Справа № 815/409/18
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2018-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/409/18

Категорія: 2 Головуючий в 1 інстанції: Юхтенко Л.Р.

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.

суддів - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.,

за участі секретаря - Скоріної Т.С.

апелянта - ОСОБА_1 та її представника - ОСОБА_2;

представника відповідача - Неруш А.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу законного представника малолітнього ОСОБА_4 - ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 травня 2018 року у справі за адміністративним позовом законного представника малолітнього ОСОБА_4 - ОСОБА_1 до комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради про встановлення відсутності компетенції (повноважень) щодо заборони відвідувати навчально-виховні заклади нещепленими дітьми,

за участі третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, -

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

Звернувшись до суду першої інстанції законний представник малолітнього ОСОБА_4 - ОСОБА_1 (далі - законний представник ) просить встановити відсутність компетенції (повноважень) комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - Комісія) забороняти відвідування нещепленими дітьми навчально-виховних закладів.

Мотивування позову полягає в тому, що вказаний суб'єкт владних повноважень видав імперативну норму, а саме: заборонив відвідувати, нещепленими від кору дітьми, навчально-виховних заходів, чим порушив вимоги ст. ст. 21, 22, 24 Конституції України, що регулюють права, свободи людини та встановлюють, що вони є невідчужуваними, непорушними, гарантованими та не можуть бути скасовані.

До того ж, при прийнятті спірного рішення, суб'єктом владних повноважень порушені положення, що викладені в Рішенні Конституційного Суду України від 04.03.2004 року №5-рп/2004, ст. 19 Закону України «Про охорону дитинства», ст. ст. 3, 6, 9, 11 Закону України «Про освіту», ч.1 ст.4, ст. 36 Закону України «Про дошкільну освіту», ст. 2 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. 2, п.1 ст. 28 Конвенції ООН про права дитини, ст. 26 Загальної Декларації прав людини (ООН), ст. 1 Конвенції про боротьбу з дискримінацією в галузі освіти (ООН).

Позивач наголошувала на тому, що внаслідок дискримінаційної політики Комісії, постраждала не тільки її дитина, але більше 500 дітей м. Одеси, адже вони відчули на собі намагання міської влади будь-якими засобами довести показник щеплення проти кору дитячого населення м. Одеси, не нижче ніж 95% підлеглого контингенту.

Поряд з цим, позивач звертала увагу на те, що своїм рішенням комісія самочинно втрутилась в освітній процес та обмежила конституційні права його учасників, адже ніхто не може бути обмежений у праві на здобуття освіти незалежно від віку, статі, раси, стану здоров'я, інвалідності, громадянства, національності, політичних, релігійних чи інших переконань, кольору шкіри, місця проживання, мови спілкування, походження, соціального і майнового стану, а також інших обставин та ознак.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 травня 2018 року відмовлено у задоволенні позову законного представника ОСОБА_4 - ОСОБА_1

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції, на підставі проведеного дослідження норм Конституції України, Кодексу цивільного захисту населення України, Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Положення про Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 27 серпня 2015 року №272 зробив висновок, що суб'єкт владних повноважень, в особі Комісії, наділений повноваженнями щодо вжиття необхідних заходів для запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, у тому числі, якщо це потрібно для захисту здоров'я населення, й заборони відвідування навчально-виховних закладів.

Суд вважав, що з боку Комісіі було втручання у право позивача на повагу до приватного життя, що виразилось в обмеженні на певний час відвідувати дошкільний заклад, але таке втручання відбувалось на законних підставах, з легітимною метою та було необхідним у демократичному суспільстві.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву (заперечень).

Законний представник малолітнього ОСОБА_4, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, вважає, що воно ухвалене з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи.

Понад те, на думку апелянта, обставини, які суд визнав встановленими, є недоведеними. Також, існує невідповідність висновків суду обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального та процесуального права.

Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги щодо неповного з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи апелянт зазначила, що суд першої інстанції невірно визначив сутність та правову природу позовних вимог, адже в позові не ставилося питання легітимності втручання відповідача у право позивача на повагу до приватного життя. Так, головним аргументом, заявлених вимог є визнання відсутності компетенції Комісії втручатися у сферу впливу дії інших галузевих законів, а саме: в порядок регулювання освітнього процесу.

