Справа № 809/726/18
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2018-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2018 рокуЛьвів№ 857/915/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Затолочного В.С.,

суддів: Бруновської Н.В., Матковської З.М.,

з участю секретаря судового засідання Герман О.В.,

розглянувши в судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури Стефанишина Ігоря Ярославовича на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2018 року у справі № 809/726/18 за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Івано-Франківської місцевої прокуратури, керівника Івано-Франківської прокуратури Стефанишина Ігоря Ярославовича про визнання дій протиправними та зобов'язання до вчинення дій (рішення суду першої інстанції ухвалене суддею Главач І.А. в м. Івано-Франківську Івано-Франківської області 22.05.2018 року, згідно з журналом судового засідання 10:30 год., повний текст складено 29.05.2018), -

ВСТАНОВИВ:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 (далі - ФОП ОСОБА_2, позивач) звернулася з адміністративним позовом до Івано-Франківської місцевої прокуратури, керівника Івано-Франківської прокуратури Стефанишина Ігоря Ярославовича про визнання дій протиправними та зобов'язання до вчинення дій.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2018 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнані протиправними дії керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури Стефанишина Ігоря Ярославовича щодо надання письмової вказівки в листі-повідомленні №67-250 вих-18 від 12.02.2018 начальнику Управління патрульної поліції в Івано-Франківській області Костенку О.О. про проведення перевірки на предмет дотримання вимог Закону України «Про дорожній рух» та Правил дорожнього руху при здійсненні торгівельної діяльності на автомобільній дорозі в центральній частині міста Івано-Франківська фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 із автобуса з назвою «ІНФОРМАЦІЯ_1» з подальшим письмовим повідомленням Івано-Франківської місцевої прокуратури.

В решті позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із вказаним рішенням, його оскаржив відповідач, який покликаючись на те, що вказане рішення є незаконним та прийнятим з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, просить рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2018 року скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити.

В обґрунтування апеляційних вимог покликається на те, що Івано-Франківська місцева прокуратура не давала жодних вказівок начальнику Управління патрульної поліції в Івано-Франківській області Костенку О.О., які обов'язкові для виконання, а лише повідомила про виявлені в мережі Інтернет факти можливих порушень невідомими особами вимог Закону України «Про дорожній рух» та Правил дорожнього руху. Дане повідомлення жодним чином прав та інтересів позивача не порушувало.

В судовому засіданні прокурор наполягав на задоволенні апеляційної скарги, надав пояснення, аналогічні викладеним в апеляційній скарзі доводам.

Сторона позивача правом на участь у судовому засіданні не скористалася, відзиву на апеляційну скаргу в порядку, передбаченому ст. 304 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не надала.

Вислухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що 12.02.2018 керівник Івано-Франківської місцевої прокуратури Стефанишин І.Я. направив начальнику Управління патрульної поліції в Івано-Франківській області Костенку О.О. лист № 67-250 вих-18, в якому зазначено, що по вул. Грушевського в м. Івано-Франківську більше місяця на проїжджій частині біля пішохідного переходу невідомою особою із автобуса з назвою «ІНФОРМАЦІЯ_1» здійснюється постійна торгівля продуктами харчування. У зв'язку з викладеним, керівник Івано-Франківської місцевої прокуратури Стефанишин І.Я. просив провести перевірки на предмет дотримання вимог Закону України «Про дорожній рух» та Правил дорожнього руху при здійсненні торгівельної діяльності на автомобільний дорозі в центральній частині міста, про що повідомити Івано-Франківську місцеву прокуратуру до 20.02.2018.

20.02.2018 Управління патрульної поліції в Івано-Франківській області направило керівнику Івано-Франківської місцевої прокуратури Стефанишин І.Я. відповідь № 1048/41/20/01-2018 з доданими матеріалами перевірки щодо розміщення на проїзній частині в межах червоних ліній міських вулиць пересувного торгівельного пункту на вул. Грушевського, 1, м. Івано-Франківськ. До вказаного листа Управління патрульної поліції в Івано-Франківській області додало копію постанови про накладення адміністративного стягнення по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі серії БР № 717575 від 16.01.2018, копію пояснення ОСОБА_4, копію вимоги (припису) від 20.02.2018 № 14 щодо узгодження з уповноваженим підрозділом Національної поліції розташування пересувного торгового пункту у межах червоних ліній вулиць м. Івано-Франківська, а саме по вул. Грушевського, 1.

20.02.2018 представник позивача звернувся до керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури Стефанишина І.Я. з листом № 20-02/2018-1 «Щодо листа Управлінню патрульної поліції в Івано-Франківській області від 12.02.2018 № 67-250 вих-18», в якому просив надати роз'яснення щодо вищевказаного листа та обґрунтувати законність вчинених відповідачем дій.

20.03.2018 у відповідь на лист представника фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, Івано-Франківська місцева прокуратура листом № 74-53-18 повідомила представника позивача, що у зв'язку з появою в засобах масової інформації публікацій стосовно незаконної діяльності фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 в центральній частині м. Івано-Франківська, Івано-Франківською місцевою прокуратурою здійснювалось вивчення вказаного питання, зокрема шляхом надання доручення компетентним органам щодо встановлення законності здійснення останньою підприємницької діяльності, пов'язаної із здійсненням дрібнороздрібної торгівлі, будь-яких перевірок з даного питання місцевою прокуратурою не проводилось.

Вважаючи вищевказані дії відповідача неправомірними, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що дії керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури Стефанишина І.Я. щодо надання письмової вказівки в листі-повідомленні № 67-250 вих-18 від 12.02.2018 начальнику Управління патрульної поліції в Івано-Франківській області Костенку О.О. про проведення перевірки на предмет дотримання вимог Закону України «Про дорожній рух» та Правил дорожнього руху при здійсненні торгівельної діяльності на автомобільній дорозі в центральній частині міста Івано-Франківська фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 із автобуса з назвою «ІНФОРМАЦІЯ_1» з подальшим письмовим повідомленням Івано-Франківської місцевої прокуратури, вчинені відповідачем безпідставно, поза межами повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Апеляційний суд не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини 1 ст. 5 КАС України особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права але одночасно вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Дана правова позиція відображена у постанові Верховного Суду від 25.01.2018 у справі № 800/399/17, постанові Верховного суду України від 15.11.2016 у справі № 800/301/16 та ряді інших.

Апеляційним судом встановлено, що прокурор не здійснював будь-яких перевірочних чи інших дій щодо позивача, а переписка з органом національної поліції жодним чином на його права та інтереси не вплинула.

Лист щодо перевірки дотримання вимог Закону України «Про дорожній рух» та Правил дорожнього руху від 12.02.2018 року не містить жодних вказівок щодо перевірки, в ньому взагалі не йде мова про перевірку діяльності ФОП ОСОБА_2

З огляду на зазначене, ОСОБА_2 не є безпосереднім учасником спірних публічно-правових відносин, а тому й не може оскаржувати до адміністративного суду вищевказану переписку.

Щодо існування публічно-правових відносин між Позивачем та Відповідачем, внаслідок чого порушено ряд норм процесуального права, апеляційний суд зазначає наступне.

Неправильне застосування норм процесуального права полягає у тому, що відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Вищенаведені положення частини 1 ст. 5 КАС України щодо права кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом порушених прав, свободи або законних інтересів слід розуміти в системному зв'язку з ч. 1 ст. 2 КАС України, з якої виливає, що захист прав та законних прав та інтересів юридичних осіб шляхом оскарження до адміністративного суду будь-яких рішень, дій чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень можливий лише у сфері публічно-правових відносин.

Пунктами 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; у якому хоча б одна сторона надає адміністративні послуги; у якому хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму.

Як зазначено у п. 3 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 8 від 20.05.2013 суди повинні звертати увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Скерування листа до управління патрульної поліції в Івано-Франківській області не може бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства, оскільки лист керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури № 67-250 вих-18 від 12.02.2018 року не є рішенням чи дією суб'єкта владних повноважень, що має обов'язкову силу для виконання, не спричинив правових наслідків безпосередньо для Позивача, та не порушив його прав та законних інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Відповідно скерування даного листа не є рішенням чи дією, яке в розумінні статті 19 КАС України може бути оскаржено до суду відповідно до ч. 1, ч. 2 ст. 55 Конституції України, ст. 2, ст. 5 КАС України, тому що з огляду на свій правовий статус прокурор в даному випадку не приймав управлінських рішень та не вчиняв дій публічно-правового характеру щодо позивача, а відтак між сторонами відсутні публічно-правові відносини.

Вказаний лист не встановлює, не змінює та не припиняє прав та законних інтересів Позивача, що свідчить про відсутність публічних правовідносин між Івано-Франківською місцевою прокуратурою і Позивачем, оскільки оскарженню можуть підлягати лише рішення чи дії суб'єкта владних повноважень (УПП в області), прийняті за наслідками розгляду вказаного листа (за наявності таких рішення чи дій).

Відповідно до положення ч. 1, ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист них інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від ' нього матеріали та їх копії.

Скерування запиту в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є реалізацією прокурором своїх представницьких повноважень і жодним чином не пов'язане із здійсненням управлінських функцій. Законність застосування представницьких повноважень перевіряється судом у провадженні якого знаходиться відповідна справа у разі звернення прокурора з позовом чи іншою заявою до нього.

Вказана позиція також підтверджується судовою практикою зокрема, постановою колегії суддів в адміністративних справах Верховного Суду України від 19 квітня 2016 справа № 807/2002/14; ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 липня 2017 року справа № 820/10590/15 (К/800/8506/16); постановою Великої Палати Верховного Суду від 11 квітня 2018 року справа № 820/583/16 (К/9901/7053/18).

Враховуючи, що відповідно до ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що діяльність прокуратури ґрунтується на засаді законності тобто такій організації суспільства та держави в якій забезпечується неухильне дотримання законодавства.

Тому, у відповідності до вказаних засад, Івано-Франківська місцева прокуратура була зобов'язана проінформувати відповідні органи державної влади, в даному випадку управління патрульної поліції в Івано - Франківській області, про встановлення можливих порушень законів України.

Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурору надано право отримувати інформацію від суб'єкта владних повноважень з метою встановлення для представництва прокурорам інтересів держави в суді.

Відповідно до даної статті, саме з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді прокурор має право на отримання належної суб'єкту владних повноважень інформації. А такими підставами є наявність порушення або загроза порушення інтересів держави та не здійснення або не належне здійснення їх захисту відповідним державним органом.

Тобто, встановлення наявності підстав для реалізації представницьких повноважень прокурора передує зверненню прокурора з позовною заявою на захист інтересів держави до суду. Оцінка повноти захисту інтересів держави суб'єктом владних повноважень можлива лише за результатом вивчення отриманої інформації. Таким чином, звернення з таким запитом до державного органу чи органу місцевого самоврядування повністю відповідає вимогам ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до частини 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Підстави вважати оскаржувані позивачем дії відповідача такими, що вчинені всупереч зазначеним у наведеній правовій нормі вимог, у справі відсутні.

Відповідно до частини 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Наведені вище в мотивувальній частині даного рішення апеляційного суду правові позиції Верховного Суду та Верховного Суду України в аналогічних спорах підтверджують висновки суду апеляційної інстанції у справі, що розглядається.

Відповідно до положень ст. 77 КАС кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В даній справі відповідач, як суб'єкт владних повноважень, довів належними та допустимими доказами правомірність своїх дій, які є предметом оскарження.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до переконання про те, що дії керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури Стефанишина Ігоря Ярославовича щодо надання письмової вказівки в листі-повідомленні № 67-250 вих-18 від 12.02.2018 начальнику Управління патрульної поліції в Івано-Франківській області Костенку О.О. про проведення перевірки на предмет дотримання вимог Закону України «Про дорожній рух» та Правил дорожнього руху при здійсненні торгівельної діяльності на автомобільній дорозі в центральній частині міста Івано-Франківська із автобуса з назвою «ІНФОРМАЦІЯ_1» з подальшим письмовим повідомленням Івано-Франківської місцевої прокуратури є правомірними і скасуванню не підлягають.

Згідно частин 1-4 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

З огляду на вищезазначене, вказаним вимогам оскаржуване рішення суду першої інстанції не відповідає.

Відповідно до пункту 2 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно частин 1 та 2 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Суд першої інстанції у справі, що розглядається, не повно з'ясував обставини справи, не дав належної оцінки встановленим обставинам, неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до ухвалення помилкового рішення, у зв'язку з чим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Оскільки суд апеляційної інстанції відмовляє в задоволенні позову до суб'єкта владних повноважень за апеляційною скаргою останнього, підстави для стягнення судових витрат зі сторін у справі відсутні.

Керуючись ст.ст. 229, 241, 242, 272, 286, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 370 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури Стефанишина Ігоря Ярославовича задовольнити.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 травня 2018 року у справі № 809/726/18 скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог Фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. С. Затолочний
судді Н. В. Бруновська
З. М. Матковська
Повний текст судового рішення складено 18.12.2018