Справа № 810/1395/18
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2019-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/1395/18 Суддя першої інстанції: Кушнова А.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Епель О.В., Карпушова О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Пухівської сільської ради Броварського району Київської області на прийняте в порядку письмового провадження рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У березні 2018 року ОСОБА_2 (далі - Позивач, ОСОБА_2) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області (далі - Відповідач, Пухівська сільська рада) про:

- визнання протиправним та скасування рішення Пухівської сільської ради № 909-ХХІІ-VІІ від 06.02.2018 року про відмову ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для особистого селянського господарства, площею 0,20 га, по вул. Магістральній в с. Пухівка;

- зобов'язання Пухівської сільської ради надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для особистого селянського господарства, площею 0,20 га, по вул. Магістральній в с. Пухівка, згідно з графічним матеріалом та в порядку і в спосіб, передбачений ст. 188 ЗК України.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25.10.2018 року позов задоволено в повному обсязі. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що зазначена в рішенні Пухівської сільської ради підстава відмови у наданні Позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не передбачена ч. 4 ст. 118 ЗК України, яка встановлює вичерпні підстави такої відмови. Крім того, суд наголосив, що неправомірність відмови Пухівської сільської ради у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав відведення земельної ділянки у комунальну власність вже була встановлена судовим рішенням, яке набрало законної сили. Поряд з іншим, підкреслив, що з метою повного та всебічного захисту прав Позивача необхідно зобов'язати Відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, що у даному випадку не може вважатися втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його повністю та закрити провадження у справі. При цьому посилається на неврахування судом, що земельна ділянка по вул. Магістральній в с. Пухівка зарезервована Генеральним планом для потреб всього населення села з цільовим призначенням для випасання худоби. Крім того, підкреслює, що суд не вправі втручатися у дискреційні повноваження Пухівської сільської ради шляхом зобов'язання прийняти рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.12.2018 відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

Крім того, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.12.2018 року призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 05.02.2019 року.

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_2 просить залишити апеляційну скаргу Відповідача без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. В обґрунтування своєї позиції зазначає що, по-перше, відсутні будь-які докази наявності визначених законом підстав для відмови у наданні Позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, а резервування земельних ділянок чинним законодавством не передбачено,по-друге, рішення Відповідача про надання дозволу Пухівській сільській раді на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у комунальну власність не може бути підставою для відмови у наданні Позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою, по-третє, Відповідач не скористався правом подати до суду першої інстанції відзив на позовну заяву та не надав доказів правомірності рішення, по-четверте, Пухівська сільська рада не врахувала висновки Броварського міськрайонного суду в рішенні від 20.12.2017 року, яким аналогічне рішення Відповідача було визнано протиправним та скасовано, по-п'яте, Відповідачем було пропущено встановлений законом строк на апеляційне оскарження, по-шосте, дискреційні повноваження Відповідача у даному випадку є обмеженими.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 14.09.2017 року ОСОБА_2, як учасник антитерористистичної операції, звернулася до Пухівської сільської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 0.20 га по вул. Магістральній в с. Пухівка (а.с. 30-31).

За наслідками розгляду даної заяви Відповідач на пленарному засіданні сесії 10.10.2017 року прийняв рішення № 775-XVIII-VII, яким відмовив Позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою у зв'язку з тим, що вказана на картографічному матеріалі земельна ділянка відводиться у комунальну власність територіальній громаді для випасання худоби жителів села (а.с. 10).

Водночас, рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 20.12.2017 року, яке набрало законної сили 20.01.2018 року, у справі №361/6939/17 частково задоволено позов ОСОБА_2 до Пухівської сільської ради про визнання незаконними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії:

- визнано протиправним та скасовано рішення Пухівської сільської ради № 775-XVI-VII від 10.10.2017 року про відмову ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для особистого селянського господарства, площею 0,20 га, що знаходиться за адресою: Київська область, Броварський район, село Пухівка, по вулиці Магістральна.

- зобов'язано Пухівську сільську раду винести на засідання чергової сесії та повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 14.09.2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для особистого селянського господарства площею 0,20 га згідно з графічним матеріалом з прийняттям рішення у відповідності до статті 118 Земельного Кодексу України.

У задоволені іншої частини позовних вимог - відмовлено (а.с. 12-20).

Однак, як встановлено судом першої інстанції, на пленарному засіданні 06.02.2018 року за наслідками розгляду рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 20.12.2017 року у справі №361/6939/17 Пухівською сільською радою прийнято рішення №909-ХХІІ-VІІ, яким відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки площею 0,20 га для особистого селянського господарства в селі Пухівка по вул. Магістральній у зв'язку з тим, що вказана на картографічному матеріалі земельна ділянка відводиться у комунальну власність територіальній громаді для випасання худоби жителів села (а.с. 11).

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 19, 41 Конституції України, ст. ст. 12, 116, 118, 122 Земельного кодексу України, ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийшов до висновку, що рішення Пухівської сільської ради про відмову ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки прийнята без достатніх на те правових підстав, а тому підлягає визнанню протиправною із зобов'язанням Відповідача надати Позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

З таким висновком суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Приписи ч. 2 ст. 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно п. «а» ч. 2 ст. 22 ЗК України до земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

За правилами пункту «а» частини третьої статті 22 Земельного кодексу землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно ч. ч. 3-4 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Пунктом б ч. 1 ст. 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для особистого селянського господарства - не більше 2 га.

З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями ст. 118 Земельного кодексу України.

Так, згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Згідно ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, ст. 118 ЗК України містить вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Разом з тим, як вірно зазначив суд першої інстанції, рішення Відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у комунальну власність Пухівській сільській раді, на яке Апелянт посилається як на доказ законності прийнятого рішення, не може слугувати підставою для відмови в наданні Позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

Наведений висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постанові від 27.03.2018 року в справі № 463/3375/15-а, від 23.11.2018 року у справі №818/907/17.

При цьому, колегія суддів вважає за необхідне підкреслити, що рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 20.12.2017 року у справі №361/6939/17, яке набрало законної сили 20.01.2018 року, було визнано незаконним та скасовано рішення Пухівської сільської ради від 10.10.2017 року, яким Відповідач відмовив Позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з аналогічних причин.

Викладене, у свою чергу, свідчить, що, приймаючи оскаржуване рішення, Відповідачем не були враховані викладені у рішенні суду, яке набрало законної сили, мотиви та висновки, що, як вірно зазначено Київським окружним адміністративним судом, є підставою для його скасування.

Надаючи оцінку висновками суду першої інстанції щодо зобов'язання Пухівської сільської ради надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Натомість, у межах даної справи Бориспільська міськрада помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018 року у справі № 816/303/16.

За правилами ч. ч. 3-4 ст. 245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Зі змісту наведених норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб'єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб'єкта владних повноважень.

Тобто законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Згідно судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988 року) запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

При цьому судовою колегією враховується, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верхового Суду України від 16.09.2015 року у справі №21-1465а15 та від 02.02.2016 року у справі №804/14800/14.

З урахуванням наведеного, судова колегія приходить до висновку, що, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі, суд першої інстанції дотримався норм матеріального та процесуального права, що не спростовано доводами апеляційної скарги.

Доводи Позивача про пропуск Відповідачем строку на апеляційне оскарження судового рішення колегією суддів оцінюється критично, оскільки ухвалою суду від 26.12.2018 року задоволено клопотання Пухівської сільської ради та поновлено строк на апеляційне оскарження.

Крім того, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Пухівської сільської ради Броварського району Київської області - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді О.В. Епель

О.В. Карпушова

Повний текст постанови складено « 05» лютого 2019 року.