Справа № 826/17874/17
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2018-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 грудня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Василенка Я. М., Шурка О. І.,

за участю секретаря Видмеденко О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом Виконуючого обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славоміра Ришардовича до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа ОСОБА_4 про визнання протиправним та скасування припису, за апеляційною скаргою Виконуючого обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славоміра Ришардовича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.08.2018, -

В С Т А Н О В И Л А:

Виконуючий обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славомір Ришардовича звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування індивідуального акту-припису Національного агента з питань запобігання корупції від 24.11.2017 №1307 про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.08.2018 позов залишено без задоволення.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.

В судове засідання сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, не з'явилися.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З матеріалів справи вбачається, наказом від 23.08.2017 № 361-К позивачем як керівником центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства, було призначено ОСОБА_4 на посаду директора Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів терміном 3 роки з 29 серпня 2017 року по 28 серпня 2020 року включно.

23.08.2017 року між Укравтодором та ОСОБА_4 було укладено контракт № 11, відповідно до якого керівник зобов'язується безпосередньо і через апарат Навчального центру здійснювати поточне керівництво Навчальним центром, забезпечувати його діяльність, ефективне використання та збереження закріпленого за Навчальним центром державного майна, а орган управління майном (Укравтодор) зобов'язується створювати належні умови для матеріального забезпечення і організації праці третьої особи.

Відповідно до пункту 6 розділу І Порядку проведення перевірок Національним агентством з питань запобігання корупції, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 11 серпня 2016 року № 2, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08 вересня 2016 року за № 1230/29360, та направлення на перевірку Національного агентства від 26 жовтня 2017 року № 30-22/44/17 (копія додається) з 30 жовтня по 03 листопада 2017 року включно проведено позапланову перевірку дотримання вимог Закону в Державному агентстві автомобільних доріг України.

За результатами перевірки складено Акт від 10 листопада 2017 року, в якому встановлено порушення вимог ч. 1 ст. 56 Закону України «Про запобігання корупції» під час організації проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, що передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та прийняття рішень про призначення осіб на відповідні посади з порушенням абзацу 1 ч. 2 ст. 58 Закону.

24.11.2017 Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) винесло рішення № 1307 «Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону».

Пунктом 1 зазначеного рішення було вирішено внести виконуючому обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодору) Новаку Славоміру Ришардовичу припис про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону від 24 листопада 2017 року № 1307.

Вказане стало причиною звернення позивача до суду з адміністративним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову,суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення є законним та обґрунтованим, ухваленим в межах повноважень та у повній відповідності з положеннями діючого законодавства, що регулює спірні правовідносини.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовідносини, що виникли між сторонами регулюються Конституцією України та Законом України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 N 1700-VII, який визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.

Згідно ст.11 Закону України «Про запобігання корупції» виключно Національному агентству з питань запобігання корупції належать повноваження щодо:

- проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції;

- здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання Антикорупційної стратегії;

- здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань, зокрема, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб;

- здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Як встановлено у ході апеляційного розгляду справи, відповідачем за результатами перевірки було виявлено, що спеціальна перевірка щодо ОСОБА_4 Укравтодором не проводилась. Посади керівників державних підприємств, установ, організацій, призначення яких здійснюється державними органами, не віднесені до категорії посад державної служби відповідно до Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-УІІІ, а зважаючи на норми статей 40, 41 Закону «Про державну службу», статуту Навчального центру та наказу Укравтодору № 11 від 02.11.2017, призначення ОСОБА_4 на посаду директора Навчального центру не було здійснено в порядку переведення або просування по службі.

Абзацом 8 ч. 1 ст. 56 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що у разі якщо призначення, обрання чи затвердження на посади здійснюється місцевою радою, спеціальна перевірка проводиться у встановленому цим Законом порядку стосовно призначених, обраних чи затверджених на відповідні посади осіб.

Згідно з абзацом 5 ч. 1 ст. 56 Закону України "Про запобігання корупції" спеціальна перевірка не проводиться лише щодо претендентів, які перебувають на посадах в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування та призначаються в порядку переведення чи просування по службі на посади в межах того ж органу або призначаються в порядку переведення на посади в інших державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування

Організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом. Для забезпечення організації проведення спеціальної перевірки керівник відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату може визначити відповідальний структурний підрозділ (ч. 2 ст. 56 Закону України «Про запобігання корупції»).

Переліком посад з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків, затвердженим Рішенням Національного агентствам з питань запобігання корупції від 17.06.2016 № 2, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 19.07.2016 за № 987/29117, визначено посади керівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання державної форми власності та їх заступників, призначення яких здійснюється державними органами такими, що є посадами з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків.

Наказом Укравтодору від 02.11.2011 року № 23 затверджено статут Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів, який є професійно-технічним і навчальним закладом, заснованим на загальнодержавній власності і належить до сфери управління Укравтодору.

Відповідно до пункту 1.1 Статуту Навчального центру Укравтодор є Органом управління майном Навчального центру. Навчальний центр по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів, який входить до сфери управління Укравтодору, за своєю організаційно- правовою формою є державною організацією (установою, закладом).

Згідно з пунктом 7 зазначеного статуту управління Навчальним центром здійснює директор (керівник), а наймання та звільнення з посади керівника здійснюється Органом управління майном шляхом укладання з ним контракту.

Враховуючи викладені норми, стосовно особи, яка призначається керівником Навчального центру, має проводитись спеціальна перевірка відповідно до вимог ст. 56 Закону України «Про запобігання корупції».

Посади керівників державних підприємств, установ, організацій, призначення яких здійснюється державними органами, не віднесені до категорії посад державної служби відповідно до Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VІІІ.

Навчальний центр за своєю організаційно-правовою формою є державною організацією, і відповідно до ч. 1 ст. 40 Закону України «Про державну службу» №889 просування державного службовця по службі здійснюється з урахуванням професійної компетентності шляхом зайняття вищої посади за результатами конкурсу відповідно до цього Закону.

Вказане свідчить, що призначення ОСОБА_4 на посаду директора Навчального центру не здійснено в порядку переведення або просування по службі, а відтак, стосовно нього мала бути проведена спеціальна перевірка відповідно до ст. 56 Закону України «Про запобігання корупції».

Апелянт вказує, що рішення про призначення на посаду після проведення спеціальної перевірки приймається лише щодо осіб, вказаних у пункті 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції», тобто, щодо осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Натомість, аналогічної вимоги щодо осіб, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (відповідно до підпункту «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону), Закон «Про запобігання корупції» не містить.

Таким чином, на думку апелянта, при призначенні третьої особи на посаду керівника державної установи (навчального центру), який за своїм статусом прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави, повторне проходження ОСОБА_4 спеціальної перевірки (та отримання відповідної довідки) не було обов'язковим, а позивач, реалізуючи своє право на призначення, діяв у межах та у спосіб, що визначений Конституцією і законодавством України.

Однак, відповідно до ст. 3 Закону України "Про запобігання корупції" суб'єктами, на яких поширюється дія цього Закону, зокрема, є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до підпункту «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону особами, які для цілей Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, особи, які входять до складу наглядової ради державного банку, державного підприємства або державної організації, що має на меті одержання прибутку.

Згідно зі ст. 81 ЦК України, юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

У зв'язку з цим державні та комунальні підприємства та інші юридичні особи, які створені розпорядчим актом Президента України, органу державної влади або органу місцевого самоврядування, є юридичними особами публічного права.

Відповідно до ч. 3 ст. 65 ГК України, керівник підприємства, головний бухгалтер, члени наглядової ради (у разі її утворення), виконавчого органу та інших органів управління підприємства відповідно до статуту є посадовими особами цього підприємства. Статутом підприємства посадовими особами можуть бути визнані й інші особи.

Таким чином, посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у пункті 1 ч. 1 ст. 3 Закону, мають ті самі права та обов'язки для цілей Закону, що й особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 56 Закону стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, а також посад з підвищеним корупційним ризиком, перелік яких затверджується Національним агентством, проводиться спеціальна перевірка, у тому числі щодо відомостей, поданих особисто.

Отже, посада директора Навчального центру не є посадою, пов'язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону, однак, згідно з зазначеним Законом є посадою, на яку призначаються особи, що прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в розумінні підпункту «а» пункту 2 частини першої статті 3 Закону.

Винесеним приписом зобов'язано керівника Укравтодору провести службове розслідування з метою виявлення причин та умов, що сприяли невиконанню посадовими особами Державного агентства автомобільних доріг України вимог ч. 1 ст. 56, ч. 2 ст. 58 Закону України "Про запобігання корупції".

На виконання вказаного припису Укравтодор листом від 13.12.2017 № 6085/1/10-11-2690/10 повідомив Національне агентство про видання наказів від 05 грудня 2017 року № 266-ВДС «Про порушення дисциплінарного провадження відносно начальника Відділу управління персоналом ОСОБА_5.», від 06.12.2017 № 464 «Про проведення службового розслідування» та від 12.12.2017 № 273-ВДС «Про оголошення зауваження ОСОБА_5.».

Враховуючи викладене в сукупності, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують.

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Виконуючого обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славоміра Ришардовича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.08.2018 у справі за адміністративним позовом Виконуючого обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України Новак Славоміра Ришардовича до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа ОСОБА_4 про визнання протиправним та скасування припису - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.08.2018 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. І. Шурко

Повний текст постанови виготовлено 19.12.2018