Заявляючи про недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд вважав встановленими, апелянт вказує на те, що суд у своєму рішенні, без будь-яких доказів та обґрунтувань вказує, що Комісія видала доручення на адресу Департаменту освіти та науки Одеської міської ради про відповідну заборону, попри те, що представник позивача наполягала на тому, що відповідач прийняв імперативне рішення, яке за своїм змістом та природою не є дорученням, а на видання рішень обов'язкового характеру у відповідача повноважень немає.

До того ж, на думку апелянта, суд першої інстанції не встановив, що протягом грудня 2017 року та січня 2018 року орган місцевого самоврядування не приймав рішень про введення режиму підвищеної готовності або режиму надзвичайної ситуації в межах міста Одеси у порядку, передбаченому Положенням про єдину державну систему цивільного захисту, тому у нього були відсутні повноваження забороняти нещепленим проти певного інфекційного захворювання особам відвідувати навчально-виховні заклади.

На підтримку своїх доводів, що в судовому рішення має місце невідповідність висновків суду обставинам справи, апелянт посилається на неправильне зазначенням судом мети прийняття Комісією спірного рішення.

Так, висновок суду першої інстанції, що суб'єкт владних повноважень діяв з легітимною метою, а саме: з метою не допустити розповсюдження захворювання, суперечить, на думку апелянта, наявним в матеріалах справи доказам, оскільки останні свідчать про те, що відповідач намагався довести показник щеплення проти кору дитячого населення м. Одеси не нижче 95%.

З приводу неправильного застосування норм матеріального права апелянт пояснив, що при вирішенні спірних правовідносин, суд першої інстанції не застосував закон, який підлягав застосуванню та не навів жодного мотиву, чому він відхиляє аргументи законного представника позивача щодо застосування до спірних правовідносин конкретних норм матеріального права.

Порушення норм процесуального права, як вважає апелянт, виразилось у тому, що справа розглянута у відсутності третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, на обов'язковій участі якої, вона наполягала.

Резюмуючи викладене, апелянт заявив, що судом першої інстанції, під час здійснення правосуддя, було порушено низку приписів Кодексу адміністративного судочинства, а саме: судовий розгляд мав формальний характер, його метою не було об'єктивне з'ясування всіх обставин справи для справедливого вирішення спору.

У відзиві на апеляційну скаргу Комісія зазначила, що суд першої інстанції повно та об'єктивно з'ясував обставини справи, висновки суду відповідають фактичним обставинам справи, рішення прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Оскільки рішення суду першої інстанції, за твердженням Комісії, є правосудним, немає підстав для його скасування.

По суті доводів апеляційної скарги, суб'єкт владних повноважень зазначає, що Комісія правомочна як постійно діючий орган, що утворюється виконавчим комітетом, Одеської міської ради, координувати діяльність органів місцевого самоврядування, територіальних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов'язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і території від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них на території міста. Наполягає, що заборона Комісії відвідувати нещепленим дітям навчально-виховних закладів певний період часу, переслідувало мету недопущення подальшого розповсюдження захворюваності на кір серед населення Одеси.

Апелянт та її представник в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримали доводи викладені в апеляції та просили її задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні суду апеляційної інстанції проти апеляційної скарги заперечив та просив рішення суду залишити без змін.

Представник третьої особи в судове засідання не з'явився, належним чином сповіщений про дату, час та місце судового розгляду справи.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Фактичні обставини справи.

ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1 є сином ОСОБА_1, що підтверджено свідоцтвом про народження (т.1 а.с.16).

У вересні 2017 року ОСОБА_4 прийнятий до Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №154 (далі - дошкільний навчальний заклад №154).

Згідно довідки комунальної установи «Міський протитуберкульозний диспансер» від 15.08.2017 року ОСОБА_4 нещеплений, але може відвідувати дитячий колектив (т.1 а.с.20).

16.08.2017 року ОСОБА_1 підписала відмову від профілактичних щеплень свого сина ОСОБА_4 (т.1 а.с.19).

Відповідно до висновку імунологічної комісії КУ «Дитяча міська поліклініка №4» від 22.08.2018 року прийнято рішення про відмову від профілактичних щеплень ОСОБА_4 (т.1 а.с.21).

Міністерство охорони здоров'я України і Міністерство освіти і науки скерували головам всіх обласних державних адміністрацій офіційного листа від 08.09.2017 року № 05.2/24166/1/11-9057, в якому просять вжити заходів щодо проведення вакцинації дітей, відповідно до вимог ВООЗ, або недопускати невакцинованих дітей у заклади освіти. У зазначеному листі, зокрема, вказано, що заборона відвідування навчальних закладів дітям, які не отримали обов'язкових профілактичних щеплень проти кору, є одним із основних протиепідемічних заходів з реагування на спалах (т.1 а.с.65-66).

На позачерговому засіданні Комісії від 28 грудня 2017 року, де, на порядку денному, стояло питання про хід виконання рішення Комісії від 15.06.2017 року № 11 «Про затвердження заходів щодо недопущення розповсюдження захворюваності на кір серед населення м. Одеси у 2017 році», було прийнято, у тому числі, рішення доручити директору Департаменту освіти і науки Одеської міської ради:

- п.п. 6.1. заборонити прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл нещеплених проти кору дітей, терміном виконання - постійно (підстава: ст. 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб»);

- п.п. 6.2 заборонити відвідування навчально-виховних закладів нещеплених проти кору дітей, терміном виконання - на період спалаху кору (підстава: сумісний лист Міністерства охорони здоров'я України та Міністерство освіти і науки від 08.09.2017 року № 05.2/24166/1/11-9057. Зазначене рішення оформлено протоколом №22 (т.1 а.с.27-32).

Зі змісту вказаних пунктів рішення слідує, що вони були прийняті за даними моніторингу інфекційної захворюваності та листа Одеського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області від 28.12.2017 року № 61 про неблагополучний стан епідемічної ситуації щодо захворювання на кір у м. Одесі (а.с.47-49).

У свою чергу, Департамент освіти та науки Одеської міської ради зобов'язав начальників територіальних відділів освіти районів та керівників закладів загальної середньої освіти неухильно виконувати, зокрема п. п.6.1, 6.2 рішення Комісії від 28.12.2017 року та рекомендував забезпечити виконання навчальних планів і програм із використанням різноманітних форм організації освітнього процесу (дистанційна, індивідуальна тощо) (т.1 а.с.67-68).

Наказом навчального дошкільного закладу №154 №17-ОД від 12 січня 2018 року «Про недопущення розповсюдження захворюваності на кір у дошкільному закладі» заборонено його відвідування нещепленим проти кору дітей (т.1 а.с.24-25), у тому числі й ОСОБА_4 (а.с.63).

Далі, на позачерговому засіданні Комісії від 14 лютого 2018 року було прийнято рішення про відміну дії пунктів 6.1 та 6.2 протоколу Комісії №22 від 28 грудня 2017 року у зв'язку з поліпшенням ситуації, що оформлено протоколом № 5 (т.1 а.с.50-52).

15 лютого 2018 року, з огляду на припинення заборони відвідування навчально-виховних закладів, скасовано пункт 1.3 наказу від 12 січня 2018 року №17-ОД та ОСОБА_4 допущено до навчально-виховного процесу.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до ст. 3 Конституції України, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Право людини на життя і на її здоров'я є фундаментальним правом, яке гарантовано й Конвенцією про захист прав і основоположних свобод.

Стаття 27 Конституції України гласить, що кожен має право захищати своє життя і здоров'я, життя і здоров'я інших людей від протиправних посягань.

Стаття 49 Конституції України встановлює право кожного на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування.

Частина 2 ст. 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, а також визначення повноважень органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, прав та обов'язків громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності регулює Кодекс цивільного захисту України.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 цього Кодексу до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить, зокрема, контроль за станом навколишнього природного середовища, санітарно-гігієнічною та епідемічною ситуацією; створення у містах комісій з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, а в разі виникнення надзвичайних ситуацій - спеціальних комісій з їх ліквідації (за потреби), забезпечення їх функціонування.

Пункт 6 частини 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вжиття необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій відповідно до закону, інформування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення.

