Справа № 826/3260/16
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2019-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2019 року

м. Київ

справа №826/3260/16

адміністративне провадження №К/9901/24189/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Данилевич Н.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної поліції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.01.2017 (колегія суддів у складі: Іщука І.О., Погрібніченка І.М., Шулежка В.П.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2017 (колегія суддів у складі: Межевича М.В., Земляної Г.В., Сорочка Є.О.) у справі № 826/3260/16 за позовом ОСОБА_7 до Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, третя особа: Центральна атестаційна комісія Національної поліції України, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2016 року ОСОБА_7 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач-1, МВС України), Національної поліції України (далі - відповідач-2, НП України), Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України (далі - відповідач-3, Департамент ВБ НП України), третьої особи Центральної атестаційної комісії Національної поліції України (далі - третя особа, Центральна атестаційна комісія) про визнання протиправним та скасування наказу від 16.02.2016 № 101 о/с, поновлення на роботі, стягнення грошового утримання за час вимушеного прогулу.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.01.2017 позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано наказ НП України від 16.02.2016 № 101о/с в частині звільнення зі служби в поліції старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах управління внутрішньої безпеки в Донецькій області Департаменту ВБ НП України ОСОБА_7; поновлено його на посаді старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах управління внутрішньої безпеки в Донецькій області Департаменту ВБ НП України з 17.02.2016; стягнуто з Департаменту ВБ НП України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 40 845,75 грн. Постанова в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць звернута до негайного виконання.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2017 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.01.2016 змінено в частині дати поновлення позивача на роботі, викладено пункт третій резолютивної частини у такій редакції: « 3. Поновити ОСОБА_7 (ІНФОРМАЦІЯ_1, М-118548) на посаді старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах управління внутрішньої безпеки в Донецькій області Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України з 19 лютого 2016 року». В іншій частині постанова суду першої інстанції залишена без змін.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач проходив службу в органах внутрішніх справ з серпня 1997 року, працював на посадах оперуповноваженого відділення карного розшуку Старобільського РВ УМВСУ в Луганській області, дізнавачем відділення дізнання Старобільського РВ УМВС України в Луганській області, оперуповноваженим групи боротьби з незаконним обігом наркотиків Старобільського РВ УМВС України в Луганській області, старшим оперуповноваженим сектору карного розшуку Старобільського РВ УМВСУ в Луганській області, оперуповноваженим в особливо важливих справах відділу внутрішньої безпеки в Чернігівській області СВБ ГУБОЗ МВС України, старшим оперуповноваженим в особливо важливих справах відділу внутрішньої безпеки в Чернігівській області СВБ ГУБОЗ МВС України, старшим оперуповноваженим в особливо важливих справах відділу внутрішньої безпеки в Чернігівській області (підпорядкованого Департаменту внутрішньої безпеки МВС України), старшим оперуповноваженим в особливо важливих справах відділу внутрішньої безпеки на Донецькій залізниці (підпорядкованого Департаменту внутрішньої безпеки МВС України), старшим оперуповноваженим в особливо важливих справах відділу оперативного забезпечення управління внутрішньої безпеки в Донецькій області (підпорядкованого Департаменту внутрішньої безпеки МВС України).

Наказом НП України від 07.11.2015 № 13 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) та згідно з наказом НП України від 06.11.2015 № 13 «Про затвердження тимчасового штату Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції» позивача, як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ, призначено в порядку переатестування оперуповноваженим в особливо важливих справах управління внутрішньої безпеки в Донецькій області Департаменту ВБ НП України, з присвоєнням спеціального звання «підполковник поліції».

Наказом НП України від 16.02.2016 № 101 о/с відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII підполковника поліції ОСОБА_7, старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах управління внутрішньої безпеки в Донецькій області Департаменту внутрішньої безпеки звільнено зі служби в поліції через службову невідповідність. Підстава - атестаційний лист від 19.01.2016.

Позивач, вважаючи прийняте рішення про його звільнення протиправним, звернувся до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідачами не надано доказів, які б свідчили про наявність підстав про проведення атестування позивача. Також суд зазначив, що рішення (висновок) атестаційної комісії щодо невідповідності ОСОБА_7 займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність прийнято без урахування професійних якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів працівника, його фізичної підготовки, заохочень отриманих під час проходження служби, показників службової діяльності, повноти виконання функціональних обов'язків, результатів тестування.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог, проте дійшов висновку про зміну дати поновлення позивача на посаді, оскільки згідно спірного наказу позивача було звільнено із 19.02.2016.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідач-2 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суди втрутилися в дискреційні повноваження атестаційної комісії, приймаючи оскаржувані рішення, чим підмінили прийняте колегіальним органом рішення. Крім того зазначає, що висновок атестаційної комісії від 19.01.2016 відносно позивача був і залишається чинним, що зобов'язує керівника поліції забезпечити його реалізацію.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція № 1465)) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.

Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 Закону № 580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.

Крім того, пунктом 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Верховний Суд звертає увагу, що наказ відповідача-2 від 07.11.2015 № 13 о/с «По особовому складу», відповідно до якого ОСОБА_7 в порядку переатестування призначено на посаду оперуповноваженим в особливо важливих справах управління внутрішньої безпеки в Донецькій області Департаменту ВБ НП України, з присвоєнням спеціального звання «підполковник поліції», не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, а відтак питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття його на службу.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що ОСОБА_7 не підлягав атестації.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист ОСОБА_7 не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 31 бал за підсумками тестування на загальні навички, та 34 бали - професійне тестування з 60 можливих. Тобто, позивач під час проходження тестування подолав встановлений мінімальний рівень.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом № 580-VІІІ.

Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. У разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. У той час як звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції, необхідності поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Разом з тим, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку щодо необхідності зміни резолютивної частини постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.01.2016 в частині дати поновлення позивача на посаді, оскільки згідно спірного наказу позивача було звільнено із 19.02.2016.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Посилання скаржника на необґрунтованість застосування до спірних правовідносин положень Кодексу законів про працю України колегія суддів відхиляє, оскільки норми спеціального законодавства питання, зокрема, щодо поновлення на роботі незаконно звільненого працівника та виплати йому середнього заробітку за час вимушеного прогулу не регулюють.

Питання правильності обрахунку періоду вимушеного прогулу та суми стягнення не є предметом касаційного оскарження, а тому не аналізуються Судом.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Суд касаційної інстанції дійшов до висновку, що рішення суду апеляційної інстанції узгоджуються з вимогами законодавства та відсутні підстави для його зміни чи скасування.

Отже, доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2017 у справі № 826/3260/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Національної поліції України - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх
Судді: О.В. Білоус
Н.А. Данилевич