Справа № 803/1199/18
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2018-11-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2018 рокуЛьвів№ 857/147/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Глушка І.В., Макарика В.Я.,

з участю секретаря судового засідання Гром І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Луцької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Виконавчий комітет Луцької міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, за апеляційною скаргою Луцької міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року (суддя першої інстанції Плахтій Н.Б., м. Луцьк)

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулася з позовом до Луцької міської ради, третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправною бездіяльності щодо ненадання за запитом на отримання інформації копій актів всіх службових перевірок Комунального підприємства «Ласка» за період 2012-2018 роки та зобов'язання надати на запит копії актів всіх службових перевірок Комунального підприємства «Ласка» за період 2012-2018 роки.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року позовні вимоги задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Луцької міської ради у наданні за запитом на отримання інформації актів всіх службових перевірок Комунального підприємства «Ласка» за період 2012-2018 роки. Зобов'язано Луцьку міську раду надати ОСОБА_1 копії актів всіх службових перевірок Комунального підприємства «Ласка» за період 2012-2018 роки.

Із таким судовим рішенням не погодилася Луцька міська рада та подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення та відмовити в позові. Обгрунтовуючи незгоду, апелянт зазначив, що у травні 2018 року було проведено службове розслідування стосовно директора КП «Ласка». Враховуючи, що акт службового розслідування передує прийняттю відповідного рішення, інформація, яка міститься в зазначеному документі, належить до службової інформації. З огляду на вказані обставини позивачу правомірно відмовлено у наданні запитуваної інформації, а тому підстав для задоволення позову немає.

У судове засідання сторони повторно не з'явилися, хоча були належним чином повідомлені про час та місце слухання справи. Про причини неявки суду повідомлено не було.

Дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, суд дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з таких мотивів.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач 31.05.2018 звернулася із запитом до Луцької міської ради, у якому просила надати інформацію (наступні документи): акти всіх службових перевірок на КП «Ласка» за період 2012-2018 роки (а.с. 10-11).

Відповідач листом від 07.06.2018 №О-26/389 повідомив позивача, що у період 2012-2018 років на Комунальному підприємстві «Ласка» проводилось одне службове розслідування (розпорядження міського голови від 11.05.2018 №35-рг). Відповідно до пункту 12 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950, копії акту службового розслідування надаються за рішенням керівника органу, що проводив службове розслідування. Зважаючи на вищевикладене, було прийнято рішення про відмову у наданні акту службового розслідування, оскільки він містить службову інформацію, тобто інформацію з обмеженим доступом (а.с. 12).

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про незаконність такої відмови.

Згідно зі статтею 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

У статті 40 Конституції України визначено гарантії держави, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Відповідно до статей 5, 7 Закону України «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Право на інформацію охороняється законом.

Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати право особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.

Спеціальним законом, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес є Закон України «Про доступ до публічної інформації» №2939-VI від 13.01.2011 (далі - Закон №2939-VI).

Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 12 Закону №2939-VI суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, приписи чинного законодавства надають будь-якій фізичній особі можливість звернутися до відповідного розпорядника публічної інформації із запитом про надання інформації.

При цьому Законом №2939-VI регламентований порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Відповідно до положень статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (стаття 3 Закону №2939-VI).

Відповідно до пункту 2 статті 5 Закону України №2939-VI право на доступ до публічної інформації забезпечується шляхом надання відповіді на інформаційний запит. Право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених Законом (п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону №2939-VI).

Згідно з приписами частин першої, другої статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

У статті 13 Закону №2939-VІ закріплено, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях:

- уся інформація, що перебуває у володінні суб'єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб'єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VІ);

- інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим (пункт 2 частини першої статті 13 Закону №2939-VІ);

- інформація, пов'язана з виконанням особами делегованих повноважень суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої статті 13 Закону №2939-VІ);

- інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб'єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями (пункт 4 частини першої статті 13 Закону №2939-VІ);

- інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян;

- інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (частина друга статті 13 Закону №2939-VІ).

Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Така інформація є відкритою і розкривається необмеженому колу осіб.

Статтею 22 вищезазначеного Закону передбачено право розпорядника інформації відмовити в задоволенні запиту, якщо:

- розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

- інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

- особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;

- не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону).

Тобто, законодавцем визначено вичерпний перелік підстав для відмови в задоволенні запиту на отримання публічної інформації.

Згідно з частиною першою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

У частині другій цієї статті зазначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

При цьому таке обмеження можливе при дотриманні всіх указаних вимог. Відповідність одному із зазначених критеріїв не відносить інформацію до службової.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону №2939-VI відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, наведених у пунктах 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.

Таким чином, відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих у частині другій статті 6 Закону №2939-VII трьох вимог означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Водночас до інформації допускається обмеження виключно за умови застосовування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону №2939-VII.

Така юридична конструкція необхідних умов для обмеження доступу до інформації називається «трискладовим тестом».

Суд звертає увагу на те, що положення частини другої статті 6 Закону №2939-VII передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту».

Отже, доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається саме на розпорядника публічної інформації.

Крім того, за приписами частин четвертої, п'ятої та сьомої статті 6 Закону №2939-VI інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.

Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Обмеженню в доступі підлягає саме інформація, а не документ.

Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Отже, наявність у документі інформації з обмеженим доступом не може бути підставою для відмови у наданні запитуваної інформації, оскільки в такому разі розпорядник інформації зобов'язаний надати на запит ту інформацію з документа, доступ до якої не обмежений.

Акт службової перевірки комунального підприємства в розумінні Закону №2939-VII є документом (носієм інформації).

