Справа № 638/20447/14-а
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2019-02-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 лютого 2019 року

м. Київ

справа №638/20447/14-а

адміністративне провадження №К/9901/3041/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М.

суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 02.02.2015 (суддя Грищенко І.О.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2015 (колегія у складі суддів Бенедик А.П., Водолажської Н.С., Каииновського В.А.)

у справі №638/20447/14-а

за позовом ОСОБА_1

до Харківської міської ради Харківської області

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. В листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Дзержинського районного суду м.Харкова з позовом до Харківської міської ради Харківської області. У позовній заяві просив:

(1) визнати протиправними дії Харківської міської ради Харківської області щодо порушення процедури розгляду його клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Харкова;

(2) зобов'язати Харківську міську раду Харківської області винести на засідання чергової сесії розгляд поданого ним клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Харкова.

2. Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 02.02.2015, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2015, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

3. 07.04.2015 позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу. Просив скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, яким в позові відмовлено та ухвалити нове рішення про задоволення позову, справу розглядати без його участі.

4. Ухвалою від 08.04.2015 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження. Справа по суті не розглядалась.

5. 10.01.2018 справу передано на розгляд до Верховного Суду.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. На підставі ч.6 ст. 118 Земельного кодексу України ОСОБА_1 звернувся до Харківської міської ради із клопотанням від 04.09.2014, в якому просив виділити йому, без його погодження, земельну ділянку орієнтовним розміром до 0,10 га в межах міста Харкова з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд. До клопотання долучено копії паспорту та ідентифікаційного коду, графічні матеріали з бажаним місцем розташування земельної ділянки (зменшена карта міста Харкова на форматі листа А-4), копію договору доручення від 27.08.2013.

7. Листом Управління обліку та розподілу житлової площі Департаменту житлового господарства Харківської міської ради від 17.09.2014 повідомлено ОСОБА_1, що для розгляду питання про включення його до загальноміських списків черговиків на одержання у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, йому необхідно надати такі документи:

- заяву на ім'я міського голови з питання включення в загальноміські списки черговиків на отримання земельної ділянки для будівництва житлового будинку та господарських споруд для його обслуговування;

- довідку з Управління Держземагентства у місті Харкові Харківської області Головного управління Держземагентства у Харківській області Держземагентства України про наявність у державному земельному кадастрі відомості про одержання у власність земельної ділянки у межах норм безоплатної приватизації (оригінал);

- копію паспорта (1, 2 стор., адреса реєстрації мешкання, особливі відмітки);

- копію посвідчення (про наявність пільги).

8. У листі відповідач також посилається на те, що з метою врегулювання земельних питань міська рада прийняла деякі рішення, а саме:

- рішенням сесії Харківської міської ради 5 скликання від 24.12.2008 № 364/08, зі змінами від 29.04.2010 № 73/10, затверджено "Положення про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва" (далі - Положення).

- рішенням Харківської міської ради від 20.02.2009 № 83 затверджено Порядок обліку громадян, які бажають одержати у власність земельні ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

При умові надання вказаних документів, питання про включення його до загальноміських списків черговиків на отримання земельної ділянки буде розглянуто у встановленому законом порядку. В подальшому може бути розглянуто питання про надання земельної ділянки.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що він звернувся до Харківської міської ради з клопотанням та доданими до нього графічними матеріалами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Харкова. У відповідь на звернення він отримав лист зі змісту якого вбачалось, що клопотання не розглянуто, оскільки заявнику необхідно подати додаткові документи.

10. Вважає, що клопотання мало бути розглянуто виключно на пленарному засіданні сесії міської ради у місячний строк.

11. Відповідач вимагає надати документи не передбачені статтею 118 ЗК України.

12. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що порядок надання громадянам земельних ділянок регулюється рішенням 29 сесії Харківської міської ради 5 скликання від 24.12.2008 №364/08 зі змінами та доповненнями від 29.04.2010 № 73/10, яким затверджено «Положення про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва». Положення є чинним та регулює процедуру отримання земельних ділянок у власність або користування в м. Харкові.

13. Пунктом 3.1 розділу 3 вказаного рішення передбачено, що громадянин України, зареєстрований для проживання в місті Харкові, зацікавлений в одержанні у власність або в оренду земельної ділянки із земель комунальної власності, звертається до Харківської міської ради із заявою (клопотанням) про вибір місця розташування земельної ділянки. До заяви (клопотання) громадянином додаються визначені в Положенні документи.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивача не включено до загальноміських черговиків на одержання у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, що передбачено рішенням Харківської міської ради від 20.02.2009 № 83. До клопотання не додав усіх документів, визначених рішенням сесії Харківської міської ради від 24.12.2008 № 364/08, зі змінами від 29.04.2010 № 73/10. Тому оскаржувані дії відповідача є законними та обґрунтованими.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції. Вважає, що суди неправильно розтлумачили ст.118 ЗК України, яка передбачає порядок безкоштовного отримання у власність земельної ділянки громадянином України. Частиною 6 цієї статті передбачено заборону вимагати додаткові матеріали та документи, окрім тих, які передбачені статтею 118 ЗК України.

16. Суд апеляційної інстанції не дав правової оцінки діям Харківської міської ради, яка всупереч ст.118 ЗК України застосовує інший порядок безкоштовного отримання у власність земельної ділянки громадянином України, визначений її власними рішеннями.

17. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевірив доводи касаційної скарги та дійшов висновку про її задоволення.

19. У справі, що розглядається, предметом касаційного оскарження є правильність застосування судами норм матеріального права при постановленні судового рішення.

20. Ключовим правовим питанням у справі є правомірність дій Харківської міської ради у відповідь на клопотання позивача про виділення йому земельної ділянки, а також застосування до спірних правовідносин рішення Харківської міської ради від 24.12.2008 №364/08, яким затверджено «Положення про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва» (надалі - Положення № 364/08).

21. Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

22. Судами встановлено, що відповідач з метою вирішення клопотання (заяви) позивача від 04.09.2014 про визначення та виділення земельної ділянки не приймав у встановлений законодавством строк та у передбаченій законом формі рішення про надання чи відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки позивачеві.

Лише листом від 17.09.2014 повідомив заявника, які документи йому необхідно надати відповідно до Положення № 364/08 для включення до загальноміських списків черговиків на отримання земельної ділянки. В подальшому, питання про надання земельної ділянки може бути розглянуто у встановленому законом порядку.

23. Причиною невнесення цього питання на розгляд сесії міської ради стало те, що ОСОБА_1 не включений до загальноміських черговиків на одержання у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та не надав пакету документів, передбаченого Положенням про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок, затвердженого рішенням міської ради від 24.12.2008 №364/08 (зі змінами).

24. Суди попередніх інстанцій з доводами відповідача погодилися, фактично застосували Положення № 364/08, та дійшли висновку, що немає підстав для розгляду клопотання позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою на сесії міської ради.

25. Суд не погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій та вважає його помилковим.

26. В преамбулі Рішення Харківської міської ради від 24.12.2018 № 364/08 зазначено, що воно приймається з метою врегулювання процедури вирішення питань передачі у власність та надання в оренду громадянам земельних ділянок на підставі ст. 116, 118, 121, 124, 151 Земельного кодексу України, керуючись ст. 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

27. Відповідно до ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

28. У статті 26 Закону України «Про самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин відповідно до закону (п. 34 ч.1).

29. Земельний кодекс у статті 12 передбачає повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин. До повноважень міських рад належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад (п. а)), передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодекс (п. б)); вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону (п. к)).

30. Водночас Земельний кодекс України не передбачає регулювання земельних відносин щодо надання земельних ділянок громадян у власність актами органів місцевого самоврядування. Стаття 118, яка регулює ці правовідносини, є імперативною і забезпечує однакове правове регулювання цих відносин в Україні.

31. Урегулювавши земельні правовідносини у сфері, яка визначена законом, Харківська міська рада діяла не у межах свої повноважень, перевищила їх і встановила особливий режим реалізації прав громадян на отримання земельних ділянок у власність у місті Харкові.

32. Рішення Харківської міської ради від 24.12.2018 № 364/08, яким затверджено «Положення про порядок передачі у власність та (або) надання в оренду громадянам земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, обслуговування індивідуальних капітальних гаражів та ведення садівництва» встановлює додаткові, не передбачені законом умови реалізації права громадян на отримання земельної ділянки у м. Харкові.

33. Враховуючи наведене, Рішення від 24.12.2018 № 364/08 не відповідає правовому акту вищої сили - Земельному кодексу України.

34. Відповідно до ч. 4 ст. 9 КАС України у редакції, що діяла на час розгляду справи, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

35. Не зважаючи на те, що позивач наводив аргументи щодо незаконності Рішення від 24.12.2018 № 364/08, суди першої та апеляційної інстанції їх не взяли до уваги, мотивів відхилення не навели. Як наслідок, застосували до спірних правовідносин правовий акт, який не підлягає застосуванню.

36. З огляду на зазначене, касаційну скаргу слід задовольнити, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню як такі, що ухвалені з порушенням норм матеріального права - статті 118 Земельного кодексу України.

37. Водночас фактичні обставини, що мають значення для справи, встановлені судами повно та правильно, що дозволяє Верховному Суду вирішити спір не повертаючи справи на новий розгляд.

38. У позовній заяві позивач просить визнати протиправними дії відповідача щодо порушення процедури розгляду його клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки.

39. Частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

40. Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.

41. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

42. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки.

43. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини 7 статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. (Постанова Верховного Суду від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а).

44. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу.

45. Оскільки за клопотанням позивача Харківська міська рада не прийняла жодного рішення на сесії, вона вчинила протиправну бездіяльність.

46. З огляду на це, вимога позивача підлягає до задоволення по суті, однак з уточненням, що має місце протиправна бездіяльність щодо розгляду його клопотання

47. Способом захисту свого порушеного права позивач обрав зобов'язання відповідача винести на засідання чергової сесії та розглянути його клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Харкова.

48. Оскільки Харківська міська рада не розглянула клопотання позивача та не ухвалила жодного рішення по суті, Суд вважає такий спосіб захисту ефективним. Водночас, винесення клопотання на засідання чергової сесії є способом виконання рішення, а не способом захисту, тому в цій частині Суд вважає за необхідне обраний позивачем спосіб захисту уточнити.

49. Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

50. Судові витрати у справі складаються з судового збору, сплаченого позивачем за подання позову - 73,80 грн., апеляційної скарги - 36,54 грн., касаційної скарги - 51,16 грн. Всього - 161,50 грн.

51. Відповідно до ч.1 ст. 149 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі.

Керуючись ст. ст. 343, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 02.02.2015 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.03.2015 скасувати.

3. Ухвалити у справі нове рішення.

Позов ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, ідентифікаційний номер НОМЕР_1) до Харківської міської ради (м. Харків, площа Конституції, буд. 7, ідентифікаційний код 04059243) задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Харківської міської ради щодо не розгляду клопотання ОСОБА_1 від 04.09.2014 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Харкова.

Зобов'язати Харківську міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 від 04.09.2014 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах безоплатної приватизації орієнтовною площею 0,10 га в межах міста Харкова.

Стягнути на користь ОСОБА_1 судові витрати в сумі 161 (сто шістдесят одна) гривня 50 (п'ятдесят) копійок за рахунок бюджетних асигнувань Харківської міської ради.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Кравчук В.М.

Судді Анцупова Т.О.

Суддя Стародуб О.П.