Справа № 826/8917/17
Суддя: Келеберда В.І.
Дата ухвалення: 2018-12-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 грудня 2018 року № 826/8917/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді-доповідача Келеберди В.І., суддів: Качура І.А., Федорчука А.Б., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Бізнес лігал Сервіс Груп», фізичної особи-підприємця ОСОБА_3, фізичної особи-підприємця ОСОБА_4

до Кабінету Міністрів України

треті особи, які не заявлюся самостійних вимог на предмет спору: Державна служба України з питань праці, Державна регуляторна служба України

про визнання незаконною та нечинною постанови,

За участю представників:

позивача - ОСОБА_7,

позивача 2 - ОСОБА_8,

позивача 3 - ОСОБА_9,

відповідача - Полець Д.М.,

третьої особи 1 - Дудін В.М., Гришина Н.В.

третьої особи 2 - Константинов С.А.

ВСТАНОВИВ:

Обставини справи.

Товариство з обмеженою відповідальністю «Бізнес лігал Сервіс Груп» (49000, місто Дніпро, вулиця Європейська, 30, ) (далі - позивач), фізична особа-підприємець ОСОБА_3 (04215, АДРЕСА_1, ІПН: відомості відсутні), (далі - Позивач 2), фізична особа-підприємець ОСОБА_4 (місто АДРЕСА_2 ІПН: відомості відсутні) (далі - позивач 3) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва (далі - суд) з позовом до Кабінету Міністрів України (01008, місто Київ, вулиця Грушевського, 12/2) (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Державна служба України з питань праці (01601, місто Київ, вулиця Десятинна, 14, ) (далі - третя особа 1), Державна регуляторна служби України (01011, місто Київ, вулиця Арсенальна, 9/11, ) (далі - третя особа 2) та просить суд визнати незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2017 року № 295 «Про деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», стягнути з Державного бюджету України понесені витрати по сплаті судового збору на користь позивача.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що прийнята 26 квітня 2017 року Кабінетом Міністрів України постанова № 295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою затверджено порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, рекомендовано міським радам міст обласного значення та сільським, селищним, міським радам об'єднанням територіальних громад під час здійснення повноважень, передбачених частиною третьою статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не погоджена Державною регуляторною службою України. При цьому, оскаржувана постанова не відповідає вимогам частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України щодо визначення сфери правового регулювання та не розмежовує коло суб'єктів з урахуванням особливостей, визначених міжнародними договорами, а саме Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 та Конвенцією Міжнародної організації праці № 129. Окрім того, наділення повноваженнями не здійснення державного нагляду (контролю) органів місцевого самоврядування є протиправним. Адже законами їм таких повноважень не надано.

В судовому засіданні позивач підтримав позовні вимоги та просив їх задовольнити у повному обсязі.

Судом задоволено клопотання відповідача про залучення до участі у справі, як третю особу без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державну службу України з питань праці.

Окрім того, під час судового засідання судом встановлено, що у провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва перебуває справа № 826/5764/17 за позовом ФОП ОСОБА_3, ФОП ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України, третя особа - Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року «Про деякі питання реалізації статті Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Ухвалою суду від 04 жовтня 2017 року судом вирішено об'єднати до спільного розгляду і вирішення адміністративні справи № 826/5764/17 і 826/8917/17 та присвоїти об'єднаним справами загальний № 826/8917/17.

У зв'язку із об'єднанням позовів та залученням третьої особи, судом оголошено перерву до 06 грудня 2017 року.

27 листопада 2017 року через канцелярію суду надійшли письмові заперечення відповідача, які долучено до матеріалів справи, та з яких вбачається, що відповідач під час видачі оскаржуваної постанови діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та Законами України. Жодних порушень чинного законодавства допущено не було, що є підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.

Представником відповідача 06 грудня 2017 року під час судового засідання подано додаткові заперечення проти позову, які долучено до матеріалів справи.

У відповідному судовому засіданні суд протокольною ухвалою змінив порядок розгляду справи, ухваливши про перехід до подальшого завершення розгляду даної адміністративної справи в порядку письмового провадження.

Разом з тим, 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII, яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, виклавши його в новій редакції.

Відповідно до підпункту 10 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в новій редакції передбачено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з частиною третьою статті 241 Кодексу адміністративного судочинства України судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.

Враховуючи викладене, суд закінчує розгляд даної справи ухваленням рішення за правилами нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України.

22 лютого 2018 року через канцелярію суду надійшли додаткові пояснення позивача у справі ФОП ОСОБА_4, які долучено до матеріалів справи.

Дослідивши матеріали справи, Окружний адміністративний суд міста Києва, дійшов висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог виходячи з наступного.

Обставини встановлені судом.

26 квітня 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою затверджено порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, рекомендовано міським радам міст обласного значення та сільським, селищним, міським радам об'єднанням територіальних громад під час здійснення повноважень, передбачених частиною третьою статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», керуватися цією постановою (а.с. - 47-66).

16 травня 2017 року оскаржувана постанова набрала чинності (публікація в Урядовому кур'єрі від 16 травня 2017 року № 88 та в Офіційному віснику України від 16 травня 2017 року № 38, сторінка 100, стаття 1205, код 85876/2017).

Державна регуляторна служба України не погодила проект оскаржуваної постанови та повідомила про це відповідача листом від 25 квітня 2017 року № 2782/1/20-17. Підстави непогодження проекту оскаржуваної постанови, на думку відповідачів, є цілком обґрунтованими, та такими що відповідають приписам діючого законодавства України та обумовлюють необхідність скасування оскаржуваної постанови (а.с. - 14-19).

Окрім того, оскаржувана постанова не відповідає принципам державної регуляторної політики, які встановлено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

При прийняті спірної постанови відповідачем не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Так, проект спірної постанови не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів України на 2017 рік, що є порушенням норм статей 5, 7, 19 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відсутність аналізу регуляторного впливу акту та погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, а також порушення відповідачем принципу передбачуваності, дає позивачу підстави для висновку, що наведені порушення, допущені Кабінетом Міністрів України під час прийняття спірної постанови, у сукупності є достатньою підставою для визнання її незаконною, нечинною з моменту прийняття, що означає, що така постанова не породжує правових наслідків з моменту її прийняття.

Відповідач, вчинивши дії щодо прийняття оскаржуваної постанови без погодження Державної регуляторної служби України, здійснив порушення вимог частини першої статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно до яких регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений органом виконавчої влади чи його посадовою особою, якщо вповноваженим органом було прийнято рішення про відмову у погодженні цього проекту.

При цьому, відповідачем при прийняття оскаржуваної постанови, порушено принцип верховенства права та положення частини другої статті 19 Конституції України.

Позивачі вважають дії відповідача щодо винесення оскаржуваної постанови неправомірними та безпідставними, а саму постанову протиправною та такою, що винесена з порушенням вимог діючого законодавства України та порушує законні права та інтереси позивачів і підлягає скасуванню в судовому порядку.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Статтею 13 Конвенції передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Статтею 117 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Разом з тим, організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон).

Статтею 1 Закону передбачено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

Відповідно до частин першої, другої та четвертої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і Законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та Законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV).

Згідно зі статтею 24 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, на який рішенням Кабінету Міністрів України покладено відповідну функцію.

Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів, внесених на розгляд Кабінету Міністрів України, встановлюються Регламентом Кабінету Міністрів України.

На засідання Кабінету Міністрів України разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.

Разом з тим, відповідно до абзацу 1 пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (зі змінами), проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).

Опрацювання проектів актів Кабінету Міністрів України у Секретаріаті Кабінету Міністрів України та розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано відповідно главами 26, 27 Регламенту Кабінету Міністрів України.

Врегулювання розбіжностей у позиціях органів виконавчої влади. Координація їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечення узгодження з усіма заінтересованими органами та доопрацювання проектів актів здійснюється Урядовим комітетом відповідно до пункту 2 частини другої § 28-1 розділу 3-1 Регламенту Кабінету Міністрів України.

Наслідки невідповідності проекту акта законодавству передбачено у § 27 Регламенту Кабінету Міністрів України, відповідно до якого, у разі, коли за висновком Міністерства юстиції України проект акта Кабінету Міністрів України не відповідає Конституції та законам України, актам Президента України, рішення щодо такого проекту акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів України.

Розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано § 55-1 глави 7 Регламенту Кабінету Міністрів України. Відповідно до якого, акт Кабінету Міністрів України приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень.

Окрім того, згідно зі статтею 1 КЗпП України, Кодекс законів про працю регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини.

Статтею 3 КЗпП України передбачено, що законодавством про працю, яке відповідно до статті 4 КЗпП України складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього, регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.

Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеної норми, відповідачем було прийнято 26 квітня 2017 року постанову № 295 якою затверджено порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю.

Частиною першою статті 21 КЗпП України визначено, що трудовий договір є угода між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов'язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов'язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.

Підпунктом 3.8.1 пункту 3.8 розділу ІІІ Класифікації організаційно-правових форм господарювання ДК 002:2004, затвердженої наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 28 травня 2004 року № 97, визначено, що підприємцем є фізична особа, яка є громадянином України, іноземним громадянином, особою без громадянства, що здійснює підприємницьку діяльність. Тобто підприємцем є фізична особа - громадянин.

Одним з ключових завдань у ході здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю є виявлення фактів використання праці неоформлених працівників.

Пунктом 11 Порядку передбачено, що інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право, зокрема, під час проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, самостійно і в будь-яку годину доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об'єкта відвідувань, в яких використовується наймана праця.

Відповідно до статті 3 Конвенції № 81, одним із головних завдань у роботі інспектора праці є забезпечення застосування правових норм у галузі умов праці та охорони працівників під час їхньої роботи, як наприклад норм, щодо тривалості робочого дня, заробітної плати, безпеки праці, охорони здоров'я і добробуту, використання праці дітей і підлітків та інше.

Згідно з частиною другою статті 12 Конвенції № 81 у разі інспекційного відвідування інспектори повідомляють про свою присутність роботодавцю або його представнику, якщо тільки вони не вважатимуть, що таке повідомлення може завдати шкоди виконанню їхніх обов'язків.

Частиною першою зазначеної статті передбачено, що інспектори праці проводять будь-який огляд перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, що переконатись у тому, що правові норми суворо дотримуються.

Окрім того, преамбула Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає, що предметом його регулювання є правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 3 Господарського кодексу України передбачено, що сферу господарських відносин становлять господарсько-виробничі, організаційно-господарські та внутрішньогосподарські відносини.

Господарсько-виробничими є майнові та інші відносини, що виникають між суб'єктами господарювання при безпосередньому здійсненні господарської діяльності.

Під організаційно-господарськими відносинами у цьому Кодексі розуміються відносини, що складаються між суб'єктами господарювання та суб'єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю.

Внутрішньогосподарськими є відносини, що складаються між структурними підрозділами суб'єкта господарювання, та відносини суб'єкта господарювання з його структурними підрозділами.

Розмежування відносин у сфері господарської діяльності з іншими відносинами встановлено статтею 4 Господарського кодексу України.

Так, не є предметом регулювання цього Кодексу:

майнові та особисті немайнові відносини, що регулюються Цивільним кодексом України;

земельні, гірничі, лісові та водні відносини, відносини щодо використання й охорони рослинного і тваринного світу, територій та об'єктів природно-заповідного фонду, атмосферного повітря;

трудові відносини;

фінансові відносини за участі суб'єктів господарювання, що виникають у процесі формування та контролю виконання бюджетів усіх рівнів;

адміністративні та інші відносини управління за участі суб'єктів господарювання, в яких орган державної влади або місцевого самоврядування не є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, і безпосередньо не здійснює організаційно-господарських повноважень щодо суб'єкта господарювання;

відносини за участю суб'єктів господарювання, що виникають у процесі виконання вимог законодавства, яке регулює відносини у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.

Таким чином, державний контроль за додержанням законодавства, що регулює трудові відносини, не є контролем у сфері господарських відносин.

Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

У 2004 році Законами України ратифіковано конвенції Міжнародної організації праці:

- № 81 від 1947 року про інспекцію праці у промисловості і торгівлі (далі - Конвенція № 81);

- № 129 від 1969 року про інспекцію праці у сільському господарстві (далі - Конвенція № 129).

Свою позицію стосовно необхідності в подальшому неухильно виконувати взяті на себе міжнародні зобов'язання щодо неухильного дотримання вимог Конвенцій № 81 та 129, Україна додатково ( у доповнення до Законів України про ратифікацію) підтвердила у статті 291 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, у статті 13.5 Угоди про вільну торгівлю між Україною та Канадою.

Відповідно до зазначених конвенцій система інспекції праці застосовується до всіх підприємств, щодо яких інспектори зобов'язані забезпечити застосування трудового законодавства під час їхньої роботи.

Частиною другою статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» передбачено, що якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачено у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Дія зазначених конвенцій поширюється на:

1) промислові підприємства (стаття 2.1 Конвенції № 81);

2) торгівельні підприємства (стаття 22 Конвенції № 81);

3) сільськогосподарські підприємства (стаття 1 Конвенції № 129).

У розумінні Конвенції № 81 види діяльності, які не належать до некомерційних служб, зокрема державна служба, і не належать до промисловості, підпадають під термін «торгівля», у тому числі сектор надання послуг.

Підприємства гірничої промисловості і транспорту можуть бути виключені з під дії Конвенції № 81 (стаття 2.2), однак Закон України про ратифікацію Конвенції № 81 не містить відповідного застереження.

Протокол 1995 поширює сферу застосування Конвенції № 81 на сектор некомерційних служб, але він не є чинним для України, оскільки не ратифікований нею. Під сектором некомерційних служб у широкому сенсі розуміється діяльність усіх підприємств і організацій усіх категорій, які не розглядаються як промислові чи торговельні у світлі положень Конвенції № 81.

Статтею 2 Конвенції № 81 передбачено, що система інспекції праці на промислових підприємствах застосовується до всіх підприємств, щодо яких інспектори зобов'язані забезпечити застосування правових норм, щодо умов праці та охорони працівників під час їхньої роботи.

Відповідно до пояснень експертів Міжнародної організації праці, український переклад Конвенції № 81 щодо інспекції праці у сфері «торгівля» необхідно розуміти не лише як торгівля товарами, але й послугами, у тому числі послугами зв'язку, банківськими, з посередництва та іншими. Зазначене відповідатиме змісту оригіналу Конвенції, де застосовується формулювання «labor inspection in commerce» або «labor inspection in commercial verkplaces». Тобто в даному визначенні мова йде про діяльність спрямовану на отримання доходів від продажу (збуту) товарів та надання послуг, що перевищують по розміру витрати на їх створення. Питання розмежування комерційної та некомерційної діяльності визначені частиною другою статті 3 Господарського кодексу України.

Конвенція № 81 визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення перевірки того чи іншого роботодавця для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються. А саму перевірку проводити лише за наявності службового посвідчення, незалежно від того яка інформація є підставою для прийняття такого рішення.

Проект постанови Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України надсилався на розгляд зацікавленим центральним органам виконавчої влади та соціальним партнерам.

Держпраці на виконання вимог Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 проведено публічне громадське обговорення.

Так, на офіційному веб-сайті Держпраці 11 січня 2017 року розміщено інформаційне повідомлення про оприлюднення та текст проекту акта винесеного на обговорення. В якому взяли участь зацікавлені органи, соціальні партнери, представники громадськості та галузевих організацій профспілок.

В період громадського обговорення до Держпраці надійшли пропозиції та зауваження до проекту акта. З метою вжиття вичерпних заходів для врегулювання розбіжностей щодо проекту акта, а також розгляду зауважень, які надходили протягом часу громадського обговорення. Держпраці спільно з Міністерством соціальної політики України за участі зацікавлених органів, проведено узгоджувальну нараду, в тому числі і за участі Державної регуляторної служби України (а.с. - 95-180).

За результатами наради проект акта доопрацьовано та надано на повторне погодження.

Водночас, обґрунтовано невраховані зауваження Державної регуляторної служби України.

Дані зауваження, є необґрунтованими та стосуються посилання у преамбулі проекту акта на міжнародні конвенції, які, на думку Державної регуляторної служби України, мають іншу сферу дії; відсутності у проекті акта визначення термінів «інспекційні відвідування» та «невиїзні інспектування»; невідповідність на думку Державної регуляторної служби України проекту акта Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення об'єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю); наділення інспекторів праці повноваженнями, які, на думку Державної регуляторної служби України, не передбачені законодавством; недотримання статтей 1, 5, 6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якими передбачене визначення поняття третіх осіб, підстави здійснення відповідних заходів у сфері господарської діяльності, розпорядчі документи органу державного нагляду (контрою), тощо.

Щодо вказаних зауважень розробником проекту наведено мотиви їх відхилення, з відповідним обґрунтуванням у протоколі узгодження позицій.

Доопрацьований проект акта розміщено на офіційному веб-сайті Держпраці 20 лютого 2017 року на направлено на повторне погодження. Проект акта погоджено без зауважень Державною фіскальною службою України (лист від 24 лютого 2017 року № 3049/5/99-99-04-01-01-16), СПО всеукраїнських об'єднань профспілок (лист від 24 лютого 2017 року № 01-13/189-спо). Погоджено із зауваженнями Міністерством фінансів України (лист від 02 березня 2017 року № 08030-04-27/5619). Міністерством економічного розвитку і торгівлі України (лист від 06 березня 2017 року № 3632-02/7344-03), Міністерством юстиції України (лист від 31 березня 2017 року № 4892-0-26-17/72).

При цьому, проект не погоджено Державною регуляторною службою України (рішення від 27 лютого 2017 року № 86). Надано зауваження СПО роботодавців на національному рівні (лист від 06 березня 2017 року № 17-2-142).

Держпраці листом від 03 квітня 2017 року № 3836/1/4.3-ДП-17 проект акта направлено до Міністерства соціальної політики України для внесення на розгляд Кабінету Міністрів України (а.с. - 184-256, т. 2).

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 року № 280/97-ВР.

Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Відповідно до статті 259 КЗпП України та статті 52 Закону України «Про зайнятість населення» контроль за дотриманням законодавства про працю та зайнятість населення здійснює Держпраці.

Згідно з частиною третьою статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад, крім повноважень, визначених пунктом «б» частини першої цієї статті, належать:

1) здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством;

2) накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.

Таким чином, делегованим від Держпраці може бути виключено повноваження державного контролю за додержанням законодавства про працю.

Зазначені повноваження, з урахуванням вимог статтей 259 та 265 КЗпП України, частини третьої статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 53 Закону України «Про зайнятість населення» здійснюються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною другою статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до пункту 5 Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 березня 1999 року № 339, центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи здійснюють контроль за реалізацією функцій, делегованих органам місцевого самоврядування, відповідно до повноважень та у порядку, визначеному законодавством.

Отже, повноваження Кабінету Міністрів України затверджувати порядок нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю визначено на законодавчому рівні.

Зважаючи на те, що метою Конвенцій № 81 та 129 є запровадження системи інспекції праці у кожному секторі, оскаржувана постанова узгоджується з ними.

Недодержання вимог правових норм, а також правил, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акту.

Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Вищого адміністративного суду України від 06 липня 2011 року у справі № К-33230/10, ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року по справі № 826/7596/16, постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2017 року № 826/16026/14, ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2014 року № 826/13602/13-а та роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України від 26 січня 2000 року № 02-05/35 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсних актів державних чи інших органів».

З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку, що з метою забезпечення здійснення Держпраці та її територіальними органами, а також виконавчими органами міських рад міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад визначених частиною третьою статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегованих повноважень Держпраці щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення та накладення штрафів у разі виявлення його порушень, Урядом прийнято 26 квітня 2017 року постанову № 295.

Окрім того, зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження, тобто права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією.

В деяких випадках зазначене коло справ, а відповідно і зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватись від вчинення певних дій) чітко визначено правовими нормами.

В деяких випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від вчинення певних дій) чи один з варіантів можливих рішень.

Надане органу право діяти саме таким називається дискреційними повноваженнями.

За змістом Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, під дискреційними повноваженнями розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли в межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів.

З урахуванням законодавчо закріплених повноважень Уряду затверджувати порядок нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, доводи позивачів щодо незаконності оскаржуваної постанови є безпідставними.

Судом встановлено, що оскаржувана постанова відповідає актам вищої юридичної сили та видана відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких обставин, підстави для визнання постанови незаконною відсутні.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2)з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Згідно з частиною першою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною першою статті 72 КАС України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини другої статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (частини перша та друга статті 76 КАС України).

Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, яке ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З урахуванням наведеного, на думку суду, відповідачем доведено правомірність оскаржуваного нормативно-правового акта з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 КАС України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов задоволенню не підлягає.

Частиною першою статті 139 КАС України визначено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Зважаючи на те, що суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог, підстави для вирішення питання щодо відшкодування судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 72-73, 76-77, 139, 143, 243-246, 255 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва -

В И Р І Ш И В:

Відмовити у задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю «Бізнес лігал Сервіс Груп» (49000, місто Дніпро, вулиця Європейська, 30, ), фізична особа-підприємець ОСОБА_3 (04215, АДРЕСА_1, ІПН: відомості відсутні), фізична особа-підприємець ОСОБА_4 (місто АДРЕСА_2 ІПН: відомості відсутні) до Кабінету Міністрів України (01008, місто Київ, вулиця Грушевського, 12/2), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Державна служба України з питань праці (01601, місто Київ, вулиця Десятинна, 14, ), Державна регуляторна служби України (01011, місто Київ, вулиця Арсенальна, 9/11, ) про визнання незаконною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України.

Підстави для відшкодування судових витрат відсутні.

Відповідно до частини першої статті 293 КАС України, учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Згідно з частиною першою статті 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до частини першої статті 255 КАС України, рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Підпунктом 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя-доповідач В.І. Келеберда

Судді: І.А. Качур

А.Б. Федорчук