Справа № 2340/3910/18
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-02-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 2340/3910/18 Суддя (судді) першої інстанції: В.В. Гаращенко
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 лютого 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, ОСОБА_3 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, третя особа: Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Зоря», Косарівська сільська рада, про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_3 звернулася до суду з даним позовом, в якому просила визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області, пов'язані із наданням їй листом від 15.08.2018 №3371/0/95-18 відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовно площею 2,000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту в адміністративних межах Косарівської сільської ради Кам'янського району Черкаської області; скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, оформлене листом від 15.08.2018 №3371/0/95-18, щодо відмови у наданні такого дозволу та зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області надати їй дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га ріллі для ведення особистого селянського господарства із земель Косарівської сільської ради за межами с. Косарі Кам'янського району Черкаської області.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вона звернулась до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га в адміністративних межах Косарівської сільської ради Кам'янського району, однак, її звернення по суті розглянуто не було. Позивач зазначає, що відмова відповідача, викладена у формі листа, порушує її право на отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вважає відмову необґрунтованою.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року адміністративний позов задоволено частково, визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, що пов'язані з наданням відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовно площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту в адміністративних межах Косарівської сільської ради Кам'янського району Черкаської області листом від 15.08.2018 за номером №3371/0/95-18; визнано неправомірною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо розгляду заяви позивача про розроблення проекту землеустрою по відведенню земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га кадастровий номер НОМЕР_1 для ведення особистого селянського господарства із земель Косарської сільської ради за межами с. Косарі Кам'янського району Черкаської області; зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути звернення позивача та вирішити питання про надання або про відмову у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Косарської сільської ради Кам'янського району Черкаської області з урахуванням висновків суду викладених у рішенні. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що відмова Головного управлінням Держгеокадастру у Черкаській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не відповідає ст. 118 Земельного кодексу України. Також, суд вказав на дискреційність повноважень відповідача в частині зобов'язання надати дозвіл на розроблення проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства із земель Косарської сільської ради за межами с. Косарі Кам'янського району Черкаської області.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про відмову в задоволенні позовних вимог. Апелянт наголошує, що СТОВ «Зоря» не вніс зміни до договору оренди землі в частині зміни об'єкту оренди, а саме кількість земельних ділянок, їх площі та кадастрові номери, тому позитивне вирішення питання під час розгляду клопотання позивача не є можливим, доки не будуть внесені зміни до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Позивачем також подано апеляційну скаргу, в якій вона просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову та ухвалити в цій частині нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі. Апелянт зазначає, що відмова відповідного органу визнана судом протиправною, а іншого варіанту поведінки у суб'єкта владних повноважень за законом не існує, суд має право зобов'язати такий орган влади вчинити конкретні дії, які б гарантували захист прав і свобод позивача, що не може вважатися втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Згідно п.п.1,3 ч.1 ст.311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, позивач звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області із заявою від 26.07.2018 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га кадастровий номер НОМЕР_1 для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Косарівської сільської ради Кам'янського району.

15.08.2018 відповідачем надано відповідь про те, що згідно відомостей з Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 2,0 га з кадастровим номером НОМЕР_1 в адміністративних межах Косарівської сільської ради Кам'янського району, яку має намір отримати у власність позивач, утворена шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки площею 40,2381 га з кадастровим номером НОМЕР_2. Зазначена земельна ділянка площею 40,2381 га є об'єктом оренди СТОВ «Зоря» відповідно договору оренди від 13.03.2014. У зв'язку з поділом земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2 площею 40,2381 га змінився і об'єкт оренди, а саме кількість земельних ділянок, їх площі та кадастрові номери. Відомості щодо знаходження у користуванні СТОВ «Зоря» земельної ділянки площею 2,0000 га з кадастровим номером НОМЕР_1, яку має намір отримати позивач у власність, відсутні.При цьому вказано, що 13.03.2014 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зареєстровано право оренди на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_2 площею 40,2381 га строком на 10 років, відповідно договору укладеного між Головним управлінням Держгеокадастру та СТОВ «Зоря». Також повідомлено, що надання дозволу можливо здійснити лише після внесення відповідних змін до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Позивач, вважаючи таку відмову протиправною, звернулася до суду з даним позовом.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч.1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відповідач як суб»єкт владних повноважень не довів перед судом правомірність своїх дій, з чим погоджується і колегія суддів з огляду на наступне.

Так, відповідно до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Згідно ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відповідно до ч. 3 ст. 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку

Передача земельних ділянок в користування передбачає проходження певної процедури з виготовлення проекту землеустрою (або технічної документації у разі надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення), його погодження компетентними органами тощо, що в подальшому є підставою для прийняття відповідного рішення органом місцевого самоврядування з цього питання (стаття 123 ЗК України ).

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Водночас, згідно із приписами статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. При цьому, документи, що посвідчують право на земельну ділянку, визначені у статті 126 ЗК України.

Підпунктом 12 п.4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03.02.2015 №14, Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

З аналізу наведених норм вбачається, що відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.

Як установлено судом, позивач до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою надала відповідний пакет документів, що відповідає вимогам ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України.

Водночас, колегія суддів акцентує увагу на тому, що відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів: звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування; розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України; затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17, від 27 березня 2018 у справі №463/3375/15-а.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відмова Головного управлінням Держгеокадастру у Черкаській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки у користування, орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, в адміністративних межах Косарської сільської ради Кам'янського району Черкаської області, є неправомірною та такою, що не відповідає статті 118 Земельного кодексу України, тому наявні підстави для визнання протиправними дій відповідача щодо відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Разом із тим, рішення за наслідками розгляду клопотань позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою повинно бути оформлене відповідачем у формі наказу, а не листа.

Як вірно зазначає суд першої інстанції, позивач просить скасувати рішення відповідача, однак, останній відповідного рішення не приймав, надавши відповідь листом, тому для повного захисту прав позивача наявні підстави вийти за межі позовних вимог та визнати неправомірною бездіяльність відповідача щодо розгляду заяви позивача та зобов»язати заяву розглянути у належний спосіб.

Разом із тим, щодо позовних вимог позивача про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства із земель Косарської сільської ради за межами с. Косарі Кам'янського району Черкаської області, колегія суддів зазначає таке.

Зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 р. на 316-й нараді вбачається, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.

При цьому, зазначена позовна вимога є саме втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Згідно з ч.2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Пунктом 10 частини другої статті 245 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Тобто, законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Відтак, у даному випадку суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що належним способом захисту порушених прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути звернення позивача з урахуванням висновків суду викладених у рішенні.

Доводи апеляційних скарг не дають підстави для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, тобто прийняте рішення відповідає матеріалам справи та вимогам закону, і не підлягає скасуванню.

Таким чином, проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.

При цьому, у рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.

Відповідно до ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, ОСОБА_3 залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Карпушова

А.Г. Степанюк