Справа № 826/5849/18
Суддя: Вєкуа Н.Г.
Дата ухвалення: 2018-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

12 грудня 2018 року 11:32 № 826/5849/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Вєкуа Н.Г., суддів: Васильченко І.П., Федорчука А.Б., при секретарі судового засідання Багрій М.В., за участі: представника позивача - ОСОБА_1, представника відповідача - Штокмана А.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомОСОБА_3
доКабінету Міністрів України
про визнання протиправним та скасування Розпорядження № 722-р від 11.10.2017 року, -
На підставі ч. 1 ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 12 грудня 2018 року проголошено скорочене (вступна та резолютивна частини) судове рішення. Виготовлення рішення у повному обсязі відкладено, про що повідомлено осіб, які брали участь у розгляді справи, з урахуванням вимог ч. 3 ст. 243 названого Кодексу. Під час проголошення скороченого (вступної та резолютивної частин) судового рішення сторонам роз'яснено зміст судового рішення, порядок і строк його оскарження, а також порядок отримання повного тексту рішення.

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_3 (20545, АДРЕСА_1.) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України ( 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) про визнання протиправним та скасування розпорядження №722-р від 11.10. 2017 року "Про визнання спроможними об'єднаних територіальних громад".

Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач зареєстрований за адресою: 20545, АДРЕСА_1. Село Ярошівка увійшло до складу Мокрокалигірської об'єднаної територіальної громади, яка належить до числа об'єднаних територіальних громад, визнаних спроможними згідно оскаржуваним розпорядженням. Позивач стверджує, що оскаржуване рішення суперечить приписам Конституції України та порушує виборчі права позивача та право на місцевий референдум щодо врегульованого вищезазначеним актом питання. Також позивач стверджує про порушення відповідачем вимог статті 5 Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Відповідачем позовні вимоги заперечуються з підстав відповідності прийнятого акту актам вищої юридичної сили, які діяли на момент прийняття оспорюваного розпорядження. Також відповідач вказував під час надання усних пояснень, що ним не бралась до уваги стаття 5 Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та заперечення, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

11 жовтня 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 722-р «Про визнання спроможними об'єднаних територіальних громад».

Розпорядженням відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визнано спроможними об'єднані територіальні громади згідно з додатком.

Не погоджуючись з означеним рішенням, вважаючи його протиправним позивач звернувся з адміністративним позовом до суду.

Вирішуючи адміністративну справу по суті, суд виходить з того, що визначення правомірності спірної постанови, а отже і вмотивованості позовної заяви, полягає у визначенні відповідності прийнятого рішення наданим відповідачу повноваженням, при цьому, із обов'язковим встановленням законності змісту оскаржуваних положень постанови у порівнянні з приписами чинного законодавства.

Вирішуючи адміністративну справу по суті, суд виходить з того, що визначення правомірності спірної постанови, а отже і вмотивованості позовної заяви, полягає у визначенні відповідності прийнятого рішення наданим відповідачу повноваженням, при цьому, із обов'язковим встановленням законності змісту оскаржуваних положень постанови у порівнянні з приписами чинного законодавства.

З огляду на повідомлені учасниками процесу обставини та наведені на їх обґрунтування доводи з врахуванням доказів, що містяться в матеріалах справи, суд виходить з наступного.

Згідно статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 113 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності, керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Згідно з частиною першою статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 N 794-VII (далі Закон N 794-VII).

У той же час, у відповідності до ч. 1 ст. 49 Закону N 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

З вказаного слідує, що постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України є обов'язковими до виконання.

Відповідно до пункту 1 § 32 «Загальні вимоги» Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Згідно з пунктів 1, 6 § 37 Регламенту розробник з урахуванням строків, визначених у § 38 для погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами, а також пунктом 2 § 46 для проведення Мін'юстом правової експертизи, надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Cудом встановлено, що згідно висновку Мінюсту за результатами правової експертизи до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку спроможних об'єднаних територіальних громад» від 07.07.2017 року проект розпорядження відповідає Конституції України, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджується з актами такої ж юридичної сили.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною 1 статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У Рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 Справа N 1-16/2002 (N 12-рп/2002) у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об'єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об'єднання жителів кількох сіл у сільську громаду.

Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України виходив з того, що вирішення порушених у конституційному поданні питань щодо об'єднання або роз'єднання територіальних громад, які положеннями Конституції України не визначені, має здійснюватися у порядку, встановленому законом.

Питання об'єднання або роз'єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об'єднання або роз'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Відповідно до статті 146 Конституції України, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Частиною 2 статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 N 280/97-ВР передбачено право територіальних громад у порядку, встановленому законом, об'єднуватись в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад регулює Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015 № 157-VIII .

Частиною 1 статті 8-1 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" закріплено, що добровільно приєднатися до об'єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об'єднаної територіальної громади.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади у разі його відповідності висновку, передбаченому частиною п'ятою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася (ч. 9 ст. 8-2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад").

У відповідності до частини 4 статті 9 цього ж Закону, Кабінет Міністрів України може визнати об'єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об'єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об'єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об'єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Якщо рада об'єднаної територіальної громади прийняла рішення про відмову у наданні згоди на добровільне приєднання до неї іншої територіальної громади за її ініціативою, Кабінет Міністрів України може скасувати рішення про визнання такої об'єднаної територіальної громади спроможною.

Відповідно до статті 2 Закону № 157-VIII добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Як визначено частиною першою статті 3 Закону № 157-VIII суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади). Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування (стаття 5 Закону 157-VIII).

Частинами третьою, четвертою статті 5 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Статтею 6 Закону 157-VIII визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Згідно з частинами першою-четвертою статті 7 Закону 157-VIII проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення. Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Відповідно до частини п'ятої вказаної статті у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Вказаними нормами Закону 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об'єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного об'єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Як встановлено судом, відповідачем дотримана процедура прийняття розпорядження №722-р від 11.10. 2017 року "Про визнання спроможними об'єднаних територіальних громад" на підтвердження чого надані документи.

При цьому щодо тверджень позивача, що оскаржуване розпорядження порушує право мешканців територіальних громад на вирішення питання про добровільне об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі, що суперечить ч.3 ст 6 Закону України «Про місцеве самоврядування», яка передбачає, що добровільне об єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних сіл, то суд зазначає, що станом на момент винесення оскаржуваного розпорядження було внесено зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування».

Разом з тим, суд зазначає, що станом на момент винесення розпорядження №722-р від 11.10. 2017 року "Про визнання спроможними об'єднаних територіальних громад" не врегульовано питання щодо організації та порядку проведення референдумів, а тому процедура прийняття рішень щодо добровільного об єднання територіальних громад визначається законами України "Про Центральну виборчу комісію України", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Щодо порушеного права, на захист якого подано позов, позивач вказує, що оскаржуване розпорядження порушує його права як мешканця громади та права інших мешканців громади стосовно добровільного об'єднання та/або приєднання.

Однак чіткого роз'яснення щодо якого саме права йде мова позовна заява не містить, а представник позивача у судовому засіданні відповідних роз'яснень також не надав, зосередившись на обставинах порушення процедури прийняття рішення, про які йде мова у позовній заяві.

За відсутності будь-яких мотивувань щодо порушення спірним рішенням прав особи суд визнає такі твердження безпідставними .

У зв'язку з цим суд вважає за необхідне додати, що завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною першою статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

З огляду на вищевикладене, у задоволенні позову суд відмовляє у повному обсязі за безпідставністю.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

З огляду на викладене та керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 (20545, АДРЕСА_1.) відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги).

Повний текст рішення виготовлено та підписано 19 грудня 2018 року.

Головуючий суддя Н.Г. Вєкуа

Судді І.П. Васильченко

А.Б. Федорчук