Справа № 802/1254/18-а
Суддя: Іваненко Т.В.
Дата ухвалення: 2018-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 802/1254/18-а

Головуючий у 1-й інстанції: Томчук Андрій Валерійович

Суддя-доповідач: Іваненко Т.В.

06 грудня 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Іваненко Т.В.

суддів: Франовської К.С. Кузьменко Л.В.

за участю:

секретаря судового засідання: Бондаренко С.А.,

представника позивачів,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року (місце ухвалення рішення - м. Вінниця, дата складання повного тексту 20.08.2018) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В травні 2018 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 звернулись до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому просили:

- визнати протиправною та скасувати відмову ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену у формі листа від 15.03.2018 за №1189/0-1136/0/95-18 у відмові в наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га, на території Томашпільської селищної ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту);

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області надати дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га, на території Томашпільської селищної ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту).

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивачі зазначали, що в січні 2018 року звернулись до Держгеокадастру у Вінницькій області з клопотаннями про надання дозволів на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Томашпільської селищної ради Томашпільського району Вінницької області. Листом від 15.03.2018 за №1189/0-1136/0/95-18 повідомлено позивачів, що в даній ситуації формування об'єкта на підставі проекту землеустрою щодо відведення буде суперечити схемі землеустрою, що міститься у технічній документації із землеустрою щодо інвентаризації земель Томашпільської селищної ради і тому на підставі ст.118 ч.7 ЗК України відповідачем відмовлено у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену в листі від 15.03.2018 за №1189/0-1136/0/95-18.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 від 21.01.2018 про надання дозволів на виготовлення проектів із землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту смт. Томашпіль Вінницької області.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на користь ОСОБА_4 понесені ним судові витрати в сумі 704, 80 грн.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на користь ОСОБА_3 понесені нею судові витрати в сумі 704, 80 грн.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на користь ОСОБА_2 понесені нею судові витрати в сумі 704, 80 грн.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції позивачі звернулись до суду з апеляційною скаргою, в якій просять скасувати рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог та прийняти в цій частині нову постанову про задоволення позовних вимог в повному обсязі. Також просить змінити рішення в мотивувальній частині, виключити посилання суду першої інстанції на застосування норми права с.79-1 ч.6 ЗК України.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Тому формальні підстави в ненаданні дозволу свідчать про зловживання своїм обов'язком відповідача щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою у відповідності до вимог закону, чим порушуються права позивачів, які гарантовані Конституцією України, що є недопустимо. Посилаються на відсутність наказу організаційно-розпорядчого характеру, винесеного за результатами розгляду їхніх клопотань.

Представник позивачів у судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити.

В судове засідання представник відповідача не з'явився. Про час, дату та місце судового засідання повідомлений вчасно та належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивачів, дослідивши доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

В січні 2018 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 звернулись до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області з клопотанням про надання дозволів на виготовлення проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2,0 га, на кожного з них окремо, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Томашпільської селищної ради Томашпільського району Вінницької області або вмотивованої відмови у наданні дозволу. До клопотань додано: копії паспортів, копії ідентифікаційних номерів, графічний матеріал на земельну ділянку із позначенням бажаного місця розташування земельних ділянок.

Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області листом від 15.03.2018 за №1189/0-1136/0/95-18, на підставі ч.7 ст.118 Земельного кодексу України відмовлено у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою. Зазначено, що в даній ситуації формування об'єкта на підставі проекту землеустрою щодо відведення буде суперечити схемі землеустрою, що міститься у технічній документації із землеустрою щодо інвентаризації земель Томашпільської селищної ради.

Вважаючи дії відповідача протиправними, позивачі звернулися до суду з позовом у даній справі.

Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що клопотання позивачів про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою ведення особистого селянського господарства відповідачем не розглянуто та рішення на підставі ч.7 ст. 118 ЗК України - не прийняті, а відтак позовні вимоги про визнання протиправною відмови відповідача, викладеної в листі від 15.03.2018 за №1189/0-1136/0/95-18 підлягають задоволенню.

Відмовляючи у задоволенні вимог позивача про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, суд першої інстанції виходив з того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою відноситься до дискреційних повноважень відповідача.

Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

У частині 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою або про відмову в наданні дозволу після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, незважаючи на надіслання заявнику листа про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині 7 статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про передачу або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га, на території Томашпільської селищної ради Томашпільського району Вінницької області.

Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне змінити рішення суду першої інстанції, а саме абзац третій резолютивної частини рішення викласти в такій редакції: "Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області розглянути клопотання ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 від 21.01.2018 та прийняти відповідне рішення, яке оформити розпорядчим індивідуальним правовим актом."

Щодо вимоги позивачів про зобов"язання ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області надати дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства, колегія суддів зазначає таке.

Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області, як суб'єкт владних повноважень, повинен діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а його дискреційні повноваження обмежені вимогами цих законів.

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Адміністративні суди, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не мають втручаються у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 285/1538/17.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відсутність обґрунтованого рішення із зазначенням підстав, встановлених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України для відмови у наданні зазначеного дозволу, не дозволяє суду надати належну правову оцінку рішенню у контексті його обґрунтованості, й відповідно, прийняти рішення про зобов'язання надати такий дозвіл.

Оскільки відповідачем не дотримано вимог частини 7 статті 118 Земельного кодексу України під час розгляду заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, колегія суддів вважає передчасним вимоги позивача про вирішення питання щодо зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проектів землеустрою, а тому позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

З приводу вимоги позивачів щодо виключення посилання суду першої інстанції на застосування норми права ст.79-1 ч.6 ЗК України, колегія суддів зазначає наступне.

В листі від 15.03.2018 відповідач зазначив, що в даній ситуації формування об'єкта на підставі проекту землеустрою щодо відведення буде суперечити схемі землеустрою, що міститься у технічній документації із землеустрою щодо інвентаризації земель Томашпільської селищної ради.

Тому, до спірних правовідносин підлягають застосуванню спеціальні норми Земельного кодексу України, викладені у ч. 6 ст. 79-1, якими прямо передбачено необхідність формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, на підставі відповідної технічної документації із землеустрою. А отже посилання на ч. 6 ст. 79-1 ЗК України є доречним.

Крім того, згідно з ч. 6 ст. 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Звертаючись до суду з апеляційною скаргою, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 сплатили судовий збір у розмірі 1057,20 грн кожний.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Відповідно до частини 3 статті 139 КАС України, при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

З огляду на викладене колегія суддів вважає необхідним розподілити судові витрати шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на користь ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 судові витрати в сумі 530,00 грн кожному.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів, дійшла до висновку, що рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року підлягає зміні, а апеляційна скарга частковому задоволенню.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315, п. 4 ч. 1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення, у разі неправильного застосування норм матеріального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 задовольнити повністю.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року у справі № 802/1254/18-а змінити.

Абзац 3 (третій) резолютивної частини рішення викласти в такій редакції: "Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області розглянути клопотання ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 від 21.01.2018 та прийняти відповідне рішення, яке оформити розпорядчим індивідуальним правовим актом."

В іншій частині рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20 серпня 2018 року у справі № 802/1254/18-а- залишити без змін.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на користь ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 судові витрати в сумі 530,00 (п'ятсот тридцять) грн. кожному.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 11 грудня 2018 року.

Головуючий Іваненко Т.В.

Судді Франовська К.С. Кузьменко Л.В.