Справа № 821/1013/18
Суддя: Градовський Ю.М.
Дата ухвалення: 2018-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/1013/18

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Морська Г.М.
Судова колегія П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого: Градовського Ю.М.

суддів: Крусяна А.В.,

Яковлєва О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 7 серпня 2018р. по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У травні 2018р. ОСОБА_3, ОСОБА_2 звернулися в суд із адміністративним позовом до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, в якому просили:

- визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Херсонській області щодо відмови позивачам у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам ФГ «ОРІЙ АГРО» земельної ділянки в розмірі земельної частки (паю), що розташована на території Милівської сільської ради Бериславського району для ведення фермерського господарства, із земель раніше наданих в оренду громадянину ОСОБА_4 для ведення фермерського господарства, згідно договору оренди, зареєстрованого у реєстраційній службі Бериславського районного управління юстиції Херсонської області від 3.02.2016р., загальною площею 35,8000га, в тому числі пасовища - 35,8000га (кадастровий номер: НОМЕР_1), із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення Милівської сільської ради Бериславського району Херсонської області, оформленої листом за №2358/0-1154/0/95-18 від 20.04.2018р.;

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Херсонській області надати ОСОБА_2 та ОСОБА_3 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю), із земель раніше наданих в оренду громадянину ОСОБА_4 для ведення фермерського господарства, згідно договору оренди, зареєстрованого у реєстраційній службі Бериславського районного управління юстиції Херсонської області від 3.02.2016р., загальною площею 35,8000га, в тому числі пасовища - 35,8000га (кадастровий номер: НОМЕР_1), із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення Милівської сільської ради Бериславського району Херсонської області.

В обґрунтування своїх позовних вимог позивачка зазначила, що у березні 2018р. позивачки звернулися із заявою до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства земельних ділянок у розмірі земельної частки (пай), за рахунок земель раніше наданих в оренду засновнику фермерського господарства ОСОБА_4 для ведення фермерського господарства. Однак, у квітні 2018р. ГУ Держгеокадастр надали лист відповідь, яким відмовили у наданні дозволу, зазначивши причини відмови - невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, схем землеустрою та проектів землеустрою.

Позивачі вважають протиправною таку відмову Держгеокадастру, оскільки у відмові не надано жодної фактичної чи правової оцінки відповідності поданих позивачами документів вимогам ст.118 ЗК України, тобто наявності чи відсутності підстав для відмови. Стаття 118 ЗК України не містить таких підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою членам фермерського господарства на отримання земельних ділянок в межах норм безоплатної приватизації, на які посилається відповідач у своєму листі від 20.04.2018р..

Посилаючись на вказане просили позов задовольнити.

Рішенням Херсонський окружний адміністративний суд від 7 серпня 2018р. адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Херсонській області щодо відмови позивачам у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам ФГ «ОРІЙ АГРО» земельної ділянки в розмірі земельної частки (паю), що розташована на території Милівської сільської ради Бериславського району для ведення фермерського господарства, із земель раніше наданих в оренду громадянину ОСОБА_4 для ведення фермерського господарства, згідно договору оренди, зареєстрованого у реєстраційній службі Бериславського районного управління юстиції Херсонської області від 3.02.2016р., загальною площею 35,8000га, в тому числі пасовища - 35,8000га (кадастровий номер: НОМЕР_1), із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення Милівської сільської ради Бериславського району Херсонської області, оформленої листом від 20.04.2018р. за №2358/0-1154/0/95-18.

Зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Херсонській області надати ОСОБА_2 та ОСОБА_3 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю), із земель раніше наданих в оренду громадянину ОСОБА_4 для ведення фермерського господарства, згідно договору оренди, зареєстрованого у реєстраційній службі Бериславського районного управління юстиції Херсонської області від 3.02.2016р., загальною площею 35,8000га, в тому числі пасовища - 35,8000га (кадастровий номер: НОМЕР_1), із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення Милівської сільської ради Бериславського району Херсонської області.

Стягнуто з ГУ Держгеокадастру у Херсонській області на користь ОСОБА_2 судові витрати зі сплати судового збору у сумі 704,8грн..

Стягнуто з ГУ Держгеокадастру у Херсонській області на користь ОСОБА_3 судові витрати зі сплати судового збору у сумі 704,8грн..

В апеляційній скарзі апелянт просить рішення суду скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення норм права.

Судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті та відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку про залишення скарги без задоволення, постанови суду без змін, з наступних підстав.

Відповідно дост.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що ГУ Держгеокадастр відмовляючи у наданні дозволу позивачкам діяло з не у відповідності до норм законодавства України, чим порушило права позивачок.

Вирішуючи спір судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об'єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.

Так, судовою колегією встановлено та підтверджено матеріалами справи, що у 2016р. між ГУ Держгеокадастру у Херсонській області (Орендодавець) та ОСОБА_4 (Орендар) на підставі наказу ГУ Держземагенства у Херсонській області за №21-1977/18-14-СГ від 16.12.2014р., укладений договір оренди землі, предметом якого є надання орендарю в строкове (на 7 років) платне користування земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності площею 35,8000га для ведення фермерського господарства, що розташована за межами населених пунктів на території Милівської сільської ради Бериславського району району Херсонської області, кадастровий НОМЕР_1.

Відповідно до акту приймання-передачі об'єкта оренди ОСОБА_4 прийняв у користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею 35,8000га..

Відповідно до Статуту ФГ «Орій Агро», затвердженого протоколом загальних зборів засновників господарства за №1від 16.02.2016р., до складу господарства входять: голова ФГ - ОСОБА_4 та члени ФГ - ОСОБА_2, ОСОБА_3

У березні 2017р. ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулися із клопотанням до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області про надання їм дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність, як членам фермерського господарства земельних ділянок у розмірі земельної частки (пай), за рахунок земель раніше наданих в оренду засновнику фермерського господарства ОСОБА_4 для ведення фермерського господарства.

Однак, листом ГУ Держгеокадастру у Херсонській області за №2358/0-1154/0/95-18 від 20.04.2018р. їм відмовлено у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність.

Перевіряючи правомірність дій та рішень ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, які позивачі просять визнати протиправними та незаконними, судова колегія виходить з наступного.

Приписами ч.3 ст.22 ЗК України визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Положеннями ч.1 ст.121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської ради, де знаходиться фермерське господарство.

Особливості надання земельних ділянок для ведення фермерського господарства визначені ЗК України та ЗУ «Про фермерське господарство» за №973-ІV від 19.06.2003р. (надалі - Закон №973-ІV).

Так, у відповідності до ч.1 ст.13 Закону №973-ІV члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності із земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).

Згідно із ч.2 ст.13 Закону №973-ІV членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.

За правилами ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення, зокрема, фермерського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу.

За приписами ч.7 ст.118 ЗК України відповідний орган розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах безоплатної передачі є невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, апеляційний суд зазначає, що підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є невідповідність місця розташування земельної ділянки, яку громадянин має намір отримати у власність, вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також містобудівної документації та схем землеустрою.

Слід відмітити, що інших підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність Земельний кодекс не визначає.

Як вбачається із матеріалів справи, що лист Держгеокадастру за №Л-9799/0-3436/6-17 від 8.09.2017р. щодо розгляду клопотання позивачок про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою і викладена в ньому позиція (фактично відмова), не містить визначеної ч.7 ст.118 ЗК України (невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів) підстави для відмови у наданні позивачам дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Як вбачається із змісту відмови, що її підставою стало запровадження обрахунку площі земельних ділянок, що підлягають приватизації за формулою, виходячи із площі земельних ділянок, реалізованих у попередньому кварталі. Такий підхід встановлений Постановою КМУ за №413 від 7.06.2017р..

Апеляційний суд вважає безпідставними посилання Держгеокадастру на положення постанови КМУ №413, як на підставу для відмови у наданні позивачкам дозволу на розроблення проекту землеустрою, зважаючи на наступне.

Так, постановою КМУ «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» за №413 від 7.06.2017р. КМУ затвердив Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (надалі - Стратегія).

Метою Стратегії є створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави.

Основними завданнями Стратегії є: впровадження засад стратегічного менеджменту в систему управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності; забезпечення оптимального використання земель, зокрема з урахуванням регіональних програм і планів розвитку територій, генеральних планів населених пунктів; підвищення рівня прозорості та публічності під час формування та реалізації державної земельної політики; підвищення рівня обізнаності населення, землевласників і землекористувачів щодо проблем деградації земель та сталого землекористування; запобігання деградаційним процесам ґрунтового покриву, підвищення рівня родючості ґрунтів; проведення рекультивації порушених земель.

Згідно Механізму реалізації Стратегії Держгеокадастр реалізує державну політику у сфері земельних відносин, здійснює розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності відповідно до закону, державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; проводить моніторинг та оцінку результативності реалізації Стратегії.

Таким чином, судова колегія зазначає, що вказана Стратегія прийнята з метою вдосконалення системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, а також раціонального та ефективного їх використання та жодним чином не регулює правовідносини між громадянином та державою щодо передачі земельних ділянок у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення фермерського господарства.

Відтак, посилання Держгеокадастру на Стратегію, як на нормативний акт, що прийнятий на виконання ЗК України, чи іншого закону, що регулює земельні правовідносини, та надає відповідачу право відмовляти у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є протиправними.

Апеляційний суд погоджується із доводами позивача про те, що ГУ Держгеокадастру у Херсонській області здійснює свої повноваження відповідно до законодавчих актів України, у тому числі актів КМУ, проте Стратегія не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання земельних ділянок у власність, на відміну від ЗК України.

Конституцією України закріплено, що держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки; усі суб'єкти права власності рівні перед законом (частина четверта статті 13); право власності на землю гарантується, воно набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (частина друга статті 14).

Приписами ч.2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб що передбачений Конституцією та законами України.

Відмовляючи позивачам у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою, відповідач, відповідно до п.2-8 ч.2 ст.2 КАС України, повинен був діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, неупереджено, добросовісно та розсудливо з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Отже, перешкоджаючи позивачам в отриманні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності без законних на те підстав, відповідач таким чином перешкоджає позивачам у реалізації законодавчо наданого їм права, чим порушує принципи рівності перед законом та пропорційності, які визначені ст. 2 КАС України.

Крім того, апеляційний суд відмічає, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.03.2018р. по справі за №826/12032/17 визнано незаконним та нечинним положення абз.6 розділу «Система організації процесу виконання Стратегії» Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою КМУ від 7.06.2017р. за №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», в частині: - «надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія п.19 і 20 ч.1 ст.6, п.11-14 ч.2 ст.7 ЗУ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (учасникам антитерористичної операції)».

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.07.2018р. рішення від 28.03.2018р. по справі № 826/12032/17 залишено без змін та набрало законної сили.

За таких обставин апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції про задоволення адміністративного позову ОСОБА_3, ОСОБА_2

Що стосується посилань апелянта про неможливість задоволення позову у спосіб зобов'язання Держгеокадастру надати дозвіл на розроблення проектів землеустрою, оскільки таким чином відбудеться втручання суду у дискреційні повноваження відповідача, апеляційний суд зазначає наступне.

Дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом.

Також поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980р. на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у своїй постанові від 27.02.2018р. у справі за №816/591/15-а.

Отже, у разі відсутності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Беручи до уваги ту обставину, що у листі-відмові за №2358/0-1154/0/95-18 від 20.04.2018р. Держгеокадастр не навів законодавчо обґрунтованих підстав для відмови у надані дозволу на розробку проектів землеустрою, апеляційний суд вважає, що у ГУ Держгеокадастру у Херсонській області відсутнє право адміністративного розсуду, відтак належним та ефективним способом захисту порушеного права позивачів є зобов'язання надати дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок.

В доводах апеляційної скарги апелянт посилається на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. На думку судової колегії, викладені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.

За таких обставин, судова колегія вважає, що рішення суду ухвалено з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому не вбачає підстав для його скасування.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.311,315,316,322,325 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 7 серпня 2018р. - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Головуючий: Ю.М. Градовський

Судді: А.В. Крусян О.В. Яковлєв