Справа № 826/11538/17
Суддя: Собків Ярослав Мар'янович
Дата ухвалення: 2019-01-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 січня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді: Собківа Я.М.,

суддів: Ісаєнко Ю.А., Файдюка В.В.

за участю секретаря: Рагімової Т.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах економіки та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Газоторгова компанія", Публічного акціонерного товариства "РВС Банк", Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтогаз - Альянс" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: Міністерство юстиції України, Публічне акціонерне товариство "Банк "Український капітал", Національний банк України, Антимонопольний комітет України, Публічне акціонерне товариство "Укртрансгаз", Приватне акціонерне товариство "Айбокс Банк" про визнання протиправною та скасування постанови від 28 квітня 2017 року № 615 «Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493» в частині,-

ВСТАНОВИВ:

Позивачі - Товариство з обмеженою відповідальністю "Газоторгова компанія", Публічне акціонерне товариство "РВС Банк", Товариство з обмеженою відповідальністю "Нафтогаз - Альянс" звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: Міністерство юстиції України, Публічне акціонерне товариство "Банк "Український капітал", Національний банк України, Антимонопольний комітет України, Публічне акціонерне товариство "Укртрансгаз", Приватне акціонерне товариство "Айбокс Банк" про визнання протиправною та скасування постанови від 28 квітня 2017 року № 615 «Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493» в частині.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач в особі Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах економіки та комунальних послуг подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні вимог даного позову.

Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення не повно досліджено обставини, що мають значення для справи та не правильно застосовано норми матеріального і процесуального права.

Позивачі - Товариство з обмеженою відповідальністю "Газоторгова компанія", Публічне акціонерне товариство "РВС Банк", Товариство з обмеженою відповідальністю "Нафтогаз - Альянс" подали відзиви на апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах економіки та комунальних послуг, в яких просять відмовити у її задоволенні посилаючись на правильність рішення суду першої інстанції.

Треті особи - Приватне акціонерне товариство "Айбокс Банк", Національний банк України, Публічне акціонерне товариство "Банк "Український капітал" також подали відзиви на апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах економіки та комунальних послуг, в яких просять відмовити у її задоволенні посилаючись на правильність рішення суду першої інстанції.

Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши в судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, які з'явилися до суду апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів даної справи, Постановою НКРЕКП від 28 квітня 2017 року № 615 затверджено зміни до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493 «Про затвердження Кодексу газотранспортної системи», зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 06 листопада 2015 року за № 1378/27823, що додаються.

Зокрема, п. 4 глави 2 розділу VIII Кодексу газотранспортної системи запроваджено наступні зміни: « 4. Замовник послуг транспортування має право надати фінансове забезпечення у вигляді банківської гарантії, виданої зареєстрованим в Україні банком або банком, зареєстрованим у країнах, що входять до Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), при цьому повинні виконуватися нижчезазначені вимоги: 1) для банків, зареєстрованих у країнах, що входять до ОЕСР, діючий довгостроковий кредитний рейтинг повинен бути не менше ніж «А» для рейтингів, виданих компанією Standard Ц Poor's чи Fitch IBCA, та/або не менше ніж «А2» для рейтингів, виданих компанією Moody's Investors Service; 2) для банків, зареєстрованих в Україні: у такого банку є діючий національний довгостроковий кредитний рейтинг від міжнародних рейтингових агенцій Standard Ц Poor's, Fitch IBCA або Moody's Investors Service, який не менше ніж: «A(ukr)» для рейтингів, підтверджених рейтинговою агенцією Fitch IBCA, та/або «A.ua» для рейтингів, підтверджених рейтинговою агенцією Moody's IBCA, та/або «uaA» для рейтингів, підтверджених рейтинговою агенцією Standard Ц Poor's; або у такого банку: частка активів становить не менш ніж 0,5 % активів банківської системи України; або контрольний пакет акцій (більше ніж 50 %) належить фінансовій або банківський установі(-ам), яка(-і) має (-ють) діючий довгостроковий кредитний рейтинг не менш «А» для рейтингів, виданих компанією Standard & Poor's чи Fitch IBCA, та/або не менш ніж «А2» для рейтингів, виданих компанією Moody's Investors Service, та зареєстрована в Україні або у країні, що входить до ОЕСР.

