Справа № 0940/2335/18
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2019-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2019 рокуЛьвів№ 857/593/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Затолочного В.С.,

суддів: Бруновської Н.В., Матковської З.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року про повернення позовної заяви у справі № 0940/2335/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради про зупинення виконання будівельних робіт (рішення суду першої інстанції ухвалене суддею Кафарський В.В. в м. Івано-Франківську Івано-Франківської області 12.12.2018 року), -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася з адміністративним позовом до управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради про визнання протиправними та скасування постанови № 22/32.1-03 від 05.12.2018 про адміністративне правопорушення та припису від 27.11.2018 про зупинення виконання будівельних робіт.

Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року позовну заяву повернуто скаржнику.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги об'єднані однаковими правовими підставами виникнення (правовим обґрунтуванням), проте, стосуються встановлення юридичної відповідальності на основі різних актів застосування норми права, в яких індивідуалізуються заходи юридичної відповідальності до конкретного правопорушника, тобто позовні вимоги, предмет яких є різним та кожна з яких складає самостійне судове провадження, повинні розглядатись в порядку різного судочинства. Крім того, суд першої інстанції послався на положення частини 4 ст. 172 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), згідно якої не допускається об'єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства.

Не погодившись із вказаною ухвалою, її оскаржив позивач, який покликаючись на те, що вказана ухвала є незаконною та прийнятою з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, просить ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року про повернення позовної заяви скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційних вимог покликається на те, що позовні вимоги стосуються оскарження рішень, які прийняті одним і тим же суб'єктом владних повноважень на основі виявлення одного правопорушення, за результатами однієї і тієї ж перевірки.

Вислухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Частиною 1 ст. 172 КАС України встановлено, що в одній позовній заяві може бути об'єднано декілька вимог, пов'язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

Згідно з п. 23 ч. 1 ст. 4 КАС України похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги).

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що пов'язаними між собою можна вважати вимоги, що випливають з одних правовідносин, і, як наслідок, ґрунтуються на одних і тих самих фактичних даних.

Таким чином, у випадку з'явлення позивачем в одній позовній заяві кількох вимог, що становлять предмет адміністративного позову, вказані вимоги мають виникати з однакових юридичних фактів, тобто мати єдині підстави позову, оскільки в протилежному випадку виникають різні адміністративні позови, які підлягають розгляду в окремих самостійних провадженнях.

Слід звернути увагу, що під предметом позову розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підстави позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.

Згідно з п. 6 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об'єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).

Підставою звернення ОСОБА_1 з позовом до суду стало прийняття Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю при виконавчому комітеті Івано-Франківської міської ради постанови № 22/32.1-03 від 05.12.2018 по справі про адміністративне правопорушення, якою позивача визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 4 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та припису від 27.11.2018 про зупинення виконання будівельних робіт, після проведення відповідачем позапланової перевірки додержання ОСОБА_1 вимог містобудівного законодавства за місцем проживання АДРЕСА_1.

Апеляційний суд зазначає, що позовні вимоги ОСОБА_1 не різняться за своїм предметом, оскільки стосуються оскарження рішень, які прийняті одним і тим же суб'єктом владних повноважень на основі виявлення одного правопорушення, за результатом однієї і тієї ж перевірки.

Відповідно до ч. 1 ст. 286 КАС України адміністративна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішується місцевими загальними судами як адміністративними судами.

Припис внесений Управлінням ДАБК не може трактуватись як рішення суб'єкта владних повноважень, що прийняте у справі про притягнення до адміністративної відповідальності, а тому такий підлягає оскарженню до окружного адміністративного суду.

Зважаючи на викладене, позовна заява ОСОБА_1 містить позовні вимоги, одна з яких (оскарження припису) підлягає розгляду у Івано-Франківському окружному адміністративному суді, а інша (оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення) у Івано-Франківському міському суді.

Згідно з ч. 3 ст. 21 КАС України, якщо справа щодо однієї з вимог підсудна окружному адміністративному суду, а щодо іншої вимоги (вимог) - місцевому загальному суду як адміністративному суду, таку справу розглядає окружний адміністративний суд.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо порушення позивачем правил об'єднання позовних вимог та, як наслідок, повернув позовну заяву позивачеві.

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційний інстанції приходить до переконання, що, повертаючи позовну заяву, суддею суду першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи та зміст позовних вимог, що є наслідком задоволення апеляційної скарги, скасування оскаржуваної ухвали як такої, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленню справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Крім того, безпідставними є посилання суду першої інстанції на частину четверту статті 172 КАС України, якою встановлені обмеження щодо об'єднання в одному провадженні вимог, які належать до розгляду в порядку різного судочинства.

В даному випадку обидві вимоги позивача підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають змість і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - Європейський суд, ЄСПЛ).

Класична інтерпретація суті конструкції «суд, встановлений законом» викладена Європейським судом у рішенні по справі «Сокуренко і Стригун проти України» та полягає у такому:

« 23. Відповідно до прецедентиої практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» (див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76, доповідь Комісії від 12 жовтня 1978 року). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства (див. рішення у справі «Коем та інші проти Бельгії» (Coeme and Others v. Belgium), № № 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 та 33210/96, п. 98, ECHR 2000-VII).

24. Суд повторює, що, як було раніше визначено, фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії», що згадувалось раніше, Комісія висловила думку, що термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (...)».

25. У п.п. 107-109 рішення у справі «Коем та інші проти Бельгії» (що зазначалось вище) Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».

26. У цій справі Суд зазначає, що згідно зі статтею 111-18 Господарського процесуального кодексу Верховний Суд, скасувавши постанову Вищого господарського суду, міг або повернути справу на новий розгляд до нижчого суду, або ж припинити провадження у справі (див. пункт 12 вище). Натомість він залишив у силі постанову Апеляційного суду, і такі дії не були передбачені Господарським процесуальним кодексом, що було підтверджено Урядом у його зауваженнях (див. п. 19 вище). Суд також зазначає, що не було жодної іншої правової норми, яка б надавала повноваження Верховному Суду ухвалювати такого роду рішення. І, нарешті, Суд вважає, що загальні положення Конституції України, на які посилався Уряд (див. п. 10 вище), не могли слугувати достатньою правовою підставою для такої специфічної компетенції, яка не надавалась відповідним законодавством.

27. Суд повторює, що у деяких випадках він визнавав, що найвищий судовий орган, уповноважений тлумачити закон, міг ухвалювати рішення, яке не було чітко визначено законом. Таке застосування закону, однак, мало винятковий характер, і зазначений суд надав чіткі й вірогідні підстави для такого виняткового відступу від застосування своїх визначених повноважень (див. рішення у справі «Хуліо Воу Жиберт та Ель Хогар і ля Мода проти Іспанії» (Julio Bou Gibert and El Hogar Y La Moda J. A. X. A. Spain) (ухв.), № 14929/02, 13 травня 2003 року). Проте у даній справі Верховний Суд не надав жодних аргументів щодо прийняття такої постанови, виходячи за межі своїх повноважень шляхом свідомого порушення Господарського процесуального кодексу і ухвалення такого роду рішень, що, як вказувалось Урядом, стало звичайною практикою Верховного Суду України.

28. На думку Суду, перевищивши свої повноваження, які були чітко викладені у Господарському процесуальному кодексі, Верховний Суд не може вважатися «судом, встановленим законом» у значенні пункту 1 статті 6 Конвенції відносно оскаржуваного провадження»

Зазначена правова позиція дає можливість виділити дві умови відповідності критерію «суд, встановлений законом»: організаційну (організація судової системи повинна регулюватися законами у їх буквальному значенні) та юрисдикційну (суд повинен діяти у спосіб та відповідно до повноважень, передбачених законом, у межах своєї компетенції).

Для справи, що розглядається, значення має юрисдикційна складова права на «суд, встановлений законом», оскільки перебуває у тісному взаємозв'язку з таким процесуальним інститутом, як компетенція судів щодо розгляду справ та підсудність. Дана проблема є об'єктом дослідження в Європейському суді в аспекті порушення права на доступ до суду (як елементу права на справедливий суд), яке безпосередньо у тексті ст. б Конвенції не значиться, але було сформульоване вперше у справі «Голдер проти Об'єднаного Королівства» [6].

Свою позицію з приводу окресленої проблеми ЄСПЛ висловив у справі «Безімянная проти Росії», обставини якої стосувалися цивільного позову громадянки ОСОБА_3 про визнання недійсним договору дарування нежилих приміщень між її чоловіком та третіми особами, що був поданий до районного суду загальної юрисдикції. Останній передав справу до арбітражного суду, вважаючи, що предмет позову не належить до його юрисдикції. У свою чергу, арбітражний суд також вважав, що у нього відсутні повноваження виносити рішення у справі заявниці, внаслідок чого провадження у справі було припинено.

Європейський суд констатував порушення «самої суті права заявника на доступ до суду», а отже - порушення п. 1 ст. б Конвенції, вказавши, що «заявниця опинилася у замкнутому колі, у ситуації, коли внутрішньодержавні суди вказували один на одного і відмовлялись розглядати її справу, зважаючи на нібито обмеження своїх судових повноважень. Внутрішньодержавні суди фактично залишили заявницю у судовому вакуумі без будь-якої вини з її сторони». ЄСПЛ також наголосив, що «погоджується з тим, що правила визначення параметрів юрисдикції, що застосовуються до різних судів у рамках однієї мережі судових систем держав, безумовно, розроблені таким чином, щоб забезпечити належну реалізацію правосуддя. Заінтересовані держави повинні очікувати, що такі правила будуть застосовуватися. Однак ці правила або їх застосування не повинні обмежувати сторони у використанні доступного засобу правового захисту».

Таким чином, враховуючи вищенаведену практику ЄСПЛ, оскаржувана ухвала суду першої інстанції не може бути визнана законною.

Згідно частин 1-4 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

З огляду на вищезазначене, вказаним вимогам оскаржуване рішення суду першої інстанції не відповідає.

Відповідно до частин 1 та 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Керуючись ст.ст. 241, 242, 308, 311, 315, 317, 321, 370 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року про повернення позовної заяви у справі № 0940/2335/18 скасувати, направивши справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. С. Затолочний
судді Н. В. Бруновська
З. М. Матковська