Справа № 757/48363/17-а
Суддя: Кузьмишина Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2018-12-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 грудня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Кузьмишиної О.М.,

суддів Пилипенко О.Є., Костюк Л.О.

за участю секретаря судового засідання Пушенко О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» на постанову Печерського районного суду м. Києва від 25 квітня 2018 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» до Департаменту соціальної політики Житомирської міської ради, Виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області, Міністерства фінансів України про визнання бездіяльності протиправною та стягнення витрат, -

В С Т А Н О В И Л А:

ПАТ «Українська залізниця» звернулося у суд із позовом до Департаменту соціальної політики Житомирської міської ради (далі - відповідач 1), Виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області (далі - відповідач 2), Міністерства фінансів України, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило:

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Житомира на 2016 рік;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту праці та соціально захисту населення Житомирської міської ради (згідно рішення Житомирської міської ради від 18.12.2017 року №869 змінено назву на Департамент соціальної політики Житомирської міської ради) в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року №256, а саме: не реєстрації за період з 01.01.2016 року по 31.12.2016 року додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремими категоріями громадян по місту Житомир за цей же період та не надсилання інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Виконавчого комітету Житомирської міської ради;

- стягнути з Департаменту праці та соціального захисту населення Житомирської міської ради (згідно рішення Житомирської міської ради від 18.12.2017 року №869 змінено назву на Департамент соціальної політики Житомирської міської ради) як головного розпорядника коштів місцевих бюджетів на користь ПАТ «Українська залізниця» 3 318 356 грн. 10 коп. витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2016 року по 31.12.2016 року;

- стягнути з Департаменту праці та соціального захисту населення Житомирської міської ради (згідно рішення Житомирської міської ради від 18.12.2017 року №869 змінено назву на Департамент соціальної політики Житомирської міської ради) на користь ПАТ «Українська залізниця» 51 375 грн. 34 коп. судових витрат.

В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що відповідачі не виконали вимоги п. г. ст. 91 Бюджетного кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року №256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», чим порушили право позивача на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею в повному розмірі.

Постановою Печерського районного суду м. Києва від 25 квітня 2018 рок у задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду умотивовано тим, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на держану програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розмір затверджених субвенцій.

Не погоджуючись із судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати постанову та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

Апеляційна скарга обґрунтована тими ж доводами, що і позовна заява. Окрім того, позивач вказує на те, що при винесенні оскаржуваного рішення, місцевий суд не врахував висновки Верховного Суду у справі №826/6351/15, яка є аналогічною.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи убачається, що згідно з довідкою-розшифровкою про пред'явлені та відшкодовані кошти УПСЗН м. Житомир за перевезення пільгових категорій громадян по Коростенській дирекції залізничних перевезень за січень-грудень 2016 року, позивачем надано послуги по перевезенню пасажирів, які користуються пільгами на загальну суму 3 318 356 грн. 10 коп.

На підтвердження розміру своїх витрат на перевезення пасажирів, що користуються пільгами, позивач надсилав відповідачу 1 облікові форми про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовується з державного та місцевих бюджетів за січень-грудень 2016 року та розрахунки на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян.

Однак, на час звернення до суду із даним позовом понесені позивачем витрати відшкодовані не були.

Уважаючи бездіяльність відповідачів та не відшкодування вказаних витрат протиправними, позивач звернувся у суд із даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин 1, 5 статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування» органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання - затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання (пп. 17 ч. 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування»).

Відповідно до частини п'ятої статті 102 Бюджетного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг здійснюються, зокрема, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Відповідно до частини п'ятої статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» від 4 липня 1996 року №273/96-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Згідно з пунктами 2, 3, 5, 8 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року №256 (далі - Порядок) фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.

Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, об'єднаних територіальних громад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).

Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення).

Отримані місцевими бюджетами суми субвенцій перераховуються протягом одного операційного дня на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби, для здійснення відповідних видатків.

Відповідно до пункту 6 Порядку фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

Частинами першою, третьою та четвертою статті 48 Бюджетного кодексу України передбачено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України. Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.

Разом із тим, судом установлено, що відповідач 1 не належним чином виконав свої зобов'язання по направленню щомісяця інформації про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг фінансовому органу міської ради, що були поза межами затверджених субвенцій.

При цьому, колегія суддів ураховує, що рішенням Житомирської міської ради від 28.12.2015 року №29 затверджено «Комплексну міську Програму соціального захисту населення на 2016 -2020 роки», якою передбачено проведення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян на залізничному транспорті на 2016 рік (пункт 4.1.5 Додатку 1).

Згідно з Розділом 6 вказаної програми фінансування Програми здійснюється за рахунок коштів міського бюджету, а також за рахунок інших джерел, не заборонених чинним законодавством України. Для забезпечення реалізації Програми передбачається виділення цільових коштів, виходячи з фінансових можливостей бюджету міста. Головним розпорядником коштів програми є управління праці та соціального захисту населення Житомирської міської ради.

Також, рішенням Житомирської міської ради від 28.12.2015 № 29 було вирішено забезпечити в повному обсязі виконання заходів, передбачених Програмою. Контроль за ходом виконання програми покладається на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та постійну комісію міської ради з питань охорони здоров'я, соціального захисту та гуманітарних питань (розділ 8)

Також, передбачено, що моніторинг виконання програми здійснюється управлінням праці та соціального захисту населення Житомирської міської ради. Структурні підрозділи міської ради, інші виконавці, зазначені у Програмі, повинні забезпечити виконання затверджених заходів та інформувати управління праці та соціального захисту населення Житомирської міської ради про хід виконання заходів до 5 числа місяця, наступного за звітним кварталом. Управління праці та соціального захисту населення Житомирської міської ради здійснює аналіз стану виконання Програми та інформує з цього питання департаменти бюджету та фінансів та економічного розвитку Житомирської міської ради до 15 числа місяця, наступного за звітним кварталом.

Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла до висновку про те, що на відповідача 1 покладено обов'язок вивчення потреб про об'єми та вартість соціальної послуги, укладення правочинів з надавачами послуг, контролю процесів надання таких послуг та забезпечення компенсаційних виплат надавачам послуг.

При цьому, хоча головні розпорядники коштів при розрахунках компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян обмежені сумами фактичних зобов'язань відповідних бюджетів, проте зобов'язані у разі виникнення додаткових зобов'язань надсилати щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми.

З матеріалів справи убачається, що відповідач 1 не проводив реєстрації додаткових зобов'язань та не здійснював щомісячне надсилання уточненої інформації про фактично нараховані у звітному періоді суми до фінансового органу виконкому міської ради.

Отже, відповідач 1 не виконав вимоги Порядку №265, чим порушив право позивача на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею в повному розмірі, чим допустив протиправну бездіяльність та протиправні дії в частині несплати позивачу витрат, понесених останнім на перевезення пасажирів.

Окрім того, колегія суддів ураховує положення статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», відповідно до якої суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та практику Суду як джерело права.

Так, Європейським судом з прав людини в рішенні від 18 жовтня 2005 року у справі «Терем ЛТД, Чечетківн та Оліус проти України» та в рішенні від 30 листопада 2004 року у справі «Бакалов проти України» зазначено, що відсутність бюджетного фінансування (бюджетних коштів) не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов'язання.

Оскільки послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян надано не з власної ініціативи, а на виконання імперативних законодавчих вказівок щодо цього, то у результаті уповноважений на те державою орган - відповідач 1 у справі - у силу закону має відшкодувати позивачу за рахунок бюджетних коштів понесені ним витрати.

Аналогічний правовий висновок наведений в постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі №826/6351/15.

Оскільки відповідачем 1 не проводилось відшкодування витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, що користуються пільгами з оплати проїзду у поїздах, за період з 01.01.2016 по 31.12.2016 у загальній сумі 3 318 356 грн. 10 коп., що не заперечується відповідачами, колегія суддів дійшла до висновку про наявність підстав для задоволення позову та стягнення вказаних коштів на користь позивача.

Відтак, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному рішенні, прийнятому з порушенням норм матеріального та процесуального права, а також за неповного з'ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оскільки судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, неправильно застосовано норми матеріального права, то оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а позов задоволенню.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Як убачається з матеріалів справи, позивачем сплачено судовий збір за подання позовної заяви у сумі 51 375, 34 грн. та за подання апеляційної скарги у розмірі 77 063, 01 грн.

Ураховуючи, що позов підлягає задоволенню, на користь позивача також необхідно стягнути понесені ним судові витрати у загальній сумі 128 438, 35 грн.

Керуючись статтями 34, 243, 310, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС України, колегія суддів,

П о с т а н о в и л а:

Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» задовольнити.

Постанову Печерського районного суду м. Києва від 25 квітня 2018 року скасувати.

Позов Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» до Департаменту соціальної політики Житомирської міської ради, Виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області, Міністерства фінансів України про визнання бездіяльності протиправною та стягнення витрат задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету міста Житомира на 2016 рік.

Визнати протиправною бездіяльність Департаменту соціальної політики Житомирської міської ради в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року №256, а саме: не реєстрації за період з 01.01.2016 року по 31.12.2016 року додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремими категоріями громадян по місту Житомир за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Виконавчого комітету Житомирської міської ради.

Стягнути з Департаменту соціальної політики Житомирської міської ради на користь Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» 3 318 356 грн. 10 коп. (три мільйони триста вісімнадцять тисяч триста п'ятдесят шість гривень десять копійок) витрат на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2016 року по 31.12.2016 року.

Стягнути на користь Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» судові витрати у розмірі 4000 грн. (чотири тисячі грн.) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Житомирської міської ради.

Стягнути на користь Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» судові витрати у розмірі 124 438 грн. 37 коп. (сто двадцять чотири тисячі чотириста тридцять вісім грн. тридцять сім коп.) за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту соціальної політики Житомирської міської ради.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина

Судді: Л.О.Костюк

О.Є.Пилипенко

Повний текст постанови виготовлено 19.12.2018 р.