Справа № 802/560/17-а
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2018-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В., Прокопенка О. Б.
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Надбужжя Плюс» до Відділу з питань державної реєстрації Бершадської міської ради Вінницької області, треті особи: Відділ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру в Бершадському районі Вінницької області, Фізична особа-підприємець ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, про визнання неправомірними та скасування рішень
Короткий виклад історії справи
У квітні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Надбужжя Плюс» (далі - ТОВ «Надбужжя Плюс») звернулося до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Відділу з питань державної реєстрації Бершадської міської ради Вінницької області про визнання протиправними та скасування наступних рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень:
- від 02 березня 2017 року № 34123417, номер запису про інше речове право 19292726 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим № НОМЕР_1 на підставі договору оренди землі від 24 лютого 2017 року № 13, укладеного між ОСОБА_5 та Фізичною особою-підприємцем (далі - ФОП) ОСОБА_4
- від 10 січня 2017 року № 33376501, номер запису про інше речове право 18514032 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим № НОМЕР_2 на підставі договору оренди землі від 28 грудня 2016 року № 4, укладеного між ОСОБА_6 та ФОП ОСОБА_4;
- від 29 грудня 2016 року № 33279023, номер запису про інше речове право 18409386 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим № НОМЕР_3 на підставі договору оренди землі від 19 грудня 2016 року № 1, укладеного між ОСОБА_7 та ФОП ОСОБА_4;
- від 26 січня 2017 року № 33583671, номер запису про інше речове право 18726050 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим № НОМЕР_4 на підставі договору оренди землі від 23 січня 2017 року № 6, укладеного між ОСОБА_8 та ФОП ОСОБА_4;
- від 04 лютого 2017 року № 33713909, номер запису про інше речове право 18861241 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим № НОМЕР_5 на підставі договору оренди землі від 02 лютого 2017 року № 9, укладеного між ОСОБА_9 та ФОП ОСОБА_4;
- від 23 лютого 2017 року № 34011248, номер запису про інше речове право 19174972 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим № НОМЕР_6 на підставі договору оренди землі від 17 лютого 2017 року № 12, укладеного між ОСОБА_10 та ФОП ОСОБА_4;
- від 23 лютого 2017 року № 34011316, номер запису про інше речове право 19175040 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим № НОМЕР_1 на підставі договору оренди землі від 17 лютого 2017 року № 11, укладеного між ОСОБА_11 та ФОП ОСОБА_4
На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Надбужжя Плюс» зазначило, що на підставі договорів оренди, укладених із власниками земельних ділянок, Товариство орендує наступні земельні ділянки на території Чернятської сільської ради Бершадського району Вінницької області:
- земельну ділянку площею 2,5255 га, кадастровий номер НОМЕР_3, згідно договору оренди землі від 28 серпня 2008 року, укладеного з ОСОБА_7, зареєстрованого у Книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Чернятської сільської ради за № 72. Додатковою угодою від 26 серпня 2009 року № 25 строк дії договору змінено на 11 років (до 27 серпня 2019 року).
- земельну ділянку площею 2,0638 га, кадастровий номер НОМЕР_4, згідно договору оренди землі від 10 січня 2014 року, укладеного з ОСОБА_8, зареєстрованого у Книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Чернятської сільської ради за № 234. Строк дії договору - 5 років (з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2018 року);
- земельну ділянку площею 1,7818 га, кадастровий номер НОМЕР_5, згідно договору оренди землі від 15 червня 2011 року, укладеного з ОСОБА_9, зареєстрованого у Книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Чернятської сільської ради за № 214. Строк дії договору - 10 років (з 15 червня 2011 року по 31 грудня 2021 року);
- земельну ділянку площею 1,9729 га, кадастровий номер НОМЕР_6, згідно договору оренди землі від 28 січня 2011 року укладеного із ОСОБА_10, зареєстрованого у Книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Чернятської сільської ради за № 173. Строк дії договору строком - 10 років (з 28 січня 2011 року по 28 січня 2021 року);
- земельну ділянку площею 1,7763 га, кадастровий номер НОМЕР_7, згідно договору оренди землі від 10 січня 2012 року укладеного із ОСОБА_11, зареєстрованого у Книзі записів реєстрації договорів оренди земельних часток (паїв) Чернятської сільської ради за № 228. Строк дії договору - 5 років (з 10 жовтня 2012 року по 10 жовтня 2017 року).
Разом з цим, у 2016-2017 роках, до закінчення дії строку вищевказаних договорів оренди землі, їх власниками (орендодавцями) були укладені інші договори оренди спірних земельних ділянок із ФОП ОСОБА_4
Згідно з рішеннями державного реєстратора зареєстровано право оренди спірних земельних ділянок за ФОП ОСОБА_4, а саме:
- рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 02 березня 2017 року № 34123417, номер запису про інше речове право 19292726 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_1 на підставі договору оренди землі від 24 лютого 2017 року № 13, укладеного між ОСОБА_5 та ФОП ОСОБА_4;
- рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 10 січня 2017 року № 33376501, номер запису про інше речове право 18514032 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_2 на підставі договору оренди землі від 28 грудня 2016 року № 4, укладеного між ОСОБА_6 та ФОП ОСОБА_4;
- рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 29 грудня 2016 року № 33279023, номер запису про інше речове право 18409386 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_3 на підставі договору оренди землі від 19 грудня 2016 року № 1, укладеного між ОСОБА_7 та ФОП ОСОБА_4;
- рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 26 січня 2017 року № 33583671, номер запису про інше речове право 18726050 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_4 на підставі договору оренди землі від 23 січня 2017 року № 6, укладеного між ОСОБА_8 та ФОП ОСОБА_4;
- рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 04 лютого 2017 року № 33713909, номер запису про інше речове право 18861241 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_5 на підставі договору оренди землі від 02 лютого 2017 року № 9, укладеного між ОСОБА_9 та ФОП ОСОБА_4;
- рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 23 лютого 2017 року № 34011248, номер запису про інше речове право 19174972 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_6 на підставі договору оренди землі від 17 лютого 2017 року № 12, укладеного між ОСОБА_10 та ФОП ОСОБА_4;
- рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 23 лютого 2017 року № 34011316, номер запису про інше речове право 19175040 щодо державної реєстрації іншого речового права (права оренди землі) на земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_1 на підставі договору оренди землі від 17 лютого 2017 року № 11, укладеного між ОСОБА_11 та ФОП ОСОБА_4
За позицією позивача, державний реєстратор у порушення вимог чинного законодавства при проведенні державної реєстрації речових прав за договорами оренди землі, укладених у 2016-2017 роках між власниками земельних ділянок та ФОП ОСОБА_4, належним чином не перевірив, чи вже зареєстроване право оренди на дані земельні ділянки, внаслідок чого неправомірно здійснив повторну реєстрацію договорів оренди одних і тих самих земельних ділянок, що є недопустимим, оскільки зумовлює ситуацію, за якої одну і ту ж земельну ділянку було передано в оренду різним орендарям, адже право оренди в них виникло з моменту реєстрації договорів оренди земельних ділянок.
Вінницький окружний адміністративний суд постановою від 16 червня 2017 року позов задовольнив. Ухвалюючи таку постанову, суд першої інстанції дійшов висновку, що реєстрація договору оренди землі з новим орендарем можлива лише після реєстрації угоди про розірвання договору оренди землі з попереднім орендарем. За таких обставин, реєструючи право оренди на ту ж земельну ділянку за іншою юридичною особою, державний реєстратор не перевірив наявності вже зареєстрованого права оренди на спірну земельну ділянку, внаслідок чого неправомірно здійснив повторну реєстрацію права оренди тієї ж самої земельної ділянки за різними орендарями, не врахувавши, що право оренди в них виникло з моменту його державної реєстрації, а тому спірне рішення державного реєстратора є протиправним.
Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 11 жовтня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент постановлення цієї ухвали), оскільки між сторонами існує спір про право оренди земельної ділянки, вирішення якого можливе шляхом звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
У жовтні 2017 року ТОВ «Надбужжя Плюс» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року та направлення справи на новий розгляд, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновками суду апеляційної інстанції, що ця справа підлягає розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, у зв'язку з чим 05 грудня 2018 року ухвалила судове рішення, яким залишила без змін ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року про закриття провадження у цій справі.
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що цей спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (право оренди на спірну земельну ділянку), не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що характер спору, який виник між державним реєстратором та позивачем, є приватноправовим.
Спір про визнання протиправним і скасування рішення (якщо рішення виконане) та запису про державну реєстрацію права оренди на земельну ділянку в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно пов'язаний з порушенням прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо того ж самого нерухомого майна.
Позивач фактично обґрунтував позовні вимоги наявністю у нього права оренди і відсутністю такого права у ФОП ОСОБА_4 і, як наслідок, відсутністю в останнього правомірного інтересу щодо фіксації свого права оренди у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Отже, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором між позивачем і ФОП ОСОБА_4 щодо права на спірні земельні ділянки, які підлягають державній реєстрації.
З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір про скасування рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки та (якщо таке рішення виконане) про скасування запису про проведену державну реєстрацію права оренди земельної ділянки має розглядатися як спір, який пов'язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо тієї ж земельної ділянки. Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено аналогічний запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.
Також Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваних реєстраційних дій, тобто останні були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного запису в реєстрі, також вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких здійснено спірний запис.
Отже, спір у цій справі, на думку Великої Палати Верховного Суду, не є публічно-правовим. Оскарження рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки безпосередньо пов'язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо земельної ділянки з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права оренди цієї ж земельної ділянки. Такий спір має приватноправовий характер. З огляду на суб'єктний склад сторін спору він може вирішуватися за правилами господарського чи цивільного судочинства залежно від того, чи буде залучений до участі у справі в якості відповідача орендодавець (фізична особа).
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до ч. 3 ст. 34 КАС України (у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів») суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень ч. 2 ст. 55 ОсновногоЗакону. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що ст. 17 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття судами оскаржуваних рішень) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті ст. 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (п. 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (ч. 2 ст. 4 КАС України).
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Згідно із п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішень відповідача про державну реєстрацію прав та їх обтяжень щодо реєстрації за ФОП ОСОБА_4 права оренди земельних ділянок, які розташовані в адміністративних межах Бершадського району Вінницької області.
На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Надбужжя Плюс» зазначило, що відповідач, приймаючи вказані рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону № 1952-IV щодо встановлення відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятих відповідачем рішень, які за своєю юридичною природою є рішеннями суб'єкта владних повноважень та повинні прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено державним реєстратором шляхом прийняття оскаржуваного рішення без дотримання встановленої законом процедури.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно зі ст. 9 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором (як суб'єктом владних повноважень) під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого законом порядку прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зокрема правомірність здійснення повторної реєстрації похідного речового права - права користування земельною ділянкою в разі наявного та зареєстрованого тотожного права на ту саму земельну ділянку за іншим користувачем. Питання правомірності чи неправомірності набуття позивачем або ФОП ОСОБА_4 права користування згаданими вище земельними ділянками, як і питання, пов'язані з реалізацією ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 права власності на земельні ділянки чи дотриманням умов укладених нею цивільно-правових угод, перед судом не порушено.
Такий висновок також випливає із аналізу порядку набуття прав на земельну ділянку.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Так, право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до ч. 5 ст. 6 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі».
Статтею 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно до ст. 126 ЗК Україниправо власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону № 1952-IV.
Згідно із ч. 2, 3 ст. 3 Закону № 1952-IV права на нерухоме майно та їх обтяження, які підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації. Права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до набрання чинності цим Законом, визнаються дійсними у разі відсутності їх державної реєстрації, передбаченої цим Законом, за таких умов:
1) якщо реєстрація прав та їх обтяжень була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) якщо на момент виникнення прав та їх обтяжень діяло законодавство, що не передбачало обов'язкової реєстрації таких прав та їх обтяжень.
Положеннями Закону № 1952-IV визначено порядок державної реєстрації прав, який включає перевірку документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав або прийняття рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам (ч. 4 ст. 18 Закону № 1952-IV).
Частиною 3 ст. 10 Закону № 1952-IV передбачено, що державний реєстратор:
- встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення (у випадках, встановлених законом); відповідність повноважень особи, яка подає документи на державну реєстрацію прав та їх обтяжень; відповідність відомостей про нерухоме майно, наявних у Державному реєстрі прав та поданих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно, зареєстрованих відповідно до вимог цього Закону; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або договір (угода) пов'язує можливість проведення державної реєстрації виникнення, переходу, припинення прав на нерухоме майно або обтяження таких прав;
- приймає рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, про відмову в державній реєстрації, про її зупинення, внесення змін до Державного реєстру прав;
- у разі потреби вимагає подання передбачених законодавством додаткових документів, необхідних для державної реєстрації прав та їх обтяжень;
- під час проведення державної реєстрації прав, які виникли та оформлені в установленому порядку до 01 січня 2013 року, запитує від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які відповідно до чинного на момент оформлення права законодавства проводили таке оформлення, інформацію (довідки, копії документів тощо), необхідну для реєстрації прав та їх обтяжень, якщо такі документи не були подані заявником або якщо документи, подані заявником, не містять передбачених цим Законом відомостей про правонабувача або про нерухоме майно. Органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, до яких надійшов запит, зобов'язані безоплатно в установленому законодавством порядку протягом трьох робочих днів надати державному реєстратору відповідну інформацію, зокрема, щодо оформлених речових прав на нерухоме майно, у тому числі земельні ділянки.
Із аналізу законодавчо закріпленої компетенції державного реєстратора вбачається, що одним з його обов'язків є встановлення відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями. Для перевірки цієї інформації з метою недопущення одночасного існування подвійної державної реєстрації прав державний реєстратор не лише вправі, а й повинен, зокрема, запитувати від відповідних органів інформацію, які відповідно до чинного на момент оформлення права законодавства проводили таке оформлення, вимагати за потреби подання додаткових документів тощо.
Такий обов'язок узгоджується із закріпленими п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 1952-IV засадами державної реєстрації прав, зокрема гарантуванням державою об'єктивності, достовірності та повноти відомостей про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження.
Законодавець поклав на відповідних посадових осіб обов'язок під час реєстрації перевіряти відповідність нормам законодавства форми таких правочинів, відсутність суперечності зареєстрованих прав і тих, що подаються до реєстрації, та в деяких випадках - факт виконання умов правочину. Зазначене свідчить, що реєстрація прав на нерухоме майно не є автоматичною, здійснюється не за явочним принципом. Приймаючи рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відповідна посадова особа здійснює дії по аналізу поданих документів, зареєстрованих прав тощо та приймає відповідне рішення про здійснення реєстрації або про відмову у здійсненні такої реєстрації, яке є обов'язковим для заявника.
Діяльність з державної реєстрації речових прав в такому випадку має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Здійснюючи дії при перевірці поданих документів, співставлення зареєстрованих та заявлених до реєстрації прав, державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Тому вважаємо неправильною позицію Великої Палати Верховного Суду, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував, що наявність такої суперечності між заявленими ФОП ОСОБА_4 та зареєстрованими правами ТОВ «Надбужжя Плюс» у розумінні п. 5 ч. 1 ст. 24 Закону № 1952-IV є підставою для відмови в державній реєстрації прав.
Водночас позивач стверджував, що неналежне виконання відповідачем своїх обов'язків під час розгляду заяв про державну реєстрацію права користування вказаними вище земельними ділянками, яке полягало у відсутності перевірки факту існування реєстрації права користування цими ж земельними ділянками у позивача, призвело до подвійної державної реєстрації права користування.
Одночасне існування державної реєстрації кількох прав оренди на одну земельну ділянку суперечить засадам офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення прав на нерухоме майно, є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача, за яким право оренди земельної ділянки зареєстроване первинно та не припинялося.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права оренди земельної ділянки, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Крім того, відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 3 КАС України відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Отже, відповідачем у цій справі повинен бути суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства, а не фізична особа, щодо якої прийнято рішення про реєстрацію права користування земельною ділянкою.
Ураховуючи наведене, не погоджуємося із висновком Великої Палати Верховного Суду, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що скасування державної реєстрації права, належного одній особі, за заявою іншої особи в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами, а тому не виконується основне завдання судочинства.
З приводу цього вважаємо за доцільне наголосити, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (ст. 2 Закону № 1952-IV).
Отже, державна реєстрація завжди у часі слідує за юридичним фактом, на підставі якого виникає, змінюється, або припиняється право або його обтяження, і завжди є похідною. Сама державна реєстрація не може бути юридичним фактом чи замінити його. Такий юридичний факт є підставою для державної реєстрації (ст. 27 Закону № 1952-IV).
На нашу думку, «спір про право» - це спір про підставу вчинення реєстраційної дії.
Об'єктивною ознакою наявності «спору про право» може бути судове провадження, в якому оспорюються певні юридичні факти, тобто підстава реєстрації. У цьому випадку, якщо позивач не бажає звертатися до загального суду, суд повинен розглянути справу про скасування реєстраційної дії в порядку адміністративного судочинства. Адміністративний суд не вправі відмовляти у судовому захисті (закривати провадження), якщо позивач бажає оскаржити лише реєстраційну дію (рішення про реєстрацію). Відмова у судовому розгляді в цій ситуації є обмеженням права на доступ до суду.
У справі, що розглядається, відсутні будь-які дані щодо оспорення, визнання недійсності (нечинності), розірвання первинних договорів оренди, рішень про скасування чи визнання незаконною їх реєстрації. Отже, правомірність користування позивачем майном та законність реєстрації таких прав оренди презюмується і підстав піддавати їх сумніву у суду немає.
Також вважаємо за необхідне зазначити, що з 2015 року Верховний Суд України дотримувався однозначної позиції, що реєстрація права оренди, здійснена пізніше, має бути скасована, оскільки наявність вже зареєстрованого права оренди на одну і ту ж земельну ділянку є підставою для відмови в державній реєстрації (постанови Верховного Суду України від 29 вересня 2015 року, 30 березня 2016 року, 15 листопада 2016 року, 25 квітня 2017 року). Проте у своїй постанові Велика Палата Верховного Суду жодним чином не мотивує відступ від цієї позиції.
За наведених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку і необґрунтовано закрив провадження у цій справі, оскільки такий спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга підлягала частковому задоволенню, ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року підлягала скасуванню, а постанова Вінницького окружного адміністративного суду від 16 червня 2017 року - залишенню без змін.
Судді Великої Палати
Верховного Суду І. В. Саприкіна