Справа № 816/1354/15
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2019-01-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 січня 2019 року

Київ

справа №816/1354/15

провадження №К/9901/3030/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриців М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника прокурора м.Кременчука до державного кадастрового реєстратора управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлії Володимирівни, треті особи: Управління Держземагентства у м. Кременчуці Полтавської області, Товариство з обмеженою відповідальністю "Підприємство захист прав інвалідів" про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою заступника прокурора м.Кременчука на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі Водолажської Н.С., Бенедик А.П., Калиновського В.А. від 18 серпня 2015 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник прокурора м. Кременчука звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправними дії державного кадастрового реєстратора управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлії Володимирівни при внесенні 24.11.2014 відомостей до Державного земельного кадастру про угіддя частини земельної ділянки з кадастровим номером :10:002:059 площею 7,0990 га, місце розташування: вул. Флотська, 5, м. Кременчук; зобов'язати державного кадастрового реєстратора управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлії Володимирівни виключити із Державного земельного кадастру відомості про угіддя частини земельної ділянки ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів» з кадастровим номером :10:002:059 площею 7,0990 га, місце розташування: вул. Флотська, 5, м. Кременчук, щодо віднесення її до категорії угідь - піски (включаючи пляжі); зобов'язати державного кадастрового реєстратора управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлії Володимирівни скасувати запис у Поземельній книзі щодо внесення відомостей про угіддя частини земельної ділянки з кадастровим номером :10:002:059 площею 7,0990 га.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.06.2015 позов задоволено частково: визнано протиправними дії державного кадастрового реєстратора управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлії Володимирівни щодо внесення до Поземельної книги 100020059, яка відкрита 22.04.2013, записів від 24.11.2014 про зміни записів: зміну складу угідь; зміну відомостей про обмеження у використанні земельної ділянки, що внесені на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів», яка передана в постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5 в м. Кременчуці Полтавської області, кадастровий номер земельної ділянки: :10:002:0059, виготовленої ТОВ "Азимут" за замовленням ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів» за договором № 69 від 16.09.2014, та заяви ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів» від 24.11.2014; зобов'язано державного кадастрового реєстратора управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлію Володимирівну скасувати записи від 24.11.2014 в Поземельній книзі 100020059, яка відкрита 22.04.2013, про зміни записів: зміну складу угідь; зміну відомостей про обмеження у використанні земельної ділянки, що внесені на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів», яка передана в постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5 в м. Кременчуці Полтавської області, кадастровий номер земельної ділянки: :10:002:0059, виготовленої ТОВ "Азимут" за замовленням ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів» за договором № 69 від 16.09.2014 та заяви ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів» від 24.11.2014. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Ухвалюючи зазначену постанову, суд першої інстанції виходив з того, що державним кадастровим реєстратором управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлією Володимирівною внесено до Поземельної книги 100020059, яка відкрита 22.04.2013, записи від 24.11.2014 про зміни записів: зміну складу угідь; зміну відомостей про обмеження у використанні земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство "Захист прав інвалідів", яка передана в постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5 в м. Кременчуці Полтавської області, кадастровий номер земельної ділянки: :10:002:0059, виготовленої Товариством з обмеженою відповідальністю "Азимут" за замовленням Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство захист прав інвалідів" за договором № 69 від 16.09.2014, що складена з порушенням норм законодавства України. Отже, державний кадастровий реєстратор управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлії Володимирівни при внесенні до Поземельної книги 100020059, яка відкрита 22.04.2013, записів від 24.11.2014 про зміни записів: зміну складу угідь; зміну відомостей про обмеження у використанні земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство "Захист прав інвалідів", яка передана в постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5 в м. Кременчуці Полтавської області, кадастровий номер земельної ділянки: :10:002:0059, виготовленої Товариством з обмеженою відповідальністю "Азимут" за замовленням Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство захист прав інвалідів" за договором № 69 від 16.09.2014, та заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство захист прав інвалідів" від 24.11.2014, діяв не на підставі, не у межах повноважень, не у спосіб, що передбачені законодавством України, та без урахування усіх обставин, що мають значення для вчинення дії.

