Справа № 826/15122/17
Суддя: Федотов Ігор В'ячеславович
Дата ухвалення: 2019-01-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Федотова І.В.,

суддів: Ганечко О.М. та Сорочка Є.О.,

за участю секретаря Седика Д.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Українська фондова біржа» до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, третя особа: Державна регуляторна служба України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

Приватне акціонерне товариство «Українська фондова біржа» (далі - позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (далі - відповідач) про:

- визнання протиправною бездіяльності Національної комісії з цінних паперів та фондовою ринку щодо не переоформлення ліцензії на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку приватного акціонерного товариства "Українська фондова біржа» АВ №518214, виданої 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року, на безстрокову;

- визнання протиправними дії Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку щодо виключення запису про ліцензію на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку приватного акціонерного товариства "Українська фондова біржа» АВ №518214, виданої 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року, з ліцензійного реєстру фондових бірж Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку;

- зобов'язання Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку виконати Розпорядження Державної регуляторної служби України від 22 вересня 2017 року №146 щодо усунення порушень вимог частини шостої статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-УІІІ стосовно розгляду заяви приватного акціонерного» товариства "Українська фондова біржа» від 10 травня 2017 року №83 про переоформлення на безстрокову ліцензії АВ №518214, виданої 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року;

- зобов'язання Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку безкоштовно переоформити ліцензію на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку приватного акціонерного товариства "Українська фондова біржа» АВ №518214, видану 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року, на безстрокову шляхом видачі УФБ паперового бланку ліцензії із зазначенням про її безстроковість;

- зобов'язання Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку поновити запис про ліцензію на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку приватного акціонерного товариства "Українська фондова біржа» АВ №518214, виданої 26 квітня 2011 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17 липня 2007 року, у ліцензійному реєстрі фондових бірж Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку із зазначенням про її безстроковість.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку подано апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. Вважає, що до спірних правовідносин повинні застосовуватися положення пункту 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства про цінні папери» № 5042 від 04 липня 2012 року (далі - Закон №5042), відповідно до якого професійні учасники фондового ринку, які отримали строкові ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку до набрання чинності цим законом, провадять свою діяльність після набрання чинності цим Законом відповідно до виданих ліцензій протягом строку їх дії. Після закінчення строку дії ліцензії провадження відповідного виду професійної діяльності дозволяється за умови отримання нової ліцензії відповідно до вимог ст. 27-1 і 27-2 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок».

Ці положення на думку комісії, є спеціальною нормою відносно загальної норми, що була застосована судом першої інстанції, а саме ч.6 ст. 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» № 222-VIII від 2 березня 2015 року (далі - Закон № 222), якою передбачено, що ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону (тобто всіх видів діяльності, за винятком банківської, телебачення і радіомовлення, виробництва і торгівлі спиртів та тютюну), які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з'явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, приватне акціонерне товариство «Українська фондова біржа» здійснює професійну діяльність на фондовому ринку - діяльність з організації торгівлі на фондовому ринку на підставі ліцензії АВ №362056, виданої 24.07.2007 року згідно з рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку №1550 від 17.07.2007 року, яка переоформлена на ліцензію АВ №581214 згідно з наказом Комісії від 26.04.2011 року №408 у зв'язку із зміною найменування УФБ.

Відповідно до законодавства, чинного на час видачі і переоформлення Ліцензії УФБ, у ній зазначено 10-річний строк дії, а саме з 24.07.2007 року по 24.07.2017 року. Запис про Ліцензію УФБ внесено до ліцензійного реєстру фондових бірж Комісії.

У зв'язку з прийняттям і набранням чинності новим Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» №222-VIII від 02.03.2015 року (далі - Закон №222), УФБ листом від 10.05.2017 року звернулася до Комісії із заявою про переоформлення Ліцензії УФБ на безстрокову, проте Комісія не вчинила цієї передбаченої законодавством дії.

У листі від 25.05.2017 року №10/03/10022, надісланому УФБ, Комісією зазначено, що юридичній особі, яка після закінчення строку дії ліцензії має намір провадити відповідний вид професійної діяльності на фондовому ринку, необхідно отримати нову ліцензію відповідно до порядку і умов, встановлених Комісією. При цьому, в обґрунтування своєї відмови переоформити Ліцензію УФБ на безстрокову Комісія послалася на пункт 5 прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства про цінні папери» №5042 (далі - Закон №5042) від 04.07.2012 року. Комісія також попередила УФБ про можливість застосування фінансових санкцій за провадження діяльності на фондовому ринку без нової ліцензії.

