Справа № 810/2766/17
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2019-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/2766/17 Суддя (судді) першої інстанції: Брагіна О.Є.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Аліменка В.О.,

суддів Пилипенко О.Є., Федотова І.В.,

за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом Державної авіаційної служби України до приватного акціонерного товариства «Меліоратор» треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», Державне підприємство «Антонов» про зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А:

Державна авіаційна служба України звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до приватного акціонерного товариства «Меліоратор» треті особи: Служба безпеки України, Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Міністерство оборони України, Регіональний структурний підрозділ «Київцентраеро», Державне підприємство «Антонов» про зобов'язання вчинити певні дії. У поданій заяві пред'явила вимоги до ПАТ «Меліоратор» сутність яких зводиться до зобов'язання відповідача звернутися до неї за погодженням будівництва за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Ярослава Мудрого, 10, таким чином виконавши рішення №6 від 18.07.2017 р. Мотиви позову: відповідач в добровільному порядку відмовляється виконати вказане рішення, а відтак у контролюючого органу наявне право на спонукання до вчинення певних дій через суд.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить суд вказане судове рішення скасувати та винести нове, яким позовні вимоги задовольнити. На думку апелянта, оскаржувана постанова винесена судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги та інші наявні у справі докази, колегія суддів приходить до наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 30.01.2017 року Державною авіаційною службою України на підставі наказу від 27.01.2017 р. №48, була проведена позапланова інспекційна перевірка об'єктів, розташованих на приаеродромних територіях аеродромів «Антонов-1» та «Антонов-2» з залученням відповідальних представників ДП «Антонов».

Згідно наказу від 27.01.2017 р. №48 у якості підстав для проведення позапланового заходу зазначено: правової - положення ст.5 Повітряного кодексу України, Положення про Державіаслужбу України від 08.10.2014 р. та п. 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України від 25.10.2005 р. №796., а фактичної - лист Служби безпеки України від 18.01.2017 р. №8/3/2-267.

Мета перевірки: виявлення порушень вимог погодження будівництва об'єктів на приаеродромній території.

Пунктом 2 наказу від 27.01.2017 р. №48 визначена необхідність проведення позапланових перевірок приаеродромної території КП "Міжнародний аеропорт «Київ», ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль», ДП «Антонов» з метою виявлення порушень умов будівництва об'єктів на приаеродромній території із залученням відповідальних працівників вказаних підприємств. За результатами перевірки вирішено скласти акт.

Згідно висновків акту від 30.01.2017 р. працівниками позивача виявлено на приаеродромній території ДП «Антонов» факт будівництва, в тому числі і ПрАТ «Меліоратор».

За наслідками проведеної перевірки та складеного акту позивачем, 18.07.2017 р., було прийнято рішення №6, яким зобов'язано керівництво ПрАТ «Меліоратор» звернутися у десятиденний строк до Державіаслужби для погодження будівництва за адресою: Київська область, м. Буча, вул. Ярослава Мудрого, 10.

Оскільки, на думку позивача, вказане рішення не виконано, останній звернувся до суду із даним адміністративним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивач перевищив свої повноваження в частині проведення перевірки ТОВ «Меліоратор», безпідставно та, в порушення Закону України «Про основі засади державного нагляду та контролю», Правил сертифікації аеродромів, здійснив позаплановий захід відповідно до листа СБУ на території, яка не входить до елементу аеродрому, тобто вийшовши за межі об'єкта перевірки та відносно юридичної особи, яка не суб'єктом авіаційної діяльності та ухвалив рішення про зобов'язання відповідача здійснити погодження об'єкту будівництва за адресою: м. Буча, вул. Ярослава Мудрого, 10, тому у ТОВ «Меліоратор» відсутній обов'язок щодо його виконання.

Колегія суддів погоджується із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 1 Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі-Закон № 877-V), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до ст.6 Закону № 877-V, підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

Перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом.

Відповідно до ст. 7 Закону №877-V, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою. У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові;дата початку та дата закінчення заходу; підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Так, посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

Приписами п. 7 ст. 7 Закону 877-V визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов'язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).

Усі розпорядчі документи, що приймаються під час здійснення кожного окремого заходу державного нагляду (контролю), формуються в єдину справу в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Здійснення заходів державного нагляду (контролю) без оприлюднення нормативно-правових актів (крім актів, що мають гриф обмеження доступу), дотримання яких перевіряється під час здійснення таких заходів, забороняється.

Відповідно до ч.1 ст. 12 Закону № 877-V, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Згідно з ч.3 ст. 12 цього ж Закону, у разі несплати суб'єктом господарювання застосованої до нього штрафної санкції за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) протягом 15 календарних днів з дня вручення або направлення розпорядчого документа в порядку, передбаченому абзацами дванадцятим і тринадцятим частини дев'ятої статті 7 цього Закону, якщо розпорядчі документи не були оскаржені до органу державного нагляду (контролю) та/або в судовому порядку та залишені в силі, сума санкції стягується в судовому порядку.

Разом з тим, в період з 01.01.2017 р. до 31.12.2017 р. Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03 листопада 2016 року №1728 запроваджено мораторій на проведення органами держнагляду (контролю) планових та позапланових заходів зі здійснення держнагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Виняток становлять позапланові заходи, які здійснюються органами держнагляду (контролю) з таких підстав: обґрунтованого звернення фізособи про порушення госпсуб'єктом її законних прав (проводиться за погодженням Державної регуляторної служби (далі - ДРСУ)); за письмовою заявою суб'єкта до відповідного органу держнагляду (контролю) про здійснення заходу держнагляду (контролю) за його бажанням; за рішенням суду.

