Справа № 822/160/16
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2019-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

Іменем України

23 січня 2019 року

м. Київ

Справа № 822/160/16

Провадження № 11-1120апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 822/160/16 за позовом ОСОБА_3 до Волочиської районної ради Хмельницької області (далі - Волочиська райрада), Волочиської районної державної адміністрації у Хмельницькій області (далі - Волочиська РДА) про визнання дій протиправними та скасування розпорядження і рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 березня 2016 року (суддя Блонський В. К.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2016 року (судді Курко О. П., Білоус О. В., Совгир Д. І.),

УСТАНОВИЛА:

У лютому 2016 року ОСОБА_3 звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила:

- визнати протиправними дії Волочиської РДА та Волочиської райради та скасувати спільне розпорядження голів Волочиської РДА - ОСОБА_4 та Волочиської райради - ОСОБА_5 від 22 грудня 2015 року № 962/115 «Про звіт головного лікаря ОСОБА_3 про роботу центру первинної медико-санітарної допомоги за 2015 рік» (далі - Розпорядження) з моменту його прийняття;

- визнати протиправними дії відповідачів та скасувати рішення Волочиської райради від 24 грудня 2015 року № 19-2/2015 «Про недоліки в роботі головного лікаря Волочиського районного центру первинної медико-санітарної допомоги ОСОБА_3 та доцільність її перебування на займаній посаді» (далі - Рішення) з моменту його прийняття (підписана головою Волочиської райради - ОСОБА_5).

Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 28 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2016 року, у задоволенні позову відмовив.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, вказав на те, що оскільки Волочиська РДАта Волочиська райрада, приймаючи Розпорядження, діяли на підставі Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон України «Про місцеві державні адміністрації»), а Волочиська райрада, приймаючи Рішення, діяла в межах та на підставі Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Волочиської районної ради шостого скликання, то підстав для визнання протиправними та скасування Розпорядження та Рішення немає.

Не погодившись із ухваленими у справі рішеннями, ОСОБА_3 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просила постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 березня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити, оскільки вона не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_3 зазначила, що цей спір не є публічно-правовим, а отже, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства і має вирішуватися за нормами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК), оскільки стосується трудових відносин.

Заперечень (відзивів) на касаційну скаргу не надходило.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 20 вересня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС), оскільки у своїй касаційній скарзі ОСОБА_3 просить скасувати судові рішення у зв'язку з порушенням правил предметної юрисдикції.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Суди попередніх інстанцій встановили такі обставини справи.

11 грудня 2012 року ОСОБА_3 була прийнята на посаду головного лікаря Волочиського районного центру первинної медико-санітарної допомоги Хмельницької області (далі - Волочиський РЦПМСД).

Згідно з контрактом, укладеним між органом управління майном - Райрадою та ОСОБА_3, остання була найнята на посаду головного лікаря Волочиського РЦПМСД.

Вказаним контрактом були передбачені як права, так і обов'язки сторін, серед яких і звільнення керівника у випадку порушення ним умов контракту (пункт 4).

Питання звіту головного лікаря про роботу Волочиського РЦПМСД після проведеної перевірки роботи об'єктів соціальної сфери району було винесено на спільне засідання президії Волочиської райради та колегії Волочиської РДА.

22 грудня 2015 року Волочиська РДА та Волочиська райрада прийняли спільне Розпорядження, яке складається із трьох пунктів:

1) звіт головного лікаря ОСОБА_3 про роботу центру первинної медико-санітарної допомоги взяти до відома;

2) роботу центру первинної медико-санітарної допомоги по профілактиці та лікуванню захворювань громадян, зміцненню матеріальної бази, забезпеченню медикаментами та підготовці медичних установ до роботи в осінньо-зимовий період 2015-2016 років станом на 22 грудня 2015 року визнати недостатньою;

3) включити до порядку денного пленарного засідання другої сесії районної ради питання щодо розгляду недоліків в роботі керівника комунальної установи РЦПМСД ОСОБА_3 та доцільність її перебування на займаній посаді.

24 грудня 2015 року Волочиська райрада прийняла спірне Рішення, яким вирішено:

1) звільнити ОСОБА_3 з посади головного лікаря Волочиського РЦПМСД, розірвавши контракт з 24 грудня 2015 року;

2) головному бухгалтеру Волочиського РЦПМСД провести повний розрахунок при звільненні ОСОБА_3;

3) призначити тимчасово виконуючим обов'язки головного лікаря Волочиського РЦПМСД заступника головного лікаря РЦПМСД ОСОБА_6

Не погодившись із зазначеними Розпорядженням і Рішенням, ОСОБА_3 звернулася до суду.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до статті 2 КАС в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Адміністративний позов - це звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах (пункт 6 частини першої статті 3 КАС).

