Справа № 826/2238/18
Суддя: Амельохін В.В.
Дата ухвалення: 2018-12-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 грудня 2018 року № 826/2238/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Амельохіна В.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовомДержавної екологічної інспекції України
доНаціонального агенства України з питань державної служби
провизнання протиправним та скасування наказу від 15.01.2018 № 5, -
ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Державна екологічна інспекція України (далі - Інспекція, позивач) з адміністративним позовом до Національного агенства України з питань державної служби (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування наказу від 15.01.2018 № 5.

14.02.2018 ухвалено позовну заяву прийняти до розгляду суддею Амельохіним В.В., відкрити провадження та розгляд справи № 826/2238/18 здійснювати в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.

В обґрунтування позовних вимог Інспекція зазначає, що відповідачем вирішено призначити перевірку діяльності позивача у зв'язку зі зверненням голови профспілкової організації.

При цьому, позивач наголошує на тому, що чинним законодавством передбачено проведення перевірочного заходу лише у випадку подання скарги державним службовцем.

У зв'язку із чим, позивач просить спірний наказ про призначення перевірки скасувати як протиправний та такий, що прийнятий з перевищенням повноважень.

Відповідач проти задоволення адміністративного позову заперечує, обґрунтовуючи відсутність підстав для скасування спірного наказу тим, професійні спілки наділені законодавцем правом представляти і захищати інтереси своїх членів.

Відтак, на думку відповідача, останній приймаючи спірний наказ діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

На адресу відповідача надійшло звернення голови Професійної спілки працівників державних установ України ОСОБА_1 від 19.12.2017 № 378 стосовно проведення перевірки законності дій в.о. голови Державної екологічної інспекції України ОСОБА_2 щодо неодноразового відкриття дисциплінарних проваджень та звільнення з посади начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області ОСОБА_3, який є членом профспілки.

У зв'язку із надходженням вказаного звернення відповідачем виданий наказ від 15.01.2018 № 5 про проведення позапланової виїзної перевірки.

Вважаючи вказаний наказ відповідача протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях станом на дату виникнення спірних правовідносин визначені Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII), відповідно до положень статті 11 якого у разі порушення наданих цим Законом прав або виникнення перешкод у реалізації таких прав державний службовець у місячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про це, може подати керівнику державної служби скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації.

У скарзі державний службовець може вимагати від керівника державної служби утворення комісії для перевірки викладених у скарзі фактів.

Керівник державної служби на вимогу державного службовця для перевірки викладених у скарзі фактів утворює комісію у складі не менше трьох осіб.

До складу комісії включаються в однаковій кількості:

- представники керівника державної служби, визначені ним із числа державних службовців цього державного органу;

- представники державного службовця, визначені ним із числа державних службовців цього державного органу;

- представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, делеговані рішенням цього органу, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу.

Керівник державної служби зобов'язаний не пізніше 20 календарних днів з дня отримання скарги надати державному службовцю обґрунтовану письмову відповідь (рішення).

У разі утворення комісії відповідно до вимог частини другої цієї статті письмова відповідь (рішення) керівника державної служби має ґрунтуватися на висновку комісії.

У разі неотримання в установлений частиною третьою цієї статті строк обґрунтованої відповіді на скаргу або незгоди з відповіддю керівника державної служби державний службовець може звернутися із відповідною скаргою до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

За результатами розгляду скарги центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, надає державному службовцю вмотивовану відповідь не пізніше 20 календарних днів з дня надходження скарги та в разі встановлення факту порушення прав державного службовця направляє відповідному державному органу обов'язкову для виконання вимогу про усунення відповідних порушень.

Якщо права державного службовця, встановлені цим Законом, порушені керівником державної служби чи державним службовцем вищого органу або якщо ці особи створили перешкоди в реалізації прав державного службовця, він може подати скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації безпосередньо до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, за фактом подання скарги ініціює та проводить службове розслідування в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, з метою перевірки фактів, викладених у скарзі.

Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України № від 24.06.2016 № 393 затверджений Порядок проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу (далі - Порядок № 393), який визначає процедуру проведення службового розслідування стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу (далі - службове розслідування) Нацдержслужбою або її територіальним органом (далі - уповноважений орган) за фактом подання скарги державного службовця у разі порушення його прав, встановлених Законом України Про державну службу (далі - Закон), або створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скарзі.

Правовий аналіз зазначених норм Закону № 889-VIII та Порядку № 393 свідчить, що у разі порушення наданих державному службовцю Законом України «Про державну службу» прав або виникнення перешкод у реалізації таких прав, службове розслідування проводиться виключно за скаргою державного службовця.

Матеріали справи містять лист Житомирської обласної профспілкової організації працівників державних установ України від 31.10.2017 № 79, відповідно до змісту якого президія обкому профспілки просить винести питання перевищення повноважень та упереджене ставлення до ОСОБА_3 на розгляд президії ЦК профспілки та за результатами розгляду звернутися до Прем'єр-Міністра України Гройсмана В.Б. з вимогою призначити службове розслідування.

Зазначений лист підписаний головою організації ОСОБА_5 та адресований голові Профспілки працівників державних установ України ОСОБА_1

При цьому, судом встановлено, що ОСОБА_3 до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби зі скаргою щодо порушення його прав на державну службу не звертався.

А відтак, за відсутності скарги державного службовця були відсутні правові підстави для проведення службового розслідування.

Крім того, були відсутні правові підстави для ініціювання та призначення позапланової виїзної перевірки позивача, що підтверджується наступним.

Наказом Національного агенства України з питань державної служби від 26.09.2016 № 193 (далі - Порядок № 193), зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19.10.2016 за № 1369/29499, затверджений Порядок проведення Національним агенством України з питань державної служби та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами вимог Закону України «Про державну службу» та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби.

Предметом перевірок є розпорядчі та інші документи щодо додержання державними органами визначених Законом умов реалізації громадянами України права на державну службу.

Об'єктами перевірки є державні органи, структурні підрозділи, утворені як юридичні особи публічного права, та територіальні органи цих державних органів.

Суб'єктами перевірки є посадові особи Нацдержслужби (територіального органу), особи, залучені за їх згодою Нацдержслужбою (територіальним органом) відповідно до покладених на них завдань до проведення перевірки.

Нацдержслужба (територіальний орган) здійснює планові та позапланові перевірки.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка об'єкта перевірки, яка не передбачена планом контрольної діяльності Нацдержслужби (територіального органу).

Нацдержслужба (територіальний орган) здійснює безвиїзні та виїзні перевірки.

Виїзна перевірка - планова або позапланова перевірка об'єкта перевірки, пов'язана із перебуванням суб'єктів перевірки за місцезнаходженням об'єкта перевірки.

Основними завданнями перевірки є:

- установлення на об'єкті перевірки фактичного стану щодо реалізації державної політики у сфері державної служби, організації управління державною службою;

- перевірка стану дотримання державними органами вимог Закону та інших нормативно-правових актів з питань державної служби;

- попередження, виявлення та вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень чинного законодавства та причин неналежного рівня організації управління державною службою;

- надання об'єкту перевірки на підставі аналізу матеріалів перевірки пропозицій щодо підвищення ефективності діяльності з питань, що були предметом перевірки, усунення виявлених недоліків та запобігання їм у майбутньому.

Перевірка проводиться за наказом Нацдержслужби (територіального органу).

Позапланова перевірка проводиться з окремих питань, які є предметом перевірки, зокрема за скаргою державного службовця категорій «Б» і «В» щодо прийняття, проходження та припинення державної служби; учасника конкурсу, який не пройшов конкурсний відбір; з метою перевірки усунення виявлених під час планової перевірки недоліків та порушень законодавства у сфері державної служби; за дорученням органу вищого рівня тощо.

У наказі про проведення перевірки зазначаються:

- предмет перевірки;

- вид перевірки (планова, позапланова, виїзна, безвиїзна);

- найменування об'єкта перевірки;

- дати початку та закінчення перевірки;

- склад робочої групи та її керівник.

Як вбачається з матеріалів справи, спірний наказ виданий відповідачем у зв'язку із надходженням звернення голови Професійної спілки працівників державних установ України ОСОБА_1 від 19.12.2017 № 378 стосовно проведення перевірки законності дій в.о. голови Державної екологічної інспекції України ОСОБА_2 щодо неодноразового відкриття дисциплінарних проваджень та звільнення з посади начальника Державної екологічної інспекції у Житомирській області ОСОБА_3, який є членом профспілки.

Відповідач, обґрунтовуючи правомірність виданого ним наказу, стверджує, що профспілки мають право представляти інтереси своїх членів.

Так, права профспілок, їх об'єднань у вирішенні трудових спорів визначені Законом України від 15.09.1999 № 1045-ХІV.

Зокрема, у відповідності до статті 26 вказаного Закону профспілки, їх об'єднання мають право представляти інтереси працівників в органах, що розглядають індивідуальні трудові спори. Профспілки, їх об'єднання мають право представляти інтереси працівників при вирішенні колективних трудових спорів (конфліктів) у порядку, встановленому законодавством. Представники профспілок беруть участь у діяльності примирних комісій, трудових арбітражів та інших органів, які розглядають колективний трудовий спір (конфлікт).

Водночас, представництвом є правовідношення, в якому одна сторона (представник) зобов'язана або має право вчинити правочин від імені другої сторони, яку вона представляє. Представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, встановлених актами цивільного законодавства.

Правочин, вчинений представником, створює, змінює, припиняє цивільні права та обов'язки особи, яку він представляє (стаття 239 Цивільного кодексу України).

Відповідно до частини першої та абзаців першого і другого частини третьої статті 202 Цивільного кодексу України правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків. Одностороннім правочином є дія однієї сторони, яка може бути представлена однією або кількома особами. Односторонній правочин може створювати обов'язки лише для особи, яка його вчинила.

Статтею 244 Цивільного кодексу України передбачено, що представництво, яке ґрунтується на договорі, може здійснюватися за довіреністю. Представництво за довіреністю може ґрунтуватися також на акті органу юридичної особи.

Довіреність - це письмовий документ, що видається однією особою іншій особі для представництва перед третіми особами.

Згідно зі статтею 245 Цивільного кодексу України форма довіреності повинна відповідати формі, в якій відповідно до закону має вчинятися правочин. Довіреність, що видається у порядку передоручення, підлягає нотаріальному посвідченню.

Отже, форма довіреності може бути звичайною письмовою або письмовою нотаріальною. Нотаріально посвідчена довіреність вимагається на вчинення правочину, який потребує нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом або домовленістю сторін.

Таким чином, для того щоб працівник передав відповідні повноваження із захисту своїх інтересів, необхідно надати представнику профспілки нотаріально засвідчену довіреність.

В матеріалах справи відсутня копія нотаріально засвідченої довіреності на представництво інтересів ОСОБА_3

Натомість, на підтвердження у голови Професійної спілки працівників державних установ України ОСОБА_1 повноважень представляти інтереси ОСОБА_3 відповідачем надано суду копію листа ОСОБА_3 з проханням представляти інтереси останнього в Держекоінспекції України у зв'язку з його перебуванням на лікарняному, під час якого проведено операційне втручання.

Проте, зазначений лист не заміняє собою нотаріально засвідчену довіреність, а відтак і не наділяє голову Професійної спілки працівників державних установ України ОСОБА_1 повноваженнями представляти інтереси ОСОБА_3 щодо порушення прав останнього на державну службу.

З урахуванням наведеного, у відповідача були відсутні правові підстави для розгляду звернення від 19.12.2017 № 378 по суті.

Також, суд звертає увагу, що голова профспілки звернувся до відповідача із листом від 19.12.2017 № 378 щодо порушення прав ОСОБА_3 на державну службу вже після звільнення ОСОБА_3 з посади на підставі наказу позивача від 13.10.2017 № 387-о, коли ОСОБА_3 вже не мав статусу державного службовця.

Таким чином, відповідачем не було з'ясовано всіх обставин, що мали значення для прийняття рішення (оскаржуваного наказу), зокрема, щодо того, що заявник не належав до суб'єктів, які можуть подати скаргу, що призвело до прийняття протиправного рішення.

Крім того, в оскаржуваному наказі не зазначено предмет перевірки, що суперечить вимогам Порядку № 193.

Отже, за вказаних вище обставин, відповідачем оскаржуваний наказ від 15.01.2018 № 5 «Про проведення позапланової перевірки» було прийнято протиправно, необґрунтовано, без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

У відповідності до частини 2 статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Згідно із частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Всупереч наведеним вимогам, відповідач як суб'єкт владних повноважень не довів правомірності своїх рішень.

Оцінюючи подані сторонами докази, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, та враховуючи, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається, як на підставу своїх вимог і заперечень, з урахуванням обставин зазначених вище, суд прийшов до переконання про задоволення позовних вимог повністю.

Згідно з ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 8, 9, 77, 243 - 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Державної екологічної інспекції України (, 01402, м. Київ, пров. Новопечерський, 3, корпус 2) задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати наказ Національного агентства України з питань державної служби від 15.01.2018 № 5 «Про проведення позапланової виїзної перевірки».

Присудити за рахунок бюджетних асигнувань Національного агентства України з питань державної служби на користь Державної екологічної інспекції України понесені нею витрати по сплаті судового збору у розмірі 1762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві) грн. 00 коп.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до п/п. 15.5 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VIII до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя В.В. Амельохін