Справа № 815/6521/17
Суддя: Бойко А.В.
Дата ухвалення: 2018-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 грудня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/6521/17

Категорія: 5.1.1 Головуючий в 1 інстанції: Завальнюк І. В. Дата і місце ухвалення: 19.04.2018р., м.Одеса

П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого - судді : Бойка А.В.,

суддів: Осіпова Ю.В.,

Шевчук О.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Ананьївської районної ради Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року по справі за позовом ОСОБА_2 до Ананьївської районної ради Одеської області, державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації Васильєва Олега Миколайовича, начальника Центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації Середи Олега Васильовича, третя особа виконавчий апарат Ананьївської районної ради, про визнання не чинним та скасування рішення, визнання протиправними дій,

ВСТАНОВИВ:

14.12.2017 року ОСОБА_2 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ананьївської районної ради Одеської області, державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації Васильєва Олега Миколайовича, начальника Центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації Середи Олега Васильовича, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила суд: визнати нечинним та скасувати підпункт 1.1. пункту 1 рішення Ананьївської районної ради Одеської області від 21.07.2017 року №165-VII «Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 року №27-VII «Про утворення виконавчого апарату»; визнати протиправним та скасувати запис від 25.07.2017 року №0000523 в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про державну реєстрацію юридичної особи виконавчий апарат Ананьївської районної ради, внесений державним реєстратором Центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації; визнати протиправними дії начальника відділу надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації Середи О.В. щодо проведення Центром надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації незаконної державної реєстрації юридичної особи - виконавчий апарат Ананьївської районної ради.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним та нечинним підпункт 1.1. пункту 1 рішення Ананьївської районної ради від 21.07.2017 року №165-VII «Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 року № 27-VII «Про утворення виконавчого апарату». Визнано протиправним та скасовано рішення державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації Васильєва О.М. від 25.07.2017 року про державну реєстрацію юридичної особи - виконавчий апарат Ананьївської районної ради. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, 24.05.2018 року Ананьївська районна рада Одеської області подала апеляційну скаргу, обґрунтовану порушенням судом норм матеріального і процесуального права та не повним з'ясуванням судом обставин справи.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що суд першої інстанції визнав протиправним та нечинним підпункт 1.1. пункту 1 рішення Ананьївської районної ради Одеської області від 21.07.2017 року №165-VII виходячи із суб'єктивного уявлення позивача про те, що її право чи законний інтерес потребують захисту. Однак, судом не враховано, що в оскаржуваному рішенні районної ради ОСОБА_2 не фігурує.

Також, апелянт вважає, що при вирішенні спору судом не правильно застосовано положення ст.17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», ст.ст. 2, 22, 51 Бюджетного кодексу України та ст.58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», з аналізу яких вбачається, що державна реєстрація юридичної особи - виконавчого апарату Ананьївської районної ради є законодавчо врегульованою.

Посилається апелянт і на те, що в оскаржуваному рішенні суду помилково зазначено, що процес створення виконавчого апарату ради, як юридичної особи, був здійснений з метою спрямування усіх надходжень з рахунків районної ради на рахунки виконавчого апарату. При цьому, судом не враховано, що виконавчий апарат ради визначався головним розпорядником коштів ще з 2015 року.

У зв'язку з цим, в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року та прийняття нової постанови - про відмову в задоволенні позову ОСОБА_2

ОСОБА_2 19.07.2018 року подала письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін. Позивач зазначає, що ні суду першої, а ні суду апеляційної інстанції відповідач не зазначає конкретної юридичної підстави для прийняття рішення про надання виконавчому апарату Ананьївської районної ради статусу юридичної особи. ОСОБА_2 вважає, що апелянт навмисно ототожнює виконавчий апарат районної ради та виконавчий орган райради.

Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.2 ч.1 ст.311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для задоволення скарги.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Ананьївської районної ради Одеської області від 21.12.2015 року №27 «Про утворення виконавчого апарату» утворено виконавчий апарат Ананьївської районної ради з 01.01.2016 року.

26.02.2016 року Ананьївська районна рада прийняла рішення №55-VII «Про внесення змін до рішення районної ради від 21.12.2015 №27», яким внесено зміни в рішення Ананьївської районної ради від 21.12.2015 №27 «Про утворення виконавчого апарату» та доповнено його пунктом 2 такого змісту: «Затвердити Положення про виконавчий апарат Ананьївської районної ради.». Пункт 2 вважати пунктом 3.

21.07.2017 року Ананьївська районна рада Одеської області прийняла рішення №165-VII, яким доповнила п.1 рішення Ананьївської районної ради від 21.12.2015 року №27-VII «Про утворення виконавчого апарату» підпунктами наступного змісту: « 1.1. Виконавчий апарат районної ради є юридичною особою, має розрахунковий рахунок та гербову печатку. 1.2 Виконавчий апарат за посадою очолює голова районної ради ОСОБА_3.», та внесла відповідні доповнення в Положення про виконавчий апарат Ананьївської районної ради.

24.07.2017 року голова Ананьївської районної ради звернувся до Центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації із заявою про державну реєстрацію створення юридичної особи «Виконавчий апарат Ананьївської районної ради», організаційно-правова форма юридичної особи - орган місцевого самоврядування, за результатами розгляду якої було зареєстровано юридичну особу - виконавчий апарат Ананьївської районної ради.

Судом першої інстанції, також, встановлено, що Балтським районним судом Одеської області 19.09.2017 року видано виконавчий лист №491/1496/14-ц про стягнення з Ананьївської районної ради на користь ОСОБА_2 шкоди в розмірі втраченого заробітку за час незаконного відсторонення від роботи в сумі 25211,62 грн. з вирахуванням обов'язкових до сплати податків та платежів; моральну шкоду в сумі 10000 грн. та судові витрати в розмірі 959 грн.

Також, 19.09.2017 року Балтським районним судом Одеської області видано виконавчий лист №491/345/16-ц про стягнення з Ананьївської районної ради на користь ОСОБА_2 матеріальної шкоди в розмірі втраченого заробітку за час незаконного звільнення з роботи в сумі 545157,12 грн. з вирахуванням обов'язкових до сплати податків та платежів та моральної шкоди в сумі 100000 грн., а також судових витрат в сумі 1498 грн.

Згідно листів Ананьївської районної ради від 18.09.2017 року №663 та від 12.10.2017 року №684 вищезазначені виконавчі листи Балтського районного суду Одеської області прийняті до виконання, але їх виконання є неможливим через відсутність коштів на рахунку Ананьївської районної ради.

На підтвердження відсутності коштів на рахунку Ананьївської районної ради Одеської області надано виписку по рахунку за період з 18.08.2017 року по 13.12.2017 року, згідно якої вхідний залишок складає 0,00 грн.

При зверненні з позовом до суду про оскарження рішення Ананьївської районної ради від 21.07.2017 року №165-VII в частині надання виконавчому апарату районної ради статусу юридичної особи та оскаржуючи реєстрацію такої юридичної особи ОСОБА_2 посилалася на те, що спірне рішення Ананьївської районної ради прийнято відповідачем навмисно задля невиконання двох судових рішень про стягнення на її користь 682825,74 грн. Вимоги позову ОСОБА_2 обґрунтовувала тим, що в результаті створення нової юридичної особи всі надходження поступають на рахунок саме виконавчого апарату Ананьївської районної ради, який за чинним законодавством не може бути юридичною особою.

Суд першої інстанції, задовольняючи частково позов ОСОБА_2, виходив з того, що надання виконавчому апарату Ананьївської районної ради статусу юридичної особи рішенням від 21.07.2017 року №165-VII опосередковано позбавило позивача можливості отримати від Ананьївської районної ради належних за судовими рішеннями до сплати сум, а тому ОСОБА_2 набула право на оскарження відповідного рішення, оскільки є суб'єктом правовідносин, у яких спірний нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування було застосовано.

За висновками суду першої інстанції, створення Ананьївською районною радою юридичної особи «Виконавчий апарат Ананьївської районної ради» шляхом внесення 21.07.2017 року доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 року №27-VII «Про утворення виконавчого апарату» здійснено відповідачем у непередбачений законодавством спосіб та поза межами власних повноважень. Частина 3 статті 58 Закону України «Про місцеве самоврядування» уповноважує відповідні ради утворювати виконавчі апарати, встановлювати їх структури, чисельність, а також витрати на їх утримання. Однак спеціальний закон не уповноважує районні ради визначати організаційно-правові форми виконавчих апаратів, зокрема утворювати їх у формі окремих юридичних осіб, створюючи тим самим нову юридичну особу публічного права (суб'єкта владних повноважень). Відповідач помилково уособлює виконавчий апарат районної ради та виконавчий орган -виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, а також апарат ради у розумінні Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що є трьома різними термінами.

Суд першої інстанції не прийняв до уваги посилання Ананьївської районної ради Одеської області на положення п.3 ч.2 ст.22 Бюджетного кодексу України, зазначивши, що Бюджетний кодекс України визначає правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства, а тому не регулює спірні правовідносини.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції. При цьому, апеляційний суд виходить з наступного.

Відповідно до ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Згідно ст.54 Закону сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Статтею 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виконавчий апарат районної, обласної ради забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конституцією України, цим та іншими законами. Виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради забезпечує виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих відповідною радою, якщо рішенням цієї ради повноваження щодо забезпечення виконання заходів з відстеження результативності цих регуляторних актів не делеговано відповідним місцевим державним адміністраціям. Виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою. Його структура, чисельність, визначена відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, та витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови. Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

Відповідно до Положення про виконавчий апарат Ананьївської районної ради Одеської області виконавчий апарат забезпечує здійснення радою повноважень, які надані їй Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін. законами. Виконавчий апарат здійснює організаційне, правове, документальне, інформаційно-аналітичне, кадрове, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє взаємодії ради з Верховною Радою України, Адміністрацією Президента України, Кабінету Міністрів України, територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

З вказаних норм Закону слідує, що виконавчий орган ради та виконавчий апарат ради за своєю правовою природою, в розумінні ст.ст. 11, 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не є тотожними поняттями. Апаратом визнаються всі посадові особи, інші працівники, які перебувають у трудових відносинах з органами місцевого самоврядування, що діє як колегіальний орган, який забезпечує діяльність ради. Виконавчі апарати, згідно ст.58 Закону, можуть створюватися лише в районних та обласних радах.

Апарат утворюється місцевою радою для організаційного, правово го, інформаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечен ня діяльності ради, її органів, депутатів. Він сприяє здійсненню взаємо дії ради з її виконавчими органами та їх структурними підрозділами, територіальною громадою, місцевими органами виконавчої влади, ор ганами самоорганізації населення та місцевими радами інших рівнів.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає саме Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», статтею 58 якого, а ні іншою жодною нормою Закону не передбачено, що виконавчий апарат районної ради є юридичною особою, наділяється власними повноваженнями, в межах яких діє самостійно і несе відповідальність за свою діяльність відповідно до Закону. Також, Законом не передбачено, що виконавчий апарат має печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням, рахунки в установах банків.

Як правильно зазначив суд першої інстанції, виконавчий апарат районної ради за правовою природою та функціональним призначенням має допоміжні функції і забезпечує діяльність органу, що його утворив; на нього не можуть покладатись «зовнішні» повноваження, особливо ті, що передбачають контроль за іншими суб'єктами права. Контрольні функції за своєю правовою природою та характером мають здійснюватись суб'єктами владних повноважень, якими виконавчі апарати районних і обласних рад не є.

Заперечуючи проти позову та в обґрунтування вимог апеляційної скарги Ананьївська районна рада Одеської області посилається на положення Бюджетного кодексу України щодо надання виконавчому апарату районної ради права бути розпорядником бюджетних коштів.

Колегія суддів критично ставиться до таких доводів апелянта, оскільки погоджується з висновком суду першої інстанції, що Бюджетний кодекс України визначає правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства, а тому не регулює спірні правовідносини, спеціальним законом у яких є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Більше того, аналізуючи ст.22 Бюджетного кодексу України, колегія суддів доходить висновку, що у вказаній нормі йдеться про апарати місцевих рад (сільських, селищних, міських), а не про виконавчі апарати районних і обласних рад.

Також, безпідставними є посилання апелянта на положення ст.17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», оскільки у вказаній нормі мова йде про державну реєстрацію створення, припинення юридичної особи - виконавчого комітету місцевої ради, виконавчого органу місцевої ради, а не виконавчого апарату районної ради у розумінні ст.58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Шляхом прийняття рішення від 21.07.2017 року №165-VII роботу свого виконавчого апарату районна рада організувала так, що поставила себе (засновника юридичної особи) у фінансову залежність від створеної юридичної особи, так як на рахунки районної ради надходження були припинені і всі надходження районного бюджету спрямовувались на рахунки створеної юридичної особи, основа мета якої полягає у наданні допоміжних функцій та забезпеченні діяльності районної ради.

Більше того, апелянтом не доведено прийняття ним будь-якого кошторису видатків на утримання виконавчого апарату районної ради.

На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо незаконності підпункту 1.1. пункту 1 рішення Ананьївської районної ради Одеської області від 21.07.2017 року №165-VII «Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 року №27-VII «Про утворення виконавчого апарату» та, у зв'язку з цим, про наявність підстав для його скасування.

Відтак, судом правомірно задоволено і похідну позовну вимогу ОСОБА_2 щодо скасування рішення державного реєстратора Центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації від 25.07.2017 року про державну реєстрацію юридичної особи «виконавчий апарат Ананьївської районної ради».

Щодо доводів апелянта про те, що спірним рішенням районної ради не порушуються права ОСОБА_2, які підлягають захисту в судовому порядку, то колегія суддів вважає їх необґрунтованими, оскільки прийняття вказаного рішення опосередковано позбавило позивача можливості отримати від Ананьївської районної ради належних за судовими рішеннями до сплати сум. В результаті створення нової юридичної особи всі надходження поступають на рахунок саме виконавчого апарату Ананьївської районної ради, як окремої юридичної особи, а не Ананьївської районної ради - боржника за виконавчими листами №491/1496/14-ц та №491/345/16-ц.

Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та надана їм належна правова оцінка. Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, дублюють зміст відзиву на позовну заяву, якому судом першої інстанції надано правильну правову оцінку, а тому підстав для задоволення скарги та скасування рішення від 19.04.2018р. суд апеляційної інстанції не вбачає.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд апеляційної інстанції

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Ананьївської районної ради Одеської області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Суддя-доповідач: А.В. Бойко

Суддя: Ю.В. Осіпов

Суддя: О.А. Шевчук