Справа № 442/3936/17
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2019-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2019 року № 857/2583/18
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Курильця А.Р., Мікули О.І.,

при секретарі судового засідання - Пильо І.І.

розглянувши у відкритому судовому в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року у справі №442/3936/17 (суддя Нагірна О.Б., рішення ухвалене о 12/30 год., м.Дрогобич, повний текст складено 17 вересня 2018 року) за її позовом до Дрогобицької міської ради Львівської області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання до вчинення дій, -

ВСТАНОВИВ:

У травні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду позовом до Дрогобицької міської ради Львівської області (далі - Міська рада) в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог (а.с.192-193) просила:

визнати протиправним і скасувати підпункт 4.1 пункту 4 рішення Міської ради «Про відмову у наданні дозволів на виготовлення проектів відведення земельних ділянок, у затвердженні проекту відведення та надання в оренду земельної ділянки, у затвердженні матеріалів технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (місцевості) від 20.12.2016 №528 (далі - Рішення №528);

зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача від 14.03.2014 щодо виділення земельної ділянки орієнтованою площею 0,10 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика в м.Дрогобичі (далі - Заява; Земельна ділянка по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика відповідно);

зобов'язати Міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика;

зобов'язати Міську раду подати до суду першої інстанції звіт про виконання постанови суду в частині повторного розгляду Заяви щодо виділення Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика та в частині надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика в місячний строк з часу набрання постановою законної сили;

визнати незаконним та нечинним рішення Міської ради «Про затвердження «Положення про порядок виділення громадянам земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва» у відведеному кварталі забудови відповідно до Детального плану території в районі вулиці Паркової у місті Дрогобичі» від 03.10.2017 №871 (далі - Рішення №871, Положення відповідно).

Рішенням Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано підпункт 4.1. пункту 4 Рішення №528 щодо відмови у передачі безоплатно у власність Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика ОСОБА_1 Зобов'язано Міську раду повторно розглянути Заяву. Зобов'язано Міську раду подати до Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області звіт про виконання рішення суду в частині повторного розгляду Заяви, в місячний строк з часу набрання рішенням законної сили. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржила позивач, яка із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції, в частині відмовлених позовних вимог та ухвалити нове рішення про задоволення вказаних позовних вимог.

В доводах апеляційної скарги вказує, що відмова у задоволенні частини заявлених позовних вимог спричиняє відсутність реального захисту її порушених прав. Зазначає, що тривалість порушення відповідачем її права на Земельну ділянку по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика, створює необхідність для суду вирішити спірне питання, віднесене у галузі земельних відносин до компетенції органу місцевого самоврядування, по суті та зобов'язати Міську раду надати їй дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянку по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика. Як на підставу скасування Рішення №871, нормами якого визначається порядок набуття громадянами права на одержання земельної ділянки для здійснення індивідуального житлового будівництва на вул.Парковій, на якій позивач бажає одержати земельну ділянку, остання посилається на невідповідність викладеним у ньому положенням вимогам статей 14, 19 Конституції України, частин шостої та сьомої статті 118, частини другої, третьої статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК), статей 30 та 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не подав, в судове засідання не з'явився, а тому апеляційний суд у відповідності до вимог частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторони, яка не з'явилася.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та її представника, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відмова Міської ради у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика не ґрунтується на нормах закону.

Разом з тим, цей суд вказав на відсутність підстав для задоволення позовної вимоги щодо зобов'язання відповідача у встановлений чинним законодавством термін надати скаржнику дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, так як Міська рада у встановлений законодавством спосіб не розглянула Заяву, тому суд не вправі перебирати на себе дискреційні повноваження останньої. Також суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог частині визнання незаконним та нечинним Рішення №871, оскільки дія затвердженого цим Рішенням Положення не поширюється на правовідносини, що виникли до введення його в дію.

Такі висновки суду першої інстанції частково відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 15.02.2013 позивач звернулася до Міської ради з завою про виділення їй земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га в кварталі індивідуальної житлової забудови по вул.С.Наливайка в м.Дрогобичі згідно з пунктом «в» частини третьої статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК). 14.03.2014 в доповнення до попередньої заяви нею подано Заяву, згідно якої уточнено зміни щодо місця розташування земельної ділянки, яку заявник бажає отримати безоплатно з кварталу по вул.С.Наливайка на квартал території вул.П. Орлика в м.Дрогобичі, а точніше вул.Паркова (т.1 а.с.68-72).

26.06.2014 за результатами розгляду Заяви відповідачем прийнято рішення «Про відмову в передачі в оренду та у власність земельних ділянок» №1385 (далі - Рішення №1385) підпунктом 1.1. пункту 1, якого відмовлено ОСОБА_1 в наданні безоплатно у власність Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика. Вказана відмова мотивована тим, що надання спірної земельної ділянки суперечить Положенню «Про порядок виділення громадянам земельних ділянкок для індивідуального житлового будівництва» прийнятого рішенням Міської ради від 29.05.2012 №638 (а.с.74).

Рішення №1385 позивач оскаржила до суду. Постановою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 10 грудня 2014 року у справі №442/7120/14-а, визнано протиправним та скасовано підпункт 1.1. пункту 1 Рішення №1385 (далі - Постанова). В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2015 року Постанову в частині відмови в позові скасовано та в цій частині позов задоволено, зобов'язано Міську раду розглянути Заяву ОСОБА_1 В решті Постанову залишено без змін (далі - Постанова-1; т.1 а.с.79-84).

На виконання Постанови-1 та вимоги державного виконавця, Міська рада повторно розглянула Заяву та 20.12.2016 прийняла Рішення №528, підпунктом 4.1 пункту 4, якого відмовила у наданні безоплатно у власність Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика, у зв'язку з відсутністю пакету документів, необхідних для прийняття рішення (т.1 а.с.73).

Не погодившись із Рішенням №528 позивач звернулася до суду із цим позовом.

Крім того, 03.10.2017 Рішенням №871, з метою врегулювання порядку надання земельних ділянок громадянам у м.Дрогобичі, враховуючи рекомендації постійної комісії ради з питань регулювання земельних відносин (протоколи №74 від 14.09.2017), керуючись статтями 12, 116, 118 ЗК, та відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) затверджено Положення, яким врегульовано порядок набуття громадянами права на одержання земельної ділянки для здійснення індивідуального житлового будівництва на вул.Парковій, на якій позивач бажає одержати земельні ділянки (а.с.121-123).

Покликаючись на невідповідність викладених у Рішенні №871 норм вимогам перелічених нею вище законодавчих актів, а також зважаючи на задоволення судом вимоги щодо зобов'язання Міської ради повторно розглянути Заяву щодо виділення Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика, позивач вказує на те, що до неї буде застосовано положення Рішення №871, які вона вважає незаконними, а тому у неї виникло право на оскарження такого нормативно-правового акта.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 116 ЗК (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

За змістом пункту «в» частини третьої статті 116 ЗК безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Частиною першою статті 122 ЗК передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно пункту «г» частини першої статті 121 ЗК громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

У частині шостій статті 118 ЗК визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства), забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Частини сьомої статті 118 ЗК передбачає, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що для передачі земельної ділянки у власність особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 122 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. При цьому, орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу зобов'язаний належним чином мотивувати причини такої відмови.

Оцінюючи підстави відмови в передачі безоплатно у власність Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика наведені у підпункті 4.1 пункту 4 Рішення №528, апеляційний суд погоджується із висновками суду першої інстанції щодо її протиправності, оскільки в оскаржуваному пункті Рішення №528 не наведено жодної з підстав відмови, які визначені частиною сьомою статті 118 ЗК, як і не роз'яснено, яких документів не вистачає для прийняття рішення щодо задоволення Заяви.

Між тим, потрібно зазначити, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, орган, що уповноважений видавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Разом з тим, матеріалами справи та судом не встановленого того, що Міська рада зверталася до позивача із пропозицією надати документи, яких не вистачає для прийняття рішення про задоволення Заяви. Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені статтею 118 ЗК.

Відтак, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо визнання протиправним та скасування підпункту 4.1 пункту 4 Рішення №528 із зобов'язанням відповідача повторно розглянути Заяву.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

За змістом до частини першої і другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Тобто, способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади, з регулювання земельних відносин, є прийняття рішення сесією.

З огляду на викладене, приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні заявленого у Заяві питання повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади.

Зі змісту рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R/80/2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Слід зазначити, що з приписів норм діючого права є неприпустимим підміна судом суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС критеріям, не втручається у дискрецію суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за відповідними критеріями.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції погоджується із висновками суду першої інстанції стосовно неможливості задоволення позовної вимоги скаржника про зобов'язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянки по вул.Парковій в кварталі території вул.П.Орлика, оскільки адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень за межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективного державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади.

Зважаючи на те, що відповідач у встановлений законодавством спосіб не розглянув Заяву, суд не вправі перебирати на себе дискреційні повноваження Міської ради.

Стосовно вимог скаржника про визнання незаконним та нечинним Рішення №871, то апеляційний суд, з огляду на те, що оскаржуване Рішення №817 постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2019 року у справі №442/8034/17, яка набрала законної сили, визнано протиправним та нечинним з підстав його прийняття Міською радою не в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у відповідності до пункту 6 частини 1 статті 238 КАС закриває провадження у справі в частині заявлених позовних вимог.

Суд закриває провадження у справі щодо оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень чи окремих їх положень, якщо оскаржуваний нормативно-правовий акт або відповідні його положення визнано протиправними і нечинними рішенням суду, яке набрало законної сили (пункт 6 частини 1 статті 238 КАС).

Підсумовуючи, враховуючи встановлені у справі обставини, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанцій в частині задоволених позовних вимог та відмови у задоволенні вимоги про зобов'язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування у цій частині, а тому апеляційну скаргу слід задовольнити частково та закрити провадження у справі в частині позовних вимог щодо визнання незаконним та нечинним Рішення №871, з наведених вище мотивів.

Керуючись статтями 308, 310, 315-316, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання незаконним та нечинним рішення Дрогобицької міської ради Львівської області «Про затвердження «Положення про порядок виділення громадянам земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва» у відведеному кварталі забудови відповідно до Детального плану території в районі вулиці Паркової у місті Дрогобичі» від 3 жовтня 2017 року №871, скасувати та прийняти нову постанову, якою закрити провадження у справі в цій частині.

В решті рішення Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 11 вересня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. Я. Качмар
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 4 лютого 2019 року.