Справа № 826/10085/16
Суддя: Чудак О.М.
Дата ухвалення: 2019-01-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Київ

02 січня 2019 року № 826/10085/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Чудак О.М., суддів Пащенка К.С., Шейко Т.І., розглянувши у письмовому провадженні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства «АрселорМіттал Борислав» до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії,

встановив:

02.07.2016 Публічне акціонерне товариство «АрселорМіттал Борислав» (позивач, ПАТ «АрселорМіттал Борислав») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва із адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (відповідач, Держгеонадра) в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, висловило прохання:

- визнати бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі наказу про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Осокорівського родовища (біля села Осокорівка, Нововоронцовського району, Херсонської області), реєстраційний №4654 від 28.12.2007, виданого Публічному акціонерному товариству «АрселорМіттал Борислав», згідно із пунктом 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615), на підставі поданої Публічним акціонерним товариством «АрселорМіттал Борислав» заяви на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, що зареєстрована у Державній службі геології та надр України за вхідним номером №700/13/12-16 від 18.01.2016, - протиправною;

- зобов'язати Державну службу геології та надр України видати наказ про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Осокорівського родовища (біля села Осокорівка, Нововоронцовського району, Херсонської області), реєстраційний №4654 від 28.12.2007, виданого Публічному акціонерному товариству «АрселорМіттал Борислав», на підставі поданої Публічним акціонерним товариством «АрселорМіттал Борислав» заяви на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, що зареєстрована у Державній службі геології та надр України за вхідним номером №700/13/12-16 від 18.01.2016 та надати Публічному акціонерному товариству «АрселорМіттал Борислав» спеціальний дозвіл на користування надрами Осокорівського родовища (біля села Осокорівка, Нововоронцовського району, Херсонської області), реєстраційний №4654 від 28.12.2007 на новому бланку з урахуванням відповідних змін.

В обґрунтування адміністративного позову зазначило, що відповідач протиправно ухиляється від прийняття рішення про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, виданого Публічному акціонерному товариству «АрселорМіттал Борислав». Так, позивач неодноразово звертався до відповідача із повним пакетом документів необхідних для внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, однак відповідач відмовляв позивачу у внесенні змін до спеціального дозволу на користування надрами у зв'язку із необхідністю отримання погодження обласної ради.

Позивач зауважив, що отримання погодження обласної ради для внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами не було обов'язковим станом на час подання відповідних заяв до Держгеонадра. Крім того, Херсонська обласна рада повідомляла позивача про те, що погодження внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами не входить до її компетенції.

Також позивач зазначив, що судовими рішеннями по справах №821/1033/15, №821/684/16, №826/9356/16 підтверджено, що оскільки спеціальний дозвіл на користування надрами видано позивачу на видобування, а не на розробку корисних копалин, та з урахуванням того, що позивач звертався із заявою не про надання надр у користування, а про внесення змін до вже виданого дозволу, то позивач не має обов'язку отримувати погодження обласної ради на внесення змін до спеціального дозволу.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.07.2016 відкрито провадження у справі.

Відповідач подав заперечення на позовну, в якому вказав на відсутність підстав для задоволення позовних вимог. Вказав, що позивачем порушено вимоги законодавства, які відображені в акті перевірки №132-4564 від 16.08.2013 та приписі від 16.08.2013 №132-4564 та які не усунені у відповідні строки, що є підставою для відмови у продовженні строку дії дозволу згідно пункту 15 Порядку №615. Також відповідач наголосив, що згідно пункту 17 Порядку №615 умовою для внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами є отримання погодження обласної ради, якого позивач не отримав.

Відповідач зазначив, що прийняття рішення про зобов'язання Держгеонадр внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами є таким, що виходить за межі повноважень суду. Повноваження щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами є дискреційними повноваженнями та належать до виключної компетенції Держгеонадр, тому адміністративний суд не може перебирати на себе функції Держгеонадр та вирішувати питання щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами.

На підставі рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2017 та згідно з розпорядженням керівника апарату Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2017, справу передано на автоматичний розподіл справ між суддями.

15.12.2017 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 №2147-VIII, яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), шляхом його викладення в новій редакції.

