Справа № 826/15204/17
Суддя: Файдюк Віталій Васильович
Дата ухвалення: 2019-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 січня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Мєзєнцева Є.І.

Чаку Є.В.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_3, Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_3 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини, в якому просив:

- визнання незаконними неправомірні дії та бездіяльність Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини щодо невиконання в повному обсязі рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02 від 04 вересня 2014 року, зокрема в частині вжиття додаткових заходів загального та індивідуального характеру;

- зобов'язання Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини виконати в повному обсязі рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02 від 04 вересня 2014 року відповідно до Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", зокрема в частині вжиття додаткових заходів загального та індивідуального характеру.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року даний адміністративний позов - задоволено частково.

Зобов'язано Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини з метою виконання рішення Європейського суду з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02, рішення від 04 вересня 2014 року (набуло статусу остаточного 04 грудня 2014 року) відповідно до частин другої-третьої статті 11 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року №3477-IV (зі змінами згідно з Законом України від 15 березня 2011 року №3135-VI) внести Прем'єр-міністрові України подання щодо забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру, зазначивши в поданні, щонайменше, додатковий захід індивідуального характеру - забезпечення умов для відселення ОСОБА_3 та членів його сім'ї, які з ним проживають.

У задоволенні решти позовних відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним рішенням, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

Апеляційну скаргу мотивовано тим, що відповідачем вжито необхідні заходи щодо виконання Рішення Суду в справі "Дземюк проти України", зокрема: повідомлено державну виконавчу службу та заявника про Рішення Суду, надіслано документи, необхідні для відкриття виконавчого провадження та отримання присуджених Європейським судом коштів; стислий виклад Рішення Суду надіслано для опублікування в газеті "Урядовий кур'єр", повідомлено про Рішення Суду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, всі державні органи, посадові особи та інших суб'єктів, безпосередньо причетних до справи; надіслано подання до Кабінету Міністрів України щодо вжиття заходів загального характеру на виконання рішень Суду за відповідний період, у тому числі щодо Рішення Суду в справі "Дземюк проти України".

Також з апеляційною скаргою звернувся позивач, просив рішення суду скасувати та задовольнити адміністративний позов в межах вимог, викладених в ньому. В обґрунтування своєї позиції зазначив, що оскаржуване рішення по даній справі порушує його право на справедливий судовий розгляд, захист прав та інтересів судом, оскільки в ньому відсутній будь-якого аналіз з боку суду змісту позовної заяви, додаткових пояснень, відсутні відповіді суду на аргументи позивача та наведення мотивів з боку суду щодо свого ж рішення.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції про часткове задоволення позову виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, Європейським судом з прав людини в справі "Дземюк проти України", заява №42488/02, рішення від 04 вересня 2014 року (набуло статусу остаточного 04 грудня 2014 року) оголошено прийнятною скаргу ОСОБА_3 на порушення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у зв'язку з тривалим невиконанням судового рішення від 26 грудня 2003 року та на порушення статті 8 Конвенції, визнано порушення статті 8 Конвенції та зобов'язано державу-відповідача сплатити заявникові 6000,00 євро відшкодування моральної шкоди.

У пункті 91 Рішення Суду в справі "Дземюк проти України", оцінюючи дотримання вимог законності за статтею 8 Конвенції у поєднанні з вимогами щодо дотримання положень національного законодавства, Суд зазначив: (i) рішення Татарівської ради про розміщення кладовища на земельній ділянці ВЛ було прийнято з порушенням Державних санітарних правил та норм, зокрема вимоги щодо 300-метрової "санітарно-захисної зони" (пункти 71 та 72). У порушення Законів України "Про поховання та похоронну справу" (пункт 68) та "Про питну воду та питне водопостачання" не було законно затвердженого генерального плану забудови села. Зокрема, статтями 27-30 цього Закону встановлено обов'язкові санітарно-гігієнічні стандарти питної води та питного водопостачання, якими передбачена відсутність у питній воді вмісту E. coli (пункт 72); (ii) про незаконність розміщення кладовища та недотримання вимог щодо санітарно-захисної та водоохоронної зони неодноразово повідомляли санітарно-епідеміологічні органи, і це принаймні шість разів визнавали у своїх рішеннях національні суди (пункти 12-14, 18, 35, 37, 42, 46 та 49-51); (iii) національні органи влади, які несуть відповідальність за управління та обслуговування кладовища згідно з національним законодавством, не забезпечили належним чином виконання рішення, ухваленого 26 грудня 2003 року Верховинським районним судом Івано-Франківської області, яке було залишене без змін апеляційним судом та Верховним Судом України, та згідно з яким Татарівську раду було зобов'язано закрити кладовище (пункт 49). Це рішення й досі залишається невиконаним (пункт 61), а депутати Татарівської ради неодноразово відмовлялися ухвалити рішення на виконання цього рішення суду; (iv) національні органи влади продовжували порушувати національні екологічні норми, не виконувати судові рішення, що набрали законної сили та були обов'язковими для виконання і якими підтверджувалося, що органи влади діяли незаконно, а також рішення від 26 грудня 2003 року, яке підтверджувало, що кладовище має бути закрито.

Суд у пункті 93 Рішення констатував, що розміщення та використання кладовища були незаконними у багатьох аспектах: екологічні норми було порушено; висновки органів влади у сфері охорони довкілля було проігноровано; рішення суду, які набрали законної сили і підлягали виконанню, не виконувалися, і не було вжито заходів у зв'язку із зумовленими забрудненням води загрозами здоров'ю та довкіллю.

Крім того, відповідно до резолютивної частини зазначеного рішення держава була зобов'язана протягом трьох місяців сплатити заявнику 6 000 евро справедливої сатисфакції, які мали бути конвертовані в національну валюту держави-відповідача за курсом на день здійснення платежу.

Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини щодо виконання Рішення Суду в справі "Дземюк проти України", а свої права порушеними,, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Згідно ч.1 статті 46 Конвенції та статті 2 Закону рішення Європейського суду є обов'язковим для виконання Україною.

Стаття 46 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлює, що високі Договірні Сторони зобов'язуються виконувати остаточні рішення Суду в будь-яких справах, у яких вони є сторонами.

Відносини, що виникають у зв'язку з обов'язком держави виконати рішення Європейського суду з прав людини у справах проти України; з необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї; з впровадженням в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини; зі створенням передумов для зменшення числа заяв до Європейського суду з прав людини проти України, врегульовані Законом України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року №3477-IV.

Виконання рішення Суду відповідно до абзацу дев'ятого статті 1 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" - виплата стягувачеві відшкодування та вжиття додаткових заходів індивідуального характеру (пункт "а"); вжиття заходів загального характеру (пункт "б").

Відповідно до статті 10 Закону з метою забезпечення відновлення порушених прав стягувача, крім виплати відшкодування, вживаються додаткові заходи індивідуального характеру.

Додатковими заходами індивідуального характеру є: а) відновлення настільки, аскільки це можливо, попереднього юридичного стану,який Стягувач мав до порушення Конвенції; б) інші заходи, передбачені у Рішенні.

Відновлення попереднього юридичного стану Стягувача здійснюється, зокрема, шляхом: а) повторного розгляду справи судом, включаючи відновлення провадження у справі; б) повторного розгляду справи адміністративним органом.

За змістом статті 11 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" з метою забезпечення відновлення порушених прав стягувача, крім виплати відшкодування, вживаються додаткові заходи індивідуального характеру, якими є: відновлення настільки, наскільки це можливо, попереднього юридичного стану, який стягувач мав до порушення Конвенції (restitutio in integrum), інші заходи, передбачені у рішенні (пункти "а"-"б" частини другої). Відновлення попереднього юридичного стану стягувача здійснюється, зокрема, шляхом: повторного розгляду справи судом, включаючи відновлення провадження у справі; повторного розгляду справи адміністративним органом (пункти "а"-"б" частини третьої).

Повноваження Органу представництва щодо вжиття додаткових заходів індивідуального характеру визначено статтею 11 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", за якою: протягом десяти днів від дня одержання повідомлення про набуття рішенням статусу остаточного Орган представництва: надсилає стягувачеві повідомлення з роз'ясненням його права порушити провадження про перегляд справи та/або про його право на відновлення провадження відповідно до чинного законодавства; повідомляє органи, які є відповідальними за виконання передбачених у рішенні додаткових заходів індивідуального характеру, про зміст, порядок і строки виконання цих заходів. До повідомлення додається переклад рішення, автентичність якого засвідчується Органом представництва (пункти "а"-"б" частини першої.

Таким чином, додатковим заходом індивідуального характеру на виконання рішення Європейського суду у справі «Дземюк проти України» є виконання рішення Верховинського районного суду Івано-Франківської області від 26 грудня 2003 року, яким Татарівську сільську раду зобов'язано припинити поховання на кладовищі біля будинку заявника.

На підтвердження виконання своїх зобов'язань в рамках координації виконання рішення Європейського суду відповідачем було додано до суду: лист Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини від 22 грудня 2014 року №14/10703, адресований Івано-Франківській обласній державні адміністрації, Яремчанській міській раді Івано-Франківської області, Татарівській сільській раді Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, в якому повідомлялось про справу Суду "Дземюк проти України", висновки Суду, викладені в рішенні від 04 вересня 2014 року щодо ухвалення з порушенням рішення Татарівської сільської ради про розміщення кладовища поблизу житла ОСОБА_3, про тривале невиконання рішення Верховинського районного суду Івано-Франківської області від 26 грудня 2003 року стосовно закриття кладовища.

Роз'яснено, що заходом індивідуального характеру для виконання Рішення Суду в справі "Дземюк проти України" є усунення порушення, констатованого Судом, тобто невідкладне припинення поховань на кладовищі або забезпечення відселення заявника та його родини, заходами загального характеру для виконання Рішення Суду є неухильне дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування норм національного законодавства та недопущення порушення прав особи, гарантованих Конвенцією. Урядовий уповноважений просив невідкладно вжити відповідні заходи.

Також судом встановлено, що Урядовий уповноважений у справах Європейського суду з прав людини листом від 22 березня 2017 року №1680/12.01/14-17 звернувся до Татарівської сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, в якому просив повідомити про виконання Рішення Суду в справі "Дземюк проти України" у зв'язку з необхідністю повідомлення ОСОБА_3, який звернувся до Уповноваженого зі скаргою.

Листом від 20 листопада 2017 року №468/02.2-11 Татарівська сільська рада повідомила Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини про: неможливість припинення поховання на закритому кладовищі в зв'язку з відсутністю вільної земельної ділянки; розроблення проектно-кошторисної документації щодо будівництва водогону "Ілеський" в селі Татарів, після будівництва якого до господарства ОСОБА_3 буде забезпечено водопостачання за рахунок сільської ради; здійснення в 2015 році будівництва двометрової глухої огорожі за рахунок коштів сільської ради; розгляд питання виконавчим комітетом Татарівської сільської ради про забезпечення умов відселення ОСОБА_3 і його родини чи придбання земельної ділянки, на яке той не з'явився. Також було зазначено, що вирішення вказаного питання неможливе без згоди ОСОБА_3 чи надання ним зустрічних пропозицій.

Уповноваженим також було додано лист Татарівської сільської ради від 20 вересня 2017 року №393/02.2-11, відповідно до якого рада зверталась про виділення земельної ділянки в урочищі "Чертіж" для облаштування кладовища; лист від 14 вересня 2017 року №390/02.2-11 щодо виділення земельної ділянки для облаштування кладовища; рішення виконавчого комітету Татарівської сільської ради від 06 жовтня 2017 року №85 "Про забезпечення виконання рішення Європейського суду від 14 вересня 2014 року по справі "Дземюк проти України", відповідно до якого створено комісію для вивчення питання щодо умов забезпечення умов відселення ОСОБА_3 та його родини, яка повинна була протягом місяця розробити конкретні пропозиції; розпорядження сільського голови Татарівської сільської ради від 10 травня 2017 року №34 "Про закриття новооблаштованого кладовища на території гаражів".

Рішеннями Татарівської сільської ради від 13 лютого 2018 року № 118-27/2018 та від 31 травня 2018 року № 131-30/2018 кладовище знову було закрито, а серед населення проведено роз'яснювальну роботу щодо заборони здійснення поховань на кладовищі. Крім того, кожен житель села при видачі свідоцтва про смерть родичів ознайомлюється з рішенням про закриття кладовища.

Отже, Уповноваженим у межах компетенції було вжито всіх необхідних заходів з метою координації виконання згаданого рішення Європейського суду, як в частині заходів загального характеру, так і в частині додаткових заходів індивідуального характеру.

Аналогічного висновку дійшов і суд першої інстанції, зазначивши, що відповідачем виконано вимоги статті 11 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" в частині надсилання позивачу та органам, які є відповідальними за виконання передбачених у Рішенні Суду додаткових заходів індивідуального характеру повідомлення з роз'ясненням змісту вжиття заходів індивідуального характеру з урахуванням висновків Суду, які полягають у невідкладному припиненні поховань на кладовищі або забезпечення умов для відселення позивача та його родини, а також у часині повідомлення відповідальних за виконання Рішення Суду про необхідність вчинення додаткових заходів індивідуального характеру, про зміст, порядок і строки виконання цих заходів.

Разом з тим, висновок суду, що станом на час звернення позивача до суду на виконання Рішення Суду в справі «Дземюк проти України» не зупинено поховання на кладовищі відповідно до рішення Верховинського районного суду Івано-Франківської області від 26 грудня 2003 року, не надано позивачу пропозицій щодо відселення його та членів його сім'ї, не відповідає обставинам справи та спростовується вищевказаним та доказами, що містяться в матеріалах справи.

