Справа № 826/9569/17
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2018-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/9569/17 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Аліменка В.О.,

суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,

за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії, -

В С Т А Н О В Л А

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з підстав протиправності відмови відповідача у задоволенні заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га на території Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області, оскільки ОСОБА_2 подано всі необхідні документи, передбачені нормами Земельного кодексу України.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 вересня 2018 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить суд вказане судове рішення скасувати та винести нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. На думку апелянта, оскаржувана постанова винесена судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, зміст апеляційної скарги, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_2 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області із клопотанням від 24 травня 2017 року (реєстраційний номер №Б-5443/0/5-17), в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га на території Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області.

За результатами розгляду вказаного клопотання відповідач у листі від 12 липня 2017 року №Б-5443-4514/6-17 повідомив про відмову у наданні дозволу на розробку землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га на території Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області, оскільки бажана земельна ділянка відсутня у переліку земельних ділянок, який формується відповідно до Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413.

Не погоджуючись із таким висновком, позивач звернувся до суду із даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що підстави відмови ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтованою площею 2,00 га з метою передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства з підстав, що вказані відповідачем у листі від 12.07.2017 року № Б-5443-4514/6-17, не відповідають вимогам Земельного кодексу України.

Колегія суддів погоджується із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III (надалі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Згідно із статтею 15-1 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить, зокрема, розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

З аналізу наведених норм вбачається, що відповідача наділено повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності на території Чернігівської області.

Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частини друга статті 116 Земельного кодексу України).

Згідно із пунктом в частини третьої статті 116 ЗК України, безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, в тому числі, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Статтею 118 ЗК України визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Зокрема, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній раді Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до пункту б частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Згідно із частиною сьомою статті 118 та частиною третьою статті 123 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином, Земельним кодексом України чітко визначено порядок отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та вичерпний перелік підстав для відмови уповноваженим органом у видачі останнього. При цьому, органу, наділеному повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками, не надано права самостійно, на власний розсуд, розширювати перелік підстав для відмови в наданні дозволу.

З аналізу наведених відповідачем в листі від 12.07.2017 року № Б-5443-4514/6-17 доводів, покладених ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області в основу для відмови ОСОБА_2 в наданні зазначеного дозволу, вбачається, що вони не передбачені Земельним кодексом України.

З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції щодо порушення відповідачем вимог статей 118 та 122 Земельного кодексу України при відмові позивачу у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства.

Разом з тим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

У свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у ч. 7 ст. 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Для порівняння, у ч. 9 ст. 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 р. № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 р. за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 р. № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 р. № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 р. за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

У зв'язку із цим, колегія суддів вважає, що у цій справі найбільш ефективним із можливих способів захисту порушеного права є визнання відмови відповідача протиправною, скасування його рішення та зобов'язання розглянути клопотання позивача повторно.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 285/1538/17.

Підсумовуючи наведене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що доводи викладені в апеляційній скарзі не знайшли свого підтвердження, оскаржувана постанова прийнята відповідно до норм матеріального та процесуального права, враховано всі обставини справи, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції немає.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 вересня 2018 року - залишити без змін.

Повний текст постанови складено « 26» грудня 2018 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя В.О. Аліменко

Судді Н.В. Безименна

А.Ю. Кучма