Справа № 826/12372/17
Суддя: Ситнік Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2018-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду
СитнікО. М., Лященко Н. П.
21 листопада 2018 року
Провадження № 11-1069апп18
у справі за адміністративним позовом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва (далі - Департамент ДАБК) до ОСОБА_3, ОСОБА_4 про зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою Департаменту ДАБК на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року (суддя Кузьменко В. А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (у складі колегії суддів Собківа Я. М., Ісаєнко Ю. А., Коротких А. Ю.).
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року касаційну скаргу Департаменту ДАБК задоволено. Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
ВеликаПалата Верховного Суду зробила висновок, що спір, який є предметом цього розгляду, не пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом приведення до первинного стану житлового будинку. Справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.
Із висновками ВеликоїПалати Верховного Суду не погоджуємося та відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) після оформлення постанови висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
З поданої у вересні 2017 рокуДепартаментом ДАБК позовної заяви вбачається, що ОСОБА_3 та ОСОБА_4 у встановленому законом порядку видано приписи щодо усунення допущених ними порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку на добровільне виконання, однак відповідачі ухиляються від їх.
Департамент ДАБК, з посиланням на статтю 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) просив судзобов'язати відповідачів знести прибудову до будинку № 39 по вул. Чигоріна у м. Києві.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе у тому числі таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Згідно із частиною першою статті 4 ЦПК України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. А в частині другій зазначеної статті вказано, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
За змістом статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) як цивільну юрисдикцію розуміють компетенцію загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Аналогічна норма закріплена в частині першій статті 19 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
Способи захисту цивільних прав передбачені у статті 16 ЦК України, який регулює приватноправові відносини. Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів є відновлення становища, яке існувало до порушення, що передбачено пунктом 4 частини другої цієї статті.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) та пункту 1 частини першої статті 4 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року) справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.
Крім того, відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) та пункту 5 частини першої статті 19 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року) компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.
Термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) та пункт 7 частини першої статті 4 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року)).
Виходячи з аналізу статей 2, 3, 17 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) та статей 2, 4, 19 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у разі, якщо відповідачем виступає фізична особа, є винятком із загальних правил і засад адміністративного судочинства.
Відповідно до частини четвертої статті 50 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) та частини четвертої статті 46 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року) громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, установлених законом.
У цій нормі процесуального права наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.
Будь-якого закону чи іншого нормативного акта про можливість Департаменту ДАБК звертатися до суду з адміністративним позовом жодною особою, яка бере участь у справі не наведено. Відсутнє посилання на таку норму і у мотивувальній частині постанови.
На час прийняття постанови судом першої у статті 162 КАС України були передбачені певні способи захисту порушеного права, з урахуванням завдань адміністративного судочинства, якими визнано захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. У разі задоволення позову суд міг прийняти постанову про:
1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;
2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії;
3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;
4) стягнення з відповідача коштів;
5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;
6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;
7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України;
8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
Суд міг прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Суд за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень міг прийняти іншу постанову у випадках, встановлених законом.
З огляду на вказані вимоги можна зробити висновок, що і способи захисту прав підпорядковані саме захисту прав та інтересів не суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб'єкти, як відповідачі, в силу специфіки свого правового положення та повноважень втручатися, обмежувати та припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі урівнюються з останніми шляхом покладення на них обов'язку доведення правомірності своїх дій.
Разом з тим з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
З огляду на положення статей 3 та 15 ЦПК України, статей 1, 2 ГПК України, статті 2 КАС України (у редакціях, чинних на момент звернення до суду з позовом) не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому орган наділений владними повноваженнями звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного, зокрема, про приведення житлового будинку до первісного стану. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у ньому бере участь суб'єкт публічного права.
У справі, що розглядається, позов пред'явлено з підстав проведення будівельних робіт без розроблення проектної документації та відповідних дозвільних документів, чим порушено статті 29, 31, 32, 34, 36, 38 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідно до частин першої, четвертої статті 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. Якщо власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану (частина сьома статті 376 ЦК України).
Знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством України заходи реагування та притягнення винної особи до відповідальності.
Отже, об'єкти самочинного будівництва - це вид нерухомого майна, з притаманними йому фізичними ознаками, але з особливим правовим режимом.
Об'єкти самочинного будівництва, з урахуванням того, що вони є проміжним результатом будівельної діяльності та мають тимчасовий характер, є об'єктами цивільних прав: або у вигляді речей, тобто будівельних матеріалів, або у вигляді повноцінного об'єкта нерухомого майна в разі набуття права власності на об'єкт самочинного будівництва.
Тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю та/або органів місцевого самоврядування про зобов'язання знесення самочинного будівництва є такими, що пов'язані з вирішенням питань щодо майнових прав.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. І його метою є поновлення саме публічного порядку і процедури вчинення його учасниками певних дій.
Публічно-правовий спір має свою особливість суб'єктного складу - участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сам по собі цей факт не дає підстав ототожнювати із публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб'єкта владних повноважень.
Однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Аналіз зазначених вище правових норм свідчить про те, що спір за позовом про знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства в залежності від суб'єктного складу сторін, оскільки в такому випадку позивач звертається до суду за захистом порушеного цивільного права, цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо права власності на об'єкт нерухомого майна.
Вважаємо, що суд першої інстанції обґрунтовано закрив провадження у справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України.
Касаційну скаргу слід було залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року- без змін.
Судді О. М. Ситнік