Справа № 823/2237/18
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-01-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Гайдаш В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 січня 2019 року Справа № 823/2237/18

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Губської Л.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника відповідача Котенка О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року у справі

за позовом управління Державної служби України

з надзвичайних ситуацій у Черкаській області

до Дубіївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів

Черкаської районної ради,

третя особа, яка не заявляє

самостійні вимоги

на предмет спору: відділ освіти Черкаської районної ради

про застосування заходів реагування,

В С Т А Н О В И В :

Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Дубіївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: відділ освіти Черкаської районної ради про застосування заходів реагування шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток), заборонити експлуатацію Дубіївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради, покладення обов'язку щодо забезпечення виконання даної постанови на позивача.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року в задоволенні позову було відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку відсутні достатні правові підстави для застосування до відповідача крайнього заходу реагування, що застосування таких заходів позбавляє дітей, які навчаються у відповідній школі, права на освіту, що позивачем не було складено припису або розпорядження до того, як він звернувся до суду з цим позовом.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що відповідачем лише частково усунуто виявлені ним порушення, що винесення приписи або розпорядження є іншими заходами реагування, ніж звернення до суду з відповідним позовом і їх застосування не залежить одне від одного.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, тому просить його скасувати і ухвалити постанову про задоволення позову.

Відповідачем і третьою особою подано відзиви на апеляційну скаргу, в яких вони просять залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін та наполягають на відсутності порушень, які б загрожували життю та/або здоров'ю людей.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню, з наступних підстав.

Спірні правовідносини врегульовані Конвенцією Генеральної Асамблеї ООН про права дитини від 20.11.1989 р., яка ратифікована Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 р. № 789-XII (далі - Конвенція), Конституцією України, Кодексом цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), «Про охорону дитинства» від 26.04.2001 р. № 2402-III (далі - Закон № 2402-ІІІ), ДБН В.1.1-7-2016 «Пожежна безпека будівництва. Загальні вимоги» (далі - ДБН В.1.1-7-2016).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У ч. 3 ст. 3 Конвенції ООН визначено, що держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров'я.

Статтею 3 Конституції України регламентовано, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Статтею 4 Закону № 2402-ІІІ передбачено, що система заходів щодо охорони дитинства в Україні включає, зокрема забезпечення належних умов для гарантування безпеки, охорони здоров'я, навчання, виховання, фізичного, психічного, соціального, духовного та інтелектуального розвитку дітей.

Згідно зі ст. 1, ч. 1, 2, 7 ст. 7 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Частиною 1 статті 55 КЦЗ України передбачено, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

Статтею 64 КЦЗ України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.

Згідно зі ст. 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

У п. 12 ч. 1 ст. 67 КЦЗ України зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Відповідно до ч. 2 ст. 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

У п.п. 1, 2 ч. 1, ч. 2 ст. 70 КЦЗ України закріплено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Згідно з п.п. 7.2.12, 7.3.8 ДБН В.1.1-7-2016 із технічних поверхів, призначених тільки для розміщення інженерного обладнання та прокладання комунікацій будинку, допускається влаштовувати виходи назовні або сходових кліток через: двері висотою не менше за 1,5 м та шириною не менше0,75 м або люки у перекриттях (покриттях) з розмірами не менше ніж 0,6 м х 0,8 м по вертикальних металевих сходах (скобах), що відповідають вимогам підпункту б) пункту 7.2.4 цих Норм.

На підлозі по шляху евакуації не допускається влаштовувати перепади висот і виступи, за винятком перепаду висот понад 0,45 м., на якому влаштовані сходи, що мають не менше трьох східців і огорожу з поручнями; порогів, які влаштовуються в евакуаційних виходах і мають висоту не більше, ніж 0,5 м.

Отже, управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, як територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Разом з тим, законодавством одночасно визначено два різні та самостійні за своєю правовою природою наслідки у разі виявлення порушень при проведенні перевірки суб'єкта господарювання, а саме: винесення припису та/або заборона, зупинення, припинення, обмеження роботи такого суб'єкта.

