Справа № 803/1078/18
Суддя: Ніколін Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2019-01-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 січня 2019 рокуЛьвів№ 857/2395/18

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Ніколіна В.В.,

суддів Багрія В.М., Старунського Д.М.

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2018 року (суддя - Каленюк Ж.В., м. Луцьк, повний текст судового рішення складено 25 вересня 2018 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди,-

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 15.06.2018 звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття «Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку»; зобов'язання виконавчого комітету Луцької міської ради розробити та затвердити «Правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку» впродовж 180 календарних днів з дня набрання рішенням суду законної сили; стягнення з відповідача моральної шкоди у сумі 1000000,00 грн. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, щопунктом 1 «Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту», затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року №176, передбачено, що порядок проїзду міським пасажирським автомобільним транспортом і його оплати, права та обов'язки пасажирів, а також відносини автомобільних перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури та наявність автоматизованої системи обліку оплати проїзду, визначаються Правилами користування міським пасажирським автомобільним транспортом, які затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування. Позивач зазначає, що на його звернення відповідач не надав належним чином засвідчену копію затверджених «Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку». Відсутність таких Правил, на думку позивача, породжує невизначеність у питаннях перевезення пасажирів міським автомобільним транспортом у місті Луцьку, зокрема, відсутність належної якості послуг, неадекватну поведінку водіїв і перевізників, постійні конфлікти між водіями та пасажирами, скарги пасажирів, відсутність належного реагування органів місцевого самоврядування на такі скарги. Крім цього, позивач стверджує, що бездіяльністю відповідача, яка спричиняє постійні конфлікти з водіями та перевізниками, йому завдано моральної шкоди, яка полягає у душевних стражданнях та переживаннях та яку він оцінює у сумі 1000000,00 грн.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2018 року у справі №803/1078/18 в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив позивач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги покликається на обставини, викладені в позовній заяві, яким суд першої інстанції не надав належної правової оцінки.

Відповідач у письмовому відзиві на апеляційну скаргу вважає рішення суду першої інстанції обґрунтованим, прийнятим з врахуванням всіх обставини справи та таким, що відповідає нормам матеріального та процесуального права. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

Учасники справи в судове засідання на виклик суду не з'явилися, хоча належним чином були повідомленні про місце та час розгляду справи, а тому колегія суддів вважає можливим розглянути дану справу згідно з п.2 ч.1 ст.311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Постанова суду першої інстанції мотивована безпідставністю позовних вимог та відсутністю підстав для їх задоволення.

Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, позивач 06.06.2018 звернувся до виконавчого комітету Луцької міської ради із проханням надати належним чином засвідчену копію «Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку».

Відповідач листом від 11.06.2018 повідомив позивача, що на засіданні виконавчого комітету 28.04.2017 прийнято рішення №189-1 «Про план дій із запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності». Відповідно до даного рішення першочерговим буде визначення особи, уповноваженої здійснювати справляння плати за проїзд, тобто створення Єдиного транспортного оператора. Також відповідач вказав, що у разі створення автоматизованої системи обліку оплати проїзду порядок її функціонування, види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів, буде проходити процедуру згідно із Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Разом з тим, у межах даного позову не оскаржуються дії відповідача щодо розгляду звернення ОСОБА_1, тому зміст вказаного листа має значення лише у тому аспекті, що на час звернення останнього такі Правила не були затверджені.

Вважаючи бездіяльність виконавчого комітету Луцької міської ради щодо неприйняття «Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку» позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб'єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень регулює Закон України «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон №2344-III).

Органи місцевого самоврядування входять до системи органів державного регулювання та контролю діяльності автомобільного транспорту. Так відповідно до частини дев'ятої статті 6 Закону №2344-III органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

Загальне державне регулювання діяльності автомобільного транспорту здійснює Кабінет Міністрів України відповідно до своїх повноважень (частина друга статті 6 вказаного Закону).

Відповідно до частини шістнадцятої статті 35 Закону №2344-III Правила надання послуг пасажирського автомобільного транспорту затверджує Кабінет Міністрів України.

Водночас, Законом України від 17 січня 2017 року №1812-VIII статтю 35 Закону №2344-III доповнено частиною сімнадцятою, згідно з якою установлено, що Правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування. Вони визначають порядок проїзду і його оплати, права та обов'язки пасажирів, а також взаємовідносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури та наявність автоматизованої системи обліку оплати проїзду (ця норма чинна з 07 лютого 2017 року).

На виконання повноважень у сфері державного регулювання діяльності автомобільного транспорту постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року №176 затверджено «Правила надання послуг пасажирського автомобільного транспорту» (далі - Правила №176). Ці Правила визначають порядок здійснення перевезень пасажирів та їх багажу автобусами, таксі, легковими автомобілями на замовлення, а також обслуговування пасажирів на автостанціях і є обов'язковими для виконання організаторами регулярних перевезень, замовниками транспортних послуг (далі - замовники послуг), автомобільними перевізниками, автомобільними самозайнятими перевізниками, персоналом автомобільного транспорту, автостанціями та пасажирами.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25 жовтня 2017 року №812 пункт 1 Правил №176 доповнено абзацом наступного змісту: «Порядок проїзду міським пасажирським автомобільним транспортом і його оплати, права та обов'язки пасажирів, а також відносини автомобільних перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури та наявність автоматизованої системи обліку оплати проїзду, визначаються Правилами користування міським пасажирським автомобільним транспортом, що затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування».

Як визначено частиною першою статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження, серед яких затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством; прийняття рішення про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності та визначення особи, уповноваженої здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду; встановлення порядку функціонування та вимог до автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності, а також видів, форм носіїв, порядку обігу та реєстрації проїзних документів. Таким чином, затвердження Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку є повноваженням відповідача у справі - виконавчого органу Луцької міської ради.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 28 квітня 2017 року №189-1 затверджено план дій із запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності. Пунктом 3 вказаного плану передбачено розробку і затвердження Правил користування міським електричним та автомобільним транспортом. Даний план складається з чотирьох пунктів, які фактично є етапами впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті та розробки і затвердження згаданих Правил.

В ході судового розгляду в суді першої інстанції встановлено, що рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 15 серпня 2018 року №495-1 вирішено доповнити додаток до рішення виконавчого комітету міської ради від 15 листопада 2017 року №699-1 «Про план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2018 рік» пунктами 6-10. Зокрема, включено до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2018 рік, проект про затвердження Правил користування міським пасажирським транспортом (тролейбусом, автобусом) у м. Луцьку.

Наведене вказує на те, що відповідачем вживалися заходи на виконання плану дій, що затверджений рішенням Виконавчого комітету Луцької міської ради від 28 квітня 2017 року №189-1, та ведеться робота щодо прийняття та запровадження Правил користування міським пасажирським транспортом у місті Луцьку, що за своєю суттю є регуляторним актом, а тому має бути затверджений з урахуванням визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури підготовки та прийняття. Варто також зазначити, що нормативними актами конкретні строки для затвердження таких Правил не встановлені.

Враховуючи вищенаведені приписи чинного законодавства в сукупності із фактичними обставинами справи, перевіряючи доводи позивача на предмет бездіяльності щодо затвердження Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку, апеляційний суд вважає за необхідне зазначити, що протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти, як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи. Самі по собі строки поза зв'язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

Така правова позиція була викладена у постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № 12-1393а17 та підтримана Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 19 квітня 2018 року у справі №800/426/17.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції не вважає, що відповідач, не затвердивши на час звернення позивача до суду із даним позовом, «Правила користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку», допустив протиправну бездіяльність - таку, що має негативні наслідки на конкретні суб'єктивні права позивача. При цьому, цілком обґрунтованими є твердження суду першої інстанції, який зазначив, що відсутність затверджених «Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку» не свідчить про те, що відповідні правовідносини щодо визначення порядку проїзду і його оплати, права та обов'язки пасажирів, а також взаємовідносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури залишаються неврегульованими, оскільки врегульовуються Законом України «Про автомобільний транспорт», Законом України «Про захист прав споживачів», Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, Кодексом України про адміністративні правопорушення, «Правилами надання послуг пасажирського автомобільного транспорту», затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року №176 зі змінами, «Порядком організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом», затвердженим наказом Міністерства інфраструктури України 15 липня 2013 року №480, «Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Також, колегія суддів звертає увагу, що статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1, 2 статті 55 Конституції України, статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Встановлення факту наявності порушення права, свободи чи інтересу особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковим під час судового розгляду.

Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Тому, завданням адміністративного судочинства є захист саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, причому захист прав, свобод та інтересів є похідним, тобто передбачає наявність установленого судом факту їх порушення.

З урахуванням наведених норм, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання саме її прав, свобод чи інтересів, а тому суд повинен установити, чи були порушені, невизнані права, свободи чи інтереси такої особи, і залежно від установленого вирішити питання про задоволення позовних вимог або відмову в їх задоволенні.

Суд апеляційної інстанції вважає, що в даному випадку виконавчим комітетом Луцької міської ради будь-яких рішень, дій чи бездіяльності, які б порушували права, свободи чи інтереси позивача, не приймалося та не вчинялося. Позивач не навів жодних доказів щодо існування реального негативного впливу безпосередньо на його права та, що відповідач своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю порушив його права, свободи чи інтереси і що в нього виникло право на звернення до суду за їх захистом.

Твердження позивача про відсутність належної якості послуг, неадекватну поведінку водіїв і перевізників, постійні конфлікти між водіями та пасажирами, скарги пасажирів, відсутність належного реагування органів місцевого самоврядування на такі скарги судом до уваги не приймаються, оскільки їх вирішення, на думку суду, не залежить від наявності Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку. Наявність у позивача реального спору із конкретним водієм чи перевізником підлягає вирішенню у встановленому чинним законодавством порядку.

Водночас, із змісту поданого відповідачем відзиву на апеляційну скаргу вбачається, що 21 листопада 2018 року виконавчим комітетом Луцької міської ради прийнято рішення №744-1, яким затверджено «Правила користування міським пасажирським транспортом (тролейбусом, автобусом) у м. Луцьку», що додатково свідчить про виконання відповідачем свого обов'язку, який виник у нього у зв'язку із змінами, внесеними до постанови Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року №176 25 жовтня 2017 року. Вказане підтверджує відсутність бездіяльності з боку відповідача та свідчить про належне виконання ним передбачених чинним законодавством приписів.

Так, як суд відмовляє у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Луцької міської ради щодо неприйняття Правил користування міським пасажирським автомобільним транспортом у місті Луцьку, то відсутні підстави для задоволення вимоги позивача про стягнення моральної шкоди, яка є похідною.

Оцінюючи в сукупності наведене, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що заявлений позов є безпідставним та необґрунтованим, через що останній не підлягає до задоволення.

Відповідно до частини першої статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Згідно із статтею 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції відповідає вимогам статті 242 КАС України, підстав для задоволення вимог апеляційної скарги колегією суддів не встановлено.

Згідно з частиною другою статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.

Керуючись ст.308, 311, 316, 321, 325, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 вересня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. В. Ніколін
судді В. М. Багрій
Д. М. Старунський
Повне судове рішення складено 11 січня 2019 року.