Справа № 320/5202/18
Суддя: Кучма Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2019-02-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/5202/18 Суддя (судді) першої інстанції: Лапій С.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 лютого 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого-судді: Кучми А.Ю.

суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,

розглянувши у в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30.11.2018 (м. Київ, дата виготовлення повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Алекса Груп» про зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А:

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області звернувся з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Алекса Груп», в якому просило суд: зобов'язати ТОВ «Алекса Груп» припинити дії, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю), а саме: допустити посадових осіб Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до здійснення перевірки додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на об'єкті, розташованому за адресою: «Київська область, місто Бровари, вул. Чорновола В'ячеслава на території IV житлового району».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що представником ТОВ «Алекса Груп» відмовлено у проведенні планового заходу перевірки додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

У відзиві на позовну заяву відповідачем зазначено, що звертатися до суду з метою реалізації своїх функцій орган державної влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, має право лише у передбачених законом випадках, а саме - відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань цивільного захисту, нагляду та контролю за станом захисту територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, передбачена статтею 188-16 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

При цьому з 10.03.2017 втратив чинність пункт 9 Наказу МВС України від 02.11.2015 № 1337 «Деякі питання проведення перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки», який наділяв посадових осіб ДСНС України або її територіальних правом звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об'єкта перевірки.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 30.11.2018 року у задоволенні адміністративного позову - відмовлено.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, яким позовні вимоги - задовольнити.

Зокрема, апелянт вказує на те, що 12 вересня 2018 року складено акт про недопущення посадових осіб ДСНС до проведення планової перевірки ТОВ «Алекса Груп» за адресою: м. Бровари, вул. Чорновола на території IV житлового району.

Відтак, у позивача відсутня можливість встановити наявність або відсутність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що можуть створювати реальну загрозу життю та здоров'ю людей, які працюють, перебувають, а також особам, які будуть здійснювати гасіння у разі виникнення пожежі.

При цьому, згідно статті 188-16 КУпАП невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань цивільного захисту, нагляду та контролю за станом захисту територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, щодо розроблення та реалізації заходів у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, - тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

У відповідності до частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Таким чином, Головне управління може притягнути суб'єкта господарювання у відповідності до статті 188-16 КУпАП лише за невиконання пунктів припису техногенного характеру.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду - скасуванню, з закриттям провадження у справі.

Згідно статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Як свідчать матеріали справи, 15.08.2018 (вих. № 66/1/8123) Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області прийнято та направлено повідомлення про здійснення планової перевірки додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ТОВ «Алекса Груп» за адресою: «Київська область, місто Бровари, вул. Чорновола В'ячеслава на території IV житлового району» у період з 12 вересня 2018 року по 18 вересня 2018 року.

Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області 12.09.2018 складено акт про недопущення до проведення планової перевірки, який вручено представнику ТОВ «Алекса Груп».

Вказане стало підставою для звернення позивача з даним позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що ні Кодексом цивільного захисту України, ні Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій чи її територіальних органів звертатися до суду з позовом до юридичної особи (яка не є суб'єктом владних повноважень) про зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки у випадку недопущення посадових осіб Державної служби України з надзвичайних ситуацій чи її територіальних органів до проведення перевірок.

Колегія суддів не погоджується в повній мірі з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V від 05.04.2007 (надалі за текстом - Закон № 877-V).

Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 877-V, виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

Пунктом 1 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки віднесено здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу.

Аналогічні положення закріплено у частині другій статті 68 Кодексу цивільного захисту України, згідно з якою у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

У відповідності до п. 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого ПКМ України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра Внутрішніх Справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до п.п. 2 п. 3 Положення № 1052, основними завданнями ДСНС є здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Пунктом 7 Положення № 1052 закріплено, що ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

З аналізу вищенаведених правових норм вбачається, що Головне управління служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, як орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що у статті 70 Кодексу цивільного захисту України визначено лише підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.

Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки здійснюються шляхом звернення до суду Кодекс цивільного захисту України не передбачає.

Закон не наділяє орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, правом звертатися до суду з позовами про зобов'язання юридичних чи фізичних осіб забезпечити посадовим особам ДСНС доступ до перевірки, адже це право і обов'язок визначені законом.

Так, згідно частини першої статті 8 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: вимагати від суб'єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), у випадках та порядку, визначених законом; надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

При цьому, статтею 10 Закону № 877-V закріплено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб'єкта господарювання); тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п'ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону.

У той же час, нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення закріплено відповідальність суб'єктів господарювання у разі невиконання приписів та постанов, невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про пожежну і техногенну безпеку.

Вказані норми визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), однак не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що питання щодо права органу державного нагляду (контролю) на звернення до суду з позовом про зобов'язання суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки неодноразово було предметом розглядом у Верховному Суді, зокрема під час вирішення справи №826/853/17 (постанова від 26.09.2018), справи №824/2473/15-а (постанова від 07.09.2018), справи №818/1735/17 (постанова від 22.08.2018).

Згідно правового висновку, викладеного у даних судових рішеннях Верховного Суду, звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб.

Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. Суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що Головне управління служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень, тому провадження у даній справі підлягає закриттю.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно по суті встановив обставини справи, однак допустив порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому колегія суддів приходить до висновку, що рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст.ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року скасувати.

Провадження у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Алекса Груп» про зобов'язання вчинити певні дії - закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.

Головуючий-суддя: А.Ю. Кучма

Судді: В.О. Аліменко

Н.В. Безименна

письмовому проваджені