Справа № 810/4489/18
Суддя: Басай О.В.
Дата ухвалення: 2018-12-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 грудня 2018 року м. Київ №810/4489/18

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Басая О.В., розглянувши у письмовому провадженні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Бориспільської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) з позовом до Бориспільської міської ради (далі - відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення від 12.07.2016 №863-11-VII "Про розгляд звернень щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Бориспіль міською радою".

03 вересня 2018 року суд відкрив провадження в адміністративній справі, визначив, що справа буде розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження у судовому засіданні з повідомленням (викликом) учасників справи та призначив судове засідання.

Згідно з ухвалою від 01.11.2018, суд перейшов до розгляду адміністративної справи №810/4489/18 за позовом ОСОБА_1 до Бориспільської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення за правилами загального позовного провадження, а також, продовжив строк підготовчого провадження у справі №810/4489/18 на 30 днів.

Ухвалою від 22.11.2018 суд закрив підготовче провадження у справі та призначив справу до судового розгляду по суті.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що рішенням Бориспільської міської ради від 12.07.2016 №863-11-VII "Про розгляд звернень щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Бориспіль міською радою" розгляд звернень фізичних та юридичних осіб щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Борисполі покладений на постійну комісію Бориспільської міської ради з питань промисловості будівництва, архітектури та інвестиційної діяльності. Цим же рішенням у випадку надходження скарг на проведення будівельних робіт без дозвільних документів чи порушень державних будівельних норм постійна комісія Бориспільської міської ради з питань промисловості будівництва, архітектури та інвестиційної діяльності розгляд питання надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки в місті Борисполі виносить на засідання міської ради.

Позивач наголошує, що вказане рішення не відповідає вимогам частин 3-6 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", які встановлюють, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування архітектури на безоплатній основі. Вказаний орган визначає відповідний намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні і за результатами розгляду заяви надає містобудівні умови та обмежень або приймає рішення про відмову у їх наданні протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

Статтею 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" уповноваженими органи містобудування та архітектури визначені виконавчі органи міських рад з питань архітектури. Згідно п.п. 1.1, 1.2, 1.3 Положення управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради, затвердженого рішенням Бориспільської міської ради від 16.12.2014 №4845-58-VI (далі - Положення), виконавчим органом Бориспільської міської ради спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на території міста Бориспіль, що забезпечує організацію та контроль містобудівної діяльності на території міста, а також здійснює керівництво у сфері містобудування та архітектури на території міста, є управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради. Цим же положенням передбачено, що управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради відповідно до покладених на нього завдань здійснює розгляд звернень підприємств, установ, організацій у сфері містобудівної документації в порядку передбаченому чинним законодавством України (п. 3.32).

Наголошує, що делегування постійній комісії Бориспільської міської ради повноважень спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури є прямим порушенням діючого законодавства.

Відповідач позов не визнав та подав відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що відповідно до частини третьої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.

Натомість, оскаржуваним рішенням не передбачалось наділення постійних комісій та міської ради повноваженням щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

У преамбулі оскаржуваного рішення зазначено, що воно приймається у зв'язку з виникненням конфліктних ситуацій при забудові земельних ділянок, з метою проведення аналізу реалізації містобудівної документації, оцінки та прогнозу стану і змін об'єктів містобудування, які проводяться відповідно до вимог містобудівної документації та спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних і громадських інтересів.

Мета прийняття вказаного рішення цілком узгоджується із повноваженням органів місцевого самоврядування визначених розділами 2, 3 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідач вказує, що оскаржуваним рішенням не було і не могло бути порушено жодних прав, свобод та інтересів позивача.

Протокольною ухвалою від 26.12.2018 суд вирішив здійснювати розгляд даної адміністративної справи у письмовому провадженні.

Розглянувши позовну заяву, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши письмові докази, судом встановлено наступне.

Бориспільською міською радою прийнято рішення від 12.07.2016 №863-11-VII "Про розгляд звернень щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Бориспіль міською радою".

Вказаним рішенням, у зв'язку з виникненням конфліктних ситуацій при забудові земельних ділянок, з метою проведення аналізу реалізації містобудівної документації, оцінки та прогнозу стану і змін об'єктів містобудування, які проводяться відповідно до вимог містобудівної документації та спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних і громадських інтересів, враховуючи пропозиції постійної комісії міської ради з питань промисловості, будівництва, архітектури та інвестиційної діяльності, відповідно до статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", вирішено: розглядати звернення щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Борисполі постійною комісією міської ради з питань промисловості, будівництва, архітектури та інвестиційної діяльності (п.1); у випадку скарг, проведення будівельних робіт без дозвільних документів чи порушень державних будівельних норм рекомендувати постійній комісії міської ради з питань промисловості, будівництва, архітектури та інвестиційної діяльності виносити розгляд питання про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки в місті Борисполі на засідання міської ради (п.2) (т. 1, а.с. 7).

Вважаючи вказане рішення відповідача протиправним та таким, що не відповідає вимогам статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ОСОБА_1 звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходив з наступного.

Визначальним для суду при вирішенні адміністративного спору є встановлення наявності чи відсутності порушеного прав позивача діями, бездіяльністю чи рішенням відповідача.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Звертаючись до суду з позовом про скасування акту суб'єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси.

Звертаючись до суду із цим позовом, ОСОБА_1 вказує, що 26 липня 2018 року він звернувся до Управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради з заявою про надання йому містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки площею 0,0419 га по АДРЕСА_1 на будівництво будівель громадської забудови (том 1, а.с. 6).

