Справа № 826/6456/17
Суддя: Пилипенко Олена Євгеніївна
Дата ухвалення: 2019-01-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/6456/17 Суддя першої інстанції: Огурцов О.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Беспалова О.О. та Степанюка А.Г.,

при секретарі - Грабовській Т.О.,

за участю:

позивача: - Рябчина О.М.,

представника позивача: - Іванова С.Б.,

представника відповідача: - Долгова Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року у справі за адміністративним позовом Народного депутата України Рябчина Олексія Михайловича до Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича про визнання протиправними дій та бездіяльності,

В С Т А Н О В И Л А :

У травні 2017 року позивач - Народний депутат України Рябчин Олексій Михайлович звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича про визнання протиправними дій та бездіяльності, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Голови Верховної Ради України Парубія А.В. у вигляді не оголошення, не поставлення на голосування поданих народним депутатом України Рябчиним Олексієм Михайловичем до повторного другого читання пропозицій до Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» №4493 та ненадання йому можливості виступити по їх суті на пленарному засіданні 13.04.2017 року;

- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України Парубія А. В. на пленарному засіданні 13.04.2017 року у вигляді поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» №4493 без завершення розгляду всіх пропозицій.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2018 року та ухвалити нове, яким закрити провадження у справі у зв'язку з тим, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що Головою Верховної Ради України Парубієм Андрієм Володимировичем було допущено бездіяльність у вигляді не оголошення, не поставлення на голосування поданих народним депутатом України Рябчиним Олексієм Михайловичем до повторного другого читання пропозицій до Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» № 4493 та ненадання йому можливості виступити по їх суті на пленарному засіданні 13.04.2017 року та з порушенням вимог Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» № 4493 без завершення розгляду всіх пропозицій.

Колегія суддів вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.

Як встановлено судом та вбачається з матеріалів справи, супровідним листом від 11.04.2017 року № 805-04-11/17 народним депутатом України Рябчиним Олексієм Михайловичем, відповідно до частини першої статті 93 Конституції України, частини першої статті 12 Закону України «Про статус народних депутатів України» та статей 89, 116 Регламенту Верховної Ради України, в порядку законодавчої ініціативи внесено пропозиції до проекту Закону України «Про ринок електричної енергії України» (реєстраційний № 4493 від 21.04.2016 р.). До зазначеного листа було додано текст пропозиції на 15 аркушах та порівняльну таблицю на 26 аркушах.

13.04.2017 року відбулось пленарне засідання Верховної Ради України. На вказаному засіданні розгляд проекту Закону України «Про ринок електричної енергії України» почався з доповіді першого заступника голови Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки Домбровського О.Г. щодо цього законопроекту та внесених до нього пропозицій і поправок, про порядок їх обговорення і відповідного голосування.

Доповідач запропонував почати розгляд законопроекту з 78-ми «ключових» поправок (поправки №№ 4, 76, 99, 108, 111, 124, 153, 167, 179, 197, 200, 203, 205, 207, 210, 211, 224, 228, 235, 239, 242, 266, 272, 273, 280, 287, 288, 290, 306, 336, 356, 358, 363, 384, 390, 394, 395, 402, 405, 408, 410 - 414, 416, 422, 430, 435, 438, 441, 450, 453, 458, 465, 476, 491, 500, 502, 509, 524, 561, 584, 599, 624, 636, 637, 644, 651, 655, 668, 678, 679, 687, 695, 698, 715). Зазначені поправки було підтримано Верховною Радою України («за» - 260 народних депутатів України).

Головуючий після цього на пленарному засіданні запропонував обговорення усіх інших поправок народних депутатів України, які не були проголосовані.

Після голосування за 176 поправку, яку не було підтримано, головуючий зазначив, що до нього «звернулись представники фракції з дуже жорсткою вимогою голосувати», і він має право «провести консультації» з головами фракцій і надав слово голові депутатської фракції Політичної партії «Об'єднання «САМОПОМІЧ» Березюку О.Р. Після цього головуючий поставив на голосування пропозицію трьох депутатських фракцій перейти до голосування за законопроект (реєстр № 4493) в цілому, що було підтримано Верховною Радою України з другої спроби «за» - 243 народних депутати України (при першій спробі - 221 народний депутат України). Законопроект (реєстр № 4493) було прийнято Верховною Радою України в другому читанні та в цілому («за» - 277 народних депутатів України).

Народний депутат України Рябчин О.М. вважаючи протиправною бездіяльність Голови Верховної Ради України Парубія А.В. у вигляді не оголошення, не поставлення на голосування його поданих до повторного другого читання пропозицій до Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» № 4493 та ненадання йому можливості виступити по їх суті на пленарному засіданні 13.04.2017 року та протиправними дії у вигляді поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» № 4493 без завершення розгляду всіх пропозицій, звернувся із вказаним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 12 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат має право законодавчої ініціативи, яке реалізується у формі внесення до Верховної Ради України: законопроекту; проекту постанови; іншої законодавчої пропозиції. Порядок внесення законопроекту, проекту постанови чи іншої законодавчої пропозиції на розгляд Верховної Ради України та порядок їх розгляду визначаються законом про Регламент Верховної Ради України.

