Справа № 813/9165/13-а
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2018-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2018 року

м. Київ

Справа № 813/9165/13-а (К/9901/8681/18)

Провадження № 11-1114апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської митниці Державної фіскальної служби України на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 15 червня 2015 року (суддя Сасевич О. М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року (головуючий суддя Гуляк В. В., судді: Гудим Л. Я., Святецький В. В.) у справі за позовом Львівського міського центру зайнятості до Львівської митниці Державної фіскальної служби України про стягнення матеріального забезпечення,

УСТАНОВИЛА:

У грудні 2013 року Львівський міський центр зайнятості звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської митниці Державної фіскальної служби України (далі - Львівська митниця ДФС) про стягнення матеріального забезпечення, у якому просив стягнути з відповідача кошти в сумі 19 478, 54 грн, виплачені як допомогу по безробіттю звільненому працівникові Львівської митниці Міністерства доходів і зборів (процесуальний правонаступник - Львівська митниця ДФС) ОСОБА_3, якого згодом було поновлено на роботі за рішенням суду.

Львівський окружний адміністративний суду постановою від 15 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року, позов задовольнив. Стягнув з Львівської митниці ДФС на користь Львівського міського центру зайнятості кошти, отримані як допомога по безробіттю у розмірі 19 478,54 грн.

Не погодившись із такими судовими рішеннями, 22 вересня 2016 року Львівська митниця ДФС подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 15 червня 2015 року і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю. На обґрунтування касаційної скарги, серед іншого, зазначає, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 07 листопада 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України викладено в новій редакції (далі - КАС України).

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року вказану вище справу передано на розгляд Великої

Палати Верховного Суду. Цю ухвалу мотивовано тим, що в касаційній скарзі Львівська митниця ДФС, серед іншого, посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме: що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.

Згідно з наказом Державної митної служби України від 20 червня 2012 року № 1279-к за порушення присяги державного службовця на підставі ст. 17, п. 6 ч. 1 ст. 30 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» 21 червня 2012 року припинено перебування на державній службі в митних органах України ОСОБА_3, головного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста «Краковець» Львівської митниці.

24 липня 2012 року ОСОБА_3, зареєструвавшись у Львівському міському центрі зайнятості як такий, що шукає роботу, отримав з 31 липня 2012 року статус безробітного із виплатою допомоги по безробіттю.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2012 року, залишеною в силі ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2013 року у справі № 2а-6450/12/1370, наказ Держаної митної служби України від 20 червня 2012 року № 1279-к «Про припинення перебування на державній службі» в частині припинення перебування на державній службі в митних органах ОСОБА_3, скасовано, поновлено останнього на посаді та стягнуто на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Наказом Львівського міського центру зайнятості від 07 червня 2013 року № НТ130607 ОСОБА_3 знято з обліку як безробітного та припинено виплату допомоги по безробіттю.

При цьому ОСОБА_3 за час перебування на обліку в Львівському міському центрі зайнятості як безробітний, отримав від позивача матеріальне забезпечення, тобто допомогу по безробіттю за період з 31 липня 2012 року по 20 травня 2013 року в сумі 19 478,54 грн.

З метою стягнення з відповідача коштів, виплачених як допомогу по безробіттю звільненому працівникові Львівської митниці ДФС ОСОБА_3, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Підвідомчість господарських справ установлено ст. 12 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень), за змістом п. 1 ч. 1 якої господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім: спорів про приватизацію державного житлового фонду; спорів, що виникають при погодженні стандартів та технічних умов; спорів про встановлення цін на продукцію (товари), а також тарифів на послуги (виконання робіт), якщо ці ціни і тарифи відповідно до законодавства не можуть бути встановлені за угодою сторін; спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів; інших спорів, вирішення яких відповідно до законів України та міжнародних договорів України віднесено до відання інших органів.

При цьому відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Положеннями ч. 2 цієї ж статті Кодексу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 цього Кодексу).

Отже, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб'єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Разом з тим визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

Помилковим є застосування ст. 17 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосовувати виключно формальний критерій - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень), тоді як визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Правові, фінансові та організаційні засади загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття визначено Законом України від 02 березня 2000 року № 1533-III «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» (далі - Закон № 1533-III), за змістом п. 1, 2, 5 ч. 1 ст. 1 якого загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням на випадок безробіття є система прав, обов'язків і гарантій, яка передбачає матеріальне забезпечення на випадок безробіття з незалежних від застрахованих осіб обставин та надання соціальних послуг за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття; суб'єктами страхування на випадок безробіття - застраховані особи, а у випадках, передбачених цим Законом, також члени їх сімей та інші особи, страхувальники та страховик, де страховиком є Фонд.

Відповідно до ч. 2 ст. 1 цього Закону терміни «застрахована особа», «страхувальники» та «роботодавці» вживаються у ньому в значенні, наведеному в Законі України від 08 липня 2010 року № 2464-VI «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування», згідно з п. 3, 10 ч. 1 ст. 1 якого застрахована особа - це фізична особа, яка відповідно до законодавства підлягає загальнообов'язковому державному соціальному страхуванню і сплачує (сплачувала) та/або за яку сплачується чи сплачувався у встановленому законом порядку єдиний внесок, а страхувальники - роботодавці та інші особи, які згідно з цим Законом зобов'язані сплачувати єдиний внесок.

Положеннями ч. 1, 2 ст. 8 та ч. 6 ст. 10 Закону № 1533-III визначено, що Фонд створюється для управління страхуванням на випадок безробіття, акумуляції страхових внесків, контролю за використанням коштів, виплати забезпечення та надання соціальних послуг, здійснення інших функцій згідно із цим Законом і статутом Фонду. Він є цільовим централізованим страховим фондом, некомерційною самоврядною організацією. Функції виконавчої дирекції Фонду виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, та його територіальні органи, які здійснюють свою діяльність відповідно до Закону України від 05 липня 2012 року № 5067-VI «Про зайнятість населення» та цього Закону.

Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення та трудової міграції, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики України, є Державна служба зайнятості України, яка здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, районах у містах, а також через міжрегіональні територіальні органи (п. 1, 7 Положення про Державну службу зайнятості України, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 19/2013 «Про Державну службу зайнятості України»).

З наведених норм вбачається, що основні функції Фонду, виконувані Державною службою зайнятості України (територіальним органом якої є позивач у цій справі), мають як владний характер, у тому числі щодо управління страхуванням на випадок безробіття, здійснення контролю за використанням коштів Фонду й застосування в установленому законодавством порядку фінансових санкцій та накладення адміністративних штрафів, так і такий, що не містить владної складової, а спрямований на здійснення виплат матеріального забезпечення та надання соціальних послуг відповідно до Закону № 1533-III.

Такий правовий статус Фонду, визначений наведеними нормами чинного законодавства, дає підстави для висновку, що Центр зайнятості, діючи як виконавча дирекція Фонду, як юридична особа публічного права, може бути суб'єктом як публічно-правових, так і приватноправових відносин. При цьому в приватноправових відносинах, зокрема під час здійснення виплат матеріального забезпечення та надання соціальних послуг відповідно до Закону № 1533-III, Центр зайнятості не здійснює функцій суб'єкта владних повноважень у розумінні ст. 3 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).

Отже, спір про стягнення зазначених сум не є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який у спірних правовідносинах не здійснює владні управлінські функції.

При цьому відповідач у справі - Львівська митниця ДФС, у спірних правовідносинах виступає не як суб'єкт владних повноважень, а як роботодавець поновленої на роботі за рішенням суду особи, якій було виплачено забезпечення та надано соціальні послуги як безробітному відповідно до Закону № 1533-III.

З огляду на викладене, позов Львівського міського центру зайнятості до Львівської митниці ДФС про стягнення коштів підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.

Аналогічний правовий висновок щодо непоширення юрисдикції адміністративних судів на справи за позовами центрів зайнятості про стягнення незаконно отриманих за Законом № 1533-III сум викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі

№ 813/6770/13-а, від 06 червня 2018 року у справі № 902/291/17.

На підставі ч. 3 ст. 3 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі абз. 1 ч. 1 ст. 354 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених статтями 238, 240 цього Кодексу.

Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України (у редакції Закону

№ 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Львівської митниці Державної фіскальної служби України задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 15 червня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді:

Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко О. С. Ткачук

В. С. Князєв В. Ю. Уркевич

О. Г. Яновська