3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2015 року постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18.06.2015 по справі № 816/1354/15 - скасовано в частині задоволення позовних вимог та прийнято в цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог заступника прокурора м. Кременчука про визнання протиправними дій державного кадастрового реєстратора управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлії Володимирівни щодо внесення до Поземельної книги 100020059, яка відкрита 22.04.2013, записів від 24.11.2014 про зміни записів: зміну складу угідь; зміну відомостей про обмеження у використанні земельної ділянки, що внесені на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів», яка передана в постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5 в м. Кременчуці Полтавської області, кадастровий номер земельної ділянки :10:002:0059, виготовленої ТОВ «Азимут» за замовленням ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів» за договором № 69 від 16.09.2014 та заяви ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів» від 24.11.2014; зобов'язання державного кадастрового реєстратора управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлію Володимирівну скасувати записи від 24.11.2014 в Поземельній книзі 100020059, яка відкрита 22.04.2013, про зміни записів: зміну складу угідь; зміну відомостей про обмеження у використанні земельної ділянки, що внесені на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів», яка передана в постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5 в м. Кременчуці Полтавської області, кадастровий номер земельної ділянки :10:002:0059, виготовленої ТОВ «Азимут» за замовленням ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів» за договором № 69 від 16.09.2014 та заяви ТОВ «Підприємство «Захист прав інвалідів» від 24.11.2014. В іншій частині постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18.06.2015 по справі № 816/1354/15 - залишено без змін.

Ухвалюючи зазначену постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що заступник прокурора м. Кременчука, звертаючись з даним позовом не має статусу позивача, а доказів того, що стосовно відповідача була проведена перевірка, якою були встановлені порушення вимог законодавства, і відповідач отримав подання прокурора, але не вжив відповідних заходів або не повідомив про це прокурора, до даного позову не надано.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник прокурора м.Кременчука звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2015 року, залишити в силі постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18 червня 2015 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням ХХХІ сесії Кременчуцької міської ради VІ скликання від 23.04.2013 "Про надання земельних ділянок в постійне користування в м. Кременчуці" затверджено ТОВ "Підприємство "Захист прав інвалідів" технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки для експлуатації та обслуговування будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5. Надано ТОВ "Підприємство "Захист прав інвалідів" в постійне користування, за умови виконання п. 4.1 цього рішення, земельну ділянку площею 93247 кв.м (кадастровий номер :10:002:0032), в тому числі по угіддях: графа 37-землі промисловості -93247 кв.м, за рахунок земель, що передавались йому в оренду, - 93247 кв.м, для експлуатації та обслуговування будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5.

Рішенням ХХХІІІ сесії Кременчуцької міської ради VІ скликання від 26.06.2013 "Про внесення змін до рішень Кременчуцької міської ради" внесено зміни у пункт 4 рішення міської ради від 23.04.2013 "Про надання земельних ділянок в постійне користування в м. Кременчуці" щодо передачі ТОВ "Підприємство "Захист прав інвалідів" в постійне користування для експлуатації та обслуговування будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5, а саме: замість слів кадастровий № :10:002:0032 читати кадастровий № :10:002:0059" /пункт 25/. Визнано земельну ділянку площею 93247 кв.м. по вул. Флотській, 5 (кадастровий № :10:002:0059) землями комунальної власності.

22.04.2013 відкрито Поземельну книгу 100020059 на земельну ділянку з кадастровим номером 100020059, до Поземельної книги внесено запис № 001 про відомості про земельну ділянку, що розташована за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вул. Флотська, 5 площею 9,3247 га із зазначенням цільового призначення: категорія земель: Землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення; вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель: для експлуатації та обслуговування будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів; код цільового призначення: 11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.

Також до розділу 2 "Кадастровий план земельної ділянки та експлікація земельних угідь" внесено запис від 22.04.2013 № 002 , зокрема, щодо експлікації земельних угідь, за змістом якого площа земельної ділянки усього складає 9,2347 га, у тому числі за земельними угіддями: капітальна одноповерхова - 0,018; капітальна одноповерхова - 0,0016; капітальна одноповерхова - 0,0048; капітальна одноповерхова - 0,0028; капітальна одноповерхова - 0,0032; капітальна трьох і більше поверхова - 0,023; під проїздами, проходами та площадками - 9,2713.

Крім того, 22.04.2013 до Поземельної книги 100020059 внесено запис № 003 про виникнення земельного сервітуту, емфітевзису, суперфіцію, обмеження у використанні земельної ділянки.

19.07.2013 до Поземельної книги 100020059 внесено запис № 004 про власників (користувачів) - Кременчуцька міська рада Полтавської області, форма власності - комунальна; дата державної реєстрації речового права на нерухоме майно - 10.07.2013; реєстраційний номер земельної ділянки у Державної реєстрі прав - 1602709; відомості про орган державної реєстрації прав - Реєстраційна служба Кременчуцького міського управління юстиції Полтавської області.

19.07.2013 до Поземельної книги 100020059 внесено запис № 005 щодо права постійного користування земельною ділянкою ТОВ "Підприємство "Захист прав інвалідів".

