Справа № 0940/1433/18
Суддя: Кухтей Руслан Віталійович
Дата ухвалення: 2019-02-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 лютого 2019 рокуЛьвів№ 857/3809/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді: Кухтея Р.В.

суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.

з участю секретаря судового засідання: Сердюк О.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу виконавчого комітету Коломийської міської ради на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року (ухвалене головуючим-суддею Главач І.А., час ухвалення судового рішення 10 год 29 хв у м. Івано-Франківськ, повне судове рішення складене 11 жовтня 2018 року) за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до виконавчого комітету Коломийської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в :

У серпні 2018 року Фізична особа-підприємець (далі - ФОП) ОСОБА_1 звернулася в суд із зазначеним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Коломийської міської ради Івано-Франківської області №158 від 31.07.2018.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10.10.2018 позов було задоволено повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, виконавчий комітет Коломийської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10.10.2018 та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позову.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що позивачем порушено Правила розміщення зовнішньої реклами в м. Коломия та встановлено рекламний засіб, який не відповідає Проекту спеціальної конструкції зовнішньої реклами та специфікації в ньому, а тому посилання суду першої інстанції на те, що виконавчому комітету необхідно було подати відповідну інформацію про виявлення порушення законодавства у сфері реклами до Держпродспоживслужби є помилковим, оскільки, враховуючи невідповідність зовнішньої реклами проектній документації, зазначеним Правилам м. Коломиї передбачено скасування дозволу виконавчим комітетом. Крім того, не вірним є застосування до спірних правовідносин норми ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки, оспорюване рішення не було скасоване, а визнано таким, що втратило чинність, на підставі скасування дозволу розміщення зовнішньої реклами.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представника відповідача Лесюка В.В., який підтримав апеляційну скаргу, представника позивача ОСОБА_3, яка заперечувала проти задоволення апеляційної скарги, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що 24.04.2018 виконавчим комітетом Коломийської міської ради було прийнято рішення №90 «Про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами», яким ФОП ОСОБА_1 було надано дозвіл на розміщення зовнішньої реклами (світлодіодний екран) терміном на 5 років по вул. Чорновола, 26. Пунктом 3 вказаного рішення виконавчого комітету Коломийської міської ради було зобов'язано ФОП ОСОБА_1 дотримуватись затверджених Правил розміщення зовнішньої реклами у м. Коломиї, провести згідно рішення сесії міської ради №884-14/2012 від 17.02.2012 оплату за розміщення зовнішньої реклами, укласти угоду про тимчасове користування рекламною площею та отримати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами в управлінні надання адміністративних послуг міської ради.

На підставі вказаного рішення 02.05.2018 ФОП ОСОБА_1 видано дозвіл №5/2018 на розміщення зовнішньої реклами, а саме : світлодіодного екрану, 28 м.кв. строком дії до 02.05.2023 та укладено договір про право тимчасового користування місцями під розміщення зовнішньої реклами строком на 5 років між відділом архітектури та містобудування та ФОП ОСОБА_1

31.07.2018 виконавчим комітетом Коломийської міської ради було прийнято рішення №158 «Про скасування дозволу на розміщення зовнішньої реклами», яким скасовано дозвіл на розміщення зовнішньої реклами по вул. В.Чорновола, 26 ФОП ОСОБА_1 та визнано таким, що втратив чинність п.2 рішення виконавчого комітету міської ради №90 від 24.04.2018 «Про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами».

