Справа № 815/818/18
Суддя: Шляхтицький О.І.
Дата ухвалення: 2018-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/818/18

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Балан Я. В.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача ОСОБА_1,

суддів: Потапчука В.О., Семенюка Г.В.,

при секретарі Ханділян Г.В.,

за участю: представника апелянта - ОСОБА_2,

представника позивача ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті ОСОБА_1 апеляційну скаргу Одеської обласної державної адміністрації на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю Аероклуб ОСОБА_1 до Одеської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Біляївська районна державна адміністрація Одеської області, - про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог.

У лютому 2018 року ТОВ Аероклуб ОСОБА_1 звернулось з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування розпорядження Одеської обласної державної адміністрації №48/А-2018 від 16.01.2018р. «Про скасування розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації №709/2006 від 25.05.2006р.».

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що скасоване відповідачем розпорядження Одеської обласної державної адміністрації №48/А-2018 від 16.01.2018р. «Про скасування розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації №709/2006 від 25.05.2006р.» є ненормативним правовим актом місцевого самоврядування одноразового застування, який вичерпав свою дію фактом його виконання, отже не може бути у подальшому скасований державною адміністрацією.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року розпорядження Одеської обласної державної адміністрації №48/А-2018 від 16.01.2018р. Про скасування розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації №709/2006 від 25.05.2006р. визнано протиправним та скасовано.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань з Одеської обласної державної адміністрації (місцезнаходження: 65032, м. Одеса, просп. Шевченка, 4) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю Аероклуб Одеса (, місцезнаходження: 67633, Одеська обл., Біляїський р-н, с. Набережне, вул. Авіаторів, 12) судові витрати у розмірі 1 762,00 грн.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з даним рішенням суду Одеська обласна державна адміністрація подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, у звязку з чим просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що розпорядженням голови Біляївської районної державної адміністрації № 701/2006 від 22.05.2006р. «Про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» на території Августівської сільської ради» погоджено проект землеустрою щодо відведення ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» в довгострокову оренду із земель запасу промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення земельної ділянки площею 101,19 га забудованих земель під аеродромами та відповідними спорудами на території Августівської сільської ради (за межами населених пунктів) для розміщення та експлуатації спортивного аеродрому (кадастровий номер :01:002:0232).

25 травня 2006 року розпорядженням голови Біляївської районної державної адміністрації №709/2006 «Про передачу в оренду ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» земельної ділянки на території Августівської сільської ради для розміщення та експлуатації спортивного аеродрому» було передано ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» в оренду терміном на 14 років земельну ділянку площею 101,19 га забудованих земель під аеродромом та відповідними спорудами на території Августівської сільської ради для розміщення та експлуатації спортивного аеродрому.

02 червня 2006 року між Біляївською районною державною адміністрацією та ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» на підставі Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та частини 12 Перехідних положень Земельного кодексу України укладено договір оренди землі, згідно п. 1 якого орендодавець надає, а орендар приймає у строкове платне користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення, яка находиться за межами населених пунктів на території Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області.

Пунктами 2, 3 зазначеного договору оренди від 02 червня 2006 року передбачено, що в оренду передається земельна ділянка загальною площею 101,19 га забудованих земель під аеродром та відповідними спорудами.

Відповідно до додаткової угоди до зазначеного договору оренди земельної ділянки від 20 жовтня 2009 року, п. 1 договору було викладено у наступній редакції: «орендодавець надає, а орендар приймає у строкове платне користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Августівської сільської ради Біляївського району Одеської області для розміщення спортивного аеродрому з метою розвитку авіаційних видів спорту, малої авіації (авіації загального призначення) та уставної діяльності орендаря» та згідно п.7 договору визначено, що він укладений на 24 роки до 02 червня 2030 року.

16.01.2018р. Одеською обласною державною адміністрацією прийнято розпорядження №48/А-2018, яким скасовано розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації №709/2006 від 25 травня 2006 року «Про передачу в оренду ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» земельної ділянки для розміщення та експлуатації спортивного аеродрому на території Августівської сільської ради».

Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючі позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що скасоване відповідачем розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації №48/А-2018 від 16.01.2018р. «Про скасування розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації №709/2006 від 25.05.2006р.» є ненормативним правовим актом місцевого самоврядування одноразового застування, який вичерпав свою дію фактом його виконання, отже не може бути у подальшому скасований державною адміністрацією.

Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними по суті, але таким, що прийняте з порушенням вимог статі 49, пункту 4 частини 3 статті 317 КАС України.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

Згідно частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тобто під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, мають перевіряти їх відповідність усім зазначеним вимогам, у тому числі, чи прийняті вони обґрунтовано.

Аналогічна правова позиція була висловлена у постановах Верховного суду України від 28.01.14 року (справа № 21-459а13), та від 13.01.2015 року, справа №21-364а14, номер судового рішення в ЄДРСРУ 42576399.

За змістом частини 3 статті 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» №586-XIV від 09.04.1999р. (у редакції чинній на момент виникнення правовідносин) голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Згідно частини 3 статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Як вбачається із матеріалів справи , відповідачем скасовано розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації №709/2006 від 25 травня 2006 року «Про передачу в оренду ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» земельної ділянки для розміщення та експлуатації спортивного аеродрому на території Августівської сільської ради».

Вказане розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації №709/2006 є правовим актом індивідуальної дії.

Згідно пункту 19 частини1 статі 4 КАС України індивідуальний акт акт (рішення) субєкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом, яких їх видав(прийняв) після їх виконання.

В ході судового розгляду встановлено, що на підставі розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації від 25.05.2006 року № 709/2006 «Про передачу в оренду ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» земельної ділянки на території Августівської сільської ради для розміщення та експлуатації спортивного аеродрому» було передано ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» в оренду терміном на 14 років земельну ділянку площею 101,19 га забудованих земель під аеродромом та відповідними спорудами на території Августівської сільської ради для розміщення та експлуатації спортивного аеродрому.

Конституційний Суд України у рішенні № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних субєктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є гарантією стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Тобто, це ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, повязані з реалізацією певних субєктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Таке рішення органу вичерпало свою дію шляхом виконання та його скасування не може породжувати наслідків для орендарів земельної ділянки, оскільки у таких осіб виникло право володіння земельною ділянкою та це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду України від 25.12.2012 року у справі №21-412а12 та 25.05.2016 року( справа №21-5459а15).

Колегія суддів погоджується по суті з висновком суду першої інстанції, що скасоване відповідачем розпорядження вичерпало свою дію та мало наслідком виникнення права оренди у позивача, а тому скасування відповідачем розпорядження Біляївської райдержадміністрації №709/2006 від 25.05.2006р. не може привести до поновлення порушеного права та не породжує юридичних наслідків.

Також слід врахувати, що з моменту прийняття розпорядження Біляївською районною державною адміністрацією №709/2006 від 25.05.2006р., яке було скасовано відповідачем минуло більше десяти років. Протягом десяти років земельна ділянка використовувалася позивачем на умовах договору оренди, останній сплачував орендну плату відповідно до умов договору.

Позивач у позовній заяві зазначав, що за період часу з 2006 року по 2017 рік відповідачем не вчинено жодних дій щодо перевірки розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації № 701/2006 від 22.05.2006р. «Про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду «Аероклуб «ОСОБА_1» та №709/2006 від 25.05.2006р. «Про передачу в оренду ТОВ «Аероклуб «ОСОБА_1» земельної ділянки на території Августівської сільської ради для розміщення та експлуатації спортивного аеродрому» на відповідність вимогам законодавства.

Відповідно до пункту 71 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» від 20.10.2011 принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З другого боку, потреба виправити колишню «помилку» не повинна позначитися на новому праві, набутому особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.

Тобто, навіть за умови доведення «помилки» голови Біляївської районної державної адміністрації під час прийняття розпорядження №709/2006, вказане розпорядження не може бути автоматично скасоване оскільки це прямо суперечить принципу гарантіїї стабільності суспільних відносин між сторонами у справі.

Водночас відповідачем не спростовані правомірні очікування позивача, який покладався на легітимність добросовісних дій Біляївської районної державної адміністрації

При цьому суд враховує наявність ухвали господарського суду Одеської області від 20лютого 2018 року у справі №916/2439/17 та зазначає, що відповідач у справі на момент виникнення спірних правовідносин не виконував жодної функції власника або розпорядника вищезазначеної земельної ділянки.

Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В ході розгляду справи позивач довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач не надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Доводи апеляційної скарги.

Посилання апелянта на частину 3 статті 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», згідно якої голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади не вливає на правильність рішення суду по суті позовних вимог, оскільки , ані суд, ані позивач не заперечували право голови Одеської обласної адміністрації скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій

Доводи апелянта про незастосовність висновків Конституційного Суду України. Викладених у рішенні № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) до спірних правовідносин , оскільки стосується виключно органів місцевого самоврядування щодо власних актів є хибними.

Так, згідно положень статті 89 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення Суду є обовязковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

При цьому застосування висновків Конституційного Суду у правозастосовчій практиці не означає ідентичність суб'єктного складу та змістовного навантаження з відповідною справою.

Обставини цієї справи близькі за змістом з вищевказаним рішенням Конституційного Суду, а отже його висновки можуть бути застосовані до спірних правовідносин.

Стосовно посилань апелянта, що право органів виконавчої влади скасовувати акти органів виконавчої влади нижчого рівня жодними строками не обмежується, слід зазначити, що вказаний критерій був оцінений у сукупності з іншими, та яким була надана правова оцінка у мотивувальній частині постанови.

Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині постанови, ґрунтуються на суб'єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.

Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно по суті дійшов висновку, що позовні вимоги товариства з обмеженою відповідальністю Аероклуб ОСОБА_1 є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Водночас, суд першої інстанції розглянувши справу , яка фактично стосується прав та інтересів Біляївської районної державної адміністрації в порушення приписів статті 49 КАС України не залучив вказаного субєкта до участі у справі.

Відповідно до пункту 4 частини 3 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення є порушення норм процесуального права, зокрема, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та(або) обовязки осіб , які не були залучені до участі у справі.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при вирішенні справи припустився порушення норм процесуального права.

За таких обставин, апеляційну скаргу слід задовольнити частково, рішення суду першої інстанції скасувати, та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 308, 309, 317, 321, 322, 325, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Одеської обласної державної адміністрації задовольнити частково, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року у справі № 815/818/18 скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасовувати розпорядження Одеської обласної державної адміністрації №48/А-2018 від 16.01.2018р. Про скасування розпорядження голови Біляївської районної державної адміністрації №709/2006 від 25.05.2006р.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань з Одеської обласної державної адміністрації (місце знаходження: 65032, м. Одеса, просп. Шевченка, 4) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю Аероклуб ОСОБА_1 (, місце знаходження: 67633, Одеська обл., Біляїський р-н, с. Набережне, вул. Авіаторів, 12) судові витрати у розмірі 1 762,00 грн. (одна тисяча сімсот гривень шістдесят дві гривні).

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення 21 грудня 2018 року.

Головуючий суддя ОСОБА_1
Судді ОСОБА_4 ОСОБА_5