Справа № 0440/6931/18
Суддя: Шлай А.В.
Дата ухвалення: 2019-01-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

22 січня 2019 року

м. Дніпро

справа № 0440/6931/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Шлай А.В. (доповідач),

суддів: Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,

за участю секретаря судового засідання Іотовой А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради, Нікопольської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року (суддя Рябчук О.С.), ухвалене в порядку спрощеного провадження, в адміністративній справі №0440/6931/18 за позовом першого заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Нікопольської міської ради, Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний дошкільний заклад (ясла-садок) №34 "Маргаритка", про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Перший заступник керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №34 «Маргаритка», що зафіксовані у приписі №133 позапланової перевірки, проведеної у період з 24.10.2017 року по 27.10.2017 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області; зобов’язати Відділ освіти і науки Нікопольської міської ради вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки; визнати протиправною бездіяльність Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального дошкільного навчального закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка»; зобов’язати Нікопольську міську раду вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року, ухваленим в порядку спрощеного провадження, позов задоволено.

На рішення суду першої інстанції Нікопольською міською радою подана апеляційна скарга, в якій, посилаючись на порушенням норм матеріального та процесуального права, скаржник просить оскаржене рішення скасувати, у задоволенні позову відмовити, зазначаючи, що в даному випадку представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну функцій суб’єкта виконання владних повноважень – Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області. Також, вказує, що доводи прокурора, які викладені в позові, є необґрунтованими, звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд в сфері техногенної та пожежної безпеки із позовною вимогою щодо застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров’ю людей, що зобов’язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області. Таким чином доводи прокурора про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду з позовом суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України і вважає, що підстави для звернення з даним позовом у прокурора були відсутні. Також, скаржник вказує на те, що у вересні 2018 року у Комунальному дошкільному закладі № 34 "Маргаритка" було проведено заходи на усунення одного із порушень, зазначених в акті №138 від 27.10.2017 року, а саме - встановлено на дверях сходових кліток, коридорів, холів пристрої для самозачинення та ущільнення їх впритул. Крім того, оголошено про проведення публічних торгів та укладено договір про надання послуг. Припис перебуває на стадії виконання, тому додаткового вказує на відсутність підстав для задоволення позову.

Відділом освіти і науки Нікопольської міської ради у поданій апеляційній скарзі також просить оскаржене рішення скасувати, у задоволенні позову відмовити. Скаржник вказує на те, що судом першої інстанції не було надано можливості надати заперечення та довести свою позицію в суді по справі, тому він не мав можливості суд повідомити про виконання заходів. Також вказує , що суд першої інстанції безпідставно не взяв до уваги доводи відповідача щодо відсутності повноважень прокурора на звернення до суду з даним позовом, оскільки органи державної служби з надзвичайних ситуацій мають право самостійно звертатися до суду і вживати заходів щодо припинення діяльності об’єктів, діяльність яких загрожує життю і безпеці людини.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити рішення суду першої інстанції без змін, к законне та обґрунтоване.

У судовому засіданні представник скаржника Нікопольської міської ради підтримав вимоги доводи, які викладені в апеляційній скарзі.

Прокурор проти задоволення апеляційної скарги заперечував.

Інші учасники справи, належним чином повідомлені про день, місце і час розгляду справи, до суду уповноважених представників не направили, про причини неприбуття не повідомили.

Відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини:

У період 02.03.2016 року по 18.03.2016 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено планову перевірку Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» щодо додержання суб’єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатом якого складено акт №21 від 18.03.2016 року. В акті перевірки зафіксовані порушення, встановлені під час перевірки, а саме: не обладнано системою пожежної сигналізації приміщення закладу; відсутні сертифіковані протипожежні двері приміщення електричної щитової; електрощити в електричній щитовій обладнано автономними системами пожежогасіння; не проведено страхування членів пожежної дружини. 18 березня 2016 року прийнято Припис №151 на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому встановлено строк на усунення виявлених порушень до 01.08.2016 року. Також, у період 22.05.2017 року по 02.06.2017 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» щодо додержання суб’єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатом якого складено акт №66 від 02.06.2017 року. В акті перевірки зафіксовані порушення, встановлені під час перевірки, допущених Комунальним дошкільним закладом (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», а саме: не обладнанні приміщення будівлі дошкільного закладу системою протипожежного захисту: системою пожежної сигналізації з виведенням тривожного сповіщення на пульт пожежного спостерігання; приміщення електричної щитової не відділено протипожежними перешкодами; відсутні паспорти блискавкозахисних пристроїв та паспорти заземлюючих пристроїв блискавкозахисту будівлі дошкільного закладу; не проведено ідентифікацію всіх будівель та приміщень, як потенційно небезпечних об’єктів. 02 червня 2017 року прийнято Припис №67 на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому встановлено строк на усунення виявлених порушень до 01.09.2017 року, до 01.08.2017 року. Також, у період 24.10.2017 року по 27.10.2017 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» щодо додержання суб’єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатом якого складено акт №138 від 27.10.2017 року. В акті перевірки зафіксовані порушення, встановлені під час перевірки, а саме: не обладнана будівля дошкільного навчального закладу системами протипожежного захисту; не встановлені протипожежні двері в отворі протипожежної перешкоди, яка відокремлює електрощитову; не забезпечений захист будівель та споруд від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів; допущено знімання пристроїв для самозачинення дверей сходових кліток, коридорів, холів. 27 жовтня 2017 року прийнято Припис №133 на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому встановлено строк на усунення виявлених порушень до 31.01.2018 року, щодо встановлення дверей - до 01.12.2017 року. Згідно з інформаційним листом Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) №34 «Маргаритка» на адресу Нікопольської місцевої прокуратури від 19.07.2018 року №118 щодо фактичного виконання Припису №133 від 27.10.2017 р., повідомлено, що з 4-х порушень, які необхідно усунути, виконане одне: встановлено пристроїв на дверях коридору для самозачинення та ущільнення їх впритул. 16 липня 2017 року прокурор на виконання повноважень, наданих ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», звернувся до Відділу освіти Нікопольської міської ради та Нікопольської міської ради з листами від 16.07.2018 року №99-2938 та від 16.07.2018 року №99-2938 щодо надання інформації про виконані заходи з пожежної безпеки, в том числі і по Комунальному дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка». Листами від 20.07.2018 року №876 та від 20.07.2018 року №5476/18 Відділ освіти Нікопольської міської ради та Виконавчий комітет Нікопольської міської ради повідомили, що протягом 2016-2017 років в місті проводилась децентралізація опалення закладів соціальної галузі, відбулось переведення усіх закладів освіти на індивідуальне опалення, що потребувало додаткового фінансування з місцевого бюджету. Тому на заходи з пожежної безпеки кошти виділені не в повному обсязі. Також зазначено, що станом на 16.07.2018 року в закладах освіти виконані такі заходи з безпеки, зокрема, у Комунальному дошкільному закладі (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» встановлено доводчик на вхідних дверях КДНЗ №34 «Маргаритка». У період 02.10.2018 року по 03.10.2018 року Нікопольським міськрайонним відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку Комунального дошкільного закладу (ясла-садок) № 34 «Маргаритка» щодо додержання суб’єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатом якого складено акт № 206 від 03.10.2018 року. В акті перевірки встановлено низку порушень, допущених Комунальним дошкільним закладом (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», а саме: не обладнана будівля дошкільного навчального закладу системами протипожежного захисту; не встановлені протипожежні двері в отворі протипожежної перешкоди, яка відокремлює електрощитову; не забезпечений захист будівель та споруд від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів. 04 жовтня 2018 року прийнято Припис № 177 на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Підставою для звернення прокурора до суду є виявлені Головним управлінням державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області порушення вимог протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу дошкільного навчального закладу (ясел-садка) №34 «Маргаритка».

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої дійшов висновку, що порушення, які були виявлені за результатами перевірок КДЗ (ясла-садок) № 34 «Маргаритка», фактично не усунуті, ці порушення становлять низку порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, які створюють загрозу життю та/або здоров’ю людей, в тому числі дітей, працюючого персоналу, інших громадян, а також осіб, які будуть здійснювати ліквідацію надзвичайної ситуації (пожежі), в разі її виникнення. Також, суд першої інстанції дійшов висновку, що перший заступник керівника місцевої прокуратури в силу прямих норм Закону наділений процесуальними повноваженнями прокурора, а також наділений повноваженнями щодо звернення з адміністративним позовом до суду, обґрунтувавши, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, що і було здійснено у позові.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до частини 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Згідно з частини 3 та частини 5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор, звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, прокурор вказав на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (а.с.5). Відтак, перший заступник керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області набув процесуального статусу позивача в адміністративному процесі із обсягом прав та обов’язків, визначених Кодексом адміністративного судочинства України.

Відповідно до статті 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року (далі Закон № 1697-VII) організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Частинами 3, 4 статті 23 цього ж Закону передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина України або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Звертаючись до суду з позовом, перший заступник керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області вказав на те, що засновником КДНЗ (я/с) № 34 «Маргаритка» є Нікопольська міська рада, а органом управління – відділ освіти і науки Нікопольської міської ради. Зазначені органи самоусунулись від вирішення питань забезпечення протипожежної безпеки у закладі освіти, а виявлені під час перевірки КДНЗ (я/с) № 34 «Маргаритка» порушення стали наслідком неналежного фінансування з боку Нікопольської міської ради. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій, у свою чергу, не наділено повноваженнями звертатися до суду з позовом про зобов’язання вчинення певних дії щодо усунення порушень протипожежної безпеки, а має право звертатися до суду лише з позовом про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності відповідного закладу.

Суд першої інстанції, задовольнивши позовні вимоги прокурора щодо зобов’язання відповідачів вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки, у тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень, на думку колегії суддів, не дотримався вимог пункту 4 частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб’єкта владних повноважень протиправною та зобов’язання вчинити певні дії. При цьому, колегія суддів зазначає, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Сформульовані позивачем в адміністративному позові та задоволені судом позовні вимоги виключають можливість як добровільного, так і примусового виконання судового рішення, внаслідок незазначення певних (тобто конкретних дій), які повинні вчинити відповідачі. Крім того, судом визнана протиправною бездіяльність Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки, зафіксованих у приписі № 133. Проте, як встановив суд першої інстанції, зазначений припис було внесено на адресу КДНЗ (я/с) № 34 «Маргаритка», який і зобов’язаний його виконувати.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до пункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Положеннями частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Отже, саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є як належним, так і ефективним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, і зобов'язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.

Враховуючи викладене, доводи позивача про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із позовом щодо зобов'язання вчинити дії, не є передумовою звернення прокурора з відповідним позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Відділу освіти і науки Нікопольської міської ради, Нікопольської міської ради – задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2018 року в адміністративній справі №0440/6931/18 – скасувати та ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову першого заступника керівника Нікопольської місцевої прокуратури Дніпропетровської області - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 22 січня 2019 року та оскарженню в касаційному порядку не підлягає згідно частини 2 статті 12 та пункту 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий - суддя А.В. Шлай

суддя О.О. Круговий

суддя Т.С. Прокопчук