Справа № 825/1652/16
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2019-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 лютого 2019 року

м.Київ

справа №825/1652/16

адміністративне провадження №К/9901/17541/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року (суддя: Клопот С.Л.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року (судді: Аліменко В.О., Безименна Н.В., Карпушова О.В.) у справі №825/1652/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області (далі - ГУ НП в Чернігівській області), Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Чернігівській області (далі - АК ГУ НП в Чернігівській області), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення АК ГУ НП в Чернігівській області від 19.08.2016 року;

- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Чернігівській області від 23.09.2016 № 185 о/с в частині звільнення старшого сержанта поліції ОСОБА_1, помічника чергового Куликівського відділення поліції Чернігівського відділу поліції зі служби в поліції через службову невідповідність;

- поновити його на службі в поліції на раніше займаній посаді та стягнути з ГУ НП в Чернігівській області на його користь грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року, позов задоволено.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що з 2005 року ОСОБА_1 проходив службу на різних посадах в органах внутрішніх справ.

7 листопада 2015 року Наказом т.в.о. начальника ГУ НП в Чернігівській області № 1 о/с відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» (далі - Закон №580-VIII) позивача без проведення конкурсу було призначено на посаду помічника чергового Куликівського відділення поліції Чернігівського відділу поліції, з присвоєнням спеціального звання «старший сержант поліції».

12 лютого 2016 року ГУНП в Чернігівській області наказом №170 «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Чернігівській області» вирішено провести відповідне атестування особового складу, в тому числі й позивача.

На підставі зазначеного наказу позивачем було проведено тестування та атестування, визначені «Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських», затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015 (далі - Інструкція).

19 серпня 2016 року АК ГУ НП в Чернігівській області складено висновок, відповідно до якого ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наказом ГУНП в Чернігівській області від 23.09.2016 №185 о/с «По особовому складу» старшого сержанта поліції ОСОБА_1, помічника чергового Куликівського відділення поліції Чернігівського відділу поліції, звільнено зі служби в поліції згідно з пунктом 5 (через службову невідповідність) частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон №580-VIII).

Вважаючи своє звільнення незаконним, а оскаржуваний наказ відповідача - таким, що винесений з порушенням процедури, встановленої законодавством, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з мотивами якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що при проведенні атестування та винесенні оскаржуваного наказу відповідачами не було дотримано визначеної чинним законодавством процедури, а тому дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та, як наслідок, наявність підстав до їх задоволення.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією, а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними. При цьому, вважає, що суди попередніх інстанцій фактично надали оцінку підставам прийняття рішення атестаційної комісією, і таким чином перебрали на себе дискреційні повноваження останньої та прийняли нове рішення про відповідність позивача займаній посаді.

Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що позивачем було пропущено строк звернення до суду в частині позовних вимог про скасування висновку атестаційної комісії.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду помічника чергового Куликівського відділення поліції Чернігівського відділу поліції.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону №580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, ганебних вчинків, злочинів, вчинення корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Стосовно посилань скаржника на незадовільні результати тестування як на обставину, що свідчить про службову невідповідність позивача, колегія суддів зазначає, що згідно положень Інструкції № 1465 результати тестування обов'язково враховуються атестаційною комісією, однак вони не мають вирішального значення та повинні оцінюватись разом з іншими матеріалами, що були подані до атестування.

Також, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України №580-VІІІ.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той же час обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції у запас Збройних Сил України, необхідність поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Водночас, вирішуючи спір в частині визнання протиправним та скасування рішення (висновку) АК ГУ НП в Чернігівській області від 19.08.2016 року, суди не перевірили дотримання позивачем строку звернення до суду з такою позовною вимогою.

Так, відповідно до частини 1 статті 59 Закону України № 580-VІІІ служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

Положеннями частини першої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час звернення з даним позовом) передбачено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина третя статті 99 КАС України).

Як вбачається з матеріалів справи, позивач ознайомився з рішенням (висновком) атестаційної комісії 19 серпня 2016 року. Отже, звернувшись до суду першої інстанції 26 вересня 2016 року з вимогами щодо скасування такого рішення (висновку) атестаційної комісії, ним було пропущено строк звернення, визначений ч.3 ст.99 КАС України.

При цьому, позивачем клопотання про поновлення пропущеного процесуального строку в цій частині позовних вимог не заявлялось та, відповідно, не вирішувалось судами попередніх інстанцій.

Враховуючи, що ухвала про поновлення строку звернення до суду в матеріалах справи відсутня, обставини, що слугували причиною пропуску строку звернення з вищевказаними позовними вимогами судами не досліджено і такі не визнано поважними, - зазначені вище рішення судів не можуть вважатися обґрунтованими та законними в цій частині.

Статтею 353 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Оскільки при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій в частині вимог були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, а саме: поважність причин пропуску строку для звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправним та скасування рішення АК ГУ НП в Чернігівській області від 19.08.2016 року, що має значення для правильного вирішення справи, зазначені судові рішення підлягають частковому скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції в цій частині.

В решті висновки судів попередніх інстанцій є обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, а тому зміні чи скасуванню не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області задовольнити частково.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року скасувати в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Атестаційної комісії Національної поліції в Чернігівській області від 19.08.2016, оформленого протоколом ОП № 15.00025227.0059196.

Справу у цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В іншій частині постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх

Судді: О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець