Справа № 501/2889/16-а
Суддя: Потапчук В.О.
Дата ухвалення: 2018-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 501/2889/16-а

Категорія: 6.2 Головуючий в 1 інстанції: Свида Л. І.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - доповідача - Потапчука В.О.

суддів - Семенюка Г.В.

- Шляхтицького О.І.

при секретарі -Алексєєвій Н.М.

за участю

відповідача - Охотнікова В.В.

представника апелянта - Соломяного В.С.

представника позивача - Дідорчук І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Чорноморської міської ради Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року по справі № 501/2889/16-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" до Чорноморської міської ради Одеської області, Заступника Чорноморського міського голови Одеської області Биченка Сергія Яковича, Заступника начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненко Наталі Василівни, Заступника голови комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль Олени Валеріївни, Начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова Сергія Євгеновича, Начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Липач Олени Олександрівни, Депутата Чорноморської міської ради Одеської області голова постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова Сергія Миколайовича, Начальника юридичного відділу управління державної реєстрації та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області Охотнікова Вячеслава Володимировича, Чорноморського міського голови Хмельнюк Валерія Яковича,3-тя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Моноліт" про визнання протиправними дій,

В С Т А Н О В И В :

Товариство з обмеженою відповідальністю «ІН-КОМ-БУД» (в подальшому-позивач), на підставі чинного договору з Чорноморською міською радою, тимчасово користується земельною ділянкою площею 0,5760 га із земель житлової та громадської забудови м.Чорноморськ, що знаходиться на адресом: Одеська область, м.Чорноморськ, вул. Пляжна 11, для реконструкції існуючих будівель і благоустрою прилеглої території (Том І, аркуші справи 20-25).

Крім того, з 22 липня 2015 року позивач, за таких же підстав, тимчасово користується земельною ділянкою площею 0.3240 га із земель рекреаційного призначення, територіальної громади м. Чорноморськ, що знаходиться за адресом; Одеська область, м. Чорноморськ. вул. Пляжна, 11. 13 для розташування рекреаційного комплексу (Том І. аркуші справи 10-15). та земельною ділянкою площею 0,2135 га та 0,7531 га із земель рекреаційного призначення, які знаходяться за адресом: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7 (Том І, аркуші справи 30-34, 40-44).

Дії позивача на території міської громади, на думку численних жителів м. Чорноморськ, а також багатьох суспільних активістів та організацій викликали негативну реакцію. Вказані особи вважають, що позивач своєю діяльністю порушує правила суспільного проживання членів територіальної громади, законодавство України, в зв'язку з чим вони розпочали проводити багато численні мітинги та суспільні протести.

На дії позивача протестанти також звернулись зі скаргами до міського голови м. Чорноморська, вказуючи про численні порушення ним норм проживання та умов належного відпочинку членів територіальної громади, самовільного захвату та використання ним території загального користування, перекриття вільного доступу громадян до морського узбережжя та інше.

Для вияснення фактичних обставин справи, перевірки скарг громадян та організацій міський голова м. Чорноморська, створив із числа службовців місцевого самоврядування декілька груп. Своє рішення він оформив у вигляді розпоряджень.

Так, розпорядженням Чорноморського міського голови №429 від 18 листопада 2016 року була створена група підлеглих йому посадових осіб, названа ним, як комісія, для вирішення питання щодо перевірки законності використання, додержання геодезичних розмірів та законності здійснення будівельних робіт на земельних ділянках площею 0.7531 га та 0,2135 га за адресом: Одеська область, м. Чорноморськ. вул. Пляжна, 7 (Том І, аркуші справи 56-57).

Розпорядженням Чорноморського міського голови №430 від 18 листопада 2016 року таким же чином прийнято рішення щодо перевірки законності використання позивачем, додержання законності здійснення будівельних робіт на орендованих земельних ділянках площею 0,3240 га та 0,5760 га за адресом: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11,13 (Том І, аркуші справи 58-59).

На підставі зазначених розпоряджень, керуючись ст. 12, 96, 158-160. 198 Земельного кодексу України, ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування» та ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підлеглими було доручено встановити фактичний стан справ на конфліктних земельних ділянках, розташованих за адресом: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна. 7, 11, 13, за результатами якого був складений акт від 22 листопада 2016 року (Том І, аркуші справи 50-55).

В акті було надано оцінку діям позивача та вказано на факти, які підтвердили скарги про порушення ним вимог земельного, містобудівного законодавства, самовільне зайняття ним земель територіальної громади та було рекомендовано позивачу здійснювати свою діяльність у відповідності до чинного законодавства-звільнити самовільну заняту ним територію загального користування, встановити в натурі межі переданої йому в тимчасове використання земельних ділянок, здійснити огородження будівельних майданчиків та інше.

Перевіряючі також в акті рекомендували відповідним посадовим особам та органам, згідно чинного законодавства України правил користування землями територіальної громади, розглянути питання щодо припинення оренди зазначених земельних ділянок, якщо позивач самостійно не усуне допущених порушень законодавства.

