Справа № 813/578/17
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2019-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 лютого 2019 року

м. Київ

справа №813/578/17

адміністративне провадження №К/9901/5633/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Кравчука В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на постанову Галицького районного суду м. Львова від 09 серпня 2017 року (суддя Волоско І.Р.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року (головуючий суддя Кушнерик М.П., судді: Мікула О.І., Курилець А.Р.) у справі №813/578/17 за позовом Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Піраміда" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання незаконною та скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2017 року Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Піраміда" (далі по тексту - позивач) звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі по тексту - відповідач), в якому просило, з урахуванням уточненої позовної заяви, визнати незаконною та скасувати постанову №07-3483/87 від 23 листопада 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування.

Адміністративний позов обґрунтовано тим, що акт про недопущення до перевірки та протокол про порушення були складені відповідачем безпідставно, а тому винесена на їх підставі постанова є незаконною. Крім того, постанова винесена від імені відповідача не уповноваженою особою. Зокрема, акт та протокол оформлені відповідачем у зв'язку з відмовою у допуску його посадових осіб до перевірки, але факт відмови у допуску до перевірки не мав місця. Директор ОСББ ОСОБА_1 не відмовляв у допуску посадових осіб відповідача до перевірки, оскільки не був присутнім на об'єкті перевірки та його не було повідомлено про наміри і підстави проведення перевірки 14 вересня 2016 року посадовими особами відповідача. Також позивач вважав, що він може бути притягнутий до відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого пунктом другим частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», лише у разі недопущення до перевірки посадових осіб центрального орану виконавчої влади, натомість посадові особи відповідача є посадовими особами виконавчого органу Львівської міської ради. З приводу пропуску п'ятнадцятиденного строку звернення до суду з метою оскарження спірної постанови зазначено, що про існування останньої позивачу стало відомо лише 01 лютого 2017 року під час ознайомлення з матеріалами виконавчого провадження ВП № 53262425, відкритого щодо її примусового виконання.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 09 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року, поновлено строк звернення до суду. Визнано незаконною та скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові № 07-3483/87 від 23 листопада 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові звернулася з касаційною скаргою, в якій просить скасувати Галицького районного суду м. Львова від 09 серпня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року, прийняти нову постанову, якою відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що висновки судів попередніх інстанцій про обов'язок відповідача повідомити позивача щодо наміру проведення перевірки з метою допуску його працівників до проведення останньої є безпідставними, адже з приписів чинного законодавства у сфері містобудівної діяльності вбачається, що обов'язок повідомлення про майбутню позапланову перевірку суб'єкта містобудування відсутній. При цьому факт недопуску посадових осіб відповідача до об'єкту будівництва мав місце, що підтверджується відеофіксацією події 14 вересня 2016 року. Наголошено на тому, що посадова особа відповідача ОСОБА_2 мав право виносити оскаржувану постанову. При цьому з 29 квітня 2016 року відповідно до акту спільної комісії від 28 квітня 2016 року відповідач почав виконувати повноваження, визначені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства», а відтак став правонаступником прав і обов'язків державної архітектурно-будівельної інспекції України, тобто органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Також зауважено, що судами було порушено норми процесуального права та безпідставно поновлено позивачу строк на звернення до суду.

Позивач правом подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23 листопада 2016 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові винесла постанову №07-3483/87 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якої Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Піраміда» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 14500,0 гривень.

Постанова винесена з огляду на те, що відповідачем встановлено факт недопущення посадових осіб Інспекції ДАБК у м.Львові до перевірки об'єкта будівництва - реконструкція з розширенням житлового будинку на вул.О.Новаківського, 3 у м. Львові, за рахунок прибудови та надбудови, для проведення перевірки не надано документів необхідних для здійснення архітектурно-будівельного контролю, що є порушенням пункту 1 частини 4 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та підпункту 1 пункту 11 «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553.

Факт зазначеного порушення відповідачем встановлено на підставі акту про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 14 вересня 2016 року №б/н та протоколу про порушення у сфері містобудівної діяльності від 14 вересня 2016 року №б/н.

