Справа № 810/1754/16
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2018-10-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В., Антонюк Н. О., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Прокопенка О. Б.
у справі № 810/1754/16 (провадження № 11-615апп18)
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Агро-ІВ» (далі - ТОВ
«Агро-ІВ») до Головного територіального управління юстиції у Київській області
(далі -ГТУЮ у Київській області), треті особи: Управління Держгеокадастру в Обухівському районі Київської області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Роза-Л» (далі - ТОВ «Роза-Л»), про скасування рішень
Короткий виклад історії справи
У травні 2016 року ТОВ «Агро-ІВ» звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до ГТУЮ у Київській області, треті особи: Управління Держгеокадастру в Обухівському районі Київської області, ТОВ «Роза-Л», у якому просило скасувати рішення державних реєстраторів управління державної реєстрації ГТУЮ у Київській області від 08 вересня 2015 року № 24250892; від 21 серпня 2015 року № 23856311; від 20 серпня 2015 року № 23820650; від 21 серпня 2015 року № 23855455; від 14 серпня 2015 року № 23666328; від 14 серпня 2015 року № 236654300; від 15 вересня 2015 року № 24432965; від 08 вересня 2015 року № 24250177; від 19 серпня 2015 року № 23791286; від 19 серпня 2015 року № 23786465 про державну реєстрацію за ТОВ «Роза-Л» права оренди на земельні ділянки.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що спірні рішення підлягають скасуванню, оскільки управління державної реєстрації ГТУЮ у Київській області всупереч вимогам чинного законодавства повторно зареєструвало право оренди на ті ж самі земельні ділянки за ТОВ «Роза-Л» під час дії укладених договорів оренди землі з ТОВ «Агро-ІВ», які є чинними та в судовому порядку недійсними не визнавалися.
01 серпня 2008 року ТОВ «Агро-ІВ» уклало договори оренди із ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 та ОСОБА_14 на земельні ділянки з кадастровими номерами: НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5, НОМЕР_6, НОМЕР_7, НОМЕР_8, НОМЕР_9, НОМЕР_10, НОМЕР_11, строком на 10 років. Ці договори оренди зареєстровані Обухівським відділом Київської регіональної філії Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру», про що внесено відповідні записи до Книги реєстрації державних актів про право власності на землю, договорів оренди землі.
Відповідно до актів приймання-передачі ці земельні ділянки передані ТОВ «Агро-ІВ» фізичними особами - власниками земельних ділянок, що підтверджується листом управління Держгеокадастру в Обухівському районі Головного управління Держгеокадастру у Київській області (правонаступником управління Держкомзему в Обухівському районі Київської області) від 12 липня 2016 року б/н.
У березні 2016 року ТОВ «Агро-ІВ» стало відомо, що управлінням державної реєстрації ГТУЮ у Київській області у серпні - вересні 2015 року здійснено державну реєстрацію вищезазначених земельних ділянок за ТОВ «Роза-Л» на підставі договорів оренди, укладених між ТОВ «Роза-Л» та фізичними особами - власниками земельних ділянок, а саме: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_15
Земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_12 у грудні 2013 року перейшла у власність ОСОБА_15 від ОСОБА_13 на підставі свідоцтва про право на спадщину, а земельні ділянки з кадастровими номерам НОМЕР_10 й НОМЕР_13 у лютому 2015 року перейшли у спільну часткову власність ОСОБА_16 та ОСОБА_17 І від ОСОБА_14 на підставі свідоцтва про право на спадщину.
З інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна вбачається, що державними реєстраторами управління державної реєстрації ГТУЮ у Київській області прийняті рішення про державну реєстрацію права оренди земельних ділянок за ТОВ «Роза-Л», а саме:
- державним реєстратором ОСОБА_18 прийнято рішення № 24250892 від 08 вересня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2;
- державним реєстратором ОСОБА_19 прийнято рішення № 23856311 від 21 серпня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_3;
- державним реєстратором ОСОБА_20 прийнято рішення № 23820650 від 20 серпня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_4;
- державним реєстратором ОСОБА_19 прийнято рішення № 23855455 від 21 серпня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_5;
- державним реєстратором ОСОБА_21 прийнято рішення № 23666328 від 14 серпня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_6;
- державним реєстратором ОСОБА_22 прийнято рішення № 23665430 від 14 серпня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_7;
- державним реєстратором ОСОБА_23 прийнято рішення № 24432965 від 15 вересня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_8;
- державним реєстратором ОСОБА_24 прийнято рішення номер № 24250177 від 08 вересня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_9;
- державним реєстратором ОСОБА_25 прийнято рішення № 23791286 від 19 серпня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_10;
- державним реєстратором ОСОБА_26 прийнято рішення № 23786465 від 19 серпня 2015 року про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_11.
Вважаючи рішення державних реєстраторів управління державної реєстрації ГТУЮ у Київській області з подвійної реєстрації договорів оренди земельних ділянок протиправними і такими, що прийняті з порушенням вимог Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-ІV), Земельного кодексу України
(далі - ЗК України), Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV), позивач просить їх скасувати.
Київський окружний адміністративний суд постановою від 25 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року, позов задовольнив.
Судові рішення мотивовані тим, що відповідач зобов'язаний був перевірити факт попередньої реєстрації права оренди на земельні ділянки з метою уникнення подвійної реєстрації, що є порушенням Закону № 1952-ІV.
Не погодившись із такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, у березні 2017 року ГТУЮ у Київській області звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування судових рішень попередніх інстанцій і просить відмовити у задоволенні позову, оскільки цей спір випливає з договірних відносин і має вирішуватись за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
На обґрунтування касаційної скарги ГТУЮ у Київській області зазначило, що цей спір фактично виник з підстав укладення власниками земельних ділянок договорів оренди, тобто на вирішення адміністративного суду передано спір щодо визначення належного орендаря цих ділянок, тоді як право власності виникає після державної реєстрації, однак на підставі договору, а тому він не є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду не погодилась із висновками судів попередніх інстанцій, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, у зв'язку з чим 03 жовтня 2018 року ухвалила судове рішення, яким скасувала Київського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2017 року, а провадження у справі закрила.
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що цей спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (право оренди на спірні земельні ділянки), не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняті відповідачем оскаржувані рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача.
ВеликаПалата Верховного Суду вважає, що характер спору, який виник між державним реєстратором та позивачем, є приватноправовим.
Спір про визнання протиправними і скасування рішень (якщо рішення виконані) та запису про державну реєстрацію права оренди на земельні ділянки в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно пов'язаний з порушенням прав позивача на земельні ділянки іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо того ж самого нерухомого майна.
Позивач фактично обґрунтував позовні вимоги наявністю у нього права оренди і відсутністю такого права у ТОВ «Роза-Л» і, як наслідок, відсутністю в останнього правомірного інтересу щодо фіксації свого права оренди у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Отже, ухвалюючи рішення, суди попередніх інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором між позивачем і ТОВ «Роза-Л» щодо права на спірні земельні ділянки, яке підлягає державній реєстрації.
З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір про скасування рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки та (якщо таке рішення виконане) про скасування запису про проведену державну реєстрацію права оренди земельної ділянки має розглядатися як спір, який пов'язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо тієї ж земельної ділянки. Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено аналогічний запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.
ТакожВелика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваних реєстраційних дій, тобто останні були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного запису в реєстрі, також вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких здійснено спірний запис.
Отже, спір у цій справі, на думку Великої Палати Верховного Суду, не є публічно-правовим. Оскарження рішень про державну реєстрацію права оренди земельних ділянок безпосередньо пов'язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо земельної ділянки з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права оренди цих же земельних ділянок. Такий спір має приватноправовий характер. З огляду на суб'єктний склад сторін спору він може вирішуватися за правилами господарського чи цивільного судочинства залежно від того, чи буде залучений до участі у справі в якості відповідача орендодавець (фізична особа).
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до ч. 3 ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України
(далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень ч. 2 ст. 55 ОсновногоЗакону. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що ст. 17 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття судами оскаржуваних рішень) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті ст. 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (п. 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України, в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС Україниє переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішень відповідача від 08 вересня 2015 року № 24250892; від 21 серпня 2015 року № 23856311; від 20 серпня 2015 року № 23820650; від 21 серпня 2015 року № 23855455; від 14 серпня 2015 року № 23666328; від 14 серпня 2015 року № 236654300; від 15 вересня 2015 року №24432965; від 08 вересня 2015 року № 24250177; від 19 серпня 2015 року № 23791286; від 19 серпня 2015 року № 23786465 про державну реєстрацію прав оренди земельних ділянок з кадастровими номерами НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5, НОМЕР_6, НОМЕР_7, НОМЕР_8, НОМЕР_9, НОМЕР_10, НОМЕР_11, розташованих в адміністративних межах Криворізької сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області.
На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Агро-ІВ» зазначило, що відповідач, приймаючи вказані рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону № 1952-IV щодо встановлення відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятих відповідачем рішень, які за своєю юридичною природою є рішеннями суб'єкта владних повноважень та повинні прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено державним реєстратором шляхом прийняття оскаржуваних рішень без дотримання встановленої законом процедури.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно зі ст. 9 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень або відмову в такій реєстрації.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх
обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором (як суб'єктом владних повноважень) під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого законом порядку прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зокрема правомірність здійснення повторної реєстрації похідного речового права - права користування земельними ділянками в разі наявного та зареєстрованого тотожного права на ті самі земельні ділянки за іншим користувачем. Питання правомірності чи неправомірності набуття позивачем або ТОВ «Роза-Л»права користування згаданими вище земельними ділянками, як і питання, пов'язані з реалізацією фізичними особами (власниками земельних ділянок)права власності зазначені земельні ділянки чи дотримання умов укладених ними цивільно-правових угод, перед судом не порушено.
Такий висновок також випливає із аналізу порядку набуття прав на земельну ділянку.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Так, право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до ч. 5 ст. 6 Закону № 161-XIV.
Статтею 125 ЗК України передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно до ст. 126 ЗК Україниправо власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону № 1952-IV.
Згідно із ст. 3 Закону № 1952-IV права на нерухоме майно та їх обтяження, які підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації. Права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до набрання чинності цим Законом, визнаються дійсними у разі відсутності їх державної реєстрації, передбаченої цим Законом, за таких умов:
1) якщо реєстрація прав та їх обтяжень була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) якщо на момент виникнення прав та їх обтяжень діяло законодавство, що не передбачало обов'язкової реєстрації таких прав та їх обтяжень.
Положеннями Закону № 1952-IV визначено порядок державної реєстрації прав, який включає перевірку документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав або прийняття рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам (ч. 4 ст. 15 Закону № 1952-IV).
Частиною 2 ст. 9 Закону № 1952-IV передбачено, що державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема:
- відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення (у випадках, встановлених законом); відповідність повноважень особи, яка подає документи на державну реєстрацію прав та їх обтяжень; відповідність відомостей про нерухоме майно, наявних у Державному реєстрі прав та поданих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно, зареєстрованих відповідно до вимог цього Закону; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або договір (угода) пов'язує можливість проведення державної реєстрації виникнення, переходу, припинення прав на нерухоме майно або обтяження таких прав;
- приймає рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, про відмову в державній реєстрації, про її зупинення, внесення змін до Державного реєстру прав;
- у разі потреби вимагає подання передбачених законодавством додаткових документів, необхідних для державної реєстрації прав та їх обтяжень;
- під час проведення державної реєстрації прав, які виникли та оформлені в установленому порядку до 1 січня 2013 року, запитує від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які відповідно до чинного на момент оформлення права законодавства проводили таке оформлення, інформацію (довідки, копії документів тощо), необхідну для реєстрації прав та їх обтяжень, якщо такі документи не були подані заявником або якщо документи, подані заявником, не містять передбачених цим Законом відомостей про правонабувача або про нерухоме майно. Органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, до яких надійшов запит, зобов'язані безоплатно в установленому законодавством порядку протягом трьох робочих днів надати державному реєстратору відповідну інформацію, зокрема щодо оформлених речових прав на нерухоме майно, у тому числі земельні ділянки.
Із аналізу законодавчо закріпленої компетенції державного реєстратора вбачається, що одним з його обов'язків є встановлення відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями. Для перевірки цієї інформації з метою недопущення одночасного існування подвійної державної реєстрації прав державний реєстратор не лише вправі, а й повинен, зокрема, запитувати від відповідних органів інформацію, які відповідно до чинного на момент оформлення права законодавства проводили таке оформлення, вимагати за потреби подання додаткових документів тощо.
Такий обов'язок узгоджується із закріпленими ч. 2 ст. 3 Закону № 1952-IV засадами державної реєстрації прав, зокрема гарантуванням державою достовірності зареєстрованих прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
Законодавець поклав на відповідних посадових осіб обов'язок під час реєстрації перевіряти відповідність нормам законодавства форми таких правочинів, відсутність суперечності зареєстрованих прав і тих, що подаються до реєстрації, та в деяких випадках - факт виконання умов правочину. Зазначене свідчить, що реєстрація прав на нерухоме майно не є автоматичною, здійснюється не за явочним принципом. Приймаючи рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відповідна посадова особа здійснює дії по аналізу поданих документів, зареєстрованих прав тощо та приймає відповідне рішення про здійснення реєстрації або про відмову у здійсненні такої реєстрації, яке є обов'язковим для заявника.
Діяльність з державної реєстрації речових прав в такому випадку має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Здійснюючи дії при перевірці поданих документів, співставлення зареєстрованих та заявлених до реєстрації прав, державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Тому вважаємо неправильною позицію, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував, що наявність такої суперечності між заявленими
ТОВ «Агро-ІВ» та зареєстрованими правами ТОВ «Роза-Л» у розумінні п. 6 ч. 1 ст. 24 Закону № 1952-IV є підставою для відмови в державній реєстрації прав.
Водночас позивач стверджував, що неналежне виконання відповідачем своїх обов'язків під час розгляду заяв про державну реєстрацію права користування вказаними вище земельними ділянками, яке полягало у відсутності перевірки факту існування реєстрації права користування цими ж земельними ділянками у позивача, призвело до подвійної державної реєстрації права користування.
Одночасне існування державної реєстрації кількох прав оренди на одну земельну ділянку суперечить засадам офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення прав на нерухоме майно, є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача, за яким право оренди земельної ділянки зареєстроване первинно та не припинялося.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права оренди земельних ділянок, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Крім того, відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 3 КАС України відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
На нашу думку, відповідачем у цій справі повинен бути суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства, а не фізична особа, щодо якої прийнято рішення про реєстрацію права користування земельною ділянкою.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що скасування державної реєстрації права, належного одній особі, за заявою іншої особи в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами, а тому не виконується основне завдання судочинства.
З приводу цього вважаємо за доцільне наголосити, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (ст. 2 Закону № 1952-IV).
Отже, державна реєстрація завжди у часі слідує за юридичним фактом, на підставі якого виникає, змінюється, або припиняється право або його обтяження, і завжди є похідною. Сама державна реєстрація не може бути юридичним фактом чи замінити його. Такий юридичний факт є підставою для державної реєстрації (ст. 26 Закону № 1952-IV).
На нашу думку, «спір про право» - це спір про підставу вчинення реєстраційної дії.
Об'єктивною ознакою наявності «спору про право» може бути судове провадження, в якому оспорюються певні юридичні факти, тобто підстава реєстрації. У цьому випадку, якщо позивач не бажає звертатися до загального суду, суд повинен розглянути справу про скасування реєстраційної дії в порядку адміністративного судочинства. Адміністративний суд не вправі відмовляти у судовому захисті (закривати провадження), якщо позивач бажає оскаржити лише реєстраційну дію (рішення про реєстрацію). Відмова у судовому розгляді в цій ситуації є обмеженням права на доступ до суду.
У справі, що розглядається, відсутні будь-які дані щодо оспорення, визнання недійсності (нечинності), розірвання першого договору оренди, рішення про скасування реєстрації першого договору чи визнання її незаконною. Отже, правомірність користування позивачем майном та законність реєстрації такого права оренди презюмується і підстав піддавати їх сумніву у суду немає.
Також вважаємо за необхідне зазначити, що з 2015 року Верховний Суд України дотримувався однозначної позиції, що реєстрація права оренди, здійснена пізніше, має бути скасована, оскільки наявність вже зареєстрованого права оренди на одну і ту ж земельну ділянку є підставою для відмови в державній реєстрації (постанови Верховного Суду України від 29 вересня 2015 року, 30 березня 2016 року, 15 листопада 2016 року, 25 квітня 2017 року). Проте у своїй постанові Велика Палата Верховного Суду жодним чином не мотивує відступ від цієї позиції.
За наведених обставин вважаємо, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга підлягала залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Судді Великої Палати
Верховного Суду І. В. Саприкіна