Справа № 0640/3460/18
Суддя: Сапальова Т.В.
Дата ухвалення: 2019-01-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 0640/3460/18

Головуючий у 1-й інстанції: Капинос О.В.

Суддя-доповідач: Сапальова Т.В.

22 січня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сапальової Т.В.

суддів: Кузьменко Л.В. Іваненко Т.В.

за участю:

секретаря судового засідання: Бондаренко С.А.,

представника відповідача: Мягченко І.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови, зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою,

В С Т А Н О В И В :

в липні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позов Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області в наданні ОСОБА_3 дозволу на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на термін 49 років для сінокосіння за клопотанням від 03.05.2018, викладеної у листі № 4271/0-2938/0/22-18 від 29.05.2018 року; зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки площею 18,0 га на території Брусилівського району Житомирської області з послідуючою передачею в оренду на 49 років; стягнення з відповідача на користь позивач витрат на професійну правничу допомогу; зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області подати до суду в місячний термін з дня набрання рішенням суду законної сили звіт про його виконання.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року позов задоволено; визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, викладену у листі від 29.05.2018 №Г-4271/0-2938/0/22-18 в наданні дозволу ОСОБА_3 на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею земельної ділянки в оренду на термін 49 років для сінокосіння за клопотанням від 03.05.2018; зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_3 на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки площею 18,0 га, території Брусилівського району Житомирської області з послідуючою передачею в оренду на 49 років згідно клопотання від 03.05.2018.

Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. В апеляційній скарзі апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Відзив позивача на апеляційну скаргу на адресу Сьомого апеляційного адміністративного суду не надходив, що відповідно до ч.4 ст.304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Представник відповідача в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.

Позивач повноважних представників в судове засідання не направив, хоча повідомлявся про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої інстанції скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_3 на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки площею 18,0 га, території Брусилівського району Житомирської області з послідуючою передачею в оренду на 49 років згідно з клопотанням від 03.05.2018 року та ухвалити в цій частині нове рішення, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 03 травня 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з клопотанням, в якому просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 18,0 га, розташованої на території Брусилівського району Житомирської області, для сінокосіння, з послідуючою орендою строком на 49 років.

Листом від 29 травня 2018 року № Г- 4271/0-2938/0/22-18 позивачу відмовлено у задоволенні клопотання у зв'язку з відсутністю документа, що посвідчує особу, що унеможливлює ідентифікацію заявника; оскільки відповідно до постанови КМУ від 07.06.2017 № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" земельні ділянки для сінокосіння передаються в користування лише за результатами земельних торгів. Крім того, відповідач зазначив про те, що пріоритетом управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними є передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності переважно на умовах оренди на строк не більш як сім років. Натомість позивач вказав бажаний строк оренди 49 років.

Не погодившись з відмовою з таких підстав, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, відмовляючи у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на постанову Кабінету Міністрів України № 413 від 07.06.2017, Закон України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" та перевищення строків оренди, вийшов за межі, наданих Земельним кодексом України, повноважень.

Колегія суддів частково погоджується з висновком суду першої інстанції та виходить з наступного.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 2 ст. 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно з ч.2 ст.22 ЗК України до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Відповідно до ч. 3 ст. 22 ЗК України, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Згідно з ч.3 ст.124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

Відповідно до ч.2 ст. 123 ЗК України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями ч.3 ст.123 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Водночас, як встановлено з матеріалів справи, в оскаржуваній відмові, викладеній у листі відповідача від 29.05.2018 року № Г-4271/0-2938/0/22-18, відсутні посилання на невідповідність місця розташування земельної ділянки, зазначеної позивачем в клопотанні, вимогам законодавства та інших актів у сфері містобудування та землеустрою.

З урахуванням наведеного колегія суддів дійшла висновку про те, що відповідач протиправно відмовив позивачу в задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, що не передбачені ст. 123 Земельного кодексу України.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги про те, що разом з клопотанням 03 травня 2018 року позивач не подав документ, що посвідчує особу, у зв'язку з чим його неможливо ідентифікувати, колегія суддів виходить з наступного.

Абзацом 2 ч.2 ст.123 ЗК України визначено вичерпний перелік документів, що додаються до клопотання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а саме: графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Крім того, вказана правова норма містить пряму заборону вимагати додаткові матеріали та документи, які не передбачені цією статтею.

Таким чином, Земельний кодекс України не передбачає подання документа, що посвідчує особу, разом з клопотанням щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Оцінюючи доводи апеляційної скарги щодо строку оренди земельної ділянки, колегія суддів вважає їх необґрунтованими та виходить з наступного.

Ст. 123 ЗК України визначено, що надання у користування земельної ділянки, яка не зареєстрована в Державному земельному кадастрі, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про надання земельної ділянки у користування.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у користування (оренду) відповідно до ст. 123 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури передачі земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17 та від 19 червня 2018 року в справі № 806/2982/17.

Таким чином, одночасне вирішення питань щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою та послідуючої передачі земельної ділянки в оренду суперечить встановленій Земельним кодексом України процедурі передачі земельної ділянки в користування (оренду).

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про необхідність зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою з послідуючою передачею в оренду на 49 років.

Крім того, в обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає, що зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Колегія суддів вважає вказані доводи необґрунтованими та виходить з наступного.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Таким чином, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано ст.123 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17.

Таким чином, висновки суду першої інстанції по суті спору частково не відповідають встановленим у справі обставинам, у зв'язку з чим апеляційну скаргу необхідно задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_3 на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки площею 18,0 га, території Брусилівського району Житомирської області з послідуючою передачею в оренду на 49 років згідно з клопотанням від 03.05.2018 року.

Відповідно до статті 317 КАС України, підставами для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови, зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл ОСОБА_3 на виготовлення проекту землеустрою для сінокосіння земельної ділянки площею 18,0 га, території Брусилівського району Житомирської області з послідуючою передачею в оренду на 49 років згідно клопотання від 03.05.2018 року.

Позов ОСОБА_3 задовольнити частково.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області (10002, м.Житомир, вул.Довженко,45, ) надати ОСОБА_3 (АДРЕСА_1, ІКПП НОМЕР_1) дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки для сінокосіння площею 18,0 га на території Брусилівського району Житомирської області.

В іншій частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття відповідно до ч.1 ст.325 КАС України та може бути оскаржена в касаційному порядку з підстав, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Згідно з ч.1 ст. 329 КАС України касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Постанова суду складена в повному обсязі та підписана 31 січня 2019 року.

Головуючий Сапальова Т.В.

Судді Кузьменко Л.В. Іваненко Т.В.