Справа № 826/6233/17
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2019-02-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/6233/17 Суддя першої інстанції: Арсірій Р.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Епель О.В., Карпушової О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на прийняте у порядку письмового провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2018 року у справі за адміністративним позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація», про скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И Л А:

У травні 2017 року Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - Позивач, Мінприроди України) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної регуляторної служби України (далі - Відповідач, ДРС України) про скасування розпорядження від 07.04.2017 року №58 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, видане за результатом скарги ТОВ «Укрвторутилізація» від 27.12.2016 року.

Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.12.2017 року залучено до участі у справі Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору (далі - Третя особа, ТОВ «Укрвторутилізація»).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.11.2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, ДРС України не наділена правом видавати розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування без прийняття Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при ДРС України рішення за наслідками розгляду апеляцій чи інших скарг здобувачів ліцензій, ліцензій на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування. Крім того, суд підкреслив, що в акті Мінприроди України не зазначено, які недостовірні дані визначених у документах, поданих ТОВ «Укрвторутилізація» разом із заявою про отримання ліцензії, у той час як порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності не свідчить про недостовірність даних у документах, поданих для її отримання. Крім іншого, суд наголосив на відсутності у Мінприроди України як суб'єкта владних повноважень компетенції на звернення до суду із вказаним позовом.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що судом не вірно застосовані норми матеріального права до спірних правовідносин, оскільки діяльність Експертно-апеляційної ради регулюється регламентом, а не положенням про Державну регуляторну службу України. Підкреслює, що судом не враховано порушення Експертно-апеляційною радою десятиденного строку розгляду апеляції, оскільки запитувані ДРС України документи були направлені Мінприроди України до ДРС України електронною поштою 10.02.2017 року, а рішення прийнято лише 07.04.2017 року.

Після усунення визначених в ухвалі від 13.12.2018 року про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.12.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 05.02.2019 року.

У відзиві на апеляційну скаргу ДРС України просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що Апелянтом було залишено поза увагою, що належний і повний пакет документів на запит ДРС України було надано Мінприроди України 21.03.2017 року, а відтак строк розгляду скарги порушено не було. Крім того, вказує, що Позивачем було помилково ототожнено порушення ліцензійних умов з наданням недостовірних відомостей для отримання ліцензії. Наголошує на правильності висновків суду першої інстанції про те, що оскаржуваним розпорядженням ДРС України не порушено прав та інтересів Мінприроди України, останнє відповідає встановленим нормативним вимогам, а Позивач, як суб'єкт владних повноважень, не довів наявність в останнього права на звернення до суду із вказаним позовом.

У межах встановлених судом строків відзиву на апеляційну скаргу від Третьої особи не надійшло.

У судовому засіданні представник Апелянта доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд її вимоги задовольнити повністю.

Представник Відповідача наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Третя особа, будучи належним чином повідомленою про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибула.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню з таких підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, працівниками Мінприроди України на підставі наказу від 20.09.2016 року №345 (т. 1 а.с. 17), плану-графіка планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на IV квартал 2016 року (т. 1 а.с. 18-25), посвідчення (направлення) від 12.12.2016 року №65/16 (т. 1 а.с. 14) проведено планову перевірку ТОВ «Укрвторутилізація» з питань перевірки виконання вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Висновки перевірки зафіксовані в акті від 16.12.2016 року № 65/16 планової перевірки додержання Товариством з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами (т. 1 а.с. 10-11) та акт від 16.12.2016 року №65/16-1 «Про виявлення недостовірності даних у документах поданих ТОВ «Укрвторутилізація» разом із заявою про отримання ліцензії на поводження з небезпечними відходами (т. 1 а.с. 9).

Наказом Мінприроди України від 21.12.2016 року № 526 анульовано ліцензію ТОВ «Укрвторутилізація» (т. 1 а.с. 8).

Судом першої інстанції також встановлено, що ТОВ «Укрвторутилізація», користуючись своїм правом, передбаченим статтею 5 Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності», звернулось із скаргою до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України (т. 1 а.с. 52-56).

За результатами розгляду скарги Третьої особи рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 04.04.2017 року №4.9 (витяг з протоколу №05-17) (т. 2 а.с. 13-17) встановлено порушення органом ліцензування:

- вимог Закону України від 02.03.2015 року № 222-VIІІ «Про ліцензування видів господарської діяльності»:

1) пункту 7 частини другої, частини третьої статті 16: органом ліцензування не правомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання, оскільки в акті перевірки не зазначено детальних фактів, їх обґрунтування, з посиланням на порушення вимог законодавства щодо виявлення недостовірних даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, на момент подання суб'єктом господарювання заяви про отримання ліцензії (не є виявленням недостовірних даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії, зазначення у акті перевірки про не подання відомостей щодо приведення діяльності підприємства у відповідність до вимог Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 року №446, та зазначення порушення вимог вказаних Ліцензійних умов);

2) частини шостої статті 16: щодо оформлення рішення про анулювання ліцензії:

в наказі Мінприроди від 21.12.2016 № 526 не вказано:

реквізити рішення про видачу ліцензії;

вид господарської діяльності, на провадження якого анулюється ліцензія;

підстави анулювання ліцензії (зазначено лише пункт 7 частини другої статті 16, але не вказано підставу: Акт про виявлення недостовірності даних у документах, поданих суб'єктом господарювання разом із заявою про отримання ліцензії з реквізитами);

вимог абзацу 2 частини другої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов'язку органу контролю повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом.

Крім того, в указаному протоколі зафіксовано, що Експертно-апеляційна рада вирішила зобов'язати Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог вказаних вище законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 21.12.2016 № 526 в частині анулювання ліцензії ТОВ «Укрвторутилізація» серії АЕ № 287077 від 03.12.2013 року на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

У свою чергу, як встановлено судом першої інстанції, на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 04.04.2017 року №4.9, керуючись пунктом 8 частини першої статті 4, частиною одинадцятою статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 року №222-VIII та Положення, Державною регуляторною службою України 07.04.2017 року видано розпорядження №58 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування», відповідно до резолютивної частини якого зобов'язано Міністерство екології та природних ресурсів України усунути порушення вимог законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши наказ від 21.12.2016 року №526 в частині анулювання ліцензії Товариству з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація» серії АЕ №287077 від 03.12.2013 року на операції у сфері поводження з небезпечними відходами (т. 1 а.с. 7).

На підставі встановлених вище обставин, а також за наслідками системного аналізу приписів ст. ст. 3, 4, 5, 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», а також ст. ст. 4, 50 КАС України, суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість вимог з огляду на відсутність у Мінприроди України правових підстав для звернення до суду із вказаним позовом та прийняття оскаржуваного розпорядження ДРС України у межах повноважень та у спосіб, визначені чинним законодавством.

Разом з тим, розглядаючи даний спір по суті суд першої інстанції не врахував таке.

Згідно ст. ст. 3-5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон) спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що зокрема, повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.

Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Державної регуляторної служби України від 14.07.2015 року №783/40.

Склад Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування формується за пропозиціями громадських організацій, суб'єктів господарювання та їх об'єднань, посадових осіб органів ліцензування та наукових установ і затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності», тобто під час здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов відносини, які виникають між органами ліцензування та ліцензіатами, у контексті Закону розглядаються як відносини органу державного нагляду (контролю) з суб'єктом господарювання.

Згідно п. п. 1-3 Положення про Державну регуляторну служби України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 року № 724, ДРС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

На Державну регуляторну службу України покладається ряд основних завдань, одним з яких є реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

При цьому, приписами п. п. 1, 2 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 року №32 Положення про Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Положення №32) визначено, що Мінприроди України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Пунктами 3-6 Положення № 32 визначено завдання, функції та повноваження Мінприроди.

Таким чином, законодавством регламентовано повноваження Мінприроди та визначено чітку і послідовну процедуру їх реалізації.

Водночас, жодною нормою ані вказаних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, ані будь-яких інших не передбачено повноваження Мінприроди на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб'єктів господарювання.

При цьому судом апеляційної інстанції критично оцінюється надані представником Позивача у судовому засідання пояснення про те, що право на звернення до суду із вказаним позовом гарантується Мінприроди України положеннями ст. 124 Конституції України та ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», оскільки вказаними нормативними актами не відповідне повноваження не передбачено. Крім того, у ст. 28 Закону України «Про Центральні органи виконавчої влади» закріплено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Тобто, право міністерств на звернення до суду пов'язується з необхідністю здійснення ними своїм повноважень.

У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити, що згідно ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 року у справі № 800/414/17, а також в постанові Верховного Суду від 06.03.2018 року у справі № 826/7962/16.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду.

Водночас, порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, і обов'язковою умовою визнання оскаржуваного рішення протиправним є доведеність позивачем порушення ним його прав та охоронюваних законом інтересів.

Тобто, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Отже, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 21.11.2018 року у справі № 504/4148/16-а.

Разом з тим, колегією суддів встановлено, що у межах спірних правовідносин Позивачем не доведено наявності у нього передбаченого законом повноваження на звернення з позовом у цій справі, як і взагалі факту порушення оскаржуваним розпорядженням ДРС України індивідуально виражених прав чи інтересів Мінприроди.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

У п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Приписи ч. 1 ст. ст. 319 КАС України визначають, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

З урахуванням наведеного оцінка доводам апеляційної скарги не надавалася.

При цьому, вирішуючи питання про застосування процесуальних наслідків звернення до суду суб'єкта влади, який не наділений повноваженнями на звернення з поданою ним позовною заявою, поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як таке, що стосується не лише спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й спорів, що взагалі не підлягають судовому розгляду.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 року у справі № 800/414/17.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про необхідність часткового задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 238, 242-244, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2018 року - скасувати.

Провадження у справі за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрвторутилізація», про скасування розпорядження - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді О.В. Епель

О.В. Карпушова

Повний текст постанови складено « 05» лютого 2019 року.