Справа № 806/2054/18
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2019-01-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/2054/18

Головуючий у 1-й інстанції: Панкеєва В.А.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

30 січня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Граб Л.С. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

позивача: ОСОБА_2

представника позивача: ОСОБА_3

представника відповідача: Лавренчука Р.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року (повний текст якого складено 24 жовтня 2018 року у м. Житомирі) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Новоград-Волинської районної ради Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

у травні 2018 року позивач ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Новоград-Волинської районної ради Житомирської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради "Про недовіру голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_2." від 21.03.2018.

Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржуване рішення прийнято протиправно, оскільки підстав для оголошення недовіри не було, а під час внесення пропозиції про включення до порядку денного питання районна рада порушила Регламент.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі з підстав, викладених в апеляційній скарзі. Так, доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції не було повністю з'ясовано обставин, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, судом першої інстанції не надано належної оцінки тій обставині, що включення до порядку денного питання про висловлення йому недовіри відбулося з порушенням Регламенту, а проект відповідного рішення не було опубліковано за 25 робочих днів у відповідності до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації".

11 січня 2019 року до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу від відповідача, в якому останній заперечив проти доводів апеляційної скарги та вказав на те, що згідно з п. 16.14 Регламенту у виняткових випадках, після видання розпорядження голови ради про скликання сесії, додатковому включенню до порядку денного підлягають, зокрема, кадрові питання.

Ухвалою суду від 16 січня 2019 року продовжено строк розгляду справи на 15 днів.

30 січня 2019 року до суду надійшла заява від представника відповідача про долучення додаткових доказів по справі.

В судовому засіданні позивач та його представник підтримали доводи апеляційної скарги та просили скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги та просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційної скарги та відзиву на апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та знайшло своє підтвердження в ході апеляційного розгляду справи, розпорядженням Президента України від 24.03.2015 №281/2015-рп ОСОБА_2 призначено на посаду голови Новоград-Волинської районної державної адміністрації Житомирської області (а.с. 14).

21.03.2018 до Новоград-Волинської районної ради звернулись депутати з письмовим зверненням про висловлення недовіри ОСОБА_2, в якому просили доповнити порядок денний вказаним питанням (а.с. 73).

Зі змісту протоколу засідання встановлено, що 21.03.2018 депутатом Новоград-Волинської районної ради ОСОБА_5 внесено пропозицію про включення до порядку денного сесії питання "Про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації ОСОБА_2.". За результатами голосування за включення даного питання до порядку денного проголосувало 29 депутатів районної ради, у зв'язку з чим пропозицію прийнято та включено до порядку денного під номером 22 питання "Про недовіру голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_2." (а.с. 16-51).

Рішенням 14 сесії 7 скликання від 21.03.2018 Новоград-Волинська районна рада Житомирської області висловила недовіру голові районної державної адміністрації ОСОБА_2 (а.с. 15).

Згідно з протоколом №3 засідання лічильної комісії щодо недовіри голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_2 виготовлено було 40 бюлетенів, з них 33 використано, з яких 26 проголосували за висловлення недовіри (а.с. 77).

Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивач звернувся до суду для його скасування.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем було дотримано процедуру включення до порядку денного пленарного засідання 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради від 21.03.2018 питання про висловлення недовіри голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації Житомирської області, а також дотримано порядок розгляду та вирішення цього питання, що вказує на необґрунтованість заявлених позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.ч. 9-10 ст. 118 Конституції України районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Положеннями ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

За приписами ч.ч. 1, 2 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Пунктами 28, 29 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Згідно з ч.ч. 3, 6, 7 ст. 34 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV) місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Відповідно до п. 15 ст. 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Статтею 59 Закону №280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56, цього Закону.

Відповідно до ст. 72 Закону № 280/97-ВР місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Даючи правову оцінку доводам апелянта щодо протиправності винесення оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції враховує наступне.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Новоград-Волинської районної ради від 11 грудня 2015 року прийнято регламент Новоград-Волинської районної ради VII скликання (далі - Регламент) (а.с. 52-69).

Зі змісту п. 16.1. ст. 16 Регламенту слідує, що пропозиції до проекту денного сесії Ради вносяться головою Ради, депутатами, постійними комісіями та головою районної державної адміністрації. Пропозиції як правило, вносяться не пізніше 25 робочих днів до відкриття сесії.

Пунктом 16.2. ст. 16 Регламенту передбачено, що у випадку виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, проекти рішень Ради оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються не пізніше як за двадцять робочих днів до відкриття сесії в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки (п.16.4. ст. 16 Регламенту).

Відповідно до п. 16.14. ст. 16 Регламенту у виняткових випадках, після видання розпорядження голови Ради про скликання сесії, додатковому включенню до порядку денного підлягають питання: про затвердження або внесення змін до районного бюджету; кадрові питання; питання, які потребують негайного розгляду та земельні питання. Зазначені питання можуть бути внесені на розгляд ради на вимогу однієї із постійних комісій, депутатських фракцій (груп), голови районної ради або голови районної державної адміністрації.

За приписами п. п. 17.1. ст. 17 Регламенту проект порядку денного сесії Ради обговорюється і затверджується в цілому більшістю голосів депутатів ради від загального її складу.

З матеріалів справи слідує, що до складу Новоград-Волинської міської ради сьомого скликання обрано 40 депутатів.

Положеннями п. 6 ч. 2 ст. 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено право депутата місцевої ради вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання.

Так, 21 березня 2018 року на пленарному засіданні депутатом ОСОБА_5 було внесено пропозицію про оголошення недовіри голові Новоград-Волинської районної адміністрації ОСОБА_2 у зв'язку з занепокоєнням громад. Вказано, що відбулися збори громад в селах Гульську та Поліянівці, де громадськість обурена роздачею земель одноосібно головою адміністрації. Депутат запропонував заслухати громадськість, яка приїхала на пленарне засідання ради. Інший депутат районної ради ОСОБА_6 озвучив думку депутатів щодо прийняття пропозиції депутата ОСОБА_5

Колегія суддів враховує, що відповідно до ч. 2 ст. 49 Закону №280/97-ВР депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради.

За приписами ч. 9 ст. 49 Закону №280/97-ВР пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.

Аналіз вищевказаних норм дає підстави для висновку, що депутат має право вносити запити попередньо або на пленарному засіданні ради у письмовій або усній формі, які підлягають включенню до порядку денного пленарного засідання ради.

За результатами поіменного голосування про затвердження порядку денного в цілому, питання про недовіру голові районної державної адміністрації ОСОБА_2 було включено до порядку денного (а.с. 95-96).

Разом з тим, апелянт наполягав на тому, що проект відповідного рішення не було опубліковано за 25 робочих днів, що не узгоджується з вимогами Закону України "Про доступ до публічної інформації", а також відповідачем необґрунтовано у чому полягала невідкладність розгляду даного питання.

З даного приводу суд апеляційної інстанції враховує надані у судовому засіданні пояснення представника відповідача про те, що після включення до порядку денного вказаного питання, відповідачем невідкладно було опубліковано на офіційному веб-сайті районної ради відповідний проект рішення, що узгоджується з вимогами ст. 16 Регламенту щодо оприлюднення проектів актів негайно після їх підготовки у невідкладних випадках.

Крім того, представник відповідача пояснив суду апеляційної інстанції, що необхідність внесення до порядку денного питання про висловлення недовіри голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_2, як невідкладного, була викликана двома факторами.

По-перше, невдоволенням громадськості діями позивача щодо надання в оренду нерозподілених (не витребуваних) земельних часток (паїв) аж на 49 років та за невелику річну орендну плату. Крім того, представники громадськості прибули на сесію і їх пояснення були заслухані депутатами до голосування про затвердження порядку денного в цілому.

По-друге, норми Регламенту дозволяють депутатам самостійно оцінювати винятковість випадків, коли після видання розпорядження голови Ради про скликання сесії необхідно додатково включити до порядку денного кадрове питання, а в даному випадку - питання про висловлення позивачу недовіри.

Колегія суддів враховує і ту обставину, що питання про оголошення недовіри голові районної державної адміністрації у відповідності до норм чинного законодавства відбулось шляхом таємного голосування, в якому прийняло участь 33 депутати, з них 26 проголосувало за оголошення недовіри ОСОБА_2 і будь-яких зауважень до протоколу та рішення 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради щодо невідповідності чи неповноти не надходило.

Більше того, під час включення питання про оголошення позивачу недовіри та під час таємного голосування жодних заперечень з приводу внесення даного питання не надходило і відповідно до витягу з поіменного голосування з приводу затвердження протоколу лічильної комісії, ОСОБА_2 проголосовано за прийняття такого рішення (а.с.98-99).

Також судом першої інстанції вірно враховано, що позивач був присутній при розгляді питання про висловлення йому недовіри і йому надавалося слово, що свідчить про дотримання права позивача на участь у прийнятті рішення відносно нього.

Враховуючи, що як Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", так і Законом України "Про місцеві державні адміністрації" не визначено переліку підстав для висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації або не встановлено обов'язкових передумов, які надають відповідній раді повноваження для висловлення такої недовіри, а також те, що норми ст. 16 Регламенту надають можливість у виняткових випадках, після видання розпорядження голови Ради про скликання сесії включити до порядку денного кадрові питання, то суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими доводи апеляційної скарги позивача щодо порушення позивачем процедури внесення на розгляд районної ради питання про висловлення недовіри голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_2

Також колегія суддів враховує, що рішення 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради від 21.03.2018 "Про недовіру голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_2." є нереалізованим, оскільки розпорядженням Президента України №62/2018-рп від 20.04.2018 ОСОБА_2 звільнено з посади голови Новоград-Волинської районної державної адміністрації Житомирської області згідно з поданою ним заявою (а.с.163).

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що висновки суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог обґрунтовані з посиланням на конкретні правові норми і неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права в ході апеляційного розгляду справи не виявлено, а відтак підстави для задоволення вимог апеляційної скарги відсутні.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 01 лютого 2019 року.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Граб Л.С.