Справа № 817/650/18
Суддя: Гудим Любомир Ярославович
Дата ухвалення: 2018-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 листопада 2018 рокуЛьвів№ 857/1470/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Гудима Л.Я.,

суддів: Довгополова О.М., Святецького В.В.,

за участю секретаря судового засідання: Дідик Н.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області та Національного природного парку «Дермансько-Острозький» на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10 травня 2018 року, головуючий суддя - Недашківська К.М., ухвалене о 14:23 год. у м. Рівне, повний текст якого складено 21.05.2018 року, у справі за адміністративним позовом Національного природного парку «Дермансько-Острозький» до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, третя особа - Міністерство екології та природних ресурсів України, про визнання протиправною вимоги в частині,-

В С Т А Н О В И В:

В лютому 2018 року позивач - Національний природний парк «Дермансько-Острозький» звернувся в суд з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, третя особа - Міністерство екології та природних ресурсів України, в якому просив визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3, 5 вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, викладені в листі (вимозі) від 01.02.2018 року №13-19-07-13/1313.

В обґрунтування своїх позовних вимог посилався на те, що управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області проведено перевірку Національного природного парку «Дермансько-Острозький», за результатами якої складено акт ревізії. На підставі акта ревізії, відповідачем сформовано обов»язкову до виконання вимогу про усунення порушень, з окремими пунктами якої позивач категорично не погоджується. Так, позивач зазначав, що жодних порушень законодавства ним допущено не було; до перевірки надані усі належні документи, що спростовують висновки контролюючого органу; жодної шкоди (збитків) бюджету не завдано.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 10 травня 2018 року адміністративний позов задоволено частково; визнано протиправними та скасовано пункти 2 та 3 Вимоги про усунення законодавства від 01 лютого 2018 року №13-19-07-13/1313; адміністративний позов в частині визнання протиправним та скасування пункту 5 Вимоги про усунення законодавства від 01 лютого 2018 року №13-19-07-13/1313 залишено без задоволення.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду першої інстанції, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області та Національний природний парк «Дермансько-Острозький» оскаржили його в апеляційному порядку, які, покликаючись на неповне з»ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Свою апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області обґрунтовує тим, що збитки стягуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей спір, а позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною не породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача, відтак просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог в цій частині відмовити.

Національний природний парк «Дермансько-Острозький» у своїй апеляційній скарзі зазначає, що нарахування і виплата премії директору проведена у межах фонду оплати праці Парку та відповідно до листів Міністерства екології та природних ресурсів України, якими погоджено нарахування премій директору за підсумками роботи у І та IV кварталах 2016 року та І і ІІ кварталах 2017 року, якими передбачено погодження преміювання директора парку у розмірах, що не перевищує середній розмір преміювання усіх працівників установи у відсотках, за рахунок економії фонду оплати праці та в межах виділених асигнувань, відтак просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду першої інстанції в частині залишених без задоволення позовних вимог та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в цій частині в повному обсязі.

В судовому засіданні представник трьої особи - Міністерства екології та природних ресурсів України, підтримав апеляційну скаргу Національного природного парку «Дермансько-Острозький», проти апеляційної відповідача заперечив, вважає оскаржене рішення суду незаконним та протиправним та повністю підтримав доводи, зазначені у апеляційній скарзі позивача.

Представник відповідача підтримав свою апеляційну скаргу, проти апеляційної позивача заперечив, вважає оскаржене рішення суду незаконним та протиправним та повністю підтримав доводи, зазначені у своїй апеляційній скарзі.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що подані апеляційні скарги задоволенню не підлягають, виходячи з наступних підстав.

Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області згідно пункту 6.1.5.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на IV квартал 2017 року, на підставі направлень від 31.10.2017 року №510 та від 08.11.2017 року №521, проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного природного парку «Дермансько-Острозький» за період з 01.02.2015 року по 31.10.2017 року.

За результатами ревізії контролюючим органом оформлено Акт планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Національного природного парку «Дермансько-Острозький» за період з 01.02.2015 року по 31.10.2017 року від 18.12.2017 року №07-22/09 (а.с. 26).

Позивачем подані письмові заперечення від 02.01.2018 року №01 до Акта планової ревізії від 18.12.2017 року №07-22/09, в яких зазначено про незгоду з висновками контролюючого органу щодо вчинення порушень службовими особами установи (а.с. 130).

