Справа № 9901/737/18
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2018-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2018 року

м. Київ

Справа № 9901/737/18

Провадження № 11-1018заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Ключник А. Ю.,

представника позивача - Ярчака І. С.,

представника відповідача - Погребняка С. П.,

розглянула в судовому засіданні адміністративну справу № 9901/737/18 за позовом Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ) та на стороні відповідача - заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури ГПУ (далі - керівник САП) ОСОБА_5, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії

за апеляційною скаргою НАБУ на ухвалу судді Касаційного адміністративного суду ускладі Верховного Суду від 21 серпня 2018 року (суддя Смокович М. І.),

ВСТАНОВИЛА:

У серпні 2018 року НАБУ звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до КДКП, за участю третіх осіб: ГПУ та керівника САП ОСОБА_5, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 26 липня 2018 року № 343дп-18 «Про накладення на заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України ОСОБА_5 дисциплінарного стягнення» (далі - рішення № 343дп-18);

- зобов'язати КДКП на засіданні розглянути висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях керівника САП ОСОБА_5 та зібрані матеріали в дисциплінарному провадженні № 11/2/4-526дс-101дп-18.

На обґрунтування позовних вимог НАБУ зазначає, що у березні 2018 року НАБУ в особі Директора Ситника А. С. та Генеральний прокурор України Луценко Ю. В. подали до КДКП дисциплінарні скарги з вимогами притягнути керівника САП ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності з накладенням дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.

За результатами розгляду вказаних дисциплінарних скарг Комісія ухвалила рішення № 343дп-18, яким наклала на керівника САП ОСОБА_5 дисциплінарне стягнення у виді догани.

Не погодившись із обраним Комісією видом дисциплінарного стягнення, який застосовано щодо керівника САП ОСОБА_5, НАБУ звернулося до суду із цим позовом.

Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 21 серпня 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави його необґрунтованості та незаконності, у серпні 2018 року НАБУ подало до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу про скасування вказаної ухвали з передачею справи до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду по суті.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначає таке.

На думку НАБУ, відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції порушив гарантоване Конституцією України право позивача на оскарження рішення КДКП безпосередньо до адміністративного суду.

Скаржник вважає, що стаття 50 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) не містить імперативної норми щодо виключного права на оскарження рішення КДКП лише у прокурора і не обмежує право інших осіб на оскарження такого рішення, а натомість встановлює інший строк звернення до суду для прокурора.

Крім того, НАБУ стверджує, що ігнорування КДКП неодноразових та грубих дисциплінарних проступків ОСОБА_5 на посаді прокурора призвело до прийняття Комісією всупереч частині третій статті 48 Закону № 1697-VІІ рішення про застосування до нього найменш суворого дисциплінарного стягнення у виді догани та неприйняття КДКП жодного рішення відповідно до частини четвертої статті 49 цього Закону.

У відзиві на апеляційну скаргу та доповненні до нього КДКП, посилаючись на правову позицію Великої Палати Верховного Суду у такій категорії справ, просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги НАБУ.

У відзиві на апеляційну скаргу керівник САП ОСОБА_5 вважає ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Судувід 21 серпня 2018 року про відмову у відкритті провадження у справі законною та обґрунтованою. Стверджує, що доводи скаржника висновків суду не спростовують.

У відзиві на апеляційну скаргу ГПУ вважає доводи апеляційної скарги необґрунтованими, а оскаржуване рішення таким, що відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду в аналогічних справах.

У судовому засіданні представники позивача та відповідача підтримали відповідно апеляційну скаргу та відзив на неї, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених процесуальних документах доводам.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи представника Комісії, заслухавши доводи учасників справи, перевіривши її матеріали, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що правовідносини, які виникли між сторонами у зв'язку зі зверненням НАБУ до КДКП з дисциплінарною скаргою про притягнення керівника САП ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності з накладенням дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури за наслідками прийняття оскаржуваного рішення КДКП, вказують на те, що це рішення не підлягає оскарженню в судах за зверненням НАБУ.

ВеликаПалата Верховного Суду вважає цей висновок суду правильним з огляду на таке.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої

статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За змістом частини третьої статті 124 Основного Закону України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року

№ 18-рп/2004 щодо поняття порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, стосувалося прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Натомість у цій справі пред'явлений позов щодо оскарження рішення, яке стосується не прав або інтересів позивача, а іншої особи - керівника САП ОСОБА_5

Як убачається з матеріалів справи, НАБУ реалізувало своє право на звернення до Комісії, подавши скаргу на дії керівника САП ОСОБА_5

Частиною десятою статті 131 Конституції України передбачено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.

Згідно зі статтею 44 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 1697-VII КДКП за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених цим Законом, приймає рішення про накладення на прокурора ГПУ, регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

Відповідно до частини першої статті 50 Закону № 1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено у пункті 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення).

З наведеного вище правового регулювання вбачається, що право на оскарження рішення Комісії має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії за результатами дисциплінарного провадження.

Частиною десятою статті 78 Закону № 1697-VII установлено, що особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до ВРП за наявності дозволу Комісії на таке оскарження.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

Отже, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що в розумінні норм Закону № 1697-VII скаржник у разі незгоди з рішенням КДКП, прийнятим за результатами розгляду його скарги, має право за наявності дозволу КДКП на оскарження такого рішення лише до ВРП.

Тому доводи апеляційної скарги НАБУ про те, що позивач як особа, що подала скаргу до КДКП, має право на оскарження рішення, ухваленого КДКП за результатами розгляду такої скарги, висновків суду не спростовують.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У підпункті «ґ» пункту 5 Рекомендацій Rec (2000) 19 Комітету МіністрівРади Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року, зокрема, передбачено, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регyлювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду.

У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за підпунктом «ґ» пункту 5 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що стосовно дисциплінарних рішень прокурори повинні мати можливість передачі їх для перегляду незалежним і неупередженим органом. Проте ця можливість не запобігає вимогам попереднього адміністративного або ієрархічного перегляду.

Тобто прокурори, якщо їх було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мають право оскарження відповідних рішень безпосередньо до суду чи, якщо це передбачено законом, попередньо до адміністративного органу або до прокурора вищого рівня.

Закон № 1697-VІІ надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (стаття 50).

Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (частина десята статті 131).

Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - ВРП, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.

У РекомендаціїRec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (пункт 11).

Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що у системі, в якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за їхні правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Стосовно права на оскарження рішень про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не прокурором, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи. При цьому у цій справі позивач не є особою, чиї права або інтереси порушені.

У випадку невиконання чи неналежного виконання прокурором процесуальних обов'язків Кримінальний процесуальний кодекс України (далі - КПК) передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини першої статті 7, статті 24, 303-307 КПК), а у разі невиконання чинного рішення останнього передбачена кримінальна відповідальність (стаття 383 Кримінального кодексу України).

Як зазначалося вище особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до ВРП за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону № 1697-VII).

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від

13 березня 2018 року (справа № 800/554/17), 22 березня 2018 року (№ 800/559/17), 24 квітня 2018 року (№ 800/435/17), 12 вересня 2018 року (№ 9901/555/18), відступати від якого Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав.

ВеликаПалата Верховного Суду не погоджується з доводами НАБУ про те, що позивач як суб'єкт владних повноважень на підставі Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1698-VІІ «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі - Закон № 1698-VІІ) наділений повноваженням звертатися до суду адміністративної юрисдикції у цій справі у зв'язку з реалізацією своєї компетенції щодо здійснення досудового розслідування кримінальних корупційних правопорушень, які вчинені вищими посадовими особами держави, оскільки таке право пов'язане з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що воно прямо передбачене законом. Однак Закон № 1698-VІІ не надає позивачу право на оскарження рішення КДКП у цій справі, бо таке рішення стосується прав та інтересів прокурора, щодо якого його прийнято, і не стосується компетенції НАБУ щодо здійснення досудового розслідування кримінальних корупційних правопорушень.

Таким чином, рішення суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального і процесуального права.

Доводи скаржника про те, що КДКП усупереч частині третій статті 48 Закону № 1697-VІІ прийняла рішення про застосування до ОСОБА_5 найменш суворого дисциплінарного стягнення у виді догани та не прийняла жодного рішення відповідно до частини четвертої статті 49 цього Закону, не можуть бути предметом дослідження в суді апеляційної інстанції, оскільки не досліджувалися судом першої інстанції, який відмовив у відкритті провадження у цій справі.

Згідно з положеннями статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, апеляційна скарга НАБУ задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 243, 250, 266, 308, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Національного антикорупційного бюро України залишити без задоволення.

2. Ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 серпня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська