Справа № 620/3867/18
Суддя: Тихоненко О.М.
Дата ухвалення: 2019-01-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 січня 2019 року м. Чернігів Справа № 620/3867/18

Чернігівський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Тихоненко О.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін справу за позовом Заступника керівника Чернігівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Вознесенської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Державна екологічна інспекція у Чернігівській області про визнання незаконним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Чернігівської місцевої прокуратури (далі - позивач) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Вознесенської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області (далі - Вознесенська сільрада, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Державна екологічна інспекція у Чернігівській області про визнання незаконним та скасування рішення чотирнадцятої сесії сьомого скликання Вознесенської сільради від 13.07.2017 «Про затвердження Порядку видалення дерев, кущів та інших зелених насаджень за межами населених пунктів на території Вознесенської сільської ради».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що повноваження Вознесенської сільради щодо благоустрою поширюються виключно на територію в межах населених пунктів сільської ради. Відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення вийшов за межі наданих останньому законом повноважень, оскільки затверджено порядок видалення зелених насаджень за межами населених пунктів, а тому рішення чотирнадцятої сесії сьомого скликання Вознесенської сільради від 13.07.2017 «Про затвердження Порядку видалення дерев, кущів та інших зелених насаджень за межами населених пунктів на території Вознесенської сільської ради» прийнято з порушенням вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Лісового кодексу України.

10.12.2018 ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами. Ухвалою суду надано термін для подачі до суду відзиву на позовну заяву, відповіді на відзив та заперечень.

27.12.2018 відповідачем, в межах встановленого судом строку, надано відзив на позов, в якому останній просить відмовити в задоволенні позовних вимог та зазначає, що у прокурора відсутні підстави для звернення до суду з вказаним позовом, однак перебравши на себе повноваження позивача, прокурор не обґрунтував та не довів належними і допустимими доказами наявність порушень відповідачем законних інтересів держави. В свою чергу, прокурор у позовній заяві не зазначає, яке право порушено Вознесенською сільрадою, що стало підставою для подання позову та яке відношення має прокурор до видалення аварійних зелених насаджень. Благоустрій необхідно здійснювати як в межах, так і за межами населеного пункту, що врегульовано Законом України «Про благоустрій населених пунктів», при цьому за межами населеного пункту в межах території територіальної громади за сільською радою залишається самостійно вирішувати питання місцевого значення, а тому прийняте відповідачем рішення є законним та таким, що скасуванню не підлягає.

Позивачем 02.01.2019 надано відповідь на відзив, в якій останній зазначає про обставини, викладені в позові та просить задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.

09.01.2019 Вознесенською сільрадою подано заперечення, в яких зазначено про обставини, викладені у відзиві на позовну заяву.

Третьою особою у визначений в ухвалі строк пояснень по справі не подано.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

В липні 2015 року до Улянівської сільської ради (нині Вознесенська сільська рада) надійшли звернення юридичних та фізичних осіб щодо вжиття заходів по видаленню аварійних зелених насаджень (а.с.62-65).

24.07.2015 рішенням Улянівської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області прийнято рішення № 58 відповідно до якого вирішено направити клопотання до Чернігівської районної державної адміністрації про проведення обстеження аварійних зелених насаджень поза межами населених пунктів Улянівської сільської ради та надання дозволу на їх видалення з метою забезпечення безпечної життєдіяльності населення, безпеки дорожнього руху, збереження ПЛ 10кВ, надання населенню можливості ведення садівництва та особистого селянського господарства (а.с.66), яке листом від 10.08.2015 № 170 направлено Чернігівській районній державній адміністрації (а.с.67).

Як вбачається з матеріалів справи 17.11.2015 Улянівська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області звернулася до Чернігівської районної державної адміністрації з клопотанням № 03-16/232 про надання дозволу на видалення аварійних зелених насаджень поза межами населених пунктів Улянівської сільської ради (а.с.68).

В подальшому, 29.12.2015 Улянівська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області звернулася до ДСЛП «Київлісозахист» щодо направлення спеціаліста для лісопатологічного і санітарного обстеження деревних насаджень, в адміністративних межах Улянівської сільської ради за межами населеного пункту (а.с.69), за результатами якого 12.01.2016 складено акт та вказано, що комісія вважає за необхідне провести вирубку аварійно-небезпечних дерев на даному відрізку (а.с.70).

