Справа № 820/4149/17
Суддя: Ситнік Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2018-10-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду
справа № 820/4149/17
провадження № 11-759апп18
у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Харківській області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Харківській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Харківській області) на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року у складі судді Тітова О. М. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року у складі колегії суддів Русанової В. Б., Присяжнюк О. В., Курило Л. В.
За наслідками розгляду 03 жовтня 2018 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Харківській області залишено без задоволення, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року залишено без змін.
Із висновками ВеликоїПалати Верховного Суду не погоджуюся та висловлюю окрему думку з огляду на таке.
У вересні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив: визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Харківській області у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,59 га, із земель державного резервного фонду, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та передати позивачу зазначену ділянку у власність; зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача про затвердження проекту землеустрою та передати позивачу зазначену вище ділянку у власність з урахуванням висновків суду по даній справі.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що підстави відмови ГУ Держгеокадастру у Харківській області в затвердженні проекту землеустрою не відповідають вимогам чинного законодавства.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року, позов задоволено. Визнано протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Харківській області листом від 21 серпня 2017 року № В-22798/0/6-19852/0/21-17 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,59 га, із земель запасу, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та надання її у власність. Зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Харківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 1,59 га, із земель запасу, що розташована за межами с. Василівка Друга на території Гусарської сільської ради Барвінківського району Харківської області, та надання її у власність з урахуванням висновків суду по даній справі.

Суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що органами, зазначеними в частинах першій - третій статті 1861 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки, а тому лист ГУ Держгеокадастру у Харківській області від 21 серпня 2017 року про повернення документів на доопрацювання у даній формі не відповідає вимогам ЗК України та є протиправним.

ГУ Держгеокадастру у Харківській області подало касаційну скаргу. Зазначило, що суди першої та апеляційної інстанцій зробили помилковий висновок, що позов підлягає розгляду за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). На думку скаржника цей спір має розглядатися у порядку цивільного судочинства, оскільки між сторонами наявний спір про право.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 03 жовтня 2018 року з приводу юрисдикції справи зробила висновок, що позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Його право не було реалізовано внаслідок відмови відповідача в погодженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено. Позивач в своєму позові не порушує питання щодо визнання за ним права власності на земельну ділянку, а заявляє вимоги про визнання протиправним рішення суб'єкту владних повноважень, яке перешкоджає йому в оформленні документів на земельну ділянку. Приватний інтерес ОСОБА_2 на час звернення до суду з цим адміністративним позовом відсутній, тому підстав для розгляду справу в порядку цивільного судочинства немає.

З такими висновками не погоджуюся у повному обсязі.

У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.

За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, яка діяла на момент звернення ОСОБА_2 до суду з позовом), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Частиною першою статті 19 ЦПКУкраїни в редакції від 03 жовтня 2017 року визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України (у редакції, яка діяла на момент звернення ОСОБА_2 до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Аналогічні положення закріплено у частині першій статті 19 та пункті 7 частини першої статті 4 КАС України у редакціївід 03 жовтня 2017 року.

З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Публічно-правові відносини стосуються не інтересів окремих осіб, а інтересів суспільства, держави, територіальної громади в цілому.

Визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

При визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

У земельні відносини особа вступає завжди з власної ініціативи. Право на земельну ділянку на правах власності, оренди чи користування є саме правом, а не обов'язком особи. Ніхто не може стати учасником земельних правовідносин поза власною волею.

Зазначене підтверджується у статті 13 Конституції України, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

У статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Такі відносини з приводу набуття права на земельну ділянку завжди носять рівний характер. Між органом державної влади чи місцевого самоврядування, який передає земельну ділянку у власність і особою, яка набуває таку земельну ділянку відсутні відносини влади-підпорядкування. Відповідно до частини першої статті 170 Цивільного кодексу України держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Згідно з частиною першою статті 172 ЦК територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

У частині першій статті 167 та частині першій статті 169 ЦК зазначено, що держава та територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

Тобто правова природа відповідних правовідносин обумовлена тим, що один суб'єкт, діючи від імені власника, розпоряджається майном, а інший суб'єкт набуває права на це ж майно похідним способом, тобто в порядку правонаступництва. Такі правовідносини між юридично рівними і самостійними суб'єктами є приватноправовими.

У статтях 118, 123 ЗК України передбачено порядок передачі у користування чи у власність (безоплатної приватизації) земельних ділянок. Вказана процедура є єдиною, оскільки її метою є не діяльність суб'єктів владних повноважень у сфері земельних правовідносин, а набуття права на земельну ділянку фізичними чи юридичними особами, тобто реалізація суб'єктами приватного права своїх прав на отримання земельної ділянки.

Ця процедура є взаємопов'язаною, яка починається зі звернення особи до уповноваженого органу не лише із заявою про надання умовної земельної ділянки, але із зазначенням цільового призначення земельної ділянки, її орієнтовних розмірів, надаються графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки.

Тобто уже на етапі звернення із заявою про надання згоди на розроблення проекту землеустрою, зазначається конкретна земельна ділянка, тобто об'єкт майнового інтересу заявника.

Навіть у частині першій статті 118 ЗК України вказано, що заяву про надання згоди на розроблення проекту землеустрою подають не особи, які бажають отримати саме згоду, а особи, які зацікавлені у приватизації земельної ділянки (отриманні у користування земельної ділянки частина друга статті 123 ЗК України).

Більше того, ЗК України передбачає випадки, коли земельна ділянка передається у користування чи власність без стадії надання згоди на розроблення проекту землеустрою, що також свідчить про єдність процедури передачі земельної ділянки у власність чи користування без використання конкурентних засад.

Отже, зі зміною правового регулювання порядку передачі земельної ділянки у власність (безоплатної приватизації) чи у користування, майновий інтерес заявника на конкретний об'єкт нерухомого майна, тобто конкретну земельну ділянку, виникає саме з моменту звернення із клопотанням про надання згоди на розроблення проекту землеустрою і у частині сьомій статті 118 та частині третій статті 123 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такої згоди та вказано правило, що за відсутності дозволу у разі не розгляду клопотання у місячний строк з дня реєстрації клопотання, особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, лише за письмового повідомлення про це уповноваженого на розпорядження конкретною земельною ділянкою органа.

Тому підставою для звернення до суду з позовом про визнання дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень при вирішенні питання про надання згоди на розроблення проекту землеустрою є не реалізація вказаним органом своїх владних повноважень, а захист особою свого майнового права на отримання конкретної земельної ділянки, тобто захист цивільного, майнового інтересу.

Оскаржувані рішення судів першої й апеляційної інстанції мали бути скасовані на підставі вимог 354 КАС України з закриттям провадження у справі, оскільки справа підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.

З урахуванням змісту позовних вимог та обставин, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій, вважаю, що по суті спору зроблено законний і обґрунтований висновок про задоволення позовних вимог.

Суддя О. М. Ситнік