Справа № 0440/6621/18
Суддя: Панченко О.М.
Дата ухвалення: 2018-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

19 грудня 2018 року

м. Дніпро

справа № 0440/6621/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,

за участю секретаря судового засідання Сонник А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави

на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.09.2018 року (суддя Дєєв М.В., м. Дніпро)

у справі № 0440/6621/18

за позовом виконуючого обов’язки Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави

до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради,

треті особи – Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа № 2" Дніпровської міської ради,

про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити певні дії, -

встановив:

У вересні 2018 року позивач звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа №2" Дніпровської міської ради, що зафіксовані у акті № 355 планової перевірки, проведеної у період з 23.04.2018 по 04.05.2018 співробітниками Дніпровського міського управління Головного управління ДСНС України у Дніпропетровській області;

- зобов'язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа №2" Дніпровської міської ради, що зафіксовані у акті № 355 планової перевірки, проведеної у період з 23.04.2018 по 04.05.2018 співробітниками Дніпровського міського управління Головного управління ДСНС України у Дніпропетровській області, в тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.09.2018 року адміністративний позов було повернуто позивачу. Ухвала мотивована відсутністю у позивача адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з даним позовом.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.

В апеляційній скарзі скаржник посилається на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зазначає, що законом не визначено орган, який би мав контролюючі функції по відношенню до органів місцевого самоврядування та був наділений правом звертатись до суду в інтересах держави з вимогою про зобов’язання відповідного суб’єкта місцевого самоврядування виконати передбачений законом обов’язок, в разі його тривалого невиконання. Зауважено, що процесуальна можливість в.о. керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 звертатись з позовом (мати та здійснювати особисто свої процесуальні права та обов’язки), тобто процесуальна адміністративна правоздатність та дієздатність прямо передбачена Законом України "Про прокуратуру" та ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

Просить скасувати ухвалу суду від 10.09.2018 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради було подано до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.

В обґрунтування відзиву відповідачем було зазначено, що позов про зобов’язання вчинити певні дії був поданий позивачем без обґрунтування інтересів держави та без встановлення факту нездійснення або здійснення неналежним чином ДСНС своїх функцій.

Також, Дніпровською міською радою було подано до суду відзив на апеляційну скаргу, в якому останній просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

Відповідач зазначив, що саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки із позовною заявою щодо застосування заходів реагування, є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров’ю людей, що зобов’язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області. Зауважено, що представництво інтересів держави прокурором у суді не повинно мати на меті підмінювати суб’єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті спонукати до виконання, у разі неналежного виконання таких функцій суб’єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Представник скаржника в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав. Представники відповідачів у судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечували.

Представники третіх осіб, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, у судове засідання не з'явилися, що не перешкоджає розгляду справи.

Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Повертаючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що:

- у прокурора відсутня адміністративна процесуальна дієздатність на звернення до суду з даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог;

- саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки із позовною вимогою щодо застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, що зобов'язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.

Колегія суддів апеляційного суду не погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Приписами ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч.ч. 3, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Зі змісту зазначених правових приписів вбачається, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови наявності у сукупності відповідних обставин, а саме: порушення або загрози порушення інтересів держави; обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Як свідчать встановлені обставини справи, предметом позовних вимог виконуючого обов’язки Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 було визнання протиправної бездіяльність та зобов’язання відповідачів вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 2" Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті №355 планової перевірки, проведеної у період з 23.04.2018 року по 04.05.2018 року співробітниками Дніпровського міського управління Головного управління ДСНС України в Дніпропетровській області.

В свою чергу, з адміністративного позову вбачається, що своє звернення позивач обґрунтовував посиланням на те, що перевірки, проведені Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій, засвідчили, що стан протипожежної безпеки у низці навчальних закладів Центрального району м. Дніпро є такими, що створюють потенційну загрозу життю та здоров’ю учнів. Дніпровською міською радою в особі виконавчих органів у сфері освіти, яким підзвітні та підконтрольні навчальні заклади міста, не вживаються достатні заходи для усунення порушень пожежної безпеки, допускається бездіяльність, зокрема в частині фінансового забезпечення закладу. Державний інтерес в даному випадку полягає у необхідності неухильного та ефективного виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб, як учасників освітньої діяльності, законодавчих обов’язків щодо створення безпечних умов учням для здобуття освіти.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що в рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 року N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

В даному випадку, проаналізувавши наведені позивачем доводи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що поданий позивачем адміністративний позов направлений на захист інтересів саме держави, оскільки, виходячи з положень Закону України "Про охорону дитинства" та Закону України "Про освіту", держава гарантує право на безпечне для життя та здоров’я дітей, умови здобуття освіти, у зв’язку з чим, дотримання вказаних гарантій знаходиться в межах інтересів держави.

Поряд з вказаним, з адміністративного позову вбачається, що своє звернення позивач також обґрунтовував посиланням на те, що органи ДСНС позбавлені права звертатися до адміністративного суду з позовом про спонукання суб’єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.

Суд апеляційної інстанції, встановивши зміст спірних правовідносин, вважає обґрунтованими вказані висновки позивача з огляду на наступне.

Відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

В свою чергу, згідно з п. 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Зі змісту зазначених правових приписів вбачається, що повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій по зверненню до адміністративного суду, пов’язані з реалізацією її владних управлінських функцій, обмежені вимогами по застосуванню заходів реагування.

При цьому, повноваження по зверненню до суду з позовом про зобов’язання, зокрема, засновників освітнього закладу вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, органам Державної служби України з надзвичайних ситуацій або іншим органам державної влади не надані, що свідчить про обґрунтованість висновків позивача.

Відтак, проаналізувавши встановлені обставини справи у сукупності, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач, звертаючись до суду з даним позовом, діяв відповідно до приписів ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", що свідчить про необґрунтованість висновків суду першої інстанції щодо необхідності повернення адміністративного позову на підставі п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Відповідно до ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись статтями 241-245, 250, 310, 315, 320 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.09.2018 року у справі № 0440/6621/18 скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст постанови складено 22.12.2018 року.

Головуючий суддя О.М. Панченко

Суддя С.М. Іванов

Суддя В.Є. Чередниченко