Справа № 826/13220/17
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2019-01-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

Іменем України

15 січня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сорочка Є.О.,

суддів Коротких А.Ю.,

Федотова І.В.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 жовтня 2018 року, що прийняте у місті Києві, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Київської міської ради про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив: визнати дії відповідача неправомірними в частині винесення повторних незаконних рішень від 20.04.2017 року та зобов'язати відповідача втретє розглянути клопотання на приватизацію земельної ділянки позивачу та дітям.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 жовтня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Позивач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що відповідач неправомірно відмовив у приватизації земельної ділянки.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 18.09.2017 ОСОБА_4 звернувся до Київської міської ради із зверненням щодо відведення їй та її родині (ОСОБА_5 та ОСОБА_6.) земельної ділянки у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1.

Київська міська рада розглянувши клопотання позивача про надання дозволу на розроблення землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачу, ОСОБА_6 та ОСОБА_5 по АДРЕСА_1 та додані документи, враховуючи те, що заявлена ініціатива не відповідає містобудівній документації. а саме: земельна ділянка належить до території багатоповерхової житлової забудови (висновки Департаменту містобудування та архітектури від 25.09.2014 №9337/0/12/27-14, від 16.09.2015 №9036/0/12/27-14 та від 26.02.2015 №1645/0/12/27-15) вирішила відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_4, ОСОБА_6 та ОСОБА_5 на АДРЕСА_1 орієнтованою площею 0,10 га (земельна ділянка комунальної власності територіальної громади міста Києва) у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (К-20767, К-20762, К-20764).

Відповідач листом від 29.09.2017 №225-СК-3372 надіслав копії рішень від 20.04.2017 №185/2407, №186/2408 та №187/2409, якими ОСОБА_4, ОСОБА_6 та ОСОБА_5 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що відповідач діяв межах наданої компетенції, оскільки судом не встановлено порушення вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Земельного кодексу України та Порядку набуття прав на земельну ділянку із земель комунальної власності у м.Києві

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Згідно з частиною шостою статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

Відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Зі змісту Порядку набуття прав на земельну ділянку із земель комунальної власності у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 20.04.2017 №241/2463, вбачається, що Департамент земельних ресурсів, який є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), виконує організаційні функції щодо підготовки розгляду міською радою відповідного клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою (готує проект рішення).

У свою чергу, з викладених вище норм вбачається, що розгляд клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є виключною компетенцією Київської міської ради (КМДА).

Тому, посилання суду першої інстанції на те, що повноваження щодо розгляду заяв про надання безоплатно у власність земельних ділянок та виготовлення проектів рішень належать Департаменту земельних ресурсів, є необґрунтованим.

Суд першої інстанції також необґрунтовано послався на те, що Київська міська рада, надсилаючи позивачу листа від 29.09.2017 року, не приймала повторних рішень відносно відмови у наданні дозволу останньому на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Колегія суддів наголошує на тому, що предметом спору у даній справі є не дії щодо направлення копій рішень, а відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оформлена такими рішеннями.

Так, приймаючи оскаржувану відмову, відповідач у рішенні від 20.04.2017 №187/2409 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_4 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд» послався на висновок Департаменту містобудування та архітектури від 16.09.2014 № 9036/0/12/27-14, згідно якого заявлена позивачем ініціатива не відповідає містобудівній документації за функціональним призначенням.

Водночас, рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 липня 2017 року, залишеним без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року у справі № 826/17272/16, визнано дії Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради неправомірними в частині надання негативного висновку від 16.09.2014 №9036/0/12/27-14. Суд послався на те, що Департамент не врахував висновки попередньо прийнятих судових рішень з вказаного питання, що призвело до прийняття незаконного висновку.

Так, питання відповідності спірної земельної ділянки вимогам містобудівної документації було предметом розгляду адміністративних судів також і у справах № 826/20835/14 (постанова Окружного адміністративного суду м. Києві від 23.03.2015 (набрало законної сили 21.04.2015)), №826/20506/13-а (постанова Окружного адміністративного суду м. Києві від 07 квітня 2014 року (набрало законної сили 30.04.2014)), № 826/6767/13-а (постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2013 року, залишена без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04 червня 2015 року), а також рішення судів, які набрали чинності, у справах №826/7792/16, №826/7876/16.

У вказаних справах суди наголосили на тому, що посилання на наявність Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2020 року як підстави для невідповідності ініціативи містобудівній документації, надання негативних висновків та відмови у наданні дозволу у розробленні проекту землеустрою є неправомірним.

Відповідно до частин четвертої-п'ятої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.

Враховуючи, що у розгляді наведених вище адміністративних справ вбрали участь у тому числі і ОСОБА_4, Київська міська рада, а також Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, зазначені рішення судів мають преюдиціальне значення при розгляді даної справи, а отже обставини необґрунтованості висновку щодо невідповідності ініціативи позивача містобудівній документації, зокрема Генеральному плану розвитку м. Києва та його приміської зони, не підлягають доказуванню у даній справі.

Беручи до уваги викладене, оскільки рішенням суду у справі № 826/17272/16 визнано неправомірним негативний висновок Департаменту містобудування та архітектури від 16.09.2014 № 9036/0/12/27-14, який слугував єдиною підставою для прийняття оскаржуваного рішення про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, то колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана відмова є протиправною як така, що прийнята на відставі неправомірного висновку про невідповідність заявленої позивачем ініціативи вимогам містобудівної документації за функціональним призначенням.

Отже суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність порушеного права позивача у межах спірних правовідносин.

Надаючи оцінку обраному позивачем способу захисту, колегія суддів виходить із такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 4 частини другої статті 245 КАС передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд (частина четверта статті 245 КАС).

Отже, суд наділений повноваженнями щодо зобов'язання відповідача прийняти рішення, і це прямо вбачається зі статті 245 КАС.

При цьому, аналіз викладених норм свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача і необхідність їх відновлення.

У випадку невиконання обов'язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача, у тому числі шляхом зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, зокрема, прийняти рішення.

Разом з тим, дійсно існують випадки, у яких суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень діяти певним чином і це вбачається з аналізу зазначених вище норм КАС, зокрема у випадку, коли останній вправі діяти на власний розсуд.

Стосовно дискреційних повноважень, колегія суддів зазначає, що такими є повноваження обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є законною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку, дійсно, суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде законним. Отже, у такому випадку буде відсутнім факт невиконання обов'язку та, відповідно, факт порушення прав позивача.

Натомість, у межах спірних правовідносин, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - дозволяти чи відмовляти наданні дозволу.

Таким чином, повноваження відповідача у межах спірних правовідносин не є дискреційними, оскільки при їх реалізації відповідач не має право діяти на власний розсуд.

При цьому, для цілей застосування частини першої статті 2 КАС та статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), дискреція адміністративного суду поширюється на вибір найбільш ефективного способу захисту порушених прав позивача від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Надаючи правову оцінку належності обраного позивачем способу захисту, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, ЄСПЛ указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Розкриваючи критерій ефективності способу захисту порушеного права платника, Верховний Суд України у постанові від 16 вересня 2015 року у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Аскоп-Україна» до Південної митниці Міністерства доходів і зборів України, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області про визнання бездіяльності протиправною та стягнення коштів зазначив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Таким чином, встановивши порушення прав позивача, суд має обрати такий захисту, який з урахуванням конкретних обставин справи буде ефективним з точки зору частини першої статті 2 КАС та статті 13 Конвенції та виключатиме можливі подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах.

Відповідно до частини другої статті 9 КАС суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Беручи до уваги фактичні обставини даної справи, на переконання суду апеляційної інстанції для належного та ефективного захисту порушених прав позивача у даному випадку слід вийти за межі позовних вимог та визнати протиправним і скасувати рішення Київської міської ради від 20.04.2017 №187/2409, зобов'язавши відповідача повторно розглянути заяву позивача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що не можуть бути задоволені позовні вимоги, спрямовані на захист прав дружини та дітей позивача, про що останній просить у позові, оскільки ці особи не є ні позивачами, ні іншими учасниками даної справи.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв помилкове рішення про відмову у задоволенні позову.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права, то оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а позов частковому задоволенню.

Варто відмітити також, що суд апеляційної інстанції у даному випадку не має повноважень на направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу в цій частині не може бути задоволено.

Керуючись статтями 34, 243, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 жовтня 2018 року та ухвалити нове судове рішення, яким позов ОСОБА_4 до Київської міської ради про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 20.04.2017 №187/2409 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_4 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд».

Зобов'язати Київську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_4 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та прийняти рішення з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради (ідентифікаційний код 22883141, місцезнаходження: м.Київ, вул. Хрещатик, буд, 36) на користь ОСОБА_4 (рнокпп НОМЕР_1, зареєстроване місце проживання: АДРЕСА_1) сплачений судовий збір у розмірі 1935 (одна тисяча дев'ятсот тридцять п'ять) грн. 36 коп.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Є.О. Сорочко

Суддя А.Ю. Коротких

Суддя І.В. Федотов

Повний текст постанови складений 16.01.2019.