Справа № 807/300/18
Суддя: Глушко Ігор Володимирович
Дата ухвалення: 2018-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2018 рокуЛьвів№ 857/2322/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Глушка І.В.,

суддів: Большакової О.О., Макарика В.Я.,

за участю секретаря судового засідання: Омеляновської Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Воловецької районної ради Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року, ухвалене суддею Плехановою З.Б. у м.Ужгород Закарпатської області о 10:03, повний текст якого складений 04 вересня 2018 року, у справі № 807/300/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Воловецької районної ради Закарпатської області про визнання незаконними та скасування окремих норм положення, затвердженого рішенням сесії, -

ВСТАНОВИВ:

06 квітня 2018 року позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до відповідача - Воловецької районної ради Закарпатської області, у якому просив визнати незаконним та нечинним з моменту прийняття Положення про порядок призначення та звільнення із займаної посади керівників підприємств, установ та закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ Воловецького району, затверджене Рішенням Воловецької районної ради Закарпатської області сімнадцятої сесії VII скликання №172 від 30.11.2017 в частині абзацу 2 п.2.14 та в частині п.4.6 Положення.

В обгрунтування позовних вимог зазначає, що згідно з оскаржуваним абзацом 2 п.2.14 Положення у разі відмови районної ради укласти контракт з керівником суб'єкта господарювання (неприйняття рішення про призначення), трудовий договір розривається на підставі п.1 ст.40 Кодексу законів про працю України. Відповідно до п.4.6 Положення у разі відмови районної ради укласти контракт з керівником суб»єкта господарювання (неприйняття рішення про призначення), в тому числі випадках, передбачених п.2.14 цього Положення, трудовий договір розривається на підставі п.1 ст.40 Кодексу законів про працю України, про що рада приймає відповідне рішення. Позивач зазначає, що оскаржувані пункти Положення не узгоджуються з п.1 ч.1 ст.40 Кодексу законів про працю України, згідно з яким трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності штату працівників. Тобто необґрунтовану відмову роботодавця у продовженні трудових відносин із працівником, який працює за безстроковим трудовим договором, оскаржуваними пунктами Положення визначено самостійною підставою для звільнення.

Позивач зауважує, що 23.09.2002 на підставі Наказу Управління охорони здоров»я Закарпатської обласної державної адміністрації №528-К від 16.09.2002 він був призначений на посаду головного лікаря Воловецької центральної районної лікарні.

26.11.2017 відповідно до розпорядження голови Воловецької районної державної адміністрації №276 Воловецька районна державна адміністрація вийшла зі складу засновників Комунального закладу «Воловецька центральна районна лікарня» та передала права і обов'язки засновника цього закладу Воловецькій районній раді Закарпатської області. Вважає, що відбулась лише зміна засновника та перейменування закладу.

Проте, 06.03.2018 з посиланням на оскаржувані п.2.14, п. 4.6 Положення Воловецькою районною радою було прийнято рішення №229 «Про звільнення з посади головного лікаря Комунального закладу «Воловецька центральна районна лікарня Воловецької районної ради» ОСОБА_2.», згідно з п.1 якого ОСОБА_1 звільнено за п.1 ч.1 ст. 40 КЗпП України «у зв'язку з відмовою сесії ради укласти контракт». На виконання зазначеного рішення головою Воловецької районної ради видано розпорядження №26, яким ОСОБА_2 звільнено з посади головного лікаря Воловецької районної ради.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року адміністративний позов задоволено.

Рішення суду мотивоване тим, що оскаржуване Положення про порядок призначення та звільнення із займаної посади керівників підприємств, установ та закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ Воловецького району, затверджене Рішенням Воловецької районної ради Закарпатської області сімнадцятої сесії VII скликання №172 від 30.11.2017, в частині зокрема абзацу 2 п.2.14 та в частині п.4.6 Положення не відповідає вимогам ч.2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства, а відтак підлягає визнанню незаконним та нечинним з моменту його прийняття.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення ухвалене з неповним з'ясуванням обставин справи, з порушенням норм матеріального і процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що зі змісту оскаржуваного рішення слідує, що судом фактично розглянуто порядок (процедуру) звільнення позивача ОСОБА_1 з посади головного лікаря Воловецької центральної лікарні на підставі оскаржуваних позивачем пунктів Положення.

При цьому зазначає, що питання правомірності звільнення позивача з посади головного лікаря комунального закладу «Воловецька центральна районна лікарня Воловецької районної ради» та застосування щодо нього оскаржуваних норм Положення перебуває на розгляді іншого суду в порядку цивільного судочинства та не може бути предметом розгляду в межах спірних правовідносин, а вказані обставини не належать до з»ясування в даній справі.

Положення про порядок призначення та звільнення із займаної посади керівників підприємств, установ та закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ Воловецького району, затверджене Рішенням Воловецької районної ради Закарпатської області сімнадцятої сесії VII скликання №172 від 30.11.2017, - є нормативним документом органу місцевого самоврядування та відноситься до матеріального права.

Рішенням Воловецької районної ради від 30.11.2017 №169 «Про комунальні заклади Воловецької районної ради» було затверджено статути комунальних закладів району: КЗ «Воловецька ЦРЛ Воловецької районної ради», КЗ «Воловецька ДШМ Воловецької районної ради», КЗ «Воловецький районний центр ПМСД Воловецької районної ради», КЗ «Нижньоворітська ДМШ Воловецької районної ради». Згідно Статуту КЗ «Воловецька ЦРЛ Воловецької районної ради» порядок призначення та звільнення головного лікаря, укладання з ним контракту, а такожє форма такого контракту затверджується засновником відповідно до чинного законодавства. Вказаний Статут був поданий позивачем на реєстрацію за відсутності заперечень з його боку.

У зв'язку з тим, що Засновником вказаних закладів являється Воловецька районна рада, органу місцевого самоврядування належало впорядкувати роботу даних комунальних закладів, врегулювати трудові відносини з керівниками та порядок їх призначення з метою забезпечення вимог чинного законодавства.

Положення розроблено відповідно до Конституції України, Господарського кодексу України, Кодексу законів про працю України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Постанов Кабінету Міністрів України, що регулюють впорядкування застосування контрактної форми трудового договору.

Натомість суд, скасувавши окремі норми даного Положення, не зазначив, яким нормам матеріального права не відповідає Положення та чи була порушена процедура затвердження цього Положення.

Заслухавши суддю - доповідача, представників позивача, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав.

Захист порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням, відбувається шляхом пред'явлення позову у формі позовної заяви до суду першої інстанції. При цьому суд повинен перевірити належність справи до відповідної юрисдикції.

Закріплений у статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) принцип верховенства права суд застосовує з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, яка відповідно до вимог статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" є джерелом права в Україні.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у ст.6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» (рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria)). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. &?г;…&gй; фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Відповідно до п. 4 ч.1 ст.171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Юрисдикція - це визначена законом сукупність повноважень судів щодо розгляду цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, справ про адміністративні правопорушення, віднесених до компетенції відповідного суду.

За правилом, встановленим ч.1 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

В розумінні п.1 та п.2 ч.1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Частиною 1 ст. 19 КАС України визначені справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень".

Частиною 2 цієї ж статті встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Водночас однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Публічно-правовий спір має свою особливість суб'єктного складу - участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сам по собі цей факт не дає підстав ототожнювати з публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб'єкта владних повноважень.

Згідно частини третьої статті 19 КАС України, адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.

Розглядаючи дану справу, суд першої інстанцій виходив з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів вважає, що такий висновок суду першої інстанції не ґрунтується на правильному застосуванні статті 6 Конвенції стосовно «суду, встановленого законом».

Судом першої інстанції встановлено, що з посиланням на оскаржувані п. 2.14, п.4.6 Положення Воловецькою районною радою було прийнято рішення №229 «Про звільнення з посади головного лікаря Комунального закладу «Воловецька центральна районна лікарня Воловецької районної ради» ОСОБА_2.», згідно п.1 якого ОСОБА_1 звільнено за п.1 ч.1 ст.40 КЗпП України «у зв'язку з відмовою сесії укласти контракт». На виконання вказаного рішення головою Воловецької районної ради видано розпорядження №26 від 06.03.2018, яким ОСОБА_1 звільнено з посади головного лікаря Комунального закладу «Воловецька центральна районна лікарня Воловецької районної ради» за п.1 ч.1 ст.40 КЗпП України.

Водночас в оскаржуваному рішенні суд дійшов висновку, що під час укладення контракту з позивачем застосуванню підлягав Порядок укладення контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров»я та Типова форма контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров»я, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України 16.10.2014 №642.

Відтак, на думку суду першої інстанції, оскаржуване Положення в частині призначення та звільнення з посади керівника закладу охорони здоров»я повинне бути розроблене та прийняте саме з врахуванням вимог Порядку №642.

Тобто, фактичним предметом даного спору є скасування окремих норм Положення, затвердженого рішенням сесії Воловецької районної ради Закарпатської області, з метою захисту позивача від незаконного звільнення.

Наведе свідчить, що дана справа виникла саме з цивільних правовідносин її учасників, а заявлені позивачем до суду вимоги з метою реалізації свого права на захист від незаконного звільнення, є похідними від цивільного спору.

Разом з тим, предмет спору не має ознак справи адміністративної юрисдикції.

За змістом частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Предметом оскарження в даній справі є дії та рішення, які вчинялися (приймалися) відповідачем на основі юридичних фактів, які мали місце і стосовно яких згодом виник спір про право цивільне, що свідчить про приватно-правовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

Аналізуючи наведені правові норми та обставини справи, колегія приходить до висновку, що вирішення спору щодо захисту цивільних прав, що виникають із трудових відносин, який має не публічний, а приватно-правовий характер, не належить до юрисдикції адміністративних судів і має вирішуватися судом за правилами ЦПК України.

Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу, цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.

При цьому колегія суддів зазначає, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості та забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

З наведених норм слідує, що ефективний засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату, а ухвалення рішень, які безпосередньо не призводять до змін в обсязі прав, та забезпечення їх примусової реалізації не відповідає змісту цього поняття.

Оскільки Воловецька районна рада Закарпатської області в межах спірних правовідносин не здійснювала владних управлінських функцій щодо позивача, в межах спірних правовідносин виступає як засновник Комунального закладу «Воловецька центральна районна лікарня» - роботодавець, Положення, окремі норми якого оскаржуються позивачем, прийняте на впорядкування роботи закладів, засновником яких є відповідач, відтак спірні правовідносини не є публічно-правовими та не підлягають врегулюванню в суді адміністративної юрисдикції.

Наведені обставини в своїй сукупності під час прийняття рішення залишилися поза увагою суду першої інстанції, що має наслідком його скасування.

З огляду на встановлені у цій справі фактичні обставини, характер правовідносин та суб'єктний склад, заявлені позивачем вимоги, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції помилково розглянув даний спір в порядку адміністративного судочинства, який підлягає до рогляду в порядку цивільного судочинства.

Згідно із ч. 1 ст. 319 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов»язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, тому оскаржуване рішення слід скасувати, а провадження у справі закрити.

Керуючись статтями 238, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Воловецької районної ради Закарпатської області задовольнити частково, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року у справі № 807/300/18 - скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення безпосередньо до суду касаційної інстанції.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя І. В. Глушко
судді О. О. Большакова
В. Я. Макарик
Постанова складена в повному обсязі 12.12.2018.