Поновлюючи позивачу строк звернення до суду, суди попередніх інстанцій зауважили, що на адресу ОСББ «Піраміда» у встановленому законом порядку не було скеровано оскаржувану постанову для відома, а про існування останньої позивачу стало відомо лише 01 лютого 2017 року під час ознайомлення з матеріалами виконавчого провадження, що підтверджується матеріалами справи.

Задовольняючи вимоги адміністративного позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач не повідомляв позивача про наміри проведення перевірки, тому висновки суб'єкта владних повноважень про те, що посадова особа підприємства відмовила у допуску до перевірки, безпідставні та суперечать встановленому порядку перевірок. Акт про недопущення до перевірки та протокол про порушення відповідачем складені безпідставно. З відеофіксації, що міститься в матеріалах справи, не вбачається, що саме ОСОБА_1 не допускав посадових осіб до перевірки. Крім того, посадові особи відповідача є посадовими особами виконавчого органу Львівської міської ради, а не центрального органу виконавчої влади, а тому притягнення до відповідальності позивача за недопущення до перевірки посадових осіб відповідача не передбачено пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Колегія суддів вважає рішення судів попередніх інстанцій законними та обґрунтованими з огляду на наступне.

З приводу доводів касаційної скарги щодо безпідставного поновлення позивачу п'ятнадцятиденнного строку звернення до суду, колегія суддів касаційного суду погоджується з висновками судів про відсутність факту направлення на адресу ОСББ «Піраміда» копії оскаржуваної постанови та підтвердження матеріалами справи факту ознайомлення позивача із вказаною постановою лише 01 лютого 2016 року (а.с.99), що свідчить про наявність обґрунтованих підстав для поновлення позивачу пропущеного строку звернення до суду.

З приводу висновків судів попередніх інстанцій стосовно неможливості притягнення позивача за порушення, передбачене пунктом другим частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» з огляду на те, що посадові особи відповідача є посадовими особами виконавчого органу Львівської міської ради, а не центрального органу виконавчої влади, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Диспозиція пункту 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на час винесення оскаржуваної постанови) передбачала відповідальність за недопущення на об'єкти будівництва саме посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року №671 «Деякі питання діяльності архітектурно-будівельного контролю» затверджено примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю. Пунктом 2 цієї постанови визначено, що органи державного архітектурно-будівельного контролю є правонаступниками прав та обов'язків ДАБІ щодо здійснення переданих повноважень відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». До завершення здійснення заходів утворення органів державного архітектурно-будівельного контролю в Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях та сільських , селищних, міський радах або визначення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів сільських, селищних. міських рад, на які покладаються повноваження, визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», такі повноваження здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція.

Відповідно до пункту 1 частини 1 та частини 2 статті 9-1 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» на період до утворення (визначення) місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування органів державного архітектурно-будівельного контролю повноваження, визначені цим Законом, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Орган державного архітектурно-будівельного контролю починає здійснювати повноваження, визначені Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства", на наступний день після затвердження акта спільної комісії.

Відповідно до матеріалів справи, акт спільної комісії було складено 28 квітня 2016 року (а.с.91-93), а відтак з 29 квітня 2016 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові стала правонаступником прав і обов'язків Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо здійснення переданих повноважень відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Разом з тим, відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року №294, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. До напрямків діяльності Держархбудінспекції віднесені: архітектурно-будівельний контроль та нагляд; дозвільна процедура: ліцензування; регуляторна діяльність.

При цьому відповідно до статті 6 Закону № 3038-VІ, Держархбудінспекцію, як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю і нагляду, уповноважено здійснювати державний нагляд за діяльністю виконавчих органів відповідних органів місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 5 статті 7 Закону № 3038-V1 вказані органи у межах делегованих цим Законом повноважень є підконтрольними Держархбудінспекції.

Таким чином, передання відповідачу відповідних повноважень щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю не свідчить про набуття останнім статусу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

При цьому пункт 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у редакції Закону № 1817-VIII від 17 січня 2017 року, яка набрала чинності з 10 червня 2017 року, вже передбачає відповідальність суб'єктів містобудування у вигляді штрафу за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі тридцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Таким чином, лише з 10 червня 2017 року законодавцем було розширено перелік органів державного архітектурно-будівельного контролю, за недопущення посадових осіб яких на об'єкти будівництва, передбачено відповідальність за Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Отже, з аналізу правового регулювання відповідальності суб'єктів містобудування слідує, що станом на час винесення оскаржуваної постанови чинне законодавство передбачало лише відповідальність за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Серед цих суб'єктів не зазначено підконтрольні центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, яким є відповідач, вказана норма Закону є чіткою і не передбачає більш ширшого її тлумачення, а відтак висновки судів попередніх інстанцій в цій частині також є правильними.

Щодо необхідності повідомлення суб'єкта містобудування про намір щодо проведення позапланового заходу, як необхідної передумови для притягнення особи до відповідальності відповідно до положень пункту другого частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», колегія суддів зазначає наступне.

У відповідності до частини першої та другої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

Згідно підпункту 1 пункту 11 цього Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 533), посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право безперешкодного доступу на місце будівництва об'єкта та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.

Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 5 Порядку №553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Абзацами першим, десятим та одинадцятим пункту 7 Порядку №553 встановлено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Відповідно до пункту 9 Порядку №533 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Згідно з підпунктом 1 пункту 11 Порядку №533 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.

У відповідності до пункту 12 Порядку №553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані: у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб'єктами господарювання та фізичними особами; ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством; за письмовим зверненням суб'єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до пункту 13 Порядку №553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки складається відповідний акт (пункт 14 Порядку № 533).

У пункті другому частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» встановлено, що відповідальність суб'єктів містобудування за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.

Таким чином, відповідальність, визначена наведеною нормою, настає у разі недопущення суб'єктом містобудування посадових осіб архітектурно-будівельної інспекції на об'єкт будівництва для здійснення ними заходів контролю, в тому числі шляхом проведення перевірки, за умови наявності в останніх законних підстав здійснювати ці заходи та дотримання ними процедури їх здійснення.

З аналізу вищенаведеного слідує, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, здійснюють зокрема позапланові перевірки суб'єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на, зокрема безперешкодний доступ на місце будівництва об'єкта та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню.

Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб'єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов'язком такого суб'єкта містобудування.

В той же час, ні приписи Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ні Порядку №533 не визначають обов'язку органу державного архітектурно-будівельного контролю попередньо попередити суб'єкта містобудування про намір проведення позапланового заходу. Від суб'єкта владних повноважень відповідно до вимог законодавства, чинного на час проведення позапланової перевірки, вимагалось лише пред'явлення службового посвідчення та направлення на перевірку безпосередньо перед проведенням такої перевірки. Вказане також узгоджується і з обставинами, визначеними пунктом 7 Порядку №533, що слугують підставами для проведення позапланової перевірки, як відповідного способу виявлення або підтвердження факту порушення суб'єктом містобудування норм чинного законодавства.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій щодо неправомірного неповідомлення відповідачем позивача про намір проведення позапланової перевірки є помилковими та такими, що не відповідають приписам чинного законодавства, оскільки чинне на час проведення перевірки законодавство не передбачало попереднього повідомлення суб'єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов'язкову передумову можливості її проведення.

Суд касаційної інстанції зауважує, що положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» до 01 січня 2017 року не поширювались на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) (частина друга статті 2 вказаного Закону).

Крім того, висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності доказів того, що саме директор ОСББ «Піраміда» відмовив у допуску посадовим особам відповідача, оскільки він не був присутній на об'єкті будівництва, колегія суддів також вважає помилковими, оскільки відповідно до пункту 9 Порядку №533 проведення перевірки можливе як у присутності суб'єкта містобудування, так і в присутності його представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Разом з тим, з урахуванням правильних висновків судів щодо відсутності складу правопорушення, визначеного пунктом другим частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в частині настання відповідальності за недопущення на об'єкти будівництва саме посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, вказані вище помилкові висновки судів попередніх інстанцій не вплинули на правильність вирішення судового спору по суті, а тому підстави для скасування судових рішень відсутні.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга, в межах її доводів, не підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові залишити без задоволення.

Постанову Галицького районного суду м. Львова від 09 серпня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року у справі №813/578/17 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

В.М. Кравчук ,

Судді Верховного Суду