Справа № 826/13229/16
Суддя: Аліменко Володимир Олександрович
Дата ухвалення: 2018-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 грудня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Аліменка В.О.,

суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,

за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Державної архітектурно-будівельної інспекція України, третя особи: Громадська організація «Солом'янський голос», Акціонерне товариство «Завод залізобетонних конструкцій ім. С.Ковальської», Товариство з обмеженою відповідальністю «Кий буд» про зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

23.08.2016 ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просять суд визнати протиправним та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт з будівництва житлового комплексу на АДРЕСА_1 від 29.10.2010 № 2249-Сл/С, виданий Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2018 року відмовлено в задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить суд вказане судове рішення скасувати та винести нове, яким позовні вимоги задовольнити. На думку апелянта, оскаржувана постанова винесена судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Представниками АТ «Завод залізобетонних конструкцій ім. С.Ковальської» та ТОВ «Кий буд» подано відзив на вказану апеляційну скаргу, з аналізу якого вбачається, що оскаржуване рішення суду першої інстанції прийнято з урахуванням вимог чинного законодавства, а отже підстав для задоволення позовних вимог немає.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги та інші наявні у справі докази, колегія суддів приходить до наступного.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджується матеріалами справи, 29.10.2010 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві було видано замовнику будівництва - Солом'янській районній у місті Києві раді та підряднику - ТОВ «Кий буд» дозвіл № 2249-Сл/С на виконання будівельних робіт із будівництва житлового комплексу на АДРЕСА_1.

Вважаючи дії щодо видачі вказаного висновку протиправними, а сам висновок таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, позивачі звернулись до суду із даним адміністративним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що дозвіл про виконання будівельних робіт є актом індивідуальної дії, відповідно, відсутність у будь-кого, крім Товариства з обмеженою відповідальністю «Кий буд» та Акціонерне товариство «Завод залізобетонних конструкцій ім. С. Ковальської», в тому числі і позивачів, прав чи обов'язків у зв'язку з оскарженим рішенням, не породжує для останніх і права на звернення з цим адміністративним позовом, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають. Крім того, суд звернув увагу позивачів, що ними невірно обрано захист свого порушеного права в частині недотримання, на їх думку замовником будівництва та підрядником вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та зазначає, що реалізація такого права можлива у порядку, встановленому статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 N 553.

Колегія суддів погоджується із таким висновком суду першої інстанції, мотивуючи свою позицію наступним.

Згідно зі статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Однією з функцій управління у сфері містобудівної діяльності є контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Згідно ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.

Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно - будівельного контролю та нагляду, яким є Державна архітектурно-будівельна інспекція України. Заходи архітектурно-будівельного контролю регулюються Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Положенням про Державну архітектурно - будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 8.04.2011 р. № 439/2011, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постанова Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553.

Згідно ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.п. 4, 5 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, п. 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема:

- складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом;

- видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно п. 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що питання про анулювання дозволів на виконання будівельних робіт належить до виключної компетенції органів державного архітектурно-будівельного контролю.

Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що позивачі не мають право на позов, оскільки не с суб'єктами правовідносин, у яких застосовується акт індивідуальної дії, а саме Дозвіл на виконання будівельних робіт.

Дозвіл на виконання будівельних робіт належить до правових актів індивідуальноїдії. Правові акти індивідуально дії стосуються конкретних осіб та їхніх відносин.

Відповідно до ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином, звернення до суду має стосуватися дійсного, а не абстрактного, порушеного права, свободи або інтересу такою дією/рішенням суб'єкта владних повноважень. Позивач зобов'язаний був зазначити не лише в чому полягала неправомірність, на його думку, дій відповідача, а й чим такі дій порушують його права та інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Як зазначено у Інформаційному листі Вищого адміністративного суду України від 01.06.2010 р. № 781/11/13-10 загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений право застосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно- правових відносин, обумовлених цими актами. З'ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

Це відповідає правовим позиціям, сформульованих в судових рішеннях Вищого адміністративного суду України.

Як зазначив Вищий адміністративний суд України в Ухвалі від 23.09.2015 р. у справі № К/800/22347/15 за змістом статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів. Так, відповідно до частини другої статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть. Отже, захисту в порядку адміністративного судочинства підлягають лише порушені права та інтереси осіб, а задоволенню ті позовні вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Виходячи з викладеного, обов'язковою умовою для задоволення позовних вимог є участь позивача у правовідносинах, які вказана оспорювана норма регулює.

В Ухвалі від 18.06.2015 р. у справі № 800/147/15(800/436/14) Вищий адміністративний суд України зазначив, правовий акт індивідуальної дії породжує права й обов'язки тільки того суб'єкта (чи визначеного ним актом кола суб'єктів), якому його адресовано. Відсутність у позивача прав чи обов'язків у зв'язку з прийняттям оскаржуваного акту, який не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

В Ухвалі від 05.06.2015 р. у справі № 800/187/15 Вищий адміністративний суд України зазначив, що право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього. Правило, встановлене частиною 2 статті 171 КАС України щодо оскарження нормативно-правового акту, має застосовуватись і до правових актів індивідуальної дії.

Тобто оскаржити правовий акт індивідуальної дії мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Інші особи оскаржити цей акт не можуть.

Така позиція Вищого адміністративного суду України, на переконання колегії суддів, повністю відповідає висновкам Верховного суду України.

Верховний суд України у постанові від 15 грудня 2015 року зазначив, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище. Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів. Через світоглядні переконання особи можуть виражати свою нехіть до деяких суспільний явищ, однак цього явно недостатньо, щоб вимагати в судовому порядку його усунення.

Також Верховний суд України у постанові від 27 жовтня 2015 року зазначив, що правило, встановлене частиною 2 статті 171 КАС України щодо оскарження нормативно- правового акту лише особами, щодо яких його застосовано, а також особами, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, має застосовуватись і до правових актів індивідуальної дії. Відсутність у будь-кого, в тому числі і заявника, прав чи обов'язків у зв'язку із виданням оскаржуваного акту індивідуальної дії, не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Такі ж висновки зробив Верховний суд України у постанові від 08 вересня 2015 року.

Враховуючи викладене, слід зазначити, що спірний Дозвіл на виконання будівельних робіт є актом індивідуальної дії, позивачі ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4, ОСОБА_5 не є особами, щодо яких його застосовано, а також ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4, ОСОБА_5 не є суб'єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що відсутність у позивачів прав чи обов'язків у зв'язку із Дозволом не породжує для них і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне зазначити, що із змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятою Комітетом Міністрів 11.03.1980 р. на 316-й нараді, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень адміністративний суд не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, передбаченими Кодексом адміністративного судочинства України.

Відтак, позовні вимоги в частині зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт є формою втручання у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень, що з урахуванням вимог чинного законодавства є неприпустимим.

З сукупного аналізу викладеного, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог, а отже підстави для його скасування відсутні.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або недоведеність матеріалами справи.

Положеннями ст.242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що доводи викладені в апеляційній скарзі не знайшли свого підтвердження, оскаржувана постанова прийнята відповідно до норм матеріального та процесуального права, враховано всі обставини справи, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції немає.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 вересня 2018 року - залишити без змін.

Повний текст постанови складено « 26» грудня 2018 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя В.О. Аліменко

Судді Н.В. Безименна

А.Ю. Кучма