Справа № 461/15162/14-а
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2018-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 грудня 2018 року

м. Київ

справа №461/15162/14-а

адміністративне провадження №К/9901/14292/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Мороз Л.Л.,

суддів: Гімона М.М., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмово провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 461/15162/14-а

за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради (далі - Міськрада) про скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Міськради

на постанову Галицького районного суду м. Львова від 27 березня 2015 року, ухвалену у складі головуючого судді Мисько Х.М. та

ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Попка Я.С., суддів Левицької Н.Г., Сапіги В.П., -

ВСТАНОВИВ:

16 грудня 2014 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила скасувати ухвалу Міськради від 23 жовтня 2014 року № 4017 «Про відновлення меж пам'ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення Львівського центрального парку культури і відпочинку імені Б.Хмельницького» (далі - ухвала Міськради № 4017).

В обґрунтування позову ОСОБА_1 послалась на те, що 23 жовтня 2014 року сесією Львівської міської ради було прийнято оскаржувану ухвалу, згідно якої межі Львівського центрального парку культури і відпочинку ім. Б.Хмельницького відновлять за рахунок земельної ділянки орієнтовною площею 0,1022 га на АДРЕСА_1 за рахунок вилучення у неї земельної ділянки, яка перебуває в її користуванні на підставі договору оренди землі. В ухвалі вказано, що договір оренди втратив чинність. Вважає прийняту ухвалу такою, що підлягає скасуванню, оскільки відсутнє погодження з центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища; відсутнє обґрунтування необхідності зміни меж Парку за рахунок земельної ділянки, що перебуває під належним їй нерухомим майном; відсутній висновок щодо вилучення земельної ділянки та обґрунтування її цінності для включення в межі природно-заповідного фонду. Крім цього, вказує, що суб'єктом прийняття рішення щодо зміни меж об'єкту природно-заповідного фонду місцевого значення є Департамент екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації, а не Міськрада. Також, покликається на те, що з нею, як з первинним користувачем земельної ділянки, не було погоджено зміну меж території природно-заповідного фонду, неправомірно припинено в односторонньому порядку договірні відносини.

Галицький районний суд міста Львова постановою від 27 березня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2016 року, задовольнив позовні вимоги: скасував ухвалу Міськради № 4017.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що оскаржуваною ухвалою Міськради порушується право позивача, як добросовісного набувача та орендаря, оскільки ОСОБА_1 належить на праві приватної власності нежитлові приміщення загальною площею 735,1 кв.м., які розташовані на орендованій нею земельній ділянці щодо якої виник спір, а згоди на вилучення цієї земельної ділянки вона не давала.

14 березня 2016 року Міськрада звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Галицького районного суду м. Львова від 27 березня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2016 року, ухвалити нове рішення - про відмову в задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що оспорюваною ухвалою Міськради не відчужується земельні ділянка, а вилучається з користування позивача в порядку статті 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а діяльність Міськради спрямована на збереження земель рекреаційного призначення у м. Львові, підтвердженням чого і є прийняття органом місцевого самоврядування ухвали.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 18 березня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Пунктом 4 частини першої розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).

Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

У справі, яка розглядається, суди встановили, що 23 жовтня 2014 року сесією Міськради прийнято оскаржувану ухвалу № 4017, згідно якої межі Львівського центрального парку культури і відпочинку ім. Б.Хмельницького слід відновити за рахунок земельної ділянки орієнтовною площею 0,1022 га, що на АДРЕСА_1 шляхом вилучення у позивача земельної ділянки, яка перебуває в її користуванні на підставі договору оренди землі. В ухвалі вказано також, що договір оренди земельної ділянки від 31 грудня 2009 року №Г-840, укладений між Міськрадою та ОСОБА_1, втратив чинність.

Також суди встановили, що згідно копії витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно, виданого Обласним комунальним підприємством Львівської обласної ради «Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки» 18 вересня 2008 року за № 20274449, ОСОБА_1, на підставі договору купівлі-продажу від 17 вересня 2008 року № 4625, укладеного між нею (покупець) та ДП «СІМЕКСБУД» (продавець), належать на праві приватної власності нежитлові приміщення загальною площею 735,1 кв.м., що знаходяться на АДРЕСА_1. Договір купівлі-продажу нежитлових приміщень посвідчений нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Стефанюк О.І. 17 вересня 2008 року за реєстровим № 4625, складено акт приймання-передачі нежитлових приміщень.

Пунктом 1 ухвали Міськради від 03 грудня 2009 року № 3137 «Про надання ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1» було вилучено за згодою з користування Львівського центрального парку культури і відпочинку ім. Б.Хмельницького земельну ділянку площею 0,1022 га на АДРЕСА_1 та зараховано до земель міста.

Пунктами 2, 3 ухвали надано ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,1022 га на АДРЕСА_1 в оренду терміном на 10 років (з обмеженнями без права зміни конфігурації земельної ділянки для обслуговування адміністративного будинку за рахунок земель житлової та громадської забудови за функцією використання - землі комерції) та зобов'язано ОСОБА_1 у місячний термін укласти з Львівською міською радою договір оренди землі та привести його державну реєстрацію.

31 грудня 2009 року між Львівською міською радою та ОСОБА_1 був укладений договір оренди землі, відповідно до пункту 1 якого, орендодавець на підставі ухвали Міськради від 07 червня 2007 року № 899 «Про затвердження Положення про організацію, проведення та оформлення купівлі-продажу у власність або надання в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення у м. Львова» та ухвали Міськради від 03 грудня 2009 року № 3137 «Про надання ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1» надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку, яка знаходиться у м. Львові на АДРЕСА_1 для обслуговування адміністративного будинку. Строк дії договору - 10 років, тобто до 3 грудня 2019 року. Цільове призначення земельної ділянки (категорія земельної ділянки згідно статті 19 ЗК України) - землі житлової та громадської забудови, категорія земельної ділянки за функціональним призначенням - землі комерції.

Дія договору оренди землі, відповідно до розділу «Зміна умов договору і припинення його дії», припиняється у разі: закінчення строку, на який його було укладено; придбання орендарем земельної ділянки у власність; викупу земельної ділянки для суспільних потреб або примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності в порядку, встановленому законом; ліквідації юридичної особи-орендаря. Договір припиняється також в інших випадках, передбачених законом. Розірвання договору в односторонньому порядку не допускається.

До того ж, суди встановили, що ухвала Міськради від 03 грудня 2009 року №3137 «Про надання ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1» була предметом судового розгляду (справа № 1304/618/12).

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 8 лютого 2013 року, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 травня 2013 року, скасовано рішення суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, та ухвалено нове - про відмову в задоволенні позову.

Під час апеляційного провадження у справі № 1304/618/12 встановлено, що на момент прийняття ухвали Міськради від 03 грудня 2009 року № 3137 «Про надання ОСОБА_1 земельної ділянки на АДРЕСА_1», вказана земельна ділянка відносилась до земель житлової та громадської забудови. А та обставина, що надана в оренду земельна ділянка межує із землями парку - пам'ятки садово-паркового мистецтва може породжувати для землекористувача додаткові сервітути та обмеження, проте не змінює категорії земельної ділянки, на якій розташована нерухомість, що не відноситься до парку.

Крім цього, предметом судового розгляду (цивільна справа № 1304/1202/12) був й договір оренди, укладений 31 грудня 2009 року між Міськрадою та ОСОБА_1, на земельну ділянку навколо якої виник спір.

У цій справі (№ 1304/1202/12) Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ ухвалою від 15 січня 2014 року скасував рішення суду апеляційної інстанції та залишив в силі рішення Галицького районного суду м. Львова від 16 квітня 2013 року, яким відмовлено в задоволенні позову визнання недійсним вказаного договору оренди, повернення земельної ділянки та приведення її у придатний для використання стан.

Також, в судовому порядку (цивільна справа № 1304/1619/2012) рішенням Галицького районного суду м. Львова від 26 липня 2013 року, залишеним без змін ухвалами апеляційного суду Львівської області від 28 серпня 2014 року та Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 11 грудня 2014 року, відмовлено в задоволенні позову Міськради про розірвання зазначеного вище договору оренди та звільнення земельної ділянки.

Таким чином, у справі, яка розглядається, суди встановили, що ОСОБА_1 є добросовісним набувачем об'єкту нерухомості, розташованого на орендованій нею земельній ділянці щодо якої виник спір. А укладений між Міськрадою та ОСОБА_1 договір оренди земельної ділянки не скасований та є діючим.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року в справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі - в редакції, чинній на момент ухвалення рішення судом апеляційної інстанції) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини другої статті 4 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами пункту 1 частини другої статті 17 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 є добросовісним набувачем об'єкту нерухомості, розташованого на орендованій нею земельній ділянці щодо якої виник спір. Договір оренди є не скасованим та є діючим.

При цьому, колегія суддів зазначає, що користування нерухомістю, належній на праві власності, неможливе без користування земельною ділянкою.

Заявлений спір, фактично стосується вимог орендокористувача земельної ділянки та власника розташованої на ній нерухомості захистити його право, оскільки оспорюваною ухвалою Міськради, зокрема, в односторонньому порядку визнано таким, що втратив чинність, укладений між останньою та позивачем договір оренди земельної ділянки.

Слід зазначити, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Пунктом 8 постанови Пленуму Верховного Суду України від 16 квітня 2004 року № 7 «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» роз'яснено, що вирішуючи спори про припинення права власності на земельну ділянку чи права користування нею, суди повинні враховувати, що орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування має право прийняти рішення про це лише в порядку, з підстав і за умов, передбачених статтями 140-149 ЗК України. У випадках, визначених цими нормами, припинення права власності на землю чи права землекористування провадиться за позовом відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування в судовому порядку, недодержання якого є підставою для визнання рішення цього органу та виданих державних актів недійсними. У разі пред'явлення до органу виконавчої влади або місцевого самоврядування позову про незаконність припинення права землекористування через відсутність судового рішення про вилучення земельної ділянки відповідач вправі пред'явити зустрічний позов про таке вилучення, а суд має розглянути його разом із первинним позовом.

Рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування перерозподілити землю інакше після встановлення меж земельних ділянок у натурі (на місцевості), одержання власником або землекористувачем документів, що посвідчують право на них, та державної реєстрації, не може бути підставою для припинення права власності на земельну ділянку або права користування земельною ділянкою як повністю, так і частково, оскільки визначений статтями 140, 141 ЗК перелік підстав для цього є вичерпним. Питання про дострокове припинення користування землею на умовах оренди вирішується шляхом пред'явлення позову про розірвання договору.

Слід також відзначити про формулювання цілей, для яких може бути вилучена земельна ділянка - «для суспільних та інших потреб». Так, для «інших» потреб земельна ділянка може вилучатися лише за згодою користувача, а примусове вилучення можливе лише для суспільних потреб. Такий висновок випливає із положень пункту «г» статті 143 ЗК України та § 1 статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року (ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року), за якими «ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства та на умовах, передбачених законом...». Згідно із тлумаченням Європейського суду з прав людини (рішення від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронг та Леннрот проти Швеції», від 21 лютого 1986 року у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства», від 30 травня 2000 року у справі «Карбонара і Вентура проти Італії»), рішення якого визнаються в Україні джерелом права (статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»), право постійного користування земельними ділянками повинно розглядатися як майно в розумінні § 1 ст. 1 Протоколу 1, тому примусове вилучення земельної ділянки в суб'єкта постійного користування «не в інтересах суспільства» (тобто не для «суспільних потреб») заборонене. При вилученні земельної ділянки повинні бути дотримані гарантії прав на землю, передбачені розділом V ЗК України.

Згідно зі статтею 5 ЗК України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.

Колегія суддів зазначає, що з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб'єктами, та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки не притаманні адміністративним правовідносинам, натомість - притаманні цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб'єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що даний спір не належить до адміністративної юрисдикції і повинен вирішуватися в порядку цивільної юрисдикції з огляду на суб'єктний склад та зміст правовідносин, оскільки предметом даного позову є фактично одностороннє припинення договірних відносин відповідачем, який є одною з сторін договору оренди земельної ділянки, з особою, якій на праві власності належить нерухоме майно, яке розташоване на орендованій земельній ділянці.

Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.

Відповідно до статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1).

Відповідно до частини першої статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Керуючись статтями 345, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівської міської ради задовольнити частково.

Постанову Галицького районного суду м. Львова від 27 березня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2016 року у справі № 461/15162/14-а скасувати.

Провадження у справі № 461/15162/14-а закрити.

Роз'яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

М.М. Гімон

В.М. Кравчук ,

Судді Верховного Суду