Справа № 815/1480/18
Суддя: Шеметенко Л.П.
Дата ухвалення: 2018-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/1480/18

Категорія: 6.1 Головуючий в І інстанції: Свида Л.І.

Дата ухвалення рішення 23.07.2018 р.

Місце ухвалення: м. Одеса

П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

Судді - доповідача -Шеметенко Л.П.
судді -Стас Л.В.
судді -Турецької І.О.

За участю: секретаря Коваль Т.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою заступника прокурора Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року по справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - ОСОБА_4, про визнання дій протиправними та скасування будівельного паспорту, -

В С Т А Н О В И В:

В квітні 2018 року Заступник прокурора Одеської області діючи в інтересах держави в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся до суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - ОСОБА_4 про: визнання протиправними дій щодо видачі Управлінням містобудування та архітектури Одеської міської ради будівельного паспорту від 29 лютого 2016 року, реєстраційний № 01-07/34, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,1 га, (кадастровий номер НОМЕР_1) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_4; скасування будівельного паспорту від 29 лютого 2016 року, виданого Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради, реєстраційний № 01-07/34, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_1) з цільовим призначенням - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_4.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, Заступник прокурора Одеської області подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове про задоволення заявленого позову, наголошуючи, зокрема, на порушенні судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи.

Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що земельна ділянка площею 0,1 га (кадастровий номер НОМЕР_1) з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташована за адресою: АДРЕСА_1 належить ОСОБА_4.

Також, суд першої інстанції встановив, що Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 29.02.2016 року виданий будівельний паспорт, реєстраційний № 01-07/34, щодо будівництва індивідуального дачного будинку та навісу на земельній ділянці площею 0,0374 га. (кадастровий номер НОМЕР_1) з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташованого за адресою: АДРЕСА_1, замовник - ОСОБА_4.

Заступник прокурора Одеської області вважає дії щодо видачі будівельного паспорту протиправними, оскільки цей паспорт суперечить Генеральному плану м. Одеси, затвердженому рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VІ, за яким на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 заплановано розташування установ стаціонарної рекреації.

У зв'язку з викладеним, вважаючи також, що Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області не виконано у належний спосіб функції контролю, звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні заявленого позову, дійшов висновку, що у спірному випадку відсутня невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, тощо, а тому у Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради були відсутні підстави для повернення пакету документів, наданого третьою особою для видачі оскаржуваного будівельного паспорту.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення заявленого позову з огляду на викладене.

Відповідно до ст.ст. 6, 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 року (чинного та в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування шляхом, зокрема, контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.

Приписи ст. 41 вказаного Закону визначають державний архітектурно-будівельний контроль як сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Пунктом 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011 року, визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Таким чином, вбачається, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, який реалізується шляхом проведення планових та позапланових перевірок Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальними органами.

Звертаючись до суду з даним позовом в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, як органу державного архітектурно-будівельного контролю, заступник прокурора жодним чином не обґрунтував, що перешкоджало та перешкоджає будівельній інспекції вжити відповідні заходи державного архітектурно-будівельного контролю, як органу, що наділений такими повноваженнями.

Заступник прокурора посилається на допущення бездіяльності з боку Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області щодо вжиття заходів державного архітектурно-будівельного контролю, проте не обґрунтовує: що не було здійснено ДДАБІ в Одеській області; що мало бути здійснено; що перешкоджало ДДАБІ в Одеській області звернутись із даним позовом.

Водночас, відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною третьою статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, другої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина в суді, представництво якого полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Зокрема, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об'єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров'я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Таким чином, закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

У справі за Конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з'ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Як вбачається з матеріалів цієї справи, зі змісту позовної заяви, аргументації про протиправність дій відповідача, означеного предмету спору, описаного характеру спірних правовідносин, прокурор в основному звертає увагу на порушення вимог законодавства у сфері містобудування, які допустив відповідач.

Поряд з цим, прокурор не навів суджень і аргументів, які б опиралися на об'єктивні дані й ілюстрували, що дії відповідача порушують чи зачіпають інтереси держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), а орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження із захисту інтересів держави чи територіальної громади, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження, а також чи є громадяни, які за віком чи станом здоров'я самі не можуть здійснити захист свої прав або інтересів, і чи опинилися такі громадяни у певному винятковому загрозливому для їхніх інтересів становищі, яке спонукає прокурора виступити на їхній захист шляхом звернення з позовом до адміністративного суду.

З огляду на викладене, в аспекті фактичних обставин цієї справи, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, беручи до уваги спеціальне нормативне регулювання здійснення представництва прокурором у суді, колегія суддів приходить до висновку, що прокурор не обґрунтував у позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, не навів обґрунтувань про існування реального негативного випливу на конкретні права чи інтереси територіальної громади від видання спірного будівельного паспорту.

Аналогічна позиції була неодноразово висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 18 вересня 2018 року у справі № 826/7910/17 та від 25 вересня 2018 року у справі № 804/2244/18.

Також, колегія суддів наголошує, що відповідно до ст. 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (станом на момент виникнення спірних правовідносин) забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт). Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Згідно з п. 1.4 Порядку видачі будівельних паспортів забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 103 від 05.07.2011 року (у редакції, чинній на момент розроблення будівельного паспорта), розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до п. 2.1 вказаного Порядку видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на видачу будівельного паспорта зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію; ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об'єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об'єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо); проект будівництва (за наявності); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.

Уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам (п. 2.3 Порядку).

Пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам (п.2.4 Порядку).

Відповідно до ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Як на підставу для скасування оскаржуваного будівельного паспорту заступник прокурора посилається на те, що видача спірного будівельного паспорту на будівництво третій особі індивідуального дачного будинку та навісу суперечить Генеральному плану забудови м. Одеси, за яким вказана земельна ділянка перебуває в зоні земель рекреаційного призначення.

Поряд з цим, доходячи такого висновку, прокурором не враховано, що спірна земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 перебуває у третьої особи на правах власності із визначенням її цільового призначення будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія земель: землі житлової та громадської забудови, що підтверджується актом на землю, витягом з Державного реєстру прав на нерухоме майно та про що прямо зазначено у виданому будівельному паспорті.

При цьому, будь-яких доказів щодо визнання протиправним та скасування акту на землю щодо спірної земельної ділянки у зв'язку з невідповідністю такого акту Генеральному плану прокурором не надано.

Також, як вірно вказав суд першої інстанції, представник прокуратури не зазначав в позові та у своїх поясненнях про надання ОСОБА_4 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради неповного пакету документів для отримання будівельного паспорту, не обґрунтовував позов такими обставинами.

Крім того, відповідно до положень ст. 50, 51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.

Враховуючи вищевикладене та дані Генерального плану м. Одеси щодо розташування земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 в зоні установ стаціонарної рекреації, суд першої інстанції прийшов до вірного висновку, що будівництво індивідуального дачного будинку та навісу в цій зоні не суперечить Генеральному плану м. Одеси, тобто, не суперечить вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

При цьому, пояснювальна записка до Генерального плану м. Одеси (текстова частина), який є діючим на даний час та якому за твердженнями прокуратури суперечить оскаржуваний будівельний паспорт, містить положення про те, що ландшафтно-рекреаційна зона м. Одеси формується системою озеленених територій загального користування, водних поверхонь, пляжів та інших елементів природного ландшафту, які входять у систему відкритих просторів та територіями оздоровчо-рекреаційного призначення (санаторії, пансіонати, дачна забудова, інші об'єкти стаціонарної рекреації).

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, а тому у Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради були відсутні підстави для повернення пакету документів, наданих ОСОБА_4 для видачі оскаржуваного будівельного паспорту.

Відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно з положеннями ст. 5, 78, 91, 154 Земельного кодексу України земельне законодавство базується на принципах невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; забезпечення гарантій прав на землю, тощо. Право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Власники земельних ділянок зобов'язані забезпечувати використання їх за цільовим призначенням. Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження.

Згідно ст. 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном.

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» визначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерела права.

Рішенням Європейського суду з права людини від 24.06.2003 року № 44277/98 «Стретч проти Сполученого Королівства» встановлено, що оскільки особу позбавили права на його майно лише з тих підстав, що порушення були вчинені з боку публічного органу, а не громадянина, то в такому випадку мало місце «непропорційне втручання у право заявника, на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції», отже визнання недійсним договору, згідно якого покупець отримав майно від держави, та подальше позбавлення його цього майна на підставі того, що державний орган порушив закон, є неприпустимим.

Зокрема, Європейський Суд наголосив на тому, що особа на користь якої органом влади прийняте певне рішення, має повне право розумно очікувати, що якщо місцевий орган влади вважає, що в нього є певна компетенція, то така компетенція дійсно існує, а тому визнання незаконності дій органу влади не повинно змінювати відносини прав, які виникли внаслідок такої дії органу влади

Також, Європейський Суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належній і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП], заява №33202/96, п.120, ЕСНR 2000-1, «Онерллдіз проти Туреччини» [ВП], заява №48939/99, п.128, ЕСНR 2004-ХП, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови», заява №21151/04, п.72, від 8 квітня 2008 року та «Москаль проти Польщі», заява №10373/05, п.51, від 15 вересня. 2009 року).

Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх, дій, мінімізують ризик помилок (рішення у справах «Лелас проти Хорватії», заява №55555/08, п.74, від 20 травня 2010 року та «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини», п. 128, та «Беєлер проти Італії», п. 119) (п. 70).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі», п,73). Будь-яка інша, позиція була б рівнозначною, inter alia, - санкціонування неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки», заява №36548/97, п.58, ЕСНR 2002-VIII) (п. 71).

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що скасування будівельного паспорту через більш як 2 роки з моменту його видачі, при тому, що він є підставою для здійснення будівництва, суперечить принципу юридичної визначеності та належного врядування, оскільки особа, на користь якої прийнято певне рішення органом влади має право розумно очікувати на наявність у органу компетенції на його прийняття, державні органи повинні діяти вчасно, мінімізувати ризик помилок і сприяти юридичній визначеності.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Одеської області - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 липня 2018 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верхового Суду.

Судове рішення складено у повному обсязі 17.12.2018 р.

Суддя-доповідач: Л.П. Шеметенко

Суддя: Л.В. Стас

Суддя: І.О. Турецька