Як вбачається з матеріалів справи, на момент звернення позивача на КП «Ласка» проводилось лише одне службове розслідування, що підтверджується розпорядженнями міського голови «Про проведення службового розслідування» від 11.05.2018 №35-рг із змінами, внесеними розпорядженням місього голови від 24.05.2018 №40-рг (а.с. 51-55).

Відповідач, відмовляючи у наданні акту службового розслідування, виходив з того, що він містить службову інформацію, тобто інформацію з обмеженим доступом.

За приписами частин 1, 2, 3 статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація:

1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.

Отже, відмовляючи в доступі до інформації з підстави того, що вона є службовою, розпорядник повинен вказати, до якої з визначених частиною першою статті 9 Закону №2939-VI категорій належить ця інформація.

Якщо інформація не належить до жодної з визначених цією нормою категорій, доступ до неї не може обмежуватись на підставі того, що вона є службовою.

Відповідно до пункту 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. А згідно з пунктом 2 цієї статті здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Тобто стаття 10 Конвенції має на меті гарантувати вільний обіг ідей та відомостей у суспільстві. Вона гарантує не лише право на передання інформації, але також право громадськості отримувати її. Більше того, визнане на національному рівні право на отримання інформації може бути підставою для реалізації права, гарантованого статтею 10 (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини від 17 лютого 2015 року у справі «Guseva v. Bulgaria», заява № 6987/07, § 36, 40; від 03 квітня 2012 року у справі «Gillberg v. Sweden», заява № 41723/06, § 93).

Реалізації вказаних прав не повинні перешкоджати органи держави, крім випадків втручання, передбачених пунктом 2 вказаної статті. Відмова державного органу у наданні інформації на запит є формою втручання у право на свободу одержувати інформацію. Тому таке втручання має розглядатися на предмет дотримання пункту 2 статті 10 Конвенції.

Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі «Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary» (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§ 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (§ 158-170):

1. Мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів.

2. Природа інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу.

3. Роль запитувача. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, насамперед, журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов'язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань.

4. Готова та доступна інформація. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.

Відповідно до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію, у Луцькій міській раді, затвердженому розпорядженням Луцького міського голови від 28.12.2016 №663, до службової інформації належить інформація, яка міститься в документах Луцької міської ради, які становлять службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробленням напряму діяльності установи або здійсненням контрольних функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень, і передають публічному обговоренню та/або прийняттю рішень, у разі, якщо відомості, що містяться в ній, відповідають сукупності вимог частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Доводи апелянта про те, що зазначений акт був підставою для прийняття за наслідками службового розслідування відповідного рішення, є безпідставними, адже, як вбачається з матерілів справи, запитуваний акт службового розслідування не передував прийняттю будь-якого рішення та/або публічному обговоренню. Так, згідно розпорядження міського голови від 3 травня 2018 року ОСОБА_2 було звільнено за угодою сторін (пункт 1 ст. 36 КЗпП України) на підставі поданої заяви (а.с. 95).

Отже, підстави для визнання запитуваної інформації службовою і такою, доступ до якої підлягає обмеженню, відсутні.

Аналізуючи норми ст. 9 Закону № 2939-VI, суд дійшов висновку, що присвоєння певному документу грифу «для службового користування» саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію у ньому, оскільки така підстава не передбачена ч. 1 ст. 22 цього Закону. Аналогічно не може бути відмовлено у доступі до інформації тільки через те, що відповідний вид інформації включено до переліку відомостей, які становлять службову інформацію. Проте, наявність підстав для такої відмови може бути встановлена шляхом застосування «трискладового тесту», закріпленого ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI.

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що відповідач не застосував належним чином «трискладовий тест» та обмежив право позивача на доступ до запитуваної інформації не у відповідності до ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI, а тому відповідачем неправомірно відмовлено у наданні інформації, як до такої, що відноситься до службової.

З врахуванням вищевикладеного, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що у Луцької міської ради були відсутні підстави для відмови позивачу у наданні доступу до публічної інформації згідно зі статтею 22 Закону №2939-VI, оскільки запитувані документи могли бути надані з ретушуванням відомостей, доступ до яких обмежено відповідно до закону.

Таким чином, безпідставно відмовивши у наданні інформації на запит, відповідач проявив протиправну бездіяльність.

Засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. Так, при розгляді справи було б неприйнятно враховувати право на ефективний засіб захисту, а саме, запобігання порушенню або припиненню порушення з боку суб'єкта владних повноважень, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права, без його практичного застосування.

Зокрема, такого висновку дотримується також й Європейський суд з прав людини у справі «East/West Alliance Limited проти України» від 23.01.2014 (Заява №19336/04, рішення набуло статусу остаточного від 02.06.2014).

У пункті 42 рішення «Бендерський проти України» від 15.11.2007 (заява № 22750/02), Європейський суд з прав людини зазначив, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (див. рішення «Руїз Торійа проти Іспанії» від 09.12.1994). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (рішення «Артіко проти Італії» від 13.05.1980). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належним чином вивчені судом (cf. «Дюлоранс проти Франції», п. 34553/97, п. 33, від 21.03.2000; «Донадзе проти Грузії», n 74644/01, пп. 32 et 35, від 07.03.2006).

Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

На підставі вищевикладеного, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необхідність зобов'язання відповідача надати позивачу інформацію на запит від 31.05.2018 відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме акти службових перевірок на КП «Ласка» за період 2012-2018.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому підстав для скасування оскаржуваного судового рішення немає.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст.ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Луцької міської ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 27 липня 2018 року у справі № 803/1199/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О.О. Большакова

Судді І.В. Глушко

В.Я. Макарик

Повний текст складено 07 грудня 2018 року.