Справа № 283/1721/15-а
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2018-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 грудня 2018 року

м. Київ

Справа № 283/1721/15-а

Провадження № 11-1128апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2016 року (судді Іваненко Т. В., Зарудяна Л. О., Кузьменко Л. В.) у справі № 283/1721/15-а за позовом ОСОБА_3 до Малинської міської ради Житомирської області (далі - Міськрада), третя особа - фізична особа-підприємець (далі - ФОП) ОСОБА_4, про визнання бездіяльності протиправною і зобов'язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

У липні 2015 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом до Міськради, вякому з урахуванням уточнення позовних вимог просила:

- визнати протиправною бездіяльність Міськради при здійсненні управлінських функцій щодо забезпечення дотримання вимог законодавства при встановленні тимчасових споруд;

- зобов'язати відповідача анулювати паспорт прив'язки групи тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (торговельні павільйони) на АДРЕСА_1, виданий ФОП ОСОБА_4 20 жовтня 2014 року, реєстраційний № 15/14;

- зобов'язати Міськраду замовити роботи із демонтажу вказаної групи тимчасових споруд.

На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначила, що вона є власницею нежитлового приміщення - торгового павільйону (магазин «Гастрономчик») та земельної ділянки в АДРЕСА_1. 20 жовтня 2014 року за заявою ФОП ОСОБА_4 Міськрада видала йому паспорт прив'язки № 15/14 групи тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (два торговельні павільйони) на АДРЕСА_1 біля магазину «Гастрономчик». Згідно умов цього паспорта група тимчасових споруд (два торговельних павільйони) встановлюється на відстані 10 метрів від магазину позивача, що суперечить Державним будівельним нормам 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затвердженим наказом Державного комітету України у справах містобудування і архітектури від 17 квітня 1992 року № 44, в частині розміщення тимчасових споруд на відстані не менше, ніж 15 м. Після подання позивачем скарги Міськрада протиправно не вжила будь-яких заходів щодо приведення оскаржуваного паспорта у відповідність до вимог чинного законодавства. На думку позивача, спорудження вказаної групи тимчасових споруд створює небезпеку для нього та належного йому майна через недотримання правил пожежної безпеки та будівельних норм, тому ці споруди мають бути демонтовані.

Малинський районний суд Житомирської області постановою від 03 грудня 2015 року в задоволенні позову відмовив.

Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 березня 2016 року частково задовольнив апеляційну скаргу ОСОБА_3: скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись із ухвалоюсуду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 в касаційній скарзі зазначила, що судом порушено норми процесуального права, оскільки вказана справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. На думку скаржника, цей спір є публічно-правовим, оскільки основною позовною вимогою є визнання протиправною бездіяльності Міськради при здійсненні контролю в сфері виконання будівельних норм з метою дотримання вимог протипожежного законодавства. Проте апеляційний суд у своєму рішенні надає тлумачення тому, чи є паспорт прив'язки тимчасових споруд нормативно-правовим актом. На думку скаржника, після реалізації умов, зазначених у цьому паспорті, а саме встановлення тимчасових споруд із порушенням протипожежних норм, виникає загроза його майну та порушення його прав на протипожежну безпеку. До того ж, стверджуючи про те, що задовольнивши вимогу про демонтаж тимчасової споруди, суд позбавить власності третю особу, що є недопустимим у порядку адміністративного судочинства, суд апеляційної інстанції не встановив де і яким чином зареєстрована ця власність, а якщо зареєстрована, то це вже є самовільно збудована споруда. На підставі викладеного ОСОБА_3 просить скасувати оскаржуване судове рішення та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 24 березня 2016 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 18 вересня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи ухвали суду апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 04 жовтня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.

На час розгляду справи відповідач та третя особа відзивів (заперечень) на касаційну скаргу не надіслали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що 20 жовтня 2014 року відділом містобудування та земельних відносин виконавчого комітету Міськради ФОП ОСОБА_4 видано паспорт прив'язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (торговельні павільйони) на АДРЕСА_1. Паспорт прив'язки дійсний до 20 жовтня 2019 року.

За цією адресою було розміщено торговельні павільйони, що належать ФОП ОСОБА_4, що підтверджується актом обстеження від 07 жовтня 2015 року тимчасової споруди на АДРЕСА_1 біля магазину «Гастрономчик».

Вважаючи, що при оформленні паспорта прив'язки групи тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (торговельні павільйони) на АДРЕСА_1 біля магазину «Гастрономчик», виданого ФОП ОСОБА_4, відповідачем не були дотримані протипожежні норми, а при будівництві торговельних павільйонів третьою особою не були додержані будівельні норми, що створило небезпеку для належного їй майна, ОСОБА_3 звернулася до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог за безпідставністю, суд першої інстанції керувався тим, що паспорт прив'язки не є нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії, оскільки не створює для позивача будь-яких правових наслідків, а також не містить обов'язкового для нього припису. Паспорт прив'язки - це фактично комплект документів, у яких визначено місце встановлення тимчасової споруди на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, схему благоустрою прилеглої території, тому він не має самостійного юридичного значення, не породжує, не змінює та не припиняє права та обов'язки позивача у сфері публічно-правових відносин, а тому не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні положень статті 17 КАС України. Крім цього, суд першої інстанції зазначив, що позивач, заявляючи позовну вимогу про визнання протиправною бездіяльності Міськради при здійсненні управлінських функцій щодо забезпечення дотримання вимог законодавства при встановленні тимчасових споруд, обґрунтовує її невжиттям заходів для усунення порушення законодавства при видачі паспорта прив'язки, однак згідно із пунктом 2.27 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2011 року за № 1330/20068), це не є підставою для анулювання паспорта прив'язки.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. При цьому апеляційний суд, частково погоджуючись із висновком суду першої інстанції про те, що паспорт прив'язки не є актом індивідуальної дії, керувався тим, що до адміністративного суду можуть бути оскаржені лише ті рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, що призводять до виникнення певних юридичних наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення прав та обов'язків у певних осіб (не суб'єктів владних повноважень). При цьому оспорювані рішення, дії або бездіяльність повинні бути юридично значимими, тобто мати безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом або позбавлення можливості повністю чи в частині реалізувати належне цій особі право, або безпідставного покладення на цю особу будь-якого обов'язку. Стосовно позовної вимоги про зобов'язання відповідача замовити роботи з демонтажу групи тимчасових споруд, апеляційний суд зазначив, що торговельні павільйоні, споруджені ФОП ОСОБА_4, є його майном, тому у разі задоволення цієї вимоги, суд позбавить власності третю особу, що також є недопустимим у порядку адміністративного судочинства.За висновком суду апеляційної інстанції, цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом із тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як убачається з матеріалів позовної заяви, виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з паспортом прив'язки групи тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (торговельні павільйони) на АДРЕСА_1 біля магазину «Гастрономчик», виданим відділом містобудування та земельних відносин виконавчого комітету Міськради ФОП ОСОБА_4, та як наслідок - розміщенням третьою особою вказаної групи тимчасових споруд на підставі оскаржуваного паспорта прив'язки.

З матеріалів справи також убачається, що на підставі рішення 54-ї сесії 6 скликання Міськради від 18 листопада 2014 року «Про припинення права користування, внесення змін у рішення, передачу у власність, надання в оренду земельних ділянок» між відповідачем та третьою особою укладено договір про встановлення особистого строкового земельного сервітуту від 24 грудня 2014 року № 14/18 строком на п'ять років, предметом якого є земельна ділянка, яка знаходиться в м. Малині на АДРЕСА_1 біля магазину «Гастрономчик» загальною площею 0,006 га та передається для розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

Отже, обґрунтування ОСОБА_3 заявлених позовних вимог пов'язане з допущеними, на її думку, Міськрадою та ФОП ОСОБА_4 порушеннями вимог будівельних норм, що в свою чергу порушили права позивача як власника об'єкта нерухомого майна, що знаходиться на суміжній земельній ділянці.

Таким чином, цей позов направлений на поновлення порушеного відповідачем та третьою особою у справі права власності ОСОБА_3 на об'єкт нерухомого майна.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушеного, на думку позивача, права власності на об'єкт нерухомого майна (магазин), Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято судом апеляційної інстанції з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків цього суду скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2016 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима І. В. Саприкіна

О. Р. Кібенко О. М. Ситнік

В. С. Князєв В. Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко О. Г. Яновська