Справа № 823/1044/18
Суддя: Коротких Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2018-12-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 823/1044/18 Суддя (судді) першої інстанції: О.А. Рідзель
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 грудня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Коротких А.Ю.,

суддів: Ганечко О.М.,

Сорочка Є.О.,

при секретарі Григорук В.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 липня 2018 року у справі за адміністративним позовом Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради до Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради та ПП "Зелена Країна" про визнання протиправним та скасування попередження і зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся Департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради з позовом до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, треті особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради та приватне підприємство «Зелена Країна», в якому просив: визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №2272/4-16 від 01.11.2017 року; зобов'язати відповідача зареєструвати бюджетне зобов'язання за договором №225 від 30.10.2017 року та додатковою угодою №1 від 30.10.2017 року, укладеними між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради та ПП «Зелена Країна».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25 липня 2018 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано попередження управління Державної Казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області про неналежне виконання бюджетного законодавства від 01.11.2018 року №2272/4-16. Зобов'язано управління Державної Казначейської служби України у м.Черкасах Черкаської області вирішити питання про реєстрацію бюджетного зобов'язання за договором від 30.10.2017 року №225 та додатковою угодою від 30.10.2017 року №1, укладеними між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради та ПП «Зелена країна», з урахуванням правової позиції, наданої судом у цьому рішенні. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області подало апеляційну скаргу. В апеляційній скарзі апелянт, посилаючись на неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, невідповідність висновків суду обставинам справи та на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

На адресу суду надійшли відзиви на апеляційну скаргу від Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради та Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, в яких останні просять апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Також, 26.09.2018 року Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області подало до суду апеляційної інстанції клопотання про залучення в якості третьої особи на стороні відповідача Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Колегія суддів з цього приводу зазначає, що згідно з ч. 2 ст. 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Зазначена норма процесуального права передбачає стадії, на яких суд першої інстанції може вирішити питання про залучення до участі у справі третьої особи.

Залучення до участі у справі третьої особи на стадії апеляційного провадження Кодексом адміністративного судочинства України - не передбачено.

Таким чином, колегія суддів на даній стадії не наділена повноваженнями залучати до участі у справі третю особу на стороні відповідача - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, які з'явились у судове засідання, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято рішення від 16.08.2016 №1022 «Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти» (далі - Рішення № 1022).

Пунктом 1 Рішення №1022 департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі».

Пунктом 4 Рішення №1022 визначено відповідальними за підготовку і надання централізованій закупівельний організації річних планів закупівель з додатками, заявок на проведення торгів, а також інших документів, необхідних для проведення торгів в інтересах замовників, зокрема й тих, які є отримувачами коштів міського бюджету - директорів департаментів та, у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності, - керівників комунальних підприємств міста.

30.10.2017 року між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради (замовником № 1 за договором), Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (замовником № 2 за договором) та приватним підприємством «Зелена країна» (постачальником за договором) був укладений договір надання послуг №225 на загальну суму 732 000 грн. 00 коп. (фінансування 2017 року - 211 200 грн. 00 коп. та фінансування 2018 року - 520 500 грн. 00 коп.), згідно пункту 1 якого постачальник зобов'язується надати, а платник зобов'язується прийняти і оплатити послуги у сфері рослинництва, у строк з жовтня 2017 року по грудень 2018 року.

30.10.2017 року Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, Департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради та ПП «Зелена країна» уклали додаткову угоду №1 до договору про надання послуг №78 від 22.03.2017 року, згідно з якою п. 3.1 вказаного договору виклали в наступній редакції: «ціна договору становить 732 000 грн. 00 коп., фінансування 2017 року - 99 820 грн. 00 коп. та фінансування 2018 року - 632 180 грн. 00 коп.

На підставі вимог бюджетного законодавства України, з метою реєстрації бюджетного зобов'язання Департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради подав до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області додаткову угоду №1 від 30.10.2017 року до договору про надання послуг №225 від 30.10.2017 року, однак останній повернув подані документи без виконання та застосував до позивача заходи впливу у вигляді попередження №2272/4-16 від 01.11.2017 року про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою усунення порушень у строк до 30 календарних днів.

Підставою застосування до позивача такого заходу впливу, як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, стала відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, що на думку відповідача є порушенням абз. 2 п. 2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №309 від 02.03.2012 року та відповідно до п. 21 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України є порушенням бюджетного законодавства.

Позивач, не погоджуючись з вищезазначеними діями відповідача, звернувся до суду з відповідним позовом за захистом своїх прав.

Колегія суддів, розглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, дійшла висновку про її обґрунтованість з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у сфері проведення публічних закупівель регулюються Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII.

