Справа № 813/2106/18
Суддя: Довга Ольга Іванівна
Дата ухвалення: 2019-01-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2019 рокуЛьвів№ 857/1837/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Запотічний І.І.,

суддя Матковська З.М.

секретар судового засідання Гнатик А.З.

за участю:

представників позивача Шайхет М., Шнир Я.Б.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року (головуючий суддя Москаль Р.М., м. Львів, проголошено 17:30:37) у справі № 813/2106/18 за адміністративним позовом Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу до Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа: Київська обласна державна адміністрація про зобов'язання вчинити дії -

В С Т А Н О В И В:

22.05.2018 року позивач звернувся до суду першої інстанції з адміністративним виготовлення і замовлення за його (позивача) рахунок проекту землеустрою щодо позовом до Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області з вимогою зобов'язати відповідача вчинити дії, а саме - надати позивачеві дозвіл на організації і встановлення меж території щодо місць давніх поховань «Єврейський цвинтар», що знаходиться у селі Гнатівка Києво-Святошинського району Київської області як території історико-культурного призначення.

На обґрунтування наявності охоронюваного законом інтересу позивач покликається на те, що території давніх єврейських кладовищ та давніх поховань в Україні тривалий час є предметом дослідження та опіки позивача; давні поховання в селі Гнатівка Києво-Святошинського району Київської області визнані культурною спадщиною на підставі Угоди між Урядами США та України про охорону і збереження культурної спадщини. Статтею 11 Закону України «Про охорону культурної спадщини» громадським організаціям надано можливість встановлювати шефство над об'єктами культурної спадщини, яким у цьому випадку є стародавнє єврейське кладовище. Також вказує на статтю 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації», якою гарантовано право релігійних організацій на місця, вшановані в тій чи іншій релігії (місця паломництва); богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії безперешкодно проводяться в тому числі на кладовищах, в місцях окремих поховань.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти постанову, якою задовольнити позов в повному обсязі.

Представники позивача в судовому засіданні підтримують апеляційну скаргу в повному обсязі.

Гореницька сільська рада Києво-Святошинського району Київської області представника в судове засідання не забезпечила, однак скористалась своїм правом, та подала відзив на апеляційну скаргу. У відзиві просить в задоволені апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Третя особа явку повноважного представника в судове засідання не забезпечила.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.

Судом встановлені наступні обставини.

Село Гнатівка входить до складу Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області. На околиці села Гнатівка знаходилося єврейське кладовище, яке в першій половині ХХ століття було знищене внаслідок лихоліть Другої світової війни та цілеспрямованої політики тоталітарних фашистського та комуністичного режимів. Територія давніх поховань обробляється селянами як городи. На орієнтовному місці поховання рабі Мордохая (похований на згаданому кладовищі в 1837 році) в 1998 році споруджена каплиця. Місцезнаходження цієї каплиці відображено на: - викопіюванні з генерального плану села - «Плані території сучасної містозабудови масштабу 1:2000 з нанесеними межами єврейського кладовища, перенесеними з архівної карти станом на 1926 рік, с. Гнатівка, Київська область» від 25.07.2018 (виготовлено позивачем за участі спеціаліста); - на одному з шарів Публічної кадастрової карти України.

24 квітня 2002 року сільський голова Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області листом № 137 повідомив пана ОСОБА_3 [керівника громадської організації «Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу»] про те, що виконавчий комітет Гореницької сільської ради надає дозвіл на попередній збір архівних матеріалів з метою можливого упорядкування території стародавнього єврейського кладовища в с. Гнатівка.

16 вересня 2008 року сесія Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області прийняла рішення «Про надання дозволу на внесення території давніх поховань єврейського кладовища до історико-культурної спадщини єврейської громади» № 3/117 такого змісту:

1.Клопотати перед інститутом «УКРНДІПРОЦИВІЛЬСІЛЬБУД» щодо внесення території давніх поховань єврейського кладовища в генеральний план села Гнатівка як історико-культурну спадщину єврейської громади та запроектувати на даній території меморіальний парк.

2. Зобов'язати єврейську громаду вирішити питання з землевласниками та землекористувачами, ділянки яких розміщені на території запланованого меморіального парку.

3. Всі витрати пов'язані з проектуванням та упорядкуванням території меморіального парку в селі Гнатівка Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області покласти на всю Єврейську громаду, яка зацікавлена в відновленні єврейського кладовища.

На реалізацію цього рішення в 2009 було складено проект тристороннього договору за участі Гореницької сільської ради (Замовник), благодійної організації «Єврейське відродження» (Платник) та науково-дослідного проектного інституту «УКРНДІПРОЦИВІЛЬСІЛЬБУД» (Виконавець) по виконанню містобудівного обґрунтування по упорядкуванню території меморіального парку - стародавнього єврейського цвинтаря в с. Гнатівка Києво-Святошинського району Київської області, сформовано завдання на проектування. Проект договору підписали Замовник та Платник; Виконавець не підписав цю угоду.

Управління культури, національностей та релігій Київської обласної державної адміністрації розглянуло запит Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу про надання інформації від 27.10.2017 № 312-17 щодо надання інформації про взяття на облік давніх поховань єврейського кладовища в с. Гнатівка Києво-Святошинського району Київської області відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-Р. У відповідь листом № 01-23/439(з) від 06.11.2017 запитувача інформації повідомлено, що єврейське кладовище в с. Гнатівка Києво-Святошинського району Київської області не відноситься до об'єктів та пам'ятників культурної спадщини і не обліковується в управлінні культури, національностей та релігій Київської обласної державної адміністрації. Протягом 1998-1999 років, відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р, єврейське кладовище в с. Гнатівка не було взяте на облік, обстеження та вивчення не проводилося.

Рішенням суду у справі №813/15/18 від 22.03.2018, що не оскаржувалося відповідачем та 24.04.2018 набрало законної сили, позовні вимоги Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Київської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 року за №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п.п.2,3 щодо місць давніх поховань - «Єврейський цвинтар», що знаходиться у селі Гнатівка Києво-Святошинського району Київської області. Зобов'язано Київську обласну державну адміністрацію виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 року за №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в частині пп.2,3 щодо місць давніх поховань - «Єврейський цвинтар», що знаходиться у селі Гнатівка Києво-Святошинського району Київської області. На примусове виконання судового рішення видано виконавчий лист.

25.07.2018 директор Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу ОСОБА_4 та старший викладач кафедри фотограмметрії та геоінформатики НУ «Львівська політехніка» ОСОБА_5 склали «Науково-технічне обґрунтування щодо встановлення меж єврейського кладовища у с. Гнатівка, Києво-Святошинського району, Київської області по вул. Старожитомирська за архівними матеріалами» (а.с.181). Аналогічного змісту документ повторно надано суду з датою виготовлення « 13.07.2018». Опрацювавши викопіювання топозйомки до генерального плану с.Гнатівка, виконаної «УКРНДІПРОЦИВІЛЬСІЛЬБУД» (масштаб 1:2000) та фрагмент архівної топографічної карти 1926 року (бібліотека Конгресу США), автори за допомогою спеціалізованого програмного забезпечення створили «План території сучасної містозабудови масштабу 1:2000 з нанесеними межами єврейського кладовища, перенесеними з архівної карти станом на 1926 рік, с. Гнатівка, Київська область» від 25.07.2018.

07.08.2018 сертифікований інженер-геодезист ОСОБА_6 склав «Висновок щодо правильності визначення меж єврейського кладовища в с. Гнатівка Київської області по вул. Старожитомирська на основі виконаної науково-дослідної роботи». Відповідно до цього висновку: «… Отримані межі єврейського кладовища відповідають дійсності з похибкою їх відображення зазначеною в науково-технічному обґрунтуванні. Робота виконана технологічно грамотно, відповідає сучасним інструктивно-нормативним документам на виконання топографо-геодезичних та картографічних робіт. Згідно результатів проведеної роботи межі розглянутого єврейського кладовища можуть бути в подальшому винесені в натуру».

Приймаючи оскаржене судове рішення, суд першої інстанції зазначив, що звернення до суду з позовом про зобов'язання Гореницької сільської ради видати позивачеві дозвіл про розробку проекту землеустрою на місяць випередило його звернення до Гореницької сільської ради про надання такого дозволу. Отже, станом на дату звернення до суду між позивачем та Гореницькою сільською радою ще не виникли публічно-правові відносини щодо розгляду питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Колегія суддів апеляційного адміністративного суду погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Визначенню порядку використання та складу земель історико-культурного призначення присвячена Глава 10 ЗК України. Правовий статус цієї категорії земель та порядок їх використання також визначається законами України «Про природно-заповідний фонд України», «Про охорону культурної спадщини», «Про охорону археологічної спадщини», «Про музеї та музейну справу», «Про поховання та похоронну справу». Деякі питання віднесення земель до даної категорії та питання правового регулювання використання земель історико-культурного призначення визначені постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення» від 25.08.2004 № 1094, «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» від 13.03.2002 № 318, «Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України» від 13.03.2002 № 316, «Про затвердження Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини» від 28.12.2001 № 1768.

Відповідно до ст. 53 ЗК України та ч. 1 ст. 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до складу земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Слід звернути увагу, що землі історико-культурного призначення можуть належати одночасно до інших категорій земель, наприклад, до категорії земель житлової і громадської забудови, природно-заповідного фонду.

Порядок віднесення земель до земель історико-культурного призначення визначено ст. ст. 13-15 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094 «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення». Однією із особливостей земель історико-культурного призначення є наявність обов'язкової процедури державної реєстрації об'єктів культурної спадщини, що здійснюється відповідно до ст. ст. 13-15 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

В силу ч. 1 ст. 54 ЗК України землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. В той же час необхідно враховувати обмеження, що встановлені у деяких випадках для передачі земель історико-культурного призначення у приватну або комунальну власність, що пов'язано з особливостями даної категорії земель.

На підставі Закону України «Про перелік пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації» заборонено здійснювати приватизацію деяких об'єктів культурної спадщини, а тому, враховуючи ст. 120 ЗК України, і передача у приватну власність земельних ділянок в даному випадку також стає неможливою.

Також згідно з ст. ст. 83, 84 ЗК України землі під об'єктами історико-культурного призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, не можуть бути передані у приватну власність.

Особливістю земель історико-культурного призначення є встановлення зон охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель (ч. 2 ст. 54 ЗК України). Порядок встановлення охоронних зон визначено ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

01 січня 2004 року набрав чинності Закон України від 10.07.2003 № 1102-IV «Про поховання та похоронну справу» (Закон № 1102), який визначає загальні правові засади здійснення в Україні діяльності з поховання померлих, регулює відносини, що виникають після смерті (загибелі) особи, щодо проведення процедури поховання, а також встановлює гарантії належного ставлення до тіла (останків, праху) померлого та збереження місця поховання. Місця невідомих поховань, віднесені в установленому законодавством порядку до об'єктів культурної спадщини, беруть на державний облік і утримують органи охорони культурної спадщини (ст. 24 Закону № 1102).

Відповідно до ст. 31 Закону № 1102 охорону місць поховань забезпечують виконавчі органи сільських, селищних та міських рад. Виконання будь-яких будівельних робіт у місцях поховань, на місцевості із залишками слідів давніх поховань, на територіях закритих кладовищ, а також у прилеглих до місць поховань охоронних зонах забороняється. Охорону місць поховань, що перебувають на державному обліку як об'єкти культурної спадщини, організують виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, органи виконавчої влади із залученням органів охорони культурної спадщини відповідно до їх повноважень.

20 липня 1998 року Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження № 604-Р (Розпорядження №604), яким зобов'язав Держбуд, Мін'юст, Мінкультури, Держкомрелігій за погодженням з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями забезпечити впродовж 1998 - 1999 років розроблення проекту Закону України «Про похоронну справу». Цим розпорядженням також зобов'язано впродовж 1998-1999 років:

- Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин - взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації (п.2);

- Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин - провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження (п. 3).

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (Закон № 1805).

Згідно із ст. 1 Закону №1805 об'єкт культурної спадщини - це визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Одним із видів об'єктів культурної спадщини є історичні - будинки, споруди, їх комплекси (ансамблі), окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих та померлих (загиблих) військовослужбовців (у тому числі іноземців), які загинули у війнах, внаслідок депортації та політичних репресій на території України, місця бойових дій, місця загибелі бойових кораблів, морських та річкових суден, у тому числі із залишками бойової техніки, озброєння, амуніції тощо, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів (ч. 2 ст. 2 Закону №1805).

Відповідно до ст. 10 Закону №1805 органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування сприяють: - діяльності Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, інших громадських, науково-дослідних, проектних організацій, установ та підприємств різних форм власності щодо охорони культурної спадщини; - підприємствам будівельних матеріалів і виробів, спеціалізованим організаціям та майстерням щодо виконання робіт з ремонту, реставрації, реабілітації пам'яток; - підготовці фахівців з охорони культурної спадщини.

Згідно з ст. 11 Закону №1805 підприємства усіх форм власності, заклади науки, освіти та культури, громадські організації, громадяни сприяють органам охорони культурної спадщини в роботі з охорони культурної спадщини, можуть встановлювати шефство над об'єктами культурної спадщини з метою забезпечення їх збереження, сприяють державі у здійсненні заходів з охорони об'єктів культурної спадщини і поширенні знань про них, беруть участь у популяризації культурної спадщини серед населення, сприяють її вивченню дітьми та молоддю, залучають громадян до її охорони. Українське товариство охорони пам'яток історії та культури сприяє залученню широких верств населення до участі в охороні культурної спадщини, здійснює пропаганду культурної спадщини і законодавства про її охорону, громадський контроль за її збереженням, використанням, консервацією, реставрацією, реабілітацією, музеєфікацією та ремонтом, сприяє роботі органів охорони культурної спадщини. Незалежні групи спеціалістів з ініціативи об'єднань громадян, органів охорони культурної спадщини, а також інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за рахунок їх власних коштів або на громадських засадах можуть здійснювати громадську експертизу з питань охорони культурної спадщини. Висновки даної експертизи можуть враховуватися органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування при прийнятті відповідних рішень згідно із законом.

Об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України (ст. 13 Закону №1805).

Занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам'ятки) провадяться відповідно до категорії пам'ятки:

а) пам'ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам'ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Відповідно до статей 53, 54 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам'яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам'яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

Відповідно до статей 181, 185 ЗК України землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Землеустрій здійснюється суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб. Землеустрій здійснюється відповідно до закону.

Міністерство культури України наказом від 11.03.2013 № 158 затвердило Порядок обліку об'єктів культурної спадщини (Порядок № 158), що визначає процедуру обліку об'єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та форм власності.

Облік об'єктів культурної спадщини - заходи, що здійснюють спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини (органи охорони культурної спадщини), спрямовані на виявлення, наукове вивчення, класифікацію, державну реєстрацію об'єктів культурної спадщини (п. 1.2 Порядку № 158).

Відповідно до п. 1.3 Порядку № 158 облік об'єктів культурної спадщини включає: виявлення, обстеження, дослідження, фотофіксацію об'єктів культурної спадщини, підготовку графічних матеріалів (у разі необхідності) та визначення предмета охорони культурної спадщини, складання переліків об'єктів культурної спадщини та облікової документації на ці об'єкти, підготовку подання Міністерству культури України та Кабінету Міністрів України для занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, далі - Реєстр.

Виявлення об'єктів культурної спадщини включає: натурне обстеження (дослідження), історико-архівні і бібліографічні дослідження, визначення предмета охорони, встановлення ступеня схоронності, первісного призначення, сучасного використання, фотофіксацію (у разі необхідності графічну фіксацію), виготовлення короткої історичної довідки та облікової картки (п. 2.1 Порядку № 158).

Виявлення об'єктів культурної спадщини відбувається шляхом здійснення науково-дослідних та пошукових робіт (натурних обстежень (досліджень), історико-архівних і бібліографічних досліджень, фотофіксації, графічної фіксації), розробки науково-проектної документації; наукової (науково-технічної) експертизи робіт, які можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об'єктів культурної спадщини; земляних, будівельних, меліоративних та інших робіт (п. 2.2 Порядку № 158).

На виявлені об'єкти культурної спадщини складається облікова картка об'єкта культурної спадщини, коротка історична довідка, акт технічного стану об'єкта (пам'ятки) культурної спадщини за формою згідно з додатком 1 до цього Порядку (п. 2.3 Порядку №158).

Закон України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (Закон №858) визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону №858 землеустрій забезпечує в тому числі встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

Регулювання у сфері землеустрою здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, а також центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері земельних відносин та у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у межах повноважень, встановлених законом (стаття 8 Закону №858).

Положення ЗК України та Закону №858 визначають:

- підстави розробки проекту землеустрою (ст. 22 Закону);

- замовників та розробників проекту землеустрою (ст. 26 Закону);

- правове регулювання відносин між замовником і розробником, а також їх права та обов'язки (ст. ст. 26-28 Закону);

- порядок погодження проекту землеустрою (ст. 30 Закону, ст.ст. 186, 186-1 ЗК України);

- складові проекту землеустрою (ст.ст. 25, 47 Закону);

- порядок затвердження проекту землеустрою (ст. 186 ЗК України).

Відповідно до статті 47 Закону №858 проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об'єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Правовий режим конкретної земельної ділянки історико-культурного призначення визначається шляхом локального регулювання у проекті землеустрою щодо організації та встановлення меж земель історико-культурного призначення. Отже, для встановлення правового режиму земель історико-культурного призначення надзвичайно важливою є функція землеустрою, здійснення якої зокрема включає встановлення і закріплення на місцевості меж територій історико-культурного призначення, а проекти землеустрою щодо організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення є одним із видів документації із землеустрою.

Відповідно до ч. 2 ст. 47 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 р. [31] проекти землеустрою щодо організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, обмежень у використанні земель та їх режимоутворювальних об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, зокрема орендарів, межі територій історико-культурного (охоронні зони) призначення, а також установлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, обмежень у використанні земель та їх режимоутворювальних об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Замовником проекту землеустрою може бути сільська, селищна, міська рада, обласна, районна, Київська або Севастопольська міська держадміністрація, землевласник або землекористувач, інша особа відповідно до закону. У разі прийняття судом рішення про розроблення проекту землеустрою його замовником є фізична або юридична особа, на користь якої прийнято рішення. Згідно з п. 2 Порядку проект землеустрою розробляється на підставі: рішення сільської, селищної, міської ради, обласної, районної, Київської або Севастопольської міської держадміністрації, до повноважень якої належить надання в користування або передання у власність земельних ділянок; договору, укладеного між землевласником, землекористувачем і розробником проекту землеустрою; судового рішення.

Разом з тим колегія суддів зазначає, що звернення до суду з адміністративним позовом про зобов'язання Гореницької сільської ради видати позивачеві дозвіл про розробку проекту землеустрою випередило його звернення до Гореницької сільської ради про надання такого дозволу. В матеріалах справи відсутні докази про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою позивачу. Отже, станом на дату звернення до суду між позивачем та Гореницькою сільською радою ще не виникли публічно-правові відносини щодо розгляду питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

За змістом частини першої статті 55 Конституції України, пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України № 9-зп від 25 грудня 1997 року (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води) будь-яка особа має право звернутись до суду, якщо її права порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Аналізуючи наведені норми та висновок Конституційного Суду України, вбачається, що під час розгляду справи суд повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 8 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Таким чином, судовому захисту в адміністративних судах України підлягають порушені права, свободи та законні інтереси особи в публічно-правових відносинах. При цьому визначальним для вирішення питання про обґрунтованість вимог особи у публічно-правовому спорі є встановлення факту порушення відповідних прав, свобод чи інтересів такої особи.

Крім цього, порушення прав, свобод та інтересів особи наявне тоді, коли стались зміни стану суб'єктивних прав та обов'язків особи, тобто відбулось припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку в публічно-правових відносинах.

Відповідні зміни або перешкоди можуть бути створені протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

З урахуванням наведеного, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, однак оспорювані дії або бездіяльність повинні бути юридично значимими, тобто мати безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом або позбавлення можливості повністю чи в частині реалізувати належне цій особі право, або шляхом безпідставного покладення на цю особу будь-якого обов'язку.

Задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Відповідно на противагу вказаному вище, не порушують права чи інтереси ті дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які не впливають на суб'єктивні права та обов'язки особи, зокрема, ті, вчинення яких особа не вправі вимагати від суб'єкта владних повноважень.

Таким чином з врахуванням того, що на день подання позову позивач не звертався до відповідача із будь-якими заявами чи клопотаннями про надання дозволу на виготовлення та замовлення проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території щодо місць давніх поховань - «Єврейський цвинтар», що знаходиться в селі Гнатівка Києво-Святошинського району Київської області як території історико-культурного призначення за його рахунок, а відповідач не приймав будь-яких рішень з цього питання, відповідно відсутній, на момент звернення позовом до суду, факт порушення прав свобод та законних інтересів позивача.

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб'єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов'язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану ухвалу слід залишити без змін.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст.242, 243, 268, 286, 315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року у справі № 813/2106/18 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. І. Запотічний
З. М. Матковська
Повне судове рішення складено 28 січня 2019 року