Улянівська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області 21.01.2016 в черговий раз звернулася до Чернігівської районної державної адміністрації з клопотанням про надання дозволу на видалення аварійних зелених насаджень поза межами населених пунктів Улянівської сільської ради (а.с.71).

Листом Чернігівської районної державної адміністрації Чернігівської області від 01.03.2016 № 02-15/362 адресованим сільським, селищним радам повідомлено, що зелені насадження не віднесені до рослинних ресурсів загальнодержавного значення є природними рослинними ресурсами місцевого значення та можуть використовуватись на підставі дозволу та в порядку, визначеному органами місцевого самоврядування. З метою попередження виникнення аварійних ситуацій, пов'язаних з падінням дерев на автомобільні дороги, лінії електропередач і т.п. для врегулювання питання щодо видалення зелених насаджень за межами населених пунктів пропоновано розглянути можливість розробки та затвердження порядку використання даних ресурсів на сесіях сільських та селищних рад (а.с.72).

Також, в листі від 24.05.2017 № Л-67/01-09 Департамент житлово-комунального господарства зазначив, що зелені насадження не віднесені до рослинних ресурсів загальнодержавного значення є природними рослинними ресурсами місцевого значення та можуть використовуватись на підставі дозволу та в порядку, визначеному органами місцевого самоврядування. З метою попередження виникнення аварійних ситуацій, пов'язаних з падінням дерев на автомобільні дороги, лінії електропередач, для врегулювання питання, щодо видалення зелених насаджень за межами населених пунктів сільським та селищним радам Чернігівського району запропоновано розглянути на сесіях можливість розробки та затвердження порядку використання цих ресурсів (а.с.73).

Як вбачається з матеріалів справи 13.07.2017 Вознесенською сільрадою (чотирнадцята сесія сьомого скликання) прийнято рішення про затвердження Порядку видалення дерев, кущів та інших зелених насаджень за межами населених пунктів на території Вознесенської сільради (а.с.13-14).

16.04.2018 відповідачем прийнято рішення № 44 про видалення зелених насаджень, яким вирішено створити комісію з обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню, з наданням права складати акти обстеження зелених насаджень (а.с.74) та направлено лист № 03-16/109 начальнику Державної екологічної інспекції в Чернігівській області щодо надання спеціаліста інспекції для обстеження аварійних зелених насаджень на ткриторії Вознесенської сільради за межами населених пунктів сільської ради (а.с.75).

Вказаною комісією оглянуто зелені насадження та прийнято акти обстеження (а.с.79-82).

Листом від 19.04.2018 № 06-09/961 Державна екологічна інспекція у Чернігівській області повідомила відповідача, що до їхньої компетенції не відноситься обстеження зелених насаджень на предмет їх знесення за межами населених пунктів (а.с.76).

Відповідно до листа № 2 від 17.04.2018 Обслуговуючий кооператив «Садівниче товариство «Патріот» просить видалити старі аварійні дерева, які ростуть уздовж дороги фабрика «Сіверянка» - с. Олексндрівка (а.с.77).

07.05.2018 відповідачем прийнято рішення № 52 про затвердження актів обстеження зелених насаджень в адміністративних межах Вознесенської сільської ради та видачі ордерів на їх видалення (а.с.78).

Вказане вище рішення було оскаржено в судовому порядку.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 25.09.2018 по справі № 2540/2910/18 в задоволенні позову Заступника керівника Чернігівської місцевої прокуратури в інтересах держави про визнання протиправними та скасування рішення виконавчого комітету Вознесенської сільської ради Чернігівського району № 52 від 07.05.2018 "Про затвердження актів обстеження зелених насаджень в адміністративних межах Вознесенської сільської ради та видача ордерів на їх видалення" щодо затвердження актів обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню, в адміністративних межах Вознесенської сільської ради Чернігівського району та оформлення ордерів на їх видалення; визнання протиправним та скасування ордеру № 4 на видалення зелених насаджень від 02.07.2018 відмовлено повністю.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.01.2019 апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Чернігівській області залишено без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року - без змін.

Надаючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на наступне.

Частиною першою статті 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Відповідно до ч. 3 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування передбачено, що публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

При цьому, ч. 1 ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування передбачає, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом.

Водночас ст. 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Стаття 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. А виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно з ч. 1 ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено, що місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

В свою чергу, п. 7 ст. 16 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів.

Так, Чернігівська районна рада Чернігівської області є органом місцевого самоврядування, у якому не утворюються виконавчі органи рад. Органи місцевого самоврядування не є державними органами, отже, не можуть порушуватися "інтереси держави".

Крім того, рішення чотирнадцятої сесії сьомого скликання Вознесенської сільської ради Чернігівського району від 13.07.2017 «Про затвердження Порядку видалення дерев, кущів та інших зелених насаджень за межами населених пунктів на території Вознесенської сільської ради» прийнято на підставі листа Чернігівської районної державної адміністрації від 01.03.2016 № 02-15/362 (а.с.72) та листа Департаменту житлово-комунального господарства та паливо-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації від 24.05.2017 №Л-67/01-09 (а.с.73) було рекомендовано органам місцевого самоврядування приймати власні рішення, якими затверджувати власні порядки видалення дерев, кущів та інших зелених насаджень за межами населених пунктів.

Тобто на виконання доручень місцевих державних адміністрацій було прийнято вказаний порядок.

Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх,виконавчі органи.

Визначення поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження" надано в Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 1-1/99. Згідно з цим Рішенням під таким органом слід розуміти орган державної влади або орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Враховуючи вимоги Закону № 280/97-ВР, місцеві ради, як органи місцевого самоврядування, не наділені жодними делегованими повноваженнями органів виконавчої влади. Згідно з ч. 2 ст. 11 Закону № 280/97-ВР делегованими повноваженнями можуть наділятися лише виконавчі органи місцевих рад.

Положенням глави 2 розділу ІІ Закону № 280/97-ВР визначено повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Ці повноваження, відповідно до статей вказаної глави, розділені на власні повноваження виконавчих органів рад і на делеговані повноваження.

Разом з тим стосовно повноважень місцевих рад поділ повноважень на власні та делеговані відсутній, що дає підстави стверджувати, що місцеві ради не наділені делегованими повноваженнями органів виконавчої влади.

Системний аналіз наведених положень ст. ст. 26, 59 Закону № 280/97-ВР дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

У той же час у ст. 3 Конституції закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у ст. 74 Закону № 280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Крім того, у п. 5 рішення № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Таку ж правову позицію висловив Верховний суд України у постанові від 4 червня 2013 року у справі №21-64а13.

Так, рішенням виконавчого комітету Вознесенської сільської ради від 06.06.2018 № 66 виконавцями робіт з видалення зелених насаджень визначено ТОВ «Відродження - 2012» та ФОП «ОСОБА_4.» та укладено з ними договори (а.с.83-97).

Таким чином, скасування вказаного порядку може призвести до порушення права юридичних осіб, які здійснюють господарську діяльність та реалізують оскаржуваний порядок через забезпечення благоустрою на території Вознесенської сільської ради за межами населеного пункту.

В статті 29 Закону № 280/97-ВР зазначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, зокрема, управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Відповідно, навіть виконавчі органи місцевих рад можуть здійснювати повноваження щодо управління майном, що перебуває у комунальній власності, лише в межах, визначених місцевою радою.

Згідно з пгі. 7 п. "а" ч. 1 ст. ЗО Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо організації благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Таким чином благоустрій необхідно здійснювати як в межах, так і за межами населеного пункту, що врегулювано Законом України «Про благоустрій населених пунктів».

При цьому за межами населеного пункту в межах території територіальної громади за сільською радою залишається самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Так, відповідно до листів Чернігівської райдержадміністрації від 01.03.2016 № 02-15/362 та Департаменту житлово-комунального господарства та паливо-енергетичного комплексу Чернігівської облдержадміністрації від 24.05.2017 №Л-67/01-09 (а.с.72-73) повідомлено про можливість на сесіях сільських та селищних рад розробки та затвердження порядку використання видалення аварійних зелених насаджень за межами населених пунктів з метою попередження виникнення аварійних ситуацій пов'язаних з палінням дерев на автомобільні дороги, лінії електропередач і т.п.

Суд звертає увагу на звернення, які надходили до Улянівської сільської ради від юридичних та фізичних осіб, за наслідками розгляду яких Державним спеціалізованим лісозахисним підприємством «Київлісозахист» проведено обстеження та встановлено аварійність зелених насаджень (а.с.70).

Таким чином, виконавчий комітет Вознесенської сільської ради з метою забезпечення безпеки життєдіяльності та вирішення питання попередження виникнення аварійних ситуацій пов'язаних з падінням дерев в межах повноважень забезпечив організацію благоустрою на території Вознесенської сільської ради.

Крім того необхідно зазначити, що центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства є Державне агентство лісових ресурсів України (далі - Держлісагентство). Відповідно до повноважень визначених пп.4 та пп.7 п.4 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 521 Держлісагентство здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства, а також веде державний лісовий кадастр та облік лісів.

Повноваження Державної екологічної інспекції України передбачені, Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 р. № 275. При цьому, підпункт 2 пункту 4 вказаного Положення передбачає, що відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства.

Тобто контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється виключно щодо делегованих повноважень.

Відповідно до п. б ч. 1 ст. 4 Закону України «Про рослинний світ» до природних ресурсів місцевого значення не відноситься лісовий фонд, оскільки, є природними ресурсами загальнодержавного значення.

В свою чергу, згідно ст. 4 Лісового кодексу України до лісового фонду України не належать: зелені насадження в межах населених пунктів (парки, сади, сквери, бульвари тощо), які не віднесені в установленому порядку до лісів; окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках.

Статтею 1 Лісового кодексу України визначено, що земельна лісова ділянка - земельна ділянка лісового фонду України з визначеними межами, яка надається або вилучається у землекористувача чи власника земельної ділянки для ведення лісового господарства або інших суспільних потреб відповідно до земельного законодавства.

Згідно ч. 1 ст. 57 Земельний кодекс України земельні ділянки лісогосподарського призначення за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 55 Земельного кодексу України передбачено, що до земель лісогосподарського призначення належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства. До земель лісогосподарського призначення не належать землі, зайняті: зеленими насадженнями у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів; окремими деревами і групами дерев, чагарниками на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках.

Так, листом від 17.08.2018 № 18-25-0.212-3394/118-18 Міжрайонним управлінням у Ріпкинському та Чернігівському районах Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області надано повну інформацію щодо віднесення вказаних земельних ділянок до земель транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення (земельна ділянка за схемою №1), а також до земель сільськогосподарського призначення (земельна ділянка за схемою №2) (а.с.99).

Відповідно до листа від 17.08.2018 № 08-06/2481 Управління капітального будівництва Чернігівської облдержадміністрації багаторічні зелені насадження на баланс не передавалися (а.с.101).

Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Частиною 3 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч. 4 ст.53Кодексу адміністративного судочинства України).

Таким чином прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

20.09.2018 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в рамках справи № 924/1237/17 (ЄДРСРУ № 76609979) досліджував виключні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді в рамках ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити ... скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. Fгаnсе) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VІІ (далі - Закон).

Згідно з ч. 3 ст. 2 Закону, на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

За приписами п. 2 ч. 1 ст. 2 Закону, на прокуратуру покладаються такі функції, зокрема, як представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до ст. 23 Закону, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі №822/238/15, адміністративне провадження №К/9901/53795/18 (ЄДРСРУ № 76701362) та від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17).

В даному випадку, прокурор не обґрунтував та не довів належними та допустимими доказами наявність порушень відповідачем законних інтересів держави.

Згідно з частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, приходить до висновку про необхідність відмови в задоволенні позовних вимог Заступника керівника Чернігівської місцевої прокуратури.

Керуючись статтями 72-74, 77, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

В задоволенні позову Заступника керівника Чернігівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Вознесенської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Державна екологічна інспекція у Чернігівській області про визнання незаконним та скасування рішення відмовити повністю.

Рішення суду може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складання повного рішення суду. Апеляційна скарга, з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Позивач: Заступник керівника Чернігівської місцевої прокуратури (вул. Шевченка, 1, м. Чернігів, 14000);

Відповідач: Вознесенська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області (вул. Центральна, 43-Б, с. Вознесенське, Чернігівського району, 15535, );

Третя особа: Державна екологічна інспекція у Чернігівській області (вул. Малясова, 12, м. Чернігів, 14017, ).

Повний текст рішення складено 16.01.2019.

Суддя О.М. Тихоненко