Справа № 9901/657/18
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2018-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

Іменем України

18 грудня 2018 року

м. Київ

Справа № 9901/657/18 (П/9901/657/18)

Провадження № 11-819заі18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І.,Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю.,

за участю

секретаря судового засідання - Гімарі Н. В.,

представника Громадської організації «Центр протидії корупції - Щербан О. Ю.,

представника відповідача (Президента України) - Гуцала Д. С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації «Центр протидії корупції» (далі - ГО «Центр протидії корупції»), Громадської організації «Всеукраїнське об'єднання «Автомайдан»

(далі - ГО «Автомайдан») та Громадської організації «Трансперенсі Інтернешнл Україна» (далі - ГО «Трансперенсі Інтернешнл Україна») на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду (суддя Бучик А. Ю.) від 02 липня 2018 року в адміністративній справі № 9901/657/18 (П/9901/657/18) за їх позовом до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, треті особи: Національне антикорупційне бюро України (далі - НАБУ), ОСОБА_6, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України,

УСТАНОВИЛА:

У червні 2018 року позивачі звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просили визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 19 червня 2018 року № 169/2018 «Про визначення особи до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро України» (далі - Указ).

Цим Указом Президент України відповідно до ч. 6 ст. 26 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» постановив визначити до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро України ОСОБА_6.

В обґрунтування позовних вимог позивачі посилалися на те, що Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі - Закон № 1698-VII) визначено склад комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро України (далі - Комісія) та вимоги до членів Комісії. Зокрема, ст. 26 цього Закону визначено, що щороку проводиться незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності НАБУ, його операційної та інституційної незалежності, у тому числі шляхом вибіркового аудиту кримінальних проваджень, досудове розслідування у яких здійснювалося НАБУ та було завершено. Зазначену оцінку (аудит) проводить Комісія у складі трьох членів, яких щороку по одному призначають Президент України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України. Члени Комісії призначаються з числа осіб, які мають значний досвід роботи в органах досудового розслідування, прокуратури, судах за кордоном чи міжнародних організаціях; володіють необхідним знаннями та навичками для проведення такої оцінки (аудиту); мають бездоганну репутацію.

Однак, на думку позивачів, кандидатура ОСОБА_6 не відповідає вимогам та критеріям, як члена комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ, оскільки зазначена особа не має значного досвіду роботи в органах досудового розслідування, прокуратури, судах за кордоном чи міжнародних організаціях; не володіє необхідними знаннями та навичками для проведення такої оцінки (аудиту); має небездоганну ділову репутацію, політичні переконання, зацікавленості.

Враховуючи викладене, позивачі вважають, що відсутні законодавчі підстави для призначення ОСОБА_6 аудитором НАБУ, а тому таке призначення є протиправним, а оскаржуваний Указ має бути визнано незаконним.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 02 липня 2018 року відмовив у відкритті провадження за п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За правовою позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеною у спірній ухвалі, оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії і стосується призначення до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ конкретної особи, тобто виключно визначеного у ньому суб'єкта, і встановлює не загальні правила поведінки, а приписи, звернені до відповідної особи, тобто не породжує для позивачів права на захист і відповідно звернення до суду із цим позовом.

Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, позивачі подали апеляційну скаргу, у якій просять скасувати незаконну, на їх думку, ухвалу суду першої інстанції, а справу направити для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Обґрунтовуючи свої доводи, скаржники зазначають про невідповідність ухвали суду першої інстанції засадам верховенства права, Конституції і законам України, а також міжнародним нормативно-правовим актам. На їх думку висновок Касаційного адміністративного суду у складі судді Верховного Суду, що Указ Президента України 19 червня 2018 року № 169/2018 «Про визначення особи до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного антикорупційного бюро України» не підлягає оскарженню в судах, суперечить нормам ст. 55 Основного Закону та ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), які підлягають застосуванню в цьому випадку.

Представник Президента України у відзиві на апеляційну скаргу просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити, оскільки вважає, що суд першої інстанції постановив оскаржувану ухвалу з дотриманням норм КАС України, а доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують правильність висновків суду першої інстанції.

У судовому засіданні представник ГО «Центр протидії корупції» підтримала апеляційну скаргу та просила її задовольнити з викладених у ній мотивів.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечив проти вимог скаржників й зазначив, що ухвалу суду першої інстанції прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права. При цьому вказав, що підтвердженням досвіду роботи ОСОБА_6 в міжнародній організації було його членство в Українській парламентській делегації в Організації з безпеки і співробітництва в Європі в період 2007 - 2012 років.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та надані на противагу їм аргументи представника Президента України, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до ч. 4 ст. 22 КАС УкраїниВерховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у ст. 266 КАС України.

Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (п. 1 ч. 1); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (п. 2 ч. 1).

Пунктом 1 ст. 6 Конвенції передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у п. 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.

Статтею 55 Конституції Україникожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції Українивизначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до ч. 3 ст. 24 Конституції Україниюрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із ч. 1 ст. 5 КАС Україникожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року

№ 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції Україний конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Із змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у цій справі є законність Указу Президента України про призначення ОСОБА_6 до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ.

За позицією позивачів, оскаржуваний Указ передбачає виключні юридичні наслідки для певних осіб, стосується важливих питань функціонування органів державної влади та життєдіяльності суспільства.

Водночас, як убачається з Указу, він стосується прав та інтересів лише визначеної в ньому особи, тобто є актом індивідуальної дії.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається, як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж

фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Ураховуючи наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії, оскільки: виданий Президентом України в межах своєї компетенції в результаті застосування вказаних у преамбулі до Указу норм

права - ч. 6 ст. 26 Закону № 1698-VII; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо визначення до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ ОСОБА_6 та адресований одній особі; не регулює певний вид суспільних відносин; не розрахований на багаторазове застосування й вичерпує дію після його реалізації.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Оскільки позивачі у зв'язку з призначенням ОСОБА_6 аудитором НАБУ не є учасниками (суб'єктами) правовідносин, передбачених в оскаржуваному Указі, як акту індивідуальної дії, такий Указ не породжує для позивачів ніяких прав та обов'язків, а тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі, призначення до складу комісії зовнішнього контролю з проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності НАБУ певної особи., і така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

Близька за змістом правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18.

Крім того, ВеликаПалата Верховного Суду вважає за необхідне вказати, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

Виходячи із зазначеного, Велика Палата Верховного Суду не знаходить підстав для задоволення апеляційної скарги, оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, правові висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду скаржниками не спростовані.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 242, 266, 315, 316, 322, 325 КАС України, ВеликаПалата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА :

Апеляційну скаргу Громадської організації «Центр протидії корупції», Громадської організації «Всеукраїнське об'єднання «Автомайдан» та Громадської організації «Трансперенсі Інтернешнл Україна» на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року залишити без задоволення.

Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 02 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Суддя-доповідач В. С. Князєв І. В. Саприкіна
Судді:
Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна В. В. Британчук Д. А. Гудима В. І. Данішевська О. С. Золотніков О. Р. Кібенко Л. М. Лобойко Н. П. Лященко О. Б. Прокопенко Л. І. Рогач О. М. Ситнік В. Ю. Уркевич