Справа № 826/17479/18
Суддя: Бояринцева М.А.
Дата ухвалення: 2018-12-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

27 грудня 2018 року № 826/17479/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого Бояринцевої М.А., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження справу

за позовом Громадської організації «Громадський контроль «Ініціатива»

до Національного агентства з питань запобігання корупції,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача:

1) Заступник Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3,

2) Адміністрація Президента України,

3) Національне антикорупційне бюро України

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

Громадська організація «Громадський контроль «Ініціатива» звернулася до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Національного агентства з питань запобігання корупції щодо невстановлення факту неподання декларації Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 відповідно до Закону України «Про запобігання корупції»;

- визнання протиправною бездіяльність Національного агентства з питань запобігання корупції щодо неповідомлення Заступника Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 та спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції про факт неподання декларації;

- зобов'язати Національне агентство з питань запобігання корупції письмово повідомити Заступника Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 про факт неподання ним декларації та зобов'язання подати декларацію протягом 10 днів з дня отримання такого повідомлення;

- зобов'язати Національне агентство з питань запобігання корупції письмово повідомити Главу Адміністрації Президента України Райніна І.Л. та спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції про встановлення факту неподання декларації Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 відповідно до вимог Закону України «Про запобігання корупції».

В обґрунтування наведених вимог позивач посилається на закони України «Про запобігання корупції», «Про громадські об'єднання» та зазначає, що Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 не подані електронні декларації за 2015-2017 року, проте Національним агентством з питань запобігання корупції не вжито заходів за дотриманням законодавства щодо е-декларування та не вжито заходів щодо припинення виявлених порушень.

Від відповідача надійшов відзив на позов, в якому відповідач посилається на Конституцію України, закони України «Про громадські об'єднання», «Про державну службу», Положення про Адміністрацію Президента України, затверджене Указом Президента України від 02.04.2010 № 504, та зазначає про відсутність порушеного права Громадської організації «Громадський контроль «Ініціатива». Також представник відповідача вказав на те, що дія Закону України «Про державну службу» не поширюється на Главу Адміністрації Президента України та його заступників.

Представником Заступника Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 та Адміністрації Президента України подані пояснення по суті заявлених позовних вимог, в яких представник третіх осіб посилається на закони України «Про запобігання корупції», «Про державну службу», Положення про Адміністрацію Президента України, затверджене Указом Президента України від 02.04.2010 № 504, та зазначає, що Заступник Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 не відноситься до суб'єктів декларування. Також представник третіх осіб вказав про відсутність порушеного права позивача обставинами щодо неподання Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 декларацій за 2015-2017 роки.

Національним антикорупційним бюро України письмові пояснення по суті заявлених позовних вимог не надано.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Громадській організації «Громадський контроль «Ініціатива» стало відомо про факт неподання Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 декларацій за 2015-2017 роки (зокрема, з листів Національного агентства з питань запобігання корупції від 02.05.2018 № 94-06/19233/18 та від 24.05.2018 №94-06/23516/18).

Так, у листі від 24.05.2018 № 94-06/23516/18 НАЗК вказано, що відповідно до чинного законодавства, Глава Адміністрації Президента України та його заступники не віднесені до переліку суб'єктів декларування, визначеного Законом України «Про запобігання корупції» та не мають обов'язку подавати відповідні декларації у Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Також в листі вказано, що Адміністрація Президента України поінформувала Національне агентство, що ОСОБА_3 не порушено вимог чинного законодавства щодо декларування.

Вирішуючи спірні правовідносини суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України «Про запобігання корупції».

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України від 14.10.2014 № 1700-VIІ «Про запобігання корупції» (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1700-VIІ) Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 11 Закон № 1700-VIІ до повноважень Національного агентства належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контроль та перевірка декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до положень статті 48 Закону № 1700-VII Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб'єктами декларування, такі види контролю: щодо своєчасності подання; щодо правильності та повноти заповнення; логічний та арифметичний контроль.

Відповідно до статті 49 Закону № 1700-VIІ державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов'язані перевіряти факт подання суб'єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

Національне агентство перевіряє факт подання відповідно до цього Закону декларацій особами, зазначеними у пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону.

Якщо за результатами контролю встановлено, що суб'єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб'єкта про факт неподання декларації, і суб'єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, вищому органу управління відповідного громадського об'єднання, іншого непідприємницького товариства про факт неподання декларації відповідним суб'єктом декларування.

