Справа № 523/11642/18
Суддя: Стас Л.В.
Дата ухвалення: 2019-01-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 січня 2019 р.м.ОдесаСправа № 523/11642/18

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Середа І.В.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Стас Л.В..

суддів: Турецької І.О., Шеметенко Л.П.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на рішення Суворовського районного суду м. Одеси від 08 листопада 2018 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності та закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач, ОСОБА_2 звернувся з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, в якому просив скасувати постанову № 297 від 21.06.2018 р., винесену головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Рідош Р.В., у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_2, та закрити справу про адміністративне правопорушення.

В обґрунтування позову послався на порушення відповідачем процедури проведення перевірки, розгляду справи про адміністративне правопорушення та зазначення відповідачем завідомо недостовірної інформації в акті перевірки.

Рішенням Суворовського районного суду м. Одеси від 08 листопада 2018 року адміністративний позов ОСОБА_2 задоволено.

Скасовано постанову про адміністративне правопорушення № 297 від 21 червня 2018 року, ухвалену головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Рідош Р.В., щодо притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за ч. 2 ст. 188-42 КУпАП, та закрито провадження у справі про адміністративне правопорушення.

В апеляційній скарзі, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, посилаючись на неповне з'ясування судом першої інстанції обставин справи та не надання належної оцінки наявним у матеріалах справи доказам, що призвело до неправильного вирішення спору, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначав про невідповідність висновків суду першої інстанції щодо відсутності доказів про належне сповіщення позивача про призначення перевірки та про розгляд справи про адміністративне правопорушення. Також апелянт зазначав про те, що акт, протокол та припис були направлені позивачу засобами поштового зв'язку, оскільки останній відмовився від їх отримання. Крім того, на думку апелянта, висновки суду першої інстанції щодо порушення Департаментом порядку проведення перевірки та розгляду справи про адміністративне правопорушення спростовуються матеріалами справи.

ОСОБА_2 у відзиві на апеляційну скаргу зазначав про грубе порушення посадовими особами ДАБІ порядку проведення державного архітектурно-будівельного контролю та порядку винесення постанови. У зв'язку з викладеним, посилаючись на безпідставність доводів апеляційної скарги, просив апеляційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області залишити без задоволення, а рішення Суворовського районного суду м. Одеси від 08 листопада 2018 року -без змін.

Колегія суддів, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що на підставі звернення ОСОБА_4 від 02 квітня 2018р., яке надійшло листом від Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 06 квітня 2018р. (а.с. 12, 52) Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області призначено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1, та видано направлення від 16 квітня 2018 р. №322 зі строком дії з 11 по 24 травня 2018 (а.с. 51).

Листом заступника директора Департаменту Шостацького С.В. №1015-01/11-3254 від 12.04.2018 року повідомлено позивача про необхідність його присутності на перевірці, яку призначено на 24 травня 2018р. об 11.00г. за адресою будівництва.

Зазначений лист направлено позивачу 13 квітня 2018р. через поштове відділення ТОВ «Нова Пошта» (а.с. 65, 66), але за відомостями ТОВ «Нова Пошта» «одержувач відмовився від отримання» (а.с. 67).

24 травня 2018 року головним інспектором Рідошем Р.В. складений акт про недопущення на об'єкт будівництва та відмову у наданні дозвільної та правовстановлюючої документацій на земельну ділянку і виконання будівельних робіт. В акті зазначено, що він складений у присутності ОСОБА_2, який відмовився від підпису та від отримання акта (а.с. 53).

Також 24 травня 2018 р. складений припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (а.с. 56), відповідно до якого ОСОБА_2 зобов'язано в п'ятнадцятиденний термін допустити посадових осіб Інспекції на об'єкт будівництва та надати відповідну дозвільну документацію на виконання будівельних робіт. В приписі зазначено, що ОСОБА_2 відмовився від його отримання.

24 травня 2018 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Рідошем Р.В. складений протокол про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_2 (а.с.54-55). В протоколі зазначено, що протокол складений у присутності особи яка притягається до адміністративної відповідальності - ОСОБА_2, який відмовився від підпису та від отримання копії протоколу.

Також в протоколі зафіксовано вчинення ОСОБА_2 правопорушення, відповідальність за яке встановлена ч. 2 ст. 188-42 КУпАП. Порушення полягає у не допуску 24.05.2018 року ОСОБА_2 посадових осіб на об'єкт будівництва та у відмові надати відповідну дозвільну та правовстановлюючу документацію на земельну ділянку, виконані роботи. Також в протоколі зазначено, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності повідомляється, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 06 червня 2018 року об 11:00 год., у приміщенні Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, за адресою: м. Одеса, вул. Канатна, 83, каб. 304.

Відповідно до матеріалів справи, на адресу ОСОБА_2 листом від 29 травня 2018 року за вихідним № 01/11-4859 були направлені акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва для виконання покладених на них функцій, протокол про адміністративне правопорушення та припис (а.с. 57). Зазначений лист направлений 30.05.2018 року, штрихкодовий ідентифікатор 424 (а.с. 57). За відомостями з офіційного сайту ДП «Укрпошта» поштове відправлення зі штрихкодовим ідентифікатором 424 не вручено під час доставки через інші причини, а в подальшому повернуто відправнику та отримано відправником 04.07.2018 року (а.с. 20).

Крім того, згідно матеріалів справи (а.с. 58) листом Департаменту від 06.06.2018 року за вихідним № 1015-01/11-5271, позивача повідомлено про перенесення розгляду справи про адміністративне правопорушення на 21 червня 2018 року на 11:30 год. Матеріали справи не містять ані відомостей про вручення цього листа позивачу, ані відомостей про причини його невручення.

21 червня 2018 року за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення стосовно позивача головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Рідош Р.В. винесено постанову №297, якою притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною 2 ст.188-42 КУпАП ОСОБА_2 та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6800 грн. (а.с. 59-60).

В постанові по справі про адміністративне правопорушення від 21.06.2018 року зазначено, що про час та місце проведення позапланової перевірки ОСОБА_2 повідомлений листом від 12.04.2018 року, але під час проведення перевірки, з виїздом на місце, відмовився допустити посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт будівництва та надати відповідну дозвільну та правовстановлюючу документацію на земельну ділянку, виконані будівельні роботи. Підставою для притягнення позивача до адміністративної відповідальності зазначено акт, припис та протокол про адміністративне правопорушення.

Оскільки позивач не з'явився на розгляд справи про адміністративне правопорушення, постанова від 21.06.2018 року направлена йому засобами поштового зв'язку 23.06.2018 року (а.с. 61). Матеріали справи не містять ані відомостей про вручення цього листа позивачу, ані відомостей про причини його невручення.

Вважаючи протиправними дії відповідача та постанову про притягнення його до відповідальності, позивач звернувся до суду з даним позовом

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем при проведенні перевірки було порушено вимоги Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою КМУ № 553 від 23.02.2011 року, а під час розгляду справи про адміністративне правопорушення - приписи ст. 254, ст. 268 КУпАП, у зв'язку з чим суд скасував оскаржувану постанову.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів виходить із наступного.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 р. №3038-VI.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч.ч.1, 2 ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно ч. 2 ст. 188-42 КУпАП недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва під час здійснення ними державного архітектурно-будівельного контролю тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.

Згідно пункту 1 Порядку № 553 Державний архітектурно-будівельний контроль відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", здійснюється такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; Держархбудінспекцією.

Пунктом 3, 5 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень та у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

За приписами пунктів 5, 7, 9, 12 Порядку № 553 позапланова перевірка здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Таким чином, посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані повідомити суб'єкта містобудування про проведення позапланової перевірки.

Разом з цим, як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, Департаментом ДАБІ ані до суду першої інстанції, ані до суду апеляційної інстанції не надано належних та допустимих доказів повідомлення позивача про проведення позапланової перевірки до 24.05.2018 року (дата перевірки).

Крім того, згідно матеріалів справи, станом на момент розгляду справи, а саме :21.06.2018 року, відсутні відомості щодо своєчасного сповіщення Департаментом позивача про час і місце розгляду справи про адміністративне правопорушення, що є порушенням приписів ст. 268 КУпАП, відповідно до якої справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. При цьому, за відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

Недотримання апелянтом під час розгляду справи про адміністративне правопорушення права позивача бути обізнаним про час та місце розгляду справи є порушенням прав позивача, встановлених ст. 268 КУпАП, зокрема права знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, оскаржити постанову по справі, тощо.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Європейський суд з прав людини поширює стандарти, які встановлює Конвенція для кримінального провадження, на провадження у справах про адміністративні правопорушення (Справа «Лучанінова проти України» (рішення від 09.06.2011 р., заява N 16347/02).

Частина 1 статті 6 Конвенції передбачає, що "кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який … встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення". Відповідно до ч. 2 ст. 6 Конвенції "кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку". А згідно з положеннями ч. 3 ст. 6 Конвенції кожний обвинувачений у вчиненні кримінального правопорушення має щонайменше такі права: мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту; захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника, вибраного на власний розсуд, або за браком достатніх коштів для оплати юридичної допомоги захисника одержувати таку допомогу безоплатно, коли цього вимагають інтереси правосуддя, тощо.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваної постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, оскільки протокол про адміністративне правопорушення містить дані про обставини правопорушення, встановлені під час перевірки, яка проведена з порушенням порядку, встановленого Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком № 553.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

На думку колегії суддів відповідачем не доведено правомірність своїх дій щодо проведення перевірки та розгляду справи про притягнення до адміністративної відповідальності за результатами такої перевірки.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на тому, що суд не має права самостійно відшукувати докази винуватості особи у вчиненні правопорушення. Адже діючи таким чином, суд неминуче перебиратиме на себе функції обвинувача, позбавляючись статусу незалежного органу правосуддя, що є порушенням ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Частина 1 статті 6 Конвенції передбачає, що "кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який … встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення". Відповідно до ч. 2 ст. 6 Конвенції "кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку". А згідно з положеннями ч. 3 ст. 6 Конвенції кожний обвинувачений у вчиненні кримінального правопорушення має щонайменше такі права: мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту; захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника, вибраного на власний розсуд, або за браком достатніх коштів для оплати юридичної допомоги захисника одержувати таку допомогу безоплатно, коли цього вимагають інтереси правосуддя, тощо.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) поширює стандарти, які встановлює Конвенція для кримінального провадження, на провадження у справах про адміністративні правопорушення (Справа "Лучанінова проти України" (рішення від 09.06.2011 р., заява N 16347/02).

У рішенні у справі "Карелін проти Росії" ("Karelin v. Russia", заява N 926/08, рішення від 20.09.2016 р.) ЄСПЛ розглянув ситуацію, коли національний суд при розгляді справи про адміністративне правопорушення без участі сторони обвинувачення, що цілком відповідало нормам російського законодавства, ініціював дослідження доказів обвинувачення та за результатами дослідження доказів притягнув особу до відповідальності, уточнивши в судовому рішенні фабулу правопорушення, усунувши певні розбіжності та неточності, які мали місце в протоколі про адміністративне правопорушення. При цьому, за логікою ЄСПЛ, за умови відсутності сторони обвинувачення та при наявності певної неповноти чи суперечностей, суду не залишилося нічого іншого, як взяти на себе функції сторони обвинувачення, самостійно відшукуючи докази винуватості особи, що становить порушення ч. 1 ст. 6 Конвенції в частині дотримання принципу рівності сторін і вимог змагального процесу (за цих умов особа позбавлена можливості захищатися від висунутого проти нього обвинувачення перед незалежним судом, а навпаки вона має захищатися від обвинувачення, яке, по суті, судом підтримується).

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зазначав, що допустимість доказів є прерогативою національного права і, за загальним правилом, саме національні суди повноважні оцінювати надані їм докази (п. 34 рішення у справі "Тейксейра де Кастор проти Португалії" від 09.06.98 року, п. 54 рішення у справі "Шабельника проти України" від 19.02.2009 року), а порядок збирання доказів, передбачений національним правом, має відповідати основним правам, визнаним Конвенцією про захист прав і основоположних свобод.

Виходячи з положень ст. 8, ст. 62 Конституції України дотримання принципу верховенства права є однією з підвалин демократичного суспільства. Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь.

Враховуючи викладене та важливість дотримання і неухильного виконання процедури проведення позапланової перевірки, законність джерел отриманих доказів, забезпечення права позивача на розгляд справи про адміністративне правопорушення та реалізацію права на захист, зокрема надання відповідних пояснень з приводу правовідносин, що виникли, колегія суддів приходить до висновку, що невиконання апелянтом - суб'єктом владних повноважень вимог законодавства в цій частині зводить нанівець законність всієї процедури розгляду справ про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності та, як наслідок, прийнятих за їх результатами рішень.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для скасування постанови №297 від 21.06.2018р. про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_2, через не дотримання апелянтом норм чинного законодавства при проведенні перевірки, та як наслідок постанови у справі про адміністративне правопорушення.

Доводи апеляційної скарги спростовуються наведеним, інших посилань на обставини чи факти, які б були підставою для скасування рішення суду першої інстанції апеляційна скарга не містить, а тому підстав для її задоволення колегія суддів не вбачає.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на практику ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Відповідно до ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.ст. 315, 316 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги, якщо суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Керуючись ст. 272, 286, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області - залишити без задоволення.

Рішення Суворовського районного суду м. Одеси від 08 листопада 2018 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Головуючий суддя Стас Л.В.
Судді Турецька І.О. Шеметенко Л.П.