Справа № 0440/7154/18
Суддя: Юрко І.В.
Дата ухвалення: 2018-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а їн и

13 грудня 2018 року м. Дніпросправа № 0440/7154/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Юрко І.В., суддів: Чабаненко С.В., Чумака С.Ю., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Криворізької місцевої прокуратури №3 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року в адміністративній справі №0440/7154/18 (головуючий 1-ї інстанції Турлакова Н.В.) за позовом Криворізької місцевої прокуратури №3 до Управління освіти і науки виконкому Криворізької міської ради, Криворізької міської ради Дніпропетровської області, (треті особи: Криворізький навчально-виховний комплекс №35 «Загальноосвітня школа I-III ступенів - багатопрофільний ліцей «Імпульс» Криворізької міської ради Дніпропетровської області, Відділ освіти виконкому Саксаганської районної у місті Кривому Розі ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Дніпропетровській області) про зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

Позивач 24.09.2018 року звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Управління освіти і науки виконкому Криворізької міської ради, Криворізької міської ради Дніпропетровської області, (треті особи: Криворізький навчально-виховний комплекс №35 «Загальноосвітня школа I-III ступенів - багатопрофільний ліцей «Імпульс» Криворізької міської ради Дніпропетровської області, Відділ освіти виконкому Саксаганської районної у місті Кривому Розі ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Дніпропетровській області), в якому, посилаючись на статті 55, 67, 68, 70 Кодексу цивільного захисту України, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Криворізької міської ради Дніпропетровської області та управління освіти і науки виконкому Криворізької міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності КНВК №35 «Загальноосвітня школа І-ІИ ступенів - багатопрофільний ліцей «Імпульс» КМР, що зафіксовані в акті №111/14 та приписі №44 від 27.11.2017 року, акті №83/14 та приписі №76 від 29.05.2018 року, акті №109/14 та приписі №102 від 15.06.2018 року, складених Криворізьким міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;

- зобов'язати Криворізьку міську раду та управління освіти і науки виконкому Криворізької міської ради вжити заходи, направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності КНВК №35 «Загальноосвітня школа І-IIІ ступенів - багатопрофільний ліцей «Імпульс» КМР, що зафіксовані у вказаних актах та приписах, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року адміністративний позов повернуто позивачу.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив ухвалу суду скасувати, а матеріали справи направити на розгляд Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Відповідачі та треті особи відзиви на апеляційну скаргу не подавали.

Сторони про дату та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 294 Кодексу адміністративного судочинства України окремо від рішення суду може бути оскаржена в апеляційному порядку ухвала суду першої інстанції щодо повернення заяви позивачеві (заявникові).

Відповідно до частини другої статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 5-7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

З урахуванням зазначених норм, суд апеляційної інстанції розглядає апеляційну скаргу на ухвалу суду щодо повернення позовної заяви в порядку письмового провадження.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, встановила наступне.

Повертаючи адміністративний позов на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, суд першої інстанції виходив із того, що доводи прокурора про те, що відсутній орган, який повноважний звернутись з даними позовними вимогами, а Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із даним позовом щодо зобов'язання вчинити дії, не відповідає дійсності та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

Вирішуючи спірні правовідносини, колегія суддів виходить з наступного.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII (далі по тексту - Закон №1697) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону №1697 врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону №1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Відповідно до ч.6 ст.23 Закону № 1697 під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Частиною 1 статті 24 Закону № 1697 право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист

Згідно з ч.ч.3, 4 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обгрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

При цьому, як зазначено вище, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обгрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

З тексту адміністративного позову вбачається, що в обґрунтування підстав звернення до суду з даними вимогами прокурором зазначено, що Головне управління Державної служби України не наділено повноваженнями щодо зобов'язання відповідачів вжити заходи, направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, що зафіксовані в актах та приписах.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що Кодексом Цивільного захисту України визначені поводження повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, яким в даному випадку є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Дніпропетровській області.

Так відповідно до частини 1 статті 67 Кодексом Цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема:

1) здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу;

11) складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень;

12) звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;

14) складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту;

18) застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки;

19) розгляд відповідно до закону справ про адміністративні правопорушення, пов'язаних з порушенням установлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, і накладення адміністративних стягнень.

Статтею 68 Кодексу Цивільного захисту України передбачені санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, які мають право застосовувати посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог.

Згідно статті 140 вказаного кодексу особи, винні у порушенні законодавства у сфері цивільного захисту, несуть відповідальність відповідно до закону.

З аналізу наведених вище норм законодавства колегія суддів дійшла висновку, що саме центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, та яким в даному випадку є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуації у Дніпропетровській області у відповідності до Кодексу цивільного захисту України наділений повноваженнями здійснення державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також застосуванні передбачений вказаним кодексом санкцій за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а також правом звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

При цьому, слід зазначити, що саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки із позовною вимогою щодо застосування заходів реагування, є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, що зобов'язує відповідний заклад виконати вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.

Відсутність у центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки передбаченого Кодексом цивільного захисту України права звернення до адміністративного суду з іншими зверненнями (позовами) позбавляє будь-яку іншу особу, в том числі і прокурора права звернення до адміністративного суду з позовами, які не передбачені вказаним Кодексом.

Крім того, колегія суддів зазначає, що виданий центральним органом виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, припис містить саме вимоги щодо зобов'язання суб'єктами господарювання усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень та не потребує додаткового зобов'язання виконання вимог такого припису судом.

З урахуванням означеного, доводи позивача про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із позовом щодо зобов'язання вчинити дії не є передумовою звернення прокурора з таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом захисту та суперечить нормам статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

Вищевказане в сукупності вказує на відсутність у прокурора права на звернення до суду з даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.

Згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що адміністративний позов підлягає поверненню позивачу.

Згідно частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду відсутні.

Керуючись статтями 243, 250, 294, 308, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Криворізької місцевої прокуратури №3 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року в адміністративній справі № 0440/7154/18 залишити без задоволення.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2018 року в адміністративній справі № 0440/7154/18 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий - суддя І.В. Юрко

суддя С.В. Чабаненко

суддя С.Ю. Чумак