Справа № 826/8626/17
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2019-01-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 січня 2019 року

м. Київ

справа №826/8626/17

адміністративне провадження №К/9901/6437/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Анцупової Т.О., Мороз Л.Л.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2017 року (головуючий суддя Качур І.А., судді: Келеберда В.І., Федорчук А.Б.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року (головуючий суддя Епель О.В., судді: Карпушова О.В., Кобаль М.І.) у справі №826/8626/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Західенерго" до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та нечинними постанови і розпорядження,-

ВСТАНОВИВ:

У липні 2017 року Публічне акціонерне товариство "ДТЕК Західенерго" (далі по тексту - позивач) звернулось до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач, КМУ), в якому просило, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог:

- визнати незаконним розпорядження Кабінету Міністрів України № 409-р від 14 червня 2017 року «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії» та нечинним з моменту його прийняття;

- визнати незаконною постанови Кабінету Міністрів України № 372 від 13 серпня 2014 року «Про затвердження Порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії» та нечинною з 11 червня 2017 року.

Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що із набуттям чинності Закону України «Про ринок електричної енергії» з 11 червня 2017 року у Кабінету Міністрів України відсутні повноваження щодо введення надзвичайних заходів на ринку електричної енергії або затвердження порядку вжиття надзвичайних заходів, а тому розпорядження Кабінету Міністрів України № 409-р від 14 червня 2017 року «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії» є нечинним з моменту його прийняття. З цих же підстав незаконною з 11 червня 2017 року є і постанова Кабінету Міністрів України № 372 від 13 серпня 2014 року «Про затвердження Порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії», оскільки у зв'язку з внесенням змін до чинного законодавства оспорюваний акт перестав відповідати новим вимогам. При цьому позивач є суб'єктом, до якого застосовуються надзвичайні заходи з боку ДП «НЕК Укренерго» та ДП «Енергоринок» відповідно до оскаржуваного розпорядження. Внаслідок нерівномірного розподілу платежів, встановленого розпорядженням, в Оптовому ринку електроенергії ПАТ «ДТЕК Західенерго», виробляючи електроенергію, надаючи резерв потужності та забезпечуючи балансування Об'єднаної енергосистеми, отримує збитки від своєї діяльності на ринку електроенергії, на відміну від виробників, обладнання яких перебуває у простої.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково. Визнано незаконним та нечинним з моменту прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України №409-р від 14 червня 2017 року «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії». У задоволені інших позовних вимог - відмовлено.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції і прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуване розпорядження прийнято в межах повноважень Уряду, пов'язаних з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням, купівлею, продажем і використанням електричної енергії на тимчасово окупованій території України, зокрема, відповідно до пояснювальної записки вказане розпорядження № 409 було прийняте з метою ощадливого використання наявних запасів антрацитового вугілля в Україні до повернення захоплених підприємств на території Донецької та Луганської областей. Наголошено на тому, що на момент прийняття оскаржуваного розпорядження Положення щодо функціонування ринку при виникненні надзвичайної ситуації в ОЕС України Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, як передбачено Законом України «Про ринок електричної енергії» розроблено не було. При цьому пунктом 22 розділу ХVІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що нормативно-правові акти, прийняті на виконання Закону України «Про електроенергетику», діють до набрання чинності нормативно-правовими актами, затвердженими на виконання цього Закону. За таких обставин, прийняття оскаржуваного розпорядження за відсутності належного нормативного врегулювання здійснювалось на підставі постанови КМУ від 13 серпня 2014 року № 372. Зауважено, що судами попередніх інстанцій в порушення норм процесуального протиправно не було залучено до участі у якості третіх осіб у справі суб'єктів, яких безпосередньо стосувалось оскаржуване розпорядження.

У поданому відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін, як законні та обґрунтовані. Наголошено на тому, що у відповідача в силу приписів закону станом на 14 червня 2017 року були відсутні повноваження щодо вжиття заходів на ринку електричної енергії шляхом прийняття відповідних розпоряджень. Зауважено, що повноваження КМУ на прийняття оскаржуваного розпорядження до 11 червня 2017 року були передбачені Законом України «Про засади функціонування ринку електричної енергії», а тому застосування пункту 22 розділу ХVІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ринок електричної енергії» не видається за можливе. З приводу незалучення до участі у справі третіх осіб зазначено, що про розгляд даної справи у відповідності до приписів статті 171 КАС України було опубліковано відповідне оголошення, а тому вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про розгляду справи.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та відзив на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Суди попередніх інстанцій установили, що Міністерством енергетики та вугільної промисловості України було підготовлено та внесено на розгляд КМУ проект постанови «Про затвердження Порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії».

13 серпня 2014 року на підставі та на виконання Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії» відповідачем було прийнято постанову № 372, якою затверджено Порядок вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії, який визначає підстави прийняття рішень про вжиття тимчасових заходів; види тимчасових заходів; встановлює, що рішення приймається КМУ за поданням Міненерговугілля або НКРЕ на строк, що не перевищує 1 місяць, а строк його дії може бути продовжений не більше, ніж на один місяць.

У пояснювальній записці до вказаної постанови зазначено, що метою її прийняття є врегулювання взаємовідносин між органами центральної виконавчої влади, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики; встановлення видів надзвичайних заходів та їх обсягів, що можуть тимчасово застосовуватись до суб'єктів ринку електричної енергії у разі тривалого порушення нормальної роботи електричної енергії; встановлення процедур ініціювання, застосування та інформування щодо вжиття надзвичайних заходів на ринку електричної енергії, що мають застосовуватися у зв'язку із порушеннями нормальної роботи ринку електричної енергії відповідно до Порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів у разі тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії.

За результатами правової експертизи проекту цієї постанови Міністерством юстиції України складено висновок, відповідно до якого проект постанови відповідає Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджується з актами такої ж юридичної сили.

Згідно з довідкою про погодження проекту постанови, проект погоджено з Міністерством фінансів України, головою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Антимонопольним комітетом України.

11 червня 2017 року набрав чинності Закон України «Про ринок електричної енергії» від 13 квітня 2017 року № 2019-VІІІ, яким скасовано дію Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії».

14 червня 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято Розпорядження № 409-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії».

Вважаючи незаконною постанову КМУ від 13 серпня 2014 року № 372 з моменту набуття чинності Законом України «Про ринок електричної енергії» від 13 квітня 2017 року № 2019-VІІІ та незаконним розпорядження КМУ від 14 червня 2017 року № 409-р як таке, що прийнято відповідачем за відсутності повноважень, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що постанова КМУ від 13 серпня 2014 року №372 була прийнята відповідачем з дотриманням процедури, визначеної Регламентом КМУ, а саме на підставі проекту Міненерговугілля, з урахуванням мети, визначеної у пояснювальній записці до нього, висновку правової експертизи, після погодження з Міністерством фінансів України, Головою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, Мінекономрозвитрку та АМК, та у межах повноважень, наданих йому Законом № 663-VII, чинним на момент прийняття такої постанови. Разом з тим, на момент прийняття відповідачем розпорядження від 14 червня 2017 року № 409-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії» законодавство не наділяло КМУ повноваженнями щодо вирішення питання про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії. Більш того, законодавством, чинним в галузі електричної енергії з 11 червня 2017 року взагалі не регламентовано введення надзвичайних заходів на ринку електричної енергії, а закріплено механізм контролю ринку електричної енергії Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка наділена для цього відповідними повноваженнями.

Звертаючись із касаційною скаргою, відповідач фактично не погодився з оскаржуваними судовими рішенням лише в частині визнання незаконним та нечинним з моменту прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України №409-р від 14 червня 2017 року «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії».

Частиною першою статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

З огляду на вказане, судом касаційної інстанції оскаржувані судові рішення перевіряються лише в частині висновків судів першої та апеляційної інстанції щодо правомірності прийняття відповідачем розпорядження Кабінету Міністрів України №409-р від 14 червня .2017 року «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії». В частині відмови в задоволенні позовних вимог судові рішення не переглядаються

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

Частиною 2 статті 27 Закону України "Про засади функціонування ринку електричної енергії України" було визначено, що у сфері функціонування ринку електричної енергії до повноважень Кабінету Міністрів України належать такі повноваження як: затвердження порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії; прийняття рішення щодо вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії у випадках, передбачених цим Законом, правилами ринку та кодексом електричних мереж.

При цьому, статтею 29 вказаного Закону також передбачалося, що у разі тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії внаслідок виникнення аварійних ситуацій в об'єднаній енергетичній системі України, викликаних пошкодженням електроенергетичних установок, їхніх елементів, споруд, або внаслідок надзвичайних ситуацій Кабінет Міністрів України має право приймати рішення щодо вжиття тимчасових надзвичайних заходів із подолання наслідків такої ситуації відповідно до затвердженого ним порядку. Рішення щодо вжиття надзвичайних заходів на ринку електричної енергії приймається Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в електроенергетичному комплексі, або національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, щодо виникнення порушення нормальної роботи ринку електричної енергії за результатами моніторингу ринку електричної енергії. Надзвичайні заходи на ринку електричної енергії можуть вживатись на період, що не перевищує один місяць. Кабінет Міністрів України має право прийняти рішення про продовження терміну дії вжитих надзвичайних заходів на ринку електричної енергії, але не більше ніж на один місяць.

На виконання статті 29 Закону України "Про засади функціонування ринку електричної енергії України" Кабінетом Міністрів України постановою від 13 серпня 2014 року № 372 було затверджено Порядок вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії.

11 червня 2017 року набрав чинності Закон України «Про ринок електричної енергії» № 2019-VІІІ від 13 квітня 2017 року (далі - Закон № 2019-VІІІ), який визначає правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку електричної енергії, регулює відносини, пов'язані з виробництвом, передачею, розподілом, купівлею-продажем, постачанням електричної енергії для забезпечення надійного та безпечного постачання електричної енергії споживачам з урахуванням інтересів споживачів, розвитку ринкових відносин, мінімізації витрат на постачання електричної енергії та мінімізації негативного впливу на навколишнє природне середовище.

Частиною третьою статті 5 Закону № 2019-VІІІ визначено повноваження Кабінету Міністрів України у сфері електроенергетики, серед яких відсутні повноваження щодо вжиття надзвичайних заходів на ринку електричної енергії.

При цьому пунктом 23 розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2019-VІІІ визнано такими, що втратили чинність, Закон України "Про електроенергетику" (Відомості Верховної Ради України, 1998 р., № 1, ст. 1 із наступними змінами), Закон України "Про засади функціонування ринку електричної енергії України" (Відомості Верховної Ради України, 2014 р., № 22, ст. 781 із наступними змінами).

Таким чином, з 11 червня 2017 року у КМУ відсутні повноваження щодо вжиття надзвичайних заходів на ринку електричної енергії.

При цьому, як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, законодавством, чинним в галузі електричної енергії з 11 червня 2017 року взагалі не регламентовано введення надзвичайних заходів на ринку електричної енергії, а закріплено механізм контролю ринку електричної енергії Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка наділена для цього відповідними повноваженнями.

З огляду на вказане, прийняття відповідачем 14 червня 2017 року розпорядження №409-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії» було здійснено з перевищенням наданих йому повноважень, оскільки на той час КМУ втратив відповідні повноваження на прийняття регуляторних актів про вжиття тимчасових заходів на ринку електричної енергії.

Посилання заявника касаційної скарги на те, що на момент прийняття ним спірного розпорядження Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка у відповідності до Закону № 2019-VIII є Регулятором ринку електричної енергії, не було розроблено Положення про функціонування ринку при виникненні надзвичайної ситуації, і таке розпорядження прийнято КМУ на підставі Постанови № 372 та в межах наданих йому повноважень, суд касаційної інстанції вважає безпідставними та такими, що суперечать вимогам Закону № 2019-VIII.

Щодо посилань Кабінету Міністрів України на пункт 22 розділу ХVІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ринок електричної енергії», з огляду на що прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження на підставі постанови КМУ від 13 серпня 2014 року № 372 за відсутності належного нормативного врегулювання є правомірним, колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 22 розділу ХVІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ринок електричної енергії» передбачено, що нормативно-правові акти, прийняті на виконання Закону України "Про електроенергетику", діють до набрання чинності нормативно-правовими актами, затвердженими на виконання цього Закону.

Натомість, постанова КМУ від 13 серпня 2014 року № 372 була прийнята на виконання Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії», яким і були передбачені відповідні повноваження КМУ щодо вжиття надзвичайних заходів на ринку електричної енергії, а тому посилання відповідача на правомірність прийнятого розпорядження з посиланням на пункт 22 розділу ХVІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ринок електричної енергії» є безпідставним.

Натомість, пункт 22 розділу ХVІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ринок електричної енергії» не передбачав дію Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії» до набрання чинності нормативно-правовими актами, затвердженими на виконання цього Закону, а тому посилання відповідача на вказану правову норму є недоречними.

Щодо незалучення в якості третіх осіб у справі суб'єктів, яких безпосередньо стосувалось оскаржуване розпорядження, суд касаційної інстанції зазначає, що для оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, в тому числі Кабінету Міністрів України, встановлені відповідні особливості, визначені статтею 171 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року).

Відповідно до частини третьої статті 171 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Частиною шостою вказаної статті визначено, що якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Таким чином, з огляду на специфіку акту, що оскаржується, законодавцем визначена певна процедура повідомлення про судовий перегляд такого акта, за дотриманням якої вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. При цьому такі особи, у разі якщо вони вважають, що вказаним нормативно-правовим актом порушуються їх права та законні інтереси, не позбавлені права звернутися до суду із заявою про залучення їх до участі у справі в якості третіх осіб.

З матеріалів адміністративної справи вбачається, що оголошення про розгляд даної справи було опубліковано в Офіційному віснику України (2017, № 67, с. 260, № 77, с.109) та в газеті «Урядовий кур'єр» (а.с. 71-73) а отже, кожна особа, яка б вважала, що оскаржувані у цій справі постанова та розпорядження КМУ стосуються її прав, свобод чи інтересів, мала можливість звернутися до суду та реалізувати свої процесуальні права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанції не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 343, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року у справі № 826/8626/17 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Т.О. Анцупова

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду