Справа № 807/155/18
Суддя: Кузьмич Сергій Миколайович
Дата ухвалення: 2019-01-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2019 рокуЛьвів№ 857/360/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-судді Кузьмича С. М.,

суддів Довгої О.І., Улицького В.З.

за участю секретаря Мельничук Б.Б.

апелянта ОСОБА_1

представника апелянта ОСОБА_2

представників відповідача Рацин Ю.Ю., Пенцкофер М.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в м. Львові справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року (ухвалене головуючим - суддею Рейті С.І. у м. Ужгороді) у справі № 807/155/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області про визнання дій протиправними та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача в якому просить визнати бездіяльність Теківської сільської ради щодо не оприлюднення проекту рішення № 253 Теківської сільської ради вісімнадцятої сесії 7-го скликання від 19.07.2017 за 20 днів до дати його розгляду - протиправною та визнати протиправним та скасувати рішення Теківської сільської ради вісімнадцятої сесії 7-го скликання від 19.07.2017 № 253 «Про структуру і чисельність апарату сільської ради».

В обґрунтування позовних вимог вказує на те, що 23.06.2017 Теківська сільська рада провела сімнадцяту сесію сьомого скликання, на якій було прийнято ряд рішень, про які ніхто з мешканців села не знали, жодний проект рішення не був оприлюднений завчасно, навіть дату проведення сесії ніде не було оприлюднено. На переконання позивача, проект рішення повинний бути опублікований та обговорений відповідно до законодавства про доступ до публічної інформації. Вважає, що рішення Теківської сільської ради від 19.07.2017 № 253 є незаконним, таким, що не відповідає вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації» та підлягає скасуванню.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.05.2018 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що обставини справи дають підстави для висновку, що при скликанні вісімнадцятої сесії Теківської сільської ради та формуванні порядку денного сесії зі спірного питання було дотримано приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту сільської ради, а відтак доводи позивача в означеній частині вимог обставинам справи не відповідають.

Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив позивач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позов.

Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що оскаржуване рішення не є внутрішньо - організаційним документом, а згідно ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Таким чином вважає, що не пізніше як за 20 днів мають бути оприлюднюватися не лише ті проекти рішень розпорядника, що підлягають обговоренню, а й всі нормативно - правові акти та акти індивідуальної дії органів місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом.

Відповідачем на апеляційну скаргу подано відзив в якому покликається на те, що оспорюване рішення носить персональний характер (зміни у структурі ради, оплата праці, штатний розпис) та стосуються внутрішньо - організаційної діяльності ради. Законодавство України не передбачає громадського обговорення проектів рішень та строку їх оприлюднення при підготовці проектів рішень щодо організаційної структури та чисельності, штатного розпису виконавчого апарату сільської ради. У зв`язку з цим просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Представник апелянта та апелянт в судовому засіданні підтримали апеляційну скаргу та надали пояснення, просять апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позов.

В судовому засіданні представники відповідача заперечили щодо задоволення та надали пояснення. Просять апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін та апелянта, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.

З матеріалів справи слідує, що 19.07.2017 Теківською сільською радою Виноградівського району Закарпатської області проведено засідання вісімнадцятої сесії сьомого скликання, в присутності: головуючого - Пенцкофер М.А., секретаря - Ковчі К.О., 9 депутатів та запрошених: ОСОБА_3. - члена громадської організації, ОСОБА_1 - землевпорядника сільської ради, Севке О.А. - директора будинку культури с. Теково.

Згідно протоколу засідання, на порядок денний винесено наступні питання: 1. Про внесення змін до рішення сільської ради від 12.01.2017 № 176 «Про бюджет сільської ради на 2017 рік в новій редакції». Інформує Шуба Л.В. - головний бухгалтер сільської ради; 2. Земельні питання. Інформує ОСОБА_1 - землевпорядник сільської ради; 3. Про структуру і чисельність сільської ради. Інформує Пенцкофер М.А. - сільський голова; 4. Про затвердження Статуту комунальних закладів будинку культури с. Теково і Гудя. Інформує - Пенцкофер М.А. - сільський голова.

