Справа № П/811/684/17
Суддя: Шальєва В.А.
Дата ухвалення: 2018-12-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а їн и

10 грудня 2018 року м. Дніпросправа № П/811/684/17
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Шальєвої В.А.

суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08.05.2018 р. (суддя Хилько Л.І.) в справі № П/811/684/18 за позовом Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області до Східного офісу Держаудитслужби України про визнання протиправним та скасування пунктів вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Олександрійське об'єднане управління Пенсійного фонду України Кіровоградської області звернулось до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області про визнання протиправним та скасування пунктів 1, 2, 3 вимоги управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області від 05.04.2017 р. № 04-11-04-14/1528 про усунення виявлених порушень. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що за результатами ревізії використання бюджетних коштів, передбачених Олександрійському об'єднаному управлінню Пенсійному фонду України Кіровоградської області на дотації на виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами та покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду України для виплати пенсій, за період з 01.01.2014 року по 30.11.2016 року складено акт від 15.03.2017 року №04-20/02 та прийнято вимогу щодо усунення встановлено порушень від 05.04.2017 року № 04-11-04-14/1528, пункти 1, 2, 3 якої позивач вважає протиправними.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.03.2018 р. здійснена заміна позивача Олександрійського об'єднаного управління Пенсійного фонду України правонаступником - Головним управлінням Пенсійного фонду України в Кіровоградській області, а також первісного відповідача управління Східного офісу Держуадитслужби в Кіровоградській області належним - Східним офісом Держудитслужби.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08.05.2018 р. позов задоволено, визнано протиправним та скасовано п. 1, п. 2, п. 3 вимоги від 05.04.2017 р. № 04-11-04-14/1528 про усунення порушень, виявлених ревізією.

В апеляційній скарзі відповідач просить скасувати рішення з підстав неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду фактичним обставинам справи, неправильного застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. Апелянт зазначає, що пункти 1-3 вимоги стосуються відшкодування виявлених збитків та ніяким чином не спрямовує дії позивача на коригування своєї роботи відповідно до вимог законодавства. Органам Державного фінансового контролю надано можливість здійснення контролю за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень. Також при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання активів. За правовою позицією Верховного Суду України у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених в ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова для виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. В спірному випадку відповідачем пред'явлено вимогу про усунення порушень, пункти 1-3 якої вказують на виявлені збитки та розмір збитків. При цьому збитки стягуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, тому вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції.

Справа судом розглянута без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами на підставі п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України у зв'язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить висновку, що апеляційна скарга не може бути задоволена з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужби України на IV квартал 2016 року проведено ревізію використання бюджетних коштів, передбачених Олександрійському об'єднаному управлінню Пенсійному фонду України Кіровоградської області на дотації на виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду України для виплати пенсій, за період з 01.01.2014 року по 30.11.2016 року, за результатами якої складено акт від 15.03.2017 року №04-20/02, яким встановлено, що під час ревізії використання бюджетних коштів, передбачених Олександрійському об'єднаному управлінню Пенсійному фонду України Кіровоградської області на дотації на виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами та покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду України для виплати пенсій за період з 01.01.2014 року по 30.11.2016 року встановлено порушення (що оскаржуються):

- ст. 1227 Цивільного кодексу України, п. 2 ст. 49, ст. 52 Закону «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» в частині здійснення управлінням Фонду виплати суми пенсії, яка на дату смерті гр. ОСОБА_4 фактично не була нарахована, а тому не є неодержаною, внаслідок чого управлінням незаконно виплачено суму пенсії в розмірі 9 644,40 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків);

- пп. 1 п. 1 ст. 49 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», п. 2.9 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", затвердженого постановою Правління Пенсійного фонду України від 25.11.2005 № 22-1, в частині зайвого використання коштів бюджету управління на загальну суму 31 502,33 грн., внаслідок чого управлінням незаконно виплачено суму пенсії в розмірі 31502,33 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків);

- ст. 1, ст. 8 Закону України «Про підвищення престижності шахтарської праці», п. 1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», внаслідок чого управлінням виплачено суму пенсії в сумі 127 091,66 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків).

На підставі акту перевірки 05.04.2017 року прийнято вимогу № 04-11-04-14/1528 щодо усунення порушень виявлених ревізією, що відображені в акті ревізії від 15.03.2017 року.

Судом першої інстанції надана правова оцінка кожному з виявлених порушень, внаслідок чого суд дійшов висновку про правомірність здійснення позивачем нарахування та виплати певних виплат за загальнообов'язковим державним пенсійним страхуванням, відповідно, про обґрунтованість позовних вимог.

Частинами 1 та 2 статті 308 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Доводами апеляційної скарги є виключно те, що в оскаржуваних пунктах вимоги відповідача зазначено про виявлені збитки та їхній розмір, які стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. При цьому відповідачем не спростовуються висновки суду першої інстанції про відсутність встановлених в ході ревізії порушень, тому судом апеляційної інстанції не надається правова оцінки порушенням, відображеним у пунктах 1-3 вимоги.

Здійснюючи апеляційний перегляд справи в межах доводів апеляційної скарги, суд вважає такий висновок обґрунтованим, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області проведено ревізію використання бюджетних коштів, передбачених Олександрійському об'єднаному управлінню Пенсійному фонду України Кіровоградської області, на дотації на виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами та покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду України, для виплати пенсій за період з 01.01.2014 року по 30.11.2016 року за результатами якої складено акт від 15.03.2017 року №04-20/02. Ревізією встановлено наступні порушення:

- статті 1227 Цивільного кодексу України, п. 2 ст. 49, ст. 52 Закону «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» в частині здійснення управлінням Фонду виплати суми пенсії, яка на дату смерті гр. ОСОБА_4 фактично не була нарахована, а тому не є недоодержаною, внаслідок чого управлінням незаконно виплачено суму пенсії в сумі 9644,40 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків);

- пп. 1 п. 1 ст. 49 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», п. 2.9 Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", затвердженого постановою Правління Пенсійного фонду України від 25.11.2005 № 22-1, в частині зайвого використання коштів бюджету управління на загальну суму 31502,33 грн., внаслідок чого управлінням незаконно виплачено суму пенсії в сумі 31502,33 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків);

- ст. 1, ст. 8 Закону України «Про підвищення престижності шахтарської праці», п. 1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», внаслідок чого управлінням виплачено суму пенсії в сумі 127091,66 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків).

На підставі акту перевірки 05.04.2017 р. прийнято вимогу № 04-11-04-14/1528 щодо усунення порушень виявлених ревізією, що відображені в акті ревізії від 15.03.2017 р.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні. Визначає Закон України «По основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 р. № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ).

До основних функцій органу державного фінансового контролю відповідно до статті 8 Закону № 2939-ХІІ відноситься здійснення державного фінансового контролю та контролю за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Згідно з пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право:

7) пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

13) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до статті 15 Закону № 2939-ХІІ законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Аналогічні вимоги щодо компетенції органів Держаудислужби містяться у Положенні про Державну аудиторську службу України, затвердженому Кабінетом Міністрів України від 03.02.2016 р. № 43.

Аналіз Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Положення про Державну аудиторську службу України дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушень територіального органу Пенсійного фонду вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків бюджету, визначено розмір цих збитків тощо. При цьому, пославшись на наявність збитків, завданих бюджету, відповідач не зобов'язав підконтрольну установу відшкодувати завдані збитки, обмежившись неконкретизованим посиланням на необхідність усунути виявлені порушення.

По суті, оскаржувані позивачем пункти вимоги відтворюють висновки відповідача, викладені в акті ревізії від 15.03.2017 року №04-20/02 щодо виявлених, на думку Держаудитслужби, порушень в організації фінансово-господарської діяльності позивача.

Водночас, вимога, зміст якої обмежено переліком встановлених порушень, не містить визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання територіальним органом Пенсійного фонду для усунення виявлених порушень.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, така вимога породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової незалежно від форми документа, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У спірному випадку зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак, породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій адресована, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку» та надати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків.

Додатково про обов'язковий характер вимоги свідчить застереження про те, що невиконання вимоги є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Спірна вимога як індивідуально-правовий акт в силу закону обов'язкова до виконання підконтрольною установою, проте, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Зазначивши у вимозі про необхідність усунути виявлені порушення згідно з вимогами чинного законодавства відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів бюджету Пенсійного фонду внаслідок неправильного застосування законодавства, яке регулює нарахування та виплату пенсій фізичним особам.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

За позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 20.11.2018 р. в справі № 815/4223/16, в постанові від 11.10.2018 р. в справі № 821/1342/17, в постанові від 02.10.2018 р. в справі № 804/16415 під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи з правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати, чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.

З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Таким чином, оскільки вимога про усунення порушень як правовий акт індивідуальної дії не відповідає вимогам, що пред'являються до індивідуально-правового акту, суд погоджує висновок суду першої інстанції про протиправність оскарженої вимоги.

Доводи апелянта спростовані приведені вище висновками суду.

Оскільки апеляційна скарга не містить доводів про необґрунтованість висновків суду першої інстанції про відсутність порушень, зазначених у пунктах 1-3 вимоги, судом апеляційної інстанції не надається правова оцінка наявності чи відсутності таких порушень.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.

Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08.05.2018 р. в справі № П/811/684/18 залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08.05.2018 р. в справі № П/811/684/18 за позовом Головного управління Пенсійного фонду України в Кіровоградській області до Східного офісу Держаудитслужби України про визнання протиправним та скасування пунктів вимоги залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття 10.12.2018 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 10.12.2018 р.

Суддя-доповідач В.А. Шальєва

суддя С.В. Білак

суддя І.В. Юрко