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції дійшов до висновку про відсутність в матеріалах справи доказів порушення позивачем вимог щодо розміщення зовнішньої реклами, встановленого ч.5 ст.16 Закону України «Про рекламу». Крім того, за умови виявлення порушенням позивачем законодавства у сфері реклами, необхідно було подати відповідну інформацію до Держпродспоживслужби. Разом з тим, в матеріалах справи відсутні докази про виконання відповідачем зазначених вимог законодавства, у зв'язку з чим прийшов до висновку про те, що відповідач протиправно застосував факт порушення позивачем законодавства у сфері реклами як підставу для скасування дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, оскільки таке порушення не підтверджено у визначеному законом порядку. Також, суд не взяв до уваги в якості належного доказу скарги мешканців сусідніх будинків, які були покладені в основу прийняття оспорюваного рішення. Крім того, суд вказав, що виконком ради приймаючи оспорюване рішення вийшов за межі своїх повноважень, оскільки такі віднесенні до повноважень міської ради. Також, суд звернув увагу на ненормативний характер оспорюваного правового акту, який вичерпує свою дію фактом його виконання, а відтак не може бути скасований чи змінений органами місцевого самоврядування після його виконання.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовано, зокрема, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про рекламу», Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України №2067 від 29.10.2003 (далі - Типові правила), «Про внесення змін і доповнень до Правил розміщення зовнішньої реклами та порядку надання розповсюджувачам зовнішньої реклами у тимчасове користування місць, що перебувають в комунальній власності для розміщення спеціальних конструкцій у місті Коломиї», затверджені рішенням Коломийської міської ради Івано-Франківської області №2346-42/2009 від 21.10.2009 (далі - Правила).

У статті 1 Закону України «Про рекламу» міститься визначення, за яким зовнішня реклама це - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.

Згідно ч.1 ст.16 цього Закону, розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Зовнішня реклама на територіях, будинках та спорудах розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб).

Пунктом 3 Типових правил, передбачено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Згідно п.5 Типових правил, для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).

В пункті 6 Типових правил зазначено, що до повноважень робочого органу належать, зокрема, розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії, підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу (у тому числі погодження з органами та особами, зазначеними у пункті 16 цих Правил) чи про відмову у його наданні, видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради.

Пунктом 7.1 Правил передбачено, що до повноважень робочого органу для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами належать, зокрема, розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії, згідно рішення виконкому, надання дозволу на розташування рекламного засобу для об'єктів, зазначених у п.3.8, підготовка проекту рішення виконавчого комітету щодо надання дозволу чи про відмову у його наданні, видача дозволу на підставі рішення виконавчого комітету.

Пунктом 18 Типових правил передбачено, що під час надання дозволу втручання у форму рекламного засобу та зміст реклами забороняється.

Робочий орган протягом не більш як двох робочих днів з дати одержання від органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, подає виконавчому органу ради пропозиції та проект відповідного рішення. Виконавчий орган ради протягом одного робочого дня з дати одержання зазначених пропозицій приймає рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні. Дозвіл або відмова у його видачі видається не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після прийняття відповідного рішення (пункти 19-20 Типових правил).

Пунктом 24 Типових правил передбачено, що виданий у встановленому порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов'язаних з розташуванням рекламного засобу.

Згідно ч.2 ст.16 Закону України «Про рекламу», зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам : розміщуватись з дотриманням вимог техніки безпеки та із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків, освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків, фундаменти наземної зовнішньої реклами, що виступають над поверхнею землі, можуть бути декоративно оформлені, опори наземної зовнішньої реклами, що розташована вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, повинні мати вертикальну дорожню розмітку, нанесену світлоповертаючими матеріалами, заввишки до 2 метрів від поверхні землі, нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менше ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття, у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію.

Частиною третьої цієї статті передбачено заборону розташування засобів зовнішньої реклами, зокрема, на пішохідних доріжках та алеях, у населених пунктах на висоті менш ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття, якщо їх рекламна поверхня виступає за межі краю проїжджої частини, поза населеними пунктами на відстані менш ніж 5 метрів від краю проїжджої частини.

Згідно ч.4 ст.16 цього Закону, розміщення зовнішньої реклами на пам'ятках національного або місцевого значення та в межах зон охорони цих пам'яток, історичних ареалів населених місць здійснюється відповідно до цього Закону на підставі дозволів, які оформляються за участю органів виконавчої влади, визначених Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений цим Законом, є вичерпним (ч.5 ст.16 Закону України «Про рекламу») і розширеному тлумаченню не підлягає.

