Справа № 826/843/17
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-01-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/843/17 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Аліменка В.О. та Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання Цюпка Б.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Сумихімпром» на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 22 жовтня 2018 року (повний текст складено 22 жовтня 2018 року) у справі за адміністративним позовом публічного акціонерного товариства «Сумихімпром» до Державної аудиторської служби України про скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просив визнати протиправним та скасування рішення від 06 грудня 2016 року №05-14/398 про відмову у задоволенні скарги, задовольнити скаргу ПАТ «Сумихімпром» від 03 листопада 2016 року №15-4817 про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених перевіркою порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716.

Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 22 жовтня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити. На думку апелянта, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що рішення відповідача від 06 грудня 2016 року №05-14/398 за формою та змістом не відповідає вимогам Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», іншим нормативно-правовим актам, що регулюють спірні правовідносини, оскільки воно не містить жодної відповіді на поставлені у скарзі питання.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив відмовити в її задоволенні, зазначаючи, що лист Держаудит служби від 06 грудня 2016 року №05-14/398 про розгляд скарги не порушує прав позивача та не спричиняє негативних наслідків, а правомірність вимоги про усунення виявлених перевіркою порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716 не є предметом спору.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Державною фінансовою інспекцією в Сумській області, на виконання доручення Прем'єр-міністра України від 28 березня 2016 року №5255/4/1-16 та наказу Державної фінансової інспекції України від 26 квітня 2016 року №84 в період з 01 січня 2014 року по 31 березня 2016 року проведено комісійну перевірку фінансово-господарської діяльності ПАТ «Сумихімпром», за результатами якої складено загальну довідку від 12 вересня 2016 року №05-08/04 (а.с.40 т.1), у висновках якої зазначено, зокрема, про невиконання позивачем ст.1, абз.6, 7 ч.5 ст.18 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», порушення вимог ч.3 ст.62, ч.2 ст.136 ГК України, п.п.2.1, 3.7, 8.3.1 Статуту ПАТ «Сумихімпром», внаслідок чого запропоновано вжити відповідні заходи щодо належного збереження наявних основних засобів, консервації основних фондів, зменшення обсягу збитків, оптимізації витрат, тощо.

ПАТ «Сумихімпром» подано заперечення від 21 вересня 2016 року №15-4329 (а.с.170 т.1) на вказану загальну довідку, в яких підприємство просило їх розглянути у встановлені чинним законодавством строки та прийняти відповідні рішення з урахуванням наведених доводів.

03 жовтня 2016 року Державна фінансова інспекція в Сумській області направила Керуючому санацією ПАТ «Сумихімпром» лист №18-05-14-14/3761 «Про усунення виявлених ревізією порушень» (а.с.224 т.1), яким на підставі п.1 ч.1 ст.8, п.7 ст.10, ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пп.15 п.6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, п.п.46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, виставлено вимогу усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку. Зобов'язано вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних документів надати в термін до 07 листопада 2016 року, інакше буде ініційовано розгляд питання про відповідність керуючого санацією ПАТ «Сумихімпром» займаній посаді. Попереджено позивача, що Державна фінансова інспекція в Сумській області має право звернутись до суду в інтересах держави.

Позивач подав до Голови Державної фінансової інспекції України скаргу від 03 листопада 2016 року №15-4817 (а.с.227 т.1) про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення виявлених ревізією порушень від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716, в якій просила визнати протиправною вимогу ДФІ в Сумській області від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716 «Про усунення виявлених ревізією порушень», скасувати вимогу ДФІ в Сумській області від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716 «Про усунення виявлених ревізією порушень».

Листом Державної аудиторської служби України від 06 грудня 2016 року №05-14/389 (а.с.264 т.1) «Про розгляд скарги», повідомлено позивача, що дії головного виконавця з направлення на адресу ПАТ «Сумихімпром» вимоги, здійснені в межах наданих повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України, зазначено, що вказана вимога про усунення порушень є рішенням суб'єкта владних повноважень індивідуальної дії та у разі незгоди ПАТ «Сумихімпром» з зазначеним рішення суб'єкта владних повноважень, підприємство з метою захисту своїх прав може звернутись до суду в порядку адміністративного судочинства.

Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що оскарження рішення про розгляд скарги від 06 грудня 2016 року №05-14/398 не є належним способом захисту прав позивача, оскільки вказане рішення не спричиняє у відношенні позивача негативних наслідків, тобто не порушує його права, а повноваження відповідача щодо розгляду скарг є дискреційними повноваженнями, тобто відносяться до його виключної компетенції, а тому адміністративний суд не може перебирати на себе відповідні функції задовольняючи скаргу.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до п.7 ч.1 ст.10 наведеного Закону органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно зі ст.13 цього Закону дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Орган державного фінансового контролю забезпечує розгляд скарг на дії або бездіяльність своїх посадових осіб в адміністративному порядку не пізніш як у місячний строк з моменту їх надходження.

Подання скарги в адміністративному порядку не припиняє оскаржуваної дії посадових осіб органу державного фінансового контролю.

Постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310 затверджено Положення про Державну фінансову інспекцію України, відповідно до п.1 якого Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пп.5, 6 п.4 наведеного Положення Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме, зокрема, вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; здійснює розгляд листів, заяв і скарг про факти порушення законодавства з фінансових питань, вживає згідно із законодавством відповідних заходів для їх усунення.

Відповідно до пп.15 п.6 цього Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Процедура розгляду в Державній фінансовій інспекції України (далі - Держфінінспекція) та її територіальних органах звернень громадян, посадових осіб підприємств, установ, організацій визначається Порядком розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній фінансовій інспекції України та її територіальних органах, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 26 липня 2013 року №707, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 23 серпня 2013 року за №1467/23999, відповідно до п.1 р.IV якого рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб контролюючого органу можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку. Скарги на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб територіальних органів Держфінінспекції розглядаються і вирішуються начальниками цих територіальних органів. Скарги на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб Держфінінспекції та начальників територіальних органів Держфінінспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі розглядаються та вирішуються Головою Держфінінспекції.

До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені в контролюючому органі, належать, зокрема, вимоги про усунення порушень, які надсилаються за результатами ревізій (пп.5 п.2 р.IV Порядку).

Пунктом 3 р.ІV цього Порядку передбачено, що контролюючий орган під час розгляду скарги на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб, які можуть бути оскаржені в контролюючому органі, перевіряє законність і обґрунтованість оскаржуваних рішень, дій (бездіяльності) і приймає одне з рішень щодо: 1) залишення рішення без змін, а скарги без задоволення; 2) скасування рішення з одночасним винесенням нового рішення або без нього та притягнення винних осіб до відповідальності; 3) внесення до рішення змін у частині, що не відповідає законодавству, або уточнення рішення; 4) припинення незаконної дії (бездіяльності) посадових осіб контролюючого органу, проведення службового розслідування і притягнення винних осіб до відповідальності.

Відповідно до п.п.5, 6 р.ІV наведеного Порядку у відповіді на скаргу щодо рішення контролюючого органу, дій чи бездіяльності посадових осіб контролюючого органу зазначаються: порядок розгляду скарги контролюючим органом (чи проводилися службове розслідування, повторна або додаткова перевірка, аналіз ревізійних матеріалів; чи одержувалися пояснення від осіб, дії чи бездіяльність яких оскаржуються; чи брав участь і яку саме в розгляді скарги заявник тощо); відповіді на всі питання, порушені у скарзі; рішення, які прийнято за результатами розгляду скарги (кого і коли інформовано, кому надіслано обов'язкові вимоги, куди передано матеріали ревізії чи службового розслідування; чи накладалися дисциплінарні стягнення, ким і стосовно кого тощо).

Подання скарги на рішення або дії (бездіяльність) посадових осіб контролюючих органів не припиняє рішення або оскаржуваної дії (бездіяльності).

У своїй апеляційній скарзі ПАТ «Сумихімпром» зазначає, що рішення відповідача, прийняте за наслідками розгляду скарги від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716, не містить жодної відповіді на поставлені в скарзі питання, а тому не відповідає вище наведеним вимогам законодавства, що регулює спірні правовідносини.

