Справа № 750/10172/17
Суддя: Лященко Наталія Павлівна
Дата ухвалення: 2019-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М.
на постанову від 23 січня 2019 року
провадження № 11-796апп18
У жовтні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Відродження старого міста» (далі - ТОВ «Відродження старого міста») звернулося до суду з позовом, у якому просило: визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради (далі - виконком, Чернігівська міськрада відповідно) від 14 вересня 2017 року № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власника землі та землекористувачам», а саме в частині пункту 1.3 цього рішення щодо затвердження акта від 30 серпня 2017 року № 8 про визначення збитків власнику землі в особі Чернігівської міськради в сумі 566 тис. 834 грн 51 коп., завданих ТОВ «Відродження старого міста» при використанні з порушенням земельного законодавства у період з 01 вересня 2014 року по 31 липня 2017 року включно земельних ділянок площею 1,3627 га за адресою: просп. Миру, 194, м. Чернігів.
Деснянський районний суд м. Чернігова рішенням від 10 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року, відмовив ТОВ «Відродження старого міста» у задоволенні позовних вимог, оскільки оскаржуваним рішенням відповідача права позивача не порушено.
Не погодившись із такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 29 травня 2018 року ТОВ «Відродження старого міста» подало до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу про скасування рішення Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 січня 2018 року та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року і прийняття у справі нового рішення про задоволення позову, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права при постановленні оскаржуваних рішень.
На обґрунтування касаційної скарги ТОВ «Відродження старого міста» зазначило, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили дійсного характеру правовідносин між учасниками справи та підстав подання позову.
Виконком Чернігівської міськради та Чернігівська міськрада подали відзив на касаційну скаргу про залишення її без задоволення, а оскаржуваних рішень - без змін.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 липня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки вважав за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 у справі № 210/5803/13-а з аналогічними правовідносинами - за позовом Приватного підприємства «Автокортеж» (далі - ПП «Автокортеж») до виконавчого комітету Криворізької міської ради Дніпропетровської області (далі - виконком Криворізької міськради) про скасування рішення. У вказаній справі Верховний Суд України дійшов висновку, що позовні вимоги були спрямовані не на статусні та/чи процедурні повноваження органу місцевого самоврядування, а на правильність визначення збитків цим органом як розпорядником (власником) об'єкта власності - земельної ділянки. Тобто в основі зазначеного спору були цивільні відносини власності, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється.
Однак, за позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, спір у цій справі стосується не визначення розміру збитків за фактичне користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, а правомірності дій суб'єкта владних повноважень при затвердженні акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (чи здійснені вони у межах повноважень, у спосіб, з дотриманням порядку, що передбачені чинним законодавством, тощо).
Позивач у цій справі, на відміну від позивача у справі № 210/5803/13-а, обґрунтовує свої вимоги тим, що оскаржуване рішення є неправомірним, оскільки всупереч пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 року (далі - Порядок № 284), до складу комісії як уповноваженого органу з визначення збитків не було включено представника ТОВ «Відродження старого міста».
Велика Палата Верхоного Суду ухвалою від 18 вересня 2018 року прийняла справу до розгляду у порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року касаційну скаргу ТОВ«Відродження старого міста» задоволено частково. Рішення Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2018 року скасовано. Провадження у справі за позовом ТОВ «Відродження старого міста» до виконкому Чернігівської міськради, третя особа - Чернігівська міськрада, про визнання рішення незаконним та його скасування - закрито.
Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Дослідивши наведену постанову Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року у справі № 210/5803/13-а та перевіривши матеріали цієї справи, Велика Палата Верховного Суду встановила, що обставини у справі, що розглядається, відмінні від обставин, установлених у постанові Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року у справі № 210/5803/13-а, оскільки підстави, з яких позивачі в цих справах оскаржують рішення органу місцевого самоврядування, відрізняються одна від одної.
Виникнення спірних правовідносин у справі № 210/5803/13-а обумовлено незгодою позивача з визначенням суми збитків органом місцевого самоврядування як розпорядником (власником) об'єкта власності - земельної ділянки. Натомість у справі, яка розглядається, предметом позову є незгода товариства з рішенням органу місцевого самоврядування у зв'язку з порушенням, на думку позивача, цим органом процедури формування комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з доводами Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що відповідач у цій справі є суб'єктом, який здійснює у спірних правовідносинах владні управлінські функції на основі законодавства, а ТОВ «Відродження старого міста» оскаржує рішення виконкому Чернігівської міськради з підстав неналежного виконання ним своїх обов'язків у процедурі складання та затвердження акта Комісії від 30 серпня 2017 року № 8.
Зокрема, за позицією ТОВ «Відродження старого міста», оскаржуване рішення є неправомірним, оскільки всупереч пункту 2 Порядку № 284 до складу комісії як уповноваженого органу з визначення збитків не було включено представника ТОВ «Відродження старого міста».
Таким чином, висновок суду касаційної інстанції про те, що спір у цій справі стосується не стільки визначення розміру збитків за фактичне користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, скільки правомірності дій суб'єкта владних повноважень при затвердженні акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (чи здійснені вони у межах повноважень, у спосіб, з дотриманням порядку, що передбачені чинним законодавством, тощо), є правильним і обґрунтованим.
Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права з підстав порушення правил предметної юрисдикції, ВеликаПалата Верховного Суду зазначила, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
Разом з тим оскаржуваним рішенням виконкому Чернігівської міськради від 14 вересня 2017 року № 403 затверджено акт комісії від 30 серпня 2017 року № 8 про визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, завданих Чернігівській міськраді як власнику землі за час користування ТОВ «Відродження старого міста» земельною ділянкою з порушенням земельного законодавства.
При цьому повноваження виконкому Чернігівської міськради обмежувались лише затвердженням відповідного акта про розмір збитків. Установлені збитки не можуть бути примусово відшкодовані на підставі вказаного рішення відповідача, оскільки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду зазначила, що права позивача в цій справі не можуть бути порушені внаслідок затвердження виконкомом Чернігівської міськради акта про розмір збитків, завданих Чернігівській міськраді, як власнику землі за час користування ТОВ «Відродження старого міста» земельною ділянкою з порушенням земельного законодавства, та підсумувала, що встановлена правова природа згаданого акта унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання незаконним та скасування пункту 1.3 рішення виконкому Чернігівської міськради від 14 вересня 2017 року № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» у частині затвердження акта від 30 серпня 2017 року № 8 про визначення збитків власнику землі в особі Чернігівської міськради в сумі 566 тис. 834 грн 51 коп., нанесених ТОВ «Відродження старого міста» при використанні з порушенням земельного законодавства у період з 01 вересня 2014 року по 31 липня 2017 року включно земельних ділянок площею 1,3627 га, за адресою: просп. Миру, 194, м. Чернігів, тому провадження у цій справі підлягає закриттю.
Відповідно висновки суду першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції про розгляд позовних вимог ТОВ «Відродження старого міста» в порядку адміністративного судочинства та відмову в їх задоволенні є помилковими.
Оскільки ми не погоджуємося з позицією більшості Великої Палати Верховного Суду в частині визначення юрисдикційної належності спору, відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаємо окрему думку.
Відповідно до частини другої статті 4, пункту 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час відкриття провадження у справі) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час відкриття провадження усправі).
Норми аналогічного змісту викладено у статтях 4 та 19 КАС України у редакції, яка набула чинності 15 грудня 2017 року.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 33 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР; у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.
Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється у тому числі шляхом відшкодування заподіяних збитків (частини друга та третя статті 152 ЗК України).
Згідно із частиною третьою статті 157 ЗК України порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
За змістом п. 2, 3 Порядку № 284 розміри збитків визначаються Комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи Комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці Комісії.
Тобто, до повноважень виконкому міської ради віднесено визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань збитків, завданих органу місцевого самоврядування, шляхом створення відповідних комісій та затвердженням результатів їх діяльності.
Оскаржуваним рішенням виконкому Чернігівської міськради від 14 вересня 2017 року № 403 затверджено акт Комісії від 30 серпня 2017 року № 8 про визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, завданих Чернігівській міськраді, як власнику землі, за час користування ТОВ «Відродження старого міста» земельною ділянкою з порушенням земельного законодавства.
Відповідно до пункту 5 Порядку збитки відшкодовуються власникам землі і землекористувачам, у тому числі орендарям, підприємствами, установами, організаціями та громадянами, що їх заподіяли, за рахунок власних коштів не пізніше ніж протягом одного місяця після затвердження актів комісій, а у разі вилучення (викупу) земельних ділянок - після прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування рішення про вилучення (викуп) земельних ділянок в межах їх повноважень у період до державної реєстрації підприємством, установою, організацією або громадянином речового права на земельну ділянку у порядку, встановленому Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Згідно з частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (частина третя статті 73 Закону № 280/97-ВР).
Таким чином, після затвердження актів комісії щодо розміру завданих збитків, у винної особи (завдавача шкоди), виникає обов'язок щодо їх відшкодування, а разом з ним право встановити правомірність підстав виникнення такого обв'язку.
Оскільки правовою підставою виникнення у позивача обов'язку щодо відшкодування шкоди у цій справі є саме рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 14 вересня 2017 року № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власника землі та землекористувачам», ТОВ «Відродження старого міста» має право вимагати від особи, уповноваженої на визначення розміру збитків (виконавчого комітету Чернігівської міської ради), здійснення наданих їй повноважень відповідно до норм чинного законодавства, а також право на судовий захист, якщо вважає, що діями такої особи, порушено її права.
Як правильно вказала Велика Палата Верховного Суду, погодившись із висновками Касаційного адміністративного суду, відповідач у цій справі є суб'єктом, який здійснює у спірних правовідносинах владні управлінські функції на основі законодавства, а ТОВ «Відродження старого міста» оскаржує рішення виконкому Чернігівської міськради з підстав неналежного виконання ним своїх обов'язків у процедурі визначення збитків власникам землі. Спір у справі стосується правомірності дій суб'єкта владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 6 КАС України (у редакції, чинній на час відкриття провадження у справі)кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Частиною четвертою цієї ж статті визначено, що ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена цим Кодексом.
І як вже було зазначено, відповідно до положень частини другої статті 4, пункту 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час відкриття провадження у справі) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належать до юрисдикції адміністративних судів.
Таким чином, закриваючи провадження у цій справі Велика Палата Верховного Суду позбавила особу права на судовий захист, що є не лише порушенням норм процесуального закону, а також суперечить статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
У статті 6 Конвенції, яка в силу положень статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства, закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Таким чином вважаємо, що оскільки оскаржуване рішення суб'єкта владних повноважень - виконавчого комітету Чернігівської міської ради стосується прав та обов'язків позивача по справі ТОВ «Відродження старого міста» та оскаржується останнім з підстав неналежного виконання таким суб'єктом своїх обов'язків у процедурі визначення збитків власникам землі,тобто здійснення владних управлінських функцій на основі законодавства,спір за своєю природою є публічно-правовим та підлягає розгляду у порядку адмінстративного судочинства.
На наше переконання підстави для закриття провадження у справі відсутні та є обмеженням права позивача на судовий захист.
Судді: Н. П. Лященко