За результатами обговорення, сільською радою прийнято рішення № 253 «Про структуру і чисельність апарату сільської ради», згідно якого, у відповідності до ст. ст. 26, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 «Про упорядкування структури та умови оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», з метою підвищення рівня ефективності роботи апарату сільської ради та оптимізації управлінського процесу, сільська рада вирішила: затвердити структуру і чисельність апарату Теківської сільської ради станом на 19.07.2017 1.1. Сільський голова - 1 шт.од.; 1.2. Секретар сільської ради - 1 шт.од.; 1.3. Головний бухгалтер - 1 шт.од.; 1.4. Спеціаліст-юрисконсульт - 1 шт.од.; 1.5. Інспектор військового обліку - 0,5 шт.од.; 1.6. Інспектор з питань соціальних допомог - 0,5 шт.од.; 1.7. Касир-рахівник - 0,5 шт.од.; 1.8. Інспектор по реєстрації фізичних осіб - 1 шт.од.; 1.9. Тех.працівник - 0,5 шт.од. Всього: 9 (дев'ять) штатних одиниць, серед яких посада землевпорядник відсутня

Вважаючи оскаржуване рішення та дії щодо його прийняття протиправними, позивач звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.

Проаналізувавши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про правильне застосування норм матеріального та процесуального права та повне з'ясування обставин справи судом першої інстанції з огляду на наступне.

Так на переконання колегії суддів предметом адміністративного позову являється оприлюднення проекту оспорюваного рішення Теківської сільської ради Виноградівського району від 19.07.2017 № 253 «Про структуру і чисельність апарату сільської ради» перед його прийняттям.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами 2, 3 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Частиною 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження голови сільської ради, зокрема, останній вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч. 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Пунктами 3, 5 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання.

Частиною 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Частиною 10 цього Закону передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Так на переконання колегії суддів предметом адміністративного позову являється прийняття рішення Теківської сільської ради Виноградівського району від 19.07.2017 № 253 «Про структуру і чисельність апарату сільської ради» та оприлюднення його проекту перед прийняттям.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Частиною 3 цього Закону визначено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Відтак розпорядники інформації, в цій справі - відповідач, зобов'язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Внутрішніми документами, що застосовують для регулювання трудової діяльності є Правила внутрішнього трудового розпорядку, Колективний договір, Положення про структурні підрозділи організації, Посадові інструкції, плани та графіки виконання робіт, тощо.

На основі нормативних актів вищого рівня розробляються внутрішньо- організаційні документи, що створюють правові рамкові умови для регулювання трудової діяльності підприєства, організації.

На практиці використовується таке поняття, яке містить юридичний словник: «Штатний розпис - це документ, який установлює на даному підприємстві, в установі, організації структуру, штати і посадові оклади працівників. Штатний розпис містить назву посад, чисельність працівників і оклади по кожній посаді» (лист Міністерства праці та соціальної політики України від 27.06.2007 № 162/06/187-07).

Визначення терміну «штатний розпис» міститься в Наказі Головного управління державної служби України «Про затвердження нової редакції Порядку підготовки організаційних документів в Головному управлінні державної служби України та його територіальних органах» від 27.10.2006 № 356. Відповідно до вказаного Наказу, штатний розпис це перелік посад в установі (організації) із зазначенням їх кількості і розмірів посадових окладів.

Керуючись наведеним вище, колегія суддів вважає, що структура і загальна чисельність апарату органів місцевого самоврядування та штатний розпис є внутрішнім організаційно-нормативним документом. В той же час, необхідність його складання і порядок затвердження передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відтак апеляційний суд приходить до висновку про відсутність обов'язку в розпорядника інформації, в даному випадку - Теківської сільської ради Виноградівського району Закарпатської області, оприлюднювати проекти рішень про структуру і чисельність сільської ради та штатний розпис, з огляду на те, що такі рішення є внутрішньо - організаційними.

З огляду на встановлене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неоприлюднення проектів рішень Теківської сільської ради сімнадцятої сесії сьомого скликання від 23.06.2017 р за 20 днів до дати їх розгляду, що в свою чергу вказує на правомірність прийнятого відповідачем оспорюваного рішення.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду - без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року у справі № 807/155/18 - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. М. Кузьмич
судді О. І. Довга
В. З. Улицький
Повне судове рішення складено 23 січня 2019 року