Справа № 826/4125/18
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2018-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/4125/18 Суддя першої інстанції: Кузьменко А.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу народного депутата України ОСОБА_2 на прийняте у порядку спрощеного провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 травня 2018 року у справі за адміністративним позовом народного депутата України ОСОБА_2 до Національного антикорупційного бюро України, третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У березні 2018 року народний депутат України ОСОБА_2 (далі - Позивач, ОСОБА_2.) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного антикорупційного бюро України (далі - Відповідач, НАБ України), третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Третя особа, НАЗК), про:

- визнання протиправною бездіяльності НАБ України з приводу ненадання відповіді на запит НАЗК щодо підтвердження або спростування факту належності ОСОБА_3 (ОСОБА_3) до працівників НАБ України;

- зобов'язання НАБ України надати відповідь на запит НАЗК щодо підтвердження або спростування факту належності ОСОБА_3 (ОСОБА_3) до працівників НАБ України.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.05.2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що факт направлення НАБ України на запит НАЗК відповіді свідчить про відсутність бездіяльності Відповідача щодо ненадання відповіді на запит Третьої особи. Крім того, суд зазначив, що Позивачем не доведено, що діяннями НАБ України з приводу ненадання відповіді на запит НАЗК порушені права ОСОБА_2 у сфері публічно-правових відносин, які між Позивачем і Відповідачем у межах даного спору взагалі не виникли.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким повністю задовольнити позов. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом не враховано, що відсутність розробленого відповідно до ст. 52-1 Закону України «Про запобігання корупції» спеціального порядку фінансового контролю для працівників НАБ України, а відтак він повинен здійснюватися у загальному порядку, що, у свою чергу, свідчить про порушення Відповідачем вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України. Крім того, вказує, що судом залишено поза увагою, що Законом України «Про Національне антикорупційне бюро України» не передбачено гласних та негласних штатних посад у НАБ України, працівники даного органу підпадають під дію Закону України «Про запобігання корупції», інформація про особовий склад органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, може бути віднесена до державної таємниці виключно у разі наявності відповідного рішення експерта з питань державної таємниці. Наголошує, що суд залишив поза увагою факт підтвердження бездіяльності НАБ України засобами масової інформації. Крім іншого, звертає увагу, що порушення прав Позивача має свій вияв у тому, що у рамках кримінального провадження, розпочатого проти ОСОБА_2, до проведення оперативно-розшукових заходів залучено ОСОБА_3 (ОСОБА_3), правомірність чого ставиться Позивачем під сумнів.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02.07.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У відзиві на апеляційну скаргу НАБ України просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що Відповідачем було надано відповідь на запит Третьої особи, що свідчить про відсутність бездіяльності у межах спірних правовідносин. Крім того, вказує на обґрунтованість висновків суду першої інстанції, що Позивачем жодним чином не доведено порушення його прав як Народного депутата України, що виключає можливість задоволення позову, адже у такому випадку належним позивачем у справі має бути НАЗК.

Інші учасники справи у межах встановленого строку відзив на апеляційну скаргу не направили.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.10.2018 року справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, 13.02.2018 року ОСОБА_2 звернувся до голови НАЗК із депутатським зверненням від 06.02.2018 року №219/250 (а.с. 44-45), в якому, у зв'язку з отриманням інформації із засобів масової інформації про те, що ОСОБА_3 (ОСОБА_3) є працівником НАБ України, а також власником автомобілів преміум класу і проживає в елітному селищі Конча-Заспа, просив призначити повну перевірку декларацій вказаної особи за 2015-2016 роки.

У зв'язку із отриманням даного звернення НАЗК направило на адресу НАБ України лист від 22.02.2018 року №51/14/7742/18, в якому просило підтвердити або спростувати факт належності ОСОБА_3 (ОСОБА_3) до працівників Відповідача (а.с. 43). Про направлення даного запиту до НАБ України було повідомлено ОСОБА_2 листом від 23.02.2018 року №51-04/7845/18 (а.с. 27).

Крім іншого, судом першої інстанції встановлено, що за наслідками розгляду запитів НАЗК Відповідач листом від 07.03.2018 року №15/223 (а.с. 46) повідомив Третю особу, що до складу працівників НАБ України входять штатні гласні і штатні негласні працівники. Штатні гласні працівники подають декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на загальних засадах, визначених Законом України «Про запобігання корупції». Особи, які займають посади негласних штатних працівників у державних органах, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, і перебування яких на зазначених посадах становить державну таємницю, заходи, передбачені розділом VII Закону України «Про запобігання корупції», організовуються і здійснюються у спосіб, що унеможливлює розкриття їх належності до зазначених органів (формувань) відповідно до вимог ст. 52-1 зазначеного Закону. Відомості щодо негласних штатних працівників становлять державну таємницю і не підлягають розголошенню.

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 19, 55 Конституції України, ст. ст. 1, 6, 16 Закону України «Про статус народного депутата України», ст. 12 Закону України «Про запобігання корупції», а також ряду положень КАС України, суд першої інстанції, з урахуванням позиції Верховного Суду, дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, оскільки правовідносини між НАБ України та НАЗК хоча й мали місце внаслідок направлення ОСОБА_2 депутатського звернення, однак жодним чином не впливають на права, свободи, інтереси чи обов'язки останнього.

З такими висновками суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про статус народного депутата України» (далі - Закону про народних депутатів) народний депутат України (далі - народний депутат) є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України. Народний депутат здійснює свої повноваження на постійній основі. При виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією України, законами України та загальновизнаними нормами моралі. Держава гарантує народному депутату забезпечення необхідними умовами для здійснення ним депутатських повноважень. Звання народного депутата із зазначенням порядкового номера скликання Верховної Ради України зберігається за ним довічно, за винятком дострокового припинення повноважень народного депутата відповідно до пунктів 1-4, 6 статті 4 цього Закону.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону про народних депутатів народний депутат у порядку, встановленому законом звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про регламент Верховної Ради України.

За правилами ч. 1 ст. 16 вказаного Закону народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об'єднань громадян з питань, пов'язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.

Депутатське звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції.

Приписи абз. 1 ч. 2, ч. 4 ст. 16 Закону про народних депутатів передбачено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов'язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного депутата у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання.

Вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення. Відповідь надається в обов'язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об'єднання громадян, крім випадків, установлених цим Законом.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про запобігання корупції» Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має такі права, зокрема, одержувати в установленому законом порядку за письмовими запитами від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об'єднань інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань.

Згідно ч. 4 ст. 12 вказаного Закону державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи зобов'язані надавати запитувані Національним агентством документи чи інформацію упродовж десяти робочих днів з дня одержання запиту.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про наявність у, зокрема, державних органів обов'язку надавати запитувані НАЗК документи чи інформацію упродовж десяти робочих днів з дня одержання відповідного запиту.

При цьому, як вірно підкреслив суд першої інстанції, надання НАБ України відповіді на запити НАЗК від 22.02.2018 року та від 23.02.2018 року листом від 07.03.2018 року №15/223, свідчить про відсутність бездіяльності державного органу щодо результатів розгляду відповідних запитів Національного агентства.

Крім того, вирішуючи питання про можливість здійснення перевірки у межах даної судової справи питань дотримання вимог чинного законодавства суб'єктами владних повноважень щодо правовідносин, які склалися виключно між ними, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005 року (заява № 38722/02)).

Отже ефективний спосіб захисту, у розумінні Конвенції, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 5 КАС України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У рішенні від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

У своєму рішенні від 14.12.2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що в аспекті конституційного звернення положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

Таким чином, Позивач, незважаючи на те, що має право на депутатське звернення, все ж не є безпосереднім учасником правовідносин, які виникають у зв'язку з направленням у НАЗК у рамках його розгляду запиту до іншого органу та отриманням інформації за наслідками розгляду такого запиту.

Аналогічний за своїм змістом висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.11.2018 року у справі № 9901/751/18.

За таких обставин судова колегія приходить до висновку, що хоча правовідносини між НАБ України та НАЗК з питань належності ОСОБА_3 (ОСОБА_3) до працівників Національного бюро й склалися у зв'язку з отриманням Національним агентством депутатського звернення ОСОБА_2, однак жодним чином не впливають на його права, свободи, інтереси чи обов'язки з огляду на те, що правовідносини між Позивачем та Відповідачем у межах даного спору взагалі не виникали. Крім того, як вірно підкреслив суд першої інстанції, матеріали справи не містять жодних доказів порушення НАБ України прав, свобод чи інтересів ОСОБА_2 у зв'язку із направленням останнім депутатського звернення до НАЗК.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21.12.2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Таким чином, судова колегія вважає, що викладена у листі НАБ України від 07.03.2018 року №15/223 відповідь не може бути оцінена за правилами ч. 2 ст. 2 КАС України у межах розгляду і вирішення даного спору.

В якості обґрунтування порушення свої прав Апелянт зазначає, що НАБ України здійснює розслідування у кримінальному провадженні №0003712 від 28.11.2016 року, у рамках якого підозрюваним визначено ОСОБА_2 До проведення оперативно-розшукових дій по ній було залучено ОСОБА_3 (ОСОБА_3) як працівника НАБ України. Законність залучення вказаної особи до проведення оперативно-розшукових заходів ставиться Позивачем під сумнів з огляду на неподання останньою декларації відповідно до вимог Закону України «Про запобігання корупції», а відтак такою, що є суб'єктом вчинення правопорушення, передбаченого ст. 366-1 КК України. Викладене, на переконання Апелянта, виключає можливість участі вказаної особи в оперативно-розшукових заходах, а відтак ненадання відповіді НАБ України на запит НАЗК прямо порушує прав Позивача, оскільки впливає на можливість його захисту у кримінальному провадженні.

Разом з тим, відповідні доводи з огляду на вищевикладені висновки суду та встановлені ним обставини оцінюються критично з огляду на те, що у межах адміністративного судочинства не може здійснюватися оцінка належності та допустимості будь-яких доказів, отриманих у ході розслідування кримінального правопорушення.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу народного депутата України ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 травня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено «05» грудня 2018 року.