При цьому, не застосування одного з таких заходів не виключає можливості застосування іншого.

Водночас, з викладених правових норм вбачається, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов'язку у підконтрольного суб'єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила, що 02.04.2018 р. УДСНС України в Черкаській області прийнято наказ № 74 «Про проведення позапланових перевірок», яким, зокрема призначено перевірку Дубіївської ЗОШ І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради /Т.1 а.с.10-11/.

Підставою для прийняття даного наказу стало рішення КМУ від 28.03.2018 р. та наказ ДСНС України від 29.03.2018 р. № 202 /Т.1 а.с.10/.

07.05.2018 р. видано посвідчення на проведення перевірки № 2092, яке вручено 14.05.2018 р. завідувачу господарством Титоренко Н.М. /Т.1 а.с.12/, під початком здійснення перевірки особами, що уповноважені на її проведення, внесено відповідний запис до журналу суб'єкту господарювання.

За результатами проведеної позапланової перевірки щодо додержання суб'єктами господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки складено акт № 159.

У вказаному акті перевірки позивачем встановлено десять порушень відповідачем КЦЗ України, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 р. № 1417, ДБН В.1.1-7-2016 «Пожежна безпека будівництва. Загальні вимоги» (далі - ДБН В.1.1-7-2016), Постанови КМУ №1200 від 19.08.2002 р. у приміщеннях ДНЗ, які створюють пряму та/або опосередковану загрозу життю та/або здоров'ю людей, а саме:

- приміщення не обладнано системами пожежної сигналізації;

- приміщення не обладнано системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей 3-го типу;

- не забезпечено всіх працівників засобами індивідуального захисту, органів дихання від зброї масового знищення та від дії аміаку з розрахунку 1 фільтрувальний протигаз та 1 респіратор на одну особу та додатково два відсотки загальної кількості працюючого персоналу;

- не доукомплектовано пожежний щит згідно норм належності;

- вихід на горище навчального корпусу не виконано через протипожежні люки розміром 0.6 на 0.8 м;

- дерев'яні конструкції горищних приміщення, будівлі навчальних корпусів та будівлі їдальні не оброблені вогнезахисним розчином;

- при в'їзді на територію відсутня схема, на якій вказано розміщення будівель, споруд, проїздів та місць розташування первинних засобів пожежогасіння;

- допускається встановлення глухих ґрат на вікнах інтерактивного кабінету навчального корпусу;

- перепад висоти на шляхах евакуації в коридорі навчального корпусу більша, ніж 0.05 м;

- з'єднання, відгалуження та окінцювання жилпроводів та кабелів в спортивній залі, не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів.

Виявлені порушення частково були усунуті відповідачем. Відповідно до його пояснень відповідача /Т.1 а.с.147-148/, не усунутими залишилися наступні порушення:

- приміщення не обладнано системами пожежної сигналізації;

- приміщення не обладнано системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей 3-го типу;

- не забезпечено всіх працівників засобами індивідуального захисту, органів дихання від зброї масового знищення та від дії аміаку з розрахунку 1 фільтрувальний протигаз та 1 респіратор на одну особу та додатково два відсотки загальної кількості працюючого персоналу;

- при в'їзді на територію відсутня схема, на якій вказано розміщення будівель, споруд, проїздів та місць розташування первинних засобів пожежогасіння;

- допускається встановлення глухих ґрат на вікнах інтерактивного кабінету навчального корпусу.

Крім того, у своїй письмових поясненних відповідач також зазначає про те, що ним не доукомплектовано пожежний щит згідно норм належності, але як вбачається з наданих ним же доказів та підтверджено представником відповідача - директором Дубіївської ЗОШ у судовому засіданні, таке порушення усунуто.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що матеріалами перевірки, проведеної ГУ ДСНС у Черкаській області у приміщеннях Дубіївської ЗОШ, все ж таки підтверджується факт допущення відповідачем чисельних порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, кожне з яких навіть саме по собі створює очевидну загрозу життю та здоров'ю людей, а сукупність цих порушень вказує на максимальний ступінь такої загрози, що є неприпустимим і вимагає застосування відповідних заходів реагування.

При цьому, апеляційний суд відзначає, що об'єктом перевірки є навчальний заклад, в якому, у відповідності до його цільового призначення, перебувають діти, що виходячи з вищенаведених норм Конвенції ООН, а також національного законодавства, зокрема Закону № 2402-ІІІ, зумовлює більш прискіпливе ставлення до дотримання вимог безпеки приміщень, в яких вони перебувають.

У контексті викладеного судова колегія наголошує на тому, що на Україну як державу-учасницю вказаної Конвенції ООН покладається безумовний обов'язок забезпечити відповідність навчальних закладів нормативним вимогам у галузі безпеки й охорони здоров'я.

Разом з тим, доводи відповідача про те, що частково ним було усунуто виявлені позивачем у ході перевірки порушення, а решту порушень навіть упродовж строку розгляду даної справи, що вже перевищує півроку, він так і не усунув та усунути не може через відсутність фінансової спроможності, колегія суддів до уваги не приймає з огляду на наступне.

Так, повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено і кожне з порушень, що залишилися (зазначені вище), є небезпечним для життя і здоров'я людей.

Водночас, існування (не усунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до нього заходів реагування шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) та заборони експлуатацію ЗОШ.

Аналогічні висновки викладені в постанові Верховного Суду від 26.06.2018 р. по справі № 823/589/16, та, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, є обов'язковими для колегії суддів при розгляді даної справи.

При цьому, недостатність фінансування в жодному разі не може бути визнана поважною причиною, коли мова йде про життя до здоров'я людей, а тим більше, дітей.

Твердження відповідача про те, що позивач не обґрунтував необхідності застосування зазначених заходів реагування, спростовуються матеріалами справи, оскільки, як було зазначено вище, обставини щодо очевидної загрози життю і здоров'ю людей більшості з виявлених контролюючим органом порушень та необхідність застосування вказаних заходів реагування підтверджуються матеріалами перевірки, доведені позивачем, та відповідачем не спростовані.

Посилання апелянта на те, що освіта є пріоритетною сферою, до уваги апеляційним судом не приймаються, оскільки це не є підставою для допущення здійснення діяльності ЗОШ з порушенням правил пожежної і техногенної безпеки та, відповідно, створення загрози життю і здоров'ю дітей, а навпаки, враховуючи цільове призначення даного закладу та вищенаведені норми міжнародного і національного законодавства, вказує на пріоритетність їх дотримання.

Доводи відповідача про те, що за наслідками перевірки відповідачем не було складено припису або розпорядження, не ґрунтуються на нормах закону, оскільки, як відзначалося вище, законодавством одночасно визначено два різні та самостійні за своєю правовою природою наслідки у разі виявлення порушень при проведенні перевірки суб'єкта господарювання, а саме: винесення припису, розпорядження та/або заборона, зупинення, припинення, обмеження роботи такого суб'єкта, і не застосування одного з таких заходів не є перешкодою для застосування іншого.

Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд приходить до висновку про наявність достатніх та необхідних правових підстав для задоволення даного адміністративного позову та вважає, що судом першої інстанції було неповно встановлено обставини справи та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування

Таким чином, апеляційна скарга управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області підлягає задоволенню, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року - скасуванню, адміністративний позов - задоволенню.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області - задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року - скасувати.

Адміністративний позов Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Дубіївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: відділ освіти Черкаської районної ради про застосування заходів реагування - задовольнити.

Застосувати заходи реагування до Дубіївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради шляхом знеструмлення електроживлення, закриття всіх входів (із накладенням печаток) Дубіївської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Черкаської районної ради, яка знаходиться за адресою: 19631, Черкаська обл., Черкаський р-н, с. Дубіївка, вул. Б. Хмельницького, 1.

Покласти на Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області обов'язок щодо забезпечення виконання даної постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 09 січня 2019 року.

Головуючий суддя

Судді: