Справа № 806/1159/18
Суддя: Сторчак В. Ю.
Дата ухвалення: 2018-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/1159/18

Головуючий у 1-й інстанції: Черноліхов Сергій Вікторович

Суддя-доповідач: Сторчак В. Ю.

19 грудня 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сторчака В. Ю.

суддів: Мельник-Томенко Ж. М. Ватаманюка Р.В. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Сторчака В. Ю.,

позивача - ОСОБА_2

представника позивача - ОСОБА_3

представників відповідача - Стах В.М., Подорожної Т.Л.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 липня 2018 року (суддя Черноліхов С.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Житомирської районної ради Житомирської області про визнання протиправними та скасування розпоряджень і рішення, визнання недійсним запису в трудовій книжці, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

В С Т А Н О В И В :

В березні 2018 року ОСОБА_2 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Житомирської районної ради Житомирської області про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Житомирської районної ради Житомирської області від 31.01.2018 № 2-ОД "Про скликання позачергової сесії"; визнання протиправним та скасування рішення Житомирської районної ради Житомирської області шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554 "Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)"; визнання протиправним та скасування розпорядження голови Житомирської районної ради Житомирської області від 07.02.2018 № 16-к "Про виконання рішення шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554 "Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)""; визнання недійсним запису в трудовій книжці № 38 від 07.02.2018 про звільнення у зв'язку з достроковим припиненням повноважень ч.3 ст.56 Закону України У "Про місцеве самоврядування", внесений на підставі рішення 16 сесії 7 скликання від 07.02.2018 №554; поновлення на посаді заступника голови Житомирської районної ради Житомирської області; стягнення Житомирської районної ради Житомирської області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 04 липня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Позивач та його представник в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги в повному обсязі.

Представники відповідача в судовому засіданні заперечили проти задоволення вимог апеляційної скарги та просили залишити оскаржуване рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 липня 2018 року без змін.

Перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, заслухавши позивача та представників сторін, апеляційний суд приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, рішенням Житомирської районної ради № 2 від 02.12.2015 депутата ОСОБА_2 було обрано заступником голови Житомирської районної ради.

30.01.2018 на адресу голови Житомирської районної ради надійшло звернення від 13 депутатів районної ради з вимогою про скликання позачергової сесії Житомирської районної ради 7 скликання та включення до порядку денного питання «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)".

До звернення додано проект рішення «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради (без припинення повноважень депутата районної ради)" та пояснювальну записку.

31 січня 2018 року головою Житомирської районної ради Житомирської області видано розпорядження № 2-ОД "Про скликання позачергової сесії".

07.02.2018 на пленарному засіданні шістнадцятої сесії сьомого скликання Житомирською районною радою Житомирської області за результатами таємного голосування депутатами прийнято рішення № 554 "Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)".

На виконання вищевказаного рішення, головою Житомирської районної ради видано розпорядження від 07.02.2018 № 16-к "Про виконання рішення шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554 "Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)".

Позивач, вважаючи протиправним та таким, що порушує його права та законні інтереси прийняте відповідачем рішення від 07.02.2018 № 16-к "Про виконання рішення шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554 "Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)", звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, за результатом розгляду справи, прийшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог позивача. Зокрема, перевіряючи оскаржувані рішення відповідача на їх відповідність вимогам ч.2 ст.2 КАС України, суд прийшов до висновку, що вони прийняті з дотриманням вимог, встановлених законом, а також без порушення прав та інтересів позивача. Крім того, враховуючи той факт, що більш ніж половина від загального складу депутатів Житомирської районної ради (20 депутатів від 36) у визначений законом спосіб висловились за дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради, суд прийшов до висновку, що прийняття рішення про звільнення ОСОБА_2 є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання ним своїх обов'язків суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно достатті 4 Закону №280/97-ВР ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів, до яких належать у тому числі районні ради, так і голів районних рад, їх заступників та перших заступників.

Даючи оцінку спірним відносинам, що виникли між сторонами, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції та враховує наступне.

Згідно ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначеніКонституцієюта законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч.4 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування", сесії районної ради скликаються її головою, а відповідно до частини 7 цієї статті сесія районної ради повинна бути скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради. Сесія повинна бути скликана у двотижневий строк після такого звернення (ч.9 ст.46).

Частиною 15 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що порядок скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради. Мотивовані пропозиції про скликання позачергової сесії ради, підписані ініціаторами, подаються голові ради з зазначенням питань і з проектом документів, розгляд яких пропонується.

Відповідно до статті 21 Регламенту Житомирської районної ради, затвердженої рішенням першої сесії Житомирської районної ради сьомого скликання від 02.12.2015 № 8 вбачається, що пропозиції щодо внесення питання до порядку денного сесії подаються з проектом рішення та пояснювальною запискою, яка повинна містити юридичне обґрунтування прийняття даного рішення, необхідні прогнози соціально-економічних та інших наслідків його реалізації, до якої у разі потреби може додаватися інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, графіки тощо). Проект рішення подається у письмовій формі та на електронних носіях.

Зі звернення від 30.01.2018 за вх. № 7/03.09-68-9 встановлено, що до голови Житомирської районної ради надійшла вимога про скликання сесії та включення на розгляд сесії питання про дострокове припинення повноважень заступника голови, наступних депутатів Житомирської районної ради: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, а всього 13 депутатів, які складають одну третю депутатів від загального складу Житомирської районної ради, який становить 36 депутатів.

В пояснювальній записці до проекту рішення «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)" зазначено: «Відповідно до ч.3 статті 56 Закону України "Про місцеве самоврядування" повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на розгляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.»

Таким чином, апеляційний суд вважає, що вимога про скликання сесії відповідає положенням ч.7 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування", а пояснювальна записка містить відповідне юридичне обґрунтування, що встановлено ст.21 Регламенту районної ради. А тому, доводи апелянта в частині невідповідності процедури оприлюднення розпорядження голови районної ради № 2-ОД "Про скликання позачергової сесії" та відсутності юридичного обґрунтування дострокового припинення повноважень заступника голови районної ради в пояснювальній записці до проекту рішення «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)» не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду.

Статтею 16 Регламенту районної ради, передбачено, що розпорядження голови ради про скликання сесії із зазначенням питань, які вносяться на розгляд ради, місця і часу проведення сесії оприлюднюються у друкованих засобах масової інформації та на веб-сайті Житомирської районної ради не пізніш, як за десять днів до її відкриття, а у виняткових випадках не пізніш як за день до сесії.

Встановлено, що розпорядження № 2-ОД від 31.01.2018 "Про скликання позачергової сесії" оприлюднено Житомирською районною радою 01.02.2018. Позачергова сесія проведена 07.02.2018. Отже, оприлюднення розпорядження відбулось у строк, менший, ніж 10 днів до проведення сесії. При цьому, колегія суддів враховує, що критерій «у виняткових випадках», застосований у ст.16 Регламенту, є оціночним поняттям та має застосовуватись у взаємозв"язку із тими обставинами, які викликали необхідність нагального скликання сесії і достатньо швидкого/невідкладного розгляду питання, зумовленого його актуальністю та вважає, що питання дострокового припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради підпадає під зазначені ознаки нагальності, суспільної значущості (актуальності), а тому і є тим винятковим випадком, передбаченим ст.16 Регламенту.

Таким чином, розпорядження голови Житомирської районної ради № 2-ОД "Про скликання позачергової сесії" від 31 січня 2018 року прийняте з дотриманням вимог, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування", Регламентом районної ради.

Згідно з ч.3 ст.56 Закону України "Про місцеве самоврядування" повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування.

Відповідно до ст.44 Регламенту, для проведення таємного голосування і встановлення його результатів, з числа депутатів відкритим голосуванням обирається лічильна комісія у кількості, що визначається радою. До неї можуть входити депутати, чиї кандидатури висунуті до складу органів, що обираються чи призначаються на відповідні посади шляхом таємного голосування. Лічильна комісія обирає зі свого складу голову, заступника і секретаря комісії. Рішення лічильної комісії приймаються більшістю голосів членів комісії.

Статтею 45 Регламенту передбачено, що час і місце таємного голосування, порядок його проведення встановлюються лічильною комісією і оголошуються її головою. Заповнення бюлетенів здійснюється депутатом у місці, відведеному для таємного голосування (абз.3 ст.47 Регламенту).

Згідно протоколу № 1 від 07.02.2018 встановлено, що на пленарному засіданні 16-ої позачергової сесії, в якій брали участь 29 депутатів Житомирської районної ради, обрано персональний склад лічильної комісії для проведення таємного голосування у складі 5-ох осіб.

Протоколом № 2 засідання лічильної комісії від 07.02.2018 затверджено форму та зміст бюлетеня для таємного голосування, а також визначено місцем та часом проведення таємного голосування перший поверх адмінприміщення районної ради в малому залі засідань з 12:30 до 13:00 07 лютого 2018 року. За результатами проведеного голосування двадцятьма голосами підтримано дострокове припинення повноважень заступника голови районної ради ОСОБА_2, що підтверджується протоколом № 3 лічильної комісії від 07.02.2018.

Позивач, оспорюючи рішення № 554, стверджує, що таємність голосування була порушена внаслідок його проведення не у відведеному для цього місці: не у малому залі, а безпосередньо у скриньки за місцем видачі бюлетенів біля малого залу. Разом з тим, жодних доказів стосовно поданих позивачем зауважень щодо можливих встановлених процедурних порушень під час проведення таємного голосування суду не надано, а формальні порушення процедури таємного голосування не можуть бути визначальними, якщо встановлено відсутність умов для контролю і впливу на волевиявлення виборців.

Таким чином, апеляційний суд погоджується з позицією суду першої інстанції щодо відсутності підстав для визнання протиправним та скасування рішення № 554 від 07.02.2018 з огляду на досліджену процедуру голосування.

Частиною 1 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» встановлено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню тощо. Частиною 3 зазначеної норми Закону встановлений обов'язок щодо оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками, не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

У той же час, як вірно зазначив суд першої інстанції, зважаючи на встановлене ч.1ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» виключення щодо оприлюднення прийнятих розпорядниками інформації внутрішньоорганізаційних актів індивідуальної дії, така вимога не може бути застосована і до необхідності завчасного за 20 робочих днів оприлюднення їх проектів.

Встановлено, що проект рішення "Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)" був оприлюдений 31.01.2018. Таким чином, враховуючи, що він належить до внутрішньоорганізаційного акту індивідуальної дії, оскільки стосується виключно організації трудової діяльності особи (позивача, як заступника голови районної ради прим.суду) в органі місцевого самоврядування, відповідно на такий проект не поширюється вимога оприлюднення за 20 робочих днів до його прийняття, передбачена ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Також апеляційний суд вважає безпідставним посилання апелянта на порушення відповідачем вимоги абзацу 14 ст.21 Регламенту, якою передбачено візування проектів рішення заступником голови районної ради, оскільки ініціювання питання дострокового припинення повноважень є виключною компетенцією депутатів (не менш як третини від загального складу ради), тому факт візування проекту рішення з цього питання заступником голови районної ради, як і його волевиявлення щодо необхідності внесення проекту на розгляд президії ради не має юридичного значення.

Таким чином, враховуючи зазначене, колегія суддів вважає вимогу позивача про визнання протиправним та скасування рішення від 07.02.2018 № 554 з підстав порушення ст.21 Регламенту та ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» необґрунтованою.

Крім того, в апеляційній скарзі апелянт зазначає, що ні в проекті рішення, ні в пояснювальній записці, ні в протоколі пленарного засідання Житомирської районної ради не міститься посилання на підстави припинення повноважень заступника районної ради, передбачені чинним законодаством.

Відповідно до ч.3 ст. 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, повноваження заступника голови районної у місті, районної ради, першого заступника, заступника голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на розгляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.

Аналізуючи зазначену норму законодавства, слід прийти до висновку, що особливістю виборної посади, в даному випадку заступника голови районної ради є те, що на цю посаду обирається один з депутатів, який має підтримку більшості. Перебування на цій посаді та здійснення відповідних повноважень продовжується до моменту:

1. поки не припиняться повноваження депутата відповідної ради,

2. поки сам заступник голови не складе повноваження, про що подасть заяву,

3. поки відповідна рада не припинить його повноваження достроково.