Відповідно до частини першої статті 45 Закону № 1700-VIІ особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Відповідно до пункту 1, підпунктів "а" і "в" пункту 2, пункту 5 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ суб'єктами, на яких поширюються дія цього Закону, є:

1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:

а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор, Голова Національного банку України, Голова та інші члени Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

б) народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови;

в) державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування;

г) військові посадові особи Збройних Сил України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби, курсантів вищих військових навчальних закладів, курсантів вищих навчальних закладів, які мають у своєму складі військові інститути, курсантів факультетів, кафедр та відділень військової підготовки;

ґ) судді, судді Конституційного Суду України, Голова, заступник Голови, члени, інспектори Вищої ради правосуддя, посадові особи секретаріату Вищої ради правосуддя, Голова, заступник Голови, члени, інспектори Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, посадові особи секретаріату цієї Комісії, посадові особи Державної судової адміністрації України, присяжні (під час виконання ними обов'язків у суді);

д) особи рядового і начальницького складу державної кримінально-виконавчої служби, податкової міліції, особи начальницького складу органів та підрозділів цивільного захисту, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України;

е) посадові та службові особи органів прокуратури, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України, дипломатичної служби, державної лісової охорони, державної охорони природно-заповідного фонду, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної податкової політики та державної політики у сфері державної митної справи;

є) члени Національного агентства з питань запобігання корупції;

ж) члени Центральної виборчої комісії;

з) поліцейські;

и) посадові та службові особи інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим;

і) члени державних колегіальних органів;

2) особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування:

а) посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, особи, які входять до складу наглядової ради державного банку, державного підприємства або державної організації, що має на меті одержання прибутку;

в) представники громадських об'єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних комісій, утворених відповідно до Закону України "Про державну службу", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", громадських рад, рад громадського контролю, що утворені при державних органах та беруть участь у підготовці рішень з кадрових питань, підготовці, моніторингу, оцінці виконання антикорупційних програм, і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої цієї статті;

5) фізичні особи, які:

отримують кошти, майно в рамках реалізації в Україні програм (проектів) технічної або іншої, в тому числі безповоротної, допомоги у сфері запобігання, протидії корупції (як безпосередньо, так і через третіх осіб або будь-яким іншим способом, передбаченим відповідною програмою (проектом);

систематично, протягом року, виконують роботи, надають послуги щодо імплементації стандартів у сфері антикорупційної політики, моніторингу антикорупційної політики в Україні, підготовки пропозицій з питань формування, реалізації такої політики, - якщо фінансування (оплата) таких робіт, послуг здійснюється безпосередньо або через третіх осіб за рахунок технічної або іншої, в тому числі безповоротної, допомоги у сфері запобігання, протидії корупції;

є керівниками або входять до складу вищого органу управління, інших органів управління громадських об'єднань, інших непідприємницьких товариств, що здійснюють діяльність, пов'язану із запобіганням, протидією корупції, імплементацією стандартів у сфері антикорупційної політики, моніторингом антикорупційної політики в Україні, підготовкою пропозицій з питань формування, реалізації такої політики, та/або беруть участь, залучаються до здійснення заходів, пов'язаних із запобіганням, протидією корупції.

У «Примітці» до статті 50 Закону № 1700-VII зазначено, що під службовими особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, в цій статті розуміються Президент України, Прем'єр-міністр України, член Кабінету Міністрів України, перший заступник або заступник міністра, член Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Антимонопольного комітету України, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Голова Фонду державного майна України, його перший заступник або заступник, член Центральної виборчої комісії, член, інспектор Вищої ради правосуддя, член, інспектор Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, народний депутат України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Директор Національного антикорупційного бюро України, Генеральний прокурор, його перший заступник та заступник, Голова Національного банку України, його перший заступник та заступник, член Ради Національного банку України, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, його перший заступник та заступник, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим, його перший заступник та заступник, радник або помічник Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, особи, посади яких належать до посад державної служби категорії «А» або «Б», та особи, посади яких частиною першою статті 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» віднесені до першої - третьої категорій, а також судді, прокурори і слідчі, керівники, заступники керівників державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, їх апаратів та самостійних структурних підрозділів, керівники, заступники керівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва або Севастополя, керівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, міста республіканського в Автономній Республіці Крим або обласного значення, району в місті, міста районного значення, військові посадові особи вищого офіцерського складу.

Із наведених норм Закону № 1700-VII вбачається, що особа, яка обіймає посаду Заступника Глави Адміністрації Президента України, прямо не віднесена до категорії «осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», так само як і до осіб, визначених у підпунктах «а» і «в» пункту 2, пунктах 4 і 5 частини першої статті 3 вказаного Закону.

Відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням регулює Закон України «Про державну службу».

Разом з тим, відповідно до пункту 2 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу» дія цього Закону не поширюється на Главу Адміністрації Президента України та його заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників.

Згідно з пунктом 1 Положення про Адміністрацію Президента України затвердженого Указом Президента України від 2 квітня 2010 року № 504/2010, Адміністрація Президента України (далі - Адміністрація) є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України.

Основними завданнями Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень (пункт 3 Положення № 504/2010).

З урахуванням наведеного суд зазначає, що Адміністрація Президента України є допоміжним, постійно діючим органом, який створений Президентом України на підставі статті 106 Конституції України та не є органом державної влади.

Зазначений висновок також міститься в висновках Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, Національної академії правових наук України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного університету «Одеська юридична академія», Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, які долучені до матеріалів справи.

Виходячи з системного аналізу наведених норм права, суд приймає до уваги позицію відповідача та третіх осіб відносно того, що Заступник Глави Адміністрації Президента України не відноситься до суб'єктів декларування, відповідно у Заступника Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 відсутнє зобов'язання щодо подачі декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

За таких обставин, суд приходить до висновку про відсутність бездіяльності Національного агентства з питань запобігання корупції щодо встановлення факту неподання декларації Заступником Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» та неповідомлення Заступника Глави Адміністрації Президента України ОСОБА_3 та спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції про факт неподання декларації.

При цьому, суд приймає до уваги доводи представників відповідача та третіх осіб щодо відсутності порушеного права Громадської організації «Громадський контроль «Ініціатива» в межах даної справи та зазначає наступне.

Відповідно до Статуту Громадської організації «Громадський контроль «Ініціатива», затвердженого установчими зборами засновників Громадської організації «Громадський контроль «Ініціатива» (протокол № 1 від 19.10.2018), основною метою діяльності є забезпечення верховенства права, здійснення захисту законних інтересів, прав і свобод громадян України. Організація здійснює громадський контроль за дотриманням Конституції та законів України посадовими особами органів державної влади, місцевого самоврядування, правоохоронних органів, а також сприяння їх діяльності в запобіганні та протидії корупційним правопорушенням; сприяння органам, які відповідно до законодавства України здійснюють правоохоронні та правозастосовні функції з протидії корупції.

Згідно із частиною першою статті 21 Закону № 1700-VIІ громадські об'єднання, їх члени або уповноважені представники, а також окремі громадяни в діяльності щодо запобігання корупції мають право:

1) повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних або пов'язаних з корупцією правопорушень, реальний, потенційний конфлікт інтересів спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції, Національному агентству, керівництву чи іншим представникам органу, підприємства, установи чи організації, в яких були вчинені ці правопорушення або у працівників яких наявний конфлікт інтересів, а також громадськості;

2) запитувати та одержувати від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", інформацію про діяльність щодо запобігання корупції;

3) проводити, замовляти проведення громадської антикорупційної експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, подавати за результатами експертизи пропозиції до відповідних органів, отримувати від відповідних органів інформацію про врахування поданих пропозицій;

4) брати участь у парламентських слуханнях та інших заходах з питань запобігання корупції;

5) вносити пропозиції суб'єктам права законодавчої ініціативи щодо вдосконалення законодавчого регулювання відносин, що виникають у сфері запобігання корупції;

6) проводити, замовляти проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних тощо, з питань запобігання корупції;

7) проводити заходи щодо інформування населення з питань запобігання корупції;

8) здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання корупції з використанням при цьому таких форм контролю, які не суперечать законодавству;

9) здійснювати інші не заборонені законом заходи щодо запобігання корупції.

З урахуванням наведеного суд приймає до уваги доводи позивача, що відповідно до статутної діяльності, Громадська організація «Громадський контроль «Ініціатива» наділена правом звертатися до Національного агентства з питань запобігання корупції з питань, що виникають у сфері запобігання корупції, проте факт порушення такого права в межах даної справи судом не встановлено.

Разом з тим, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суд.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

В контексті наведеного суд зазначає, що в межах даної адміністративної справи судом не встановлено порушеного права позивача у сфері публічно-правових відносин.

За таких обставин, суд приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог, тому позов визнається таким, що задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 139, 241-243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову Громадської організації «Громадський контроль «Ініціатива» (04210, м. Київ, вул. Оболонська Набережна, 1, корпус 2, приміщення 219/2) до Національного агентства з питань запобігання корупції (01103, м. Київ, бульвар Дружби народів, 28) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Суддя М.А. Бояринцева