Відповідно до ч. 2 ст. 7 вказаного Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів:

до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю;

вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках:

відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, передбачених абзацом другим цієї частини;

відміни процедури закупівлі;

набрання законної сили рішенням суду про визнання результатів процедури закупівлі недійсними;

на період призупинення процедури закупівлі;

наявності відповідного рішення органу оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.

При цьому, органи Казначейства діють на підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року №460/2011 «Про Положення про Державну казначейську службу України», постанови Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 215 «Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України», а також Положення про управління (відділення) Державної казначейської служби України у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського значення, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12.10.2011 року № 1280

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 12.10.2011 року № 1280 Управління Казначейства відповідно до покладених на них завдань та в установленому законодавством порядку:

- здійснюють реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;

- здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів;

- застосовують або здійснюють заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.

Управління Казначейства в установленому порядку мають право:

- повертати без виконання документи, подані розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами і стягувачами у передбачених законодавством випадках;

- надавати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зупиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бюджетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань

- звертатись до суду, в тому числі у разі виявлення порушень бюджетного законодавства.

На виконання вимог Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 року № 309 (далі - Порядок № 309), Управління перевіряє документи згідно з вимогами законодавства у сфері закупівель.

Відповідно до пункту 2.9 Порядку № 309 органи Казначейства не реєструють зобов'язання у разі відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України.

Відповідно до частини 2 статті 7 ЗУ «Про публічні закупівлі», Управління:

- до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність в електронній системі закупівель: договору про закупівлю, річного плану закупівель, звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю.

- вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, зазначених вище.

Перевірка наявності вищезазначених документів проводиться шляхом перегляду документів, розміщених в електронній системі закупівель відповідним відділом Управління, який здійснює обслуговування замовника.

Матеріали справи свідчать, що розглядаючи питання про наявність у позивача документів та їх відповідність вимогам законодавства у сфері закупівель, відповідач посилався на відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - Департаменту соціальної політики Черкаської міської ради, в зв'язку з чим подання на реєстрацію бюджетних зобов'язань за договором від 30.10.2017 року №225 є порушенням Порядку №309.

Враховуючи те, що порушення Порядку №309, відповідно до пункту 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України являється порушенням бюджетного законодавства, Управлінням, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України до позивача був застосований такий захід впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення бюджетного законодавства.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що Управління діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стосовно висновків суду першої інстанції, що відповідачем не надано оцінку та не досліджено наявність належним чином оформлених процедур закупівлі замовником - Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, як централізованою закупівельною організацією, колегія суддів зазначає, що виходячи з вимог діючого законодавства України, перевіряти дотримання процедур закупівлі Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради не входить в повноваження Управління, так як згідно з пунктом 3 статті 7 ЗУ «Про публічні закупівлі», органи, уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають право втручатися в проведення процедур закупівель.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про публічні закупівлі» централізовані закупівельні організації - юридичні особи, що визначаються Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування як замовники, які організовують і проводять процедури закупівель та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону. Централізовані закупівельні організації набувають усіх прав та обов'язків замовників, що визначені цим Законом, та несуть відповідальність згідно із законами України. Особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що Кабінетом Міністрів України не затверджено відповідних нормативно-правових актів, які визначають особливості створення та діяльності централізованої закупівельної організації в м. Черкасах.

Таким чином, правові підстави здійснення діяльності централізованими закупівельними організаціями, визначеними органами місцевого самоврядування (зокрема, Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради) виникатимуть після затвердження Кабінетом Міністрів України та набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами, які визначатимуть особливості створення та діяльності таких організацій.

Отже, діючим законодавством України не передбачено проведення процедур закупівлі замовником - Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, як централізованою закупівельною організацією.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2016 року № 928 «Про реалізацію пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації» (далі - Постанова № 928) затверджено Порядок реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації в інтересах Секретаріату Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади в рамках реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації.

Відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 459, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державних та публічних закупівель.

В зв'язку з викладеним, на виконання Постанови № 928 наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 12.01.2017 року № 20 визначено державну установу «Професійні закупівлі» відповідальною за виконання функцій централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту та затверджено перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація.

Таким чином, на сьогодні чинним законодавством України визначена єдина державна установа «Професійні закупівлі», яка може здійснювати функції централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту.

Крім того, колегія суддів зазначає, що Постановою № 928 затверджено виключний перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація, який складається з п'ятнадцяти позицій.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

На думку колегії суддів, оскаржуване рішення прийняте судом першої інстанції за неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи та за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими.

Доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Управління державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області - задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 липня 2018 року - скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтями 329, 331 КАС України.

Головуючий суддя: Коротких А.Ю.

Судді: Ганечко О.М.

Сорочко Є.О.

Повний текст постанови виготовлено 21 грудня 2018 року.