Справа № 813/1984/18
Суддя: Попко Ярослав Степанович
Дата ухвалення: 2018-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2018 рокуЛьвів№ 857/2460/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Попка Я.С.

суддів Онишкевича Т.В., Сеника Р.П.

за участю секретаря судового засідання Сердюк О.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року, ухвалене суддею Лунь З.І., 11:27:20 год., м. Львів, дата складання повного тексту рішення 2 жовтня 2018 року, у справі за позовом Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування вимог,-

В С Т А Н О В И В:

11.05.2018 позивач - Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради звернулося до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби, в якому просить визнати протиправними та скасувати обов'язкові вимоги відповідача за наслідками ревізії від 13.04.2018 №06-15м/2482 щодо усунень наступних порушень:

п.7.2, п.7.3 Положення про оренду майна територіальної громади м. Львова, затвердженою ухвалою Львівської міської ради від 07.06.2017 зі змінами та доповненнями, п.1 ухвал Львівської міської ради «Про міський бюджет м. Львова на 2014 рік» від 06.02.2014 №3044, «Про міський бюджет м. Львова на 2015 рік» від 19.01.2015 №4261, «Про міський бюджет м. Львова на 2016 рік» від 24.12.2015 №33 ЛКП «Рембуд»;

ст.ст. 3, 4 Закону України «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» від 16.03.1992 « 2171-ХІІ, п.6 Порядку відчуження об'єктів Державної власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.06.2007 №803, ст.22 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV та ст.ст.224, 225 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІV;

п.п.1, 3 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 №996-ХІV, п.п.1, 3 ст.1 Закону України «Про особливості здійснення, права власності у багатоквартирному будинку» від 14.05.2015 №417-VІІІ, п.п.4, 6 Положення (Стандарт) бухгалтерського обліку 7 «Основні засоби», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 27.04.2000 №92, п.2 рішення Львівської міської ради «Про сприяння у створенні об'єднань співвласників багатоквартирних будинків у м. Львові» від 13.06.2016 №448, п.16 Порядку списання з балансу міської ради багатоквартирних будинків, у яких розташовані приміщення приватної та інших форм власності, затвердженого рішенням від 30.09.2016 №876, Положення про порядок передачі (постановки) на баланс нежитлових будівель (споруд) чи їх частини на баланс ЛКП «Агенція ресурсів Львівської міської ради», затвердженого рішенням Львівської міської ради від 06.04.2001 №129.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що вимога органу державного фінансового контролю в частині, що спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Так, як встановлено судом, відповідачем ставиться вимога саме щодо опрацювання матеріалів ревізії та в подальшому дотримуватися вимог чинного законодавства, така вимога викладена у листі вимозі є загальною, носить імперативний характер та визначає у собі необхідність дотримання позивачем в подальшій діяльності норм та вимог чинного законодавства України. Зазначена вимога жодним чином не порушує права та інтересів позивача, не створює необґрунтованих або протиправних обов'язків, в свою чергу їх скасування фактично буде свідчити про надання позивачу права не дотримуватись при здійсненні діяльності норм чинного законодавства України, що є неприпустимим.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, вважаючи його винесеним із неповним з'ясуванням обставин справи, невідповідністю висновків суду фактичним обставинам справи, неправильним застосуванням норм права, Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради оскаржило його, подавши апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року та прийняти нове рішення, яким апеляційну скаргу задовольнити.

Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги апелянт щодо коштів, отриманих від здачі в оренду приміщень ЛКП «Рембуд» зазначає, що відповідно п. 4.1.32 Положення про управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради «Всі надходження від оренди, приватизації перераховуються у міський бюджет м. Львова та Державний бюджет України відповідно до чинного податкового законодавства. Управління вищезазначені кошти у власних цілях не використовує». Дана вимога виконується вчасно і в повному обсязі. Управління комунальної власності не наділене повноваженнями контролю за перерахуванням коштів до місцевого бюджету отриманих від орендної плати інших структурних підрозділів Львівської міської ради. Жодне комунальне підприємство і в тому числі ЛКП «Рембуд» не підпорядковане управлінню комунальної власності ДЕР ЛМР. Крім того, ЛКП «Рембуд», як і інші ЛКП, діють як окремі юридичні особи, мають самостійні баланси та окремі банківські рахунки, печатку та здійснюють свою діяльність в межах та відповідно до покладених обов'язків та повноважень. Управління не здійснює контролю за господарською діяльністю ЛКП «Рембуд», не було стороною договорів оренди, які укладав ЛКП «Рембуд», не несе відповідальності за вчинення чи не вчинення відповідних дій ЛПК «Рембуд». Вважає, що вимогу про перерахування та використання коштів, слід ставити перед комунальною установою, яка безпосередньо розпоряджається даними надходженнями від сплати орендної плати, у даному випадку - ЛКП «Рембуд». Вимога до управління комунальної власності щодо невиконання дій третіх осіб, у даному випадку, ЛКП «Рембуд» позбавлена правових підстав.