Так, Законом України «Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації» від 21.03.2017 № 1965-VIII визначено поняття аеродром - це визначена ділянка земної, водної поверхні, включаючи будь-які будівлі, споруди і обладнання, призначена повністю чи частково для вильоту, прибуття, стоянки та руху по такій поверхні повітряних суден.

Згідно з ст. 63 Повітряного кодексу України аеродром (вертодром) включає наступні елементи (аеродромні об'єкти): 1) поверхні (штучні, ґрунтові або водні), призначені для посадки, зльоту, руху, стоянки повітряних суден, руху наземного транспорту на території аеродрому; 2) ґрунтові елементи аеродрому; 3) об'єкти обслуговування повітряного руху; 4) засоби зв'язку, навігації та спостереження; 5) візуальні засоби забезпечення польотів; 6) об'єкти та засоби аварійно-рятувального та протипожежного забезпечення, забезпечення авіаційної безпеки, метеорологічного обслуговування, електрозабезпечення аеродрому; 7) споруди та мережі інженерних комунікацій, що забезпечують роботу аеродромних об'єктів.

Згідно абз. 2 п. 7.1.2 п. 7.1 п. 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, позапланові інспекційні перевірки, що проводяться за рішенням Державіаслужби України, для контрольної оцінки відповідності аеродрому сертифікаційним вимогам, виконання умов та обмежень під час видачі Сертифіката.

Приписами п.п. 7.2.3. п.7.2 п. 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, під час проведення інспектування аеродромів інспектори повинні переконатися в тому, що будівлі, споруди, адміністративні приміщення, контрольні зони радіотехнічного забезпечення польотів, проведення технічних робіт, об'єкти метеорологічного забезпечення та інші об'єкти мають відповідне оснащення, безперебійно функціонують, придатні для виконання передбачених завдань і відповідають сертифікаційним вимогам.

Відповідно до п.1.1 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, їх дія (Правил) поширюється і є обов'язковою для всіх фізичних і юридичних осіб незалежно від форм власності та відомчої належності, які займаються експлуатацією та введенням у дію аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила встановлюють єдиний порядок сертифікації аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила використовуються при підготовці матеріалів для сертифікації аеродромів та застосовуються посадовими особами Державіаслужби України, підприємствами й організаціями, які беруть участь у проведенні процедури сертифікації, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України.

Як було вірно встановлено судом першої інстанції, інспекційна перевірка в порушення вимог Закону № 877-V була проведена на приаеродромній території та у відношенні суб'єкта господарювання, який не є суб'єктом авіаційної діяльності, з огляду на що, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наказ на проведення позапланового інспекційного заходу №48 від 27.01.2017 р. був виданий із суттєвим перевищенням наданих позивачу повноважень, а дії щодо проведення перевірки приаеродромної території МП «Київ», складання акту перевірки та винесення рішення №6 від 18.07.2017 р., є такими, що порушують встановлені чинним законодавством межі контролю та нагляду позивача.

Крім того, з моменту прийняття наказу №48 від 27.01.2017 р. позивачем не було оформлено посвідчення на проведення перевірки відповідачів із зазначенням місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення). Без посвідчення проведення перевірки суб'єктів господарювання не допускається. Перевірка була проведена під час мораторію на проведення будь-яких контрольних заходів.

Водночас, колегія суддів зазначає, що проведення позивачем інспекційної перевірки без оприлюднення нормативно-правових актів, дотримання яких перевіряється під час здійснення такого заходу, суперечить нормам чинного законодавства України.

Крім того, як вбачається з Положення про Державіаслужбу та Правил сертифікації цивільних аеродромів України, Державіаслужба має законодавчо визначені повноваження щодо інспектування (перевірки) лише суб'єктів авіаційної діяльності (суб'єктів перевірки) та аеродромів (об'єктів перевірки). Натомість, ТОВ «Меліоратор» не входить до сфери відповідальності та контролю Державіаслужби.

Також, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції в частині допущення позивачем порушень при винесенні ним наказу №48 від 27.01.2017 р. на проведення перевірки, оскільки Законом № 877-V визначено власне підстави для проведення позапланового заходу. Ці підстави зазначені і у Правилах сертифікації аеродромів України. Проте вказані нормативні документи не надають позивачу права на перевірку виключно на підставі листів правоохоронних органів та правоохоронних органів зі спеціальним статусом, а тому підстави для проведення позапланового заходу відносно відповідача - ТОВ «Меліоратор» у Державіаслужби були відсутні, як і право на здійснення нагляду за дотриманням законодавства у сфері будівництва на приаеродромній території.

Отже, приймаючи рішення (наказ) про проведення позапланової перевірки на предмет виявлення порушень вимог будівництва (будівельних норм та правил), у тому числі щодо погодження будівництва, позивач фактично перебрав на себе повноваження іншого органу державної виконавчої влади - ДАБІ та привласнив собі його компетенцію, втрутившись при цьому на територію, контроль та нагляд за використанням якої належить до юрисдикції органів місцевого самоврядування, оскільки приаеродромна територія це насамперед земельна ділянка, яка відведена у відповідності до Закону України від 06.09.2012 р. № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» до відання та контролю органів місцевої влади, а тому позивач фактично використав неналежні йому права, провівши перевірку.

Таким чином, аналізуючи обставини даної справи та оцінюючи зібрані у справі докази, колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість вимог даного позову та відсутність правових підстав для його задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Державної авіаційної служби України - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко

Судді О.Є. Пилипенко

І.В. Федотов