Справа № 826/19895/13-а
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2018-12-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Огурцов О.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 грудня 2018 року Справа № 826/19895/13-а

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача Безродного А.Ю.,

представника відповідача Вільгельм А.Д.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 червня 2018 року у справі

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Альянс Холдинг»

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України

про визнання дій протиправними

та скасування приписів і постанови,

ВСТАНОВИВ :

Товариство з обмеженою відповідальністю «Альянс Холдинг» (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач) про:

- визнання протиправними та скасування приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил б/н від 07.10.2013 р. та від 30.10.2013 р.;

- визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12.12.2013 р. № 531/13/3/7/26-67/1211/02/4.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 березня 2014 року адміністративний позов було задоволено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2014 року зазначене рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 березня 2016 року зазначені рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасовано та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Скасовуючи вказані судові рішення, ВАС України зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили юридичні факти, які мають правове значення для правильного вирішення цього спору, зокрема не дослідили та не надали належної правової оцінки змісту оспорюваних у цій справі приписів від 07.10.2013 р. та від 30.10.2013 р.

За результатами нового розгляду справи рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 червня 2018 року адміністративний позов було задоволено частково, а саме:

- визнано протиправним та скасовано пункт 1 припису від 07.10.2013 р.;

- визнано протиправним та скасовано припис від 30.10.2013 р. в частині щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку: виконання вимог пункту 1 припису від 07.10.2013 р.;

У задоволенні адміністративного позову в іншій частині позовних вимог - відмовлено.

Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що припис від 07.10.2013 р. складається з двох пунктів: пункт 1 - щодо заборони експлуатації закінчених будівництвом об'єктів, пункт 2 - зобов'язання позивача усунути виявлені порушення законодавства, але при його винесенні у частині пункту 1 відповідачем не було дотримано законодавчої вимоги щодо вмотивованості рішення органів архбудконтролю, яким забороняється експлуатація об'єктів, що зумовило протиправність вказаного припису в цій частині та, як наслідок, протиправність наступного припису від 30.10.2013 р. у частині невиконання пункту 1 припису від 07.10.2013 р.

Також суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем дійсно використовується об'єкт будівництва без ведення його в експлуатацію, що обумовлює правомірність оскаржуваних приписів в інших частинах та наявність правовий підстав для притягнення позивача до відповідальності постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12.12.2013 р. № 531/13/3/7/26-67/1211/02/4.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, ДАБІ України подала апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі, зазначаючи, що при повторній перевірці позивача органом контролю було встановлено наявність не усунутих ним порушень у сфері містобудівної діяльності, що АЗС є об'єктом підвищеної небезпеки, що видача приписів належить до повноважень органів архітектурно-будівельного контролю, а також, що саме в такій формі приймається рішення про заборону експлуатації об'єкта будівництва.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши в межах апеляційної скарги, відповідно до ст. 308 КАС України, повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, позивач є орендарем нежилої будівлі АЗС по вул. Мельникова, 93 у м. Києві на підставі договору оренди від 09.11.2012 р. № 4039-12, укладеного з ТОВ «Інвест-Регіон».

ТОВ «Інвест-Регіон» є власником вказаної будівлі на підставі свідоцтва про право власності від 31.07.2007 р. САВ № 283372.

На підставі звернення Управління державної служби боротьби з економічною злочинністю ГУ МВС України в м. Києві від 17.09.2013 р. № 7/2-3102, у присутності начальника АЗС «Shell» контролюючим органом було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ «Альянс Холдинг» на об'єкті будівництва АЗС «Shell» за адресою: м. Київ, вул. Мельникова, 93.

За результатами перевірки було складено акт від 07.10.2013 р., яким встановлено, що за вказаною адресою на підставі договору оренди від 09.11.2012 р. № 4039-12, укладеного з ТОВ «Інвест-Регіон», ТОВ «Альянс Холдинг» здійснюється експлуатація АЗС «Shell», яка була прийнята в експлуатацію Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю (КМДА) актом про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта від 30.06.2004 р. № 165.

