Справа № 317/526/17 (2-а/317/54/2017)
Суддя: Білоус О.В.
Дата ухвалення: 2019-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2019 року

Київ

справа №317/526/17 (2-а/317/54/2017)

адміністративне провадження №К/9901/19970/18, К/9901/19972/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Білоуса О.В.,

суддів: Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.,

секретар судового засідання - Носенко Л.О.,

за участю: позивача - ОСОБА_1,

представника позивача - ОСОБА_2,

представника відповідача - Лишенка С.С.,

представника відповідача -Моісеєнка М.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Наталівської сільської виборчої комісії Запорізького району Запорізької області та ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Наталівської сільської виборчої комісії Запорізького району Запорізької області про визнання протиправним та скасування протокольного рішення,

УСТАНОВИВ:

У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернулась з позовом до Наталівської сільської виборчої комісії Запорізького району Запорізької області (далі - Комісія), в якому (з урахуванням уточнених позовних вимог) просила визнати неправомірними дії Комісії по завершенню перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та підписних листів при ініціюванні відкликання депутата Наталівської сільської ради ОСОБА_1 та як наслідок по складанню протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради ОСОБА_1, визнати протиправним та скасувати протокольне рішення Комісії від 19 грудня 2016 року №2 про припинення депутатської діяльності ОСОБА_1

Зазначала, що відповідно до протокольного рішення Комісії від 19 грудня 2016 року №2 припинено її депутатську діяльність за народною ініціативою. Вважає, що дії відповідача є неправомірними, а саме рішення - протиправним, та таким, що підлягає скасуванню.

Зокрема, на думку позивача, при ініціюванні відкликання депутата місцевих рад за народною ініціативою не було дотримано вимог статей 38-40 Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - Закон №93-IV) щодо: перевірки правильності оформлення підписних листів; кількості підписів, що встановлена частиною першою статті 40 Закону №93-IV; залучення органів ведення Державного реєстру виборців для перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах; залучення правоохоронних органів для вибіркової перевірки підписів громадян; складання протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради ОСОБА_1 Позивач зазначила, що всі ці дії в сукупності призвели до ухвалення протиправного рішення про припинення її депутатської діяльності.

Постановою Запорізького районного суду Запорізької області від 22 червня 2017 року в задоволені позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року рішення суду першої інстанції скасовано, а позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано протокольне рішення Комісії від 19 грудня 2016 року №2 про припинення депутатської діяльності ОСОБА_1 В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі Комісія, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила оскаржуване рішення скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Так, в обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає про помилковість посилання суду апеляційної інстанції на те, що документування діяльності виборчих комісій здійснюється у порядку, встановленому статтею 35 Закону України «Про вибори народних депутатів України», оскільки Комісія створена та діє в порядку, передбаченому Законом України «Про місцеві вибори», статтею 27 якого і врегульовані відповідні питання.

У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в частині відмови в задоволенні позову, просила оскаржуване рішення в цій частині скасувати, а позов задовольнити в повному обсязі.

Зокрема, позивач вказує, що Комісією та судами попередніх інстанцій не звернуто уваги та фактично не перевірено чи є громадяни, що брали участь у зборах, виборцями, а крім того чи є вони виборцями саме відповідного виборчого округу, як зазначено у статті 38 Закону №93-IV. Також вказує, що використання бази даних Державного реєстру виборців для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, статтею 26 Закону України «Про Державний реєстр виборців» не передбачено.

Позивач скористалася своїм правом та подала до суду відзив на касаційну скаргу Комісії, в якому просила в її задоволенні відмовити.

У судовому засіданні позивач та її представник касаційну скаргу підтримали і просили її задовольнити, а в задоволенні касаційної скарги Комісії - відмовити. Зазначали, що дії Комісії по завершенню перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону №93-IV та підписних листів є протиправними, а протокольне рішення Комісії підлягає скасуванню, оскільки прийняте з грубим порушенням чинного законодавства України.

Представники відповідача в судовому засіданні просили касаційну скаргу Комісії задовольнити, а в задоволенні касаційної скарги позивача - відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача та позивача, представників відповідача, переглянувши судові рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів і вимог касаційних скарг та на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги позивача та відмови в задоволенні касаційної скарги відповідача.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25 жовтня 2015 року в Україні відбулись чергові місцеві вибори, на яких ОСОБА_1 була обрана депутатом Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області шляхом самовисування по одномандатному територіальному виборчому округу №7.

19 грудня 2016 року Комісією на своєму засіданні за наслідками перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону та підписних листів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Наталівської сільської ради ОСОБА_1 було узагальнено підсумки збору підписів щодо її відкликання та складено протокол про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не допущено порушень в процедурі перевірки підписних листів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Наталівської сільської ради ОСОБА_1, а тому дії Комісії по завершенню перевірки та, як наслідок, по складанню протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата сільської ради ОСОБА_1, є правомірними.

Скасувавши рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції частково задовольнивши позов, виходив з того, що оскаржуване рішення Комісії прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, як в частині його змісту, так і форми.

Колегія суддів погоджується з остаточним висновком суду апеляційної інстанції в частині задоволення позову, однак з урахуванням таких мотивів.

Відповідно до частини п'ятої статті 41 Закону №93-IV якщо при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою дотримано вимоги статей 38-40 цього Закону, оформлення підписних листів та кількість підписів виборців, які підтримують пропозицію про відкликання депутата місцевої ради, відповідає вимогам цього Закону, територіальна виборча комісія приймає рішення про відкликання депутата за народною ініціативою.

За приписами частини п'ятнадцятої статті 27 Закону України від 14 липня 2015 року №595-VIII «Про місцеві вибори» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - Закон №595-VIII) рішення виборчої комісії з розглянутого питання повинно містити: найменування комісії; найменування рішення, час, дату та місце його прийняття і порядковий номер; мотивувальну частину з посиланням на обставини, що зумовили розгляд питання на засіданні комісії; посилання на положення нормативно-правових актів або рішення (положення рішень) Центральної виборчої комісії чи територіальної виборчої комісії, або судові рішення, якими керувалася комісія при прийнятті рішення; резолютивну частину.

Рішення виборчої комісії підписується головуючим на засіданні. Зміст та номер рішення повинні бути відображені у протоколі відповідного засідання комісії.

З метою забезпечення належної організації роботи виборчих комісій з місцевих виборів, постановою Центральної виборчої комісії від 5 вересня 2015 року №228 затверджено Порядок організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 9.1. Порядку за результатами розгляду питання на засіданні виборчої комісії приймається рішення.

Згідно із пунктом 9.6. Порядку рішення виборчої комісії з питання порядку денного ухвалюється у формі постанови, яка оформлюється відповідно до пункту 9.7 та розділу 10 цього Порядку.

Так, відповідно до пункту 9.7. Порядку постанова виборчої комісії повинна містити: найменування комісії; найменування рішення (постанова); час, дату та місце прийняття; порядковий номер; мотивувальну частину; нормативно-правове обґрунтування; резолютивну частину.

Найменування постанови виборчої комісії повинно бути лаконічним та відображати її основний зміст. Якщо в постанові йдеться про кілька питань, найменування може бути узагальненим.

Мотивувальна частина постанови повинна містити посилання на обставини, що зумовили розгляд питання на засіданні виборчої комісії, встановлені факти та підстави для ухвалення рішення.

Нормативно-правовим обґрунтуванням постанови є посилання на положення нормативно-правових актів або рішення (положення рішень) Центральної виборчої комісії чи територіальної виборчої комісії або судові рішення, якими керувалася комісія при прийнятті постанови.

Резолютивна частина повинна містити відповідне рішення виборчої комісії, викладене у формі висновку, із зазначенням завдань і заходів, спрямованих на реалізацію повноважень комісії з питання, що розглядається.

Резолютивна частина може містити вказівки на необхідність доведення змісту постанови до суб'єктів, на яких поширюється її дія, виконавців, осіб, на яких покладається контроль за виконанням документа, а також строки його виконання та додатки.

Резолютивна частина постанови складається з пронумерованих пунктів та підпунктів.

Прийнята на засіданні виборчої комісії постанова після її оформлення підписується головуючим на засіданні комісії (пункт 10.3. Порядку).

За вказаних обставин, протокольне рішення Комісії від 19 грудня 2016 року №2 про припинення депутатської діяльності ОСОБА_1 не відповідає наведеним вимогам Закону №595-VIII та Порядку ні по формі його прийняття, ні по змісту, а тому підлягає скасуванню.

Відмовивши в задоволення позовних вимог про визнання дій Комісії протиправними, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції та виходив з доведеності відповідачем факту дотримання приписів статті 41 Закону №93-IV щодо порядку проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, що в свою чергу свідчить про правомірність складання відповідачем протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата сільської ради ОСОБА_1

Колегія суддів вважає такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання дій відповідача протиправними передчасним з огляду на таке.

Підстави та процедура відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою передбачені статтями 37 - 48 Закону №93-IV.

Так, за правилами статті 37 Закону №93-IV підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути: порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов'язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі; невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов'язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.

При цьому, право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають громадяни України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу (частина перша статті 38 Закону №93-IV).

Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше, зокрема, 30 осіб для відкликання депутата сільської, селищної ради.

Відповідно до абзацу 2 частини першої статті 40 Закону №93-IV на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного в одномандатному виборчому окрузі, має бути зібрано підписи у кількості, що є більшою половини кількості виборців, які взяли участь у голосуванні на відповідних місцевих виборах в одномандатному виборчому окрузі, у якому був обраний депутат.

Згідно із частинами першою, другою та четвертою статті 41 Закону №93-IV після завершення збирання підписів, але не пізніше дня закінчення строку збору підписів, передбаченого частиною другої статті 40 цього Закону, заповнені підписні листи збираються офіційним представником ініціативної групи, прошиваються та скріплюються підписами офіційного представника та не менше трьох членів ініціативної групи із зазначенням кількості зібраних підписів та не пізніш як на другий день разом з протоколом зборів виборців, що утворили відповідну ініціативну групу, передаються до відповідної територіальної виборчої комісії.

Голова, а у разі його відсутності - заступник голови, а у разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії, не пізніше наступного дня з дня отримання підписних листів та протоколу зборів виборців, скликає засідання комісії для організації перевірки отриманих матеріалів.

На цьому засіданні територіальна виборча комісія перевіряє дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількість підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, а також із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснює перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркову перевірку їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) у такі строки: у разі відкликання депутата сільської, селищної, міської (міста районного значення) ради - протягом десяти днів з дня отримання матеріалів.

За результатами перевірки територіальна виборча комісія узагальнює підсумки збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, про що складається відповідний протокол.

Як вбачається з матеріалів справи, до Комісії представником ініціативної групи передано заповнені підписні листи разом з протоколом зборів виборців, що утворили відповідну ініціативну групу щодо відкликання позивача як депутата Наталівської сільської ради.

Однак, суд касаційної інстанції звертає увагу, що судами попередніх інстанцій не досліджено питання чи перевірено Комісією приналежність громадян, які поставили свої підписи у підписних листах, до виборців, які взяли участь у голосуванні на відповідних місцевих виборах в одномандатному виборчому окрузі, у якому був обраний депутат, як того вимагає абзац 2 частини першої статті 40 Закону №93-IV.

Згідно із абзацом 4 частини першої статті 3 Закону України від 14 липня 2015 року №595-VIII «Про місцеві вибори» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - Закон №595-VIII) право голосу на виборах депутатів сільської, селищної, міської ради, виборах сільського, селищного, міського голови мають громадяни України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, належать до відповідної територіальної громади та проживають в межах відповідного виборчого округу.

Частиною четвертою статті 3 Закону №595-VIII встановлено, що підставою реалізації виборцем свого права голосу на місцевих виборах є його включення до списку виборців на виборчій дільниці.

Відповідно до частини другої статті 27 Закону України від 22 лютого 2007 року №698-V «Про Державний реєстр виборців» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - Закон №698-V) для підготовки та проведення голосування на місцевих виборах або місцевому референдумі орган ведення Реєстру після утворення виборчих дільниць складає попередні списки виборців для кожної звичайної виборчої дільниці, утвореної на території, на яку поширюються його повноваження.

