Справа № 260/1113/18
Суддя: Дору Ю.Ю.
Дата ухвалення: 2018-12-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

26 грудня 2018 року м. Ужгород№ 260/1113/18
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Дору Ю.Ю.,

за участі:

секретаря судового засідання - Гулай М.В.,

представників позивача - ОСОБА_1, ОСОБА_2,

представників відповідача - Шекета М.М., Кич Л.В., Шимон Ю.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби в особі директора - ОСОБА_1 до Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області в особі начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Гуледза Івана Дмитровича про визнання дій протиправними та часткового скасування висновків аудиторського звіту та п.4.2, 4.3 Рекомендацій до аудиторського звіту, -

В С Т А Н О В И В:

Мукачівська міжрайонна державна лабораторія Держпродспоживслужби в особі директора ОСОБА_1 звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області в особі начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Гуледза Івана Дмитровича, в якій просить:

1) визнати дії начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Гуледза Івана Дмитровича щодо видачі наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області від 11.06.2018 року №337 - протиправними;

2) пункт 4 Висновку аудиторського звіту від 21 серпня 2018 року №20-06/2 визнати протиправним;

3) пункти 4.2., 4.3. Рекомендацій до аудиторського звіту визнати протиправними;

4) пункт 4 Висновку аудиторського звіту від 21 серпня 2018 року №20-06/2 та пункти 4.2., 4.3. Рекомендацій до аудиторського звіту - скасувати.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року відкрито загальне позовне провадження за вказаною позовною заявою.

Позов мотивує тим, що за результатами проведеного позапланового внутрішнього аудиту відповідачем надано негативний висновок до аудиторського звіту, проте, наведена інформація отримана із невідомих джерел і Мукачівською міжрайонною державною лабораторією Держпродспоживслужби не здійснювалося наведеної вище діяльності, висновки за такими даними по відношенню до діяльності позивача є хибними та не відповідають фактичним обставинам. Тобто складаючи негативний висновок, що міститься в Аудиторському звіті, було враховано дані взяті з інших джерел і які не мають відношення до діяльності Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби. Викладені в Аудиторському звіті висновки, не враховують Положення про Мукачівську міжрайонну державну лабораторію Держпродспоживслужби та безпідставно застосовано норми статей відповідних Законів.

Заперечує, щодо порушення вимоги ст. 99 Закону України «Про ветеринарну медицину» від 25.06.1992 №2498-ХІІ так як всі дослідження бджіл проводилися планово. Згідно Додатку 2 переліку лабораторно-діагностичних досліджень при інфекційних і паразитарних хворобах тварин, що проводяться за рахунок коштів державного бюджету, «Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджет і для здійснення протиепізоотичних заходів, та переліку послуг спеціалістів ветеринарної медицини, які проводять ветеринарну практику, за здійснення обов'язкових або необхідних протиепізоотичних заходів та розмірів їх оплати». Тобто Американський гнилець, Європейський гнилець, Нозематоз, Акарапідоз, Вароатоз, які є в цьому переліку та проводилися Мукачівською міжрайонною іержавною лабораторією ДПСС - проводяться за рахунок державного бюджету. Згідно затвердженого плану роботи Мукачівської міжрайонної державної лабораторії держпродспоживслужби начальником головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Гуледза І.Д. (у 2017 році затвердженого в.о. начальника Романович З.Є.) і погодженого Директором регіональної державної лабораторії Держпродспоживслужби ОСОБА_8 (у 2017 році погоджено ОСОБА_9.) вищевказані дослідження проводяться за кошти державного бюджету.

Окрім цього позивач вказує, що в супереч вимогам Стандартів внутрішнього аудиту при проведені аудиторської перевірки в Мукачівській МДЛДПСС було взято за основу документи, що не відносяться до діяльності Лабораторії а саме: акти постановки та зняття з карантину, ветеринарних свідоцтв Ф-1 СНД, які є внутрішніми документами лікарень та не можуть братися за основу при проведені вищевказаного аудиту лабораторії. Оскільки, для надання законного правового висновку проведеної аудиторської перевірки в Мукачівській МДЛДПСС повинні братись дані документів лабораторії. Як було зазначено вище, невідомо, яка кількість бджолосімей ставилась на карантин і повинна бути досліджена на платній основі. Ні в одному супровідному документі не вказано, з якою метою треба дослідити бджоли - комерційною чи для виконання планів. Позивач зазначив, що всупереч вимогам вищевказаних Стандартів було призначено проведення позапланового аудиту, який не передбачений даними Стандартами. Наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області від 11.06.2018 р. №337 про проведення позапланової аудиторської перевірки було навмисно видано під час перебування директора Мукачівської МДЛДПСС у відпустці. До аудиторської перевірки було залучено спеціаліста з невеликим стажем роботи (менше року), що могло вплинути на висновки аудиторського звіту.

Додатково у поданій у судовому засіданні 05.12.2018 року відповіді на відзив позивач вказує, що наведені відповідачем у відзиві доводи ніяким чином не підтверджують правомірність дій при видачі наказу №337. Позапланові внутрішні аудити проводяться за окремим рішенням Міністра аграрної політики та продовольства України з метою своєчасного реагування на проблеми, які виникають під час виконання завдань, покладених на Мінагрополітики, установи, підприємства та організації, що належать до сфери його управління, та в інших визначених законодавством випадках, що оформляється відповідним наказом.

16 листопада 20018 року уповноваженим представником відповідача подано відзив на позовну заяву, згідно якого відповідач заперечує проти позову у повному обсязі та вказує, що наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області від 11.06.2018 №337 прийнятий відповідно до вимог чинного законодавства, зокрема згідно Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 №1001 (далі - Порядок №1001), яким передбачено, що працівники підрозділу внутрішнього аудиту мають право проводити за рішенням керівника центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи позапланові внутрішні аудити.

Відповідач вказує, що висновок аудиторського звіту складено за наслідками виявлених порушень. Зокрема, у порушення вимог Наказу Мінагрополітики України від 13.02.2013 року №96 "Про затвердження розмірів плати за послуги з питань ветеринарної медицини, захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, які надаються органами та установами, що входять до сфери управління Державної ветеринарної та фіто санітарної служби" при наданні платних послуг занижувались розміри плати за ці послуги. У порушення вимог ст.99 Закону України "Про ветеринарну медицину" від 25.06.1992 №2498-ХІІ та ст.64 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження здоров'я та благополуччя тварин" від 18.05.2017 №2042-УІІІ безкоштовно надавались послуги з проведення лабораторних досліджень бджіл на бактеріальні хвороби та на паразитарні хвороби, тоді як всі дослідження проведені під час карантинування бджіл повинні проводитись за кошти власників бджіл.

У першому півріччі 2018 року Лабораторією належало отримати кошти за 380 досліджень бджіл на бактеріальні хвороби (американський гнилець, європейський гнилець) та на 376 досліджень бджіл на паразитарні хвороби (вароатоз, нозематоз, акарапідоз, амебіаз, браульоз) на загальну суму 129882.64 грн.. тоді як Лабораторією отримано коштів за 228 досліджень (крім досліджень на нозематоз - кошти взагалі не надійшли за 376 лаб.досліджень) на загальну суму 73830,14 грн.. що відповідно менше на 152 та на 148 досліджень, а також менше на 376 лабораторних досліджень на нозематоз, що призвело до недоотримання Лабораторією коштів спеціального фонду на загальну суму 56052,50грн. (в т.ч. 1184.14грн. - внаслідок оплати замовниками послуг у заниженому розмірі, ніж встановлено Наказом №96). Всього позивачем недоотримано коштів спеціального фонду від проведених лабораторних досліджень бджіл на бактеріальні хвороби та на паразитарні хвороби на загальну суму 131670,25 грн.

У поданому запереченні відповідач додатково вказав, що безпідставним є твердження позивача про відсутність у нього відношення до процесу видачі ветеринарних документів, оскільки відповідно до п.6 Порядку видачі ветеринарних документів рішення про видачу ветеринарного документа для переміщення об'єктів державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду (крім переміщення живих тварин у межах України) приймається на підставі експертних висновків державних лабораторій ветеринарної медицини. Окрім цього вказує, що позивачем визнано встановлену в процесі аудиту кількість досліджень, проведених під час карантинування бджіл, про що свідчить його підпис на додатках до аудиторського звіту.

10 грудня 2018 року у підготовчому засіданні представником відповідача подано клопотання про закриття провадження по справі в частині визнання протиправними та скасування п.4 Висновку аудиторського звіту від 21 серпня 2018 року №20-06/2 та п.4.2, 4.3 Рекомендацій до аудиторського звіту, у зв'язку з тим, що справу в цій частині не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Ухвалою суду від 10.12.2018 відмовлено у задоволенні вказаного клопотання.

10 грудня 2018 року ухвалою суду закрито підготовче провадження у адміністративній справі та призначено до розгляду справи по суті.

У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги у повному обсязі та просив такі задовольнити.

Представник відповідача заперечував проти позову та просив відмовити у задоволенні такого.

Заслухавши усні пояснення представників, розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Згідно Положення про Мукачівську міжрайонну державну лабораторію Держпродспоживслужби затвердженого наказом головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області №216 від 18.04.2018 року Мукачівська міжрайонна державна лабораторія Держпродспоживслужби є державною установою ветеринарної медицини, яка створена відповідно до Законів України "Про ветеринарну медицину", "Про основні принципи та вимоги до безперечності та якості харчових продуктів" підпорядковується головному управлінню Держпродспоживслужби в Закарпатській області та належить до сфери управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Згідно підпункту 11 пункту 12 вказаного Положення директор відповідає за виконання покладених на Лабораторію завдань і функцій, незбереження і неправильне використання майна Лабораторії, у тому числі коштів згідно з кошторисом на її утримання відповідно до чинного законодавства.

Як вбачається з матеріалів справи 08.06.2018 року №01-10/263 директором Закарпатської регіональної державної лабораторії Держпродспоживслужби подано звернення до Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області щодо доцільності проведення комплексної перевірки Мукачівської міжрайонної лабораторії у зв'язку з масовим вивезенням бджолопакетів у ІІ кварталі поточного року за межі території України, зокрема в Російську Федерацію та республіку Молдова із Мукачівського району, де в порівнянні з іншими районами області даний показник значно вищий (а.с.166)

Відповідно до підпункту 5 пункту 12 Порядок №1001 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Закарпатській області 11.06.2018 року видано наказ №337, згідно якого головному спеціалісту з внутрішнього аудиту Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області ОСОБА_4 та провідному фахівцю відділу бухгалтерського обліку Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області ОСОБА_10 на підставі доручення начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області від 08.06.2018 №13, провести позаплановий внутрішній аудит за напрямком - фінансовий аудит та аудит відповідності в частині оцінки діяльності установи щодо дотримання актів законодавства, стан управління державним майном та збереження активів, достовірності фінансової та бюджетної звітності в Мукачівській міжрайонній державній лабораторії Держпродспоживслужби (місцезнаходження лабораторії: м.Мукачево, вул. Кооперативна, 73) за період з 01.01.2015 по завершений період 2018 року (а.с.165).

На підставі вищевказаного наказу уповноваженими особами Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області проведено позаплановий внутрішній аудит відповідності та фінансовий аудит оцінки діяльності (фінансово-господарської діяльності) Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби за період з 01.01.2015 по завершений період 2018 року за результатами якого складено аудиторський звіт №20-06/2 від 21 серпня 2018 року (далі по тексту - звіт) та надано Висновок негативний. (а.с.а.с.192-231). Зокрема позивач оскаржує пункт 4 висновку (аудит утворення та використання власних надходжень установи. Надання адміністративних послуг), у якому зазначено про порушення вимог Наказу Мінагрополітики України від 13.02.2013 року №96 "Про затвердження розмірів плати за послуги з питань ветеринарної медицини, захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, які надаються органами та установами, що входять до сфери управління Державної ветеринарної та фіто санітарної служби" при наданні платних послуг занижувались розміри плати за ці послуги. В порушення вимог ст.99 Закону України "Про ветеринарну медицину" від 25.06.1992 №2498-ХІІ та ст.64 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин" від 18.05.2017 року №2042-VIIІ безкоштовно надавались послуги з проведення лабораторних досліджень бджіл на бактеріальні хвороби та на паразитарні хвороби, тоді як всі дослідження проведені під час карантинування бджіл повинні проводитись за кошти власників бджіл. В порушення вимог пункту 4 Постанови КМУ від 23 квітня 2008 року №413 "Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення протиепізоотичних заходів та переліку послуг спеціалістів ветеринарної медицини, які провадять ветеринарну практику, за здійснення обов'язкових або необхідних протиепізоотичних заходів та розмірів їх оплати" безкоштовно надавались послуги з проведення окремих видів лабораторних досліджень, які мали проводитися на платній основі (за рахунок коштів юридичних та фізичних осіб) як такі, що не визначені Планом протиепізоотичних заходів і виконані понад планові показники. В порушення вимог Інструкцій по використанню реактивів, мед.препаратів та середовищ, для проведення лабораторних досліджень використовувались реактиви, мед.препарати та середовища термін придатності яких минув.

Згідно пункту 4 підпункту 4.2. рекомендацій аудиторського звіту, відповідальній особі рекомендовано усунути виявлені порушення щодо надання послуг з проведення лабораторних досліджень бджіл на бактеріальні хвороби та на паразитарні хвороби, що здійснюються під час карантинування бджіл проводити за кошти власників бджіл, відповідно до вимог ст.99 Закону України "Про ветеринарну медицину" від 25.06.1992 №2498-ХІІ та ст. 64 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин" від 18.05.2017 №2042-УІІІ. Вжити заходи щодо надходження до Мукачівської МДЛДПСС недоотриманих коштів в сумі 131670,25 грн.. Та підпунктом 4.3 вказаних рекомендацій лабораторні дослідження, що не визначені Планом протиепізоотичних заходів і проводяться понад планові показники, проводити на платній основі (за рахунок коштів юридичних та фізичних осіб) відповідно до вимог Постанови КМУ від 23 квітня 2008 року №413 "Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення протиепізоотичних заходів, та переліку послуг спеціалістів ветеринарної медицини, які провадять ветеринарну практику, за здійснення обов'язкових або необхідних протиепізоотичних заходів та розмірів їх оплати". Вжити заходи щодо надходження до Мукачівської МДЛДПСС недоотриманих коштів в сумі 39243,15 грн. (а.с.а.с.230-231)

Так, судом встановлено, що предметом даного спору є оскарження позивачем частини висновків та рекомендацій викладених в аудиторському звіті від 21 серпня 2018 року №20-06/2. Позивачем вказані висновки та рекомендації підписані із зауваженням, зокрема, вказав, що не погоджується з окремими висновками пункту 4 та п.4.2., 4.3 рекомендацій. Разом з тим 03.02.2018 року ОСОБА_1 надано письмові пояснення по суті висновку аудиторського звіту, де вказав, що надходження коштів до спеціального фонду Мукачівської МДЛДПСС за проведення лабораторних досліджень розхідність по банку становить 3483,09 грн. і виникла тому, що при здачі коштів деякі громадяни враховували банківські послуги, як плату за проведені дослідження. Щодо проведення безоплатно ряду лабораторних досліджень у 2016, 2017 та І півріччі 2018 року, які мали проводитися на платній основі пояснив надмірною довірою до лікарів кабінетів і недостатнім контролем зі свого боку за виконанням цих показників (а.с.а.с.64-65). Отже позивач визнав наявність порушень та жодним чином не спростував такі.

Суд зазначає, що відповідно до Положення "Про Головне управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області", затвердженого наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів №852 від 14.09.2017 року Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Закарпатській області є територіальним органом Держпродспоживслужби та їй підпорядковане (п.1). Згідно п.8 вказаного Положення Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Начальник Головного управління здійснює керівництво діяльністю Головного управління; підписує накази Головного управління (пп.1, 11 п. 10 Положення).

Згідно з підпунктом 5 пункту 12 Порядку №1001 працівники підрозділу внутрішнього аудиту мають право проводити позапланові внутрішні аудити за рішенням керівника центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи.

Згідно з п.8 цього ж Порядку внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном.

Відповідно до пп.4.12 Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 №1247 внутрішні аудити проводяться за розпорядчим документом керівника установи.

08.06.2018 року на адресу Головного управління надійшло звернення Директора Закарпатської регіональної державної лабораторії Держпродспоживслужби №01-10/263 (а.с.166) Отже, розглянувши зазначене звернення та керуючись пп. 5 п. 12 Порядку №1001 начальником Головного управління було видано доручення №13 від 08.06.2018 та розпорядчий документ - наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області від 11.06.2018 № 337 «Про проведення позапланового внутрішнього аудиту», на виконання якого аудиторською групою з 13.06.2018 по 03.08.2018 (із перервою з 09.07.2018 по 18.07.2018) проведено позаплановий внутрішній аудит фінансово-господарської діяльності Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби за період з 01.01.2015 по завершений період 2018 року.

З вищезазначеного випливає, що наказ прийнятий в порядку та відповідно до норм чинного законодавства, відтак підстави для його скасування відсутні, а твердження позивача про його протиправність є необґрунтованими.

Абзацом 2 пункту 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у цьому Кодексі термін публічно - правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до пункту 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Частиною 3 статті 26 Бюджетного кодексу України визначено, що внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 2 Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою КабінетуМіністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 (далі по тексту - Порядок №1001) визначено, що об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).

Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном (пунктом 8 Порядку №1001).

Згідно з пунктом 6.6 Стандартів внутрішнього аудиту, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 (далі по тексту - Стандарти №1247) офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.

Аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин (пункт 6.7 Стандартів №1247).

У відповідності до пункту 6.8. Стандартів №1247 у вступній частині зазначаються такі дані: напрям внутрішнього аудиту, плановий чи позаплановий внутрішній аудит; цілі внутрішнього аудиту; підстава для проведення внутрішнього аудиту із зазначенням реквізитів розпорядчого документа; посади, прізвища, імена і по батькові членів аудиторської групи та дати їх участі у проведенні внутрішнього аудиту (або посада, прізвище, ім'я і по батькові керівника аудиторської групи з посиланням на додаток список членів аудиторської групи з відповідною інформацією); резюме (стислий виклад основних висновків та рекомендацій); опис об'єкта внутрішнього аудиту; дати початку і закінчення проведення внутрішнього аудиту; період, за який проводиться внутрішній аудит.

В аналітичній частині зазначаються результати внутрішнього аудиту в розрізі кожного програмного питання із зазначенням використаних працівником підрозділу внутрішнього аудиту методів, прийомів та процедур (пункт 6.9. Стандартів №1247).

Відповідно до пункту 6.10 Стандартів №1247 підсумкова частина включає аудиторський висновок. Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.

Пунктом 6.17 Стандартів №1247 передбачено, що рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит.

Наведене в сукупності свідчить про те, що сам по собі аудиторський звіт не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Так само і висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.

Водночас, частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб віт порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Абзацом 2 пункту 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у цьому Кодексі термін публічно - правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до пункту 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суд.

Частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Також, суд вважає за необхідне зазначити, що Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Підсудність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року № К/9901/1141/18.

Отже, згідно наведеного, право позивача на звернення до адміністративного суду з позовом виникає лише у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Між тим, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки та рекомендації, викладені у аудиторському звіті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків.

У зв'язку із зазначеним суд приходить до висновку, що дії відповідача щодо складання аудиторського звіту від 21 серпня 2018 року не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, тому його висновки та рекомендації не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до адміністративного суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту, а сам аудиторський звіт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Суд зазначає, що позивачем не підтверджено належними доказами факту порушення його прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин, в той час як відповідачем надано достатні докази відсутності протиправності дій при проведення аудиту з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для їх розподілу, у зв'язку з відмовою у задоволенні позовних вимог.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 139, 143, 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Мукачівської міжрайонної державної лабораторії Держпродспоживслужби в особі директора - ОСОБА_1 АДРЕСА_1 код ЄДРПОУ НОМЕР_1) до Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області в особі начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Закарпатській області Гуледза Івана Дмитровича (АДРЕСА_2, код ЄДРПОУ НОМЕР_2) про визнання протиправними дії відповідача щодо видачі наказу від 11.06.2018 № 337 та скасування пункту 4 Висновку та пунктів 4.2, 4.3 Рекомендацій аудиторського звіту від 21 серпня 2018 року №20-06/2 - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Восьмого апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до частини 3 статті 243 КАС України повний текст рішення складено та підписано 08.01.2019 року.

СуддяЮ.Ю. Дору