Справа № 826/5618/16
Суддя: Федорчук А.Б.
Дата ухвалення: 2018-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

19 грудня 2018 року № 826/5618/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Федорчука А.Б., суддів Васильченко І.П., Смолія І.В., розглянувши в порядку письмового провадження матеріали адміністративної справи

за позовом ОСОБА_1
до третя особаКабінету Міністрів України Національне агентство України з питань державної служби
про визнання нечинною та скасування постанови КМУ від 11.02.2016 № 65 ,
Відповідно до частини 3 статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку письмового провадження.

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач), третя особа - Національне агентство України з питань державної служби (далі - третя особа), в якому просив визнати незаконною і нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року №65 «Про затвердження Правил етичної поведінки державних службовців».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувана постанова №65 є такою, що прийнята Кабінетом Міністрів України за відсутності у нього підстав та за межами його повноважень, а також у незаконний спосіб, з порушенням процедури її розгляду та ухвалення), що суперечить Конституції та законам України, і є підставою для визнання такої постанови незаконною.

На думку позивача, постанова №65 є незаконною з підстав невідповідності затверджених нею Правил етичної поведінки державних службовців правовому акту вищою юридичної сили, зокрема Закону України «Про запобігання корупції» в частині підпункту 4 пункту 6 Правил; підпункту 2 пункту 7 Правил; відсутності у Правилах вимог, встановлених статтею 44 розділу IV «Правила етичної поведінки» Закону України «Про запобігання корупції».

Додатково позивач стверджував, що оскаржувана постанова №65 є незаконною з підстав невідповідності затверджених нею Правил етичної поведінки державних службовців принципу юридичної визначеності та положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

В подальшому, 22 березня 2017 року Кабінетом Міністрів України видано постанову №163 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», якою серед іншого визнана такою, що втратила чинність постанова Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року №65 «Про затвердження Правил етичної поведінки державних службовців».

У зв'язку з наведеним, позивачем подано до суду клопотання про відкликання позовної заяви в частині визнання постанови Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року №65 «Про затвердження Правил етичної поведінки державних службовців» нечинною.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 травня 2017 року позовну заяву позивача залишено без розгляду.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року ухвалу суду першої інстанції від 19 травня 2017 року скасовано в частині залишення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання незаконною постанови Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року №65 «Про затвердження Правил етичної поведінки державних службовців» та направлено справу №826/5618/16 до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Тобто, на виконання вимог ухвали суду апеляційної інстанції від 26 вересня 2017 року суд розглядає позовну заяву в частині визнання незаконною постанови Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року №65 «Про затвердження Правил етичної поведінки державних службовців».

Представник позивача подала до суду заяву про розгляд справи в порядку письмового провадження на підставі наявних матеріалів справи.

Представник відповідача у відзиві на адміністративний позов зазначив, що Уряд при виданні оскаржуваної постанови реалізував законодавчо визначені повноваження щодо правового регулювання державної служби. Також, представник відповідача стверджує, що якщо акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним.

Додатково представник Кабінету Міністрів України повідомив, що Національним агентством України з питань державної служби за результатами позачергового засідання Уряду від 04 лютого 2016 року був розроблений проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил етичної поведінки державних службовців», який був розглянутий та обговорений на засіданні уряду від 11 лютого 2016 року.

На думку відповідача, на момент прийняття постанови №65 Регламентом Кабінету Міністрів України була передбачена норма, що надавала можливість приймати акти без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Міністерством юстиції України, розгляду на засіданні урядового комітету, що спростовує твердження позивача про те, що така постанова прийнята у незаконний спосіб.

Крім того, представник відповідача зазначив, що норма Закону України «Про запобігання корупції» (редакція 01 травня 2016 року) набрала чинності лише з набранням чинності Закону України «Про державну службу» з 01 травня 2016 року, а Національне агентство з питань запобігання корупції повноцінно не запрацювало, то на час прийняття оскаржуваної постанови Уряд мав повноваження щодо її прийняття.

Також, на думку відповідача, твердження стосовно того, що оскаржувана постанова прямо суперечить Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є необґрунтованими, оскільки для державних службовців передбачено особливий порядок проходження служби, який включає в себе не лише певні права, але й обмеження.

Представник відповідача подав до суду заяву про розгляд справи на підставі наявних матеріалів справи в порядку письмового провадження

У зв'язку з наведеним, зважаючи на достатність наявних у матеріалах справи доказів для розгляду та вирішення справи по суті, прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи та матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

11 лютого 2016 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №65, якою затверджено Правила етичної поведінки державних службовців.

Позивач, вважаючи, що вказану постанову прийнято незаконно, звернувся до суду з даним позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.

Відповідно до вимог частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з позовом, до 15 грудня 2017 року) правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Частиною 2 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з позовом, до 15 грудня 2017 року) визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Так, перевірка законності цих актів полягає у з'ясуванні їх відповідності законам України.

Підставами для прийняття судом рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті.

При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Водночас, відповідно до частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з позовом, до 15 грудня 2017 року) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Також, суд враховує вимоги пункту 10 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (тут і надалі в редакції Закону України №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»), яким установлено, що зміни до цього Кодексу вводяться в дію з урахуванням таких особливостей: справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Пунктом 18 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції після 15 грудня 2017 року) передбачено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції після 15 грудня 2017 року) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Аналіз наведеної норми дає підстави для висновку, що предметом оскарження може бути нормативно-правовий акт, який встановлює, змінює, припиняє права та обов'язки, зокрема і суб'єкта оскарження.

При цьому, згідно з пунктом 10 частини 5 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції після 15 грудня 2017 року) передбачено, що у позовній заяві зазначаються у справах щодо оскарження нормативно-правових актів - відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт;

З адміністративного позову вбачається, що позивач стверджує, що у період з квітня 2014 року по грудень 2015 року перебував на державній службі, зокрема обіймав посади: заступника голови Харківської обласної державної адміністрації, начальника Головного управління юстиції у Харківській області; начальника Головного територіального управління юстиції у Харківській області, з якої був звільнений 25 грудня 2015 року на підставі пункту 1 статті 36 Кодексу законів про працю України за угодою сторін, на підтвердження чого позивачем надано копію трудової книжки.

При цьому, суд звертає увагу, що оскаржувана постанова №65 була прийнята 11 лютого 2016 року, тобто у період, коли позивач не перебував на державній службі.

Стосовно доводів позивача про те, що Правила етичної поведінки державних службовців, затверджені постановою №65, поширюються на колишніх державних службовців, суд зазначає наступне.

Так, підпунктом 4 пункту 6 розділу ІІ Правил визначалось, що доброчесність передбачає нерозголошення та невикористання інформації, що стала відома у зв'язку з виконанням державним службовцем своїх обов'язків, у тому числі після припинення державної служби, крім випадків, установлених законом.

Водночас, пунктом 3 розділу І Правил передбачалось, що під час прийняття на державну службу особа ознайомлюється з цими Правилами та зобов'язана їх дотримуватися у своїй подальшій службовій діяльності.

Аналіз наведених норм в сукупності дає підстави для висновку, що Правила, затверджені оскаржуваною постановою №65, поширювались на осіб, які ознайомлювались з ними під час прийняття на державну службу та брали на себе зобов'язання щодо дотримання їх у своїй подальшій службовій діяльності та, як наслідок, після припинення державної служби, зокрема, в частині нерозголошення та невикористання інформації, що стала відома у зв'язку з виконанням державним службовцем своїх обов'язків.

Також суд зазначає, що частиною 1 статті 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Згідно з абзацу 2 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 у справі №1-7/99 за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини 1 статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів), за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, згідно з якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним сили, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Неприпустимість зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є одним з аспектів загальновизнаного принципу правової визначеності як елемента принципу верховенства права, який відповідно до частини 1 статті 8 Конституції України визнається і діє в Україні.

За таких обставин, суд приходить до висновку, що оскаржувані Правила не могли поширювати свою дію на позивача як державного службовця, яким припинено державну службу, адже прийняті вони після того, як позивач звільнився з посади, що відноситься до проходження державної служби.

При цьому, суд зазначає, що постанова Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року №65, якою затверджено Правила етичної поведінки державних службовців, втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року №163 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України».

Тобто, у суду наявні підстави для висновку, що позивач не відноситься до суб'єктів правовідносин у яких застосовується або буде застосовано цей акт, адже у зв'язку з втратою чинності оскаржуваною постановою №65 чинності, остання не встановлює, змінює, припиняє жодних юридично значимих наслідків.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного суду від 31 січня 2018 року №К/9901/1141/18.

З огляду на те, що в ході розгляду даної справи судом встановлено, що позивач не відноситься до суб'єктів правовідносин у яких застосовувався та міг бути застосований оскаржуваний нормативно-правовий акт, а також з огляду на те, що оскаржувана постанова №65 втратила чинність, а відтак не породжує жодних юридично значимих наслідків, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог позивача.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Ці дані встановлюються такими засобами:

1) письмовими, речовими і електронними доказами;

2) висновками експертів;

3) показаннями свідків.

Частиною другою статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

У зв'язку з відмовою в задоволенні позову підстави для присудження на користь позивача понесених ним судових витрат - відсутні.

Керуючись статтями 2, 3, 5-11, 19, 73-77, 79, 90, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити повністю.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення встановленого ст. 295 КАС України строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Головуючий суддя Федорчук А.Б.
Суддя Васильченко І.П.
Суддя Смолій І.В.