ПрАТ «УФБ» звернулося до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування із скаргою від 01.09.2017 року №б/н щодо відмови Комісії у переоформленні ліцензії на здійснення професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку мерії АВ №581214, виданої ПрАТ «Українська фондова біржа» на підставі рішення Комісії від 17.07.2007 року №1550, на безстрокову та визнання дій позивача щодо виключення відомостей про ПрАТ «Українська фондова біржа» з ліцензійного реєстру фондових бірж у зв'язку з закінченням строку, зазначеного у ліцензії, такими, що вчинені з порушеннями вимог законодавства у сфері ліцензування.

За результатами розгляду скарги ПрАТ «УФБ», Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування, вирішено, зокрема, зобов'язати Комісію усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону № 222-VIII, розглянувши заяву ПрАТ «УФБ» від 10.05.2017 року з урахуванням вимог частини шостої статті 21 Закону №222-VIII.

Розпорядженням Державної регуляторної служби України від 22.09.2017 року №146 (далі - Розпорядження №146), якими підтверджено факт порушення Комісією вимог частини шостої статті 21 Закону № 222 і зобов'язано Комісію усунути такі порушення, розглянувши заяву УФБ на переоформлення ліцензії УФБ на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з організації торгівлі на фондовому ринку, виданої на підставі рішення Комісії від 17.07.2007 року №1550, на безстрокову, та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження протягом десяти робочих

Відповідачем станом на день подання позову до суду, Розпорядження Державної регуляторної служби України від 22.09.2017 року «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування» №146 не виконано, ліцензію позивачу не видано, з огляду на що, позивач просить визнати такі дії відповідача протиправними та зобов'язати вчинити дії щодо видачі відповідної ліцензії позивачу.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам колегія суддів виходить з наступного.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» № 222 передбачено, що він регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування.

Статтею 3 цього Закону визначено принципи державної політики у сфері ліцензування. Відповідно до частини першої цієї статті державна політика у сфері ліцензування ґрунтується на принципі єдиної державної системи ліцензування, що реалізується шляхом, зокрема, встановлення єдиного переліку видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, виключно цим Законом, та визначення вичерпного переліку документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії, виходячи з мінімальної кількості таких документів, достатніх лише для підтвердження виконання вимог відповідних ліцензійних умов.

Також, ч. 1 ст. 3 Закону № 222 передбачено принцип дотримання законності, відповідно до якого запровадження ліцензування виду господарської діяльності здійснюється виключно законом, а види господарської діяльності, не зазначені у статті 7 цього Закону, ліцензуванню не підлягають.

Крім того, передбачений цією ж частиною першою статті 3 Закону № 222 принцип рівності прав суб'єктів господарювання включає в себе уникнення необґрунтованих обтяжень чи зайвих адміністративних процедур.

При цьому, відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону № 222, принципи державної політики у сфері ліцензування поширюються на порядок ліцензування всіх видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, а ліцензування видів господарської діяльності, що не відповідає наведеним у цій статті принципам державної політики, забороняється.

Отже, Закон № 222 встановлює загальний єдиний для всіх суб'єктів господарювання (уніфікований) порядок ліцензування на основі принципів державної політики у сфері ліцензування, що поширюються на порядок ліцензування всіх видів господарської діяльності, які підлягають ліцензуванню, в тому числі і на професійну діяльність на ринку цінних паперів.

При цьому професійна діяльність на ринку цінних паперів не відноситься до виключного переліку видів діяльності, на які не поширюється дія цього Закону, визначених частиною другою статті 2 Закону № 222. Слід зазначити, що п. 3 ч. 1 ст. 7 Закону 222 передбачено, що професійна діяльність на ринку цінних паперів ліцензується з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні».

Тобто, на професійних учасників ринку цінних паперів повністю поширюється єдиний уніфікований порядок ліцензування, передбачений Законом № 222, проте з доповненнями, передбаченими лише цим, конкретно названим Законом - «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні». Тобто, Закон № 5042 не встановлює особливостей ліцензування професійної діяльності на ринку цінних паперів.

Таким чином, ліцензування професійної діяльності на ринку цінних паперів повинно здійснюватися відповідно до загального уніфікованого порядку ліцензування, встановленого Законом № 222, включаючи принципи державної політики в сфері ліцензування та загальний порядок набуття чинними ліцензіями на провадження професійної діяльності на ринку цінних паперів статусу безстрокових відповідно до частини шостої статті 21 цього Закону.

Частина 6 ст. 21 Закону № 222, яка встановлює, що ліцензії на провадження видів господарської діяльності, зазначених у статті 7 цього Закону, які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк, є імперативною нормою, яка однозначно і без винятків повинна застосовуватися до всіх суб'єктів господарювання, на яких поширюється дія цього Закону.

З огляду на викладене, пункт 5 прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042 є таким, що суперечить загальному уніфікованому порядку ліцензування, принципам державної політики у сфері ліцензування, та встановлює інший, всупереч імперативній нормі частини шостої статті 21 Закону № 222, порядок набуття чинними ліцензіями статусу безстрокових, погіршує становище професійних учасників ринку цінних паперів (в тому числі УФБ) порівняно з іншими суб'єктами господарювання, та створює обмеження для реалізації їх законних прав та інтересів, передбачених Законом № 222.