Після прийняття в експлуатацію на АЗС «Shell» були самовільно проведені будівельні роботи, а саме: влаштування підземних резервуарів для палива (вказаним актом про прийняття в експлуатацію резервуари не приймались в експлуатацію) та капітальний ремонт фасадів будівлі та навісу над паливозаправочними колонками.

На підстави зазначених обставин відповідач дійшов висновку про порушення позивачем вимоги ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Також 07.10.2013 р. Інспекцією ДАБК в м. Києві було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, яким:

- пункт 1: позивачу заборонено експлуатацію об'єкту: «АЗС «Shell» на вул. Мельникова, 93 у Шевченківському районі м. Києва» до усунення виявлених порушень;

- пункт 2: зобов'язано позивача усунути виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

30.10.2018 р. Інспекцією ДАБК в м. Києві проведено позапланову перевірку позивача, за результатами якої складено акт, відповідно до якого припис від 07.10.2013 р. позивачем не виконано, чим порушено п. 3 ч. 4 ст. 4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

У зв'язку з цим Інспекцією ДАБК в м. Києві було складено протокол та винесено припис від 30.10.2018 р., яким позивача зобов'язано виконати вимоги припису від 07.10.2013 р.

12.11.2013 р. Інспекцією ДАБК в м. Києві винесено постанову № 531/13/1/7/26-69/1211/02/4 про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на підставі абзацу 2 пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Позивач, вважаючи протиправними зазначені приписи та постанову, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ОБҐРУНТУВАННЯ

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. № 3038-VI у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 3038-VI), «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994 р. № 208/94-ВР (далі - Закон № 208/94-ВР), «Про основи містобудування» від 16.11.1992 р. № 2780-XII (далі - Закон № 2780-ХІІ), Порядком виконання будівельних робіт, затвердженим постановою КМУ від 13.04.2011 р. № 466 (далі - Порядок № 466).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 8 ст. 39 Закону № 3038-VI експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

У ч. 1 ст. 4 Закону № 3038-VI визначено, що об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Державним класифікатором будівель та споруд ДК 018-2000, затвердженим наказом Держстандарту України від 17.08.2000 р., визначено, що споруди - це будівельні системи, пов'язані з землею, які створені з будівельних матеріалів, напівфабрикатів, устаткування та обладнання в результаті виконання різних будівельно-монтажних робіт.

Інженерні споруди - це об'ємні, площинні або лінійні наземні, надземні або підземні будівельні системи, що складаються з несучих та в окремих випадках огороджувальних конструкцій і призначені для виконання виробничих процесів різних видів, розміщення устаткування, матеріалів та виробів, для тимчасового перебування і пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів тощо.

У п. 1 Порядку № 466 визначено, що будівельні роботи - це роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

Відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після:

1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;

2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності;

3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

У ч. 2 ст. 39 Закону № 3038-VI визначено, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Акт готовності об'єкта до експлуатації підписується замовником, генеральним проектувальником, генеральним підрядником або підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників), субпідрядниками, страховиком (якщо об'єкт застрахований).

Згідно зі ст. 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію.

Частиною 1 статті 1 Закону № 208/94-ВР передбачено, що правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

У ст. 1 Закону № 2780-ХІІ визначено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Територія - це частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

Абзацом 6 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР передбачено, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

В абзаці 2 пункту 1 частини 6 статті 2 Закону № 208/94-ВР передбачено, що суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за невиконання приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі десяти мінімальних заробітних плат.

ВИСНОВКИ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що законодавством регламентовано спеціальний дозвільний порядок здійснення містобудівної діяльності та введення в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, а також повноваження органів архітектурно-будівельного контролю перевіряти дотримання вказаного порядку суб'єктами містобудування та в разі виявлення факту використання не прийнятих в експлуатацію об'єктів - забороняти їх експлуатацію, вимагати усунення порушень законодавства та застосовувати до правопорушника передбачені законодавством штрафні санкції.

Перевіряючи рішення суду першої інстанції у межах апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що матеріалами справи підтверджується, відповідачем доведено і позивачем не спростовано факт використання ТОВ «Альянс Холдинг» об'єкта: «АЗС «Shell» на вул. Мельникова, 93 у Шевченківському районі м. Києва» після проведення на ньому будівельних робіт з розміщення резервуарів для палива та капітального ремонту фасадів будівлі і навісу над паливозаправочними колонками без прийняття в експлуатацію у порядку, визначеному законодавством.

При цьому, вказані обставини також встановлені рішенням суду у справі № 826/18141/13-а, яке набрало законної сили, та відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України має преюдиційне значення для вирішення даної справи.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо правомірності винесення відповідачем припису від 07.10.2013 р. в частині пункту 2 щодо усунення вказаного правопорушення, а також, враховуючи те, що виявлені Інспекцією ДАБК в м. Києві у позивача правопорушення не були ним усунути у межах строку, встановленого вказаним приписом, - щодо правомірності припису від 30.10.2013 р. з приводу виконання попереднього припису в частині пункту 2 та постанови від 12.11.2013 р. про накладення на позивача штрафу за невиконання припису.

Разом з тим, як було правильно встановлено судом першої інстанції, суб'єктами відповідальності за абз. 2 п. 1 ч. 6 ст. 2 Закону № 208/94-ВР є всі суб'єкти містобудування, а отже, притягнення позивача до відповідальності за вказаною нормою є обґрунтованим та правомірним.

Водночас, аналізуючи доводи апеляційної скарги щодо правомірності пункту 1 припису від 07.10.2013 р. та припису від 30.10.2013 р. щодо виконання вказаного припису в частині пункту 1, колегія суддів звертає увагу на те, що вказаний пункт першого припису стосується заборони експлуатації об'єкту містобудування.

Водночас, законодавством у сфері містобудівної діяльності чітко визначено вимоги щодо обґрунтованості рішення органу архбудконтролю про заборону експлуатації об'єкта містобудування. Тобто, контролюючим органам дійсно надано такі повноваження, але визначальною умовою для їх реалізаціє має бути прийняття відповідного вмотивованого рішення з наведенням чітких підстав, що зумовлюють застосування саме такого заходу реагування на виявлене правопорушення.

У контексті даного питання, судова колегія звертає увагу на те, що не надання належної правової оцінки саме цим обставинам стало підставою для скасування ВАС України рішень судів першої та апеляційної інстанції у даній справі та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що пункт 1 припису від 07.10.2013 р. зазначеним вимогам не відповідає, а тому суд не має достатніх та необхідних правових підстав для визнання його правомірним, що як похідне зумовлює й протиправність наступного припису від 30.10.2013 р. в частині, що стосується виконання саме пункту 1 вказаного попереднього припису.

При цьому, апеляційний суд також враховує практику Європейського Суду з прав людини, закріплену в рішенні від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Доводи апелянта про те, що при повторній перевірці позивача органом контролю було встановлено наявність не усунутих ним порушень у сфері містобудівної діяльності, що АЗС є об'єктом підвищеної небезпеки, що видача приписів належить до повноважень органів архітектурно-будівельного контролю, а також, що в такій формі й приймається рішення про заборону експлуатації об'єкту будівництва, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки апелянтом жодним чином не доведено відповідності пункту припису від 07.10.2013 р. саме вищенаведеним законодавчим вимогам.

Таким чином, проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.

Отже, судом повно і правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, відповідно до вимог ст. 242 КАС України.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга Державної архітектурно-будівельної інспекції України підлягає залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 червня 2018 року - без змін.

Таким чином, оскільки судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, понесені відповідачем та апелянтом у цій справі судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 червня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 26 грудня 2018 року.

Головуючий суддя:

Судді: