Справа № 811/1616/18
Суддя: Чепурнов Д.В.
Дата ухвалення: 2018-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а їн и

04 грудня 2018 року м. Дніпросправа № 811/1616/18
Суддя І інстанції - Петренко О.С.

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),

суддів: Мельника В.В., Сафронової С.В.,

за участю секретаря судового засідання Царьової Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про визнання дій та рішення протиправними та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернулася до суду з вищевказаним адміністративним позовом в якому, просила:

- визнати протиправною відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,90 га на території Олександрівської сільської ради Долинського району Кіровоградської області, викладену в листі від 20.02.2018 року №П-6714/0-1125/0/17-18;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,90 га на території Олександрівської сільської ради Долинського району Кіровоградської області;

- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення.

В обґрунтування позову посилається на те, що відповідач систематично безпідставно відмовляє їй в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки площею 1,90 га для ведення особистого селянського господарства. Не дивлячись на те, що постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 24.10.2017 року у справі № П/811//1438/17 визнано протиправною та скасовано відмову відповідача від 10 травня 2017 року щодо ненадання дозволу на розробку проекту землеустрою про передачу у приватну власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства та зобов'язано повторно розглянути заяву позивача, відповідач знов повторно відмовив позивачу у наданні такого дозволу.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,90 га на території Олександрівської сільської ради Долинського району Кіровоградської області, викладену в листі від 20.02.2018 року №П-6714/0-1125/0/17-18. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (клопотання від 06.03.2017року) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийняти рішення, з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог було відмовлено.

ОСОБА_1 не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині відмовлених позовних вимог подала апеляційну скаргу в якій просить рішення суду в цій частині скасувати та прийняти нове яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, зобов'язавши відповідача надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою. В обґрунтування апеляційної скарги посилається на те, що відповідач зловживає своїми повноваженнями і систематично безпідставно відмовляє їй у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

В судове засідання апеляційної інстанції сторони не з'явились, про час та місце слухання справи повідомлялися належним чином, а тому відповідно до ст. 229 КАС України фіксування судового засідання не здійснюється.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, а також правильність застосування судом норм матеріального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції 06.03.2017 року ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,9 га у власність для ведення особистого селянського господарства, із земель державної власності сільськогосподарського призначення на території Олександрівської сільської ради Долинського району Кіровоградської області.

Листом від 10.05.2017 року № П-6714/0-5753/0/6-17 позивачу відмовлено у надані такого дозволу у зв'язку з тим, що бажане місце розташування земельної ділянки зазначене на графічних матеріалах відноситься до земель, які можуть бути передані у власність учасникам АТО.

Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 24.10.2017 року визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, викладену в листі від 10.05.2017 року. Крім того, вказаним рішенням зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 06 березня 2017 року (а.с.11-12).

Відповідач, на виконання постанови суду, повторно розглянув заяву ОСОБА_1 і листом від 20 лютого 2018 року №П-6714/0-1125/0/17-18 позивачу знов було відмовлено у надані такого дозволу у зв'язку з тим, що розташування земельної ділянки не відноситься до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території Кіровоградської області (а.с.10).

Відповідно до частин 6, 7 статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів (пункт б частини 1 статті 121 Земельного кодексу України).

Інших підстав для відмови у наданні дозволу не передбачено.

Відмова відповідача у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,90 га у власність для ведення особистого селянського господарства вмотивована положеннями наказу від 21.12.2017 року № 701 «Про затвердження переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам на території Кіровоградської області у І кварталі 2018 року» за яким Головним управлінням сформовано перелік земельних ділянок із зазначенням площі, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території Кіровоградської області, а також невідповідністю місця розташування земельної ділянки.

В той же час як вірно звернув увагу суд першої інстанції, зазначені обставини не передбачені ч.7 ст.118 ЗК України як підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а тому прийшов до вірного висновку про визнання цієї відмови протиправною.

В той же час відмовляючи у задоволенні позову в частині зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою суд першої інстанції виходив з того, що адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Отже, адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Враховуючи те, що Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області не розглянуло клопотання позивача по суті та у встановленому законом порядку, однак фактично відмовило у наданні дозволу на розроблення документації, у суду немає підстав для зобов'язання останнього зобов'язати надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою про відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції в цій частині, виходячи з наступного.

Стосовно дискреційних повноважень, колегія суддів зазначає, що такими є повноваження обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є законною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може»

У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде законним.

Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - прийняти рішення. Підставою для відмови у прийнятті такого рішення можуть бути лише визначені законодавством обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - надати дозвіл, або відмовити у його виданні, існує лише один правомірний варіант поведінки.

Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17 грудня 2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї.

Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.

Разом з тим, у рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 року у справі «Волохи проти України» (заява №23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

Отже, як вбачається з наведених судових рішень, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з у рахуванням принципу верховенства права.

Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

Відповідно до рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24 березня 1988 року запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

Колегія суддів звертає увагу на те, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Дана правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові №21-1465а15 від 16.09.2015 року.

У даному рішенні Верховний Суд України наголосив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення.

Відповідно до п.4 ч.2 ст. 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання відповідача вчинити певні дії.

Враховуючи підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки площею 19,0 га для ведення особистого селянського господарства, а також необхідність застосування принципу ефективності судового захисту порушених прав, колегія суддів апеляційного суду приходить до висновку про наявність підстав задоволення позовних вимог у вигляді зобов'язання суб'єкта владних повноважень повторно розглянути заяву ОСОБА_1 (клопотання від 06.03.2017року) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,90 га на території Олександрівської сільської ради Долинського району Кіровоградської області.

Враховуючи викладене апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції в частині відмовлених позовних вимог скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позову в повному обсязі..

Керуючись п. 2 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 317, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року в частині відмовлених позовних вимог відмовити та прийняти нову постанову в цій частині, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 1,90 га на території Олександрівської сільської ради Долинського району Кіровоградської області.

В решті рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року залишити без змін.

Стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у розмірі 1057,20 грн. (одна тисяча п'ятдесят сім грн. 20 коп.).

Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня набрання законної сили.

Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов

суддя В.В. Мельник

суддя С.В. Сафронова