Справа № 160/1142/19
Суддя: Віхрова Вікторія Станіславівна
Дата ухвалення: 2019-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

06 лютого 2019 р. Справа № 160/1142/19

Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Віхрова В.С., розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Ради адвокатів Дніпропетровської області, голови Ради адвокатів Дніпропетровської області Лещенко Тетяни Олександрівни, треті особи на стороні відповідача: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Дніпропетровської області, голова Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області Самарець Олександра Івановича про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень, -

ВСТАНОВИВ:

05.02.2019 р. ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Ради адвокатів Дніпропетровської області, голови Ради адвокатів Дніпропетровської області Лещенко Тетяни Олександрівни, треті особи на стороні відповідача: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Дніпропетровської області, голова Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області Самарець Олександра Івановича з наступними позовними вимогами:

-визнати протиправними дії Ради адвокатів Дніпропетровської області щодо скликання та проведення Конференції адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 р.;

-визнати протиправними дії Голови Ради адвокатів Дніпропетровської області Лещенко Тетяни Олександрівни по організаційно-технічному забезпеченню проведення конференції адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 року.

-визнати протиправними та скасувати рішення, прийняті Конференцією адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 р. оформлені протоколом від 07.12.2018 р., в тексті якого зазначено що конференцію проведено згідно Рішення Ради адвокатів України №161 від 12.10.2018 р. «Про скликання конференції адвокатів Дніпропетровської області, затвердження Порядку висування та обрання делегатів конференції адвокатів Дніпропетровської області, Регламенту конференції адвокатів Дніпропетровської області та встановлення квоти представництва» та рішеннями Ради адвокатів Дніпропетровської області № 101 від 05.11.2018 р. та № 103 від 20.11.2018 р.

За результатами автоматизованого розподілу справ між суддями Дніпропетровського окружного адміністративного суду справа №160/1142/19 передана судді Віхровій В.С.

Одночасно з позовною заявою подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення «конференції адвокатів Дніпропетровської області» від 07.12.2018 р. оформлене протоколом від 07.12.2018 р., в тексті якого зазначено що конференцію проведено згідно Рішення Ради адвокатів України № 161 від 12.10.2018 р. «Про скликання конференції адвокатів Дніпропетровської області, затвердження Порядку висування та обрання делегатів конференції адвокатів Дніпропетровської області, Регламенту конференції адвокатів Дніпропетровської області та встановлення квоти представництва» та рішеннями Ради адвокатів Дніпропетровської області № 101 від 05.11.2018 р. та № 103 від 20.11.2018 р.

За результатами автоматизованого розподілу заяві про забезпечення позову присвоєно номер 69зп-19/160/1142/19.

Згідно зі ч. 1 ст.171 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи є передбачені нормами Кодексу адміністративного судочинства України підстави для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.

Дослідивши матеріали позовної заяви, суд виходить з наступного.

З позовної заяви вбачається, що позивач оскаржує протокольне рішення Конференції адвокатів Дніпропетровської області від 07.12.2018 р. в частині дострокового відкликання ОСОБА_1 з посади члена кваліфікаційної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області.

В обґрунтування позовних вимог вказано на процедурні порушення при проведенні Конференції адвокатів Дніпропетровської області 07.12.2018 р.

Так, в позовній заяві зазначено про: зміну місця проведенні конференції; перешкоджання доступу делегатів до участі в конференції; вирішення питання про припинення повноважень позивача без його участі; порушення регламенту конференції.

В позові наведено, також, обґрунтування підсудності спору Дніпропетровському окружному адміністративному суду. На думку позивача, спір має публічно-правовий характер, що підтверджується положеннями чинного законодавства та позицією Верховного Суду, викладеною у постанові № 607/3128/16-ц від 07.11.2018 р.

Згідно з п.1 ч.1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.

Згідно з ч. 1 ст. 43 вказаного Закону України адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов'язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.

Відповідно до ст. 46 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» організаційними формами адвокатського самоврядування є конференція адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рада адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Рада адвокатів України, з'їзд адвокатів України.

Адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рад адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійних комісій адвокатів регіонів (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з'їзду адвокатів України.

Згідно до ч. 1, п. 4 ч. 5 ст. 47 означеного Закону вищим органом адвокатського самоврядування в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі є конференція адвокатів регіону, адреса робочого місця яких знаходиться відповідно в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі та відомості про яких включено до Єдиного реєстру адвокатів України.

Квота представництва, порядок висування та обрання делегатів конференції адвокатів регіону затверджуються Радою адвокатів України.

До повноважень конференції адвокатів регіону належать: визначення кількості членів кваліфікаційної і дисциплінарної палат кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, обрання голови та членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, дострокове відкликання їх з посад.

З проаналізованих положень чинного законодавства України вбачається, що організаційними формами адвокатського самоврядування є, зокрема, конференція адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя).

Адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя). При цьому, до повноважень конференцій адвокатів регіону належить, у тому числі, визначення кількості членів кваліфікаційної і дисциплінарної палат кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, обрання голови та членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, дострокове відкликання їх з посад.

Слід відмітити, що адміністративна справа є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи. (п. 1., п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Згідно п. 7 ч.1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

У контексті зазначених положень статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України справою адміністративної юрисдикції, яку може бути передано на вирішення адміністративного суду, є спір, що виник між суб'єктами суспільних відносин стосовно їх прав і обов'язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений керувати поведінкою іншого суб'єкта, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень.

Отже, необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказаних владних управлінських функцій (щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору), то такий суб'єкт не знаходиться "при здійсненні управлінських функцій", та не має встановлених нормами КАС України необхідних ознак суб'єкта владних повноважень.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Згідно своєї організаційно-правової форми Рада адвокатів є органом адвокатського самоврядування, отже не здійснює владних управлінських функцій, тому в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України та не відноситься до суб'єктів владних повноважень рішення, дії чи бездіяльність яких можуть бути оскаржені до адміністративних судів.

Аналогічний правовий висновок міститься в постанові Верховного Суду України від 17.02.2016 року у справі №6-2873цс15.

При цьому, суд не приймає посилання позивача на позицію Верховного Суду, викладену у постанові № 607/3128/16-ц від 07.11.2018 р., оскільки вказана справа має інший предмет спору у відносинах, які не є аналогічними та не можуть бути застосовані до спірних відносин при визначенні юрисдикції. У справі № 607/3128/16-ц позивачем оскаржувалось рішення КДКА Хмельницької області, яким притягнуто адвоката до дисциплінарної відповідальності та зупинено подальше зайняття останньою адвокатською діяльністю. Верховним Судом зроблено висновок, що відповідач, яким є КДКА Хмельницької області, наділений владними управлінськими функціями відносно позивача, тому спір має публічно-правовий характер і повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, що не має місце у справі №160/1142/19 про оскарження рішення конференції адвокатів.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Згідно до ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Відповідно до ст. 16 Цивільного кодексу України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.

Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути:1) визнання права;2) визнання правочину недійсним; 3) припинення дії, яка порушує право ;4) відновлення становища, яке існувало до порушення; 5) примусове виконання обов'язку в натурі; 6) зміна правовідношення; 7) припинення правовідношення;8) відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди;9) відшкодування моральної (немайнової) шкоди;10) визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках.

Враховуючи викладене, компетентним судом для вирішення спору, зазначеного в позовній заяві, є суд цивільної юрисдикції.

Розгляд справи в порядку адміністративного судочинства суперечить ст.19 Кодексу адміністративного судочинства України, якою визначені межі компетенції адміністративних судів.

Суд звертає увагу на положення ч.1 ст.319 КАС України, відповідно до яких порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 розділу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» від 21 грудня 2010 року ).

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

Саме на таке застосування норм процесуального закону вказує Верховний Суд у своїй постанові від 06 червня 2018 року у справі № 804/3509/17, висновки якого суд застосовує до спірних правовідносин згідно положень ч.5 ст.242 КАС України.

Відповідно до п. 1 ч. 1 статті 170 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, для забезпечення ефективного розгляду даної справи судом, встановленим законом, суд в порядку п.1.ч.1 ст. 170 КАС України відмовляє позивачу у відкритті провадження та одночасно повідомляє, що розгляд даного спору здійснюється в порядку цивільного судочинства.

Згідно ч. 1 ст.154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Оскільки, судом встановлено порушення правил юрисдикції при поданні даного позову та належність розгляду даного спору у порядку цивільного судочинства, Дніпропетровський окружний адміністративний суд не є судом, який має розглядати заяву про забезпечення даного позову в розумінні ч.1 ст. 154 КАС України.

Згідно ч.6 ст. 8 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 3 ст. 170 КАС України копія ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надсилається особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами не пізніше наступного дня після її постановлення. Копія позовної заяви залишається в суді.

Керуючись ст. ст. 4, 7, 8, 19, 170, 171, 248, 295 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Ради адвокатів Дніпропетровської області, голови Ради адвокатів Дніпропетровської області Лещенко Тетяни Олександрівни, треті особи на стороні відповідача: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Дніпропетровської області, голова Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Дніпропетровської області Самарець Олександра Івановича про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень.

Роз'яснити, що розгляд даної позовної заяви віднесено до юрисдикції загального суду за правилами Цивільно-процесуального кодексу України.

Позовну заяву, заяву про забезпечення позову разом із усіма доданими до них документами повернути особі, яка звернулася до суду.

Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі може бути оскаржена шляхом подання апеляційної скарги до Третього апеляційного адміністративного суду у п'ятнадцятиденний строк з дня її складення через Дніпропетровський окружний адміністративний суд.

Суддя В.С. Віхрова