Відповідно до підпункту 10 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в новій редакції передбачено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Тобто, розгляд даної справи після 15.12.2017 здійснено відповідно до приписів нової редакції КАС України, за правилами загального позовного провадження.

Так, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2018 справу прийнято до провадження суддею Чудак О.М. і призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження.

Зважаючи на відсутність перешкод для розгляду справи у судовому засіданні та потреби заслухати свідка чи експерта, суд за клопотаннями представників сторін, на підставі частини третьої статті 194 КАС України, ухвалив розглянути справу в порядку письмового провадження.

Отже, дослідивши матеріали справи, оцінивши пояснення, надані учасниками судового процесу, а також докази в їх сукупності, проаналізувавши положення чинного законодавства, суд встановив наступне.

28.12.2007 ПАТ «АрселорМіттал Берислав» надано спеціальний дозвіл на користування надрами Осокорівського родовища для видобування вапняків, придатних для виробництва вапна будівельного.

12.04.2012 між Державною службою геології та надр України та ПАТ «АрселорМіттал Берислав» укладено угоду №4654 про умови користування надрами з метою видобування вапняків Осокорівського родовища.

Протоколом засідання Державної комісії України по запасах корисних копалин при Держгеонадра України від 20.12.2012 №2811 здійснено переоцінку запасів вапняків Осокорівського родовища (виявлені дані про нові властивості, якість та кількість корисних копалин), у зв'язку з чим у позивача виникла необхідність переоформлення спеціального дозволу.

З матеріалів справи вбачається, що позивач намагався виконати обов'язок щодо переоформлення спеціального дозволу шляхом звернення до відповідача із заявами на переоформлення спеціального дозволу на право користування надрами від 29.12.2012 №513, від 18.03.2013 №94, від 05.09.2013 №327, від 04.04.2014 №93, від 31.12.2015 №412, проте це не дало позитивних результатів. Відповідачем неодноразово відмовлено позивачу у переоформленні спеціального дозволу у зв'язку з необхідністю отримання ним погодження обласної ради.

В той же час, згідно висновків та рекомендацій Херсонської обласної ради від 06.08.2014 № 36/15 внесення змін до діючих дозволів не є компетенцією обласної ради.

ПАТ «АрселорМіттал Борислав» подало заяву на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, що зареєстрована у Державній службі геології та надр України за вхідним номером №700/13/12-16 від 18.01.2016.

Литом Державної служби геології та надр України від 06.07.2016 №11565/13/12-26 повернуто позивачу заяву від 18.01.2016 №700/13/12-16 разом із доданими документами та відмовлено відповідно до пункту 15 Порядку №615.

Позивач вважає, що відповідач протиправно ухиляється від видачі наказу про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, а тому звернувся до суду із даним позовом.

Суд, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, дійшов наступних висновків.

Відповідно до статті 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов'язані використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції, тощо.

Відсутність у підприємств, установ, організацій і громадян спеціального дозволу на користування надрами та належним чином оформлених усіх дозвільних документів не дає права здійснювати видобуток корисних копалин, які є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування.

Частиною восьмою статті 16 Кодексу України про надра передбачено, що переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 №391/2011 Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної 1 політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

За приписами підпунктів 9, 11 пункту 4 вказаного Положення Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

Відповідно до статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Процедура надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін, визначені Порядком №615 (тут і надалі в редакції станом на час звернення позивача до відповідача із заявами про внесення змін до спеціального дозволу).

Відповідно до підпункту 4 пункту 17 Порядку №615 до дозволу вносяться зміни, зокрема у разі виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів відповідно до Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 №865.

За приписами пункту 17 Порядку №615 для внесення змін до дозволу заявник подає заяву, в якій зазначаються номер та дата дозволу, разом з:

- копією паспорта та реєстраційним номером облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (фізичні особи, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті, подають лише копію паспорта із серією, номером та відміткою);

- інформацією (у формі довідки, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом та скріплюється печаткою) про виконання особливих умов дозволу, до якого планується внести зміни, та програми робіт, виконання якої передбачено угодою про умови користування надрами;

- пояснювальною запискою, яка складається надрокористувачем, засвідчується його підписом, скріплюється печаткою та містить обґрунтування необхідності внесення змін до дозволу.

