Справа № 826/8032/18
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2019-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/8032/18 Суддя першої інстанції: Григорович П.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Епель О.В., Карпушової О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» на проголошену об 11 годині 02 хвилині ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2018 року, повний текст якої складено 19 листопада 2018 року, у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» до Виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області, Управління соціального захисту населення Виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності та стягнення коштів, -

В С Т А Н О В И Л А:

У травні 2018 року Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» (далі - Позивач, ПАТ «Укрзалізниця») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області (далі - Відповідач-1, Виконком Фастівської міськради), Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області (далі - Відповідач-2, УСЗН Виконкому Фастівської міськради) про:

- визнання протиправною бездіяльності Виконкому Фастівської міськради в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Фастова на 2017 рік;

- визнання протиправною бездіяльності УСЗН Виконкому Фастівської міськради в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року №256, а саме, не реєстрації за період з 01.01.2017 року по 31.12.2017 року додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по місту Фастів за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Виконкому Фастівської міськради;

- стягнення з УСЗН Виконкому Фастівської міськради на користь ПАТ «Укрзалізниця» 8 151 180,45 грн. шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів, у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.17 року по 31.12.2017 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.11.2018 року позовну заяву в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Виконкому Фастівської міськради в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Фастова на 2017 рік залишено без розгляду. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що, як вбачається з матеріалів справи, 06.01.2017 року на офіційному інтернет-сайті Фастівської міськради опубліковано рішення №2-ХХІІ-VII від 29.12.2016 року «Про міський бюджет на 2017 рік», яким не передбачено коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян на 2017 рік. Відтак, на переконання суду, саме із вказаного моменту Позивач повинен був дізнатися про порушення своїх прав, у зв'язку з чим звернення із вказаним позовом у травні 2018 року перебувало поза межами шестимісячного строку. Крім того, суд підкреслив, що у судовому засіданні представник ПАТ «Укрзалізниця» прямо не заперечував факту пропуску останнім строку звернення до суду.

Не погоджуючись з викладеним в ухвалі рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом було досліджено доказ, який жодною зі сторін до справи не надавався, оскільки копія рішення Виконкому Фастівської міськради №2-ХХІІ-VII від 29.12.2016 року «Про міський бюджет на 2017 рік» у матеріалах справи відсутня, а представник Відповідача-1 у судовому засіданні точну назву даного документа не зазначив. Крім того, наголошує на помилковості висновків суду першої інстанції про те, що порушення прав Позивача відбулося саме із прийняттям рішення про міський бюджет, оскільки чинним законодавством надано міським радам повноваження на коригування місцевого бюджету. При цьому, про факт внесення таких змін до бюджету міста Фастів протягом року свідчать копії доданих до апеляційної скарги копії рішень Фастівської міської ради. Відтак, на переконання Апелянта, моментом порушення прав останнього є затвердження Фастівською міською радою 08.02.2018 року звіту про виконання бюджету міста.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.12.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 23.01.2019 року.

У відзиві на апеляційну скаргу, доводи якого повністю збігаються з висновками суду першої інстанції, Виконком Фастівської міськради просить відмовити в її задоволенні у повному обсязі.

У своєму відзиві на апеляційну скаргу УСЗН Виконкому Фастівської міськради просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги ПАТ «Укрзалізниця», а ухвалу суду першої інстанції - без змін. При цьому зазначає, що судом першої інстанції вірно визначено дату, з якої Позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як було встановлено судом першої інстанції, рішення Фастівської міської ради Київської області від 29.12.2016 року №2-ХХІІ-VII «Про міський бюджет на 2017 рік» опубліковано на офіційному інтернет-сайті Фастівської міської ради Київської області 06.01.2017 року, у зв'язку з чим, на переконання Окружного адміністративного суду міста Києва, звернення ПАТ «Укрзалізниця» із даним позовом у травні 2018 року щодо визнання протиправною бездіяльності Виконкому Фастівської міськради у зв'язку не передбаченням у місцевому бюджеті коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Фастова на 2017 рік, відбувалося поза межами встановленого ч. 2 ст. 122 КАС України тримісячного строку.

З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 КАС України у чинній редакції та ч. 1 ст. 99 КАС України у попередній редакції позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Приписи ч. 2 ст. 99 КАС України у редакції, яка була чинною до 15.12.2017 року, визначали, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень щодо справ, зазначених у пункті 5 частини першої статті 183-2 цього Кодексу, встановлюється 15-денний строк, який обчислюється з дня виявлення суб'єктом владних повноважень підстав для звернення до адміністративного суду. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.

За правилами ч. 2 ст. 122 КАС України у чинній редакції для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.

Отже, і положення процесуального закону, який був чинний до 15.12.2017 року, і правила чинного КАС України пов'язують початок перебігу строку звернення до суду або з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, або з дня, коли особа могла дізнатися їх порушення. Водночас, для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Як було вірно встановлено судом першої інстанції, рішення Фастівської міської ради Київської області від 29.12.2016 року №2-ХХІІ-VII «Про міський бюджет на 2017 рік» опубліковано на офіційному інтернет-сайті Фастівської міської ради Київської області 06.01.2017 року.

Пунктом 1 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 2 БК України бюджети місцевого самоврядування - бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

За правилами ч. 1 ст. 3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

Відповідно до ст. 19 Бюджетного кодексу України стадіями бюджетного процесу визнаються: 1) складання проектів бюджетів; 2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.

Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).

Тобто, бюджетний період правового регулювання рішення Фастівської міської ради Київської області від 29.12.2016 року №2-ХХІІ-VII «Про міський бюджет на 2017 рік» завершив свою дію 31.12.2017 року. Водночас, безпосередньо стадія складання проекту бюджету, його розгляд та затвердження закінчилася із прийняттям Фастівською міською радою Київської області рішення від 29.12.2016 року №2-ХХІІ-VII «Про міський бюджет на 2017 рік», яке було опубліковано, як вірно встановив суд першої інстанції, 06.01.2017 року.

Відтак, на переконання колегії суддів, момент, з якого необхідно обраховувати бездіяльність, на думку ПАТ «Укрзалізниця», Виконкому Фастівської міськради в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Фастова на 2017 рік, є саме 06.01.2017 року.

Твердження Апелянта про те, що лише із прийняттям Фастівською міськрадою 08.02.2018 року рішення № 6-ХХХVІІ-VII «Про затвердження звіту про виконання бюджету міста Фастова за 2017 рік» останньому стало відомо про порушення своїх прав, судовою колегією оцінюється критично, оскільки у межах заявлених позовних вимог випливає, що предметом оскарження ПАТ «Укрзалізниця» є бездіяльність Виконкому Фастівської міськради, допущена саме на стадії розробки місцевого бюджету, яка, як було зазначено вище, завершилася 29.12.2016 року.

При цьому, у своїй апеляційній скарзі ПАТ «Укрзалізниця» обґрунтовано зауважує, що протягом бюджетного періоду орган місцевого самоврядування не позбавлений права вносити зміни до рішення про місцевий бюджет. Разом з тим, з огляду на предмет заявленого позову, колегія суддів погоджується з твердженням суду першої інстанції про те, що останній поданий поза межами шестимісячного строку звернення до суду.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно ч. ч. 3, 4 ст. 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

У рішенні від 21.02.1975 року у справі «Голдер проти Великої Британії» Європейський суд з прав людини закріпив правило, що пункт 1 статті 6 Конвенції стосується невід'ємного права особи на доступ до суду. Прямим порушенням права на доступ до суду є необхідність отримання спеціальних дозволів на звернення до суду.

Таким чином, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 13.12.2011 року №17-рп/2011, у практиці Європейського суду з прав людини право на звернення до суду також пов'язується лише з волевиявленням особи. За змістом частини шостої статті 5 КАС України особа може відмовитися від реалізації права на звернення до суду, однак не від самого права як такого.

Поряд з іншим, колегія суддів зауважує, що встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).

Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

У рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25.01.2000 року, пункт 33).

Оскільки протягом більше ніж одного року ПАТ «Укрзалізниця» не було вчинено дій, спрямованих на оскарження протиправної, на його думку, бездіяльності Виконкому Фастівської міськради, допущеної на стадії розробки проекту бюджету міста Фастова на 2017 рік, подання позовної заяви 23.05.2018 року та розгляд її по суті за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є неприпустимим з огляду на принципову позицію Європейського Суду з прав людини у цьому питанні.

Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Разом з тим, Позивачем не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про існування об'єктивних та поважних причин, які зумовили несвоєчасне звернення до суду, що належним чином відображено в оскаржуваній ухвалі суду першої інстанції.

При цьому врахування Окружним адміністративним судом міста Києва відомостей щодо реквізитів, назви та дати прийняття рішення Фастівської міської ради Київської області від 29.12.2016 року №2-ХХІІ-VII «Про міський бюджет на 2017 рік» зі змісту офіційного інтернет-сайту згаданої ради не може вважатися порушенням судом першої інстанції порядку дослідження доказів, оскільки таке рішення є нормативно-правовим актом локального застосування, а відтак щодо нього не міститься обмеження доступу.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 123, 242-244, 250, 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді О.В. Епель

О.В. Карпушова

Повний текст постанови складено « 23» січня 2019 року.