Судами встановлено, що при проведенні чергових виборів до Наталівської сільської ради 25 жовтня 2015 року було створено 14 одномандатних виборчих округів, а позивач обиралася депутатом міської ради по одномандатному виборчому округу №7.

Однак, як вбачається з матеріалів справи, інформація щодо меж одномандатного виборчого округу №7 в ній відсутня, що фактично позбавило можливості судами попередніх інстанцій встановити приналежність осіб, які поставили свої підписи у підписних листах, до виборців виборчому округу №7.

Крім того, судами встановлено, що 7 грудня 2016 року відповідачем надіслані запити до Державного реєстру виборців апарату Запорізької райдержадміністрації з метою залучення їх до спільної з виборчою комісією перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. На вказані запити відділом ведення Державного реєстру виборців повідомлено про стан реєстрації громадян за адресою закріпленою за територією Наталівської сільської ради.

З вищенаведеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про виконання відповідачем вимог статті 41 Закону №93-IV в частині проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, із залученням органів ведення Державного реєстру виборців.

Однак, судами не враховано, що статтею 41 Закону №93-IV не передбачено використання органами ведення Реєстру персональних даних виборців, що містяться у його базі даних, для здійснення зазначеної перевірки.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону №698-V база даних Реєстру, будь-яка її частина, копія бази даних або її частини, персональні дані виборців, що містяться у базі даних Реєстру, можуть використовуватися лише для цілей, передбачених статтею 26 цього Закону.

Пунктом 4 частини першої та частиною другою статті 26 Закону №698-V встановлено, що персональні дані Реєстру можуть бути використані для проведення перевірки достовірності відомостей про виборців, які поставили свої підписи у підписних листах на підтримку проведення всеукраїнського референдуму, а також відомостей, що надаються до відповідних виборчих комісій щодо кандидатів, уповноважених та довірених осіб, членів ініціативної групи референдуму, кандидатур до складу виборчих комісій.

Отже, використання бази даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, статтею 26 Закону №698-V не передбачено.

При цьому, частина п'ята статті 26 Закону №698-V встановлює, що використання персональних даних Реєстру для інших цілей, крім зазначених у частинах першій - четвертій цієї статті, можливе виключно за рішенням суду.

Верховний Суд констатує, що будь-яких доказів про використання персональних даних Реєстру для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, за рішенням суду, матеріали справи не містять.

Про вказані порушення під час проведення перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону N93-IV та підписних листів при ініціюванні відкликання депутата Наталівської сільської ради ОСОБА_1 та як наслідок по складанню протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради ОСОБА_1, позивач наголошувала і в апеляційній скарзі, однак суд апеляційної інстанції вказані обставини не дослідив та не надав їм належної оцінки.

З огляду на приписи статті 159 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій), обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

За вказаних обставин, суди першої та апеляційної інстанцій належно не перевірили правомірності дій Комісії при проведенні перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону N93-IV та підписних листів при ініціюванні відкликання депутата Наталівської сільської ради ОСОБА_1

В силу приписів частини другої статті 341 КАС України, якими визначено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, позбавлений можливості усунути вказані недоліки.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. У частині четвертій цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про скасування постанови суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання неправомірними дій Комісії по завершенню перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону N93-IV та підписних листів при ініціюванні відкликання депутата Наталівської сільської ради ОСОБА_1 та як наслідок по складанню протоколу про узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради ОСОБА_1, з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції в цій частині.

В іншій частині постанову суду апеляційної інстанції необхідно залишити без змін з наведених Верховним Судом мотивів.

Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Наталівської сільської виборчої комісії Запорізького району Запорізької області залишити без задоволення.

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Запорізького районного суду Запорізької області від 22 червня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року в частині відмови у задоволенні позову скасувати, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 28 січня 2019 року.

Головуючий суддя О.В.Білоус

Судді І.Л.Желтобрюх

Т.Г.Стрелець