Справа № 826/9285/17
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2018-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/9285/17 Головуючий у 1-й інстанції: Качур І.А.,
судді - Амельохін В.В., Келеберда В.І.
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі Баглай О.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу професійної спілки працівників охорони здоров'я України, до якої приєднались - ОСОБА_2, Донецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Запорізька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Херсонська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Черкаська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Дніпропетровська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Харківська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернівецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Полтавська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.09.2018 у справі за адміністративним позовом професійної спілки працівників охорони здоров'я України до Кабінету Міністрів України, треті особи - Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Міністерство охорони здоров'я України, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Міністерство аграрної політики та продовольства України, державний реєстратор Печерської районної в м. Києві державної адміністрації Павленко Ірина Миколаївна про визнання протиправною та скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

Професійна спілка працівників охорони здоров'я України звернулась до суду першої інстанції з позовом, в якому просила:

- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 29.03.2017 № 348 «Деякі питання державної санітарно-епідеміологічної служби».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.09.2018 у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить оскаржуване рішення скасувати як таке, що постановлене із порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В судовому засіданні 04.12.2018 протокольною ухвалою було задоволено заяви ОСОБА_2, Донецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Запорізької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Херсонської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Черкаської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Дніпропетровської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Харківської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернівецької обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я України, Полтавської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я про приєднання до апеляційної скарги професійної спілки працівників охорони здоров'я України та долучено їх до справи, як осіб, які приєднались до апеляційної скарги позивача.

У задоволенні заяви Кіровоградської обласної організації профспілки працівників охорони здоров'я про приєднання до апеляційної скарги професійної спілки працівників охорони здоров'я України відмовлено у зв'язку із несплатою судового збору за подачу такої заяви.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з'явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що на виконання постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 уряд відмінив рішення щодо реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом її приєднання до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Відповідною постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2017 № 348 «Деякі питання державної санітарно-епідеміологічної служби» було ухвалено:

« 1. Відмінити рішення про реорганізацію Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом її приєднання до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

2. Ліквідувати Державну санітарно-епідеміологічну службу.

3. Покласти на Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів завдання і функції з реалізації державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення та із здійснення контролю (нагляду) за дотриманням вимог санітарного законодавства (крім функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників).

4. Утворити комісію з ліквідації Державної санітарно-епідеміологічної служби. Затвердити головою комісії Голову Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів Лапу Володимира Івановича.

Голові комісії: затвердити її персональний склад; забезпечити здійснення заходів, пов'язаних з ліквідацією Державної санітарно-епідеміологічної служби; поінформувати Кабінет Міністрів України про результати проведеної роботи.».

25.05.2017 наведена постанова № 348 набула чинності у зв'язку з опублікуванням у газеті «Урядовий кур'єр» № 95.

Позивач не погоджується з прийнятою постановою, вважає її такою що винесена з порушенням діючого законодавства, є протиправною та підлягає скасуванню, а тому звернувся до суду першої інстанції за захистом своїх законних прав та інтересів.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскаржувану постанову Кабінетом Міністрів України було прийнято на підставі та в межах повноважень, а також у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у зв'язку із чим у задоволенні позову необхідно відмовити.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання Державної санітарно-епідеміологічної служби» № 348 від 29.03.2017 прийнята у порушення діючого законодавства, є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки положення постанови № 348, якою передбачається ліквідація Державної санітарно-епідеміологічної служби, яка згідно відомостей ЄДР припинена у 2013 році є безпідставними, так як норми вищевказаної постанови юридично не мають жодного відношення до Державної санітарно-епідеміологічної служби України. Крім того, як зазначає апелянт під час прийняття оскаржуваної постанови відповідачем було порушено параграф 37 глави 3 розділу 4 Регламенту Кабміна, оскільки проект оскаржуваної постанови не надходив до МОЗ України на погодження.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Відповідно до статті 113 Конституції України, якій кореспондує частина перша статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Частиною першою статті 117 Конституції України, якій кореспондує частина перша статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Відповідно до положень пункту 6 частини 1 статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», відповідно до якого Кабінет Міністрів України у сфері вдосконалення державного управління та державної служби утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.

Крім того, відповідно до положень статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України (частина перша). Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень (частина третя).

Пунктом 1 Указу Президента України від 06.04.2011 № 400/2011, яким затверджено Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України передбачено, що Державна санітарно-епідеміологічна служба України (далі - Держсанепідслужба України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра охорони здоров'я України (далі - Міністр). Держсанепідслужба України входить до системи органів виконавчої влади у галузі охорони здоров'я та утворюється для забезпечення реалізації державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Судом першої інстанції було вірно встановлено, що Держсанепідслужба України є центральним органом виконавчої влади, Кабінет Міністрів України, реалізуючи законодавчо закріплені за ним повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, при виданні постанови діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина третя статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначає, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Відповідно до параграфу 44 Регламенту розробник подає Мін'юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями).

Як вбачається із пояснювальної записки до проекту постанови, зазначена постанова прийнята на виконання доручення Прем'єр-міністра України В.Гройсмана від 06.05.2017 № 48554/32/1-14 до постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 № 826/19610/14 та до протоколу наради від 24.05.2016 «Про стан виконання доручення Прем'єр-міністра України від 13.05.2016 № 17333/0/1-16 щодо реалізації постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» та у зв'язку з необхідністю дотримання конституційних прав та свобод людини і громадянина щодо санітарно-епідеміологічної служби благополуччя та завершення заходів з припинення Держсанепідемслужби»

Згідно статті 49 Конституції України держава забезпечує санітарно-епідеміологічне благополуччя.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, шляхом реорганізації (перетворення) Державної ветеринарної та фітосанітарної служби і приєднання до служби, що утворюється, Державної епідеміологічної служби та покладення на службу, що утворюється, функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються, крім функції, зокрема у сферах епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці і функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення.

Пунктом 5 Постанови встановлено, що центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади є правонаступниками органів, які реорганізуються.

З початку травня 2016 року Держпромспоживслужба забезпечує здійснення повноважень у сфері санітарного законодавства, проведено усі необхідні організаційні заходи, виділено фінансування, виготовлено необхідні печатки та штампи для організації безперервності виконання функцій, зокрема при митному оформленні товарів

Отже, з метою виконання рішення суду, усунення дублювання та більш чіткого розмежування повноважень між центральними органами виконавчої влади виникла необхідність внесення змін до постанови Уряду від 10.09.2014 № 442, зокрема щодо покладення функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду за інфекційними та неінфекційними захворюваннями Міністерство охорони здоров'я, у сфері гігієни праці і функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників на Державну службу України з питань праці та у сфері забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення на Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Як зазначалось вище, Кабінет Міністрів України на виконання постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 постановою від 29.03.2017 № 348 «Деякі питання Державної санітарно-епідеміологічної служби» відмінив рішення щодо реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби шляхом її приєднання до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Отже, рішення Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 у справі № 826/19610/14 виконано, оскільки відмінено рішення про реорганізацію Державної санітарно-епідеміологічної служби та припинено процес такої.

Разом з цим, постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 скасовано постанову Кабінету Міністрів України № 442 від 10.09.2014 в частині реорганізації.

Пунктом 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 909 - р «Питання Міністерства охорони здоров'я» дозволено Міністерству охорони здоров'я утворити у сфері його управління державну установу «Центр громадського здоров'я», реорганізувавши шляхом злиття державні підприємства, установи, організації, що визначені Міністерством, а також ті, що передані йому за переліком, визначеним Державною санітарно-епідеміологічною службою, для забезпечення здійснення функцій у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження).

Відповідно до пункту 1 наказу Міністерства охорони здоров'я від 18.09.2015 № 604 «Про утворення державної установи «Центр громадського здоров'я Міністерства охорони здоров'я України» утворено державну установу «Центр громадського здоров'я Міністерства охорони здоров'я України», як окрему юридичну особу публічного права, реорганізувавши шляхом злиття державні підприємства, установи за переліком згідно з додатком 1 до цього наказу та приєднання державних підприємств та установ Державної санітарно- епідеміологічної служби України за переліком згідно з додатком 2 до цього наказу.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 260-р «Питання Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів» функцій і повноважень Державної ветеринарної та фітосанітарної служби, Державної інспекції з питань захисту прав споживачів, Державної санітарно-епідеміологічної служби (крім функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), що припиняються, передані до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Слід відмітити, що відповідно до пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 08.06.2016 № 437-р «Про передачу цілісних майнових комплексів державних установ та організацій до сфери управління Міністерства охорони здоров'я» цілісні майнові комплекси державних установ та організацій за переліком згідно з додатком із сфери управління Державної санітарно-епідеміологічної служби до сфери управління Міністерства охорони здоров'я.