Не вважається належним фінансовим забезпеченням банківська гарантія, якщо:

1) співвідношення суми стабілізаційних кредитів та/або кредитів рефінансування, виданих Національним банком України банку, що надав таку гарантію, до розміру його статутного капіталу перевищує 50 %; 2) сума банківської гарантії перевищує 20 % від обсягу статутного капіталу банку, що надав таку гарантію; 3) до банку, що надав таку гарантію, або до власників його істотної участі, або до його пов'язаних осіб застосовано секторальні санкції іноземними державами-членами ОЕСР, Європейським Союзом чи Україною.

У разі зниження рейтингу банку (окрім визнання його неплатоспроможним), який відповідав зазначеним вище вимогам на день надання банківської гарантії, та у випадку, коли така банківська гарантія була раніше прийнята оператором газотранспортної системи, замовник послуг транспортування повинен надати іншу банківську гарантію, яка відповідає вимогам цього Кодексу, протягом одного календарного місяця. При цьому оператор газотранспортної системи протягом цього місяця не має права відхиляти та/або анульовувати номінації замовника послуг транспортування в рамках такого фінансового забезпечення.

Банківські гарантії, видані банками, щодо яких Національним банком України прийнято рішення про віднесення до категорії проблемного або неплатоспроможного протягом строку дії відповідної банківської гарантії, не вважаються належним фінансовим забезпеченням.

Оператор газотранспортної системи не має права вимагати від замовника послуг транспортування будь-яких підтверджуючих документів для встановлення відповідності наданого ним фінансового забезпечення у вигляді банківської гарантії вищенаведеним критеріям.».

Однак, за твердженнями позивачів, вказаними положеннями порушено при прийнятті оскаржуваної постанови вимоги принципів гласності та відкритості процедур прийняття регуляторних актів, перевищення повноважень Національної комісії при прийнятті такої постанови.

Крім того, позивачі наголошують на тому, що прийнятим рішенням відповідач позбавив їх можливості вільно обрати банк-гарант, що свідчить про втручання з боку Регулятора в господарську діяльність таких підприємств та обмеженні вільного вибору контрагента.

Зазначені обставини слугували підставою для звернення позивачів до суду з вищевказаним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам вказаної справи, колегія суддів зважає на наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 171 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду) передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У пункті 21 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року №2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" Вищий адміністративний суд України вказав, що судам слід мати на увазі, що за правилами частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, особа (позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.

Аналогічну норму КАС України містить і в чинній редакції, згідно з якою, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Таким чином, у даному випадку право на захист виникає за умови доведення факту застосування до нього норм оскаржуваного акта, та/або того, що позивач є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Так, зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що нею затверджено Зміни до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493 "Про затвердження Кодексу газотранспортної системи".

В свою чергу, відповідно до пунктів 2, 3 глави 1 розділу І Кодексу газотранспортної системи, цей Кодекс є регламентом функціонування газотранспортної системи України та визначає правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газотранспортної системи України. Дія цього Кодексу поширюється на всіх суб'єктів ринку природного газу України: операторів суміжних систем, газовидобувні підприємства, замовників, споживачів та постачальників природного газу незалежно від підпорядкування та форми власності.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскільки ПАТ «РВС Банк» здійснює банківські послуги на підставі виданої НБУ банківської ліцензії № 277 від 24 листопада 2016 року, а ТОВ «Нафтогаз-Альянс» та ТОВ «Газоторгова компанія» здійснюють постачання природного газу відповідно до постанов НКРЕКП від 04 квітня 2017 року № 465 та від 27 квітня 2017 року № 613 про видачу ліцензії, позивачі є суб'єктами ринку природного газу, тобто суб'єктами правовідносин, на які розповсюджується дія оскаржуваної постанови.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про ринок природного газу", державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