Листом від 03.08.2018 №04-09/696 Управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради повідомило позивача, що враховуючи рішення від 12.07.2016 №863-11-VII, питання про надання містобудівних умов та обмежень Управління виносить на розгляд чергової сесії міської ради (том 1, а.с. 6, зворотній бік).

Позивач вважає, що винесення питання про надання містобудівних умов та обмежень на чергове засідання Бориспільської міської ради, на підставі рішення від 12.07.2016 №863-11-VII, порушує його право на розгляд заяви про надання містобудівних умов та обмежень у встановлений законодавством спосіб та строки, а також створює передумови для можливої корупції під час їх розгляду.

Суд зазначає, що в оскаржуваному рішенні йдеться мова про розгляд звернень щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Бориспіль міською радою. Оскаржуване рішення не містить кінцевої дати застосування. В резолютивній частині не визначено коло осіб, до яких воно застосовується, тобто його дія розповсюджується на всіх хто звернувся до Управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради з метою отримати містобудівні умови та обмеження забудови земельних ділянок в місті Бориспіль.

Тому, суд відхиляє посилання відповідача на те, що оскаржуваним рішенням не було і не могло бути порушено жодних прав, свобод та інтересів позивача.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Органи місцевого самоврядування, відповідно до частини першої статті 144 Конституції України, в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Частиною третьою статті 24 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" (далі - Закон №280/97-ВР; в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно статті 25 Закону №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

За приписами частини першої статті 59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до частини десятої статті 59 Закону №280/97-ВР, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI; в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно частини третьої статті 29 Закону №3038-VI, містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Перелік об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Відповідно до частини четвертої статті 29 Закону №3038-VI, спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Частиною п'ятою статті 29 Закону №3038-VI передбачено, що розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень (ч. 6 ст. 29 Закону №3038-VI).

Відповідно до статті 13 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність", до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.

Рішенням Бориспільської міської ради від 16.12.2014 №4845-58-VI затверджено редакцію Положення про управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради, згідно пунктів 1.1, 1.2, 1.3 якого виконавчим органом Бориспільської міської ради спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на території міста Бориспіль, що забезпечує організацію та контроль містобудівної діяльності на території міста, а також здійснює керівництво у сфері містобудування та архітектури на території міста, є управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради.

Цим же положенням передбачено, що управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради відповідно до покладених на нього завдань здійснює розгляд звернень підприємств, установ, організацій у сфері містобудівної документації в порядку передбаченому чинним законодавством України (п. 3.32).

Суд зазначає, що оскаржуване рішення, яким зобов'язано розглядати звернення щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Борисполі постійною комісією міської ради з питань промисловості, будівництва, архітектури та інвестиційної діяльності та, у випадку скарг, проведення будівельних робіт без дозвільних документів чи порушень державних будівельних нормою рекомендовано постійній комісії міської ради з питань промисловості, будівництва, архітектури та інвестиційної діяльності виносити розгляд питання про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки в місті Борисполі на засідання міської ради, носить внутрішньоорганізаційний характер.

Відповідно до преамбули оскарженого рішення, розгляд вказаних питань здійснюється виключно з метою проведення аналізу реалізації містобудівної документації, оцінки та прогнозу стану і змін об'єктів містобудування, які проводяться відповідно до вимог містобудівної документації та спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних і громадських інтересів.

Рішення постійної комісії міської ради з питань промисловості, будівництва, архітектури та інвестиційної діяльності за результатами звернень щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Борисполі не є обов'язковими.

Згідно частини першої статті 6 Закону №3038-VI, управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом: 1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях; 2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях; 3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації; 4) проведення ліцензування і професійної атестації; 5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів; 6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації (ч. 1 ст. 7 Закону №3038-VI).

Оскаржене рішення від 12.07.2016 №863-11-VII "Про розгляд звернень щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Бориспіль міською радою" є законним, оскільки ним не передбачалось наділення постійних комісій та міської ради повноваженнями щодо надання містобудівних умов та обмежень.

Позивачу у відповідь на звернення від 26 липня 2018 року про надання йому містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки площею 0,0419 га по АДРЕСА_1 на будівництво будівель громадської забудови до Управління містобудування та архітектури Бориспільської міської ради, саме останнім надані містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва на будівництво будівлі громадської забудови (для організації майданчика для розвороту маршрутних автобусів із встановленням будівлі автобусної зупинки зблокованої із спорудою торгівельного призначення) (том 1, а.с. 40).

Суд також зазначає, що Кодексом адміністративного судочинства України встановлені загальні та спеціальні норми щодо строку звернення до суду.

Так, частина перша статті 122 КАС передбачає, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Статтею 264 КАС визначені особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень.

Оскаржуване рішення в розумінні приписів статті 4 КАС є нормативно-правовим актом, оскільки є актом управління (рішенням) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Таким чином, суд вважає, що на спірні правовідносини поширюються вимоги, передбачені статтею 264 КАС.

Відповідно до частини третьої статті 264 КАС нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Оскільки оскаржене рішення від 12.07.2016 №863-11-VII "Про розгляд звернень щодо отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в місті Бориспіль міською радою" є нормативно-правовим актом та чинне на даний час, позивачем не пропущено строк звернення до суду із даним адміністративним позовом.

Частиною першою статті 9 КАС визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною першою статті 77 КАС зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частина друга статті 77 КАС визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що в задоволенні адміністративного позову слід відмовити.

При цьому, суд звертає увагу відповідача, що відповідно до вимог частини першої статті 265 КАС, резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

На підставі викладеного, керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255, 295 КАС, суд

в и р і ш и в:

Відмовити у задоволенні адміністративного позову.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Басай О.В.