій дійшов висновку, що рішення Атестаційної комісії № 26 ГУНП в Дніпропетровській області про те, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, відповідає вимогам Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція № 1465) та прийняте атестаційною комісією з урахуванням усіх обставин, що мали значення для його прийняття. При цьому, суд зазначив, що оскільки 07.09.2016 безпосереднім керівником позивача було складено негативний висновок про невідповідність ОСОБА_4 займаній посаді, а вже потім 10.09.2016 відбулося включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, то відповідачем дотримані вимоги Закону щодо наявності підстав для проведення атестації позивача. Крім того, суд врахував, що позивач не оскаржував наказ про проведення атестування поліцейських полку «Дніпро-1» та рішення про його включення до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав до скасування рішення суду першої інстанції та часткового задоволення позовних вимог, враховуючи те, що позивача протиправно звільнено зі служби в поліції на підставі висновків, прийнятих за наслідками проведеної атестації, яка призначена та проведена з порушеннями норм діючого законодавства України.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що атестація позивача правомірно призначена керівником поліції, в межах його повноважень та на виконання вимог чинного законодавства. Вважає, що Атестаційна комісія № 26, з урахуванням всіх критеріїв атестування позивача, дійшла до висновків, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Позивач у своєму відзиві на касаційну скаргу просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав до задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону № 580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Поряд із Законом № 580-VIII правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями Закону України «Про професійний розвиток працівників» від 12.01.2012 № 4312-VI (далі - Закон № 4312-VI).

Так, статтею першою цього Закону визначено, що атестація працівників - це процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 4312-VI атестації не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом апеляційної інстанції, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою. Зазначений наказ не допускає неоднозначного трактування підстав для його прийняття. Прийнявши його, відповідач визнав, що позивач відповідає вимогам до поліцейських.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.

Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що наказ від 21.09.2016 № 2647 не визначав проведення атестації особисто позивача, та з тексту наказу вбачається, що його метою (підставою) не було вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність ОСОБА_4, ані в наказі, ані в списках не наведено такої підстави для проведення атестації позивача.

Тобто, незважаючи на посилання відповідача на наявність у позивача негативної характеристики безпосереднього керівника, атестацію позивача призначено не з підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом №580-VІІІ. Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийнятті на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII, повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. У разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою працевлаштування на бажаній посаді. У той же час звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Посилання скаржника на те, що позивача було призначено на посаду тимчасового штату територіального органу поліції, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки частиною другою статті 58 Закону № 580-VIII передбачено випадки, коли особа може бути призначена на посаду в органи Національної поліції України тимчасово. До них відносяться: 1) заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, 2) заміщення посад, призначенню на які передує укладання контракту.

Верховний Суд звертає увагу, що наказ ГУНП в Дніпропетровській області від 07.11.2015 № 1 о/с не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача поліцейським полку патрульної служби особливого призначення «Дніпро-1» ГУНП в Дніпропетровській області.

Стосовно доводів касаційної скарги про те, що Закон № 4312-VI не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, колегія суддів зауважує, що положення статті 12 цього Закону є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, не суперечать положенням Закону № 580-VІІІ, а тому поширюють свою дію в тому числі на правовідносини з атестування поліцейських.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про незаконність звільнення позивача, а відтак, і про часткове задоволення позовних вимог.

Питання правильності обрахунку періоду вимушеного прогулу та суми стягнення не є предметом касаційного оскарження, а тому не аналізуються Судом.

Приписами частини першої статті 341 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Отже, доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

Таким чином, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03.08.2017 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх
Судді: В.М. Бевзенко
О.В. Білоус