Справа № 805/402/18-а
Суддя: Гудима Дмитро Анатолійович
Дата ухвалення: 2018-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду
Д. А. Гудими й І. В. Саприкіної
Справа № 805/402/18
Провадження № 11-644асі18
І. Короткий виклад історії справи
1. У січні 2018 року ОСОБА_4 (далі - позивач) через представника ОСОБА_5 звернулася з позовом до Бахмутського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області (далі - відповідач), в якому просила:
1.1. Визнати неправомірними дії відповідача щодо припинення з 1 квітня 2017 року виплати позивачу призначеної за віком пенсії.
1.2. Зобов'язати відповідача відновити виплату позивачу призначеної за віком пенсії та сплатити заборгованість, що виникла з 1 квітня 2017 року, шляхом перерахування коштів на поточний рахунок позивача, відкритий в Акціонерному товаристві «Ощадбанк» (далі - АТ «Ощадбанк»).
1.3. Допустити негайне виконання рішення суду в частині виплати пенсії у межах суми стягнення за один місяць відповідно до пункту 1 частини першої статті 371 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України.
1.4. Зобов'язати відповідача подати у місячний строк звіт про виконання судового рішення відповідно до частини першої статті 382 КАС України.
2. Мотивувала позов тим, що є пенсіонером та отримує пенсію за віком. Через бойові дії й антитерористичну операцію в її населеному пункті позивач вимушена була покинути постійне місце проживання та переїхати до Бахмутського району Донецької області, де стала на облік як внутрішньо переміщена особа. Проте відповідач з 1 квітня 2017 року припинив їй виплату пенсії з підстав, не передбачених статтею 49 Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-IV «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 1058-IV). Позивач вважала ці дії незаконними, оскільки вони порушують її право на пенсійне забезпечення.
3. 17 січня 2018 року Донецький окружний адміністративний суд ухвалою відкрив провадження у справі.
4. 20 лютого 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшло подання судді Донецького окружного адміністративного суду разом з матеріалами адміністративної справи № 805/402/18 про розгляд цієї типової справи як зразкової.
5. 1 березня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою відкрив провадження у цій справі як у зразковій.
6. 3 травня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалив рішення, яким задовольнив позов у повному обсязі (далі також - рішення).
7. Суд першої інстанції встановив, що:
7.1. Позивач є громадянином України та має зареєстроване місце проживання у м. Донецьку.
7.4. 23 березня 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду разом з відзивом на позовну заяву від відповідача надійшла копія його розпорядження від 24 березня 2017 року «Про припинення виплати пенсії до з'ясування», згідно з яким позивачу з 1 квітня 2017 року припинено виплату пенсії.
8. Задовольняючи позов у повному обсязі, суд мотивував своє рішення так :
8.1. Видане відповідачем розпорядження від 24 березня 2017 року про припинення позивачу з 1 квітня 2017 року виплати пенсії не вказує підстав для припинення її виплати (§ 71).
8.3. Непідтвердження фактичного місця проживання не є передбаченою законом підставою для припинення виплати пенсії, а постанова КМУ № 365 є підзаконним нормативно-правовим актом, який обмежує встановлене законодавством право на отримання пенсії позивачем. У цьому випадку наявність у позивача статусу внутрішньо переміщеної особи вимагає від пенсіонера на відміну від інших громадян України здійснення додаткових дій, не передбачених законами про пенсійне забезпечення, зокрема ідентифікацію особи, подання заяви про поновлення виплати пенсії, що була припинена органом Пенсійного фонду України без законних на те підстав (§ 79-80).
8.4. Припинення виплати позивачу пенсії з 1 квітня 2017 року було втручанням у право власності позивача, яке не було законним згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), оскільки було здійснене не у спосіб, передбачений Законом № 1058-IV (§ 87).
9. Крім того, у рішенні суд встановив наявність у цій справі ознак типових справ, передбачених пунктом 21 частини першої статті 4 КАС України, а саме:
9.1. Позивачем у цій категорії справ є пенсіонер, який/яка є внутрішньо переміщеною особою і якому/якій призначена пенсія згідно із Законом № 1058-ІV.
9.2. Відповідачем є територіальний орган Пенсійного фонду України, на пенсійному обліку якого перебуває позивач.
9.3. Спір виник з аналогічних підстав у відносинах, що регулюються одними нормами права, через припинення територіальними органами Пенсійного фонду України виплати пенсії внутрішньо переміщеним особам з підстав, які не передбачені пунктами 1, 3-5 частини першої статті 49 Закону № 1058-IV.
9.4. Позивачі заявили аналогічні позовні вимоги, які по-різному сформульовані, але однакові за змістом: визнати неправомірними дії щодо припинення виплати пенсії та зобов'язати відповідача відновити виплату пенсії (§ 113).
10. Суд першої інстанції у рішенні також вказав, що висновки, сформульовані у цій зразковій справі, мають застосовуватися в адміністративних справах, в яких позивач:
10.1. Є громадянином України.
10.2. Має статус внутрішньо переміщеної особи, що підтверджується довідкою органів соціального захисту населення про взяття її на облік як внутрішньо переміщеної особи.
10.3. Є пенсіонером і отримує пенсію, призначену відповідно до Закону № 1058-IV.
10.4. Поновлення виплати пенсії вимагає від позивача вчинення додаткових дій.
10.5. Відповідач не заперечує право позивача на отримання пенсії (§ 114).
11. Суд першої інстанції зазначив, що його висновки у цій зразковій справі не можуть застосовуватися в адміністративних справах щодо звернення пенсіонерів, яким призначена пенсія згідно із Законом № 1058-ІV та які є внутрішньо переміщеними особами, якщо нарахування та виплату такої пенсії їм припинено за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду України з підстав, які передбачені пунктами 1, 3-5 частини першої статті 49 Закону № 1058-IV у редакції, чинній на день прийняття рішення (§ 115).
12. Відповідач подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення й ухвалити нове - про відмову в задоволенні позовних вимог.
13. В обґрунтування апеляційної скарги вказував таке:
13.1. Суд першої інстанції не врахував частину другу статті 7 та статті 10 Закону України від 15 квітня 2014 року № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», а також постанови КМУ № 637 і № 365, згідно з якими пенсія виплачується у разі фактичного проживання внутрішньо переміщеної особи за місцем реєстрації, вказаним у довідці про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.
13.2. Відповідно до частини другої статті 49 Закону № 1058-ІV поновлення виплати пенсії здійснюється за рішенням територіального органу Пенсійного фонду протягом 10 днів після з'ясування обставин і наявності умов для відновлення її виплати.
13.3. Заява про поновлення виплати пенсії подається пенсіонером особисто або його законним представником до органу, що призначає пенсію, за місцем перебування на обліку як одержувача пенсії.
13.4. Із заявою про поновлення виплати пенсії та документами про фактичне місце проживання позивач до відповідача не зверталась; документи, які би дозволили спростувати обставини, що стали підставою для зупинення виплати пенсії, відповідачу не надала.
14. 4 вересня 2018 року ВеликаПалата Верховного Суду ухвалила постанову, якою рішення суду першої інстанції залишила без змін (далі також - постанова).
15. Мотивувала постанову так :
15.1. Нормативно-правовим актом, який визначає підстави припинення пенсійних виплат як частину порядку пенсійного забезпечення, є Закон № 1058-IV. Інші нормативно-правові акти у сфері правовідносин, врегульованих Законом № 1058-IV, можуть застосовуватися виключно за умови, якщо вони не суперечать цьому Закону.
15.2. Перелік підстав для припинення виплати пенсії за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду України є вичерпним і передбачає можливість припинення виплати пенсії з інших підстав лише у випадках, прямо передбачених законом.
15.3. Не спростовують правильності висновків суду першої інстанції й аргументи відповідача, висловлені в апеляційній скарзі, щодо необхідності застосування до спірних правовідносин пункту 1 частини першої статті 10 та статті 20 Закону № 1706-VII, постанов КМУ № 637 і № 365, оскільки за змістом конституційних норм уряд не наділений правом вирішувати питання, які належать до виключної компетенції Верховної Ради України, так само як і видавати правові акти, що підміняють Закони України або суперечать їм.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
16. Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
18. Рішення та постанова враховують стандарт права власності на соціальні виплати відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
19. Правильними й обґрунтованими є висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та Великої Палати останнього про те, що припинення виплати пенсії можливе лише за умови прийняття пенсійним органом відповідного рішення з підстав, визначених статтею 49 Закону № 1058-IV; перелік таких підстав встановлюється тільки законом і не може змінюватися чи доповнюватися підзаконними нормативно-правовими актами.
20. Проте вважаємо за необхідне висловити окрему думку щодо окремих мотивів ухваленої у цій справі постанови та деяких проблем правозастосовної практики.
(2.1) Щодо ситуації з соціальними виплатами внутрішньо переміщеним особам
21. Внаслідок агресії проти України, внаслідок якої наша держава втратила ефективний контроль над частиною її територій, постали проблеми здійснення соціальних виплат на цих територіях, а також забезпечення відповідних прав і свобод внутрішньо переміщеним особам, тобто тим, які змушені були покинути своє місце постійного проживання та переїхати на підконтрольні Україні території.
22. 1 жовтня 2014 року КМУ постановою № 509 затвердив Порядок оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції. Цей Порядок набрав чинності 8 жовтня 2014 року. Згідно з постановами КМУ № 264 від 15 квітня 2015 року та № 636 від 26 серпня 2015 року назва Порядку була змінена на «Порядок оформлення і видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи».
23. 22 листопада 2014 року набрав чинності Закон України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від 20 жовтня 2014 року. Згідно з цим Законом Україна зобов'язалася вживати всіх можливих заходів, спрямованих на розв'язання проблем, пов'язаних із соціальним захистом, зокрема, відновленням усіх соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам.
24. В аспекті права на пенсійні виплати частина перша статті 7 цього Закону передбачала, що для взятої на облік внутрішньо переміщеної особи реалізація права на пенсійне забезпечення здійснюється відповідно до законодавства України, а згідно з частиною третьою цієї статті громадянин пенсійного віку, якого зареєстровано внутрішньо переміщеною особою, має право на отримання соціальних послуг відповідно до законодавства України за місцем реєстрації фактичного місця проживання.
25. 26 листопада 2014 року набрала чинності постанова КМУ № 637 «Про здійснення соціальних виплат особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції» від 5 листопада 2014 року (згідно з постановою КМУ № 636 від 26 серпня 2015 року назва постанови була змінена на таку: «Про здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам»). Уряд встановив, що призначення та продовження виплати пенсій особам, які переміщуються з цих територій, здійснюються за місцем перебування таких осіб на обліку, що підтверджується довідкою, виданою згідно постановою № 509.
27. 16 лютого 2016 року Міністерство соціальної політики України оприлюднило лист № 672/0/10-16/081 «Про посилення контролю за виплатами», в якому надало доручення управлінням праці і соціального захисту населення посилити контроль за процедурою взяття на облік внутрішньо переміщених осіб. З 18 лютого до органів праці та соціального захисту населення почали надходити складені СБУ та Державною прикордонною службою України списки з інформацією про осіб, які повинні бути зняті з обліку як внутрішньо переміщені через те, що фактично проживають на тимчасово непідконтрольній території України.
29. Для цього уряд розробив механізми верифікації проведених і майбутніх пенсійних виплат:
29.1. 17 березня 2016 року набрала чинності постанова КМУ № 167 від 14 березня 2016 року, якою внесені зміни до постанови № 637;
(2.2) Стосовно нагальної необхідності контролю за користуванням коштами відповідно до загальних інтересів
30. Не вдаючись до аналізу конкретних приписів зазначених актів уряду, звертаємо увагу на ситуацію, яка засвідчує необхідність впровадження ефективних механізмів верифікації проведених і майбутніх пенсійних виплатза місцем реєстрації фактичного місця проживання внутрішньо переміщених осіб.
(2.2.1) Публічний інтерес у здійсненні бюджетних соціальних виплат живим особам
32. Однією з підстав припинення виплати пенсії є смерть пенсіонера (пункт 3 частини першої статті 49 Закону № 1058-IV).
33. Право на пенсію є особистим майновим правом, яке не входить до складу спадщини (пункт 4 частини першої статті 1219 Цивільного кодексу України).
34. У ситуації з внутрішньо переміщеними особами, які повернулися проживати на тимчасово окуповані території, наявний високий ризик їхньому життю через воєнні дії.
35. У держави є об'єктивний інтерес в ефективному використанні суспільних коштів. Відтак, зважаючи на відсутність належного контролю над вказаними територіями, вона повинна мати можливість пересвідчитися у тому, що громадянин, якому призначена та виплачується з бюджету пенсія чи інша соціальна виплата, є живим.
37. Отже, з огляду на вказану ситуацію пропорційним меті здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів (частина друга статті 1 Першого протоколу до Конвенції) є розроблення державою механізмів верифікації соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам.
38. У цій справі позивач особисто в суд не з'являлася, процесуальні документи не підписувала. Процесуальні документи та повістки про виклик до суду першої інстанції та Великої Палати Верховного Суду, надіслані позивачеві на адресу нібито її фактичного місця проживання, зазначену у довідці про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, отримані не були та повернулися до суду через закінчення терміну зберігання.
39. Адвокат позивача на судовому засіданні повідомив Великій Палаті Верховного Суду, що позивач неофіційно працевлаштована в одному із сіл Бахмутського району Донецької області. Жодних інших деталей щодо фактичного місця перебування позивача повідомити не зміг.
40. Представники відповідача на засіданні Великої Палати Верховного Суду зазначили про скасування органом соціального захисту населення реєстрації позивача як внутрішньо переміщеної особи (після ухвалення Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішення у цій справі).
41. З боку спостерігача могло видаватися, що позивач повернулася проживати на тимчасово непідконтрольну уряду територію, і навіть представник позивача не виглядав переконаним у тому, що станом на момент розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду його довірителька є живою.
42. У таких ситуаціях за відсутності належних правових механізмів верифікації цілком можливим є отримання соціальних виплат замість померлої внутрішньо переміщеної особи, що недопустимо.
(2.2.2) Публічний інтерес у належному розподілі бюджетних коштів
43. Перший і основний рівень системи пенсійного забезпечення в Україні становить солідарна система, що базується на засадах солідарності, субсидування, здійснення виплати пенсій і надання соціальних послуг за рахунок коштів Пенсійного фонду України на умовах та в порядку, передбачених Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».
44. Закон України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» передбачає фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду України у сумі 139 313 418,3 тис. грн (відповідний показник у 2017 році становив 133 695 115 тис. грн).
45. Крім того, 208 257 226,7 тис. грн з 213 463 784,1 тис. грн доходів Пенсійного фонду України на 2018 рік становить сума єдиного внеску, розподілена на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування (постанова КМУ від 11 січня 2018 року № 8). Відповідний показник у 2017 році становив 156,4 млрд. грн з майже 161,9 млрд. грн доходів (постанова КМУ від 18 січня 2017 року № 17).
48. Непідконтрольність уряду частини територій Донецької та Луганської областей і, відповідно, зменшення надходження єдиного соціального внеску з цих територій, поклали тягар соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам на підконтрольні уряду території.
49. Вказане, вочевидь, впливає на політику уряду у сфері розподілу публічних ресурсів. За такої ситуації, враховуючи численні випадки отримання соціальних виплат особами, яким вони не були призначені, об'єктивно зумовленою є верифікація таких виплат внутрішньо переміщеним особам.
50. Припинення соціальних виплат деяким внутрішньо переміщеним з непідконтрольних територій Донецької та Луганської областей особам демонструє проблеми держави з верифікацією таких виплат на вказаних територіях і необхідність існування спеціального механізму додаткового контролю за користуванням коштами відповідно до загальних інтересів суспільства.
51. В умовах воєнної окупації окремих районів Донецької та Луганської областей Україна позбавлена можливості здійснювати державну владу на частині своєї території, а отже, - гарантувати на ній права та свободи.
52. Припинення виплати пенсій на вказаних територіях і впровадження особливого механізму їх отримання на підконтрольних територіях є втручанням у права, гарантовані Конвенцією, проте не свідчить про їх порушення.
53. Правові наслідки контрольних механізмів щодо проведення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам у вигляді припинення виплати пенсії можуть мати місце за умови прийняття пенсійним органом відповідного рішення з підстав, визначених частиною першою статті 49 Закону № 1058-IV. Перелік таких підстав встановлюється лише законом і не може доповнюватися підзаконними нормативними актами уряду чи інших органів влади. Проте підстави, визначені у пунктах 1, 3 і 4 частини першої статті 49 Закону № 1058-IV, а також підстави, визначені згідно з пунктом 5 вказаної частини у Законах України, можуть конкретизуватися для належного правозастосування у підзаконних нормативних актах.
54. Частина перша статті 49 Закону № 1058-IV передбачає можливість припинення виплати пенсії за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду або за рішенням суду, якщо пенсія призначена на підставі документів, що містять недостовірні відомості, а також в інших випадках, передбачених законом (пункти 1 і 5). А за змістом частини третьої статті 7 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» особи, які перебувають у складних життєвих обставинах і зареєстровані внутрішньо переміщеними, мають право на отримання соціальних послуг відповідно до законодавства України саме за місцем реєстрації фактичного, а не будь-якого місця проживання.
55. З огляду на вказане для правильного застосування частини першої статті 49 Закону № 1058-IV уряд може видавати підзаконні нормативні акти, встановлюючи контроль за тим, щоби соціальні виплати здійснювалися лише живим внутрішньо переміщеним особам, які для отримання таких виплат надали достовірні відомості про місце їхнього фактичного проживання.
56. Вважаємо, що запровадження таких контрольних механізмів буде сумісним з Конвенцією, якщо відповідатиме частині першій статті 49 № 1058-IV та частинам першій і третій статті 7 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», здійснюватиметься з метою контролю за користуванням коштами відповідно до загальних інтересів (як це передбачає частина друга статті 1 Першого протоколу до Конвенції) і буде пропорційним цій меті, забезпечуючи баланс публічного інтересу у цільовому використанні бюджетних коштів для соціальних виплат живим внутрішньо переміщеним особам і приватного інтересу в отриманні таких виплат особами, які, зокрема, проживають на непідконтрольних Україні територіях.
57. Крім того, зауважимо, що нормативна регламентація отримання внутрішньо переміщеними особами соціальних послуг відповідно до законодавства України за місцем реєстрації фактичного місця проживання, а також припинення урядом соціальних виплат на непідконтрольних Україні територіях не порушують заборону дискримінації внутрішньо переміщених осіб за ознакою місця проживання.
57.2. Троє із семи заявників у справі стверджували, що зазнали дискримінації за ознакою місця їх проживання, а тому вважали, що Україна порушила статтю 14 Конвенції у зв'язку зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
57.3. ЄСПЛ вказав, що головна відмінність становища цих трьох заявників порівняно зі становищем осіб, які проживають на території інших регіонів, контрольованих урядом, полягає у тому, що у місті, в якому проживають ці заявники, уряд не здійснює свої повноваження. Очевидно, це суттєво обмежує, якщо не позбавляє уряд можливості, зокрема, здійснювати соціальні виплати на непідконтрольній території. Об'єктивний чинник воєнних дій у регіоні, де проживали вказані троє заявників, змусив уряд вжити заходів щодо виправлення становища, які непотрібні в інших - підконтрольних йому - частинах країни. Тому ЄСПЛ вважав, що троє заявників, які скаржилися на порушення Україною заборони дискримінації, не опинилися в «аналогічній ситуації» порівняно з тими, які проживали на території, контрольованій урядом (§ 77).
58. З огляду на все викладене вище постанова Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року та рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 травня 2018 року у справі № 805/402/18 не повинні сприйматися як такі, що зобов'язують органи Пенсійного фонду України приймати рішення про виплату пенсій усім особам, які проживають на тимчасово окупованій території, і як такі, що вказують судам на необхідність зобов'язувати органи Пенсійного фонду України приймати зазначені рішення.
Судді Великої Палати Верховного Суду Д. А. Гудима