У випадках, передбачених підпунктом 4 цього пункту, до зазначених документів заявник додає копію нового протоколу ДКЗ про затвердження кількості запасів та план підрахунку запасів відповідно до нього.

Внесення змін до угоди про умови користування надрами здійснюється органом з питань надання дозволу без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Судом встановлено, що позивачем зокрема й разом із заявою від 18.01.2016 подано до Держгеонадр повний перелік документів, передбачених пунктом 17 Порядку.

Згідно пункту 18 Порядку №615 орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.

Переоформлення дозволу або внесення змін до нього здійснюється без зміни номера, дати реєстрації, строку його дії та умов користування надрами і є обов'язковою підставою для внесення змін до угоди про умови користування надрами.

У разі зміни особливих умов, визначених у дозволі, до нього вносяться зміни з урахуванням змін умов користування надрами.

Під час отримання переоформленого дозволу або дозволу із внесеними до нього змінами надрокористувач повертає органу з питань надання дозволу оригінал виданого раніше дозволу.

Інформація про надходження заяви про переоформлення дозволу або про внесення змін до нього та про результат розгляду заяви розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу протягом трьох робочих днів з моменту переоформлення або внесення змін.

Відповідно до пункту 19 Порядку №615 підставами для прийняття рішення про відмову в переоформленні дозволу є:

- подання заявником документів не в повному обсязі;

- виявлення у поданих документах недостовірних даних;

- невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 16 цього Порядку;

- невиконання програми робіт на ділянках надр, на користування якими заявнику вже надано дозвіл, виявлення порушень правил користування надрами на таких ділянках, що зафіксовано в актах перевірок, приписах або розпорядженнях відповідних органів у сфері надрокористування до моменту їх усунення, крім випадків визнання таких приписів або розпоряджень недійсними або дію яких зупинено згідно з рішенням суду.

Відповідно до пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволів та внесення до них змін Держгеонадра або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування та затверджує положення про неї.

Судом встановлено факт не прийняття за результатом розгляду вказаних заяв позивача відповідного рішенні у формі наказу про внесення змін до дозволу чи відмову у внесенні змін до дозволу, у строк, передбачений пунктом 18 Порядку №615, а тому є надуманими доводи відповідача, що надання відповіді на заяву позивача від 18.01.2016 лиcтом від 06.07.2016 вказує на відсутність бездіяльності з боку відповідача.

За таких обставин суд переконаний, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність в частині не прийняття у строк, передбачений пунктом 18 Порядку №615, відповідного рішення згідно пункту 25 Порядку №615.

За приписами частини шостої статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» у разі якщо у встановлений законом строк суб'єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Зазначеною нормою Закону закріплений принцип мовчазної згоди згідно з яким суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Оскільки відповідач безпідставно не прийняв рішення щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 11.02.2015 №6027, то з урахуванням принципу мовчазної згоди, позивач набув права провадити діяльність з видобутку корисних копалин на відповідних ділянках надр вже через десять робочих днів з моменту закінчення встановленого законодавством строку для відповіді відповідача щодо внесення змін до спеціального дозволу.

Посилання відповідача на норми пункту 15 Поряду №615 в якості підстави для відмови в задоволенні заяви позивача від 18.01.2016 суд вважає безпідставними, адже пункт 15 Поряду №615 визначає підстави для відмови у продовженні строку дії дозволу, в той час як позивач звертався до відповідача із заявою про внесення змін до спеціального дозволу, а не продовження його строку дії, що також підтверджують судові рішення по справі №821/1033/15.

Посилання відповідача на необхідність отримання погодження Херсонської обласної ради для внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, суд також вважає безпідставними.

Так, пункт 17 Порядку №615 у редакції чинній на час подання позивачем заяв від 29.12.2012 №513, від 18.03.2013 №94, від 05.09.2013 327, від 04.04.2014 № 93, від 31.12.2015 №412, а також від 18.01.2016 №700/13/12-16 не містив умови щодо отримання погодження відповідної ради для внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами.

При цьому, з 12.04.2016 згідно постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277 підпункт 4 пункту 17 викладено у наступному вигляді: виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів відповідно до Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин (при цьому у разі, коли було виявлено і затверджено запаси корисної копалини загальнодержавного значення, внесення змін до дозволу здійснюється після отримання погодження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної, Київської та Севастопольської міської ради).

Однак, підпункт 4 пункту 17 Порядку №615 у редакції від 12.04.2016 не може застосовуватись до спірних правовідносин, які виникли до набрання чинності вказаними змінами до Порядку №615.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Надаючи офіційне тлумачення частині першій наведеної статті Основного Закону, Конституційний Суд України у рішення від 09.02.1999 №1-рп/99 зазначив, що положення частини першої статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, стосується фізичних осіб і не поширюється на юридичних осіб.

Але, як підкреслив єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, це не означає, що цей конституційний принцип не може поширюватись на закони та інші нормативно-правові акти, які пом'якшують або скасовують відповідальність юридичних осіб. Проте надання зворотної дії в часі таким нормативно-правовим актам може бути передбачено шляхом прямої вказівки про це в законі або іншому нормативно-правовому акті.

Таким чином, до спірних правовідносин має застосовуватися саме той нормативний акт, який був чинним на момент їх виникнення.

Аналогічна позиція щодо застосування нормативно-правових актів у часі неодноразово висловлювалася Верховним Судом України, зокрема, у постановах від 24.03.2015 у справі №21-83а15, від 31.03.2015 у справі №21-55а15, від 21.04.2015 у справі №21-154а15, від 03.11.2015 у справі №808/2503/14.

До того ж, як зазначалось вище, все ж позивач вимушений був звернутися до Херсонської обласної ради з метою отримання відповідного погодження, однак згідно висновків та рекомендацій Херсонської обласної ради від 06.08.2014 №36/15 внесення змін до діючих дозволів не є компетенцією обласної ради.

Також суд враховує, що в ухвалі Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016 у справі №821/684/16 констатовано, що невнесення контролюючим органом змін до спеціального дозволу товариства через відсутність погодження надання надр у користування Херсонською обласною радою є безпідставним.

Надаючи правову оцінку посиланням відповідача на допущення позивачем порушень законодавства, які відображені в акті перевірки №132-4564 від 16.08.2013 та приписі від 16.08.2013 №132-4564 та які не усунені у відповідні строки, суд виходить з аналізу обставин, які встановлені судами в ході розгляду справ №821/1033/15, №821/684/16, №826/9356/16, рішення по яких набрали законної сили.

Так, встановлено, що у серпні 2013 року департаментом державного геологічного контролю Азово-Чорноморського міжрегонального територіального відділу Держгеонадра проведена перевірка позивача щодо дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, за результатами якої складений акт від 16.08.2013 №132-4654, яким зафіксовані наступні порушення: статей 17, 21, 23, 24, 51 Кодексу України про надра; статті 24 Гірничого закону України; Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.

Порушення наведених вище положень законодавства полягали в тому, що позивачем не внесені змін до спеціального дозволу на користування надрами у разі виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів (відповідно до протоколу ДКЗ України від 20.12.2012 №2811), не виконуються вимоги угоди про умови користування надрами щодо проведення та фінансування робіт у терміни та в межах, зазначених у Програмі робіт, відсутній проект розробки родовища корисних копалин, затверджений та погоджений в установленому порядку, не виконується програма робіт щодо складання робочого проекту на розробку та рекультивацію родовища, відсутній Акт про надання гірничого відводу, не виконується програма робіт щодо підготовки матеріалів для переоформлення акту надання гірничого відводу і отримання його в установленому порядку, не виконуються вимоги угоди про умови користування надрами щодо дотримання вимог законодавства, чинних стандартів, правил, норм, пов'язаних з користуванням надрами, дотримання вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами від 28.12.2007.

На підставі акту від 16.08.2013 №132-4654 відповідачем складений припис від 16.08.2013 №132-4654, яким позивача у строк до 16.10.2013 зобов'язано було подати в письмовій формі матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.

У зв'язку із тим, що вжиті позивачем заходи не призвели до усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, 15.08.2014 відповідачем винесений наказ №266, яким зупинена дія спеціального дозволу на користування надрами від 28.12.2007 №4654, виданого позивачу та надано 30 календарних днів для усунення порушень, тобто до 16.09.2014.

Враховуючи, що вжиті позивачем заходи не призвели до усунення порушень законодавства України у сфері надрокористування, Держгеонадра України звернулась до адміністративного суду з позовом про припинення правокористування надрами шляхом анулювання виданого позивачу спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 12.05.2015 у справі №821/1033/15-а, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.09.2015, які залишені без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.06.2016, за позовом Держгеонадра України до ПАТ «АрселорМіттал Берислав» про анулювання спеціального дозволу, в задоволенні позовних вимог Держгеонадра України відмовлено.

Розглядаючи вказаний спір судами встановлено, що зазначений позов зумовлений невиконанням ПАТ «АрселорМіттал Берислав» припису Держгеонадра України від 23.10.2015 №51/4654, яким встановлені порушення, пов'язані із невиконанням Товариством вимог щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами. Таке невиконання пов'язане із ненаданням ПАТ «АрселорМіттал Берислав» до Держгеонадра України у пакеті необхідних документів погодження Херсонської обласної ради на внесення відповідних змін.

В ухвалі Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.09.2015 у справі №821/1033/15-а, судом зазначено, що оскільки обласні Ради погоджують надання у користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, а спеціальний дозвіл видано ПАТ «АрселорМіттал Берислав» на видобування, а не на розробку корисних копалин, та з урахуванням того, що в даному випадку Товариство зверталось із заявою не про надання надр у користування, а про переоформлення спеціального дозволу, який вже видано, колегія суддів вважає, що Товариство не має обов'язку отримувати погодження обласної Ради на користування надрами.

Херсонським окружним адміністративним судом розглядалась адміністративна справа №821/684/16 за позовом Держгеонадра України до ПАТ «АрселорМіттал Берислав» про припинення права користування надрами, рішенням у якій в задоволенні позовних вимог відмовлено (рішення залишене без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2016), яким з'ясовано наступне.

У період з 19.10.2015 по 23.10.2015 Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України проведено планову перевірку ПАТ «АрселорМіттал Берислав» щодо дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, за результатами якої складено акт від 23.10.2015 №51/4654, яким встановлені порушення підпункту 8 пункту 22 Порядку №615, а саме: невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами у разі виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів (відповідно до протоколу ДКЗ України від 20.12.2012 №2811); не виконано пункти 3, 4 Програми робіт щодо складання робочого проекту на розробку та рекультивацію родовища та отримання акту гірничого відводу; не виконано пункт 6 Програми робіт щодо укладання договору оренди земельної ділянки.

На підставі акту перевірки Держгеонадра України складений припис від 23.10.2015 №51/4654 та у строк до 23.12.2015 зобов'язано ПАТ «АрселорМіттал Берислав» усунути порушення, що встановлені під час перевірки та викладені в даному приписі та подати в письмовій формі матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.

При цьому, Херсонським окружним адміністративним судом встановлено, що припис від 23.10.2015 №51/4654 містить перелік порушень, що допущені ПАТ «АрселорМіттал Берислав», які аналогічні порушенням викладеним у приписі від 16.08.2013 №132-4654, факт допущення яких вже досліджувався у судовому порядку в адміністративній справі №821/1033/15-а.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.04.2017 у справі №826/9356/16, яка набрала законної сили, адміністративний позов ПАТ «АрселорМіттал Берислав» задоволено. Визнано протиправним і скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 15.08.2014 №266 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, а також визнано протиправним і скасовано припис Державної служби геології та надр України від 31.05.2016 №41/4654. Приймаючи дане рішення Окружний адміністративний суд міста Києва виходив з того, судами під час розгляду справ №821/1033/15 та №821/684/16 вже встановлено відсутність вини позивача у допущенні зазначених відповідачем порушень, що підтверджується судом в ході розгляду даної справи.

Таким чином, відповідач, протиправно відмовляючи позивачу у внесенні змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, одночасно констатував порушення позивачем вимог законодавства шляхом не внесення змін до вказаного дозволу та вживав заходів для припинення права позивача користування надрами з огляду на такі порушення. Такі дії відповідача суд вважає неприпустимими та такими, що потребують відповідного реагування.

Стосновно наявності підстав для зобов'язання відповідача внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами від №4654 від 28.12.2007 та питання судового втручання у дискреційні повноваження відповідача як суб'єкта владних повноважень, суд зазначає наступне.

Згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13.02.2018 у справі №361/7567/15-а, від 07.03.2018 у справі №569/15527/16-а, від 20.03.2018 у справі №461/2579/17, від 20.03.2018 у справі №820/4554/17, від 03.04.2018 у справі №569/16681/16-а та від 12.04.2018 у справі №826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus №32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria №38780/02).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Суд зазначає, що приймаючи рішення про зобов'язання органу державної влади виконати свої дискреційні повноваження, суд, перш за все, відновлює баланс взаємодії між органами державної влади та суб'єктами господарювання.

При цьому, суд приймаючи саме таке рішення на захист порушених прав суб'єктів господарювання - про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певну дію, унеможливлює виникнення вільного трактування та зловживання з боку органів державної влади своїми дискреційними повноваженнями.

Так, у рішенні Європейського Суду з прав людини (рішення по справі Олссон проти Швеції від 24.03.1988), Суд вказав, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

У рішенні Європейського Суду з прав людини, у справі Волохи проти України зазначено: «Таким чином, Суд доходить висновку, що це втручання не може розглядатися як таке, що було здійснене «згідно із законом», оскільки законодавство України не визначає з достатньою чіткістю межі та умови здійснення органами влади своїх дискреційних повноважень у сфері, про яку йдеться, та не передбачає достатніх гарантій захисту від свавілля при застосуванні таких заходів спостереження.»

В рішенні у справі «Гасан і Чауш проти Болгарії» вказується: «Суд зазначає, що у даному випадку відповідне законодавство не передбачало чітких критеріїв щодо реєстрації керівництва конфесій, що змінилося, а також не передбачало ніяких процедурних гарантій захисту від свавільного використання дискреційних повноважень...».

Будь-яка дія органів державної влади має будуватися на цьому принципі, а відтак чинні положення національного законодавства потрібно формулювати так, щоб вони були достатньо доступними, чіткими і передбачуваними у практичному застосуванні (Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Броньовський проти Польщі» від 22.06.2004). Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. В національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито. (Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Гавенда проти Польщі» від 14.03.2002, Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Аманн проти Швейцарії!» від 16.02.2000).

Також Європейський Суд з прав людини Рішенням у справі «Круслена» від 24.04.1990 зазначає, що «закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання».

Загальні принципи диференціації між підміною органу державної влади судом та здійсненням правосуддя безпосередньо сформульовано в рішенні у справі «Фадеева проти Росії» від 09.06.2005, в якому Європейський Суд з прав людини з відсилкою до справи «Баклі проти Сполученого Королівства», зазначив, що: «Згідно з усталеною практикою Суду саме національні органи влади мають дати вихідну оцінку «необхідності» втручання як стосовно законодавчого поля, так і реалізації конкретного заходу, але, незважаючи на надану національним органам влади свободу розсуду, їхнє рішення підлягає перевірці Судом на предмет його відповідності вимогам Конвенції».

Адміністративний суд наділений дієвим важелем проти незаконних дій з боку представників влади України і здійснених ними в трактуванні дискреційних повноважень (постанова Вищого адміністративного суду України від 23.03.2017 у справі №804/4335/16).

Суд вважає, що відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі №208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі №816/303/16, від 25.05.2018 у справі №826/6102/16.

Суд зазначає, що у спірних правовідносинах, які є предметом розгляду даної справи, праву позивача отримати рішення про внесення змін спеціального дозволу на користування надрами кореспондує обов'язок відповідача прийняти таке рішення.

Тобто, відповідно до частини четвертої статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Судом встановлено, що позивачем виконано всі умови, визначені законом, і прийняття рішення відповідачем не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Виходячи з викладеного та приймаючи до уваги конкретні обставини, встановлені у цій справі, застосування законодавцем принципу «мовчазної згоди» для суб'єкта владних повноважень, суд вважає, що зобов'язання судом відповідача вчинити зазначені дії не буде підміною повноважень, а способом відновлення порушених прав та інтересів позивача, законності та справедливості в цілому, як це дозволено суду, зокрема, Конституцією України.

Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У пункті 145 рішення від 15.11.1996 у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

У рішенні від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 Верховний Суд України вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Таким чином, надаючи правову оцінку належності обраного заявником способу захисту, слід зважати й на його ефективність з точки зору і статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. При цьому, зобов'язання судом суб'єкта владних повноважень прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

З огляду на те, що внесення змін до спеціальних дозволів законодавчо віднесено до виключної компетенції Державної служби геології та надр України, однак відповідач під час розгляду питання щодо внесення змін спеціального дозволу позивача діяв не в порядку та не у спосіб, що передбачений чинним законодавством, то суд вважає, що зобов'язання відповідача внести зміни до спеціального дозволу позивачу буде належним способом відновлення порушених прав та інтересів позивача та відповідає наявному в позивача праву користуватись надрами.

До того ж суд враховує, що жоден інший спосіб захисту порушених прав позивача не гарантує повного та дієвого захисту прав, свобод та інтересів позивача від порушень з боку відповідача, при якому подальші можливі протиправні дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень викликають необхідність повторного звернення позивача до суду за захистом своїх прав.

Системно проаналізувавши приписи законодавства України, надавши оцінку з урахуванням усіх доказів у справі в їх сукупності, враховуючи те, що відповідачем не доведено правомірності своїх дій (бездіяльності), а обставини справи свідчать про протилежне, суд вважає, що наявні підстави для захисту прав позивача у судовому порядку.

Частинами першою, сьомою статті 139 КАС України передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв'язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

Оскільки даний позов сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, підлягає задоволенню повністю, а згідно наявної у матеріалах справи квитанції №66 від 02.07.2016, позивачем за його подання сплачено судовий збір у розмірі 4134 грн, то вказана сума підлягає поверненню позивачу за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень.

На підставі вище викладеного, керуючись статтями 2, 72-77, 139, 241-246 КАС України,

вирішив:

Адміністративний позов Публічного акціонерного товариства «АрселорМіттал Борислав» задовольнити повністю.

Визнати бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі наказу про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Осокорівського родовища (біля села Осокорівка, Нововоронцовського району, Херсонської області), реєстраційний №4654 від 28.12.2007, виданого Публічному акціонерному товариству «АрселорМіттал Борислав», згідно із пунктом 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, на підставі поданої Публічним акціонерним товариством «АрселорМіттал Борислав» заяви на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, що зареєстрована у Державній службі геології та надр України за вхідним номером №700/13/12-16 від 18.01.2016, - протиправною.

Зобов'язати Державну службу геології та надр України видати наказ про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами Осокорівського родовища (біля села Осокорівка, Нововоронцовського району, Херсонської області), реєстраційний №4654 від 28.12.2007, виданого Публічному акціонерному товариству «АрселорМіттал Борислав», на підставі поданої Публічним акціонерним товариством «АрселорМіттал Борислав» заяви на внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №4654 від 28.12.2007, що зареєстрована у Державній службі геології та надр України за вхідним номером №700/13/12-16 від 18.01.2016 та надати Публічному акціонерному товариству «АрселорМіттал Борислав» спеціальний дозвіл на користування надрами Осокорівського родовища (біля села Осокорівка, Нововоронцовського району, Херсонської області), реєстраційний №4654 від 28.12.2007 на новому бланку з урахуванням відповідних змін.

Стягнути з Державної служби геології та надр України за рахунок бюджетних асигнувань на користь Публічного акціонерного товариства «АрселорМіттал Борислав» судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 4134 грн (чотири тисячі сто тридцять чотири гривні).

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Позивач - Публічне акціонерне товариство «АрселорМіттал Борислав» (місцезнаходження юридичної особи: 74002, Херсонська область, Високопільський район, селище міського типу Архангельське, вулиця Суворова, будинок 45; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 00291747).

Відповідач - Державна служба геології та надр України (місцезнаходження юридичної особи: 03680, місто Київ, вулиця Антона Цедіка, будинок 16; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 37536031).

Головуючий суддя О.М. Чудак

Суддя К.С. Пащенко

Суддя Т.І. Шейко