24.11.2014 ТОВ "Підприємство "Захист прав інвалідів" подано державному кадастровому реєстратору Управління Держземагенства у м. Кременчуці Полтавської області заяву про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру з проханням внести відомості (зміни до них) до Державного земельного кадастру про земельну ділянку кадастровий № :10:002:0059, що розташована за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вул. Флотська, 5 та технічну документацію із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство "Захист прав інвалідів", яка передана в постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5 в м. Кременчуці Полтавської області, кадастровий номер земельної ділянки: :10:002:0059, виготовлену Товариством з обмеженою відповідальністю "Азимут" за замовленням Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство захист прав інвалідів" за договором № 69 від 16.09.2014.

Вказана технічна документація затверджена наказом ТОВ "Підприємство "Захист прав інвалідів" № 7 від 17.11.2014 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки".

Примірник технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки ТОВ "Підприємство "Захист прав інвалідів", яка передана в постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5 в м. Кременчуці Полтавської області (код КВЦПЗ 11.02) передана до місцевого фонду документації із землеустрою 19.11.2014, що підтверджується актом приймання-передачі документації до Державного фонду документації із землеустрою.

24.11.2014 державним кадастровим реєстратором управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлією Володимирівною на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство "Захист прав інвалідів", яка передана в постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів по вул. Флотській, 5 в м. Кременчуці Полтавської області, кадастровий номер земельної ділянки: :10:002:0059, виготовленої Товариством з обмеженою відповідальністю "Азимут" за замовленням Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство захист прав інвалідів" за договором № 69 від 16.09.2014, та заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Підприємство захист прав інвалідів" від 24.11.2014 внесено до Поземельної книги 100020059, яка відкрита 22.04.2013, записи від 24.11.2014 про зміни записів: зміну складу угідь; зміну відомостей про обмеження у використанні земельної ділянки, що підтверджується відомостями Поземельної книги 100020059, копія якої наявна у матеріалах справи.

Після внесення вказаних змін державним кадастровим реєстратором управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлією Володимирівною за відомостями експлікації земельних угідь площа земельної ділянки усього складає 9,3247 га, у тому числі за земельними угіддями: капітальна одноповерхова - 0,0180; капітальна одноповерхова - 0,0016; капітальна одноповерхова - 0,0048; капітальна одноповерхова - 0,0028; капітальна одноповерхова - 0,0032; тимчасова - 0,0229; під проїздами, проходами та площадками - 2,1724; піски (включаючи пляжі) - 7,0990.

Як вбачається з витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-014 від 24.11.2014 у Державному земельному кадастрі міститься інформація про земельну ділянку кадастровий номер :10:002:0059, яка розташована за адресою: Полтавська область, м Кременчук, вул. Флотська, 5; цільове призначення: 11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості; категорія земель: землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення; вид використання земельної ділянки: для експлуатації та обслуговування будівель та споруд по виробництву будівельних матеріалів; форма власності: комунальна; площа земельної ділянки: 9,3247 га.

Згідно додатку до вказаного витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-014 від 24.11.2014 експлікація земельних угідь: усього площа земельної ділянки - 9,3247 га, у тому числі за земельними угіддями: капітальна одноповерхова - 0,0180; капітальна одноповерхова - 0,0016; капітальна одноповерхова - 0,0048; капітальна одноповерхова - 0,0028; капітальна одноповерхова - 0,0032; тимчасова - 0,0229; під проїздами, проходами та площадками - 2,1724; піски (включаючи пляжі) - 7,0990.

Позивач не погодився з внесенням відповідачем 24.11.2014 до Державного земельного кадастру відомостей про угіддя земельної ділянки кадастровий номер :10:002:059 площею 9,3247 га, яка розташована за адресою: м. Кременчук, вул. Флотська, 5, а саме, з внесенням відомостей про те, що земельна ділянка площею 7,0990 га відноситься до категорії угідь - піски (включаючи пляжі), на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельної ділянки, виготовленої ТОВ "Азимут", у зв'язку з чим звернувся до суду з даним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивач звернувся до суду в інтересах держави, оскільки внаслідок внесення 24.11.2014 до Поземельної книги запису про зміну запису щодо зміни складу угідь, нормативно-грошова оцінка земельної ділянки, яка знаходиться у комунальній власності, значно зменшилась, що підтверджується витягами з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки Управління Держземагенства у м. Кременчуці та у зв'язку зі зменшенням нормативно-грошової оцінки земельної ділянки зменшився відповідно розмір земельного податку за землю, що може завдати шкоди інтересам держави у вигляді недоотримання плати за землю, яка безпосередньо розраховується із нормативно-грошової оцінки земельної ділянки. Крім цього, у цій справі, підставою для звернення прокурора з позовом до суду стало те, що органи Державної інспекції сільського господарства України, до повноважень яких належить додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації прав на землю, додержання вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викуп) земельних ділянок, не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами цієї категорії.

7. Товариством з обмеженою відповідальністю "Підприємство захист прав інвалідів" подано заперечення на касаційну скаргу, в яких третя особа погоджується з постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2015 року та просить залишити її без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

8. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС, в редакції, чинній на час ухвалення рішень судів попередніх інстанцій) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

9. Частиною другою статті 6 КАС (в редакції, чинній на час ухвалення рішень судів попередніх інстанцій) передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

10. Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

12. Згідно з частиною другою статті 60 КАС (в редакції, чинній на час ухвалення рішень судів попередніх інстанцій) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

13. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, другої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина в суді, представництво якого полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

14. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 155 КАС (в редакції, чинній на час ухвалення рішень судів попередніх інстанцій) суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

15. Згідно з частиною першою статті 240 КАС (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

17. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

«Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

18. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

19. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

20. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

21. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

22. Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

23. Із наведених нормативних положень можна зробити висновок, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

24. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Приміром, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об'єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження.

Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

25. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров'я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

26. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

27. У зв'язку з викладеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

28. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

29. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з'ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

30. Застосовуючи приписи ст. 60 КАС України, суд першої інстанції не врахував того, що дана норма містить застереження стосовного того, що прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених ч. 2 або 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Вказані частини свідчать про те, що подання прокурором може бути внесено, зокрема, місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів і відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів.

За таких підстав звернення прокурора (або його заступника) до адміністративного суду можливо лише в разі не повідомлення відповідним органом, до якого було направлене подання, про результати його розгляду та вжиті заходи у визначений ним строк. Інших підстав для набрання прокурором статусу позивача чинне законодавство не містить.

31. Суд вважає необґрунтованими доводи позивача про відсутність повноважень органів Державної інспекції сільського господарства України щодо звернення до суду з позовами цієї категорії, оскільки в ст. 12 Земельного кодексу України визначені повноваження органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин. Крім того постановою КМУ № 1300 від 12.12.11 р. затверджений перелік територіальних органів Державної інспекції сільського господарства, які наділені повноваженнями здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель.

За таких підстав, з урахуванням приписів ст. 60 КАС України, заступник прокурора м. Кременчука не набув статусу позивача у даній справі.

32. Отже, як вбачається з матеріалів цієї справи, зі змісту позовної заяви, аргументації про протиправність дій відповідача, означеного предмету спору, описаного характеру спірних правовідносин, прокурор не навів суджень і аргументів, які б опиралися на об'єктивні дані й ілюстрували, що дії відповідача порушують чи зачіпають інтереси держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження, а також чи є громадяни, які за віком чи станом здоров'я самі не можуть здійснити захист свої прав або інтересів, і чи опинилися такі громадяни у певному винятковому загрозливому для їхніх інтересів становищі, яке спонукає прокурора виступити на їхній захист шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

В аспекті фактичних обставин цієї справи, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, беручи до уваги спеціальне нормативне регулювання здійснення представництва прокурором у суді, можна підсумувати, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що заступник прокурора м. Кременчука, звертаючись з даним позовом не має статусу позивача, а доказів того, що стосовно відповідача була проведена перевірка, якою були встановлені порушення вимог законодавства, і відповідач отримав подання прокурора, але не вжив відповідних заходів або не повідомив про це прокурора, до даного позову не надано.

33. Колегія суддів апеляційного суду дійшла правильного висновку про те, що при ухваленні постанови Полтавського окружного адміністративного суду від 18.06.15 р. по справі № 816/1354/15 судом першої інстанції не дотримані вимоги ст. 159 КАС України, не враховані приписи норм матеріального права, що є підставою для її скасування.

34. Водночас, Верховний Суд зазначає, що невиконання вимог статті 60 КАС (в редакції, чинній на час ухвалення рішень судів попередніх інстанцій) має наслідком застосування положень, визначених статтею 155 цього Кодексу.

Зазначені процесуальні наслідки узгоджуються з нормативним регулюванням, визначеним КАС в редакції після внесення змін 15 грудня 2017 року.

У зв'язку з викладеним, судом апеляційної інстанції правильно зроблено висновки, що регламентують питання представництва прокуратури у суді у цій справі, однак неправильно застосовано наслідки невиконання вимог статті 60 КАС (в редакції, чинній на час ухвалення рішень судів попередніх інстанцій).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

35. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим судові рішення підлягають скасуванню в повному обсязі з ухваленням нового рішення про залишення позову без розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора м.Кременчука задовольнити частково.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2015 року та постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18 червня 2015 року - скасувати.

Адміністративний позов заступника прокурора м.Кременчука до державного кадастрового реєстратора управління Держземагентства у м. Кременчуці Приходько Юлії Володимирівни, треті особи: Управління Держземагентства у м. Кременчуці Полтавської області, Товариство з обмеженою відповідальністю "Підприємство захист прав інвалідів" про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В.Коваленко

Судді: Я.О.Берназюк

М.І.Гриців