Справа № 823/1660/18
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2018-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 823/1660/18 Суддя першої інстанції: В.В. Гаращенко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Приватного підприємства «Продюсерський центр «Гастролі в Україні» на проголошене о 12 годині 16 хвилин рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року, повний текст якого складено 10 серпня 2018 року, у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства «Продюсерський центр «Гастролі в Україні» до Черкаської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

У квітні 2018 року Приватне підприємство «Продюсерський центр «Гастролі в Україні» (далі - Позивач, ПП «ПЦ «Гастролі в Україні») звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Черкаської міської ради (далі - Відповідач, Черкаська міськрада) про визнання протиправним та нечинним рішення Черкаської міськради від 01.11.2017 року №2-2488 «Про розгляд петиції щодо заборони розміщення на території міста Черкаси пересувних цирків, зоопарків, звіринців та виставок з тваринами».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 07.08.2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване ПП «ПЦ «Гастролі в Україні» рішення жодним чином не впливають на його права, чи інтереси, не породжують виникнення для нього прав та обов'язків, оскільки саме по собі рішення про підтримання петиції являє собою передумовою для прийняття відповідного акту. Крім того, суд зауважив, що сам по собі лист Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради від 27.12.2017 року №8504-2 не встановлює правил поведінки, що унеможливлює його врахування в якості доказу заборони розміщення на території міста Черкаси пересувних цирків, зоопарків, звіринців та виставок з тваринами.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом першої інстанції не було враховано, що оскаржуваним рішенням Черкаської міськради фактично заборонено розміщення на території міста Черкаси пересувних цирків, зоопарків, звіринців та виставок з тваринами, у той час як в органу місцевого самоврядування відсутні відповідні повноваження. Наголошує, що прийняття Відповідачем рішення про підтримку петиції фактично надання викладеним у ній пропозиціям сили нормативного акту. Стверджує, що відповідним рішенням допущено порушення органом місцевого самоврядування законодавства у сфері захисту економічної конкуренції, створено перешкоди у господарській діяльності підприємства. Підкреслює, що чинним законодавством не заборонено використання тварин під час проведення циркових вистав, у зв'язку з чим оскаржуване рішення Черкаської міськради підлягає визнанню нечинним.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2018 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 05.12.2018 року.

У межах встановленого строку відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, за наслідками розгляду електронної петиції про заборону на території міста Черкаси розміщення пересувних цирків, зоопарків, звіринців та виставок із тваринами (а.с. 28) та службової записки Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міськради від 21.09.2017 року №6045-2 (а.с. 31) рішенням Черкаської міськради від 01.11.2017 року №2-2488 підтримано останню (а.с. 26).

У відповідь на запит адвоката ПП «ПЦ «Гастролі в Україні» Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міськради листом від 27.12.2017 року №8504-2 повідомлено останнього, що розміщення на території міста Черкаси пересувних цирків, зоопарків, звіринців та виставок з тваринами заборонено згідно рішення Черкаської міської ради від 01.11.2017 року №2-2488 (а.с. 27).

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 55, 124 Конституції України, ст. ст. 1, 4, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, ст. ст. 5, 23-1 Закону України «Про звернення громадян», суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, оскільки оскаржуване Позивачем рішення жодним чином не впливає на права, інтереси чи обов'язки останнього.

З такими висновками суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ст. 23-1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни можуть звернутися до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування з електронними петиціями через офіційний веб-сайт органу, якому вона адресована, або веб-сайт громадського об'єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронної петиції.

В електронній петиції має бути викладено суть звернення, зазначено прізвище, ім'я, по батькові автора (ініціатора) електронної петиції, адресу електронної пошти. На веб-сайті відповідного органу або громадського об'єднання, що здійснює збір підписів, обов'язково зазначаються дата початку збору підписів та інформація щодо загальної кількості та переліку осіб, які підписали електронну петицію.

Відповідальність за зміст електронної петиції несе автор (ініціатор) електронної петиції.

Для створення електронної петиції до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування її автор (ініціатор) заповнює спеціальну форму на офіційному веб-сайті органу, якому вона адресована, або веб-сайті громадського об'єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронних петицій, та розміщує текст електронної петиції.

Електронна петиція оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідно Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування або на веб-сайті громадського об'єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронних петицій, протягом двох робочих днів з дня надсилання її автором (ініціатором).

У разі невідповідності електронної петиції встановленим вимогам оприлюднення такої петиції не здійснюється, про що повідомляється автору (ініціатору) не пізніше строку, встановленого для оприлюднення.

Дата оприлюднення електронної петиції на офіційному веб-сайті відповідно Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, відповідного органу місцевого самоврядування або на веб-сайті громадського об'єднання є датою початку збору підписів на її підтримку.

Відповідні органи державної влади, органи місцевого самоврядування та громадські об'єднання під час збору підписів на підтримку електронної петиції зобов'язані забезпечити: безоплатність доступу та користування інформаційно-телекомунікаційною системою, за допомогою якої здійснюється збір підписів; електронну реєстрацію громадян для підписання петиції; недопущення автоматичного введення інформації, у тому числі підписання електронної петиції, без участі громадянина; фіксацію дати і часу оприлюднення електронної петиції та підписання її громадянином.

Електронна петиція, яка в установлений строк не набрала необхідної кількості голосів на її підтримку, після завершення строку збору підписів на її підтримку розглядається як звернення громадян відповідно до цього Закону.

Вимоги до кількості підписів громадян на підтримку електронної петиції до органу місцевого самоврядування та строку збору підписів визначаються статутом територіальної громади.

Електронна петиція, збір підписів на підтримку якої здійснювався через веб-сайт громадського об'єднання і яка протягом установленого строку набрала необхідну кількість підписів на її підтримку, не пізніше наступного дня після набрання необхідної кількості підписів надсилається громадським об'єднанням органу, якому адресована петиція, із зазначенням інформації про дату початку збору підписів, дату направлення електронної петиції, загальну кількість та перелік осіб, які підписали електронну петицію (чи посилання на джерело такої інформації в мережі Інтернет), строк збору підписів, назву та адресу електронної пошти громадського об'єднання.

Інформація про початок розгляду електронної петиції, яка в установлений строк набрала необхідну кількість голосів на її підтримку, оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідно Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, відповідного органу місцевого самоврядування не пізніш як через три робочі дні після набрання необхідної кількості підписів на підтримку петиції, а в разі отримання електронної петиції від громадського об'єднання - не пізніш як через два робочі дні після отримання такої петиції.

Розгляд електронної петиції здійснюється невідкладно, але не пізніше десяти робочих днів з дня оприлюднення інформації про початок її розгляду.

Якщо електронна петиція містить клопотання про її розгляд на парламентських слуханнях у Верховній Раді України або громадських слуханнях відповідної територіальної громади, автор (ініціатор) петиції має право представити електронну петицію на таких слуханнях. У такому разі строк розгляду електронної петиції продовжується на строк, необхідний для проведення відповідних слухань.

Порядок розгляду електронної петиції, адресованої Президенту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування, визначається відповідно Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, місцевою радою.

Про підтримку або непідтримку електронної петиції публічно оголошується на офіційному веб-сайті Президентом України - щодо електронної петиції, адресованої Президенту України, Головою Верховної Ради України - щодо електронної петиції, адресованої Верховній Раді України, Прем'єр-міністром України - щодо електронної петиції, адресованої Кабінету Міністрів України, головою відповідної місцевої ради - щодо електронної петиції, адресованої органу місцевого самоврядування.

У відповіді на електронну петицію повідомляється про результати розгляду порушених у ній питань із відповідним обґрунтуванням.

Відповідь на електронну петицію не пізніше наступного робочого дня після закінчення її розгляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу, якому вона була адресована, а також надсилається у письмовому вигляді автору (ініціатору) електронної петиції та відповідному громадському об'єднанню, яке здійснювало збір підписів на підтримку відповідної електронної петиції.

У разі визнання за доцільне викладені в електронній петиції пропозиції можуть реалізовуватися органом, якому вона адресована, шляхом прийняття з питань, віднесених до його компетенції, відповідного рішення. Президентом України, Кабінетом Міністрів України, народними депутатами України за результатами розгляду електронної петиції можуть розроблятися та вноситися в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України законопроекти, спрямовані на вирішення порушених у петиції питань.

Інформація про кількість підписів, одержаних на підтримку електронної петиції, та строки їх збору зберігається не менше трьох років з дня оприлюднення петиції.

Системний аналіз наведених норм дає підстави погодитися з висновком суду першої інстанції, що саме по собі рішення про підтримку електронної петиції не має своїм наслідком запровадження органом місцевого самоврядування нових правил поведінки для територіальної громади. Крім того, аналіз змісту оскаржуваного рішення Черкаської міськради від 01.11.2017 року №2-2488 свідчить, що в останньому не міститься пряма заборона щодо розміщення на території міста Черкаси пересувних цирків, зоопарків, звіринців та виставок із тваринами, а лише зазначено про підтримання органом місцевого самоврядування електронного звернення територіальної громади відповідного змісту. Викладене, на переконання судової колегії, не дає підстав стверджувати, що даним рішенням орган місцевого самоврядування допустив перевищення власних повноважень, заборонивши на території міста Черкаси здійснення окремих видів господарської діяльності.

Разом з тим, вирішуючи питання про можливість здійснення перевірки у межах даної судової справи питання правомірності прийняття Черкаською міськрадою рішення з огляду на визначені ПП «ПЦ «Гастролі в Україні» підстави позову та доводи апеляційної скарги, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, у розумінні Конвенції, засіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 5 КАС України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У рішенні від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

У своєму рішенні від 14.12.2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що в аспекті конституційного звернення положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

Таким чином, Позивач, хоча й будучи суб'єктом господарювання, основним видом діяльності якого є театральна та концертна діяльність, не зазначив, у чому саме полягає порушення його прав, інтересів чи обов'язків оскаржуваним рішенням Відповідача, яким втілено у відповідності до вимог Закону України «Про звернення громадян» та Порядку розгляду електронних петицій, адресованої Черкаській міській рад, затвердженого рішення Черкаської міськради від 28.01.2016 року №2-143, результатів розгляду поданої органу місцевого самоврядування петиції. Зміст оскаржуваного рішення, як вже було зазначено вище, свідчить, що останнє не містить заборони щодо розміщення на території міста Черкаси розміщення пересувних цирків, зоопарків, звіринців та виставок із тваринами, а лише фіксує наслідки розгляду такої петиції органом місцевого самоврядування у вигляді підтримки її Черкаською міською радою.

Відтак, стверджуючи про відсутність у Відповідача повноважень на прийняття оскаржуваного рішення, Апелянт не врахував, що останнє не є актом органу про заборону чи обмеження господарської діяльності, оскільки є нормативно закріпленим способом реагування органу місцевого самоврядування на електронне звернення територіальної громади.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що доказів відмови у розміщенні на території міста Черкаси пересувного цирку або розірвання договору про тимчасове розміщення цирку на території міста у зв'язку з прийняттям оскаржуваного рішення матеріали справи не містять.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Приватного підприємства «Продюсерський центр «Гастролі в Україні» - залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено «05» грудня 2018 року.