Справа № 822/2092/18
Суддя: Драчук Т. О.
Дата ухвалення: 2018-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/2092/18

Головуючий у 1-й інстанції: Шевчук О.П.

Суддя-доповідач: Драчук Т. О.

17 грудня 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Драчук Т. О.

суддів: Полотнянка Ю.П. Загороднюка А.Г. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Охримчук М.Б.,

представника відповідача: Загарука Є.В.,

представника відповідача: Василика О.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 31 липня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, треті особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Гнатовецька загальноосвітня школа І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, ОСОБА_5 про визнання протиправним та скасування рішення №3 від 29 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

в червні 2018 року позивач ОСОБА_4 звернулась до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Гнатовецька загальноосвітня школа І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області про визнання протиправним та скасування рішення 36 чергової сесії Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області №3 від 29.03.2018 "Про створення та перейменування опорного закладу та його філії".

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 31.07.2018 адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове про відмову в задоволенні позову.

Позивач в судове засідання не з'явився, повноважного представника не направив, хоча був належним чином повідомлений про час та місце розгляду справи. Однак, в попередньому судовому засіданні (26.11.2018) представник позивача заперечила щодо доводів апеляційної скарги в повному обсязі та просила її залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Представники відповідача в судовому засіданні підтримали доводи апеляційної скарги в повному обсязі та просили її задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати.

Треті особи в судове засідання не з'явились, повноважного представника не направили, хоча були належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи. Однак, в попередньому судовому засіданні (26.11.2018) представник третьої особи заперечила щодо доводів апеляційної скарги в повному обсязі та просила її залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши, суддю-доповідача, представників відповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції, підтверджується матеріалами справи та не заперечується сторонами по справі, ОСОБА_4, є матір'ю ОСОБА_6, що підтверджується копією свідоцтва про народження серія НОМЕР_1, який навчається у третьому класі Гнатовецької ЗОШ І-ІІ ступенів Лісогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області згідно довідки від 01.06.2018 №28 виданої Гтановецькою ЗОШ І-ІІ ступенів.

ОСОБА_4 згідно протоколу №3 від 02.09.2017 є головою загальношкільного батьківського комітету Гнатовецької загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.

На тридцять шостій черговій сесії Лісогринівецької сільської ради 29 березня 2018 року прийнято рішення №3 від 29.03.2018 "Про створення та перейменування опорного закладу та його філії" яким відповідно до п.1 реорганізовано Аркадіївецьку загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (), Гнатовецьку загальноосвітню школу I-II ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (), Печеську загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (), Терешовецьку загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (), Шпичинецьку загальноосвітню школу І ступеня Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області () шляхом приєднання до Стуфчинецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області () з пониженням ступеня в Аркадіївецьку початкову школу, Гнатовецьку початкову школу, Печеську початкову школу, Терешовецьку початкову школу, Шпичинецьку початкову школу, як філію, без права юридичної особи.

Згідно з п.2,3 даного рішення вирішено створити опорний заклад освіти - Стуфчинецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району, Хмельницької області () шляхом приєднання Аркадіївецької початкової школи, Гнатовецької початкової школи, Печеської початкової школи, Терешовецької початкової школи, Шпичинецької початкової школи Лісовогринівецької сільської ради, Хмельницького району, Хмельницької області. Перейменувати опорний заклад "Стуфчинецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області" у "Стуфчинецький ліцей Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області", скорочена назва: Стуфчинецький ліцей ().

Також, вказаним вище рішенням вирішено, вважати, що "Стуфчинецький ліцей Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області () є правонаступником усіх майнових та немайнових прав та об'єктів, Стуфчинецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області () та Аркадіївецької загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (), Гнатовецької загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (), Печеської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (), Терешовецької загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (), Шпичинецької загальноосвітньої школи І ступеня Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області ().

Позивач не погоджується з таким рішенням винесеним на сесії Лісогринівецької сільської ради, оскільки на його думку оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм чинного законодавства України та з порушенням передбаченої законом процедури, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Також, суд першої інстанції зазначив, що на офіційному веб-сайті Лісогринівецької громади (http://lisovogrynivecka-rada.gov.ua/35-chergova-sesiya-vid-29-bereznya-2018-11-02-22-07-03-2018/) станом на день розгляду даної справи відсутній проект рішення "Про створення та перейменування опорного закладу та його філії", однак оскаржуване рішення було прийняте 29 березня 2018 року на тридцять шостій черговій сесії Лісогринівецької сільської ради, тобто без попереднього оприлюднення відповідного проекту рішення не пізніш як за 20 робочих днів до дати його розгляду з метою подальшого прийняття.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем при прийнятті спірного рішення порушено обов'язкову процедуру його оприлюднення, так як наслідок, порушення відповідачем приписів частини 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частини 3 статті 15 та частини 1 статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Крім того, представник відповідача зазначив, що проект оскаржуваного рішення в установлений законодавством строк оприлюднити не було можливості, оскільки остаточний варіант змісту проекту рішення доопрацьовувався та перебував на погодженні у Департаменті освіти і науки Хмельницької обласної державної адміністрації.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ч.1 ст.308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Згідно з ч.6 ст.25 ЗУ "Про освіту" засновник закладу освіти зобов'язаний у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти.

Відповідно до ч.3 ст.66 ЗУ "Про освіту" сільські, селищні ради мають право засновувати заклади освіти, реорганізовувати і ліквідовувати їх, забезпечують їх діяльність та розвиток.

Згідно з ч.1, 2 ст.11 Розділу ХІІ Прикінцевих та перехідних положень ЗУ "Про освіту" (аналогічні норми зазначені в ЗУ "Про загальну середню освіту" рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу загальної середньої освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов'язків засновника. Заклади загальної середньої освіти створюються з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх, соціально-економічних, національних і мовних потреб територіальної громади та/або суспільства. Заклад загальної середньої освіти створюється відповідно до ліцензійних умов провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти.

У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов'язаний забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти.

Відповідно до абзацу 2 п.30 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Враховуючи зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад.

Відповідно до ч.1 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно з ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п'ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Відповідно до ч.15 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, який вона приймає на першій сесії.

На підставі системного аналізу наведених правових норм вбачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Прийняті рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше - з дати вказаної в рішенні.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а.

Крім того, колегія суддів зазначає, що як пояснював представник відповідача при розгляді справи в суді першої інстанції, так і в судовому засіданні апеляційної інстанції, що проект оскаржуваного рішення в установлений законодавством строк оприлюднити не було можливості, оскільки остаточний варіант змісту проекту рішення доопрацьовувався та перебував на погодженні у Департаменті освіти і науки Хмельницької обласної державної адміністрації. (т.1 а.с.42)

В свою чергу, дані твердження суперечать вимогам вимог ч.3 ст.15 Закону "Про доступ до публічної інформації", відповідно до якої проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

В частині висвітлення проекту рішення, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що на офіційному веб-сайті Лісовогринівецької громади (http://lisovogrynivecka-rada.gov.ua) існують проекти рішень 35 позачергової сесії від 13 березня 2018 року в яких фігурує рішення щодо Гнатовецької загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (проект рішення - 2. Про зміну назви та створення опорного закладу «Стуфчинецький ліцей» та філій Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області. Опубліковано 07.03.2018 о 8:36), однак в проектах рішень 36 чергової сесії від 29 березня 2018 року, проект рішень в яких фігурувала реорганізація Гнатовецької загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області відсутній.

Тобто, колегія суддів узагальнюючи зазначене вище вказує, що в порядку денному 35 позачергової сесії від 13 березня 2018 року присутні питання щодо створення опорних навчальних закладів (реорганізацію шкіл), а в порядку денному 36 чергової сесії від 29 березня 2018 року їх немає (підтверджується витягами з веб-сайту http://lisovogrynivecka-rada.gov.ua (скріншотами), хоча представники відповідача неодноразова зазначали, що всі питання, які мали бути на 35 черговій сесії були перенесені на 36 чергову сесію. В свою чергу, в судовому засіданні представник відповідача підтвердив, що в порядку денному 36 чергової сесії від 29 березня 2018 року відсутні питання "1, 2, 6, 7" серед яких питання щодо створення опорних навчальних закладів (реорганізацію шкіл) та вказав, що це могло статись з технічних причин.

Враховуючи зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем не дотримано повної процедури оприлюднення порядку денного чергової сесії на якій мало б обговорюватись питання створення опорних навчальних закладів (реорганізацію шкіл).

Разом з цим, колегія суддів зазначає. що після оприлюднення проекту рішення про визначення опорних закладів (07.03.2018) досі відбувався конкурс (працювала комісія) на визначення опорних навчальних закладів Лісовогринівецької сільської ради (т.1 а.с.46-49). Перше засідання комісії з розгляду даного питання було призначено на 14.03.2018, друге засідання було проведено 19.03.2018.

Тобто, колегія суддів приходить до висновку, що Лісовогринівецька сільська рада оприлюднила проекти рішень з приводу опорних закладів до прийняття рішення конкурсної комісії.

Крім цього, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що в частині віддаленості опорного закладу, слід враховувати Державні санітарні правила і норми влаштування, утримання загальноосвітніх навчальних закладів та організації навчально-виховного процесу ДСанПіН 5.5.2.008-01, затвердженні Постановою Головного державного санітарного лікаря України 14.08.2001 № 63.

Відповідно до п.2.4 даного стандарту будівля загальноосвітнього навчального закладу повинна бути розміщена на відстані 100-170 м від проїжджої частини дороги.

Радіус обслуговування від місця проживання до загальноосвітнього навчального закладу повинен складати не більше 0,5 км пішохідної доступності.

У сільській місцевості розміщення шкіл передбачає для учнів I ступеня радіус пішохідної доступності не більше 2 км і не більше 15 хв. в один бік - при транспортному забезпеченні учнів. Підвезення учнів до навчального закладу у сільській місцевості повинно здійснюватись спеціальним транспортом.

Максимальний радіус обслуговування учнів шкіл II-III ступенів не повинен бути більшим 15 км.

Враховуючи надані докази відповідача та його доводи, колегія суддів приходить до висновку, що віддаленість школи знаходиться в межах дозволеного радіуса обслуговування.

Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 зазначив, що Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Згідно з ч.2 ст.6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Враховуючи зазначене вище, а саме сукупність фактів, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачем не в повній мірі було дотримано порядок та процедуру прийняття та висвітлення оскаржуваного рішення, а суд першої інстанції дослідив в повній мірі докази, що підтверджують протиправність прийнятого рішення.

Колегія суддів також зазначає, що відповідно до п.3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03 листопада 2010 року, консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Згідно з п.12 Порядку №966 в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

Отже, з наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов'язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Тобто, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

А тому враховуючи, що в силу ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, оскільки доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 31 липня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 21 грудня 2018 року.

Головуючий Драчук Т. О.

Судді Полотнянко Ю.П. Загороднюк А.Г.