Справа № 813/720/18
Суддя: Шевчук Світлана Михайлівна
Дата ухвалення: 2018-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2018 рокуЛьвів№ 857/739/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючої судді Шевчук С.М.,

суддів Кухтея Р.В., Носа С.П.,

за участі секретаря судового засідання Ігнатищ Л.М.,

представників позивача Шумелди Р.Р., Могінської Т.А.,

Шейхет М.Г.,

представника відповідача та третьої особи Гарголи О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Волинської обласної державної адміністрації на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2018 року (рішення ухвалене у м. Львові судом у складі головуючого судді Крутько О.В., повний текст рішення складено 11 червня 2018 року) у справі № 813/720/18 за позовом Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського союзу до Волинської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Олицька селищна рада, управління культури Волинської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В лютому 2018 року Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського союзу звернулося до суду з позовом, яким просило:

визнати протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - у смт. Олика Ківерцівського району Волинської області;

зобов'язати Волинську обласну державну адміністрацію виконати вимоги Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань єврейського кладовища у смт. Олика Ківерцівського району Волинської області.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - у смт. Олика Ківерцівського району Волинської області.

Зобов'язано Волинську обласну державну адміністрацію виконати вимоги Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань єврейського кладовища у смт. Олика Ківерцівського району Волинської області.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Волинської обласної державної адміністрації (код 13366926, м. Луцьк, Київський майдан,9) судовий збір у сумі 1762 грн. на користь Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (код 21720365, м. Львів, вул. Кульчицької, 1/94).

Рішення суду першої інстанції оскаржила Волинська обласна державна адміністрація, яка в апеляційній скарзі просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

В обґрунтування апеляційних вимог посилається на те, що об'єкт місця давніх поховань єврейське кладовище на території смт. Олика не є об'єктом захисту, оскільки не внесено ні до Переліку, ні Реєстру пам'яток культурної спадщини. Вказує, про відсутність слідів давніх поховань, надмогильних споруд тощо. Зазначає, що позивачем не подано доказів та жодного документального підтвердження щодо наявності єврейського цвинтаря на території Олицької селищної ради Ківерцівського району Волинської області. Виконання пунктів 2,3.4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р щодо питання проведення робіт з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни проводилось у 1998-1999 роках. Продовження виконання вказаного розпорядження не передбачалося. Стверджує про пропуск позивачем строків позовної давності, оскільки вважає, що позивач дізнався про порушення своїх прав значно раніше.

Дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на неї, апеляційний суд приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з наступних підстав.

У справі встановлено, що Представництво американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу неодноразово зверталося до Волинської обласної державної адміністрації з приводу надання інформації про взяття на облік місць давніх поховань в смт. Олика Ківерцівського району Волинської області.

На запит позивача від 29.11.2017 року № 360-17 Волинською обласною державною адміністрацією надано відповідь від 13.12.2017 № 7794/57/2-17 про те, що «давні поховання єврейського кладовища в смт. Олика Ківерцівського району Волинської області» на облік не бралися (а.с.56, том І).

Задовольняючи повністю адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що саме на відповідача у справі - Волинську обласну державну адміністрацію покладено обов'язок виконувати функцію замовника укладати з цією метою контракти на виявлення, дослідження об'єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об'єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об'єкти. Долучені до справи докази надають підстави для проведення відповідачем дій щодо виявлення об'єкта культурної спадщини - місця давніх поховань у смт. Олика Ківерцівського району Волинської області. Відповідач доказів на підтвердження виконання вимог вищенаведених нормативних актів, що стосується місця давніх поховань єврейського кладовища у смт. Олика Ківерцівського району Волинської області суду не надав.

Апеляційний суд погоджується з такими висновками суду першої інстанції та, надаючи правову оцінку вказаним відносинам, враховує таке.

Дослідивши доводи відповідача на предмет пропущення позивачем строків звернення до суду з даним адміністративним позовом у зв'язку з обізнаністю позивача зі змістом Розпорядження Кабінету Міністрів від 20.07.1998 № 604-р, то колегія суддів обумовлені доводи відхиляє, оскільки наявність беззаперечних обставин щодо обізнаності позивача з обумовленим розпорядженням КМ України не означає, що позивач був в установленому порядку та строки був поінформований відповідачем або іншими особами про обставини з приводу не виконання відповідачем названого розпорядження по відношенню до місць давніх поховань єврейського кладовища у смт. Олика.

Натомість, матеріали справи містять відомості від 13.12.2017року (а.с.56 т.1), з яких вбачається, що про обставини з приводу невиконання відповідачем названого позивача розпорядження КМ України (в частині не взяття на облік давнього поховання єврейського кладовища у смт. Олика), позивачу стало відомо з інформації відповідача викладеній у листі №7794/57/2-17. Жодних інших доказів, які свідчили про тривалу обізнаність позивача про вказані обставини та інформування позивача в установленому порядку до вказаної дати на предмет виконання чи невиконання відповідачем названого розпорядження по відношенню до місць давніх поховань єврейського кладовища у смт. Олика відповідачем суду не надано. Відтак, приведені відповідачем доводи є непідтверджені належними у справі доказами.

Доводи апеляційної скарги про те, що позивач не звертався із заявою про поновлення строків позовної давності не відповідає дійсності.

Так, в оскаржуваному судовому рішення зазначено: «Суд розглянув клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду та клопотання позивача про поновлення пропущеного строку на звернення до суду та прийшов до переконання, що строк на звернення до суду позивачем не пропущено. У задоволенні зазначених клопотань відмовлено».

Що стосується покликання відповідача на пропуск строку на звернення до суду, то слід вказати наступне. Моментом припинення дії нормативно-правового акту є момент втрати ним юридичної сили. Згаданий акт Кабінету Міністрів України є чинним, як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на даний час. Коло осіб, на яких розповсюджується його дія, є необмеженим, що свідчить про його нормативний характер. Тому встановлений у розпорядженні проміжок часу виконання робіт (1998-1999 років не свідчить про завершення його дії в часі, а вказує на тривалу бездіяльність відповідача щодо невиконання розпорядження щодо місць давніх поховань - смт. Олика Ківерцівського району Волинської області.

Твердження про те, що розпорядження КМУ обмежене строком - 1998-1999рр., а тому не підлягає до виконання, спростовується наступним. Нормативно-правові акти, у зв'язку з невиконанням яких позивач оскаржує бездіяльність відповідачів, є чинними, дії суб'єктів владних повноважень щодо охорони об'єктів культурної спадщини ними у часі не обмежені. Отже, відсутні правові підстави вважати, що позивач, виявивши ознаки бездіяльності, позбавлений права на протязі існування у суб'єкта владних повноважень обов'язку вчинити певні дії, звернутися до суду з позовом про визнання такої бездіяльності протиправною.

Із змісту відповідей Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та виконавчого комітету Володимир- Волинської міської ради, позивачу стало відомо, про те, що відповідачі не визнають стародавнє Єврейське кладовище у м. Володимир- Волинську, Волинської області об'єктом культурної спадщини, що свідчить про те, що роботи із його дослідження не проведено, до переліку об'єктів культурної спадщини, в контексті ст. 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не включено.

Відповідно до частин 1, 2 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Покликання відповідача в апеляційній скарзі нате, що позивачам стало відомо про порушення прав з ухвали ВАСУ від 16.01.2014 року у справі № К/9991/39008/11 є безпідставним, оскільки обставини про виконання зазначених у позові вимог щодо виявлення, дослідження, виготовлення облікової документації, включення об'єкта до переліку нововиявлених пам'яток (первинного обліку об'єктів культурної спадщини) не були предметом дослідження та відповідно, не встановлювались. Досліджено лише, чи є об'єкт включений до реєстру пам'яток чи ні. До того ж даний спір стосувався іншого об'єкту культурної спадщини, в іншій місцевості.

Позивачем строк звернення до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів не пропущений.

Досліджуючи решта доводів апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що Україна є стороною Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16 листопада 1972 року. На виконання своїх міжнародних зобов'язань прийнято Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 року за №1805-III, з наступними змінами та доповненнями предмет охорони об'єкта культурної спадщини - характерна властивість об'єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об'єкт визнається пам'яткою

Згідно з ч.1 ст.11 цього ж Закону, підприємства усіх форм власності, заклади науки, освіти та культури, громадські організації, громадяни сприяють органам охорони культурної спадщини в роботі з охорони культурної спадщини, можуть встановлювати шефство над об'єктами культурної спадщини з метою забезпечення їх збереження, сприяють державі у здійсненні заходів з охорони об'єктів культурної спадщини і поширенні знань про них, беруть участь у популяризації культурної спадщини серед населення, сприяють її вивченню дітьми та молоддю, залучають громадян до її охорони.

До об'єктів культурної спадщини відносяться зони або ландшафти, природно-антропогенні витвори, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду. До археологічних об'єктів культурної спадщини відносяться місця масових поховань померлих та померлих (загиблих) військовослужбовців (у тому числі іноземців), які загинули у війнах, внаслідок депортації та політичних репресій на території України, місця бойових дій, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів (ст. 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини»)

Статтею 1 розділу 1 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (Конвенцію ратифіковано Указом Президії Верховної Ради УРСР № 6673-ХІ від 04 жовтня 1988 року) визначено поняття «культурна спадщина», зокрема, ансамблі: групи ізольованих чи об'єднаних будівель, архітектура, єдність чи зв'язок з пейзажем яких є видатною універсальною цінністю з точки зору історії, мистецтва чи науки.

Згідно Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року, стороною якої є Україна, «архітектурна спадщина» включає такі нерухомі об'єкти, пам'ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення, архітектурні ансамблі, однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак.

Відповідно до міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04 березня 1994 року, - кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об'єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Сторони (Україна та США) взяли на себе зобов'язання щодо виконання умов даної Угоди.

Поняття «культурна спадщина», в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам'ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.

Відтак, відповідно до норм національного законодавства (ч. 2 ст. 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини»), до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

Поняття земель історико-культурного призначення наводиться у ст. 53 Земельного кодексу України, шляхом перелічення їхнього складу: до земель історико-культурного призначення належать землі на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини.

Згідно п. 2.3, 3.2, 3.5 Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11 березня 2013 року регулюється облік виявлених об'єктів культурної спадщини і набуття ними правового статусу.

Постановою КМУ від 26.07.2001 № 878 «Про затвердження списку історичних населених місць України» від 24.04.2018 року № 133-18, смт. Олика віднесено до історичних населених місць України.

Позивачем до матеріалів справи на підтвердження наявності місць давніх поховань у смт. Олика надано карту 1915 року, отриману в архіві при державній науковій установі - архівній бібліотеці м. Києва, архівний номер 2139 ск, 1:42000, умовні позначення до карт австрійських, німецьких та російських з перекладом (а.с.79-81), витяг з переліку пам'яток Комісії Сполучених штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном щодо Єврейського кладовища в смт. Олика Ківерцівського району Волинської області (об'єкт UA02150101) з перекладом (а.с.181-193, том І).

До справи долучено лист Державної служби геодезії, картографії та кадастру, Поліського державного підприємства геодезії, картографії та кадастру «Поліськгеодезкартографія» № 196 від 28.05.2008 року, яким було повідомлено позивача про виконання робіт по встановленню зруйнованих меж давніх єврейських поховань в смт. Олика Ківерцівського району Волинської області та вказано, що в результаті виконаних робіт по архівних матеріалах, які існували на 1944 рік визначені межі ділянки №1 площею 5,24 га на основі карти м. Олика 1939 року з урахуванням аерозйомки 1944, 1952 років та визначені межі ділянки № 2 площею 5,19 га з урахуванням лише аерозйомки 1944 року, оскільки аерозйомка 1952 року показує, що на території кладовища виконані роботи по рекультивації землі і використати її додатково для встановлення меж давніх поховань на цій ділянці неможливо (а.с.11, том ІІ).

Відповідачем на підтвердження доводів про відсутність місць давніх поховань у смт. Олика Ківерцівського району надано лише лист Державного архіву Волинської області від 18.05.2018 року № 442/01.38 про те, що в Державному архіві Волинської області документів про єврейське кладовище, яке було на території смт. Олика Ківерцівського району не виявлено.

При розгляді справи відповідач загалом заперечував наявність у смт. Олика Ківерцівського району Волинської області місць давніх поховань - єврейського кладовища.

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», органами управління у сфері охорони культурної спадщини є спеціально уповноважені органи, до яких віднесені органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.

Обов'язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання, в силу вимог ч. 5 ст. 8, ч. 2 ст. 23, ст. 31 Закону України «Про поховання та похоронну справу», покладено на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Статтею 3 цього Закону визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України тощо.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 604-р від 20 липня 1998 року, обласним державним адміністраціям доручено: взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі і кладовищ національних меншин; продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.

Згідно з ч.1 ст.3 Закону «Про охорону культурної спадщини»,, державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Однією із функцій землеустрою відповідно до п. «в» ч. 1 ст. 2 Закону України «Про землеустрій» є встановлення і закріплення на місцевості меж територій історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів. Для організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення ст. 47 цього Закону передбачено виготовлення проектів землеустрою в порядку, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.

Проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань має передувати організація і встановлення меж їх територій. З цією метою передбачено виготовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення в порядку, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.

У матеріалах справи міститься копія рішення Олицької селищної ради Ківерцівського району Волинської області від 12.05.2005 № 21/6 (а.с.110, том І) про виділення земельної ділянки по відновленню меж старого єврейського кладовища та рішення Олицької селищної ради від 03.08.2006 року № 3/7 (а.с.111, том І), яким надано дозвіл Єврейській громаді на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель резерву в межах населеного пункту площею 2.00 га з метою виділення меж стародавнього єврейського кладовища та увіковічення пам'яті померлих, розташованого за адресою: смт. Олика в районі «пожежної частини», права сторона.

Отож, даний об'єкт (місце давніх поховань смт. Олика) підпадає під визначення обєкта «культурної спадщини» за наступними видами: місце пов'язано з важливими історичними подіями та має історичне значення за міжнародним законодавством.

Пунктом с) статті 10 Рамкової Конвенції Ради Європи про забезпечення культурної спадщини для суспільства (ратифікованої Законом України від 19.09.2013року № 581-УІІ), зобов'язано сторони в рамках цієї політики поважати цілісність культурної спадщини без шкоди для її основних цінностей.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №462/3403/16-а (№К/9901/6663/18).

Виконання розпорядження КМУ від 20.07.1998 № 604-р, а саме віднесення об'єктів (в тому числі кладовищ) до історичних об'єктів культурної спадщини проводиться в порядку визначеному Закону України «Про охорону культурної спадщини» та «Порядку обліку об'єктів культурної спадщини» затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158.

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку, що Волинською обласною державною адміністрацією не виконано п.п. 3,4 розпорядження КМУ від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», а саме єврейське кладовище не обстежено, межі не вивчено, на облік не взято, заходів, спрямованих на облаштування цього місця, його утримання та збереження відповідачем не вжито.

Бездіяльністю є певна форма поведінки особи, яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була і могла вчинити відповідно до покладених на неї обов'язків згідно із законодавством України.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідачем до справи не надано жодних належних та допустимих доказів про виконання дій щодо предмету спору, які повинен був і міг вчинити.

З огляду на вказане апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії є обґрунтованими та підтверджені належними та допустимими доказами, відтак підлягають до задоволення повністю.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому підстави для його скасування відсутні.

Доводи апеляційної скарги щодо відсутності підстав для зобов'язання відповідача виконати вимоги Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань єврейського кладовища у смт. Олика, в силу викладених вище обставин та зібраних у справі доказів, висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись ст. 308, ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 325, ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Волинської обласної державної адміністрації залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 червня 2018 року у справі № 813/720/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуюча суддя С. М. Шевчук
судді Р. В. Кухтей
С. П. Нос

Повне судове рішення складено 06 грудня 2018 року.