Згідно з п. б), п.п. 2 ч.1 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до делегованих повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування належить вжиття у разі надзвичайних ситуацій необхідних заходів відповідно до закону щодо забезпечення державного і громадського порядку, життєдіяльності підприємств, установ та організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збереження матеріальних цінностей.

Відповідно до пункту 21 частини 2 статті 19 Кодексу цивільного захисту України, постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 409 «Про затвердження Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій», статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішенням Одеської міської ради від 27 серпня 2015 року №272 було затверджено Положення про Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради.

Комісія, згідно даного нормативного акта, відповідно до покладених на неї завдань, у режимі повсякденної діяльності, зокрема, здійснює координацію діяльності органів управління та сил цивільного захисту місцевого самоврядування щодо розроблення та виконання цільових і науково-технічних програм, здійснення заходів у сфері цивільного захисту та техногенно-екологічної безпеки.

Основними завданнями Комісії є, у тому числі санітарне та епідемічне благополуччя населення.

Згідно з п. 4 Положення, Комісія відповідно до покладених на неї завдань у режимі повсякденної діяльності, зокрема, координує здійснення заходів щодо профілактики та локалізації інфекційних захворювань, а також запобігання виникненню випадків масових харчових отруєнь населення.

Відповідно до п. 5 Положення, Комісія має право, зокрема, заслуховувати інформацію керівників виконавчих органів Одеської міської ради, територіальних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, розташованих на території міста з питань, що належать до їх компетенції, видавати їм відповідні доручення.

Відповідно до Додатку №2 директор департаменту освіти та науки Одеської міської ради є членом указаної Комісії та приймає участь у прийнятті рішень, у тому числі щодо спірних рішень.

Пункт 11 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України надає визначення словосполученню «запобігання виникненню надзвичайних ситуацій» та зазначає, що це - комплекс правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію або пом'якшення її можливих наслідків.

Відповідно до ч. ч.1-2 ст. 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних захворювань», прийом дітей до виховних, навчальних, оздоровчих та інших дитячих закладів проводиться за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров'я, в якому дитина перебуває під медичним наглядом. Довідка видається на підставі даних медичного огляду дитини, якщо відсутні медичні протипоказання для її перебування у цьому закладі, а також якщо їй проведено профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень і вона не перебувала в контакті з хворими на інфекційні хвороби або бактеріоносіями.

Дітям, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, відвідування дитячих закладів не дозволяється. У разі якщо профілактичні щеплення дітям проведено з порушенням установлених строків у зв'язку з медичними протипоказаннями, при благополучній епідемічній ситуації за рішенням консиліуму відповідних лікарів вони можуть бути прийняті до відповідного дитячого закладу та відвідувати його.

Статтею 27 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» № 4004-XII від 24.02.1994 року встановлено, що профілактичні щеплення з метою запобігання захворюванням на туберкульоз, поліомієліт, дифтерію, кашлюк, правець та кір в Україні є обов'язковими.

Право на освіту гарантоване ст. 53 Конституції України, відповідно до якої, держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про дошкільну освіту», дошкільна освіта є обов'язковою первинною складовою частиною системи безперервної освіти в Україні.

Здобуття освіти передбачено ст. 9 даного Закону, де зазначено, що громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, стану здоров'я, особливих освітніх потреб, складних життєвих умов, місця проживання, мовних або інших ознак мають рівні права на здобуття дошкільної освіти у закладах дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності, а також у сім'ї.

До того ж, діти можуть здобувати дошкільну освіту за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють у закладах дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності.

Право на освіту також гарантовано ст. 2 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав і основоположних свобод, п.1 ст. 28 Конвенції ООН про права дитини, ст. 26 Загальної Декларації прав людини (ООН).

Стаття 1 Конвенції про боротьбу з Дискримінацією в галузі освіти (ООН) забороняє, зокрема, обмежувати доступ до освіти любого ступеню або типу.

Відповідно до п. 2 ст. 8 Конвенції про захист прав і основоположних свобод, органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Позиція суду апеляційної інстанції.

Ретельне дослідження змісту позову та апеляційної скарги свідчить про те, що предметом заявлених вимог є протиправність та скасування, з моменту прийняття, п.п. 6.1 та п.п. 6.2 рішення Комісії від 28 грудня 2017 року про заборону відвідування навчально-виховних закладів нещепленими проти кору дітьми на період спалаху кору.

Підставами для задоволення позову є прийняття суб'єктом владних повноважень спірних рішень із перевищенням компетенції та, як наслідок, з порушенням конституційного права малолітньої особи на здобуття дошкільної освіти.

Передовсім, суд апеляційної інстанції повинен перевірити та дати правову оцінку доводу апелянта про відсутність компетенції (повноважень) Комісії щодо спірних питань.

Апелянт, обґрунтовуючи свої доводи, по-перше, вважає, що Комісія, відповідно до статей 5, 10-11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не належить до органів місцевого самоврядування і вказане, на думку законного представника, узгоджується з абзацом третім пункту 2 Положення про єдину державну систему цивільного захисту (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 року №11).

Зазначені аргументи апелянта, на думку колегії суддів, не засновані на законодавстві, а саме: суперечать змісту постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року №409 «Про затвердження Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій», де зазначено, що Комісія є постійно діючим органом утворюється, зокрема, виконавчим органом міської ради, головою комісії є керівник органу, який її утворив, посадовий склад комісії затверджується органом, який її утворив.

Положення про Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради №272 свідчить, що утворена вона виконавчим комітетом Одеської міської ради, головою Комісії є міський голова, посадовий склад Комісії затверджується рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради, на основі пропозицій виконавчих органів Одеської міської ради, Комісія не є юридичною особою і в її інтересах виступає виконавчий комітет Одеської міської ради.

По-друге, апелянт, посилаючись на вимоги ст. 30 та ст. 32 Закону України «Про захист населення від інфекційних захворювань», зазначає, що у разі загрози виникнення або поширення епідемічних захворювань, Кабінетом Міністрів України, у порядку, встановленому законом, можуть запроваджуватися особливі умови і режими праці, навчання пересування і перевезення на всій території України або в окремих її місцевостях, спрямовані на запобігання поширенню та ліквідацію захворювань. Органи місцевого самоврядування можуть застосовувати обмежувальні протиепідемічні заходи за поданням відповідного головного державного санітарного лікаря у разі, коли в окремому населеному пункті, у дитячому виховному, навчальному чи оздоровчому закладі виник спалах інфекційної хвороби або склалася неблагополучна епідемічна ситуація, що загрожує поширенням інфекційних хвороб. Обмеженням підлягають ті види господарської та іншої діяльності, що можуть сприяти поширенню інфекційних хвороб.

Аналізуючи наведені статті, апелянт робить висновок про відсутність у органа місцевого самоврядування забороняти нещепленим проти інфекційного захворювання особам відвідувати навчально-виховні заклади.

Розглядаючи даний довід колегія суддів бажає зазначити наступне.

Наведені статті Закону України «Про захист населення від інфекційних захворювань», на які посилається апелянт, містяться в розділі V, що передбачає санітарну охорону території України, встановлення карантину та обмежувальні протиепідемічні заходи.

Апелянт, зазначаючи, що Кабінет Міністрів України може запроваджувати особливі умови і режими праці, навчання пересування і перевезення на всій території України, не звертає увагу на те, що це може відбуватися виключно за умови встановлення вищим органом виконавчої влади карантину.

Поряд з цим, стверджуючи, що ст. 30 Закону України «Про захист населення від інфекційних захворювань» не наділяє орган місцевого самоврядування забороняти нещепленим проти інфекційного захворювання особам відвідувати навчально-виховні заклади, апелянт не враховує повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування установлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, у тому числі дезінфекційних, та інших заходів.

Проте, слід підкреслити, що вказані повноваження, які містяться в даній статті, також діють тільки в умовах карантину.

Стосовно доводу апелянта, що обмежувальні протиепідемічні заходи можуть бути застосовані лише за поданням відповідного головного державного санітарного лікаря, колегія суддів зазначає наступне.

Закон України «Про захист населення від інфекційних захворювань» та Правила санітарної охорони території України, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 22.08.2011 року № 893 визначають, що обмежувальні протиепідемічні заходи, це - медико-санітарні та адміністративні заходи, що здійснюються в межах осередку інфекційної хвороби з метою запобігання її поширенню.

Слід визначити, що протиепідемічні заходи - це комплекс організаційних, медико-санітарних, ветеринарних, інженерно-технічних, адміністративних та інших заходів, що здійснюються з метою запобігання поширенню інфекційних хвороб, локалізації та ліквідації їх осередків, спалахів та епідемій (ст.1 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»).

Системний аналіз статей 40 та 41 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» свідчить про те, що тільки головному державному санітарному лікарю України надається право у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях режиму надзвичайного стану вносить центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, обґрунтоване подання для прийняття рішення щодо звернення до Кабінету Міністрів України з пропозицією про встановлення карантину. У поданні зазначаються: період і межі території встановлення карантину; перелік проведення необхідних профілактичних, протиепідемічних та інших заходів, які можуть бути проведені у зв'язку з введенням режиму надзвичайного стану і встановленням карантину, виконавці цих заходів; вичерпні тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб, додаткові обов'язки, що покладаються на них.

Головним державним санітарним лікарям Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст, районів у містах та їх заступникам надається право, зокрема, контролю за проведенням санітарних і протиепідемічних заходів, виконанням програм профілактики захворювань, охорони здоров'я населення.

Узагальнюючи викладене, слід зазначити про помилковість правової позиції апелянта про те, що спірні правовідносини повинні регулюватися розділом V Закону України «Про захист населення від інфекційних захворювань», оскільки останній передбачає особливий механізм здійснення організаційних медико-санітарних, санітарно-гігієнічних, лікувально-профілактичних та протиепідемічних заходів, спрямованих на запобігання занесенню та поширенню на територію України особливо небезпечних, інфекційних хвороб та ввезенню на територію України товарів, хімічних, біологічних і радіоактивних речовин, відходів та інших вантажів, небезпечних для життя та здоров'я людини.

Розглядаючи доводи апелянта про порушення суб'єктом владних повноважень конституційного права малолітньої особи на здобуття дошкільної освіти, колегія суддів встановила наступне.

Так, суд апеляційної інстанції вважає обґрунтований висновок суду першої інстанції про те, що таке фундаментальне право як право на освіту, відноситься до прав, яке може бути обмежено державою, адже завданням держави є забезпечення дотримання оптимального балансу між реалізацією права дитини на дошкільну освіту та інтересами інших дітей.

У спорі, що розглядається, індивідуальне право (інтерес) відмовитися від щеплення батьками дитини при збереженні обсягу права дитини на здобуття освіти, в тому числі в дошкільних закладах освіти протиставляється загальному праву (інтересу) інших батьків та їх дітей, які провели щеплення, перед направленням дитини для здобуття освіти в дошкільних закладах освіти з метою досягнення загального блага у формі права на охорону здоров'я, що, крім іншого, гарантовано статтями 3, 27 та 49 Конституції України.

Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об'єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у ряді рішень Європейського Суду з прав людини (див. рішення у справі «Ст'єрна проти Фінляндії» (Stjerna v. Finland № 18131/91) та рішення у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland № 10163/02).

Аналогічна позиція щодо забезпечення справедливого балансу між конкуруючими інтересами особи та суспільства, викладена також у постанові Верховного Суду (справа №337/3087/17 (2-а/337/236/2017).

Колегія суддів не погоджується з доводами законного представника малолітньої особи про неправильне визначення судом першої інстанції предмету та підстав позову. На думку суду апеляційної інстанції, позиція суду першої інстанції з проблемного питання була чітко встановлена та переконливо вмотивована.

Далі, слід підкреслити, що суд першої інстанції вважав обґрунтованою позицію законного представника позивача, що доручення Комісії на адресу Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, є по суті обов'язковим для виконання рішенням, тягне правові наслідки, а тому може бути оскаржено в порядку адміністративного судочинства.

Зважаючи на викладене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу законного представника малолітнього ОСОБА_4 - ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 травня 2018 року у справі за адміністративним позовом законного представника малолітнього ОСОБА_4 - ОСОБА_1 до Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради про встановлення відсутності компетенції (повноважень) в частині встановлення заборони відвідування навчально-виховних закладів не щеплених дітей - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач - суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Л.П. Шеметенко

Повний текст судового рішення складено 10.12.2018 року.