В цьому випадку колізія між нормою пункту 5 прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042 та нормами прийнятого пізніше Закону № 222 (зокрема частиною шостою статті 21 Закону № 222) є так званою змішаною колізією права, з ознаками як темпоральної (між актами однакової юридичної сили, прийнятими у різний час), так і змістовної (між загальною і спеціальною нормою права). Така колізія відповідно до теорії права може бути вирішена як на користь норми, прийнятої пізніше, так і на користь спеціальної норми, враховуючи волю законодавця та принцип розумності правового регулювання.

Проте, в даному випадку суд першої інстанції повністю правомірно вирішив цю колізію на основі принципу вирішення колізій застосувавши положення Закону №222 як такого, що прийнятий пізніше. Це правило міститься у Листі Міністерства юстиції України від 26 грудня 2008 р. №758-0- 2-08-19 «Щодо практики застосування норм права у випадку колізії», а саме: «У разі існування неузгодженості між нормами, виданими одним і тим самим нормотворчим органом, застосовується акт, виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може виникнути внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням «застарілих» норм з одного й того ж питання». В даному випадку має місце саме така неузгодженість, оскільки з прийняттям Закону № 222 норма пункту 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 5042 не була скасована.

Виходячи з викладеного суд першої інстанції повністю правомірно застосував до спірних правовідносин норму матеріального права - Закон № 222, який підлягав застосуванню, і не застосував Закон № 5042 - норму матеріального права, яка не підлягала застосуванню.

При цьому наведені в апеляційній скарзі відомості про листування Комісії і УФБ після 25 травня 2017 р. (дати письмової відмови Комісії у переоформленні ліцензії УФБ) жодним чином не стосуються предмету спору - визнання протиправною бездіяльності Комісії щодо не переоформлення чинної ліцензії УФБ та визнання протиправними дій Комісії щодо виключення запису про таку ліцензію УФБ з ліцензійного реєстру фондових бірж, а також поновлення порушених такими діями Комісії законних прав УФБ.

Крім того, Комісія не зазначала про це листування в суді першої інстанції в якості обставин справи і не наводила доказів для його підтвердження. Комісія не назвала в апеляційній скарзі причину, з якої ці докази не були надані, і не надала доказів неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від неї.

Також твердження апелянта на абзац 3 п.5 р. II Закону № 5042 про обов'язок протягом двох років після набрання чинності цим Законом для професійних учасників фондового ринку, які отримали безстрокові ліцензії на провадження певного виду професійної діяльності на фондовому ринку, подати Комісії інформацію, передбачену п.2-13 ч.2 ст.27-1 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» не має жодного відношення до суті спору і оскаржуваного Відповідачем рішення суду першої інстанції, оскільки наведені норми стосуються тих учасників фондового ринку, які отримали безстрокові ліцензії відповідно до Закону № 5042, тобто до набрання чинності Законом № 222.

Посилання відповідача на лист № 5801/0/20-15 від 08.06.2015 Державної регуляторної служби України не є доказом неправильності застосування судом першої інстанції норм матеріального права, оскільки такий лист не є нормативно-правовим актом і в цьому листі не міститься прямої вказівки на те, що до спірних відносин необхідно застосовувати саме Закон №5042.

Крім того, прийняте 22.09.2017 р. Розпорядження №146 Державної регуляторної служби України стосовно скарги УФБ на протиправні дії Комісії щодо не переоформлення ліцензії УФБ на безстрокову є свідченням того, що Державна регуляторна служба України притримується правової позиції, згідно з якою пункт 5 прикінцевих та перехідних положень Закону № 5042 застосовуватися не повинен. Правомірність цього Розпорядження підтверджена рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва у справі №826/15074/17 від 30 березня 2018 року, яке набуло законної сили на підставі постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року у цій справі.

Комісія зазначає у скарзі, що суд першої інстанції не взяв до уваги її твердження щодо винесення Державною регуляторною службою України Розпорядження №146 всупереч Законам України, і це, на думку Комісії, є порушенням судом норм процесуального права.

Проте, законність та правомірність Розпорядження №146 Державної регуляторної служби України підтверджена рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.03.2018 р. у справі №826/15074/17 (з тим же складом учасників), яке набуло законної сили на підставі постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року у цій справі.

При цьому встановлено, що відповідач Розпорядження № 146 не виконав, що є порушенням встановленого статтею 19 Конституції України правового порядку, відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України

Отже, усі наведені доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в рішенні Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2018 року та не можуть бути підставами для його скасування.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, надав належну оцінку дослідженим доказам та прийняв законне і обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 286, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя:

Судді:

Повний текст постанови виготовлено 30.01.2019 року.