Частинами першою, п'ятої та дев'ятої статті 89 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» встановлено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України і Національному банку України. Право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради: проектів законів, постанов; проектів інших актів Верховної Ради; пропозицій до законопроектів; поправок до законопроектів. Поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради.

Згідно з частинами першою та другою статті 45 вказаного Закону пропозиції, у тому числі статті, частини статті, розділи та пункти проекту акта Верховної Ради і поправки, що будуть ставитися на голосування, оголошуються головуючим на пленарному засіданні, при цьому називається ініціатор їх внесення. Якщо їх текст був наданий народним депутатам і ніхто з них не наполягає на його зачитуванні, головуючий на пленарному засіданні може замість зачитування тексту називати номери пропозицій, поправок до проекту акта Верховної Ради, які ставляться на голосування, якщо такий порядок дає можливість народним депутатам однозначно зрозуміти, за що вони голосують. За будь-яких умов із стенограми пленарного засідання також повинно бути однозначно зрозуміло, який конкретно текст і з якого документа ставився на голосування. Після оголошення головуючим на пленарному засіданні пропозиції, поправки на вимогу ініціатора їх внесення йому надається слово.

Частиною четвертою сказаного Закону встановлено, що на голосування ставляться окремо всі пропозиції і поправки, що надійшли і не були відкликані у порядку, визначеному цим Регламентом.

Частинами першою, другою, п'ятою та шостою статті 120 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» встановлено, що під час розгляду законопроекту в другому читанні проводиться обговорення кожної статті в порядку її нумерації в запропонованій головним комітетом редакції, якщо не прийнято рішення про розгляд законопроекту в іншому порядку відповідно до статті 119 цього Регламенту. За наполяганням ініціатора внесення - суб'єкта права законодавчої ініціативи може бути проведено обговорення відхилених головним комітетом пропозицій, поправок, що стосуються цих статей. Право на роз'яснення пропозицій і поправок мають ініціатори їх внесення - суб'єкти права законодавчої ініціативи. Якщо до однієї статті або її частини є декілька пропозицій, які виключають одна одну, їх обговорення проводиться одночасно з послідовним, у порядку черговості їх внесення, наданням слова ініціаторам їх внесення. Додаткова порівняльна таблиця до законопроекту розглядається одночасно з основною порівняльною таблицею.

Згідно з частинами першою та другою статті 121 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» Верховна Рада проводить голосування по кожній пропозиції, поправці, відхиленій головним комітетом, якщо на цьому наполягає ініціатор внесення - суб'єкт права законодавчої ініціативи. Після завершення розгляду пропозицій, поправок, що надійшли до відповідної статті законопроекту, Верховна Рада проводить голосування щодо статті в цілому.

Відповідно до частини четвертої статті 124 вказаного Закону повторне друге читання законопроекту здійснюється за процедурою другого читання (статті 119 - 123 цього Регламенту).

Отже, народний депутат має право законодавчої ініціативи, яке може бути реалізовано, зокрема шляхом подання поправок та пропозицій до законопроектів, які мають бути оголошені головуючим на пленарному засіданні з зазначенням ініціатор їх внесення та кожна окремо поставлені на голосування. При цьому після оголошення головуючим на пленарному засіданні пропозиції, поправки на вимогу ініціатора їх внесення йому надається слово.

Статтею 50 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» встановлено, що у разі необхідності Верховною Радою з додержанням обмежень, передбачених частинами другою та третьою цієї статті, може бути прийняте рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедур, передбачених цим Регламентом. Таке рішення приймається без обговорення шляхом голосування, яке проводиться після внесення відповідної пропозиції і заноситься до протоколу пленарного засідання Верховної Ради. Прийняття рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедур, передбачених цим Регламентом, не допускається, якщо така процедура, одноразове відхилення (ad hoc) від якої пропонується, зумовлена вимогами Конституції України або закону. З питань законодавчої процедури прийняття рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедур, передбачених цим Регламентом, допускається лише щодо перенесення розгляду законопроектів, продовження чи скорочення строків внесення альтернативних законопроектів, пропозицій та поправок до законопроектів, скорочення строків надання законопроектів народним депутатам та строків розгляду законопроектів у комітетах (частина третя статті 101, частина друга статті 109, частина друга статті 116 цього Регламенту).

Таким чином, прийняття рішення про одноразове відхилення (ad hoc) від процедур, передбачених Регламентом Верховної Ради України щодо законодавчої процедури можливо лише щодо перенесення розгляду законопроектів, продовження чи скорочення строків внесення альтернативних законопроектів, пропозицій та поправок до законопроектів, скорочення строків надання законопроектів народним депутатам та строків розгляду законопроектів у комітетах, при цьому можливості прийняття відповідного рішення щодо поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому проекту закону «без завершення розгляду всіх пропозицій до нього положеннями статті 50 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» не передбачено.

Відповідно до частини третьої статті 88 Конституції України Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Пунктами 1, 5, 8, 9, 12, 16 частини першої статті 27 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» встановлено, що головуючий на пленарному засіданні Верховної Ради: дотримується норм Конституції України та цього Регламенту і вживає заходів щодо їх дотримання всіма присутніми на пленарному засіданні; оголошує повну назву, реєстраційний номер, редакцію та ініціаторів внесення проектів законів, постанов та інших актів Верховної Ради, що вносяться на обговорення; надає слово для доповіді (співдоповіді), запитань, виступу, оголошує наступного промовця; створює рівні можливості народним депутатам, депутатським фракціям (депутатським групам) для участі в обговоренні питань відповідно до положень цього Регламенту; організовує розгляд питань відповідно до норм цього Регламенту; здійснює інші повноваження відповідно до положень цього Регламенту.

Частиною першою статті 32 зазначеного Закону встановлено, що на пленарному засіданні Верховної Ради ніхто не може виступати без дозволу головуючого на пленарному засіданні. Головуючий на пленарному засіданні надає слово промовцям для доповіді, співдоповіді, виступів, заключного слова, заяв, резолюції, пояснень, зауважень, запитань, повідомлень та довідок, внесення пропозицій, поправок, оголошення депутатських запитів, обґрунтування відповіді на депутатський запит посадовою особою, до якої був звернений депутатський запит, обґрунтування пропозицій чи поправок, відповіді на запитання, репліки, виголошення окремої думки.

Відповідно до пунктів 1, 3 та 13 частини першої статті 47 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України: веде засідання Верховної Ради з дотриманням вимог Регламенту; підписує акти, прийняті Верховною Радою, чим засвідчує відповідність їх змісту прийнятим рішенням; організовує підготовку питань до розгляду на пленарних засіданнях.

Позивачем листом від 11.04.2017 року № 805-04-11/17 відповідно до частини першої статті 93 Конституції України, частини першої статті 12 Закону України «Про статус народних депутатів України» та статей 89, 116 Регламенту Верховної Ради України, в порядку законодавчої ініціативи внесено пропозиції до проекту Закону України «Про ринок електричної енергії України» (реєстраційний № 4493 від 21.04.2016 року).

На пленарному засіданні Верховної Ради України 13.04.2017 року на якому проект Закону України «Про ринок електричної енергії України» №4493 розглядався повторно у другому читанні після доповіді першого заступника голови Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки Домбровського О.Г. щодо цього законопроекту та внесених до нього пропозицій і поправок, про порядок їх обговорення і відповідного голосування було проголосовано запропоновані доповідачем 78-сім поправок, розглянуто, обговорено та проголосовано пропозиції, поправки до відповідного тексту статті законопроекту, прийнятого в першому читанні, але відсутньої у запропонованій головним комітетом редакції та поставлено на голосування поправки до Закону України «Про ринок електричної енергії України» №4493 до поправки № 176.

Надані позивачем пропозиції до повторного другого читання Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» № 4493 на пленарному засіданні Верховної Ради України 13.02.2017 року оголошені та поставлені на голосування не були.

Зазначені факти сторонами не заперечуються, та підтверджуються наявними в матеріалах справи копіями листа від 11.04.2017 року № 805-04-11/17 з додатками, стенограми ранкового пленарного засідання Верховної Ради України від 13.04.2017 року та висновку від 16.05.2017 року № 04-31/3-20(113882).

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає обґрунтований висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав вважати, що відповідачем було допущено бездіяльність у вигляді не оголошення, не поставлення на голосування поданих позивачем до повторного другого читання пропозицій до Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» № 4493 та ненадання позивачу можливості виступити по їх суті на пленарному засіданні 13.04.2017 року та з порушенням вимог Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» № 4493 без завершення розгляду всіх пропозицій.

Посилання відповідача на те, що дії вчинені на одній зі стадій законодавчого процесу не є здійсненням владних управлінських функцій та факт відсутності публічно - правового спору є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» на пленарному засіданні Верховної Ради право на виступ надає саме головуючий та без його дозволу ніхто не може виступати та саме на головуючого покладено обов'язок щодо оголошення поданих пропозицій до проектів законів.

Позивач оскаржує бездіяльність відповідача у вигляді не оголошення, не поставлення на голосування поданих позивачем до повторного другого читання пропозицій до Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» № 4493 та ненадання йому можливості виступити по їх суті на пленарному засіданні 13.04.2017 року та дії щодо поставлення на голосування пропозиції перейти до голосування в цілому Проекту Закону «Про ринок електричної енергії України» № 4493 без завершення розгляду всіх пропозицій, у зв'язку з чим колегія суддів приходить до висновку, що позивач оскаржує дії та бездіяльність відповідача не щодо законодавчого процесу, а саме щодо процедурних дій, які полягають у наявності у відповідача повноважень щодо надання права виступу на пленарному засіданні Верховної Ради та оголошення поданих пропозицій до проектів законів.

Доводи апеляційної скарги відповідача зводяться лише щодо неможливості розгляду даної справи в порядку адміністративного судочинства та не спростовують висновків суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному рішенні.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 жовтня 2018 року - без змін.

Керуючись ст..ст. 241, 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 жовтня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко

Суддя: О.О.Беспалов

А.Г.Степанюк

Повний текст виготовлено 29 січня 2019 року.