Не погоджуючись з вказаними розпорядженнями Чорноморського міського голови, будучи не згодним зі складеним актом, а також з діями посадових осіб щодо складання оскаржуваного акту, позивач звернувся до суду з вимогами про визнання цих дій неправомірними та скасування акту.

Так, у грудні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" звернулося до Іллічівського міського суду Одеської області з адміністративним позовом до Заступника Чорноморського міського голови Одеської області Биченко С.Я., заступника начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненко Н.В., начальника юридичного відділу управління державної реєстрації прав та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області Охотнікова В.В., заступника голови комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль О.В., начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова С.Є., начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Одеської області Липач 0.0. депутата Чорноморської міської ради Одеської області постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова С.М., Чорноморської міської ради. Чорноморського міського голови Хмельнюка Валерія Яковича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - ТОВ БФ «Моноліт», про визнання протиправними та скасування розпоряджень Чорноморського міського голови №429 від 18 листопада 2016 року,№430 від 18 листопада 2016 року, визнання протиправними дій відповідачів щодо проведення обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ. вул. Пляжна 7, 11, 13 на підставі розпоряджень №429 від 18 листопада 2016 року. №430 від 18 листопада 2016 року та щодо складання акту обстеження зазначених земельних ділянок від 22 листопада 2016 року, визнання протиправним та скасування «Акту обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресом: Одеська область, м. Чорноморськ. вул. Пляжна 7, 11, 13» від 22 листопада 2016 року.

Зазначений позов був переданий за підсудністю до Одеського окружного адміністративного суду ухвалою Іллічівського міського суду Одеської області від 22 лютого 2018 року та прийнятий судом до провадження ухвалою від 26 березня 2018 року з відкриттям загального позовного провадження у відповідності до ст. 12 КАС України та наданням відповідачам строку для подання до суду відзиву на цю заяву.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції та висновок суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року прийнятим в порядку письмового провадження адміністративний позов ТОВ "Ін-Ком-Буд" задоволено повністю.

Суд визнав оскаржені розпорядження Чорноморського міського голови противоправними та скасував їх.

Суд першої інстанції також визнав противоправними дії посадових осіб місцевого самоврядування при складені акту обстеження земельних ділянок, визнав противоправним та скасував оскаржений акт обстеження земельних ділянок.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження Чорноморського міського голови №429 від 18 листопада 2016 року, №430 від 18 листопада 2016 року не відповідають положенням законодавства, винесені за відсутності передбачених законодавством підстав, з порушенням порядку, а тому є протиправними та підлягають скасуванню.

Суд першої інстанції, не досліджуючи в письмовому проваджені посадових обов'язків та повноважень відповідачів, вирішив, що відповідачі при проведенні обстеження та складані акту діяли неправомірно, а тому визнав їх дії, при складанні акту неправомірними.

Суд першої інстанції вирішив, що оскаржуваний акт від 22 листопада 2016 року передбачає рекомендації позивачу вчинити певні дії, в зв'язку з чим він породжує наслідки які фактично містить в собі припис про усунення порушень та повідомлення про це комісії.

На думку суду першої інстанції оскаржений акт є рішенням органу місцевого самоврядування, нормативно-правовим актом, який може бути оскарженим до адміністративного суду, визнаний протиправним та скасованим.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з вказаним рішенням Чорноморська міська рада Одеської області звернулася до суду з апеляційною скаргою, у якій зазначено, що рішення винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим скаржник просить скасувати оскаржуване рішення та прийняту нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Окрім того, скаржник зазначає, що судом першої інстанції при винесення оскаржуваного рішення помилково не застосовано ст.ст. 12, 96, 125-126, 158, 159, 160, 198 Земельного кодексу України, ст.ст. 33, 42 Закону України «Про місцеве самоврядування України», а застосовано в порушення норм права приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», що є підставою для скасування оскаржуваного рішення.

Ухвалою колегії суддів Одеського апеляційного адміністративного суду Крусяна А.В., Градовського Ю.М., Лук`янчук О.В. від 11 листопада 2018 року відкрито провадження у справі.

На підставі Указів Президента України №455/2017 від 29 грудня 2017 року "Про ліквідацію апеляційних адміністративних судів та утворення апеляційних адміністративних судів в апеляційних округах" та №296/2018 від 28 вересня 2018 року "Про переведення суддів", частини 6 статті 147 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" проведено заходи з передачі справ та матеріалів, що перебували в провадженні Одеського апеляційного адміністративного суду до П'ятого апеляційного адміністративного суду.

За результатами автоматизованого перерозподілу дану справу передано колегії суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі: Потапчук В.О., Семенюк Г.В., Шляхтицький О.І.

Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року прийнято апеляційну скаргу Чорноморської міської ради Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року до провадження.

Справу розглянуто відповідно ст. 310 КАС України у судовому засіданні.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його не правильним та таким, що не відповідає обставинам справи, вимогам Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Земельному кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування» та вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Оцінка суду, щодо оскаржених розпоряджень міського голови

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Як вбачається з матеріалів справи судом першої інстанції задоволено позов товариства на підставі того, що розпорядження Чорноморського міського голови №429 та №430 від 18 листопада 2016 року не відповідають положенням законодавства України, винесені за відсутності передбачених законодавством підстав, а тому є протиправними та підлягають скасуванню.

Колегія суддів вважає такий висновок суду помилковим з огляду на наступне.

Так, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції, приймаючи рішення, не дослідив та не надав оцінки чинним повноваженням Чорноморського міського голови, помилково послався на нормативні акти, які регулююсь інші правовідносини, що спричинило неповноту та помилковість прийнятого ним рішення.

В суді апеляційної інстанції було встановлено, що Чорноморським міським головою 18 листопада 2016 року №429 винесено розпорядження «Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,7531 га та 0,2135 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресом: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна. 7. та розпорядження №430 «Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,3240 га та 0,5760 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресом: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13.

Апелянти зазначали, що вказані розпорядження були винесений міським головою на підставі наданих йому повноважень з метою перевірки численних звернень мешканців територіальної громади на неправомірні дії позивача при порушення ним правил загального проживання.

Колегією суддів, в суді апеляційної інстанції, було встановлено, що Чорноморський міський голова дійсно виносив вказані документи на підставі численних звернень громадян м.Чорноморськ, пов'язаних з цими обставинами мітингів й протестів членів територіальної громаді, щодо забудови прибережної зони Чорного моря в районі санаторію-профілакторію «Чайка», з метою запобігання в майбутньому обмеження доступу до пляжної (піщаної) зони відпочинку громадян після завершення будівництва об'єктів містобудування на вказаних земельних ділянках, блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування.

Приймачи вказані рішення, міський голова поставив перед підлеглими завдання, щодо перевірки скарг про численні порушення позивачем законодавства України, самовільного захвату ним земель територіальної громади, проведення обстеження території, аналізу правовстановлюючих документів та надання відповідної інформації, пропозицій та рекомендацій.

Тобто, з викладеного вбачається, що Чорноморський міський голова виніс вказані оскаржені розпорядження на підставі численних звернень громадян м.Чорноморськ та пов'язаних з цим мітингів й протестів щодо перевірки вказаних звернень про протиправну діяльність позивача, порушуючи права громадян, пов'язану з забудовою прибережної зони Чорного моря в районі санаторію-профілакторію «Чайка».

Колегія суддів вважає, що доказом вказаних обставин є пояснення Чорноморського міського голови, надане до П'ятого апеляційного адміністративного суду 10 грудня 2018 року разом з додатками, а саме - Резолюцією мітингу жителів Чорноморської територіальної громади від 24 листопада 2016 року, підписаної представником ініціативної групи ОСОБА_15, згідно якої вбачається, що 10 листопада 2016 року відбулися збори жителів Чорноморської територіальної громади на яких громадяни вимагали припинення товариством забудови на ділянці міського пляжу, звільнення самовільно захопленої земельної ділянки бази відпочинку «Чайка» та знесення огорожі на вказаній земельній ділянці для забезпечення безперешкодного доступу жителів міста до місць загального відпочинку за адресом: м. Чорноморськ, вул. Пляжна №7, 11 та 13,та іншими зверненнями громадських організацій ( том. 3 арк.232- 235)

Аналізуючи матеріали справи, досліджені в суді апеляційної інстанції обставини та чинне законодавство України колегія суддів приходить до висновку, що у зв'язку з вказаними обставинами, а саме неправомірними діями позивача, які стали причиною невдоволення жителів територіальної громади та спричинили численні мітинги, протести та звернення, за змістом виниклої в місті конфліктної ситуації, Чорноморський міський голова приймаючи оскаржені рішення діяв у відповідності до чинного законодавства України, з метою встановлення причин конфлікту та вияснення способів його урегулювання, захисту прав та свобод членів не перевищуючи своїх повноважень.

Так, змістом статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно вимог п. 17, 18 ч. 4. ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова веде особистий прийом громадян, та забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань.

Статтею 1 Закону України «Про звернення громадян» встановлено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Згідно вимог статті 16 вказаного Закону скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Відповідно до ст. 19 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані:

- об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

- забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень;

- письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;

- не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;

- особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань.

З огляду на чинне законодавство, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що розпорядження Чорноморського міського голови №429 та №430 від 18 листопада 2016 року є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки винесені за відсутності передбачених законодавством підстав, без доказів наявності обґрунтованих звернень фізичних осіб, на які є посилання в оскаржуваному розпорядженні, та пов'язаність звернень саме з діями позивача.

Більш того, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що вказані розпорядження винесені Чорноморським міським головою без наявності повноважень, не відповідають положенням чинного законодавства України, з огляду на наступне.

Так, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення від 25 травня 2018 року не було досліджено та враховано документи, які знаходяться у вільному доступі в засобах масової інформації, а саме положення ст. 11 Регламенту Іллічівської( Чорноморської) міської ради сьомого скликання затвердженого рішенням Чорноморської міської ради 132-VII від 12 липня 2016 року та Рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради №490 від 29 грудня 2016 року «Про розподіл обов'язків між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, керуючим справами виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області» згідно яких вбачається, що Чорноморський міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста. Він організує роботу міської ради та її органів. Міський голова очолює виконавчий комітет міської ради та головує на сесіях ради. Основні повноваження міського голови визначені в статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також встановлюються іншими нормативними актами. Міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені пунктом 19 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Так, відповідно до п. 1, 2, 7, 19 ч.4 ст. 42 вказаного Закону міський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень діяльність органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організовує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами.

Міський голова координує та контролює діяльність всіх підрозділів міської ради та її виконавчого комітету щодо виконання покладених на них завдань.

Представляє територіальну громаду міста, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах із державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.

Відповідно до рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради №490 від 29 грудня 2016 року «Про розподіл обов'язків між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, керуючим справами виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області» міському голові безпосередньо підпорядковуються:

- секретар ради, заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів керуючий справами виконкому;

- керівники виконавчих органів міської ради (начальники управлінь, відділів, голови Олександрівської селищної, Малодолинської та Бурлачобалківської сільських адміністрацій);

- радники міського голови;

- відділ з питань внутрішньої політики;

- засоби масової інформації, що належать до міської комунальної власності;

- Громадська рада при виконавчому комітеті Чорноморської міської ради.

Згідно вимог п.20 ч.4 ст. 42 та ч.8 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.

За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Таким чином, з аналізу вказаних вимог законодавства вбачається, що саме голова міської ради організовує роботу відповідної ради та органів виконавчої влади, здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету, здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені вказаними законами, шляхом видання розпоряджень.

З урахуванням викладеного колегія суддів вважає, що Чорноморський міський голова на підставі звернення громадян, в межах наділених повноважень, правомірно прийняв оскаржувані розпорядження, якими зобов'язав створити комісію для проведення обстеження земельних ділянок щодо додержання товариством умов договорів оренди.

Колегія суддів звертає увагу, що у відповідності до статті 189 Земельного кодексу України самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Згідно вимог п. «є» «ж», «к» ч.1, 2 ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; вирішує інші питання у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Згідно вимог п.1, 3, 4, 5, 9 ч.1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення; вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом.

Частиною 1 ст.11Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Відповідно ч.3 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

З урахуванням вказаних норм законодавства колегія суддів дійшла висновку, що здійснення контролю додержання товариством умов вказаних договорів оренди землі покладено саме на виконавчий орган місцевого самоврядування відповідно до розпорядження голови міської ради.

Вказане право на здійснення контролю передбачено також умовами договорів оренди земельних ділянок.

Так, згідно наявних в матеріалах справи Договорів оренди землі №9 від 22 січня 2015, №97 від 22 липня 2015 року, №11 від 03 березня 2015 року, № 12від 03 березня 2015 року, договорів суборенди земельних ділянок від 24 лютого 2016 року та від 24 лютого 2016 року, а саме п. 10.2.2вказаних договорів вбачається, що «Орендодавець» зобов'язаний здійснювати контроль за використанням земельної ділянки відповідно до її цільового призначення та умов її надання.

В свою чергу, пунктом 10.4.4договорів передбачено, що «Орендар» зобов'язаний забезпечувати вільний доступ на земельну ділянку представників Іллічівської міської ради та її виконавчих органів і інших служб для здійснення контролю за використанням земельної ділянки.

Окрім того, пунктом10.1.1 вказаних договорів встановлено, що «Орендодавець» має право вимагати від «орендаря» використання земельної ділянки за її цільовим призначенням згідно п. 5.1. п. 5.2. цього договору, додержання орендарем екологічної безпеки землекористування та збереження родючості ґрунтів, державних стандартів норм і правил, проектних рішень, місцевих правил забудови населених пунктів.

Таким чином, умовами вказаних договорів передбачено здійснення контролю за використанням земельної ділянки саме представниками Чорноморської міської ради та її виконавчих органів і інших служб.

Вищевказані договори помилково не були досліджені судом попередньої інстанції при винесенні судового рішення від 25 травня 2018 року з висновком якого не погоджується колегія судді.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно вимог ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів; вносить на розгляд ради пропозиції про утворення спеціалізованої установи з надання безоплатної первинної правової допомоги; вносить на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду керівника установи з надання безоплатної первинної правової допомоги.

Колегія суддів вважає, помилковим посилення суду першої інстанції на порушення міським головою вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», постанови Кабінету Міністрів України № 533 від 18 листопада 2011 року «Про порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», оскільки вказаними актами передбачено порядок здійснення нагляду планових, позапланових перевірок, ревізій, оглядів контролюючими державними органами суб'єктів господарювання. Вказаними законами регулюються інші правовідносини, які виникають між суб'єктами господарювання та контролюючими державними органами, а міський голова, при винесені оскаржених розпоряджень приймав рішення для урегулювання спірних, конфліктних правовідносин, які виникли на території міської громади між позивачем та членами територіальної громади та діяв при цьому керуючись іншими вищевказаними нормативними актами.

Таким чином, з урахуванням вимог вказаної статті колегія суддів вважає, що оскаржувані розпорядження голови, якими створено комісію для проведення обстеження території, аналізу правовстановлюючих документів та надання відповідних пропозицій та рекомендацій, не підлягають до розгляду радою, оскільки не входять до вищевказаного переляку питань, які передаються головою на розгляд ради.

При цьому, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про те, що жодним із вказаних нормативних актів не визначений чіткий порядок здійснення такого самоврядного контролю міським головою, однак зазначає, що прийняте розпорядження здійснене в інтересах забезпечення прав громадян територіальної громади, відповідає вимогам інтересів територіальної громади, безпеки громадян та не суперечить будь яким законодавчим актам.

Колегія суддів не приймає до уваги посилення апелянта на судову практику, викладену в наданих ним рішеннях, згідно яких судами скасовувались розпорядження міських голів про створення комісій, оскільки вказані рішення викладені інстанційними судами, які у відповідності до чинного законодавства не є обов'язковими для прийняття судом апеляційної інстанції. Окрім іншого, дослідивши в судових засіданнях вказані судові рішення колегія суддів встановила, що ними врегульовані інші правовідносини, які не сходні з розглядаємим спором.

Так, постановою Львівського апеляційного адміністративного суду № 876-10943-17 від 01 лютого 2018 року прийнято рішення віднорсно дій міського голови, начальника поліції щодо перешкоджанню доступу релігійної організації до міст проведення богослужінь та створення міським головою комісії з питань концесійної приналежності церкви Благовіщення Святої Благородиці в місті Коломия, а постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2015 року залишено в силі рішення суду першої інстанції про скасування розпорядження міського голови про створення ним постійно діючої узгоджувальної комісії з земельних питань, призначення его голови та заступників.

З огляду на вищевказані рішення вбачається, що ними врегульовані інші правовідносини, які не споріднені з спором позивача, та не можуть прийматися до уваги при розгляді вказаного спору.

Щодо законності складення Акту.відполвідачами

Дослідивши наявний в матеріалах справи оскаржуваний акт обстеження земельних ділянок від 22 листопада 2016 року колегією суддів встановлено, що вказана перевірка була здійснена колегією у складі Заступника Чорноморського міського голови Одеської області Биченко С.Я., Заступника начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненко Н.В., Заступника голови комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль О.В., Начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова С.Є.,Начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Липач О.О., Депутата Чорноморської міської ради Одеської області голова постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова С.М., Начальника юридичного відділу управління державної реєстрації та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області Охотнікова В.В.

Апелянт вважає, що посадовими особами, включеними до комісії, було неправомірно проведено обстеження земельної ділянки та складення акту обстеження, не зважаючи на відсутність повноважень на вчинення таких дій.

На думку колегії суддів, приймаючи рішення по справі суд першої інстанції допустив неповноту та не дослідив в судовому засіданні посадових обов'язків відповідачів в зв'язку з чим, допустив помилкового висновку про протиправність їх дій.

Суд апеляційної інстанції витребував та дослідив в судовому засіданні всі документи, які регламентують службову діяльність відповідачів.

Так, згідно рішення Виконавчого комітету Чорноморської міської ради «Про розподіл обов'язків між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, керуючим справами виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області» №490 вбачається, що заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради відповідач Биченко С.Я. займається вирішенням питань діяльності виконавчих органів ради, визначених статтями 27, 30, 31, 33, 36 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» що до реалізації повноважень виконавчих органів ради у сфері:

- координація діяльності суб'єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів та використання земель під забудову;

- містобудівельної діяльності;

- вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;

Координує і контролює діяльність:

- управління архітектури та містобудування;

- управління капітального будівництва;

- відділу земельних відносин управління комунальної власності та земельних відносин;

- відділу ДАБК.

В межах повноважень органів місцевого самоврядування забезпечує взаємодію з:

- відділом Держземагенства у м. Іллічівську Одеської області;

- КП «Чорноморське проектно- виробниче архітектурно- будівельне бюро»;

- комунальним підприємством «Бюро технічної інвентаризації».

Координує спільну діяльність виконавчих органів ради та здійснює взаємодію:

- будівельного комплексу;

Очолює комісії виконкому:

- спостережну комісію при виконавчому комітеті Чорноморської міської ради;

- громадську комісію з житлових питань;

- комісію з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.

Входить до складу містобудівної ради при управління архітектури та містобудування.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Биченко С.Я. при здійсненні огляду вказаних земельних ділянок на підставі розпоряджень від 18 листопада 2016 року №429 та №430 та при складанні оскаржуваного Акту від 22 листопада 2016 року діяв відповідно наділених повноважень.

Відповідно Посадової інструкції Заступника начальника управління комунальної власності КВ) та земельних відносин (ЗВ)начальника відділу земельних відносин затвердженого Начальником управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Маляренко О.С. від 12 серпня 2013 року, а саме п. 1.3 вбачається, що Заступник начальника управління у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, рішеннями, дорученнями і розпорядженнями міської ради, наказами начальника управління, положенням про управління, посадовою інструкцією.

Пунктом 3.2 вказаної Посадової інструкції встановлено, що Заступник начальника управління здійснює перевірку підприємств, установ, організацій та фізичних осіб згідно з чинним законодавством в межах наданих повноважень.

Таким чином, колегія суддів вважає, що Заступник начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненко Н.В. при здійсненні огляду вказаних земельних ділянок на підставі розпоряджень від 18 листопада 2016 року №429 та №430 та при складанні оскаржуваного Акту від 22 листопада 2016 року діяв відповідно наділених повноважень, без порушення порядку.

Згідно Положення про Управління (Відділ) Держгеокадастру у районі затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 03 лютого 2015 року № 14, а саме п.1 вказаного положення, вбачається, що Управління (Відділ) Держгеокадастру у районі (далі - Управління (Відділ)) є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Управління (Відділ) підпорядковане Держгеокадастру та відповідно Головному управлінню Держгеокадастру в області.

Згідно п. 14, 21, 22 ч.4 вказаного положення Управління (Відділ) відповідно до покладених на нього завдань забезпечує підготовку та здійснення організаційних, економічних, екологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання та охорону земель, їх захист від шкідливого антропогенного впливу, дотримання режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, інших територій; здійснює державний нагляд у сфері землеустрою; проводить відповідно до законодавства моніторинг земель та охорону земель;

Пунктом 2 ч.6 положення встановлено, що Управління (Відділ) має право одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об'єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;

Частиною 7 зазначеного положення встановлено, що Управління (Відділ) під час виконання покладених на нього завдань в установленому порядку взаємодіє з відповідною місцевою державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами, організаціями на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Згідно ч.10 вказаного положення Начальник Управління (Відділу) здійснює керівництво Управлінням (Відділом), несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що заступник голови комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м.Іллічівську Одеської області (нині-керівник Відділу у м.Чорноморську) Коваль О.В. при здійсненні огляду вказаних земельних ділянок на підставі розпоряджень від 18 листопада 2016 року №429 та №430 та при складанні оскаржуваного Акту від 22 листопада 2016 року діяв відповідно наділених повноважень, без порушення порядку.

Окрім того, згідно п.1 Посадової інструкції Начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова С.Є. затвердженої Першим заступником міського голови Биченко С.Я. від 25 лютого 2003 року вбачається, що Начальник управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради є посадовою особою виконавчих органів Чорноморської міської ради, призначається на посаду міським головою у встановленому порядку.

Пунктом 3 вказаної Посадової інструкції встановлено, що Начальник Управління безпосередньо підпорядкований заступникові міського голови за напрямком діяльності.

Згідно п.4 розділу ІІІ Начальник Управління має право проводити перевірки, інструкції та контроль підвідомчих підприємств, установ та організацій з питань, що належать до його компетенції.

Таким чином, колегія суддів вважає, що Начальник управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопов С.Є. при здійсненні огляду вказаних земельних ділянок на підставі розпоряджень від 18 листопада 2016 року №429 та №430 та при складанні оскаржуваного Акту від 22 листопада 2016 року діяв відповідно наділених повноважень, без порушення порядку.

В свою чергу, згідно Посадової інструкції Начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області затвердженого заступником міського голови Биченко С.Я. від 14 березня 2016 року вбачається, що Начальник відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Липач О.О. підпорядковується заступнику міського голови.

Пунктом 12 вказаної Посадової інструкції вбачається, що начальник відділу має зобов'язання та обов'язки організовувати проведення та проводити визначені законодавством перевірки.

Згідно п. 1 розділу ІІІ вказаної Посадової інструкції начальник відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Липач О.О. має право за дорученням керівника представляти міську раду в інших управлінських структурах з питань, що належать до його компетенції.

Відповідно п. 11 вказаної Посадової інструкції начальник відділу має право складати акти перевірок, протоколів про правопорушення та накладати штрафи відповідно до закону.

Таким чином, колегія суддів вважає, що Начальник відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Липач О.О. при здійсненні огляду вказаних земельних ділянок на підставі розпоряджень від 18 листопада 2016 року №429 та №430 та при складанні оскаржуваного Акту від 22 листопада 2016 року також діяв відповідно наділених повноважень, без порушення порядку.

Окрім того, згідно ст.2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» Депутат місцевої ради - це представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу.

Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Пунктом 1 ч.1 вказаного Закону офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня;

Частиною 1 ст.15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

З системного аналізу вказаного Закону вбачається, що Депутат Чорноморської міської ради Одеської області голова постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова С.М. при здійсненні огляду вказаних земельних ділянок на підставі розпоряджень від 18 листопада 2016 року №429 та №430 та при складанні оскаржуваного Акту від 22 листопада 2016 року також діяла відповідно наділених повноважень.

Згідно «Положенню про управління державної реєстрації прав та правового забезпечення виконавчого комітету Чорноморської міської ради» затвердженого Рішенням виконавчого комітету Чорноморської міської ради №126 від 05 квітня 2016 року, а саме п.1.1 вказаного Положення вбачається, що Управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області (начальник - Протопопов С.Є.) є структурним підрозділом виконавчого комітету Чорноморської міської ради.

Відповідно п. 1.2 зазначеного Положення - управління підзвітне та підконтрольне Чорноморській міській раді, підпорядковане її виконавчому комітету і міському голові. Загальне керівництво і контроль діяльності Управління здійснює заступник міського голови відповідно до розподілу обов'язків та повноважень.

Згідно п.1.6 вказаного Положення управління має право від свого імені, а також від імені Чорноморської міської ради за її дорученням, укладати договори, набувати права, мати права і обов'язки, бути позивачем, відповідачем в суді в межах повноважень, наданих йому Чорноморською міською радою та цим Положенням.

Пунктом 3.4.8 Положенню №126 від 05 квітня 2016 року встановлено, що юридичний відділ здійснює правову експертизу нормативно-правових актів ради. Начальник та спеціалісти юридичного відділу здійснюють правову експертизу рішень міської ради, рішень виконавчого комітету міської ради, розпоряджень міського голови та підписують їх за дорученням начальника Управління.

Відповідно до п.5.4вказаного Положення Начальник Управління у своїй діяльності безпосередньо підпорядкований міському голові.

Таким чином, колегія суддів вважає, що Начальник юридичного відділу управління державної реєстрації та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області Охотніков В.В. при здійсненні огляду вказаних земельних ділянок на підставі розпоряджень від 18 листопада 2016 року №429 та №430 та при складанні оскаржуваного Акту від 22 листопада 2016 року діяв відповідно наділених повноважень.

Тобто обстеження було здійснено особами, які являються представниками інтересів територіальної громади та Чорноморської міської ради, на яких відповідно до норм чинного законодавства та умов договору покладено право здійснення такого обстеження та відповідно прийняття акту, як результат обстеження.

З аналізу вказаних норм колегія суддів дійшла висновку, що орган місцевого самоврядування в особі представників наділений правом на здійснення контролю за використанням і охороною земель міста та контролю за додержанням земельного законодавства, а тому позовні вимога товариства щодо визнання неправомірними дії представників Чорноморської міської ради при здійсненні обстеження земельних ділянок на підставі розпорядження міського голови та, як наслідок, складання «Акту обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул. Пляжна, 7, 11, 13» від 22 листопада 2016 року є протиправними, незаконними, а тому задоволенню не підлягають.

До такого ж висновку дійшов суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні від 25 травня 2018 року зазначивши, що орган місцевого самоврядування має право на здійснення контролю за використанням і охороною земель міста та контролю за додержанням земельного законодавства.

Окрім того, як вбачається з матеріалів справи суд першої інстанції задовольняючи позов виходив з того, що оскаржуваний Акт від 22 листопада 2018 року породжує наслідки, фактично містить в собі припис про усунення порушень та повідомлення комісії, а тому цей акт є рішенням органу місцевого самоврядування який може бути визнаний протиправним та скасований.

Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду з огляду на наступне.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України).

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.

Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду.

Отже, виходячи з викладеного, суд апеляційної інстанції робить висновок, що обов'язковою умовою надання правового захисту відповідній особі судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів саме цієї особи на момент її звернення до суду, а відтак судовому захисту підлягають порушені права свободи та інтереси, належні безпосередньо заявникам.

Аналогічну правову позицію вислови Верховний суд України у постанові від 01 грудня 2015 року, у справі №800/134/15.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначає, що порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.

До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001.

До того ж, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зосередити увагу на наступному.

Верховний Суд України у справі №09/236 зазначив, що, вирішуючи спір щодо встановлення незаконності акту суб'єкта владних повноважень слід з'ясувати юридичну природу цього акта управління, визначитися щодо належності його до нормативно-правових актів чи до правових актів індивідуальної дії та навести у своєму рішенні відповідні доводи.

У цьому рішенні Верховний Суд України зазначив наступне.

«Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

З'ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені».

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

Дослідивши матеріали справи, а саме оскаржуваний Акт обстеження земельних ділянок від 22 листопада 2016 року суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що він є правовим актом індивідуальної дії, оскільки застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію, при цьому, не встановлює та не змінює норми права, має локальний характер,нерозрахований на широке коло осіб.

При цьому, згідно резолютивної частини тексту вказаного Акту вбачається, що комісія з метою збереження рекреаційної зони, рекомендує товариству усунути встановлені під час огляду порушення. Тобто, комісія в межах наділених розпорядженнями №429 та №430 від 18 листопада 2016 року повноважень провела обстеження території, здійснила аналіз правовстановлюючих документів та надала відповідні пропозиції та рекомендації.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про те, що Акт обстеження земельних ділянок є актом індивідуальної дії, який не порушує безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси ТОВ "Ін-Ком-Буд", оскільки являється рекомендаційним та не породжує наслідки, а тому оскарженню не підлягає.

До такого ж висновку дійшов Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 03 лютого 2016 року у справі №304/948/15-а (К/800/841/16), копія якої була надана до суду апеляційної інстанції товариством «Ін-Ком-Буд» разом з додатками до заперечення на пояснення апелянта, в якій зазначено, що акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб'єкта владних повноважень, оскільки не тягне за собою будь-яких наслідків, а лише певний факт та може бути підставою для прийняття органом місцевого самоврядування рішення, яке в свою чергу може бути предметом адміністративного позову.

З огляду на викладене, стверджуванні позивачем порушення комісією його суб'єктивних прав при винесенні вказаного Акту не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси.

Колегія суддів звертає увагу на те, що суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні також дійшов до вказаного висновку зазначивши, що в Акті обстеження земельних ділянок вказано лише рекомендації щодо необхідності вчинити дії позивачем та попередження про настання наслідків в разі їх не вчинення, окремо припис позивачу не виносився.

Більш того, колегія суддів звертає увагу, що згідно вимог вищевказаних договорів оренди вбачається, що у випадку не виконання «Орендарем» зобов'язань зазначених у вказаних договорах договір буде достроково припинений на підставі ст.31 Закону України «Про оренду землі» у порядку встановленому законами України.

Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуваний Акт від 22 листопада 2018 року породжує наслідки, фактично містить в собі припис про усунення порушень та повідомлення комісії, а тому цей акт є рішенням органу місцевого самоврядування який може бути визнаний протиправним та скасований, є помилковим, оскільки умови розірвання договору оренди вказаних земельних ділянок встановлені сторонами ще під час складання та підписання договорів, в них не має будь-яких посилень на реалізацію таких актів, а вказані в Акті висновки несуть в собі лише попереджувальні для товариства наслідки.

З урахуванням викладеного колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо задоволення позовної вимоги про визнання незаконним Акту обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна 7, 11, 13 від 22 листопада 2016 року.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів»встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, у рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «HasanandChaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду першої інстанцій у цій справі є незаконним та необґрунтованим, а тому підлягає скасуванню.

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Статтею 317 КАС України встановлено, що підстави для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З урахуванням викладеного колегія суддів дійшла висновку про те, що судом попередньої інстанції при винесенні вказаного рішення порушено норми матеріального права та неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи, таким чином керуючись п.п.1, 4 ч.1 ст. 317 КАС України колегія суддів вважає за необхідним, скасувати рішення суду першої інстанції, та ухвалити нове, яким у задоволенні адміністративного позову Товариству з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" відмовити в повному обсязі.

Окрім того, колегія суддів звертає увагу на те, що 12 грудня 2016 року ухвалою Іллічівського міського суду Одеської області, яку ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року залишено без змін, частково задоволено заяву ТОВ «Ін-Ком-Буд» про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії Акту обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м.Чорноморськ, вул.Пляжна 7, 11, 13 від 22 листопада 2016 року, складеного комісією Чорноморської міської ради Одеської області, до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.

Частиною 6 ст.157 КАС України встановлено, що у випадку залишення позову без розгляду, закриття провадження у справі або у випадку ухвалення рішення щодо відмови у задоволенні позову заходи забезпечення позову зберігають свою дію до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

З урахуванням викладеного, колегія суддів звертає увагу на те, що дія вказаної ухвали від 12 грудня 2016 року припиняється з моменту набрання законної сили рішенням суду у даній справі.

Згідно вимог ст.139 КАС України розподіл судових витрат у даній справі не передбачений.

Керуючись ст.ст. 317, 322, 325 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Чорноморської міської ради Одеської області - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року по справі № 501/2889/16-а скасувати.

Прийняти у справі нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Товариству з обмеженою відповідальністю "Ін-Ком-Буд" відмовити в повному обсязі.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складений та підписаний 21 грудня 2018 року, з окремою думкою судді Шляхтицького О.І..

Головуючий суддя Потапчук В.О.
Судді Семенюк Г.В. Шляхтицький О.І.