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, за статтею 17 КАС в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «публічна служба» в розумінні пункту 15 частини першої статті 3 КАС - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Водночас помилковим є застосування статті 17 КАС та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, у яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Як убачається з матеріалів справи та доводів позовних вимог і касаційної скарги, позивач оскаржує спільне Розпорядження голів Волочиської РДА та Волочиської райради та Рішення Волочиської райради, які стосуються звільнення ОСОБА_3 з посади головного лікаря Волочиського РЦПМСД, а тому ці відносини регулюються трудовим законодавством, підтвердженням чого є укладення контракту між ОСОБА_3 та Волочиською райрадою.

Дії щодо розгляду спільного Розпорядження голів Волочиської РДА та Волочиської райради і Рішення Волочиської райради вирішують питання правомірності звільнення ОСОБА_3 з посади головного лікаря Волочиського РЦПМСД, яка не відноситься до посад державного органу й робота на ній не може бути віднесена до проходження публічної служби.

Згідно зі статтею 36 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації здійснюють функцію управління майном підприємств, установ, організацій, що належать до сфери їх управління. Голови місцевих державних адміністрацій укладають та розривають контракти з їх керівниками.

За змістом розділу 1 «Загальні положення» Статуту Волочиського районного центру первинної медико-санітарної допомоги, затвердженого рішенням Волочиської районної ради від 20 серпня 2013 року № 13-22/2013 (далі - Статут), Волочиський РЦПМСД є комунальним закладом охорони здоров'я Волочиського району Хмельницької області, його засновником є Волочиська райрада, а управління ним здійснюється Волочиською райрадою.

Щодо посади головного лікаря Волочиського РЦПМСД, то відповідно до пункту 6.1 Статуту він призначається на посаду уповноваженим органом управління - Волочиською райрадою на умовах контракту.

Головний лікар Волочиського РЦПМСД безпосередньо підпорядковується уповноваженому органу управління - Волочиській райраді та несе персональну відповідальність за виконання покладених на Волочиський РЦПМСД завдань і здійснення ним своїх функцій (підпункт 6.3.1 Статуту).

Відповідно до положень статті 16 Закону України від 19 листопада 1992 року

№ 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров'я» керівником закладу охорони здоров'я незалежно від форми власності може бути призначено лише особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, що встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я. Призначення на посаду та звільнення з посади керівника закладу охорони здоров'я здійснюють відповідно до законодавства. Керівники державних, комунальних закладів охорони здоров'я призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком від трьох до п'яти років. Якщо після закінчення строку дії контракту трудові відносини фактично тривають і жодна зі сторін не вимагає їх припинення, дія контракту вважається продовженою відповідно до закону. Порядок укладення контрактів з керівником державного, комунального закладу охорони здоров'я та типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 2 Порядку укладення контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров'я, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 642, призначення на посаду керівника закладу здійснюється відповідно до законодавства керівником органу, до сфери управління якого належить (в управлінні якого перебуває) заклад, або за рішенням обласної, районної ради чи сільським, селищним, міським головою.

Після укладення контракту між Волочиською райрадою та ОСОБА_3 виникли трудові відносини, тобто фактично позовні вимоги стосуються підстав та умов звільнення ОСОБА_3 з посади головного лікаря Волочиського РЦПМСД, який перебуває у комунальній власності Волочиської райради.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 ЦПК суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 806/2808/18.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про закриття провадження у цій справі, оскільки спір у ній не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, а стосується трудових відносин і має вирішуватись судами за правилами ЦПК.

Зважаючи на наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів, а отже, відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС провадження у цій справі слід закрити.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

За правилами статті 354 КАС у чинній редакції суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених, відповідно, статтями 238, 240 КАС. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга ОСОБА_3 підлягає задоволенню. Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 березня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2016 року в адміністративній справі № 822/160/16 слід скасувати, а провадження у справі - закрити.

Керуючись статтями 243, 341, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, ВеликаПалата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3задовольнити.

2. Постанову Хмельницього окружного адміністративного суду від 28 березня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2016 року адміністративній справі № 822/160/16 скасувати.

3. Провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_3 до Волочиської районної ради Хмельницької області, Волочиської районної державної адміністрації у Хмельницькій області про визнання дій протиправними та скасування розпорядження і рішення - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко Н. П. Лященко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима О. С. Золотніков І. В. Саприкіна О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко О. С. Ткачук
В. С. Князєв В. Ю. Уркевич
О. Г. Яновська