Колегія суддів не бере до уваги доводи апелянта щодо прийняття рішень про ліквідацію Державної санітарно-епідеміологічної служби, а не Державної санітарно-епідеміологічної служби України, оскільки, згідно абзацу 5 пункту 3 підпункту 20 постанови Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 № 870 «Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України» у тексті проектів постанови і розпорядження вживаються повні офіційні найменування органів державної влади, інших державних органів, підприємств, установ та організацій, а в тексті документів, що затверджуються постановами і розпорядженнями, та додатків - скорочені. Слово «України» у найменуваннях центральних органів виконавчої влади не зазначається.

Отже, при прийнятті рішення про реорганізацію чи ліквідацію Державної санітарно-епідеміологічної служби України, слово «України» правомірно не зазначається.

Крім того, слід зазначити, що на момент прийняття постанови від 29.03.2017 № 348 жодної іншої Державної санітарно-епідеміологічної служби в Україні не існувало, а тому колегією суддів не беруться до уваги доводи апелянта про те, що норми постанови № 348 не мають жодного відношення до Державної санітарно-епідеміологічної служби в Україні.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Водночас, на засідання Урядового комітету з питань європейської інтеграції, міжнародного співробітництва та регіонального розвитку від 18.08.2016 проект було доопрацьовано з урахуванням зауважень Секретаріату Кабінету Міністрів щодо відповідності статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб - підприємців та громадських формувань» згідно якої для державної реєстрації рішення про відміну рішення про припинення юридичної особи, прийнятого її учасниками або відповідним органом юридичної особи, а у випадках, передбачених законом, відповідним державним органом, подається примірник оригіналу (нотаріально засвідчена копія) рішення учасників юридичної особи або відповідного органу юридичної особи, а у випадках передбачених законом рішення відповідного державного органу про відміну рішення про припинення юридичної особи.

Крім того, відповідно до статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, центрального органу виконавчої влади здійснюється з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення здійснення дублювання повноважень.

При цьому, актом Кабінету Міністрів України про ліквідацію міністерства іншого центрального органу виконавчої влади визначається орган виконавчої влади, якому передаються повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що ліквідується (частина восьма цієї статті вказаного Закону).

Крім того, за результатами правової експертизи проекту оскаржуваної постанови Міністерством юстиції України складено висновок від 21.12.2016, відповідно до якого проект оскаржуваної постанови відповідає Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджується з актами такої ж юридичної сили.

Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту КМ України встановлено, що проект акта Уряду підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Пунктом 1 параграфу 37 Регламенту КМ України передбачається, що розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

На виконання вказаного положення МОЗ листами від 13.09.2016 № 05.1-09-19/1526-16/23867 та від 23.09.2016 № 05.1-09-19/1526-16/24863, копії яких наявні в матеріалах справи, погодило проект оскаржуваної постанови із зауваженнями.

Крім того, відповідно до довідки про погодження проекту постанови від 26.02.2017 зазначений проект було погоджено: Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством охорони здоров'я України.

Вказане спростовує доводи апелянта про те, що під час погодження проекту постанови його не було надіслано на погодження до Міністерства охорони здоров'я України.

Також, колегія суддів зазначає, що згідно з пунктом 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, на який посилається позивач, в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення щодо:

- проектів нормативно-правових актів, що мають важливе суспільне значення і стосуються конституційних прав, свобод, інтересів і обов'язків громадян, а також актів, якими передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами;

- проектів регуляторних актів;

- проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень стосовно стану їх виконання;

- звітів головних розпорядників бюджетних коштів про їх витрачання за минулий рік.

При цьому, зі змісту оскаржуваної постанови вбачається та як вірно було встановлено судом першої інстанції, вона не є актом, яким передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства, а також не стосується конституційних прав, свобод, інтересів і обов'язків громадян та не є регуляторним актом.

Отже, враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про правомірність оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2017 № 348 «Деякі питання державної санітарно-епідеміологічної служби» та відсутність підстав для її скасування.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу професійної спілки працівників охорони здоров'я України, до якої приєднались - ОСОБА_2, Донецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Запорізька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Херсонська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Черкаська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Дніпропетровська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Харківська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернівецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Полтавська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.09.2018 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В.В.

Шурко О.І.

Повний текст постанови виготовлений 10.12.2018.

v