Щодо здійснення контролю управлінням комунальної власності за передачею будинків на баланс ОСББ, апелянт зазначає, що на балансі управління комунальної власності не перебуває жодного нежитлового приміщення чи будинку. Балансоутримувачами комунального майна м. Львова виступають окремі комунальні підприємства, установи, організації, на балансі яких перебуває комунальне майно. Отже, управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради не здійснює контроль за передачею в управління ОСББ багатоквартирних будинків, а тому вимога щодо недотримання управлінням комунальної власності п. 2 рішення ВК №488. п.16 рішення ВК №876 та рішення ВК №129 є неправомірною та не стосується управління комунальної власності.

Щодо нежитлових приміщень по вул. Єфремова, 50, апелянт вказує на те, що при проведенні аналізу нежитлових приміщень, що перебувають в оренді, управління комунальної власності надіслало запит в обласне комунальне підприємство Львівської обласної ради «Бюро технічної інвентаризації та Експертної оцінки» (далі - ЛОР «БТІ та ЕО») ще в жовтні 2017 року про надання всіх документів, що посвідчують право власності на нежитлові приміщення. 10.11.2017 року ЛОР «БТІ та ЕО» надало підставові документи, що посвідчували право приватної власності на нежитлові приміщення, площею 59,8 кв.м., що знаходяться за адресою: вул. Єфремова, 50. Крім того, управління комунальної власності звернулося листом від 18.12.2017 №4-2302-1795 з відповідними запитами на директора департаменту містобудування ЛМР про надання інформації щодо дозволу на реконструкцію приміщень першого поверху та надання всіх дозвільних документів. Також звернулися листом від 18.12.2017 №4-2302-1794 в Франківську районну адміністрацію про те, чи видавалися розпорядження на реконструкцію вищевказаних нежитлових приміщень. Після проведеного аналізу та отриманні всіх документів, що свідчать про можливе неправомірне заволодіння комунальною власністю, управління звернулося в правоохоронні органи та в юридичний департамент Львівської міської ради, оскільки згідно ст. 387 Цивільного кодексу України власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним. Дані звернення та листування свідчать про вжиття заходів управління в частині своїх повноважень щодо здійснення контролю.

Отже, апелянт вважає обов'язкові вимоги Західного офісу Держаудитслужби за наслідками ревізії протиправними і такими що підлягають скасуванню.

Учасники справи на виклик апеляційного суду не прибули, що не перешкоджає розгляду справи відповідно до ч.2 ст.313 КАС України.

На підставі ч.4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення обставин справи, правильність їх юридичної оцінки, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав:

Із змісту ст. 19 Конституції України вбачається, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Розглядаючи спір, суд апеляційної інстанції вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають нормам матеріального та процесуального права та фактичним обставинам справи.

Встановлено, підтверджено матеріалами справи, що згідно з випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 11.01.2018, основним видом економічної діяльності Управління є державне управління загального характеру (КВЕД 84.11), взято на облік платника податків Галицькою ОДПІ ГУ ДФС у Львівській області 22.10.1998, . Відповідно до рішення Львівського управління офісу ВПП ДФС від 19.01.2017 №17280646/1, Управління включено до реєстру неприбуткових установ та організацій від 12.02.1999. Згідно з витягом з реєстру платників податків на додану вартість від 14.03.2017 №14, виданим Львівським управлінням офісу ВПП ДФС, Управління зареєстровано платником податку на додану вартість 30.10.1998.

Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради є структурним підрозділом департаменту економічної політики Львівської міської ради, утвореним відповідно ухвали від 06.07.2006 №94 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання».

Управління здійснює діяльність на підставі Положення, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 07.12.2007 №1100 зі змінами та доповненнями винесеними рішеннями виконавчого комітету Львівської міської ради від 27.04.2009 №303, від 03.07.2009 №485, від 01.04.2016 №237, від 01.11ю2016 №574, від 02.12.2016 №1125, від 19.05.2017 №410.

Управління є підзвітним і підконтрольним міській раді, виконавчому комітету, Львівському міському голові та підпорядковане директору Департаменту економічного розвитку.

Основним завданням Управління є: виконання функції органу управління майном комунальної власності територіальної громади м.Львова; передача в оренду, відчуження (приватизація) майна комунальної власності територіальної громади м.Львова; подання на розгляд міської ради пропозиції щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм приватизації та переліки обєктів комунальної власності, які не підлягають приватизації, організація виконання цих програм. Всі надходження від оренди, приватизації перераховуються у міський бюджет м.Львова та Державний бюджет України.

Відповідно до п.1.3.1 плану контрольно-ревізійної роботи Державної аудиторської служби України на ІV квартал 2017р. та на підставі направлень на проведення ревізії, виданих в.о. начальника Західного офісу Держаудитслужби від 22.12.2017 №1294, №1295, головними державними аудиторами відділу контролю у галузі ЖКГ, інфраструктури та звязку ОСОБА_2 та ОСОБА_3 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради за період з 01.06.2014 по 30.11.2017. Ревізію проведено з 26.12.2017 по 22.03.2018 у відповідності до питань програми ревізії від 22.12.2017 зі змінами від 26.02.2018 та робочого плану з відома начальника Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради Свистун І.В. та в присутності начальника фінансово-розрахункового відділу Яніцької Р.М. Ревізію було зупинено на період з 29.12.2017 по 16.01.2018 та з 24.01.2018 по 26.02.2018 для проведення зустрічних звірок.

За результатами ревізії позивача Західним офісом Держаудитслужби складено акт №06-24/6 від 23.03.2018 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради за період з 01.06.2014 по 30.11.2017.

Ревізією виявлено порушення, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів в сумі 1954,9 тис.грн., в тому числі недотримання доходів міським бюджетом м.Львова в сумі 1811,7тис.грн. та незаконних втрат комунального майна в сумі 143,2 тис.грн.

З висновками акта ревізії Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради не погодилося та із супровідним листом № 2302-вих-2414 від 02.04.2018 подало на акт ревізії заперечення. Західний офіс Держаудитслужби розглянув надані заперечення та своїм листом від 13.04.2018 надав Висновки на заперечення від 02.04.2018, затверджені першим заступником Західного офісу Держаудитслужби Воїнським В.І., згідно яких заперечення позивача не приймаються.

Західним офісом Держаудитслужби було направлено на адресу позивача вимогу № 06-15м/2482 від 13.04.2018, якою на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» відповідач зобов'язав позивача усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства. Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтверджуючий первинних, розпорядчих та інших документів необхідно надіслати на адресу Західного офісу Держаудитслужби до 13.05.2018.

Правові засади діяльності Держаудитслужби визначаються Положенням про Державну аудиторську службу, затвердженим Постановою КМ України від 03.02.2016 № 43, п.7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Підпунктом 4 Пункту 4 Положення передбачено, що орган державного фінансового контролю здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов'язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Згідно п.п.9 п.4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку Заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме; вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Підпунктами 16, 23 п.6 Положення також передбачені права Держаудитслужби: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Також, відповідно до п.7 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.10 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Згідно ч.2 ст.15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушення Департаментом вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків та визначено розмір цих збитків.

Водночас, вимога не містить визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання Департаментом для усунення виявлених порушень.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «усунути виявлені порушення», встановлені контролюючим органом.

Водночас спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акта.

Аналагічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 11 жовтня 2018 року у справі №813/4101/17.

З аналізу вказаних норм та обставин справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо протиправності оскаржуваної вимоги.

Таким чином, позовні вимоги Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування вимог є обґрунтованими, а тому такі необхідно задовольнити.

Отже, оскаржуване рішення суду першої інстанції прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, що відповідно до ст.317 КАС України, є підставою для скасування та прийняття нової постанови.

Керуючись ст..229, ч.3 ст.243, ст.ст. 308, 310, 313, п.2 ч.1 ст.315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року у справі №813/1984/18 скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Управління комунальної власності департаменту економічного розвитку Львівської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування вимог задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати обов'язкові вимоги Західного офісу Держаудитслужби за наслідками ревізії від 13.04.2018 №06-15м/2482 щодо усунень порушень.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Я. С. Попко
судді Т. В. Онишкевич
Р. П. Сеник
Повне судове рішення складено 12.12.2018.