Задовольняючи позов частково, суд зазначив, що з огляду на правове регулювання щодо повноважень Уповноваженого здійснювати контроль за виконанням рішення суду, враховуючи тривале невиконання Рішення Суду в справі «Дземюк проти України», наслідком чого є продовження порушення прав позивача на повагу до його житла та приватного і сімейного життя, гарантоване статтею 8 Конвенції, зважаючи на труднощі та можливі витрати необхідні для виконання Рішення Суду, необхідно зобов'язати Уповноваженого звернутись на підставі цього рішення та частин другої-третьої статті 11 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» до Прем'єр-міністра України з поданням щодо забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру.

З такими висновками суду неможливо погодитись, оскільки відповідно до ч.2 статті 11 Закону контроль за виконанням додаткових заходів індивідуального характеру, передбачених у рішенні, що здійснюються під наглядом Комітету міністрів Ради Європи, покладається на Орган представництва.

Частиною 3 цієї статті визначено, що орган представництва в рамках здійснення передбаченого частиною 2 цієї статті контролю має право отримувати від органів, які є відповідальними за виконання додаткових заходів індивідуального характеру, передбачених у рішенні, інформацію про хід і наслідки виконання таких заходів, а також вносити Прем'єр-міністрові України подання щодо забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру.

Як випливає зі змісту Рекомендації № Я (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Відповідно до пункту 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5, дискреційні повноваження є сукупністю прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначати повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом або проектом нормативно-правового акту.

Таким чином, зобов'язання Уповноваженого внести Прем'єр-міністрові України подання стосовно забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру, зазначивши щонайменший додатковий захід індивідуального характеру - забезпечення умов для відселення ОСОБА_3 та членів його сім'ї, які з ним проживають, є дискреційним правом Уповноваженого, а не обов'язком вносити таке подання на розгляд.

Повноваження Прем'єр-міністра України визначені в статті 42 Закону «Про Кабінет Міністрів України», зокрема, п.2 ч.1 встановлено, що Прем'єр-міністр України спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою доручення, обов'язкові до виконання зазначеними органами та посадовими особами.

В свою чергу, положення статті 7 Конституції України, згідно якої в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, ч11 статті 140 Конституції України, за якою місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, абз.8 статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (одним із основних принципів місцевого самоврядування визнано принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами), ч.1 статті 71 вказаного Закону (органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження) тощо слугують правовим підґрунтям автономності інституту місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування не підпорядковані ієрархічно іншим суб'єктам влади (в тому числі органам виконавчої влади) і будь-який контроль за їх діями може здійснюватися лише з метою забезпечення законності та не повинен призводити до втручання органів державної влади у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень.

Взаємовідносини Кабінету Міністрів України з органами місцевого самоврядування визначаються статтею 39 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», згідно з ч.1 якої Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність органів виконавчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та розвитку місцевого самоврядування, додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, зокрема, економічного, соціального та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Таким чином, Прем'єр-міністр України не володіє законодавчо визначеними повноваженнями втручатись у діяльність органів місцевого самоврядування, зокрема, сільських рад.

З огляду на зазначене вважаємо, що судом першої інстанції було неправильно застосовано норми матеріального права при ухваленні рішення щодо зобов'язання Уповноваженого внести Прем'єр-міністрові України подання стосовно забезпечення виконання додаткових заходів індивідуального характеру.

Отже, аналіз норм чинного законодавства та фактичних обставин справи, встановлених доказами, що містяться в матеріалах справи, доводить, що Уповноважений діяв в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством.

Уповноваженим у межах компетенції було вжито всіх необхідних заходів з метою координації виконання рішення Європейського суду у справі «Дземюк проти України», як в частині заходів загального характеру, так і в частині додаткових заходів індивідуального характеру.

Підсумовуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, враховано не всі обставини справи, тому наявні підстави для задоволення апеляційної скарги відповідача та скасування рішення суду першої інстанції.

Відтак, необґрунтованим є висновок суду першої інстанції про часткове задоволення даного адміністративного позову.

Згідно п. 2 ч. 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 317, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 - залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини - задовольнити, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2018 року - скасувати.

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 до Уповноваженого у справах Європейського Суду з прав людини про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - відмовити у повному обсязі.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених п. 2 ч. 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя: Файдюк В.В.

Судді: Мєзєнцев Є.І.

Чаку Є.В.