Як вірно зазначив суд першої інстанції про відсутність в матеріалах справи доказів порушення позивачем вимог щодо розміщення реклами в контексті наведеної вище норми та з урахуванням наявного в позивача як дозволу №5/2018 на розміщення зовнішньої реклами, а саме - світлодіодного екрану, 28 м.кв. строком дії до 02.05.2023, так і договору про право тимчасового користування місцями під розміщення зовнішньої реклами від 02.05.2018 строком на 5 років за адресою : вул. Чорновола, 26, м. Коломия.

За змістом п.7.40 Правил, дозвіл скасовується робочим органом до закінчення строку дії у випадку подачі розповсюджувачем зовнішньої реклами письмової заяви, у разі невикористання місця розташування рекламного засобу безперервно протягом шести місяців або не переоформлення дозволу в установленому порядку чи порушення чинного законодавства в сфері реклами на підставі рішення виконавчого комітету міської ради.

Пунктом 6.1 Правил визначені обов'язки розповсюджувача зовнішньої реклами, до яких, зокрема, належить забезпечення відповідності спеціальної конструкції проекту, державним стандартам, нормам і правилам конструктивної міцності, електротехнічної та експлуатаційної безпеки.

Відповідно до п.45 Типових правил, контроль за додержанням цих Правил здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад та інші органи відповідно до законодавства.

У разі порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами уповноважена особа органу, який здійснює контроль за додержанням цих Правил, звертається до розповсюджувача зовнішньої реклами з вимогою усунення порушень у визначений строк (пункт 46 Типових правил).

Абзацом другим пункту 46 Типових правил передбачено, що у разі невиконання цієї вимоги орган, який здійснює контроль, подає інформацію спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у галузі державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері є Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба).

Частиною другою статті 26 Закону України «Про рекламу» передбачено, що на вимогу органів державної влади, на які згідно із законом покладено контроль за дотриманням вимог законодавства про рекламу, рекламодавці, виробники та розповсюджувачі реклами зобов'язані надавати документи, усні та/або письмові пояснення, відео - та звукозаписи, а також іншу інформацію, необхідну для здійснення ними повноважень щодо контролю.

Отже, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що за умови виявлення порушення позивачем законодавства у сфері реклами, відповідач повинен був подати відповідну інформацію до Держпродспоживслужби, а орган державної влади, на який згідно із законом покладено контроль за дотриманням вимог законодавства про рекламу, у разі виявлення порушення законодавства про рекламу, вчиняти передбачені законодавством про рекламу дії для встановлення факту такого порушення та притягнення винної особи до відповідальності.

Проте, в матеріалах справи відсутні докази про виконання відповідачем зазначених вимог законодавства при виявленні порушення законодавства про рекламу.

Згідно ч.3 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.15 ч.1.ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно ч.9 ст.59 цього Закону, рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Відповідно до ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз наведених положень Конституції та законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Разом з тим, у статті 3 Конституції України закріплено принцип, згідно якого права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у ст.74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

У рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції України, ст.25, ч.14 ст.46, ч.ч.1, 10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування)» Конституційним Судом України зазначено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (ст.74 Закону).

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є гарантією стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Як видно з матеріалів справи, приймаючи оспорюване рішення виконавчий комітет Коломийської міської ради фактично скасував своє попереднє рішення №90 від 24.04.2018 без урахування того, що строк дії дозволів згідно рішення надано до 02.05.2023 та на час прийняття спірного рішення відповідача ще не сплинув.

У справі, що розглядається, суди встановили, що на підставі рішення №90 від 24.04.2018 позивач отримав дозвіл на розміщення реклами терміном до 02.05.2023, внаслідок чого виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією позивачем певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, що виключає право органу місцевого самоврядування скасовувати таке рішення або ж вносити до нього зміни за відсутності підстав, визначених у п.31 Типових правил.

З урахуванням наведеного вище, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що спірне рішення виконавчого комітету Коломийської міської ради прийняте за відсутності підстав, передбачених п.31 Типових правил та без урахування закінчення строку дозволу суб'єкту господарювання на розміщення реклами.

Отже, в обсязі всіх обставин справи, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.

Згідно ч.1 ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, прийнята відповідно до норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому відсутні підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Коломийської міської ради залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року по справі №0940/1433/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді С. П. Нос
С. М. Шевчук