Підставою для дострокового припинення повноважень є: наявність вимоги 1/3 депутатів від загального складу ради та подальша підтримка цієї вимоги більшістю депутатів під час таємного голосування.

Тобто, частина 3 статті 56 названого Закону визначає не лише процедуру розгляду відповідного питання а і підставу для звільнення заступника голови районної ради, що також узгоджується з вимогами ст.240-1 КЗпП України.

Відтак, депутати які ставлять вимогу про звільнення голови районної ради, формально не зобов'язані будь-яким чином викладати мотиви для такого звільнення. Сам факт втрати довіри депутатського корпусу до відповідного заступника голови районної ради є достатнім не лише для ініціювання цього питання, а і для прийняття відповідного рішення, якщо воно приймається шляхом таємного голосування.

Що стосується аргументів позивача про незаконність його звільнення у період тимчасової непрацездатності, суд апеляційної інстанції не приймає дані доводи до уваги з наступних підстав.

За змістом частин 3 та 5 статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування», заступник голови ради звільняється з посади з дня припинення його повноважень. При цьому днем припинення повноважень є день прийняття рішення відповідної ради.

Відповідно до копії листка непрацездатності серії АДД № 120116, виданого 07.02.2018 Центральною міською лікарнею № 2 м.Житомира встановлено, що позивач був звільнений від роботи у період з 07.02.2018 по 16.02.2018 в зв"язку із тимчасовою непрацездатністю. Зазначений листок непрацездатності є чинним.

Актами, складеними відповідальними працівниками Житомирської районної ради, встановлено, що позивач станом на 17 год. 00 хв. 07 лютого 2018 року не ознайомився із документами щодо його звільнення з посади та станом на 17 год. 59хв. 07 лютого 2018 року не з"явився за отриманням трудової книжки, на робочому місці відсутній.

Встановлено, що позивач перебував у будівлі Житомирській районної ради та приймав участь у засіданні 16-ої позачергової сесії 07 лютого 2018 року, про тимчасову непрацездатність нікого не повідомляв, що також підтверджується протоколом засідання пленарного засідання від 07.02.2018.

Також колегія суддів не погоджується з позицією апелянта, що факт перебування позивача на лікарняному перешкоджає розгляду питання про його звільнення. Особливістю призначення на виборні посади та звільнення з виборних посад є те, що вони відбуваються за рішенням відповідного органу (в даному випадку сесії районної ради), а тому дата такого рішення не завжди може співпадати з фактичним початком трудових відносин або припиненням трудових відносин.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення Житомирської районної ради від 07.02.2018 № 554 "Про дострокове припинення повноважень заступника голови Житомирської районної ради ОСОБА_2 (без припинення повноважень депутата районної ради)" прийнято з дотриманням вимог законодавства із забезпеченням особистої участі позивача у прийнятті такого рішення.

Щодо посилання позивача на необхідність застосування при звільненні норм, передбачених Кодексом законів про працю, варто зазначити, що, звільнення, в даному випадку, на підставі ч.3 ст.56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» шляхом прийняття рішення Житомирською районною радою є законним та таким, що відповідає приписам ст.20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Відповідно до статей 2, 3, 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» заступник голови районної ради є посадовою особою місцевого самоврядування. При цьому, статтею 7 зазначеного Закону визначено, що правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», цим та іншими законами України.

Таким чином, на посадових осіб місцевого самоврядування дія законодавства України про працю поширюється з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Статтею 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначеному Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України.

Враховуючи зазначене, апеляційний суд погоджується в висновками Житомирського окружного адміністративного суду щодо відсутності підстав для визнання протиправним та скасування розпорядження голови Житомирської районної ради Житомирської області від 31.01.2018 № 2-ОД; рішення Житомирської районної ради Житомирської області шістнадцятої сесії сьомого скликання від 07.02.2018 № 554, і відповідно підстав для задоволення позовних вимог позивача.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного та приймаючи до уваги, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку, та прийняв законне і обґрунтоване рішення, висновки суду відповідають обставинам справи, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 липня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 22 грудня 2018 року.

Головуючий Сторчак В. Ю.

Судді Мельник-Томенко Ж. М. Ватаманюк Р.В.