Справа № 140/309/19
Суддя: Костюкевич Сергій Федорович
Дата ухвалення: 2019-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про залишення позовної заяви без руху

12 лютого 2019 року

Луцьк

Справа № 140/309/19

Суддя Волинського окружного адміністративного суду Костюкевич С. Ф., вивчивши позовну заяву Заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

Заступник прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради звернувся з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 07.11.2018 року №718-1 «Про затвердження коригування проекту детального плану території житлового кварталу на вулиці Рівненській у місті Луцьку».

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) суддя після одержання позовної заяви з’ясовує, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Так, відповідно до пункту 3 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з’ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Позовна заява подана без додержання вимог, встановлених статтею 160 КАС України, та містить такі недоліки.

Відповідно до ч. 1 ст. 160 КАС України, у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.

Згідно з ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред’явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною третьою статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень слід зробити висновок, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу функцій, вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Закон України «Про прокуратуру» та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оціночні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров'я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв'язку з викладеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в адміністративній справі №826/3492/18 від 08 листопада 2018 року.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з'ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

З матеріалів позову вбачається, що фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з оскаржуваним рішенням, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати рішення у судовому порядку, оскільки уповноваженим на це органом цього здійснено (на думку позивача) не було. Незгода прокурора з рішенням не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави.

Також слід врахувати викладений в ухвалі Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17 висновок про те, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Згідно п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень;

Таким чином, вказаним Законом передбачено право Луцької міської ради скасовувати рішення свого виконавчого органу, в даному випадку Виконавчого комітету Луцької міської ради

Відповідно до ст. 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Згідно ч. 4 ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Отже, в аспекті фактичних обставин цієї справи, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, беручи до уваги спеціальне нормативне регулювання здійснення представництва прокурором у суді, вбачається, що Луцька міська рада не була позбавлена можливості та права звертатися з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення від 07.11.2018 року №718-1.

Водночас прокурором у позові не зазначено причин, які перешкоджають Луцькій міській раді самостійно захистити її інтереси, які збігаються з інтересами держави, та причин бездіяльності Луцької міської ради.

Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва, викладених в ч. 4 ст. 53 КАС України.

Зазначена правова позиція відповідає викладеній у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 року в справі № 806/1000/17.

З матеріалів позовної заяви та додатків до позову вбачається, що позиції Луцької міської ради та її виконавчого комітету у питанні коригування проекту ДПТ житлового кварталу на вулиці Рівненській у місті Луцьку повністю збігаються, що робить неможливим звернення прокурора з позовом в інтересах міської ради до її виконавчого комітету. У виниклих правовідносинах прокурор може звернутися лише шляхом подання самостійного позову до відповідача з обґрунтуванням порушення інтересів держави та необхідності такого захисту.

Згідно ч. 4 ст. 53 КАС України, невиконання вимог даної норми при поданні позову має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частин першої та другої статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтею 160 цього Кодексу, протягом п’яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Отже, оскільки позовна заява не відповідає вимогам, встановленим статтею 161 КАС України, її слід залишити без руху, надавши позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви – десять днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Позивачу у цей строк слід усунути зазначені недоліки позовної заяви шляхом подання нової редакції позовної заяви з урахуванням викладених висновків суду.

Керуючись статтями 160, 161, 169 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення залишити без руху.

Надати позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви – десять днів з дня вручення копії ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Роз’яснити позивачам, що у випадку невиконання вимог цієї ухвали, позовна заява буде вважатися неподаною та повернута позивачам.

Копію ухвали надіслати особам, що звернулися із позовною заявою.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не може бути оскаржена.

Суддя С.Ф. Костюкевич