Справа № 826/10679/17
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2019-01-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий у першій інстанції: Федорчук А.Б.
Суддя-доповідач: Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 січня 2019 року Справа № 826/10679/17

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Губської Л.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника відповідача Гашинського Д.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року у справі

за позовом ОСОБА_4

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України

про визнання бездіяльності незаконною

та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_4 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач) про:

- визнання незаконною бездіяльності ДАБІ України, що виразилась у невиконанні дій для забезпечення фактичної можливості проведення перевірки в розумні строки за фактами, викладеним у зверненні позивача, складенні акту про відмову суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки; не притягнення винних осіб до відповідальності, що призвело до затягування проведення перевірки та не вчинення, передбачених законом дій за її наслідками;

- зобов'язання ДАБІ скласти акт про відмову суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, щодо відсутності суб'єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки; вчинити дії щодо оскарження дій Управління поліції у Подільському районі ГУ НП України у м. Києві стосовно невиконання ним передбаченого законом обов'язку сприяти проведенню перевірки за зверненнями ДАБІ та зобов'язання вчинити дії щодо такого сприяння.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року адміністративний позов було задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність ДАБІ України щодо невиконання дій для забезпечення фактичної можливості проведення перевірки у розумні строки з викладених у зверненні ОСОБА_4 фактів, складання акту про відмову суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки.

У задоволенні адміністративного позову в іншій частині позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі, посилаючись на те, що ДАБІ не наділена компетенцією примусово впливати на суб'єктів містобудування, а тому звернулася з до правоохоронних органів, про що позивача було повідомлено, а також зазначає, що акт про відмову суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю та про відсутність уповноваженої особи на об'єкті будівництва не було складено, оскільки законодавством не затверджено його форму.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року було відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 04.07.2017 р. позивач звернувся до Прем'єр-Міністра України із заявою про погодження проведення позапланової перевірки з Державною регуляторною службою та проведення позапланової перевірки по викладеним в заяві фактам.

Листом від 06.07.2017 р. № 41-КО-015839/26П звернення позивача Секретаріатом КМУ було направлено за належністю до ДАБІ України для розгляду по суті.

ДАБІ України листом від 21.07.2017 р. № 40-201-(90-9)/6228 за результатами розгляду заяви ОСОБА_4 повідомила, що 18.05.2017 р. посадовою особою Департаменту на підставі звернення Подільської районної в м. Києві державної адміністрації було здійснено вихід за адресою будівництва з метою проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Під час виїзду посадовою особою встановлено, що відповідальні особи замовника, ТОВ «Укрбуд Інвест», проектних організацій - ТОВ «Сангрія-М», ТОВ «Бюро Проектів» були відсутні, документів, необхідних для проведення перевірки не надано, що унеможливлює проведення перевірки в установленому порядку, оскільки відповідно до пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудувати об'єкт будівництва.

У вказаному листі також повідомлено, що Департаментом надіслано листи на адреси зазначених суб'єктів містобудування щодо прибуття до Департаменту з документами, необхідними для проведення перевірки, але у призначений час представники зазначених суб'єктів містобудування до Департаменту не прибули.

Крім того, зазначено, що Департамент не наділений повноваженнями щодо примусового випливу на суб'єктів містобудування, у зв'язку з чим Департаментом надіслано лист до Управління поліції у Подільському районі ГУ НП України у м. Києві щодо сприяння у проведенні перевірки зазначеного об'єкта і вжиття подальших заходів реагування можливе за умови відповідного сприяння правоохоронних органів.

Позивач, вважаючи, що вказане будівництво здійснюється самочинно, а відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо нездійснення його перевірки, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Судова колегія встановила, що задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що заява позивача залишилась без належного реагування, оскільки питання щодо наявності підстав для проведення позапланової перевірки на підставі такої заяви відповідачем не розглядалось, що відповідачем було допущено бездіяльність щодо нескладення акту про відмову суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи на об'єкті під час перевірки, а також з того, що доводи відповідача про те, що нормами чинного законодавства не затверджено форму такого акта є необґрунтованими, оскільки законодавством не заборонено його складання в довільній формі.

Відмовляючи в решті позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що матеріали справи не містять доказів ініціювання та/або проведення державного архітектурно-будівельного нагляду, а відтак доводи позивача щодо протиправної бездіяльності стосовно не притягнення винних осіб до відповідальності за відсутності проведення державного архітектурно-будівельного нагляду не підтверджуються належними доказами, а відтак підстави для задоволення позовних вимог в даній частині - відсутні.

Також судом наголошено на тому, що задоволення позовних вимог в частині щодо зобов'язання відповідача вчинити певні дії призведе до втручання в дискреційні повноваження відповідача, що не відповідає вимогам законодавства.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 р. № 687-XIV (далі - Закон № 687-XIV), «Про основи містобудування» від 16.11.1992 р. № 2780-XII (далі - Закон № 2780-XII), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 553), Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 р. N 294 (далі - Положення № 294).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 1 Закону № 2780-XII визначено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збережені традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітації об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Згідно зі ст. 10 Закону № 687-XIV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 7 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Положенням № 294 визначено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

У п. 3 Положення № 294 передбачено, що основними завданнями Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме, крім іншого здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування у визначених законодавством випадках.

Згідно з п.п. 2, 3, 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється, в тому числі за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень, у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Приписами ч. 1, 2 ст. 41 Закону № 3038-VІ передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

За змістом ч. 4 ст. 41 Закону № 3038-VІ та п. 11 Порядку № 553, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо- та відеотехніки.

У відповідності до п. 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю та підставами для її проведення зокрема, є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктом 12 Порядку № 553 передбачено, що в разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки складається відповідний акт.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що законодавством регламентовано підстави для проведення позапланової перевірки суб'єкта містобудування, процедуру призначення та проведення такої перевірки.

При цьому, наведеними правовими приписами в галузі містобудування також визначено порядок оформлення наслідків відмови підконтрольного суб'єкта містобудування від надання документів, необхідних для здійснення перевірки, та/або відсутності такого суб'єкта шляхом складання акту.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що заява позивача від 04.07.2017 р. щодо незаконного, за його твердженням, будівництва багатоповерхових будинків між вулицями Новомостицькою та Замковецькою у Подільському районі м. Києва залишилася без належного реагування, оскільки питання щодо наявності підстав для проведення позапланової перевірки на підставі такої заяви відповідачем не розглядалось.

Разом з тим, апеляційний суд відзначає, що звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності є законодавчою підставою для проведення позапланової перевірки.

Таким чином, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо незабезпечення фактичної можливості проведення перевірки у розумні строки за фактами, викладеними у зверненні позивача.

При цьому, доводи апелянта про те, що ДАБІ не наділена компетенцією примусово впливати на суб'єктів містобудування, а тому звернулася з відповідним повідомленням до правоохоронних органів, про що позивача було повідомлено, не підтверджують розгляду вказаної вище заяви позивача у порядку, встановленому законодавством, а взагалі стосуються вжитих відповідачем заходів реагування при перевірці суб'єктів містобудування у травні 2017 року (заява саме позивача надійшла у липні 2017 року).

Крім того, посилаючись на те, що у травні 2017 року суб'єктом містобудування йому не було надано документів, необхідних для проведення перевірки, та не забезпечено присутність на об'єкті уповноваженої особи, апелянт не надав жодних доказів того, що дані обставини були зафіксовані контролюючим органом у порядку, встановленому законодавством, тобто шляхом складання відповідного акту.

Водночас, доводи апелянта про те, що такий акт не було складено, оскільки законодавством не затверджено його форму, є безпідставними, оскільки законодавством не заборонено його складання в довільній формі.

У контексті даного питання апеляційний суд також зазначає, що відсутність нормативно визначеної форми такого акту не звільняє відповідача від обов'язку щодо належного оформлення вчинених ним заходів контролю та їх наслідків шляхом його складання, а за даних обставин справи вказує на допущення контролюючим органом протиправної пасивної форми поведінки та невиконання вимог законодавства, тобто допущення протиправної бездіяльності.

Таким чином, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності достатніх та необхідних правових підстав для задоволення адміністративного позову в частині вимог про визнання протиправною бездіяльностіь ДАБІ України щодо невиконання дій для забезпечення фактичної можливості проведення перевірки у розумні строки з викладених у зверненні позивача фактів, складання акту про відмову суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки

Перевіряючи рішення суду першої інстанції у межах доводів апеляційної скарги, відповідно до ст. 308 КАС України, колегія суддів також вважає обґрунтованими, виваженими та правомірними висновки суду про відсутність підстав для задоволення решти позовних вимог, оскільки доводи позивача щодо протиправної бездіяльності відповідача стосовно не притягнення винних осіб до відповідальності за відсутності проведення державного архітектурно-будівельного нагляду не підтверджуються належними доказами, а зобов'язання відповідача вчинити певні дії, як про таке просить позивач у своєму позові, призведе до втручання в дискреційні повноваження відповідача, що не відповідає вимогам законодавства.

Враховуючи вищевикладене, проаналізувавши всі доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на це, апеляційна скарга Державної архітектурно-будівельної інспекції України підлягає залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року - без змін.

Таким чином, оскільки судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, понесені відповідачем та апелянтом у цій справі судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 серпня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Рішення виготовлено 09 січня 2019 року.

Головуючий суддя

Судді: