Справа № 826/15347/17
Суддя: Лічевецький Ігор Олександрович
Дата ухвалення: 2018-12-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 грудня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Земляної Г.В., при секретарі - Бродацькій І.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2018 року адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Національного агентства з питань запобігання корупції про скасування рішення,

ВСТАНОВИВ

У поданій до суду у листопаді 2017 р. позовній заяві ОСОБА_2 зазначав, що за результатами перевірки Національне агентство з питань запобігання корупції (надалі за текстом - «НАЗК») дійшло висновку про наявність у нього потенційного конфлікту інтересів з огляду на те, що особа, з якою він раніше працював, публічно висловила свою власну думку з приводу обставин, які розслідуються в межах кримінальних проваджень, здійснюваних ним у складі групи слідчих.

Посилаючись на те, що йому не було відомо про зазначені висловлювання, а сам факт попередньої роботи не може свідчити про наявність потенційного конфлікту інтересів, позивач просив скасувати рішення НАЗК № 1100 від 03.11.2017 р., яким директору Національного антикорупційного бюро України (надалі за текстом - «НАБУ») внесено припис про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на неповне з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

Так, ОСОБА_2 стверджує, що висновок суду поро те, що він повинен був повідомити свого керівника про наявність у нього потенційного конфлікту інтересів, а вже керівник прийняти рішення про наявність чи відсутність конфлікту інтересів, суперечить п. 2 частини 1 статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. № 1700-VII (надалі за текстом - «Закон № 1700-VII»), оскільки обов'язок такого повідомлення випливає із наявності потенційного конфлікту інтересів, а не із його потенційної можливості.

Також, скаржник зазначає, що судом не були встановлені фактичні обставини справи з огляду на належні і допустимі докази. Зокрема, ті факти, що він: не здійснював функцій, пов'язаних з діяльністю депутата ОСОБА_3; не вносив відомостей про відповідні правопорушення в ЄДР та не був старшим групи детективів у цих провадженнях; після звільнення зустрічався з останньою лише один раз та не ознайомлювався із її публічними висловлюваннями; у разі якщо б приватний інтерес і існував - він не вплинув на здійснення його повноважень детектива НАБУ.

У відзиві на апеляційну скаргу НАЗК наполягає на законності та обґрунтованості судового рішення.

Зокрема, відповідач посилається на те, що ОСОБА_2 у довільній формі витлумачив поняття «потенційний конфлікт інтересів», якби приватний інтерес вплинув на здійснення повноважень позивача, то мав би місце реальний конфлікт інтересів.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що у період з 17.12.2014 р. по 07.09.2015 р. ОСОБА_2 працював на посаді помічника-консультанта народного депутата України ОСОБА_3

За результатами конкурсу позивача з 09.10.2015 р. призначено на посаду детектива НАБУ Третього відділу детективів Підрозділу детективів.

У грудні 2015 р. НАБУ розпочато досудове розслідування у кримінальних провадженнях № 0000009 та № 0000010.

Позивач проводив розслідування у вказаних кримінальних провадженнях у складі групи детективів.

У зв'язку з тим, що у кримінальному провадженні № 0000010 було встановлено, що закупівля сировини для ДП «Східний гірничо-збагачувальний комбінат» здійснювалась по завищеним цінам через компанію-посередника, бенефіціарним власником якої є ОСОБА_4, останньому 20.04.2017 р. повідомлено про підозру.

25.10.2017 р. ОСОБА_4 повідомлено про підозру у кримінальному провадженні № 00000009 з огляду на те, що в ході розслідування було встановлено обставини, які свідчили, що останній був бенефіціарним власником іноземної компанії з якою укладено договір про надання консультативних послуг, які насправді не надавалися і, яка отримувала кошти за такі послуги від ДП «НАЕК «Енергоатом».

У вересні 2017 р. НАЗК отримало заяву про можливе порушення детективом НАБУ ОСОБА_2 вимог статті 28 Закону № 1700-VII щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів під час досудового розслідування кримінальних проваджень № 0000009 та № 0000010.

У цій заяві зазначалось, що до призначення на посаду детектива в НАБУ позивач на платній основі працював помічником-консультантом народного депутата України ОСОБА_3 публічні висловлювання якої свідчать про конфліктний характер ставлення до політичної партії «Народний фронт» та до її члена - ОСОБА_5

Названа заява стала підставою для здійснення відповідачем заходів зі збору фактичних даних, з метою встановлення наявності чи відсутності адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією.

Рішенням НАЗК, оформленим протоколом № 69 від 03.11.2017 р., директору НАБУ ОСОБА_6 внесено припис про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону № 1100 від 03.11.2017 р.

Згідно цьому припису ОСОБА_2 є суб'єктом на якого поширюється дія Закону № 1700-VII та включений до групи детективів для здійснення досудового розслідування у кримінальних провадженнях № 0000009 та № 0000010.

Підозрюваним у кримінальному провадженні № 0000010 є ОСОБА_4, який до складання повноважень народного депутата України у грудні 2015 р. був членом депутатської фракції політичної партії «Народний фронт», заступником голови цієї депутатської фракції.

З 17.12.2014 р. по 07.09.2015 р. ОСОБА_2 працював на платній основі помічником-консультантом народного депутата України ОСОБА_3, яка є членом депутатської фракції політичної партії «Об'єднання «Самопоміч».

При цьому ОСОБА_3 здійснює активне поширення інформації проти представників партії «Народний фронт» та особисто проти ОСОБА_4

Так, публічні висловлювання народного депутата України ОСОБА_3, розміщені в засобах масової інформації та на власній сторінці у соціальній мережі Facebook, у тому числі й у період перебування ОСОБА_2 на посаді її помічника-консультанта, свідчать про конфліктний характер ставлення до політичної партії «Народний фронт» та особисто до ОСОБА_5 як політичного діяча.

Зокрема, у своєму пості на власній сторінці у соціальній мережі Facebook (вересень 2015 р.) ОСОБА_3 звинувачує службових осіб державного підприємства «Східний гірничо-збагачувальний комбінат» та інших осіб, у тому числі народного депутата ОСОБА_4, в організації злочинної схеми заволодіння коштами вказаного підприємства шляхом укладенні договорів на поставку урану за завищеними цінами з посередницькою австрійською компанією, що на її думку призвело до розтрачання бюджетних коштів в особливо великих розмірах.

У зв'язку з тим, що ОСОБА_2, як помічник-консультант, був обізнаним з позицією народного депутата щодо звинувачень ОСОБА_4 в організації злочинної схеми заволодіння коштами ДП «Східний гірничо-збагачувальний комбінат» внаслідок укладання договорів на поставку урану за завищеними цінами, у позивача склалась певна позиція та ставлення до ОСОБА_4

З іншого боку, наявність відносин, що склалися між ОСОБА_2 та ОСОБА_7, дає останній можливість впливати на здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні стосовно ОСОБА_4

Про зацікавленість ОСОБА_2 у притягнення ОСОБА_4 до кримінальної відповідальності також свідчать обставини досудового розслідування у кримінальному провадженні № 0000009.

Зокрема, той факт що воно здійснювалось безпосередньо проти ОСОБА_4 без повідомлення про підозру. При цьому, ухвалою Солом'янського районного суду м. Києва визнано протиправною бездіяльність ОСОБА_2 щодо не здійснення процесуальних дій із своєчасного розгляду клопотання захисника ОСОБА_4

Також, ухвалами Солом'янського районного суду м. Києва від 25.01.2016 р. ОСОБА_2 відмовлено у задоволенні клопотань у рамках кримінального провадження № 0000010 у зв'язку з ненаданням доказів.

Із наведеного НАЗК дійшло висновку про наявність у позивача приватного інтересу під час здійснення досудового розслідування.

На думку відповідача, оскільки ОСОБА_2 не вжив заходів щодо врегулювання потенційного конфлікту інтересів та не повідомив про його наявність безпосереднього керівника, він тим самим вчинив правопорушення пов'язане з корупцією.

З метою усунення виявлених порушень приписом № 1100 вимагалось від директора НАБУ ОСОБА_6: провести службове розслідування з метою виявлення причин та умов, що призвели до вчинення правопорушення, пов'язаного з корупцією; розглянути питання щодо притягнення винних осіб до встановленої законом відповідальності; вжити заходів щодо врегулювання потенційного конфлікту інтересів, що виник у діяльності ОСОБА_2, під час виконання покладених на нього повноважень детектива НАБУ.

Названий припис внесено директору НАБУ ОСОБА_6 рішенням НАЗК № 1100 від 03.11.2017 р. «Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону».

За змістом підпункту «е» пункту 1 частини 1 статті 3 Закону № 1700-VII його дія поширюється на посадових та службових осіб органів прокуратури, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань, Національного антикорупційного бюро України, дипломатичної служби, державної лісової охорони, державної охорони природно-заповідного фонду, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної податкової політики та державної політики у сфері державної митної справи.

Пунктом 2 частини 1 статті 28 Закону № 1700-VII установлено, що особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов'язані повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно.

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону № 1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Згідно частини 1 статті 8 Закону № 1700-VII основною формою роботи Національного агентства є засідання, що проводяться не рідше одного разу на тиждень. Порядок денний засідань затверджується Національним агентством. Рішення Національного агентства приймаються більшістю голосів від його загального складу.

Згідно пункту 8 частини 1 статті 12 Закону № 1700-VII Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом.

Відповідно до частини 2 названої статті Закону № 1700-VII у випадках виявлення порушення вимог цього Закону щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб або іншого порушення цього Закону Національне агентство вносить керівнику відповідного органу, підприємства, установи, організації припис щодо усунення порушень законодавства, проведення службового розслідування, притягнення винної особи до встановленої законом відповідальності. Припис Національного агентства є обов'язковим для виконання. Про результати виконання припису Національного агентства посадова особа, якій його адресовано, інформує Національне агентство упродовж десяти робочих днів з дня одержання припису.

У статті 1 Закону № 1700-VII надано визначення термінів, що вживаються у ньому, розкрито і зміст терміну «потенційний конфлікт інтересів» - це наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Також, стаття 1 Закону № 1700-VII визначає, що приватний інтерес - це будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв'язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.

Пунктом 15 частини 1 статті 11 Закону № 1700-VII до повноважень Національного агентства віднесено надання роз'яснень, методичної та консультаційної допомоги з питань застосування актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб.

З метою формування єдиного підходу до розуміння і дотримання правил запобігання та врегулювання конфлікту інтересів та пов'язаних з ним обмежень рішенням НАЗК № 839 від 29.09.2017 р. затверджено Методичні рекомендації щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.

У підпункті 1.1.1 пункту 1.1 Розділу І Методичних рекомендацій надано роз'яснення про те, що вжите при визначенні терміну «приватний інтерес» у Законі № 1700-VII словосполучення «у тому числі» означає, що наведений перелік самих стосунків не є вичерпним, тобто у дефініції окреслено лише найбільш типові форми стосунків, які можуть зумовлювати наявність майнового чи немайнового інтересу. Практично це означає, що кожен службовець при виконанні своїх повноважень повинен брати до уваги увесь спектр своїх не лише правових (юридичних), а й соціальних (приватних) відносин, які зумовлюють виникнення майнового чи немайнового інтересу. При цьому тільки такий приватний інтерес у сфері службових/представницьких повноважень, що може вплинути або впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень, спричиняє виникнення реального або потенційного конфлікту інтересів.

Такі відносини могли мати місце у минулому (наприклад, відносини між особами, які перебували у шлюбі, або які вийшли зі складу засновників юридичної особи тощо). Визначальним є спроможність вказаних відносин спричинити виникнення приватного інтересу.

При цьому приватний інтерес може мати своїм наслідком як позитивний вплив (особа має прагнення віддячити тощо) на ситуацію, так і негативний (завдати клопоту тощо).

Приватний інтерес в окремих випадках може виникати й зі службових повноважень, тобто полягати у зацікавленості в ухваленні або неухваленні певних рішень, результатах службових розслідувань, дисциплінарних провадженнях, за наслідком яких особа може понести юридичну відповідальність тощо.

Потенційний конфлікт інтересів завжди існуватиме, якщо у особи у сфері

її службових/представницьких повноважень є приватний інтерес, здатний вплинути на об'єктивність чи неупередженість рішення, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

За таких умов навіть якщо особа приймає об'єктивні та неупереджені рішення, що в повній мірі відповідають закону, відбудеться надалі втрата суспільної довіри до службової особи та органу влади, в якому вона працює.

При потенційному конфлікті інтересів, так само як і при реальному конфлікті інтересів, існує суперечність між приватним інтересом і службовими (представницькими) повноваженнями. Проте при потенційному конфлікті інтересів така суперечність може вплинути на об'єктивність прийняття рішення чи вчинення діяння лише в майбутньому при настанні певних обставин.

Відповідно до частин 1 та 3 статті 34 Закону України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 р. № 2790-XII народний депутат може мати до тридцяти одного помічника-консультанта, правовий статус і умови діяльності яких визначаються цим та іншими законами та прийнятим відповідно до них Положенням про помічника-консультанта народного депутата, яке затверджується Верховною Радою України. Народний депутат самостійно визначає кількість помічників-консультантів, які працюють за строковим трудовим договором на постійній основі, за сумісництвом і на громадських засадах у межах загального фонду, який встановлюється йому для оплати праці помічників-консультантів Постановою Верховної Ради України; здійснює їх підбір, розподіляє обов'язки між ними та здійснює особисто розподіл місячного фонду заробітної плати помічників-консультантів.

Згідно пункту 1 статті 3.1 Глави 3 Положення про помічника-консультанта народного депутата України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 р. № 379/95-ВР, персональний підбір кандидатур на посаду помічника-консультанта, організацію їх роботи та розподіл місячного фонду оплати праці здійснює особисто народний депутат України, який несе відповідальність щодо правомірності своїх рішень.

Виходячи із наведених законодавчих приписів, роз'яснень наданих у Методичних рекомендаціях щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, а також фактичних обставин справи, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду про те, що позивач зобов'язаний був повідомити про наявність у нього потенційного конфлікту інтересів.

Як помічник-консультант народного депутата України ОСОБА_3 позивач не міг не знати про існування конфлікту між нею та ОСОБА_4, який є фігурантом у кримінальних провадженнях № 0000009 та № 0000010.

При цьому, у даній правовій ситуації не має вирішального значення чи вирішував позивач, перебуваючи на посаді помічника-консультанта питання щодо державного підприємства «Східний гірничо-збагачувальний комбінат», чи вносив він відомості про відповідні правопорушення до ЄДР та чи був він старшим групи детективів у цих провадженнях.

Так само, не має значення і те, з якою метою ОСОБА_2, перебуваючи на посаді детектива НАБУ, зустрічався із ОСОБА_3

НАЗК є єдиним органом до компетенції якого віднесено надання роз'яснень, методичної та консультаційної допомоги з питань застосування актів законодавства з питань врегулювання конфлікту інтересів.

Відповідно ж до наведених вище Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів визначальним є спроможність відносин, що мали місце у минулому, спричинити виникнення приватного інтересу.

На переконання судової колегії, враховуючи незначний проміжок часу між звільненням з посади помічника-консультанта та призначенням на посаду детектива НАБУ, попередні відносини між народним депутатом України ОСОБА_3 та ОСОБА_2 зумовлюють виникнення у останнього приватного інтересу.

З огляду на викладене помилковим є твердження скаржника про те, що сам факт попередньої роботи не може свідчити про наявність потенційного конфлікту інтересів.

В умовах існування конфлікту між народним депутатом України ОСОБА_3 та ОСОБА_4, приватні інтереси позивача, як колишнього помічника-консультанта, потенційно спроможні вступити в конфлікт з належним виконання його офіційних обов'язків.

Не може бути взяти до уваги і посилання позивача на те, що у разі якщо б приватний інтерес і існував - він не вплинув на здійснення його повноважень детектива НАБУ.

Колегія суддів погоджується з твердженням НАЗК, що якби приватний інтерес вплинув на здійснення повноважень позивача, то мав би місце реальний конфлікт інтересів.

Колегія суддів не приймає в якості доказу надані у суді апеляційної інстанції пояснення позивача про те, що відповідачем не доведено факту публічних висловлювань народного депутата України ОСОБА_3 щодо ОСОБА_4

Зазначена обставина у суді першої інстанції не заперечувалась, а відповідно до частини 5 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

За таких обставин слід погодитись з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що окружним адміністративним судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а твердження скаржника про те, що обов'язок повідомлення випливає із наявності потенційного конфлікту інтересів, а не із його потенційної можливості, є помилковим.

Відповідно до частини 5 статті 28 Закону № 1700-VII у разі існування в особи сумнівів щодо наявності в неї конфлікту інтересів вона зобов'язана звернутися за роз'ясненнями до територіального органу Національного агентства. У разі якщо особа не отримала підтвердження про відсутність конфлікту інтересів, вона діє відповідно до вимог, передбачених у цьому розділі Закону.

Водночас, матеріали справи не містять відомостей про таке звернення позивача до НАЗК.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 травня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Постанова складена в повному обсязі 27 грудня 2018 р.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

суддя В.П.Мельничук

суддя Г.В.Земляна