Справа № 2а-17781/11/2670
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2019-01-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 січня 2019 року

Київ

справа №2а-17781/11/2670

адміністративне провадження №К/9901/1397/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 2а-17781/11/2670

за позовом ОСОБА_2

до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України,

третя особа: Управління Пенсійного фонду України в Дарницькому районі м. Києва

про визнання протиправними та зобов'язання вчинити дії

за касаційною скаргою Міністерства економічного розвитку і торгівлі України

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2015 року (у складі колегії суддів Келеберди В.І., Данилишин В.М., Качура І.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2015 року (у складі колегії суддів: Літвіної Н.М., Коротких А.Ю., Хрімлі О.Г.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2006 року ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, третя особа: Управління Пенсійного фонду України в Дарницькому районі м. Києва, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просить зобов'язати Міністерство економіки України зарахувати період праці з 10 вересня 1984 року по 14 жовтня 1989 року у Держплані УРСР до стажу державної служби, видати довідку відповідної форми про заробітну плату для нарахування пенсії та внести доповнення до змісту наказу від 19 квітня 2006 року № 448-к про звільнення, до трудової книжки, а саме: у формулюванні причини звільнення після слів «пенсію», перед «ст. 38» доповнити словами: «... як така, що набула граничного віку перебування на державній службі».

В обґрунтування позовних вимог зазначала, що вона з 10 вересня 1984 року працювала на посадах службовців у Держплані УРСР, який у 1990 році було ліквідовано та утворено Держкомекономіки УРСР. 25 серпня 1991 року було ліквідовано Держкомекономіки УРСР та утворено Мінекономіки України. 16 березня 1998 року її було призначено виконуючим обов'язки провідного спеціаліста відділу товарів народного споживання управління економіки виробництва товарів народного споживання, торгівлі та послуг Мінекономіки України до проходження конкурсу на заміщення цієї посади, а 18 травня 1998 року призначено за конкурсом на цю посаду. 19 квітня 2006 року позивача було звільнено з посади у зв'язку з виходом на пенсію, що, на думку позивача, суперечить положенням статті 30 Закону України «Про державну службу». Згідно Постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок обчислення стажу державної служби» від 03 травня 1994 року № 283 період її роботи в Держплані УРСР та Держкомекономіки УРСР повинен бути зарахований позивачу в стаж державної служби. Загальний стаж роботи позивача на посадах державних службовців за період з 10 вересня 1984 року по 19 квітня 2006 року становить понад 21 рік. Просила зобов'язати Міністерство економіки України зарахувати час роботи на посаді службовця Держплану УРСР з 10 вересня 1984 року до стажу державної служби та видати довідку відповідної форми про заробітну плату для нарахування позивачу пенсії як державному службовцю; на підставі статті 235 Кодексу законів про працю України внести доповнення до змісту наказу від 19 квітня 2006 року № 448-к про звільнення; в графі «Відомості про прийом на роботу, про переведення на іншу роботу і про звільнення (з зазначенням причин і з посиланням на статтю, пункт закону)»формулювання: «Звільнена за власним бажанням у зв'язку з виходом на пенсію, ст. 38 КЗпП України», після слова «пенсію», перед «ст. 38» додати: «як така, що набула граничного віку перебування на державній службі» (статті 23, 30 Закону України «Про державну службу», затвердженого постановою Верховної Ради України №3727-ХІІ від 16 грудня 1993 року).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2015 року, позов ОСОБА_2 задоволено частково.

Зобов'язано Міністерство економічного розвитку і торгівлі України зарахувати ОСОБА_2 період праці з 10 вересня 1984 року по 14 жовтня 1989 року у Держплані УРСР до стажу державної служби.

Зобов'язано Міністерство економічного розвитку і торгівлі України видати ОСОБА_2 довідку про заробітну плату для нарахування пенсії із зарахуванням періоду праці з 10 вересня 1984 року по 14 жовтня 1989 року до стажу державної служби.

Відмовлено в задоволенні решти позовних вимог.

Частково задовольняючи позов, суди попередніх інстанції дійшли висновку, що позивач працювала на посаді інспектора відділу Держплану УРСР, що дає право на зарахування до стажу державної служби період праці з 10 вересня 1984 року по 14 жовтня 1989 року в Держплані УРСР до стажу державної служби. Щодо позовних вимог в частині внести доповнення до змісту наказу від 19 квітня 2006 року № 448-к про звільнення та до трудової книжки про формулювання причини звільнення, суди відмовили в її задоволенні, оскільки такий запис вчинений відповідно до вимог статті 38 Кодексу законів про працю України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

На постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2015 року відповідачем Міністерством економічного розвитку і торгівлі України подано касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ставиться питання про їх скасування та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 05 жовтня 2015 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 жовтня 2015 року відкрито касаційне провадження у справі № 2а-17781/11/2670, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Суддя-доповідач ухвалою від 26 січня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 2а-17781/11/2670 та призначив її до розгляду ухвалою від 21 січня 2019 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 22 січня 2019 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те, що позивач з 10 вересня 1984 року по 14 жовтня 1989 року працювала на посадах інспектора відділу товарообігу, загального відділу та відділу товарів народного споживання Держплану УРСР.

У період з 15 жовтня 1989 року до 1 листопада 1992 року працювала секретарем-друкаркою та секретарем у різних відділах Держплану УРСР, після ліквідації Держплану УРСР у Держекономіки УРСР, а після його реорганізації у Мінекономіки України.

З 1 листопада 1992 року працювала старшим інспектором відділу економіки виробництва товарів народного споживання та послуг населенню Мінекономіки України, а з 18 травня 1998 року провідним спеціалістом цього відділу із статусом державного службовця.

18 травня 1998 року позивач прийняла присягу державного службовця.

Наказом Мінекономіки України № 448-к від 19 квітня 2006 року ОСОБА_2 звільнено з посади за власним бажанням у зв'язку з виходом на пенсію (стаття 38 КЗпП України).

ОСОБА_2 було призначено пенсію відповідно до положень Закону України «Про пенсійне забезпечення» з урахуванням тієї обставини, що стаж державної служби позивача склав 7 років 11 місяців за період з 18 травня 1998 року до дати звільнення 19 квітня 2006 року, період роботи позивача до 18 травня 1998 року до стажу державної служби зараховано не було.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що робота, яку виконувала позивач працюючи на посаді інспектора та старшого інспектора Держплану УРСР, не пов'язана з виконанням завдань і функцій держави в тому числі й організаційно-розпорядчих та консультаційно-дорадчих, а тому така робота не може бути зарахована до стажу державної служби.

26 лютого 2018 року до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому позивач зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2015 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2015 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є не обґрунтованими з огляду на наступне.

Суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу врегульовано Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ чинним на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 3723-ХІІ).

Частиною першою статті 1 Закону № 3723-ХІІ встановлено, що державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

На виконання постанови Верховної Ради України від 16 грудня 1993 року «Про введення в дію Закону України «Про державну службу» Кабінет Міністрів України постановою від 03 травня 1994 року № 283 затвердив Порядок обчислення стажу державної служби.

Відповідно до пункту 2 Порядку до стажу державної служби зараховується робота (служба), зокрема, на посадах керівних працівників і спеціалістів державних органів колишніх УРСР та інших республік, а також колишнього СРСР згідно з додатком.

Додатком є Перелік державних органів колишніх УРСР та інших республік, а також колишнього СРСР, період роботи в яких на посадах керівних працівників і спеціалістів зараховується до стажу державної служби, до якого віднесені, зокрема, Міністерства і відомства УРСР (включаючи головні управління та управління, що відповідно до затвердженої Урядом структури входили до центрального апарату цих міністерств і відомств).

Згідно Всесоюзного класифікатора професій робочих, посад службовців та тарифних розрядів, затвердженого постановою Держстандарту СРСР від 27 серпня 1986 року № 016, посади службовців поділялись на три категорії: 1) керівники, 2) спеціалісти, 3) інші службовці. Посада інспектора-товарознавця, код 22704, віднесена до спеціалістів, зазначена під цифрою 2. Тому, доводи касаційної скарги про те, що робота, яку виконувала позивач працюючи на посаді інспектора та старшого інспектора Держплану УРСР, не пов'язана з виконанням завдань і функцій держави в тому числі й організаційно-розпорядчих та консультаційно-дорадчих, а тому така не може бути зарахована до стажу державної служби, є безпідставними.

Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що період роботи позивача з 10 вересня 1984 року по 14 жовтня 1989 року на посадах інспектора відділу товарообігу, загального відділу та відділу товарів народного споживання Держплану УРСР належить зарахувати до стажу державної служби, оскільки відповідно до пункту 2 Порядку обчислення стажу державної служби до стажу державної служби зараховується робота (служба), зокрема, на посадах спеціалістів державних органів колишніх УРСР та інших республік, а також колишнього СРСР. Як наслідок, суди попередніх інстанцій правомірно зобов'язали видати відповідну довідку про заробітну плату.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У справах «Щокін проти України» (Shchokin v. Ukraine), заяви № 23759/03 та 37943/06, рішення від 14 жовтня 2010 року та «Серков проти України» (Serkov v. Ukraine), заява № 39766/05, рішення від 7 липня 2011 року ЄСПЛ дійшов висновку що, по-перше, національне законодавство не було чітким та узгодженим та не відповідало вимозі «якості» закону і не забезпечувало адекватного захисту осіб від свавільного втручання у права заявника; по-друге, національними органами не було дотримано вимоги законодавства щодо застосування підходу, який був би найбільш сприятливим для заявника, коли в його справі національне законодавство припускало неоднозначне трактування. Цими рішеннями було встановлено порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, оскільки органи держаної влади віддали перевагу найменш сприятливому тлумаченню національного законодавства, що призвело до накладення на заявника додаткових зобов'язань зі сплати податку.

На думку ЄСПЛ, поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати особі адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2008 року у справі «C. Дж. та інші проти Болгарії» [«C. G. and Others v. Bulgaria»], заява № 1365/07, § 39, від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11, § 170).

Крім того, ЄСПЛ неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі. Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І роль розгляду справ у судах полягає саме в тому, щоб позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 11 листопада 1996 року у справі «Кантоні проти Франції» [«Cantoni v. France»], заява № 17862/91, § 31-32, від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України», заява № 20372/11, § 65).

У пункті 40 справи "Пономарьов проти України" (№ 3236/03) Європейський суд з прав людини зазначив, що "право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції , має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

За таких обставин, суд касаційної інстанції дійшов до висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки, суд касаційної інстанції залишає рішення суду апеляційної інстанції без змін, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко