Справа № 815/3167/18
Суддя: Яковлєв О.В.
Дата ухвалення: 2018-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 грудня 2018 р. м. ОдесаСправа № 815/3167/18

Категорія: 3.7 Головуючий в 1 інстанції: Тарасишина О.М.

Судова колегія П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого Яковлєва О.В.,

суддів Градовського Ю.М., Крусяна А.В.

при секретарі Кучмій І.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «БЛЄК СІ ЛІНК» та Державної служби України з безпеки на транспорті на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 липня 2018 року, у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «БЛЄК СІ ЛІНК» до Державної служби України з безпеки на транспорті, за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору: Товариства з обмеженою відповідальністю «ОДЕМАРА», Міністерства інфраструктури України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Адміністрації Одеського морського порту, про встановлення відсутності компетенції, визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А :

Товариство з обмеженою відповідальністю «БЛЄК СІ ЛІНК» звернулося до суду з позовом у якому заявлено вимоги Державній службі України з безпеки на транспорті, а саме: встановлення відсутності компетенції (повноважень) у Державної служби України з безпеки на транспорті щодо дострокового припинення дії підтвердження № 17/17 від 16 листопада 2017 року про реєстрацію лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES»; визнання протиправним та скасування наказу Державної служби України з безпеки на транспорті від 20 червня 2018 року № 566 про припинення дії Підтвердження про реєстрацію лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» від 16 листопада 2017 року № 17/17.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30 липня 2018 року адміністративний позов задоволено частково, а саме: визнано протиправним та скасовано наказ від 20 червня 2018 року № 566 про припинення дії Підтвердження про реєстрацію лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» від 16 листопада 2017 року № 17/17; визнано протиправними дії щодо прийняття наказу № 566 від 20 червня 2018 року.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням ТОВ «БЛЄК СІ ЛІНК» та Державною службою України з безпеки на транспорті подано апеляційні скарги з яких вбачається про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому просять скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, відповідно до їх вимог та заперечень.

Вимоги апеляційної скарги ТОВ «БЛЄК СІ ЛІНК» обґрунтовано тим, що судом першої інстанції помилково не встановлено відсутність компетенції (повноважень) у Державної служби України з безпеки на транспорті на дострокове припинення дії підтвердження про реєстрацію лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES», так як такі дії є формою здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

При цьому, вимогами ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

Проте, на думку апелянта, положеннями чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства не наділено Державну службу України з безпеки на транспорті повноваженнями здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

В свою чергу, вимоги апеляційної скарги Державної служби України з безпеки на транспорті обґрунтовані тим, що є помилковим висновок суду першої інстанції про скасування оскаржуваного наказу Державної служби України з безпеки на транспорті від 20 червня 2018 року, яким припинено дію виданого підтвердження про реєстрацію лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES», так як позивачем порушено вимоги Інструкції про порядок реєстрації лінії закордонного плавання, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 14 жовтня 2013 року № 790.

В даному випадку, відповідач вважає, що захід суден відповідної лінії в порти AMBARLI (Туреччина) та ALIAGA (Туреччина), які не визначено, як основні або факультативні порти лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES», є достатньою підставою для скасування наданого підтвердження.

Крім того, апелянтом наголошено, що відповідно вимог Конституції України та Інструкції про порядок реєстрації лінії закордонного плавання він наділений повноваженнями щодо дострокового припинення підтвердження реєстрації ліній закордонного плавання.

При цьому, позивачем подано відзив на вказану апеляційну скаргу, із змісту якого вбачається, що поданою апеляційною скаргою не доведено наявності у відповідача повноважень щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Крім того, у відзиві зазначено, що судом першої інстанції зроблено вірний висновок, що захід суден лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» в порти AMBARLI (Туреччина) та ALIAGA (Туреччина), які є терміналами відповідних основних та факультативних портів лінії, не порушує вимог чинного законодавства та Інструкції № 790.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що подані апеляційні скарги не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що між ДП «Адміністрація морських портів України» (Адміністрація), компанією «Admiral Container Lines Inc.» (Оператор) та ТОВ «Одемара» (Агент) укладено угоду про порядок роботи лінії закордонного плавання «Admiral Container Lines» (зареєстровано ДП «Адміністрація морських портів України» 15 листопада 2013 року № 160-П-067-13), якою визначено порядок роботи лінії закордонного плавання «Admiral Container Lines» (далі - лінія) компанії «Admiral Container Lines Inc.» та зобов'язання сторін щодо перереєстрації лінії в Адміністрації (а.с. 20-22).

При цьому, 03 січня 2013 року між компанією «Admiral Container Lines Inc.» (принципал) та ТОВ «БЛЄК СІ ЛІНК» (агент) укладено агентський договір № 01/AD, яким врегульовано взаємовідносини сторін з обслуговування агентом від свого імені та за рахунок принципала суден принципала у портах України. Агент діє як експедитор та букінг агент в Україні, країнах СНД і Балтії, Молдови та Польщі згідно з умовами, визначеними в цьому договорі (а.с. 23-31).

Наказом Укртрансбезпеки № 1100 від 16 листопада 2017 року «Про видачу підтвердження про реєстрацію лінії закордонного плавання» зареєстровано лінію закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» на новий строк (а.с. 19).

Підставою прийняття наказу зазначено: заяву про перереєстрацію судноплавної лінії «ADMIRAL CONTAINER LINES» на 2017/2018 роки від 01 листопада 2017 року; подання державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (далі ДП «АМПУ») від 08 листопада 2017 року № 7119; звіт про роботу лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» грудень 2016 - жовтень 2017 роки; розклад роботи лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» у листопаді 2017 - січні 2018 року.

Згідно з підтвердженням № 17/17, виданим 16 листопада 2017 року, визначено сполучення між обов'язковими портами: Одеса (Україна) - Стамбул (Туреччина) - Ашдод (Ізраїль), факультативні порти : Хайфа (Ізраїль) - Ізмір (Туреччина) - Гемлік (Туреччина) - Евіап (Туреччина) - Мерсін (Туреччина) - Олександрія (Єгипет), Порт Саїд (Єгипет) -Дамьетта (Єгипет) - Чорноморськ (Україна) - Новоросійськ (Росія) - для перевезення завантажених та порожніх контейнерів суднами: John Lukas Dede, Bottenvik, Angela,, Tinka, Maike D, Tolaga, Meriwa,Marti Prosperity, Corsa, Clonmore, Kirsten, ''Masau', ''Marti Prime'', ''Herm J'', Green Fast, Asiatic Glory, Asiatic Neptune, Buxtehude, Alida, Max Strenghth, Frisia Bonn або її субститутами, оператор лінійних перевезень - компанія «Admiral Container Lines Inc.» (Туреччина), морський агент ТОВ «Одемара» (а.с. 17).

Між тим, 27 грудня 2017 року між ТОВ «БЛЄК СІ ЛІНК»(агент) та ТОВ «Одемара» (субагент) укладено договір субагентування № 007, предметом якого є розподіл агентських функцій та порядок взаємодії українських та зарубіжних суден в портах України (морський торговий порт, річковий порт, судноремонтні підприємства, перевантажувальні термінали та інші причал), а також порядок перерахування коштів, належних судновласнику, спрямованих на оплату дисбурсментських витрат (а.с. 32-37).

Проте, наказом Державної служби України з безпеки на транспорті від 20 червня 2018 року № 566, припинено дію Підтвердження про реєстрацію лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» від 16 листопада 2017 №17/17 (а.с. 12).

Підставою прийняття оскаржуваного наказу зазначено: лист Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 02 травня 2018 року № 5052/39/04-2018; лист Одеської філії «Адміністрації морських портів України» Адміністрації Одеського морського порту «Одеса» від 22 травня 2018 року № 19-25А/АС-20-42; звіт ТОВ «ОДЕМАРА» про роботу лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» за IV квартал 2017 року від 02 січня 2018 року; звіт ТОВ «ОДЕМАРА» про роботу лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» за I квартал 2018 року від 02 квітня 2018 року; розклад ТОВ «ОДЕМАРА» роботи лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» за I квартал 2018 від 04 грудня 2017 року; розклад ТОВ «ОДЕМАРА» роботу лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» за IІ квартал 2018 від 02 березня 2018 року.

В свою чергу, вважаючи відсутньою у Державної служби України з безпеки на транспорті компетенцію (повноваження) щодо дострокового припинення реєстрації лінії закордонного плавання та вважаючи протиправним відповідний наказ про припинення реєстрації лінії закордонного плавання, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

За наслідком встановлених обставин судом першої інстанції зроблено висновок про наявність у Державної служби України з безпеки на транспорті компетенції (повноважень) щодо дострокового припинення реєстрації лінії закордонного плавання, а також про те, що Державною службою України з безпеки на транспорті протиправно припинено реєстрацію лінії закордонного плавання позивача, з чим погоджується колегія суддів, з огляду на наступне.

Так, Закон України «Про транспорт» визначає правові, економічні, організаційні та соціальні основи діяльності транспорту.

При цьому, згідно ч. 1 ст. 2 ЗУ «Про транспорт», відносини, пов'язані з діяльністю транспорту, регулюються цим Законом, кодексами (статутами) окремих видів транспорту, іншими актами законодавства України.

Частиною 2 вказаної статті встановлено, що нормативні акти, які визначають умови перевезень, порядок використання засобів транспорту, шляхів сполучення, організації безпеки руху, охорони громадського порядку, пожежної безпеки, санітарні та екологічні вимоги, що діють на транспорті, є обов'язковими для власників транспорту і громадян, які користуються послугами транспорту та шляхами сполучення.

В свою чергу, згідно ч. 1 ст. 16-1 ЗУ «Про транспорт», державний нагляд (контроль) за діяльністю суб'єктів господарювання, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів (у тому числі небезпечних), юридичних та фізичних осіб проводиться шляхом планових, позапланових, рейдових перевірок (перевірка на дорозі).

Частиною 2 вказаної статті встановлено, що планові та позапланові перевірки за додержанням суб'єктами господарювання, фізичними особами (на автомобільному транспорті - також фізичними особами - суб'єктами господарювання) та юридичними особами вимог законодавства про транспорт проводяться на підставі переліку питань, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, або центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті.

При цьому, згідно ч. 1 ст. 16-3 ЗУ «Про транспорт», центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законодавства і стандартів на морському та річковому транспорті; реєструє лінії закордонного плавання та розміщує відповідну інформацію на своєму офіційному веб-сайті; здійснює інші повноваження, визначені законами та покладені на нього Президентом України.

Між тим, постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 103 затверджено Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті.

Згідно п. 1 вказаного Положення Державна служба України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті та у сфері безпеки на морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства).

Пунктом 3 вказаного Положення встановлено, що Укртрансбезпека у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

В свою чергу, Інструкцією про порядок реєстрації ліній закордонного плавання визначено, яка затверджена наказом Міністерства інфраструктури України від 14 жовтня 2013 року № 790, визначено порядок реєстрації, функціонування, припинення дії та контролю за роботою ліній закордонного плавання для українських та іноземних суден.

Згідно п. 4 розділу І вказаної Інструкції, Укртрансбезпека реєструє лінії закордонного плавання після здійснення другого суднозаходження за умови відповідності цих суднозаходжень вимогам, установленим підпунктами 2, 3 пункту 3 цього розділу та пунктами 1-3 розділу ІІ цієї Інструкції.

При цьому розділом ІІ вказаної Інструкції визначено умови функціонування ліній закордонного плавання.

Так, під час виконання лінійного рейсу судно повинно заходити до обов'язкових портів заходження та іноземних портів заходження згідно з визначеним, оголошеним і погодженим з Адміністрацією морських портів України лінійним розкладом руху судна.

До лінійних рейсів належить морське регулярне сполучення для забезпечення перевезень вантажів з періодичністю заходження суден до обов'язкового порту заходження не рідше одного разу на місяць.

Суднами, які виконують лінійний розклад, вважаються судна, що зайшли в морський порт у строки, оголошені в лінійному розкладі, або в проміжок часу, який заздалегідь обумовлений в договорі між Адміністрацією морських портів України та оператором лінійних перевезень і його морським агентом про роботу лінії закордонного плавання. Лінійний розклад погоджується з Адміністрацією морських портів України, затверджується оператором лінійних перевезень.

Кожний оператор лінійних перевезень зобов'язаний оприлюднити у засобах масової інформації та/або мережі Інтернет лінійний розклад та правила лінійних перевезень між портами.

Між Адміністрацією морських портів України та оператором лінійних перевезень і його морським агентом укладається договір про роботу лінії закордонного плавання.

В свою чергу, згідно п. 1 розділу ІІІ вказаної Інструкції, дія підтвердження може припинятися Укртрансбезпекою достроково, у разі:1) втрати лінією ознак лінії закордонного плавання; 2) порушення вимог цієї Інструкції; 3) за ініціативою оператора лінії закордонного плавання; 4) невиконання лінійного розкладу.

При цьому, згідно п. 2 розділу IV вказаної інструкції, контроль за дотриманням Адміністрацією морських портів України та операторами лінійних перевезень умов функціонування ліній закордонного плавання здійснює Укртрансбезпека.

Колегією суддів встановлено, що у межах спірних правовідносин товариством оскаржуваного наказ Державної служби України з безпеки на транспорті № 566 від 20 червня 2018 року, яким припинено дію виданого підтвердження про реєстрацію лінії закордонного плавання «ADMIRAL CONTAINER LINES» від 16 листопада 2017 року № 17/17.

В даному випадку, вказаний наказ видано за наслідком встановлення факту втрати лінією ознак лінії закордонного плавання та порушення вимог Інструкції про порядок реєстрації ліній закордонного плавання, яка затверджена наказом Міністерства інфраструктури України від 14 жовтня 2013 року № 790.

При цьому, оскаржуючи вказане рішення суб'єкта владних повноважень, товариство, зокрема вважає, що Державна служби України з безпеки на транспорті взагалі не наділена компетенцією (повноваженнями) на дострокове припинення дії підтвердження про реєстрацію лінії закордонного плавання, так як така дія є формою здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, яка прямо не передбачена чинним законодавством.

В свою чергу, надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, в частині наявності у контролюючого органу спірної компетенції (повноважень), колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, з аналізу вищевикладених положень законодавства вбачається, що центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті, зокрема, може здійснювати державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законодавства і стандартів на морському та річковому транспорті, реєструвати лінії закордонного плавання та розміщує відповідну інформацію на своєму офіційному веб-сайт та здійснювати інші покладені на нього повноваження.

Крім того, загальний порядок здійснення Державного нагляду (контролю) за діяльністю суб'єктів господарювання, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів (у тому числі небезпечних), юридичних та фізичних осіб відповідним оргнаом встановлено ст. 16-1 ЗУ «Про транспорт».

При цьому, на момент виникнення спірних правовідносин Державна служба України з безпеки на транспорті перебувала у статусі центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері безпеки на морському та річковому транспорті.

В свою чергу, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що існування багаторівневої структури суспільних та господарських відносин, потребує не лише законодавчого врегулювання, але й вторинного, детальнішого і конкретизуючого нормативного регулювання, шляхом прийняття відповідних підзаконних нормативно-правових актів.

В даному випадку, одним із таких підзаконних нормативно-правових актів є відповідна Інструкція про порядок реєстрації ліній закордонного плавання, якою деталізовано повноваження Державної служби України з безпеки на транспорті в частині повноважень щодо контролю та нагляду за роботою ліній закордонного плавання.

При цьому, вказаною інструкцією визначено, що державний контроль за дотриманням операторами лінійних перевезень умов функціонування ліній закордонного плавання здійснює Державної служби України з безпеки на транспорті.

Внаслідок чого, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності у відповідача спірної компетенції.

В свою чергу, колегія суддів вважає, що вказаний висновок суду першої інстанції про наявність такої компетенції прямо не суперечить положенням ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Проте, з іншого боку, колегія суддів зазначає, що здійснення Державною службою України з безпеки на транспорті державного контроль за дотриманням операторами лінійних перевезень умов функціонування ліній закордонного плавання має здійснюватись не лише на підставі відповідної Інструкції, а й з суворим дотриманням вимог спеціального законодавства.

В даному випадку, колегія суддів вважає, що спеціальним законодавчим актом, що регулює спірні правовідносин є ЗУ «Про транспорт», статтею 16-1 якого встановлено порядок здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю суб'єктів господарювання, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів (у тому числі небезпечних), юридичних та фізичних осіб.

При цьому, відповідний контроль (нагляд) має здійснюватись виключно шляхом проведення планових, позапланових та рейдових перевірок.

В свою чергу, оскаржуваний наказ Державної служби України з безпеки на транспорті прийнятий за наслідком отримання інформації з листа Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 02 травня 2018 року №5052/39/04-2018.

Проте, саме у відповідному листі правоохоронного органу зазначено про необхідність проведення перевірки щодо встановлених у ході оперативної діяльності фактів.

При цьому, колегія суддів вважає, що проведення відповідної перевірки мало б на меті об'єктивно встановити обставини виникнення спірних правовідносин, шляхом одержання від суб'єктів господарювання письмових чи усних пояснень, а також доказів, зокрема, висновків експертних обстежень, аудиту, матеріалів та інформацію з відповідних питань.

Проте, в порушення встановлених законодавцем вимог, контролюючим органом не проведено відповідних заходів державного контролю.

В свою чергу, у оскаржуваному наказі не зазначено про врахування будь-яких пояснень зі сторони відповідних суб'єктів господарювання.

Внаслідок чого, колегія суддів вважає, що оскаржуваний наказ прийнятий не у спосіб, встановлений чинним законодавством, а також без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення (вчинення дії).

При цьому, колегія суддів критично відноситься к наданим Державною службою України з безпеки на транспорті доказам щодо підтвердження факту допущених порушень у функціонуванні відповідної лінії закордонного плавання, які не покладались в основу оскаржуваного рішення, так як такі докази мали встановлюватись та досліджуватись під час здійснення відповідної перевірки.

Між тим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог прав осіб, що звертаються до суб'єктів владних повноважень.

Внаслідок чого, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про скасування оскаржуваного наказу.

Враховуючи вищевикладене судова колегія вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «БЛЄК СІ ЛІНК» та Державної служби України з безпеки на транспорті - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 липня 2018 року - без змін.

Судові витрати, а саме сплачений судовий збір за подання апеляційних скарг покласти на Товариство з обмеженою відповідальністю «БЛЄК СІ ЛІНК» та Державну службу України з безпеки на транспорті.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів після складання повного судового рішення, відповідно до вимог ст. 243 КАС України.

Повний текст судового рішення складено 22 грудня 2018 року.

Головуючий: О.В. Яковлєв

Судді: Ю.М. Градовський

А.В. Крусян