Справа № 826/1353/17
Суддя: Качур І.А.
Дата ухвалення: 2019-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

05 лютого 2019 року № 826/1353/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії головуючого судді Качура І.А., суддів Келеберди В.І., Федорчука А.Б. розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Національної академії аграрних наук України до Державної аудиторської служби України про визнання незаконними висновки,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась Національна академія аграрних наук України (далі - позивач, НААН) з позовом до Державної фінансової інспекції України (далі - відповідач), в якому просить визнати незаконними висновки Державної фінансової інспекції України стосовно завдання Національною академією аграрних наук збитків на загальну суму 1 685 610,86 грн. при реалізації бюджетної програми КПКВ 6591080 «Здійснення заходів щодо підтримки науково-дослідних господарств» за напрямком селекція сільськогосподарських культур у ланках первинного рослинництва шляхом виплати коштів суб'єктам господарювання, які не є виробниками добазового насіння та не відносяться до первинної ланки насінництва.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що висновок відповідача про завдані НААН збитків на загальну суму 1 685 610,86 грн. здійснено при помилковому розумінні норм діючого, на час виникнення спірних правовідносин, законодавства та фактичних обставин справи. Оскільки державними підприємствами-дослідними господарствами НААН було виконано приписи чинного, на час виникнення правовідносин, законодавства та у встановленому порядку отримано документи, що підтверджують їх статус як виробників насінництва. Висновки відповідача про незаконність дій позивача базуються на законодавстві, що набрало чинності вже після отримання державними підприємствами дозвільної документації - патентів на виробництво насіння.

Представник позивача позовні вимоги підтримав повністю, просив суд їх задовольнити.

Між тим, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 №519-р функції і повноваження Державної фінансової інспекції України, що припиняється, покладено на Державну аудиторську службу України, повноваження якої затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 «Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України».

На підставі викладеного, судом допущено заміну неналежного відповідача Державну фінансову інспекцію України на належного - Державну аудиторську службу України (далі відповідач, Держаудитслужба).

Представник відповідача подав заперечення проти позову, в яких зазначив, що позовні вимоги є необґрунтованими, посилаючись на те, що акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень, так як не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб, не має своїм наслідком адміністративного управління, а отже не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору. Крім того, відповідач вважає неправомірними посилання позивача у позовній заяві щодо помилковості застосування органом фінансового контролю норм законодавства, які не спростовують висновки акта ревізії.

Представник відповідач просив відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.

Враховуючи положення частини четвертої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час процесуальної дії), судом прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.

При прийнятті судового рішення по суті судом враховано вимоги пункту 10 частини 1 Перехідних положень КАС України (тут і надалі у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 №2147-VIII, який набрав чинності 15.12.2017), яким установлено, що зміни до цього Кодексу вводяться в дію з урахуванням таких особливостей: справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Враховуючи викладене, суд закінчує розгляд даної справи ухваленням рішення за правилами нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Відповідно до п.2.8 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції України на ІІ квартал 2016 року, на підставі направлень на проведення ревізії від 23.05.2016 №665, №666, №667, від 27.05.2016 №691 та від 15.07.2016 №972, №973, №974, №975 посадовими особами відповідача проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності НААН за період з 01.01.2013 по 31.05.2016, за результатами якої складено акт від 10.08.2016 №07-23/37.

Окрім іншого, відповідачем в акті ревізії зафіксовано, що у досліджуваному періоді НААН в порушення статті 12 Закону України «Про насіння і садивний матеріал», абзацу 1 пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 13.06.2012 №530 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення заходів щодо підтримки науково-дослідних господарств», підпункту 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 18.03.2009 №232 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для селекції в рослинництві» здійснила виплату коштів суб'єктам господарювання, які не є виробниками доказового насіння та відповідно не відноситься до первинної ланки насінництва (за виключенням придбання добазового насіння для вирощування насіння категорії супереліти) на загальну суму 1 501 408,29 грн., чим завдано збитків на зазначену суму.

Позивач не погоджується з такими висновками відповідача про незаконність дій позивача по виплаті коштів суб'єктам господарювання, які, на його думку, не є виробниками добазового насіння та, відповідно, не відноситься до первинної ланки насінництва, вважає їх незаконними, що стало підставою для звернення з відповідним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII від 26.01.1993 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №2939-XII) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з частиною першою статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Тобто, акт ревізії, заперечення, зауваження до акта ревізії та висновки на них є службовими документами, які містить інформацію про певні обставини, встановлені під час проведення ревізії.

У цьому випадку акт ревізії, в якому відображено узагальнений опис виявлених порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта ревізії, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання. Акт ревізії лише фіксує обставини, встановлені під час проведення ревізії і факти виявлених порушень законодавства та не є остаточним документом, зобов'язуючим до вчинення будь-яких дій.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

У відповідності до статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Аналогічні положення містяться і у положеннях Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 №2147-VIII.

Виходячи із завдань Кодексу адміністративного судочинства України, як то захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, судовий захист права може бути здійснений лише за умови наявності порушення для фізичної чи юридичної особи прав (чи інтересів).

Дії органу фінансового контролю щодо формування та включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків.

При цьому, пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Отже, предметом оскарження у відповідності до вказаних норм може бути саме вимога про усунення порушень, а також дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси суб'єкта господарювання.

Враховуючи викладене, акт ревізії лише фіксує обставини, встановлені під час проведення ревізії і факти виявлених порушень законодавства та не є остаточним документом, зобов'язуючим до вчинення будь-яких дій. Судження контролюючого органу є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті не порушує законодавство. Тобто, акт ревізії та висновки включені до нього не є рішенням суб'єкта владних повноважень та не породжують правових наслідків для підконтрольної установи, а тому не є предметом оскарження.

Самі по собі акти ревізії, документи перевірок тощо не породжують жодних правових наслідків чи обов'язків, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, такі документи стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носіями доказової інформації.

Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13 та в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17.

Окрім того, з матеріалів справи встановлено, що з метою усунення порушень, встановлених за результатами ревізії згідно акта ревізії від 10.08.2016 №07-23/37 Держаудитслужба листом від 25.08.2016 № 07-14/58 направила позивачу вимогу щодо їх усунення.

Відповідач зазначив, що на виконання зазначеної вимоги позивач направив на адресу Держаудитслужби копії платіжних доручень державних підприємств щодо повернення до Державного бюджету коштів за бюджетною програмою КПКВК 6591080 «Здійснення заходів щодо підтримки науково-дослідних господарств» на загальну суму 745 257,65 грн., у тому числі за напрямком «Селекція сільського господарських культур у ланках первинного рослинництва» на суму 720 257,65 грн.

Крім цього, НААН повідомлено Держаудитслужбу, що порушення встановлене у ході ревізії, що призвело до збитків на суму 1 658,6 тис. грн., станом на 12.04.2017 добровільно усунуто на зальну суму 1 121,4 тис. грн.

Тобто, зважаючи на викладене, позивачем частково вжито заходів щодо усунення порушень законодавства в частині встановленого порушення та направлено підтвердні документи про їх виконання відповідачу.

Згідно із частинами першою, другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В даному випадку, суд вважає, що відповідач при формуванні висновків та складання акта ревізії діяв на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Натомість, позивачем не доведено належними і допустимими доказами обставини, на яких ґрунтуються його вимоги.

З урахуванням вищевикладеного, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та наданих учасниками справи доказів, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно, враховуючи те, що суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

Керуючись вимогами статей 72-77, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Національної академії аграрних наук України відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішенням суду може бути оскаржено за правилами встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І.А. Качур

В.І. Келеберда

А.Б. Федорчук