В свою чергу, за визначенням пункту 32 частини першої статті 1 Закону України "Про ринок природного газу", Регулятором є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з частиною другою статті 4 вказаного Закону, одним з основних завдань Регулятора на ринку природного газу є сприяння безпечному, надійному та економному функціонуванню газової інфраструктури (газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG), що дасть змогу забезпечити недискримінаційний доступ до неї для всіх замовників, орієнтованість на потреби замовників, достатність потужності для потреб ринку природного газу та енергоефективність, а також можливості для виходу на ринок природного газу виробників газу з альтернативних джерел незалежно від обсягів виробництва.

Частиною третьою статті 4 Закону України "Про ринок природного газу" передбачено, що до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать зокрема: затвердження кодексів газотранспортних систем, кодексу газорозподільних систем, кодексів газосховищ та кодексу установки LNG.

26 листопада 2016 року набрав чинності Закон про НКРЕКП, який визначає правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 2 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу.

Пунктами 3, 9 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них; затверджує і публікує умови надання послуг з балансування, які повинні надаватися на справедливій і недискримінаційній основі, ґрунтуватися на об'єктивних критеріях, з найбільшою економічною ефективністю і забезпечувати стимулювання користувачів мережі до балансування свого споживання енергії з мережі та постачання енергії в мережу.

Так, НКРЕКП на постійній основі здійснює аналіз результативності дії нормативно-правових актів, у тому числі Кодексу ГТС, узагальнюється інформація щодо пропозицій суб'єктів ринку природного газу стосовно удосконалення нормативно-правових актів, врегулювання проблемних питань, які виникають при застосуванні таких нормативно-правових актів та опрацьовуються можливі шляхи їх вирішення.

За результатами проведеного аналізу, а також враховуючи пропозиції та зауваження щодо удосконалення положень Кодексу ГТС, що надходили до НКРЕКП від суб'єктів ринку природного газу, було виявлено ряд неврегульованих та проблемних аспектів, які потребували врегулювання шляхом внесення відповідних змін до Кодексу ГТС.

Виходячи з вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Закон наділяє НКРЕКП, як Регулятора, повноваженнями на розробку та затвердження Кодексу газотранспортних систем та внесення змін до нього, що спростовує твердження позивачів про відсутність у відповідача повноважень на внесення та затвердження змін до Кодексу газотранспортної системи.

Стосовно доводів позивачів про порушення НКРЕКП процедури затвердження змін до Кодексу газотранспортної системи, колегія суддів виходить з наступного.

Як свідчать обставин справи, проект оскаржуваної постанови розроблено за результатами консультацій із суб'єктами ринку природного газу у зв'язку із наявністю ознак регуляторного акта.

Згідно з положеннями частини першої-четвертої статті 15 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

Кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань та інших заінтересованих осіб.

Проект рішення Регулятора разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються Регулятором не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту рішення.

Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше одного місяця та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов'язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об'єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.

У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п'ять робочих днів до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.

Так, на відкритому засіданні НКРЕКП, яке відбулось 26 січня 2017 року, проект постанови "Про затвердження Змін до постанови НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493" та 27 січня 2017 року розміщено його на офіційному сайті НКРЕКП www.nerc.gov.ua для отримання зауважень та пропозицій від фізичних, юридичних осіб, їх об'єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб.

Зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймались до 28 лютого 2017 року в письмовому та/або електронному вигляді.

Як зазначено апелянтом, в період з 15 по 17 березня 2017 року в НКРЕКП проводились робочі зустрічі за участю представників організацій, які надавали такі зауваження та пропозиції.

Зауваження та пропозиції до проекту постанови, інформація про результати їх розгляду з обґрунтуванням їх прийняття або відхилення, були оприлюднені на офіційному веб-сайті НКРЕКП 22 березня 2017 року; проект постанови погоджено Антимонопольним комітетом України.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови було в повній мірі дотримано процедуру прийняття регуляторного акта. В свою чергу, матеріали справи не містять належних та допустимих доказів порушення відповідачем вимог статті 15 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".

При цьому, положеннями статті 3 Закону України «Про ринок природного газу» визначено, що ринок природного газу функціонує на засадах вільної добросовісної конкуренції, крім діяльності суб'єктів природних монополій, та за принципами:

1) забезпечення високого рівня захисту прав та інтересів споживачів природного газу, у тому числі забезпечення першочергового інтересу безпеки постачання природного газу, зокрема шляхом диверсифікації джерел надходження природного газу;

2) вільної торгівлі природним газом та рівності суб'єктів ринку природного газу незалежно від держави, згідно із законодавством якої вони створені;

3) вільного вибору постачальника природного газу;

4) рівності прав на ввезення та вивезення природного газу на/з території України;

5) невтручання держави у функціонування ринку природного газу, крім випадків, коли це необхідно для усунення вад ринку або забезпечення інших загальносуспільних інтересів, за умови що таке втручання здійснюється у мінімально достатній спосіб;

6) забезпечення рівних прав на доступ до газотранспортних та газорозподільних систем, газосховищ, установки LNG;

7) недопущення та усунення обмежень конкуренції, спричинених діями суб'єктів ринку природного газу, у тому числі суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання державної форми власності;

8) додержання встановлених технічних норм та стандартів безпеки;

9) захисту навколишнього природного середовища та раціонального використання енергоресурсів;

10) відповідальності суб'єктів ринку природного газу за порушення правил діяльності на ринку природного газу та умов договорів.

Як вбачається з матеріалів справи, оскарженою частиною постанови № 615, зокрема, встановлено вимоги фінансового забезпечення у вигляді банківської гарантії, виданої зареєстрованим в Україні банком або банком, зареєстрованим у країнах, що входять до Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР).

За твердженнями позивачів, норми оскаржуваної постанови суперечать вимогам чинного законодавства та обмежують господарську самостійність суб'єктів господарювання.

Відповідно до положень ч. 5 ст. 4 Закону України «Про захист економічної конкуренції», органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов'язані сприяти Антимонопольному комітету України у здійсненні його повноважень у сфері підтримки й захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму та контролю за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції.

В силу ч. 2 статті 15 вказаного Закону, антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнаються пряме або опосередковане примушення суб'єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів, першочергової поставки товарів певному колу споживачів чи першочергового їх придбання у певних продавців; надання окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції; дія, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.

Нормами статті 200 Господарського кодексу України визначено, що гарантія є специфічним засобом забезпечення виконання господарських зобов'язань шляхом письмового підтвердження (гарантійного листа) банком, іншою кредитною установою, страховою організацією (банківська гарантія) про задоволення вимог управненої сторони у розмірі повної грошової суми, зазначеної у письмовому підтвердженні, якщо третя особа (зобов'язана сторона) не виконає вказане у ньому певне зобов'язання, або настануть інші умови, передбачені у відповідному підтвердженні.

В той же час, положеннями статті 560 Цивільного кодексу України визначено, що за гарантією банк, інша фінансова установа, страхова організація (гарант) гарантує перед кредитором (бенефіціаром) виконання боржником (принципалом) свого обов'язку. Гарант відповідає перед кредитором за порушення зобов'язання боржником.

Наслідками прийняття оскаржуваної постанови стало вимушене приведення позивачами фінансового забезпечення щодо оплати послуг балансування (у формі банківської гарантії) в частині вимог до банків у відповідності до вимог розділу VIII Кодексу газотранспортної системи затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493.

Як вбачається з наявного в матеріалах справи листа від 03 травня 2017 року за № 20/0009/32099 щодо переліку банків, які відповідають критеріям для здійснення операцій за гарантіями, що визначені проектом змін до Кодексу газотранспортної системи, Нацбанк повідомив, що таким критеріям відповідають 19 банків-резидентів.

Крім цього, у вказаному листі зазначено, що підготовка будь-якої інформації стосовно діяльності банківських установ здійснюється на підставі інформації, яка збирається Нацбанком в процесі нагляду за діяльністю банків. Така інформація, відповідно до ч. 3 ст. 60 Закону України «Про банки та банківську діяльність» становить банківську таємницю. З огляду на зазначене НБУ не має права розкривати будь-який перелік банків на основі оцінки їх фінансового стану, визначеного за результатами наглядової діяльності.

Таким чином, у зв'язку із прийняттям відповідачем оскаржуваного рішення не є можливим встановити, які банки в Україні відповідають критеріям встановленим пунктом 4 Глави 2 «Фінансове забезпечення» розділу VIII Кодексу газотранспортної системи. У тому числі, не можуть володіти такою інформацією, яка становить банківську таємницю, як безпосередньо ГТС, так і Регулятор, так і інші суб'єкти ринку природного газу.

Закон України «Про банки і банківську діяльність» визначає структуру банківської системи, економічні, організаційні і правові засади створення, діяльності, реорганізації і ліквідації банків. Метою вказаного Закону є правове забезпечення стабільного розвитку і діяльності банків в Україні і створення належного конкурентного середовища на фінансовому ринку, забезпечення захисту законних інтересів вкладників і клієнтів банків, створення сприятливих умов для розвитку економіки України та підтримки вітчизняного товаровиробника.

Відповідно до положень статті 2 Закону України «Про банки і банківську діяльність», банк - юридична особа, яка на підставі банківської ліцензії має виключне право надавати банківські послуги, відомості про яку внесені до Державного реєстру банків.

Нормами пункту 2 розділу 1 Положення про порядок здійснення банками операцій за гарантіями в національній та іноземних валютах, затвердженого постановою Правління Національного банку України від 15 рудня 2004 року за № 639 визначено, що банк-гарант - банк, який надає гарантію на користь бенефіціара; гарантія - це спосіб забезпечення виконання зобов'язань, відповідно до якого банк-гарант приймає на себе грошове зобов'язання перед бенефіціаром (оформлене в письмовій формі або у формі повідомлення) сплатити кошти за принципала в разі невиконання останнім своїх зобов'язань у повному обсязі або їх частину в разі пред'явлення бенефіціаром вимоги та дотримання всіх вимог, передбачених умовами гарантії.

Згідно статті 49 Закону України «Про банки і банківську діяльність», як кредитні в цій статті розглядаються операції, зазначені в пункті 3 частини третьої статті 47 цього Закону, а також: 1) здійснення операцій на ринку цінних паперів від свого імені; 2) надання гарантій і поручительств та інших зобов'язань від третіх осіб, які передбачають їх виконання у грошовій формі; 3) придбання права вимоги на виконання зобов'язань у грошовій формі за поставлені товари чи надані послуги, приймаючи на себе ризик виконання таких вимог та прийом платежів (факторинг); 4) лізинг.

Отже, положення вказаної статті не містять заборон або обмежень на видачу гарантій.

Натомість, статтею 5 Закону України «Про банки та банківську діяльність» передбачено, що органам державної влади і органам місцевого самоврядування забороняється будь-яким чином впливати на керівництво чи працівників банків у ході виконання ними службових обов'язків або втручатись у діяльність банку, за винятком випадків, передбачених законом.

Згідно ст. 66 «Про банки і банківську діяльність», державне регулювання діяльності банків здійснюється Національним банком України у формі адміністративного регулювання, зокрема, шляхом встановлення вимог та обмежень щодо діяльності банків; нагляд за діяльністю банків; надання рекомендацій щодо діяльності банків.

Водночас, правовий статус, повноваження та завдання Національного банку України визначені Законом України «Про Національний банк України».

Відповідно до положень ч. 1 ст. 7 Закону України «Про Національний банк України», Національний банк здійснює банківське регулювання та нагляд на індивідуальній та консолідованій основі.

Положеннями статей 55-56 Закону України «Про Національний банк України» врегульовано, що головна мета банківського регулювання і нагляду - безпека та фінансова стабільність банківської системи, захист інтересів вкладників і кредиторів.

Національний банк здійснює функції банківського регулювання і нагляду на індивідуальній та консолідованій основі за діяльністю банків та банківських груп у межах та порядку, передбачених законодавством України.

Національний банк видає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими для органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб.

Системний аналіз вказаних положень законодавства дає підстави колегії суддів дійти висновку про те, що встановлення вимог та обмежень до діяльності банків входить виключно до сфери повноважень та компетенції НБУ і не може бути встановлено іншим органом, у тому числі НКРЕКП.

Виходячи з вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що встановлення будь-яких обмежень щодо виду послуг, в тому числі права видачі банківських гарантій, які можуть надаватись тим чи іншим банком в Україні за умови наявності діючої ліцензії є недопустимим.

Отже, приймаючи оскаржувану постанову в частині встановлення відповідних вимог під час надання фінансового забезпечення у вигляді банківської гарантії виданої зареєстрованим в Україні банком або банком, зареєстрованим у країнах, що входять до Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), відповідачем було перевищено визначені Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» повноваження, оскільки такі обмеження можуть бути встановлені відповідно до Закону України «Про банки і банківську діяльність» на стадії видачі банківської ліцензії, а відтак, судом першої інстанції правомірно визнано протиправною та такою, що підлягає скасуванню в частині постанову НКРЕКП № 615, яка є предметом розгляду даної справи.

Таким чином, аналізуючи норми чинного законодавства та оцінюючи зібрані у справі докази, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Газоторгова компанія», Публічного акціонерного товариства «РВС Банк», Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогаз-Альянс» та наявність правових підстав для їх задоволення.

Що стосується наявного у справі клопотання Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах економіки та комунальних послуг про закриття провадження у справі з підстав пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів виходить з наступного.

Статтею 1 Конституції України встановлено, що Україна проголошується правовою державою і, як будь-яка правова держава, гарантує захист прав і законних інтересів людини і громадянина в суді шляхом здійснення правосуддя. Обов'язок держави забезпечувати право кожної людини на доступ до ефективних та справедливих послуг у сфері юстиції та правосуддя закріплені як основоположні принципи в Конституції України, національному законодавстві та її міжнародних зобов'язаннях, у тому числі міжнародних договорах, стороною яких є Україна.

У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР і яка для України набрала чинності 11 вересня 1997 року (далі - Конвенція), закріплено принцип доступу до правосуддя.

Доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) вважається здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Правоздатністю пред'являти позови, вимагати відшкодування шкоди й домагатися рішення суду вважається право подання позову до суду, наділеного повноваженнями розглядати питання фактів і прав, щодо конкретного спору з метою постановлення рішення, що матиме обов'язкову силу (рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «ЛеКонт, Ван Левен і Де Мейєр проти Бельгії», заяви № 6878/75, 7238/75).

Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.

Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої та другої статті 55 Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України визначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Аналіз наведених вище норм свідчить, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод або законних інтересів особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Так, згідно з визначенням, наведеним у ст. 4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи відносяться спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Питання про наявність або відсутність порушеного права може бути вирішено під час судового розгляду, а питання закриття провадження у справі безпосередньо пов'язане з обов'язком суду вказати в якому судочинстві слід розглядати спір.

Натомість, як вбачається з матеріалів справи, спір, який виник між сторонами, підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства, оскільки його предметом є визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень (в частині внесення змін до пункту 4 глави 2 розділу VIII Кодексу газотранспортної системи) у сфері публічно-правових відносин.

Таким чином, підстави для задоволення клопотання відповідача про закриття провадження в даній справі - відсутні.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, рішення або ухвалу - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах економіки та комунальних послуг залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Собків Я.М.

Суддя Ісаєнко Ю.А.

Суддя Файдюк В.В.

Повний текст постанови виготовлено - 28.01.2019р.