Колегія суддів звертає увагу, що єдиними питаннями, поставленими позивачем у скарзі від 03 листопада 2016 року №15-4817, було визнання протиправною та скасування вимоги ДФІ в Сумській області від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716 «Про усунення виявлених ревізією порушень».

З наданої відповідачем відповіді від 06 грудня 2016 року №05-14/389 (а.с.264 т.1) «Про розгляд скарги» вбачається, що за наслідком розгляду скарги позивача Державна аудиторська служба України дійшла висновку, що дії головного виконавця з направлення на адресу ПАТ «Сумихімпром» вимоги, здійснені в межах наданих повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України.

Таким чином, відповідач повідомив ПАТ «Сумихімпром», що за наслідком розгляду його скарги від 03 листопада 2016 року №15-4817 встановлено правомірність дій з винесення відповідної вимоги ДФІ в Сумській області від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716, що свідчить про відсутність підстав для її скасування.

Разом з тим, не викладення у наданій відповідачем відповіді висновків щодо кожного окремого аргументу наведених позивачем у скарзі, не свідчить про те, що відповідачем не було надано відповідь на кожне поставлене у скарзі питання, а саме щодо правомірності вимоги ДФІ в Сумській області від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716 та наявності підстав для її скасування, внаслідок чого оскаржувану вимогу залишено без змін.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частинами 1, 2 ст.5 КАС України передбачено, що Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, адміністративний суд, під час розгляду справи, повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача.

При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.

Отже, рішення суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб'єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.

В той же час, рішення Державної аудиторської служби України, прийняте за наслідком розгляду скарги позивача від 03 листопада 2016 року №15-4817, оформлене листом від 06 грудня 2016 року №05-14/398 про відмову у задоволенні скарги, не змінює правового статусу позивача, не створює для нього нового обов'язку чи певного тягаря, не впливає на суб'єктивні права та обов'язки ПАТ «Сумихімпром», а тому жодним чином не порушує інтересів позивача.

Враховуючи, що оскаржуване рішення від 06 грудня 2016 року №05-14/398 прийнято відповідачем в межах наданої йому компетенції та воно не порушує прав та інтересів ПАТ «Сумихімпром», оскільки не створює жодного додаткового обов'язку для позивача, колегія суддів доходить висновку, що скасування такого рішення не матиме наслідком відновлення порушеного права позивача, що свідчить про відсутність підстав для визнання його протиправним та скасування.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі №295/14795/16-а, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

В той же час, відповідні обов'язки для ПАТ «Сумихімпром» встановлені саме вимогою ДФІ в Сумській області від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716, яка не оскаржується позивачем в рамках даної справи, та, відповідно до ч.5 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

Твердження апелянта, що вимога ДФІ в Сумській області від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716 не могла бути предметом оскарження в адміністративному суді є необґрунтованою, оскільки згідно з ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються, а відповідно до п.1 р.IV «Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній фінансовій інспекції України та її територіальних органах» рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб контролюючого органу можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Таким чином, вимога Державної фінансової інспекції в Сумській області від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716 про усунення виявлених порушень є індивідуальним актом який стосується прав та інтересів позивача, та вказана вимога може бути оскаржена до суду в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічний правовий висновок, що така вимога контролюючого органу може бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову, викладений у постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2018 року №804/421/15, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

В той же час, суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади. З огляду на те, що відповідач наділений дискреційними повноваженнями з питань розгляду поданих адміністративному порядку скарг на рішення посадових осіб контролюючого органу, якою є вимога Державної фінансової інспекції в Сумській області від 03 жовтня 2016 року №18-05-14-14/3716, та прийняття відповідного рішення за наслідками такого розгляду, то суд не вправі перебирати на себе функції вказаного суб'єкта владних повноважень.

З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, беручи до уваги, що оскаржуване рішення Державної аудиторської служби України прийнято в межах наданої законом компетенції та вказаним рішенням не порушено прав чи інтересів позивача, з огляду на дискреційні повноваження відповідача щодо розгляду скарги на вимогу щодо усунення виявлених порушень законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог ПАТ «Сумихімпром»

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Сумихімпром» - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 22 жовтня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 04 лютого 2018 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді В.О.Аліменко

А.Ю.Кучма