Справа № 814/1122/16
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2019-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2019 року

м. Київ

справа №814/1122/16

адміністративне провадження №К/9901/16064/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 30.08.2016 (суддя Марич Є.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 (колегія суддів у складі: Крусяна А.В., Вербицької Н.В., Джабурія О.В.) у справі № 814/1122/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, треті особи: Національна поліція України, Атестаційна комісія № 3 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Апеляційна атестаційна комісія Південного регіону № 3, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

У травні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУНП в Миколаївській області), третіх осіб Національної поліції України (далі - третя особа, НП України), Атестаційної комісії № 3 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - третя особа, Атестаційна комісія № 3), Апеляційної атестаційної комісії Південного регіону № 3 (далі - третя особа, Апеляційна атестаційна комісія) про визнання протиправним та скасування наказу від 16.05.2016 № 107 о/с «По особовому складу» в частині його звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, поновлення на посаді інспектора Очаківського відділу поліції ГУНП в Миколаївській області та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 30.08.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016, позов задоволено повністю. Постанова в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за один місяць звернена до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07.11.2015 наказом ГУНП в Миколаївській області № 3 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) позивач призначений на посаду інспектора Очаківського відділу поліції та йому присвоєно спеціальне звання «капітан поліції».

01.02.2016 ГУ НП в Миколаївській області видано наказ № 52 «Про організацію проведення атестування особового складу ГУ НП в Миколаївській області», яким визначено провести атестування поліцейських та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями ГУ НП України в Миколаївській області.

19.02.2016 наказом № 113 затверджено персональний склад атестаційних комісій, зміни до якого внесено наказами від 23.02.2016 № 116 та від 25.02.2016 № 133.

Відповідно до висновку (рішення) Атестаційної комісії № 3 позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Не погоджуючись із висновком атестаційної комісії, позивач оскаржив його до Апеляційної атестаційної комісії.

За результатами розгляду скарги Апеляційною атестаційною комісією прийнято рішення, яке оформлено у формі протоколу від 29.03.2016 № 15.00004923.0023315, про залишення скарги без розгляду у зв'язку з пропуском строку її подання.

Наказом ГУНП в Миколаївській області від 16.05.2016 № 53 о/с відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII позивача звільнено зі служби в поліції через службову невідповідність. Підстава: протокол атестаційної комісії від 09.03.2016 ОП № 15.00004451.0023315.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не надано інших доказів, які б свідчили про службову невідповідність позивача, крім висновків атестаційної комісії. При цьому зазначає, що атестаційна комісія без врахування всіх даних про особу, без дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення, розглянула атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, та не мотивовано дійшла висновку про невідповідність позивача займаній посаді та необхідність звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, оскільки матеріалами справи підтверджено, що в період проходження служби в ОВС позивач характеризувався виключно позитивно, демонструючи достатні показники службової діяльності, належний рівень теоретичних знань, професійних якостей і фізичної підготовки.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що висновок судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог не відповідає встановленим обставинам справи, оскільки атестація позивача правомірно призначена керівником поліції, в межах його повноважень та на виконання вимог чинного законодавства, а тому висновок судів про безпідставність проведення такої атестації, та, як наслідок, протиправність її висновків, є помилковим. Більш того, на думку скаржника, судом порушено норми процесуального права, внаслідок безпідставного виходу за межі позовних вимог шляхом надання правової оцінки проведеній атестації позивача, оскільки у межах спірних правовідносин останнім не оскаржено рішення атестаційної комісії. Зазначає, що атестаційною комісією були з'ясовані та досліджені усі критерії, передбачені у пункті 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція № 1465). Крім того, судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки і тому, що відповідно до протоколу Апеляційної атестаційної комісії скарга ОСОБА_4 була відхилена. Крім того, позивач, попередньо зареєструвавшись через Інтернет, пройшов атестування в добровільному порядку.

НП України надала до суду пояснення, у яких підтримує касаційну скаргу ГУНП в Миколаївській області, оскільки не погоджується з ухваленими судовими рішеннями в повному обсязі та вважає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права. Просить задовольнити касаційну скаргу.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав до задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII, відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції № 1465 слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.

Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 Закону № 580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.

Крім того, пунктом 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Верховний Суд звертає увагу, що наказ відповідача від 07.11.2015 № 3 о/с «По особовому складу», відповідно до якого ОСОБА_4 в порядку переатестування призначено на посаду інспектора Очаківського відділу полції, з присвоєнням спеціального звання «капітан поліції», не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, а відтак питання про відповідність ОСОБА_4 вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття його на службу.

Стосовно посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет для участі в атестуванні, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону № 580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що спірний наказ був прийнятий протиправно.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист ОСОБА_4 не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 49 балів за підсумками тестування на загальні навички, та 33 балів - професійне тестування з 60 можливих.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Так само протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом № 580-VІІІ.

Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. У разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. У той час як звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, враховуючи все вищевикладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про незаконність звільнення позивача, а відтак, і про задоволення позовних вимог.

Питання правильності обрахунку періоду вимушеного прогулу та суми стягнення не є предметом касаційного оскарження, а тому не аналізуються Судом.

Приписами частини першої статті 341 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Отже, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 30.08.2016 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 у справі № 814/1122/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх
Судді: О.В. Білоус
Т.Г. Стрелець