Справа № 813/1413/17
Суддя: Мікула Оксана Іванівна
Дата ухвалення: 2018-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 грудня 2018 рокуЛьвів№ 857/2454/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Мікули О.І.,

суддів - Качмара В.Я., Курильця А.Р.,

з участю секретаря судового засідання - Федчук М.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в залі суду апеляційну скаргу Львівського міського комунального підприємства "Львівтеплоенерго" на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року у справі № 813/1413/17 за адміністративним позовом Львівського міського комунального підприємства "Львівтеплоенерго" до Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, визнання незаконною і скасування вимоги, -

суддя в 1-й інстанції - Мартинюк В.Я.,

час ухвалення рішення - 20.09.2018 року, 11:30 год,

місце ухвалення рішення - м. Львів,

дата складання повного тексту рішення - 20.09.2018 року,

в с т а н о в и в:

Позивач - ЛМКП «Львівтеплоенерго» звернулося в суд з позовом до відповідача - Західного офісу Державної аудиторської служби України, в якому просив визнати протиправними дії при проведенні ревізії, складання Акта ревізії, наданні висновків на заперечення на акт ревізії та оформленні вимоги про усунення порушень; визнання незаконною та скасування Вимоги про усунення порушень законодавства за №06-15м/2137 від 28 березня 2017 року.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, позивач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, а тому вона наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. Оскаржувана в межах цієї адміністративної справи вимога, будучи обов'язковою до виконання, прийнята відповідачем із порушенням законодавчих вимог, а отже є протиправною, оскільки її резолютивна частина містить виключно вказівку «усунути виявлені порушення згідно з вимогами чинного законодавства», тобто вона не конкретизована, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень. Зміст цієї вимоги зводиться до спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів те, які саме заходи необхідно вжити для усунення виявлених порушень, що, по суті, унеможливлює її виконання, а тому свідчить про незаконність такої. Таким чином, оскаржувана вимога не відповідає критеріям чіткості та зрозумілості акта індивідуальної дії, що має наслідком її неоднозначне трактування та впливає на можливість реалізації обов'язку позивача виконати юридичне волевиявлення суб'єкта владних повноважень, тому не відповідає одній з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що згідно зі ст.2 КАС України підлягає встановленню адміністративним судом, а саме: обґрунтованості. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Представник відповідача подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказав, що вимога не може бути оскаржена в судовому порядку як самостійне рішення, оскільки воно не породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача, а заперечення проти вимог контролюючого органу підлягають розгляду в межах справи за зверненням органу державного фінансового контролю про стягнення збитків. Розглядаючи питання про наявність чи відсутність завданих збитків у процесі здійснення господарської діяльності між господарюючими суб'єктами та фізичними особами на підставі договорів (ЛМКП та контрагентами, фізичними особами) в процесі повноти виконання договорів, підставності перерахунку коштів та правильності розрахунків за виконаними роботами чи отриманими послугами, надаючи правову оцінку таким відносинам, адміністративний суд перебирає на себе повноваження, що за предметною підсудністю належать іншим судам. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Учасники справи у судове засідання не з'явилися, про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи у відсутності учасників справи за наявними у справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.

Відповідно до положень ч.4 ст.229 КАС України фіксація судового розгляду технічними засобами не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача та перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності ЛМКП «Львівтеплоенерго» за період з 01 січня 2014 року по 31 жовтня 2016 року Західним офісом Держаудитслужби складено акт від 28 лютого 2017 року за №06-24/5 та надіслано обов'язкову вимогу щодо усунення порушень законодавства від 28 березня 2017 року за №06-15м/2137.

Ревізією встановлено фінансові порушення на загальну суму 9255,7 тис. грн., в т.ч. фінансових порушень, що призвели до втрат - 6080,10 тис. грн., з яких недоотримання фінансових ресурсів - 986100 тис. грн., незаконні витрати - 5094,0 тис. грн., нецільове витрачання коштів - 715000 грн., інших фінансових порушень - 2460,7 тис. гривень.

Вжитими заходами забезпечено часткове усунення порушень, що призвели до втрат на загальну суму 1497, 0 тис грн.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач звернувся до суду про скасування обов'язкової вимоги, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та містить зобов'язання відшкодувати такі, разом з тим, збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, тому позовні вимоги в частині визнання незаконною та скасування Вимоги про усунення порушень законодавства за №06-15м/2137 від 28 березня 2017 року є безпідставними та не підлягають задоволенню. Крім того, дії відповідача щодо проведення ревізії, складання акта ревізії, надання висновків на заперечення на акт ревізії та оформлення вимоги про усунення порушень самі по собі не порушують прав позивача, тому не можуть визнаватись протиправними, у зв'язку з чим позов у цій частині також є безпідставним та не підлягає задоволенню.

Такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідають нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильними, законними та обґрунтованими, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно з п.1 ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Оцінюючи правомірність дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у ст.2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Відповідно до ч.1 ст.2 цього Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Ст.4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачає, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.8 цього Закону орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів.

П. 7 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачає, що органам державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Відповідно до п.13 ст.10 цього Закону органу державного фінансового контролю надано також право при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Згідно з ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до п.1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов'язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (пп.4 п.4 Положення).

П.6 цього Положення передбачає, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пп.9 п.4 Положення у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави.

З системного аналізу вищенаведених правових норм можна дійти висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Як вбачається з матеріалів справи, оспорювана вимога вказує на виявлені збитки та їх розмір, у вказаній вимозі немає формулювання відкоригувати роботу підконтрольної установи.

Виявлені порушення: проведення розрахунків за укладеними договорами, перераховані, надані та отримані кошти (кошти благодійної допомоги, надані позики, отримання позивачем коштів субвенції з Державного бюджету України, оплата послуг з технічного нагляду), неотримання коштів підприємством за дебіторською заборгованістю, строк позовної давності за якою закінчився) неможливо усунути шляхом корегування роботи підприємства.

Таким чином, у вимозі Західного офісу міститься інформація про наявність збитків, разом з тим, вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред'явлення вимоги, оскільки такі збитки усуваються шляхом їх стягнення в судовому порядку.

Колегія суддів звертає увагу на те, що порушення, які спричинили завдання матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету і підприємству, зважаючи на відсутність їх добровільного відшкодування, необхідно усувати та відшкодовувати шляхом примусового стягнення у судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, тому правильність обчислення таких збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом, який розглядає адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

При цьому, колегія суддів відхиляє як безпідставні покликання апелянта на те, що оскаржувана вимога не конкретизована, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, оскільки перевірка обґрунтованості/ необґрунтованості висновків органу державного фінансового контролю, фактичної наявності та розміру заподіяної шкоди має перевірятися судом, який розглядатиме позов органу державного фінансового контролю про стягнення виявлених збитків.

Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що зв'язку із визначенням розміру збитків у спірній вимозі, перевірку обґрунтованості вимог контролюючого органу має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, а тому позовні вимоги в частині визнання незаконною та скасування Вимоги про усунення порушень законодавства за №06-15м/2137 від 28 березня 2017 року є безпідставними та не підлягають задоволенню.

Враховуючи наведене, колегія суддів також погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправними дій відповідача щодо проведення ревізії, складання акта ревізії, надання висновків на заперечення на акт ревізії та оформлення вимоги про усунення порушень, оскільки такі самі по собі не порушують прав позивача.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що вибір способу усунення виявлених порушень покладається на посадових осіб об'єктів контролю, а не на Держаудитслужбу, оскільки зазначення конкретних чи чітко визначених способів (шляхів) усунення виявлених ревізією порушень може обмежити право вибору об'єкта контролю у застосуванні інших способів усунення порушень, які встановлені законодавством.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Колегія суддів також звертає увагу на п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09 грудня 1994 року Справа "Руїз Торіха проти Іспанії" (серія А, №303А): Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду першої інстанції, то відповідно до ч.6 ст.139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 139, 229, 242, 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Львівського міського комунального підприємства "Львівтеплоенерго" залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року у справі № 813/1413/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий- суддя О.І. Мікула

Судді В.Я. Качмар

А.Р. Курилець

Повне судове рішення складено 20 грудня 2018 року.