Справа № 818/2464/18
Суддя: С.В. Воловик
Дата ухвалення: 2019-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 січня 2019 р. Справа № 818/2464/18

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Воловика С.В.,

за участю секретаря судового засідання - Терехової О.Ю.,

представника позивача - ОСОБА_1,

відповідача-1 - ОСОБА_2,

представника третьої особи - ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в місті Суми адміністративну справу № 818/2464/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя"

до відповідача-1 Державного інспектора - головного спеціаліста ВКВОЗ у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах УКВОЗ ГУ Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_2

відповідача-2 Державного інспектора - начальника ВКВОЗ у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах УКВОЗ ГУ Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4

треті особи ОСОБА_5, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області

про визнання дій протиправними,-

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Керамейя" (далі по тексту - позивач, ТОВ "Керамейя") звернулось з позовною заявою до Державного інспектора, головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_2 (далі по тексту - відповідач-1 Державний інспектор ОСОБА_2), Державного інспектора, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4 (далі по тексту - відповідач-2, Державний інспектор ОСОБА_4), треті особи: ОСОБА_5, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, в якій просить суд:

- визнати протиправними дії державного інспектора, головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_2 та державного інспектора, начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та у м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4 щодо проведення 19.06.2018 перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" за результатами яких складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 19.06.2018 №431-ДК/468АП/09/01-18.

Позовні вимоги ТОВ "Керамейя" обґрунтовані наступним. 19.06.2018 посадовими особами відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області відповідно до вимог ст.6 і 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель» проведена перевірка з питання дотримання земельного законодавства при використанні земельних ділянок державної форми власності, що знаходяться на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району. За результатами перевірки складено акт №431-ДК/468АП/09/01/-18, де вказано, що частина земельної ділянки площею 6,8 га, яка орендована підприємством за договором оренди землі від 03.08.2012, використовується не за цільовим призначенням.

Не погоджуючись з діями державних інспекторів щодо проведення перевірки позивач, вказує на їх невідповідність Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

У зв'язку з цим, позивач вважає позовні вимоги обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Ухвалою суду від 29.06.2018 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі №818/2464/18, розгляд справи вирішено проводити за правилами спрощеного позовного провадження, судове засідання призначено на 26.07.2018 о 10 год. 00 хв.

Відповідачі з позовними вимогами не погодились, у відзиві на позовну заяву (а.с.25-27) зазначили, що в даному випадку підлягають застосуванню норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а не Закон України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки Держгеокадастр та його територіальні підрозділи (яким є Головне управління Держгеокадстру у Сумській області) не відноситься до жодного з перелічених в ч.4 ст.2 Закону №877-V органів, які здійснюють заходи контролю у сфері господарської діяльності.

Враховуючи наведені обставини, дії державних інспекторів щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" вчинені в рамках чинного законодавства, а отже, відповідно, позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

В заяві про доповнення підстав позову (а.с.37-40) позивачем додатково зазначено, що така підстава для проведення позапланової перевірки додержання вимог земельного законодавства як звернення районного відділу поліції, викладена в оскаржуваному наказі, не входить до вичерпного переліку підстав, встановлених ч. 1 ст. 6 Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V. Крім того, в оскаржуваному наказі про здійснення перевірки не визначено суб'єкта (суб'єктів) господарювання, щодо якого (яких) має буде здійснено захід контролю. До того ж у змісті згаданого наказу зазначена лише одна особа, яка приймає участь у здійсненні перевірки - державний інспектор ОСОБА_2, інший державний інспектор ОСОБА_4, відсутній серед визначених наказом осіб.

Ухвалою суду, занесеною до протоколу судового засіданні 26.07.2018, задоволено клопотання представника третьої особи та відкладено розгляд справи на 04.09.2018 о 12 год. 20 хв.

Ухвалою суду від 04.09.2018, на підставі клопотання позивача, провадження в адміністративній справі №818/2464/18 зупинено до набрання законної сили рішенням у справі №1840/3112/18.

Ухвалою суду від 14.12.2018 поновлено провадження у справі, розгляд справи по суті призначено у відкритому судовому засіданні на 15.01.2019 о 10 год. 00 хв.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив суд їх задовольнити.

Відповідач-1 в судовому засіданні проти позову заперечував та просив відмовити в його задоволенні у зв'язку з необгрунтованістю.

Представник третьої особи, Головного управління Держгеокадастру в Сумській області, в судовому засіданні просив відмовити в задоволенні позовних вимог.

Заслухавши повноважних представників сторін, дослідивши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи та об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

19.06.2018 посадовими особами відділу контролю за використанням та охороною земель у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Сумській області відповідно до вимог ст.6 і 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель» проведена перевірка з питання дотримання земельного законодавства при використанні земельних ділянок державної форми власності, що знаходяться на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району.

За результатами перевірки складено акт №431-ДК/468АП/09/01/-18 (а.с.11-12), де вказано, що станом на час проведення перевірки частина земельної ділянки площею 6,8га (державної форми власності, категорії - землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення з цільовим призначенням - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами, сформована в державному земельному кадастрі, зареєстрована згідно з договором оренди землі від 03.08.2012 б/н, зареєстрованому відділом Держкомзему у Сумському районі від 17.09.2012 за №05997, який надано відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами №4246 від 12.04.2007, надана в оренду ТОВ «Керамейя» з цільовим використанням - відкриті розробки та кар'єри) фактично використовується для сільськогосподарських потреб - розорана та засіяна сільськогосподарськими культурами, чим порушені вимоги пункту а) частини 1 статті 96 Земельного кодексу України, за що настає відповідальність відповідно до пункту ѓ) частини 1 ст.211 цього Кодексу.

27.06.2018 представник ТОВ «Керамейя» ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із запитом, в якому просив:

1. Надати копію наказу (рішення, розпорядження) на проведення заходу державного нагляду (контролю), тобто перевірки за якою складено вищезазначений акт (Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 19.06.2018 № 431- ДК/468АП/09/01-18).

2. Повідомити, який різновид вищезгаданого заходу державного нагляду (контролю) було проведено, а саме: дана перевірка була планова чи позапланова?

3. Якщо згадана перевірка була позаплановою, то просимо повідомити про підстави для її здійснення та надати копії документів підтверджуючі наявність даних підстав (а.с.11).

У відповіді ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 06.07.2018 №28-18-0.45-5004/2-18 на запит представника ТОВ «Керамейя» зазначено (а.с.42-46), що у червні 2018 р. проводилася позапланова перевірка додержання вимог земельного законодавства та надано копію наказу Головного управління Держгеокадастру від 31.05.2018 №381-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності».

Стверджуючи про протиправність дій відповідачів при проведенні перевірки позивач вказує на їх невідповідність Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Додатково на те, що така підстава для проведення позапланової перевірки додержання вимог земельного законодавства як звернення районного відділу поліції, викладена в оскаржуваному наказі, не входить до вичерпного переліку підстав, встановлених ч. 1 ст. 6 Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V. Крім того, в оскаржуваному наказі про здійснення перевірки не визначено суб'єкта (суб'єктів) господарювання, щодо якого (яких) має буде здійснено захід контролю. До того ж у змісті згаданого наказу зазначена лише одна особа, яка приймає участь у здійсненні перевірки - державний інспектор ОСОБА_2, інший державний інспектор ОСОБА_4, відсутній серед визначених наказом осіб.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Статтею 6 Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлені повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Зокрема, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать:

а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

додержання органами державної влади, органами місцевого. самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою.

Статтею 7 вказаного Закону визначені повноваження центрального органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійсненим державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Частиною 4 ст. 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок, розгляду звернень юридичних і фізичних осіб.

Відповідно до ст. 9 Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок, розгляду звернень юридичних і фізичних осіб, участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель.

Контроль за використанням і охороною земель є однією з найважливіших функцій державного управління земельним фондом.

Згідно зі ст.188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до ст. 187 Земельного кодексу України контроль полягає у забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі - Положення), передбачено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності та в частині родючості ґрунтів.

Підпунктом 25-1 пункту 4 вказаного Положення визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань:

організовує та здійснює державний нагляд (контроль):

а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель;

використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.

Відповідно до пункту 7 цього Положення Держгеокадастр здійснює свої повноваження у тому числі через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Згідно з Положенням про Головне управління Держгеокадастру в Сумській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 №308 «Про затвердження положень про територіальні органи Держгеокадастру» відповідач відповідно до покладених на нього завдань:

- здійснює, зокрема, державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі у частині дотримання земельного законодавства, використанні та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів.

Вимогами ст. 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про (адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Таким чином, здійснювалась перевірка об'єкту - земельної ділянки, а не суб'єкта господарювання у розумінні дій норм Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який не підлягає застосуванню у даному випадку, оскільки він визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), та не регулює відносини у такій специфічній сфері як організація здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і не спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Крім того, Держгеокадастр та його територіальні підрозділи (яким є Головне управління Держгеокадстру у Сумській області) не відноситься до жодного з перелічених в ч.4 ст.2 Закону №877-V органів, які здійснюють заходи контролю у сфері господарської діяльності, а саме: заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Також в абз. 2 ст. 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) визначено як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Проте в даному випадку перевірка не стосувалася питань дотримання суб'єктом господарювання належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, а стосувалася питань дотримання вимог земельного законодавства, що не підпадає під дію вищенаведеного Закону України "Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Варто відмітити, що згідно зі ст.4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України, що спростовує доводи представника позивача про необхідність зазначення в наказі на проведення перевірки найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися такий захід.

Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 10 цього ж Закону державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, серед іншого, мають право безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель.

Отже, перевірці підлягала земельна ділянка, розташована на території Верхньосироватської сільської ради Сумського району як особливий об'єкт державного контролю та охорони, а не ТОВ «Керамейя» як суб'єкт господарювання.

Підставою здійснення державного контролю слугував наказ від 31.05.2018 №381-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності".

Даний наказ був оскаржений в судовому порядку.

Так, рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 12.09.2018 по справі №1840/3112/18, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 03.12.2018 відмовлено в задоволенні позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" до Начальника Головного управління Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_6, Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання протиправним та скасування наказу від 31.05.2018 №381-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності".

Враховуючи вищевикладене, суд доходить висновку, що відповідачі під час проведення перевірки діяли згідно з приписами Закону України "«Про державний контроль за використанням та охороною земель», у зв'язку з чим позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамейя" до Державного інспектора - головного спеціаліста ВКВОЗ у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах УКВОЗ ГУ Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_2, Державного інспектора - начальника ВКВОЗ у Білопільському, Лебединському, Сумському районах та м. Сумах УКВОЗ ГУ Держгеокадастру у Сумській області ОСОБА_4, треті особи: ОСОБА_5, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання дій протиправними - відмовити.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на рішення суду протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

В повному обсязі рішення складено 22.01.2019.

Суддя С.В. Воловик