Справа № 335/13555/15-а
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2018-12-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 грудня 2018 року

Київ

справа №335/13555/15-а

провадження №К/9901/42388/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Запорізької міської ради, третя особа - Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради про визнання протиправним рішення та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Запорізької міської ради на постанову Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя у складі судді Ворбйова А.В. від 24 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чабаненко С.В., Прокопчук Т.С., Шлай А.В. від 29 березня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2015 року ОСОБА_3, ОСОБА_4 звернулись до суду з позовом до Запорізької міської ради, третя особа - Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, у якому просили:

- визнати протиправними та скасувати рішення Запорізької міської ради № 14 та №16 від 30 червня 2015 року про відмову в наданні дозволу ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення садівництва;

- зобов'язати Запорізькому міську раду розглянути заяву ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки НОМЕР_1 орієнтовною площею 0,0750 га в обслуговуючому садово-городницькому кооперативі № 3 «Дружба» по АДРЕСА_1, для ведення садівництва та подальшої передачі її у власність;

- зобов'язати Запорізькому міську раду розглянути заяву про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки НОМЕР_2 орієнтовною площею 0,0600 га в обслуговуючому садово-городницькому кооперативі № 3 «Дружба» по АДРЕСА_1, для ведення садівництва та подальшої передачі її у власність.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 24 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року, позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано рішення Запорізької міської ради № 14 та №16 від 30 червня 2015 року про відмову в наданні дозволу ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення садівництва. Зобов'язано Запорізькому міську раду розглянути заяву ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки НОМЕР_1 орієнтовною площею 0,0750 га в обслуговуючому садово-городницькому кооперативі №3 «Дружба» по АДРЕСА_1 для ведення садівництва. Зобов'язано Запорізькому міську раду розглянути заяву ОСОБА_4 про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки НОМЕР_2 орієнтовною площею 0,0600 га в обслуговуючому садово-городницькому кооперативі №3 «Дружба» по АДРЕСА_1 для ведення садівництва.

3. Рішення судів мотивовані тим, що рішення Запорізької міської ради № 14 та №16 від 30 червня 2015 року не містять мотиви відмови у наданні позивачам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення садівництва, що не узгоджуються з вимогами частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Запорізька міська рада звернулась із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та закрити провадження у справі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_3, ОСОБА_4 звернулись до Запорізької міської ради із заявами №С-3637-Ш від 29 липня 2013 року та П-3639 від 29 липня 2013 року про надання згоди на розробку проекту землеустрою що відведення земельних ділянок земельної ділянки НОМЕР_1 та НОМЕР_2 в обслуговуючому садово-городницькому кооперативі № 3 «Дружба».

30 червня 2015 року Запорізькою міською радою прийнято рішення № 16 «Про відмову в наданні дозволу ОСОБА_4 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки НОМЕР_2 орієнтованою площею 0,0600 в ОСГК № 3 «Дружба» по вулиці по АДРЕСА_1 для ведення садівництва», яким вирішено відмовити ОСОБА_4 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки НОМЕР_2 в ОСГК № 3 «Дружба» по АДРЕСА_1 для ведення садівництва та подальшої передачі її у власність.

30 червня 2015 року Запорізькою міською радою прийнято рішення № 14 «Про відмову в наданні дозволу ОСОБА_3 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки НОМЕР_1 орієнтованою площею 0,0750 га в ОСГК № 3 «Дружба» по АДРЕСА_1 для ведення садівництва», яким вирішено відмовити ОСОБА_3 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки НОМЕР_2 в ОСГК № 3 «Дружба» по АДРЕСА_1 для ведення садівництва та подальшої передачі її у власність.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Запорізької міської ради обґрунтована тим, що оспорювані рішення прийнято у відповідності до норм чинного законодавства та в межах компетенції, наданої законом. Справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

7. У запереченні на касаційну скаргу ОСОБА_3, ОСОБА_4, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

8. Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

9. За змістом частин першої - третьої та п'ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

10. Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

11. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

12. Статтями 125, 126 Земельного кодексу України визначено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" .

13. За змістом частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, зокрема, про: визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії.

14. Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

15. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, в порушення вимог статті 118 Земельного кодексу України, Запорізька міська рада, приймаючи оспорювані рішення, не навела мотивів відмови позивачам в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

16. Аналіз частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

17. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

18. Суди попередніх інстанцій у контексті спірних правовідносин дійшли висновку, що відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести усі підстави відмови, а тому за відсутності таких мотивів рішення Запорізької міської ради підлягають визнанню протиправними та скасуванню.

19. Відповідно до статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що викладені вище критерії відповідачем не дотримані, що тягне за собою необхідність зобов'язання вчинити дії.

21. Що стосується доводів, викладених у касаційній скарзі, відносно того, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід зазначити наступне.

22. Згідно із частиною першою та другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

23. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

24. Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

25. За правилами пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

26. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).

27. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

28. Предметом спору в цій справі є рішення міської ради про відмову в наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність. Питання, пов'язаного з визнанням права власності на земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб, у позивачів не виникало.

29. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов'язані з неправомірністю його прийняття.

30. З огляду на наведене, міська рада під час прийняття спірних рішень здійснювала владні управлінські функції, оскільки в цих правовідносинах орган місцевого самоврядування реалізовував свої контрольні функції у сфері управління діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

31. Аналогічну правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловила у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/17.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Запорізької міської ради залишити без задоволення, а постанову Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя від 24 жовтня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців