Справа № 826/15322/18
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2019-01-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 січня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Степанюка А.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_2 про зобов'язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до ОСОБА_2 про знесення об'єкту самочинного будівництва, а саме, індивідуального житлового будинку та фундаменту під господарську споруду, що знаходяться по АДРЕСА_1 з компенсацією витрат, пов'язаних з таким знесенням, за рахунок відповідача.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2018 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі п.1 ч.1 ст.170 КАС України.

Не погоджуючись з даною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить цю ухвалу скасувати та справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. На думку апелянта, ухвала суду першої інстанції винесена з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що даний позов повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства, що підтверджено позицією Великої Палати Верховного Суду.

Згідно з п.2 ч.1 ст.311 КАС України, справу розглянуто у письмовому провадженні.

Відповідно до ст.320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, предметом позову у даній справі є вирішення питання про знесення самочинного будівництва, а саме індивідуального житлового будинку та фундаменту під господарську споруду, що знаходяться по АДРЕСА_1

Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у справі, дійшов висновку, що такий спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки він не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речових прав, а відтак, його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Так, відповідно до п. 1 ч.1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку колегія суддів доходить наступних висновків.

Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до п.п.1, 2 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Європейський суд з прав людини в рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст.5 КАС України у порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб'єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.

Водночас, за приписами п.7 ч.1 ст.4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до ч.1 ст.10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури, додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Частиною 3 ст.6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (Державна архітектурно-будівельна інспекція України).

Згідно з пп.1 п.«б» ч.1 ст.31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам міських рад делеговано повноваження у галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Управління ДАБК є суб'єктом владних повноважень, оскільки здійснює делеговані повноваження, а тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.

Зі змісту ч. 4 ст. 5 КАС України вбачається, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні особи в чітко визначених законами України випадках.

За змістом ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об'єкта.

Відповідно до п.3 ч.4 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов'язкові для виконання приписи.

Згідно із ч.1 ст.38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.

Проаналізувавши зміст ч.1 ст.38 та п.3 ч.4 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», колегія суддів дійшла висновку, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об'єкта. Цей припис є обов'язковою передумовою для можливості контролюючого органа на звернення до суду на підставі ч.1 ст.38 вказаного Закону у зв'язку з його невиконанням. І, враховуючи положення ч.4 ст.5 КАС України такий позов повинен розглядатись в порядку адміністративного судочинства.

Дії органу державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються ним як суб'єктом владних повноважень послідовно в чітко визначеному порядку. Зокрема такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов'язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то і подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинно розглядатись у порядку адміністративного судочинства.

Звертаючись до суду з позовом про знесення об'єкту самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливих суспільно значимих несприятливих наслідкам порушення відповідних норм і правил.

Таким чином, спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими. За таких обставин висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, є помилковим та не відповідає фактичним обставинам справи.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції керувався правовим висновком, викладеним у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 802/1318/15-а, за висновком якого відповідно до ст. 177 ЦК України об'єкти самочинного будівництва належать до об'єктів цивільних прав.

Колегія суддів звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду відступила від цього висновку в постановах від 11 квітня 2018 року у справі №161/14920/16-а та від 16 травня 2018 року у справі №522/5487/17.

Зважаючи на викладене, спір, який є предметом розгляду у даній справі, не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом приведення до первинного стану житлового будинку. Справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.

За таких обставин, висновок суду першої інстанцій про відмову у відкритті провадження в цій справі, є помилковим.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №826/12372/17, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, за наслідком розгляду апеляційної скарги, колегія суддів доходить висновку, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність встановлених п.1 ч.1 ст.170 КАС України підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до ОСОБА_2 про зобов'язання вчинити дії.

На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що помилковість висновків суду першої інстанції та порушення норм процесуального права призвело до неправильного вирішення питання, колегія суддів вважає, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2018 року про відмову у відкритті провадження у справі підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2018 року - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та подальшому оскарженню не підлягає.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

А.Г. Степанюк