Справа № 815/209/18
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2019-01-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 січня 2019 р.м.ОдесаСправа № 815/209/18

Категорія: 5.1.2 Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н. В.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.

суддів - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.

за участі секретаря - Скоріної Т.С.

апелянта - ОСОБА_1 та його представника - ОСОБА_2;

представника відповідача та ОСОБА_3 - ОСОБА_4;

представника Одеського національного університету ім. Мечникова І.І. - Юдової Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу адвоката ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тимчасової Кваліфікаційної ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів) про визнання протиправним та скасування рішення,

за участі третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору:

- на стороні відповідача - директора Інституту археології Національної академії наук України ОСОБА_3;

- на стороні позивача - Одеського національного університету ім. Мечникова І.І.,-

В С Т А Н О В И В:

У січні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом та з урахуванням змін до нього, просив визнати протиправним та скасувати рішення Тимчасової Кваліфікаційної ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів) від 01.06.2017 року про відмову у видачі кваліфікаційного документа, який видається на проведення наукового дослідження археологічної спадщини України.

Позивач мав намір проводити підводні археологічні дослідження та пошукові роботи в акваторії о. Зміїний, у Килійському районі Одеської області в період червня - липня 2017 року та вважав, що необґрунтована відмова Тимчасової Кваліфікаційної ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів), порушує його право на свободу наукової творчості, що гарантовано першим реченням статті 54 Конституції України.

В обґрунтування обставин наявності порушеного права позивач зазначив, що відповідно до Положення про кваліфікаційний документ (Відкритий лист) на проведення наукового дослідження археологічної спадщини України,затвердженого головою Вченої ради Інституту археології НАН України від 26.10.2010 року, у редакції 2015 року (далі - Положення), у відповідача не було підстав для відмови йому у видачі кваліфікаційного документа.

Одними із головних аргументів позову є неповідомлення про істотну зміну вимог щодо отримання Відкритого листа для проведення наукового дослідження культурної спадщини України, які були внесені в 2015 році у Положення спричинило грубе порушення в здійснення наукової діяльності. До того ж, позивач наполягав на тому, що відповідач необґрунтовано керувався листом Командувача Військово-морських сил Збройних сил України Воронченко І.О. №154/11/2055 від 31.05.2017р про проведення, орієнтовано до початку осені 2017 року, артилерійських стрільб кораблями та підрозділами Військово-Морських сил ЗСУ в акваторії о. Зміїний та помилково вважав, що проведення практики Одеським національним університетом імені І.І. Мечникова (червень-липень) збігається із проведенням артилерійських стрільб кораблями та підрозділами Військово-Морських сил ЗСУ в акваторії о. Зміїний.

Так, на думку позивача, Інститут археології НАН України не має компетенції щодо здійснення запитів, направлення та прийняття кореспонденції замість Кваліфікаційної ради.

Фактично, як стверджував позивач, директор Інституту археології Національної академії наук України ОСОБА_3, виконуючи обов'язки голови Тимчасової Кваліфікаційної ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів), діяв як директор Інституту археології НАН України, що не можна визнати законним.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції вважав, що відповідач прийняв правомірне рішення, яким відмовив у видачі кваліфікаційного документа, оскільки наскрізна програма на отримання Відкритого листа подана позивачем без дотримання приписів п. 3.6.2 та п.3.8 Положення.

Вважаючи, що наведений спір відноситься до адміністративної юрисдикції та відмовляючи, на стадії розгляду справи, представнику Тимчасової Кваліфікаційної ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів) у закритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що відповідно до п.9 ч.1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно - правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.

Суд вважав, що відповідач як орган, який видає державний кваліфікаційний документ, приймаючи рішення про відмову в його видачі приймає управлінське рішення керуючись приписами відповідного Положення.

Понад те, на думку суду першої інстанції, Відкритий лист є обов'язковою умовою для отримання дозволу на проведення археологічних розвідок, а, отже, породжує для позивача права та обов'язки, що мають обов'язковий характер.

Не погоджуючись із судовим рішенням про відмову в задоволенні позову, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення - про задоволення позову.

У доводах апеляційної скарги представник позивача зазначає, що суд першої інстанції самостійно розглянув наскрізну програму щодо відповідності вимогам Положення та зробив власні висновки, фактично замість відповідача.

Так, на думку апелянта, предметом розгляду справи було правомірність прийняття спірного рішення, а не дотримання вимог законодавства під час подання заяви на отримання кваліфікаційного документу.

До того ж, апелянт підкреслив, що суд першої інстанції не звернув уваги на те, що відповідач, приймаючи спірне рішення та зазначаючи про небезпеку в отриманні кваліфікаційного документа, вийшов за межи наданих повноважень, адже він не надає дозвіл на проведення археологічних досліджень, а лише підтверджує кваліфікацію дослідника

У відзивах на апеляційну скаргу, які надійшли від відповідача та третьої особи - директора Інституту археології Національної академії наук України ОСОБА_3, зазначається про обґрунтованість рішення суду першої інстанції та про його ухвалення у відповідності до норм матеріального та процесуального права.

Представник зазначених осіб просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

У суді апеляційної інстанції ОСОБА_1 та його представник доводи апеляційної скарги підтримали та просили її задовольнити.

З доводами апеляції погодилась представник третьої особи на стороні позивача, Одеського національного університету ім. Мечникова І.І., та вважала, що рішення суду є незаконним та необґрунтованим.

Представник Тимчасової Кваліфікаційної ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів) та директора Інституту археології Національної академії наук України ОСОБА_3 зазначив про відсутність в доводах апеляції обставин про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що свідчить про законність та обґрунтованість прийнятого судового рішення.

Перевіривши правильність встановлення судом першої інстанції обставин справи та додержання норм матеріального і процесуального права, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про те, що вона підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Встановлені фактичні обставини справи свідчать, що позивач є здобувачем кафедри археології та етнології історичного факультету Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова.

Останнім, у складі громадської організації «Підводно-археологічна експедиція «НАВАРЕКС» проведено дослідження археологічної пам'ятки античного вітрильника «Зміїний-Патрокл».

ОСОБА_1 в період 2014 та в 2015 роках було отримано Кваліфікаційні документи (Відкриті листи).

Заява ОСОБА_1 для отримання кваліфікаційного документу (Відкритого листа) 06 квітня 2017 року була зареєстрована Кваліфікаційною радою з питань дослідження археологічної спадщини України за № 125-12/235.

01 червня 2017 року відбулось засідання Тимчасової кваліфікаційної ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів) на якому було ухвалене рішення про відмову ОСОБА_1 у видачі кваліфікаційного документа.

Аналізуючи спірні правовідносини, колегія суддів дійшла висновку, що їх вирішення відноситься до цивільної юрисдикції, адже суть порушеного права стосується немайнових відносин та зводиться до відмови Кваліфікаційної ради, до складу якої входять провідні вчені археологи, у видачі документа, що засвідчує його фаховий рівень і дає право на проведення досліджень археологічної спадщини.

Підставою для вказаних висновків служать наступні правові норми.

Відповідно до частини 1 статті 1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.

Частина 1 статті 270 ЦК України встановлює види особистих немайнових прав та, зокрема зазначає, що особа має право на свободу літературної, художньої, наукової і технічної творчості.

Порядок здійснення особистих немайнових прав та забезпечення їх здійснення встановлюють статті 272 та 273 ЦК України.

Зокрема, вказані норми встановлюють, що фізична особа має право вимагати від посадових і службових осіб вчинення відповідних дій, спрямованих на забезпечення здійснення нею особистих немайнових прав.

Органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень забезпечують здійснення фізичною особою особистих немайнових прав.

Юридичні особи, їх працівники, окремі фізичні особи, професійні обов'язки яких стосуються особистих немайнових прав фізичної особи, зобов'язані утримуватися від дій, якими ці права можуть бути порушені.

Діяльність фізичних та юридичних осіб не може порушувати особисті немайнові права.

Натомість частина 1 статті 2 унормовує, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Визначаючи термін "адміністративна справа" законодавець у пункті 1 частини 1 статті 4 КАС України вказав, що це - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Розкриваючи поняття публічно-правового спору, законодавець у пункті 2 частини 1 зазначив, що це спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Суд першої інстанції, вважаючи що на даний спір поширюється адміністративна юрисдикція, вважав, що Тимчасова Кваліфікаційна рада з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів), керуючись приписами положення "Про кваліфікаційний документ (Відкритий лист) приймає управлінське рішення.

Окрім того, як зазначає суд, Відкритий лист, це єдиний державний документ, установленого зразка, що визначає фаховий рівень дослідника і дає право на проведення досліджень археологічної спадщини і його необхідно пред'явити центральному органу виконавчої влади для отримання дозволу на проведення археологічних розвідок, розкопок, і таке інше.

З такою правовою позицією суду першої інстанції не можна погодитися, з огляду на наступне.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності.

Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій.

Для з'ясування питання наявності в діях відповідача владних управлінських функцій, слід звернутися нормативних актів, які регулюють його діяльність.

Так, правовий статус відповідача визначений в Законах України "Про охорону культурної спадщини", "Про охорону археологічної спадщини" та в Статуті Інституту археології Національної академії наук.

Відповідно до частини 1 статті 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" кваліфікаційні документи видаються кваліфікаційною радою - колегіальним, незалежним органом, відповідальним за фаховий рівень виконавця робіт. Порядок формування та діяльності кваліфікаційної ради затверджується Кабінетом Міністрів України. До складу кваліфікаційної ради входять відповідні фахівці наукових установ, вищих навчальних закладів, громадських організацій.

Колегією суддів встановлено, що Кабінетом Міністрів України не затверджено Порядок формування та діяльності кваліфікаційної ради з видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів), її заміняє Тимчасова Кваліфікаційна Рада, створена наказом директора Інституту археології НАН України і головою Державної Служби з питань культурної спадщини.

Однак, згідно з Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо компетенції правоохоронних органів в питаннях охорони підводної культурної та археологічної спадщини" від 13.01.2011 р. №2947 VI на Інституту археології Національної академії наук України покладено функцію формування Кваліфікаційної ради з ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів).

Як письмово зазначив у ході судового засідання в суді першої інстанції директор Інституту археології Національної академії наук України та одночасно голова Тимчасової Кваліфікаційної ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів), процедура видачі таких документів є справою професійної археологічної спільноти і ніколи не була державною владною функцією. Органи державної влади не мають встановлених законом повноважень впливати на прийняття наведеним колегіальним органом рішень.

Статтею 12 Закону України "Про охорону археологічної спадщини" встановлено, що Інститут археології Національної академії наук України є державною науковою установою у сфері дослідження археологічної спадщини, що відповідно до законодавства:

організує і здійснює наукові та науково-рятувальні дослідження археологічних об'єктів;

координує наукові дослідження, що здійснюються на території України науковими установами та організаціями незалежно від їх підпорядкування та форми власності;

розробляє, затверджує та впроваджує наукові методики дослідження археологічної спадщини;

здійснює наукову археологічну експертизу програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, виконання яких може негативно позначитися на стані об'єктів археологічної спадщини, їх територій та зон охорони;

веде науковий архів звітів про археологічні дослідження;

здійснює наукову експертизу результатів дослідження археологічної спадщини;

формує кваліфікаційну раду з питань видачі кваліфікаційних документів (відкритих листів).

Підпункт 1.1 Статуту Інституту археології Національної академії наук України вказує, що це державна бюджетна неприбуткова наукова установа, що заснована на державній власності, перебуває у віданні Національної академії наук України.

Отже, з вищенаведеного вбачається, що Інститут не є суб'єктом владних повноважень, а завданням Кваліфікаційної ради, яку він формує, є визначення фахового рівня дослідників археологічної спадщини, достатнього для виконання робіт археологічного характеру на тому чи іншому об'єкті археологічної спадщини з видачею відповідного кваліфікаційного документа або аргументованою відмовою у його видачі.

До складу Кваліфікаційної ради входять провідні вчені - археологи, які мають багаторічний досвід керівництва польовими археологічними дослідженнями і представляють наукові установи, вищі навчальні заклади, музеї заповідники, фахові громадські організації.

Колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що рішення Кваліфікаційної ради є обов'язковим для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб, а тому при визначенні юрисдикції, слід керуватися пунктом 9 частини 1 статті 19 КАС України.

Так, дійсно, відповідно до частини 1 статті 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, за умови дотримання виконавцем робіт вимог охорони культурної спадщини та наявності у нього необхідного кваліфікаційного документа, виданого кваліфікаційною радою.

Проте, у вказаній нормі Закону не міститься обставин, які б зобов'язували орган виконавчої влади, при наявності кваліфікаційного документа надавати особі дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок.

Далі, слід зазначити, що є правильними доводи позивача про те, що відмова Кваліфікаційної ради надати йому відкритий лист порушує його право на наукове дослідження археологічної спадщини.

Але, з цього приводу, колегія суддів вказує, що позивач не позбавлений звернутися за захистом своїх прав до суду цивільної юрисдикції.

Відповідно до п.1 ч.1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з ч.1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Підсумовуючи викладене та враховуючи те, що постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм процесуального права, є всі підстави для її скасування та закриття провадження у справі, на підставі ст. 319 КАС України.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 319, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 червня 2018 року - скасувати.

Провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Тимчасової Кваліфікаційної ради з питань видачі кваліфікаційних документів (Відкритих листів) про визнання протиправним та скасування рішення - закрити.

Роз'яснити позивачу про його право звернутися до суду цивільної юрисдикції.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач - суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Л.П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 05.02.2019 року.