Справа № 1640/2406/18
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2018-11-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2018 р. м. ХарківСправа № 1640/2406/18
Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Тацій Л.В.

суддів: Григорова А.М. , Подобайло З.Г.

за участю секретаря судового засідання Ткаченка А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17.09.2018р., суддя Канигіна Т.С., м. Полтава, повний текст складено 17.09.18 по справі № 1640/2406/18

за позовом ОСОБА_1

до Апарату Верховної ради України

про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1, звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Апарату Верховної ради України, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність Апарату ВРУ щодо незабезпечення належного розгляду звернень ОСОБА_1 від 09 та 10 липня 2018 року; зобов'язати Апарат Верховної Ради України розглянути звернення ОСОБА_1 від 09 та 10 липня 2018 року та вжити відповідних заходів реагування з урахуванням обставин, встановлених судом.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 17.09.2018р. по справі № 1640/2406/18 позов залишено без задоволення.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилаються на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноту дослідження обставин у справі.

Відповідач надіслав відзив на апеляційну скаргу, відповідно до якого проти задоволення апеляційної скарги заперечує, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції. Зазначив у доводах відзиву про те, що позивач не дотримався порядку, встановленого Законом України "Про звернення громадян" та Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднання громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.1997 № 348 із змінами, при цьому, відповідач направив позивачу листи з проханням дотримання зазначеного порядку подання звернень. Позивач направляв листи виключно на робочі електроні адреси посадових осіб ВРУ та Апарату ВРУ, не вказуючи конкретного адресата.

Сторони та їх представники в судове засідання не прибули, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши доповідь судді-доповідача змісту судового рішення, що оскаржується, апеляційної скарги, учасників справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що позивач 09 та 10 липня 2018 року надіслав звернення на електрону адресу працівників Відділу з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України (а.с. 119-168).

У зверненні від 09.07.2018 року позивач зазначив, що просить у межах повноважень поставити на особистий контроль стан розслідування кримінального провадження № 0001109 від 08.08.2015 та заслухати керівництво СУ ГУНП в Полтавській області та Полтавського РВП Полтавського ВП ГУНП в Полтавській області щодо стану розслідування з притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності за невжиття відповідних заходів відповідного контролю, щодо стану досудового розслідування вказаного кримінального провадження, невжиття належних заходів щодо документування протиправних дій ОСОБА_6 та допущення порушення розумних строків досудового розслідування вказаного провадження, оскільки жодного дієвого заходу не вжито, тому позивач вважає, що його законні права та інтереси залишаються порушеними, повідомлення про підозру гр. ОСОБА_6 не оголошено, обвинувальний акт не направлено до суду станом на 09.07.2018 (а.с. 54-57).

У зверненні від 10.07.2018 року ОСОБА_1 просив особисто у межах повноважень поставити на особистий контроль стан досудового розслідування кримінального провадження № 0000501 від 03.05.2018; за результатами вжиття заходів реагування провести окремо відповідні службові розслідування з наданням позивачу копій матеріалів перевірок по кожному кримінальному провадженню окремо; також позивач просив оголосити повідомлення про підозру гр. ОСОБА_6 у строк до 01.08.2018; налагодити взаємодію з процесуальним прокурором Горобець Є.О. (а.с. 46-49).

На вказані звернення позивача Відділом з питань звернень громадян Апарату ВРУ складено та направлено позивачу лист від 11.07.2018 року за № 09-0410.16.16/134.1-07.18-Ф.

В наведеному листі відповідач зазначив, що на чергові десять електронних листів позивача від 09 та 10 липня 2018 року, які надійшли на електронну поштову адресу: ІНФОРМАЦІЯ_1, ІНФОРМАЦІЯ_2, повторно повідомляється, що відповідно до пункту 2.15 Порядку роботи із зверненнями громадян в Апараті ВРУ, затвердженого розпорядженням Голови ВРУ № 273 від 11.07.2016, у редакції із змінами, внесеними згідно з розпорядженнями Голови ВРУ № 7 від 12.01.2018, приймання письмових звернень громадян, надісланих на адресу ВРУ з використанням засобів електронного зв'язку (електронних звернень), здійснюється централізовано Відділом з питань звернень громадян шляхом заповнення електронної форми на веб-порталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного веб-сайту ВРУ. Зазначено, що іншого порядку приймання письмових звернень громадян, надісланих на адресу ВРУ з використанням засобів електронного зв'язку (електронних звернень), в Апараті ВРУ не передбачено. Зазначено, що позивач може надіслати згадані листи відповідно до вищезазначеного Порядку (а.с. 12).

Позивач, посилаючись на те, що звернення не розглянуто по суті особою, якій воно адресовано, та за результатом його розгляду не надано відповіді щодо усіх порушених питань, звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем доведено відсутність правових підстав для визнання протиправною бездіяльності Апарату ВРУ щодо незабезпечення належного розгляду звернень ОСОБА_1 від 09 та 10 липня 2018 року.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Згідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання реалізації громадянами України наданого їм статтею 40 Конституції України права на звернення урегульовано Законом України "Про звернення громадян".

Згідно з положеннями частини першої статті 1 Закону України "Про звернення громадян" громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Відповідно до статті 3 цього Закону під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Статтею 5 Закону України "Про звернення громадян" визначено вимоги до звернення.

Так, відповідно до ч.1 ст.5 Закону України "Про звернення громадян" звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

У зверненнях позивача вказано лише ініціатора звернення, проте, не зазначено кому саме воно адресовано (а.с.46-49, 54-57).

Таким чином, оскільки звернення не адресовані та направлені на електронні адреси окремих працівників, вони не відповідають вимогам ч.1 ст. 5 Закону України "Про звернення громадян".

Окрім того, стаття 5 Закону України "Про звернення громадян" передбачає, що звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне). Звернення може бути усним чи письмовим. Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв'язку (електронне звернення).

У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв'язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.

Звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, повертається заявнику з відповідними роз'ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 цього Закону.

Питання розгляду заяв (клопотань) врегульовано статтею 15 Закону України "Про звернення громадян", згідно з ч. 1 якої органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Основні вимоги до приймання, первинної обробки, реєстрації, попереднього опрацювання, розгляду пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг громадян (далі - звернень громадян), контролю за їх виконанням та організації аналітичної роботи за зверненнями громадян у структурних підрозділах Апарату Верховної Ради України, у тому числі у секретаріатах комітетів Верховної Ради України, секретаріатах депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України визначено Порядком роботи із зверненнями громадян в Апараті Верховної Ради України, затвердженим розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11.07.2016 № 273 (надалі - Порядок).

Відповідно до пункту 2.1 Розділу 2 "Приймання та первинна обробка звернень" Порядку звернення може бути усним чи письмовим.

Приймання письмових звернень громадян, надісланих на адресу Верховної Ради України з використанням засобів електронного зв'язку (електронних звернень), здійснюється централізовано Відділом з питань звернень громадян шляхом заповнення електронної форми на веб-порталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного веб-сайту Верховної Ради України (пункт 2.15 Порядку).

З матеріалів справи судом встановлено, що позивачем звернення від 09.07.2018 та від 10.07.2018 направлено на електронні поштові адреси: ІНФОРМАЦІЯ_1, ІНФОРМАЦІЯ_2, а не шляхом заповнення електронної форми на веб-порталі "Електронний кабінет громадянина" офіційного веб-сайту Верховної Ради України.

Таким чином, позивачем не дотримано вимоги подання звернення з використанням засобів електронного зв'язку, визначених пунктом 2.15 Порядку.

Пунктом 3.1 Розділу 3 "Реєстрація та попереднє опрацювання звернень громадян" Порядку визначено, що усі звернення, що надійшли до Верховної Ради України, централізовано реєструються Відділом з питань звернень громадян протягом двох робочих днів з дня їх надходження.

У разі надходження звернень громадян безпосередньо до структурних підрозділів Апарату Верховної Ради України вони повинні бути передані для реєстрації до Відділу з питань звернень громадян.

Відповідно до пункту 3.7 Розділу 3 "Реєстрація та попереднє опрацювання звернень громадян" Порядку письмові звернення, надіслані на адресу Верховної Ради України з використанням засобів електронного зв'язку (електронні звернення), що адресовані структурним підрозділам Апарату Верховної Ради України, секретаріатам комітетів Верховної Ради України, секретаріатам депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України, народним депутатам України, реєструються в автоматизованій системі "Листи та звернення громадян" та передаються зазначеним у них адресатам в електронному вигляді шляхом інтеграції в "Автоматизовану систему документообігу" Верховної Ради України.

В реєстраційно-контрольну картку такого звернення вкладається автоматично сформоване електронне повідомлення Відділу з питань звернень громадян про передачу звернення з відбитком реєстраційного штампу та реєстраційного номеру звернення.

Інформація про таку передачу зберігається у відповідному електронному реєстрі.

Пунктом 3.8 Розділу 3 "Реєстрація та попереднє опрацювання звернень громадян" Порядку визначено, що попереднє опрацювання звернень у Відділі з питань звернень громадян здійснюється впродовж двох робочих днів від дня реєстрації та включає в себе визначення повноти дотримання вимог до звернень громадян.

Звернення, оформлене без дотримання вимог статті 5 Закону України "Про звернення громадян", повертається заявнику Відділом з питань звернень громадян з відповідними роз'ясненнями.

Оскільки позивачем при поданні звернення не дотримано вимог частини першої статті 5 Закону України "Про звернення громадян", такі звернення правомірно повернуті заявнику Відділом з питань звернень громадян.

Окірім того, відповідач, повертаючи звернення ОСОБА_1, листом від 11.07.2018 № 09-0410.16.16/134.1-07.18-Ф надав позивачу роз'яснення щодо порядку подання звернення за допомогою засобів електронного зв'язку.

Наведені роз'яснення також містяться на офіційному сайті Верховної Ради України за адресою: https://itd.rada.gov.ua/idsrv/Services/Info.

Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Колегія суддів зазначає, що протиправною бездіяльністю суб'єкта владних повноважень є зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

В даному випадку, відповідачем доведено відсутність правових підстав для визнання протиправною бездіяльності Апарату Верховної Ради України щодо незабезпечення належного розгляду звернень ОСОБА_1 від 09 та 10 липня 2018 року, оскільки відповідач вчинив дії, передбачені Законом України «Про звернення громадян» Порядком, позивачу було роз'яснено порядок подачи звернення, а отже такі дії жодним чином не призвели до порушення або обмеження прав позивача.

Оскільки відповідачем не допущено протиправної бездіяльності щодо незабезпечення належного розгляду звернень ОСОБА_1 від 09 та 10 липня 2018 року, то відсутні підстави і для задоволення похідних вимог позивача про зобов'язання розглянути звернення ОСОБА_1 від 09 та 10 липня 2018 року та вжити відповідних заходів реагування.

Щодо аргументу ОСОБА_1 про те, що він мав законні очікування щодо належного розгляду звернень, задекларовану державою у ст. 40 Конституції України, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 6 Конвенції встановлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Ці положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне для здійснення контролю.

Рішенням Європейського суду з прав людини від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами.

При розгляді даної справи суд враховує висновки, викладені у рішенні у справі "Кечко проти України" (Kechko v. Ukraine), згідно якого обов'язковою умовою визнання існування у особи "легітимних сподівань" ("legitimate expectations", "законних правомірних очікувань") має бути чинність законодавчої норми, тобто особа матиме "легітимні сподівання" ("legitimate expectations", "законні правомірні очікування") лише за умови, що законодавча норма передбачає певну форму поведінки.

Відповідно, колегія суддів приходить до висновку, що позивач не мав законних правомірних очікувань щодо розгляду його звернень, оскільки на час їх надіслання Законом України «Про звернення громадян» передбачались форма та порядок таких звернень, яких позивач не дотримався.

Позивач також вважає, що при повернення його звернень не відповідає принципам правової визначеності, передбачуваності та справедливості.

Дійсно, принцип юридичної визначеності (принцип правової визначеності) є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Аби досягти цієї довіри, держава зобов'язана зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов'язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Report on the Rule of Law adopted by the Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011).

Юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Report on the Rule of Law adopted by the Venice Commission at its 86th plenary session (Venice, 25-26 March 2011).

Зважаючи на таке тлумачення принципу юридичної визначеності, колегія суддів приходить до висновку, що норми Закону України "Про звернення громадян" щодо форми, змісту та порядку надіслання звернень відповідають змісту такого принципу. Ці норми є однозначно зрозумілими й доступними для суспільства, набули чинності і почали застосовуватися задовго до подання позивачем звернень.

Таким чином, за встановлених у цій справі обставин і правового регулювання спірних правовідносин правильним є висновок суду першої інстанції про те, що вимоги позивача не ґрунтуються на законі, відповідно підстав для задоволення позову немає.

З підстав вище викладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 246, 250, 308, 310, п. 1 ч.1 ст. 315, 317, 321, 322, 325, 326, 328 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17.09.2018р. по справі № 1640/2406/18- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Л.В. Тацій
Судді А.М. Григоров З.Г. Подобайло
Повний текст постанови складено 04.12.2018.