Справа № 9901/7/19
Суддя: Шипуліна Т.М.
Дата ухвалення: 2019-01-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

04 січня 2019 року

Київ

справа №9901/7/19

адміністративне провадження №П/9901/7/19

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Шипуліної Т.М. розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним, нечинним та скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 27.12.2018 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, в якому просить:

визнати протиправним, нечинним повністю та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 21.11.2018 №1860дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за його дисциплінарною скаргою від 13.11.2018 про вчинення Генеральним прокурором України ОСОБА_2 та прокурором Одеської області ОСОБА_3 дисциплінарного проступку;

визнати протиправною бездіяльність Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо нерозгляду його скарг і заяв;

зобов'язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вирішити питання про відкриття дисциплінарного провадження на підставі його дисциплінарної скарги за фактами незаконних дій прокурорів.

Суд дослідив матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним, нечинним та скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії та дійшов висновку про відсутність підстав для відкриття провадження по справі в частині позовних вимог про визнання протиправним, нечинним повністю та скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 21.11.2018 №1860дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження та зобов'язання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів вирішити питання про відкриття дисциплінарного провадження за скаргою позивача з огляду на таке.

Позивач свої вимоги обґрунтовує тим, що рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 21.11.2018 №1860дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно вчинення Генеральним прокурором України ОСОБА_2 та прокурором Одеської області ОСОБА_3 дисциплінарного проступку є протиправним, оскільки скарга ОСОБА_1 містила конкретні відомості про наявність у діях вказаних прокурорів ознак дисциплінарного проступку, зокрема, щодо неналежного розгляду скарг Генеральним прокурором України ОСОБА_2 та прокурором Одеської області ОСОБА_3, невжиття прокурором Одеської області ОСОБА_3 заходів щодо дотримання розумних строків при розслідуванні у кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань 20.04.2013 за №0002262.

Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_4 рішенням від 21.11.2018 № 1860дс-18 відмовив у відкритті дисциплінарного провадження стосовно вчинення Генеральним прокурором України ОСОБА_2 та прокурором Одеської області ОСОБА_3 дисциплінарного проступку.

Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів мотивував тим, що згідно з вимогами частини першої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження. Утім, скаржник не надав жодних рішень, прийнятих за результатами оскарження рішень, дій чи бездіяльності прокурорів ОСОБА_2 та ОСОБА_3 у кримінальному процесі, які б містили факти порушення ними прав осіб або вимог закону.

Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

У рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що у своїх рішеннях він послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому рішенні Конституційний Суд України також вказав, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" (інтерес у вузькому розумінні цього слова). Конституційний Суд України дійшов висновку, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

Згідно з частиною першою статті 2 цього Кодексу завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 2, 3, 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень, визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій, визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Згідно з частиною четвертою статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з пунктами 2, 3 частини першої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності, законності актів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Згідно з абзацом 1 частини першої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Частиною другою статті 45 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.

Відповідно до положень частини першої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

Згідно з частиною першою статті 50 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Таким чином, з аналізу наведених правових норм вбачається, що оскарженню у судовому порядку підлягають рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарна комісії прокурорів, як за результатами дисциплінарного провадження, так і щодо вирішення питання про його відкриття.

Аналогічну правову позицію висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 24.04.2018 у справі №800/435/17 (провадження №11-302заі18).

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постановах від 29.03.2018 у справі №9901/374/18 (П/9901/374/18, провадження №11-93заі18), від 17.10.2018 у справі №9901/591/18 (провадження №11-692заі18), з посиланням на практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово наголошував на тому, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним (воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням), зазначила, що відсутність у національному праві регламентації права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, що чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Так, особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону України «Про прокуратуру»).

Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків Кримінальний процесуальний кодекс України передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді, а у випадку невиконання рішення слідчого судді передбачена кримінальна відповідальність.

Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо застосування до прокурорів заходів дисциплінарного впливу чи дії/бездіяльність, пов'язані з прийняттям такого рішення, не передбачають для позивача наслідків, не породжують і не припиняють його прав та обов'язків, а отже, не порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог про визнання протиправним, нечинним повністю та скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 21.11.2018 №1860дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження та зобов'язання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів вирішити питання про відкриття дисциплінарного провадження за скаргою позивача необхідно відмовити.

Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо нерозгляду скарг і заяв позивача суд звертає увагу на таке.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Згідно з частиною першою статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.

Відповідно до пункту 4 частини п'ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України у позовній заяві зазначаються зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів.

Під змістом позовних вимог слід розуміти визначення способу захисту порушених прав, свобод чи інтересів.

Позивачем у прохальній частині позову вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень викладено таким чином: «визнати бездіяльність Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів по не розгляду зазначених вище моїх скарг і заяв протиправними».

Суд зазначає, що вищезазначене формулювання позивачем вимог у прохальній частині позовної заяви є нечітким, що позбавляє можливості ідентифікувати конкретний перелік скарг і заяв, нерозгляд яких, на думку позивача, порушив його права, та визначити предмет спору в цій частині.

Відповідно до частини першої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

З огляду на викладене, позовну заяву позивача необхідно залишити без руху, встановивши строк протягом якого він має усунути вказані судом недоліки та подати до Верховного Суду уточнення змісту позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності суб'єкта владних повноважень із зазначенням конкретних випадків такої бездіяльності, з якими позивач пов'язує порушення свого права.

У разі неусунення недоліків позовної заяви протягом установленого строку вона буде повернута заявнику згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 19, 22, 169, 170, 248, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, -

У Х В А Л И В :

1. Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів в частині позовних вимог про визнання протиправним, нечинним повністю та скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 21.11.2018 №1860дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження та зобов'язання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів вирішити питання про відкриття дисциплінарного провадження за фактами незаконних дій прокурорів.

2. Позов ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів в частині вимог про визнання протиправною бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо нерозгляду скарг і заяв залишити без руху.

3. Встановити позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви у десять днів з дня вручення копії ухвали про залишення позовної заяви без руху.

4. Направити позивачу копію ухвали про залишення позовної заяви без руху для виконання.

Ухвала в частині відмови у відкритті провадження у справі може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Ухвала в частині залишення позовної заяви без руху набирає законної сили з моменту підписання і оскарженню не підлягає.

...........................

Т.М. Шипуліна,

Суддя Верховного Суду