Справа № 819/589/16
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2018-09-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В.
20 вересня 2018 року
у справі № 819/859/15 (провадження № 11-506апп18) за позовом ОСОБА_3до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд), уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на здійснення ліквідації Публічного акціонерного товариства «Дельта Банк»
(далі - уповноважена особа Фонду; АТ ««Дельта Банк» відповідно) про скасування наказу та зобов'язання вчинити певні дії.
У травні 2016 року ОСОБА_3 звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до уповноваженої особи Фонду та Фонду, у якому просила:
- зобов'язати уповноважену особу Фонду подати до Фонду додаткову інформацію щодо позивачки, як вкладника, яка має право на відшкодування коштів за рахунок Фонду.
Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 01 липня 2016 року у задоволенні позову відмовив.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 06 лютого 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України
(далі - КАС України; у редакції, чинній на момент постановлення цієї ухвали), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Не погодившись із таким рішенням суду апеляційної інстанції, у березні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2017 року та направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 25 квітня 2018 року вказану вище справу передав на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2017 року в частині закриття провадження у справі стосовно позовних вимог про скасування наказу уповноваженої особи Фонду щодо визнання нікчемними правочину за договором банківського вкладу (депозиту) змінила, виклала її мотивувальну частину в редакції прийнятої постанови, в решті судове рішення залишила без змін.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначила, що суд апеляційної інстанції дійшов правомірного висновку про закриття провадження у справі в частині позовних вимог про скасування наказу уповноваженої особи Фонду щодо визнання нікчемними правочину за договором банківського вкладу (депозиту), оскільки наказ про нікчемність правочинів є внутрішнім документом банку, який прийнято особою, що здійснює повноваження органу управління банку, він не створює жодних обов'язків для третіх осіб (у тому числі й контрагентів банку), а тому не може порушувати будь-яких прав таких осіб унаслідок прийняття цього наказу.
За правовою позицією Великої Палати Верховного Суду права позивачки в цій справі не можуть бути порушені внаслідок ухвалення внутрішнього документа банку, сфера застосування якого обмежується внутрішніми відносинами відповідного банку як юридичної особи.
Встановлена правова природа згаданого повідомлення унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання його недійсним, а тому вимога про визнання протиправними дій уповноваженої особи Фонду в частині визнання нікчемним правочину за договором банківського вкладу (депозиту) не може бути розглянута у судовому порядку (у тому числі в господарських судах).
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновком суду апеляційної інстанції про необхідність закриття провадження у цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 КАСУкраїни в зазначеній частині, однак змінивши мотивування цього рішення.
Відповідно до ч. 3 ст. 34 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Я не погоджуюсь з висновком Великої Палати Верховного Суду стосовно прийнятого рішення і мотивації закриття провадження в частині вимог позивачки про скасування наказу уповноваженої особи Фонду щодо визнання нікчемними правочину за договором банківського вкладу (депозиту),виходячи з такого.
Проте з таким висновком погодитися не можна, оскільки він не відповідає нормам матеріального і процесуального права та порушує право доступу до правосуддя фізичній особі, перешкоджаючи їй вирішити спір по суті та захистити свої права.
Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Відповідно до ст. 19 Конституції Україниоргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень ч. 2 ст. 55 Конституції України, а саме, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Також Конституційний Суд України у рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті ст. 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (п. 2 мотивувальної частини). Така правова позиція кореспондується з положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Право на судовий захист встановлено ст. 6 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), зокрема, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Відмова від права на звернення до суду не є дійсною.
Конституційний Суд України у рішенні від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011, розглядаючи питання конституційності ч. 5 ст. 6 КАС України, дійшов висновку, що зазначене положення КАС України не встановлює обмеження права особи на звернення до суду, а закріплює гарантію цього права. Адже згідно з ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, визначеному цим кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Право на звернення до суду, як складова права на судовий захист, гарантується ст. 55 Конституції України та пов'язується з переконанням самої особи про наявність порушень її прав, свобод або інтересів і бажанням звернутися до суду.
У рішенні від 21 лютого 1975 року у справі «Голдер проти Великої Британії» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) закріпив правило, що п. 1 ст. 6 Конвенції стосується невід'ємного права особи на доступ до суду. Прямим порушенням права на доступ до суду є необхідність отримання спеціальних дозволів на звернення до суду.
Таким чином, у практиці Європейського суду з прав людини право на звернення до суду також пов'язується лише з волевиявленням особи. За змістом ч. 5 ст. 6 КАС України особа може відмовитися від реалізації права на звернення до суду, однак не від самого права як такого.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно ч. 1, 2 ст. 17 КАС України(у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на: правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій; публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами встановлюються Законом№ 4452-VI. Цим Законом також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків. Цей Закон є спеціальним у регулюванні спірних правовідносин.
Нормативно-правове регулювання статусу Фонду та його місце в системі гарантування вкладів фізичних осіб дозволяє зробити висновки, що Фонд у цих відносинах є суб'єктом публічного права, створений з метою реалізації публічних інтересів держави у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, здійснює нормативне регулювання, тобто наділений владними управлінськими функціями та є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України.
Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання предметної юрисдикції у подібних справах (постанова від 18 квітня 2018 року в справі № 813/921/16, від 23 травня 2018 року в справі № 820/3770/16, від 20 червня 2018 року в справах № 805/2090/17-а, № 820/3664/16, від 27 червня 2018 року у справі № 813/2943/16 та інші).
У зазначених судових рішеннях Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правовідносини між Фондом і вкладниками, які претендують на отримання гарантованого відшкодування за рахунок коштів Фонду, зокрема і відносини щодо формування переліку осіб, які мають право на таке відшкодування, складаються без участі банку-боржника та мають управлінський характер.
Отже, у цих правовідносинах Фонд виконує управлінські функції щодо гарантованої державою виплати відшкодування за банківським вкладом у межах граничного розміру за рахунок Фонду незалежно від перебігу процедури ліквідації банку. У вказаних правовідносинах у фізичних осіб виникають майнові вимоги не до банку-боржника, що ліквідується, а до держави в особі Фонду.
Тобто позивачка фактично оскаржила рішення уповноваженої особи Фонду, видане на виконання владних управлінських повноважень, за результатом здійсненої перевірки правочинів на предмет їх нікчемності.
Після запровадження процедури тимчасової адміністрації банку на Фонд покладено обов'язок вжити заходи щодо забезпечення збереження активів банку, запобігання втраті майна та збиткам банку, передбачені ст. 38 Закону № 4452-VI.
Виходячи з аналізу положень ч. 1, 2 ст. 38 Закону № 4452-VI, обов'язок Фонду щодо збереження активів банку реалізується шляхом забезпечення проведення Фондом протягом дії тимчасової адміністрації перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними.
Таким чином, обов'язки Фонду, визначені у ст. 38 Закону № 4452-VI, стосуються реалізації законодавчо закріплених функцій та повноважень Фонду та виконуються з метою збереження активів банку, запобігання втраті майна та збиткам банку при проведенні процедури виведення з ринку неплатоспроможного банку під час тимчасової адміністрації. У таких правовідносинах Фонд діє як суб'єкт владних повноважень, оскільки реалізація цієї функції Фонду має публічний (за сферою реалізації) та владний характер (за методом впливу).
Отже, Фонд при виконанні обов'язку, передбаченого ст. 38 Закону
№ 4452-VI, діє як суб'єкт владних повноважень у розумінні положень, визначених КАС України.
Відповідно до ч. 10 ст. 38 Закону № 4452-VI усі або частина повноважень Фонду, визначених цією статтею, можуть бути делеговані Фондом уповноваженій особі Фонду.
Абзацом 2 ч. 3 ст. 34 Закону № 4452-VI передбачено, що всі або частина повноважень Фонду, визначені цим Законом, можуть бути делеговані одній або кільком уповноваженим особам Фонду. У разі делегування повноважень кільком уповноваженим особам Фонд зазначає обсяг повноважень кожної з них. Здійснення повноважень органів управління банку може бути делеговано тільки одній уповноваженій особі.
Обов'язок Фонду, визначений ст. 38 Закону № 4452-VI, віднесений до компетенції Фонду як суб'єкта владних повноважень при реалізації публічно-владних управлінських функцій, а тому виконання цього обов'язку уповноваженою особою Фонду при делегуванні їй таких повноважень свідчить про те, що вона діє як посадова особа, а не як керівник банку. Той факт, що Фонд делегує частину повноважень уповноваженій особі Фонду, не змінює владний та управлінський характер таких функцій, а також не змінює їх суті та змісту. Отже, в цьому випадку має місце публічний і владний характер діяльності самої уповноваженої особи Фонду.
Таким чином, спір, предметом якого є перевірка законності дій чи рішень посадової особи Фонду щодо виконання покладених на неї владно-управлінських функцій у сфері реалізації публічних інтересів держави на відповідність законам України та іншим нормативно-правовим актам, підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.
Зокрема, Фонд чи уповноважена особа Фонду не були стороною правочину, укладеного між позивачкою та банком і, відповідно, між позивачкою та Фондом чи його уповноваженою особою не виникло інших правовідносин, ніж ті, що випливають з оскаржуваного рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та приймається на підставі та у спосіб, визначені законом.
Отже, обсяг і зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з діями чи рішенням уповноваженої особи Фонду про віднесення правочину до переліку нікчемних, підстави визнання яких встановлені Законом, спричиняють публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Правовідносини, які складаються між зацікавленими особами та уповноваженою особою Фонду стосовно зазначених та подібних їм обставин, є публічними, за яких ця особа на підставі регулятивного акта реалізує владні управлінські повноваження (функції), однією з яких і є прийняття рішення про віднесення правочину (договору) до нікчемних на підставі закону.
На мою думку, саме за правилами адміністративного судочинства особа, яка оскаржує дії/рішення Фонду чи її уповноваженої особи, вправі (за наявності для цього підстав та з дотриманням процедури розгляду) вимагати визнання протиправними дій чи рішення уповноваженої особи Фонду щодо віднесення правочину до нікчемних, у разі коли таке рішення прийнято не на підставі Закону, який містить перелік підстав, за яких правочини (у тому числі договори, трансакції) неплатоспроможного банку є нікчемними (ч. 3 ст. 38 Закону № 4452-VI).
Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 37 Закону № 4452-VIФонд безпосередньо або уповноважена особа Фонду (у разі делегування їй повноважень) має право повідомляти сторони за договорами, зазначеними у ч. 2 ст. 38 цього Закону, про нікчемність цих договорів та вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності договорів.
Положеннями ст. 37, 38 Закону № 4452-VI передбачено, що Фонд або його уповноважена особа наділені повноваженнями щодо виявлення ознак, які свідчать про нікчемність правочинів, тобто мають право здійснити юридичну кваліфікацію таких правочинів стосовно їх нікчемності, прийняти відповідне рішення і повідомити про це сторони правочину, а також вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності правочинів.
Тобто, такі повноваження мають характер публічно-владних, оскільки під час їх реалізації в односторонньому порядку виражається воля суб'єкта владних повноважень - Фонду або його уповноваженої особи, а їх реалізації зумовлює правові наслідки для банку, його контрагентів чи вкладників незалежно від їх волі чи бажання.
Отже, оскільки в силу вимог ст. 38 Закону № 4452-VIФонд зобов'язаний у межах заходів щодо забезпечення збереження активів банку, запобігання втратам майна та збиткам банку протягом дії тимчасової адміністрації здійснити не тільки перевірку правочинів на предмет виявлення нікчемних правочинів, але і вчинити дії щодо застосування наслідків нікчемності правочинів, таке рішення Фонду або його уповноваженої особи впливає на права іншої сторони.
Зважаючи на те, що у відносинах, які виникають при виконанні обов'язку, передбаченого ст. 38 Закону № 4452-VI, Фонд або його уповноважена особа здійснюють публічно-владні управлінські функції і за змістом КАС України він є суб'єктом владних повноважень, то такий спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Також, вважаю помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду щодо правової природи наказу, як внутрішнього документа банку, який не впливає на права жодних осіб, оскільки метою Закону № 4452-VI та Фонду (як суб'єкта владних повноважень) є захист прав вкладників коштів до банків України та збільшення довіри до банківської системи України з боку фізичних осіб, у тому числі фізичних осіб - підприємців, однак при цьому не мають бути порушені права та інтереси інших осіб, які є споживачами банківських послуг у широкому розумінні.
Такий висновок унеможливлює доступ до правосуддя для осіб, які вважають, що їх права та інтереси порушені чи можуть бути порушені, не визнані чи оспорені у результаті віднесення правочину до категорії нікчемних.
У цьому випадку необхідно враховувати, що Фонд має специфічний правовий статус і виконує спеціальні функції у сфері виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.
Тому забезпечення перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними з підстав, визначених ч. 3 ст. 38 Закону № 4452-VI, пов'язане саме з виконанням уповноваженою особою Фонду спеціальних функцій у сфері ліквідації банків й зачіпає права та інтереси контрагентів банку.
У контексті забезпечення права на доступ до правосуддя (справа Європейського суду з прав людини «Марченко М.В. проти України») можна зробити висновок, що для його реалізації на національному рівні необхідна наявність спору щодо «права» як такого, що визнане у внутрішньому законодавстві; повинно йтися про реальний та серйозний спір; він повинен стосуватися як самого права, так і його різновидів або моделей застосування, предмет провадження повинен напряму стосуватися відповідного права цивільного характеру, щоб спір був дійсним та серйозним, і щоб предмет провадження напряму стосувався відповідного права цивільного характеру.
Отже, унеможливлення оспорення рішення уповноваженої особи Фонду та оскарження застосування наслідків недійсності нікчемних правочинів обмежує права осіб на судовий захист, є втручанням у принцип диспозитивності, який передбачає саме право особи, яка звертається до суду за захистом порушених, оспорених чи невизнаних прав, визначити межі позовних вимог та обрати спосіб їх захисту.
У разі невідповідності такого способу захисту суд, виявивши порушення права, застосовує Закон, що регулює спірні правовідносини, і, частково задовольняючи позов, обирає спосіб захисту такого права.
При цьому у постанові Великої Палати Верховного Суду не наведено іншого способу захисту позивачкою свого невизнаного, порушеного, оспореного права.
У ст. 6 Конвенції, яка в силу положень ст. 9 Конституції Україниє частиною національного законодавства, закріплено принцип доступу до правосуддя.
Як доступ до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).
Таким чином, позивачку позбавлено можливості захищати свої права шляхом оспорювання дій та рішення уповноваженої особи Фонду як такого, що не відповідає вимогам ч. 3 ст. 38 Закону № 4452-VI, що є порушенням ст. 1 Першого протоколу Конвенції.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду, за наслідками розгляду касаційної скарги ОСОБА_3 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2017 року у справі № 819/859/15 мала скасувати судове рішення у повному обсязі та направити справу до суду апеляційної інстанції для розгляду по суті в порядку адміністративного судочинства.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду І. В. Саприкіна