Відповідачем винесено Вимогу «Про усунення порушень законодавства» від 01.02.2018 року №13-19-07-13/1313, якою встановлено порушення, що відображені в Акті ревізії, зобов»язано позивача усунути виявлені порушення законодавства у встановленому порядку, та надати інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів (а.с. 23).

Не погоджуючись з висновками контролюючого органу, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 5 Вимоги.

Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено правомірності пунктів 2 та 3 Вимоги в порядку статті 77 КАС України.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи з огляду на наступне.

Пунктом 2 Вимоги встановлено: «При відсутності у Парку земель природно-заповідного фонду, що є предметом охорони в ревізійний період, безпідставно нараховано заробітної плати працівникам відділу державної охорони та науково-дослідного природоохоронного відділення в загальній сумі 773,18 тис. грн. та відповідно, проведено нарахувань на заробітну плату (ЄСВ) 195,65 тис. грн., чим порушено ст. 98 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 №322-VII (із змінами), ст. 13 Закону України «Про оплату праці» від 24.12.1995 №108/95 (із змінами), що призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на загальну суму 968,83 тис. грн.».

В Акті ревізії зазначено, що у структурі штатного розпису Парку затверджений відділ державної охорони природно-заповідного фонду (до складу ввійшли 1 одиниця начальника відділу та 3 одиниці інспектори з охорони природно-заповідного фонду I і II категорій) та науково-дослідне природоохоронне відділення (до складу якого ввійшли інспектори з охорони природно-заповідного фонду в кількості 5 штатних одиниць та 1 одиниця начальника відділення); під час ревізії встановлено, що земельні ділянки у користуванні Парку не передбачені, на балансі Парку відсутні; під час ревізії на адресу ДП «Острозьке лісове господарство», ДП «Спеціалізованого лісогосподарського агропромислового підприємства «Здолбунівський держлісгосп» направлено запити щодо здійснення працівниками державних підприємств охоронних та інших заходів на земельних ділянках, які надаються Парку в постійне користування з вилученням у землекористувачів відповідно до Указу Президента України від 11.12.2009 №1039/2009; відповідно до отриманої інформації встановлено, що земельні ділянки не відчужувалися і на даний час перебувають у постійному користуванні державного підприємства і, відповідно, працівниками лісової охорони здійснювалася робота з охорони земель; згідно інформації, отриманої від Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, встановлено, що на території Здолбунівського та Острозького районів за НПП «Дермансько-Острозький» у Державному земельному кадастрі земельні ділянки не реєструвалися, інформація щодо зареєстрованих речових прав на земельні ділянки, у порядку взаємодії з органами державної реєстрації прав за НПП «Дермансько-Острозький» не надходила, відповідно, нормативно-грошова оцінка земельних ділянок не проводилася; згідно отриманої відповіді від Здолбунівської РДА встановлено, що станом на 09.11.2017 інформація про земельні ділянки за НПП «Дермансько-Острозький» в Державний земельний кадастр не вносилася; згідно форми №6-зем «Звіт про наявність та розподіл їх за власниками землі, землекористувачами, угіддями та видами економічної діяльності» станом на 01.01.2016 користувач НПП «Дермансько-Острозький» не обліковується; відповідно до інформації Острозької РДА встановлено, що Острозькою РДА землі запасу НПП «Дермансько-Острозький» не передавалися так Острозька РДА не є розпорядником зазначених земель; отже, виконання своїх прямих обовязків службою охорони природно-заповідного фонду Парку не можливе за відсутності предмету (майна) охорони; тобто, при відсутності у користуванні (на балансі) земель природно-заповідного фонду, у Парку відсутні підстави для утримання посад як начальників та інспекторів природно-заповідного фонду, до моменту передачі земельних ділянок у користування.

Правовий статус НПП «Дермансько-Острозький», порядок його створення, охорони та ефективного використання природно-заповідного фонду передбачено: Законом України «Про природно-заповідний фонд» (далі - Закон №2456-XII); Постановою Кабінету Міністрів України «Про службу державної охорони природно-заповідного фонду України» №1127 від 14.07.2000 (далі - Положення №1127); Указом Президента України «Про створення національного природного парку «Дермансько-Острозький» від 11.12.2009 №1039/2009 (далі - Указ №1039/2009); Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України «Про затвердження Положення про національний природний парк «Дермансько-Острозький» №273 від 04.08.2011 (далі - Положення №273); Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України «Про затвердження Проекту організації території національного природного парку «Дермансько-Острозький», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і обєктів» від 03.10.2014 №300 (далі - Проект №300); Положенням про службу державної охорони природно-заповідного фонду НПП «Дермансько-Острозький», затвердженим наказом НПП «Дермансько-Острозький» від 15.08.2011 №1).

Указом №1039/2009 вирішено створити на території Здолбунівського та Острозького районів Рівненської області Національний природний парк «Дермансько-Острозький» та включити до території даного національного природного парку в установленому порядку 5448,3 га земель державної власності, а саме: 1) 1647,6 га земель, що надаються (у тому числі із вилученням у землекористувачів) національному природному парку в постійне користування, з яких: 497 га земель Державного підприємства «Острозький лісгосп»; 258 га земель Державного підприємства «Спеціалізоване лісогосподарське агропромислове підприємство «Острозький держспецлісгосп»; 647,5 га земель Державного підприємства «Спеціалізоване лісогосподарське агропромислове підприємство «Здолбунівський держспецлісгосп»; 145,1 га земель запасу Здолбунівської районної державної адміністрації; 100 га земель запасу Острозької районної державної адміністрації; 2) 3800,7 га земель, які включаються до складу національного природного парку без вилучення у землекористувачів, з яких: 1736 га земель Державного підприємства «Острозький лісгосп»; 229,5 га земель Державного підприємства «Спеціалізоване лісогосподарське агропромислове підприємство «Острозький держспецлісгосп»; 1341,1 га земель Державного підприємства «Спеціалізоване лісогосподарське агропромислове підприємство «Здолбунівський держспецлісгосп»; 220,7 га земель запасу Здолбунівської районної державної адміністрації; 273,4 га земель запасу Острозької районної державної адміністрації.

На виконання Указу №1039/2009 Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.08.2011 року №237 створено Національний природний парк «Дермансько-Острозький» та затверджено положення про нього.

Парк є бюджетною, природоохоронною, рекреаційною, культурно-освітньою, науково-дослідною установою загальнодержавного значення і входить до складу природно- заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання (п. 1.2. Положення №237).

Відповідно до п.2.2 Положення №237 основними завданнями НПП «Дермансько-Острозький» є: збереження та відтворення цінних природних та історико-культурних комплектів та обєктів, видів флори і фауни, що занесені до Червоної книги України та міжнародні Червоні списки; створення умов для організаційного туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах з додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів та обєктів; організація та здійснення науково-дослідних робіт, у тому числі з вивчення природних комплексів та їх змін в умовах рекреаційного використання, розроблення та впровадження наукових рекомендацій з питань охорони навколишнього природного середовища, відтворення окремих видів флори та фауни, відновлення порушених екосистем, управління та ефективного використання природних ресурсів, організації та проведення моніторингу ландшафтного та біологічного різноманіття;

відродження місцевих традицій природокористування, осередків місцевих художніх промислів та інших видів народної творчості тощо; проведення екологічної освітньо-виховної роботи, тощо.

Частиною 4 статті 7 Закону №2456-XII передбачено, що до встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Згідно із статтею 12 Закону №2456-XII управління національними природними парками здійснюється їх спеціальними адміністраціями. До складу спеціальної адміністрації по управлінню територіями та об'єктами природно-заповідного фонду входять: відповідні наукові підрозділи, служби охорони, екологічної освіти, господарського та іншого обслуговування (частина 3 статті 12 Закону №2456-XII).

Згідно із частиною 3 статті 20 Закону №2456-XII до складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.

Проект створення Парку розроблений у 2007 році на виконання договору від 20.10.2006 року №23, замовником якого виступало Державне управління екології та природних ресурсів в Рівненській області. Проект створення Парку містить картографічні матеріали із позначенням меж земельних ділянок, що передбачалося передати під Парк.

ДП «Острозьке лісове господарство» надало Парку нотаріально посвідчені заяви на вилучення земельних ділянок: загальною площею 497 га (заява від 19 листопада 2013 року), загальною площею 258 га (заява від 18 січня 2017 року) (а.с. 46, 47).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» від 14.06.2017 року №402-року, надано дозвіл Національному природному парку «Дермансько-Острозький» на розроблення з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною загальною площею 491,7547 гектара (землі державної власності лісогосподарського призначення (ліси) згідно з додатком, розташованих на території Острозького та Здолбунівського районів Рівненської області, з подальшим вилученням і наданням їх зазначеному парку в постійне користування із зміною цільового призначення для збереження та використання національного природного парку.

Розпорядженням Рівненської облдержадміністрації від 29.02.2012 року №92 Парку надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою на 106,9 га (землекористувач - Здолбунівська районна державна адміністрація (землі запасу), а на 38,2 га лісів з 145,1 га земель запасу Будеразької сільської ради - Рівненська облдержадміністрація подала клопотання до Кабінету міністрів України у 2012 р.) та на 100 га (землекористувач - Острозька районна державна адміністрація (землі запасу)).

Розпорядженням Рівненської облдержадміністрації від 28.02.2013 року №103 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території Парку площею 3800,7 га, проте кошти на розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж ділянок, що передаються Парку як з вилученням, так і без вилучення у землекористувачів, Парку з держбюджету не виділені.

В Акті ревізії зроблено висновок, що Парк здійснює діяльність на землях, на які не має будь-яких прав, що є порушенням вимог статті 125 Земельного кодексу України.

Однак, статтю 125 Земельного кодексу України у даному випадку позивачем не порушено позивачем при здійсненні своєї діяльності, оскільки вона визначає загальні принципи виникнення права на земельну ділянку, зокрема, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Порядок створення Парку визначений статтями 51-53 Закону №2456-XII.

Земельні ділянки, що ввійшли до складу Парку, були погоджені напередодні створення установи (видання Указу №1039/2009) землекористувачами: ДП «Острозьке лісове господарство» (висновок від 23.10.2008 року № 503), ДП СЛАП «Здолбунівський держспецлісгосп» (висновок від 05.06.2008 року № 45), ДП СЛАП «Острозький держспецлісгосп» (лист від 29.04.2009 року № 44), Здолбунівською районною радою (рішення від 26.03.2008 року №373, від 25.02.2009 року №576), Новомощаницькою (рішення від 12.01.2007 року №66), Будеразькою (рішення від 17.01.2007 №66), Бущанською (рішення від 17.01.2007 року №57), Ступнівською (рішення від 20.09.2007 року №81), Кутянківською (рішення від 08.04.2008 №66), Новомалинською (рішення від 16.04.2008 №80, від 18.09.2008 року №98) сільськими радами.

Про погодження створення Парку на земельних ділянках, зазначених в Указі №1039/2009, підтверджено у Аркуші погодження Положення про НПП «Дермансько-Острозький».

ДП «Острозьке лісове господарство» надано Парку нотаріально посвідчені заяви на вилучення земельних ділянок: загальною площею 497 га (заява від 19 листопада 2013 року), загальною площею 258 га (заява від 18 січня 2017 року).

Відповідно до статті 100 Лісового кодексу України порядок охорони, захисту, використання та відтворення лісів на землях природно-заповідного фонду визначається відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України», цього Кодексу та інших актів законодавства.

Тобто, охорона, захист, використання та відтворення лісів державними підприємствами лісового господарства у межах території Парку відповідно до вимог Лісового кодексу України повинна здійснюватися в особливому порядку.

Спеціальне використання природних ресурсів у межах території Парку, згідно вимог статті 9-1 Закону №2456-XII, здійснюється в межах ліміту на підставі дозволу на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об»єктів природно-заповідного фонду.

Відповідно до частини 8 статті 9-1 Закону №2456-XII видача дозволів здійснюється на підставі клопотання (заявки) природокористувача, погодженого із власником або постійним користувачем земельної ділянки та заінтересованими органами.

Погодження лісогосподарської діяльності підприємств лісового господарства з національними природними парками також передбачене Методичними рекомендаціями щодо режиму збереження лісових екосистем на територіях природно-заповідного фонду України різних категорій, затверджених спільним наказом Міністерства екології та природних ресурсів України та Державного комітету лісового господарства України від 24.12.2003 №185/210-А.

У розділі «Загальні засади» передбачено, що дані Методичні рекомендації повинні враховуватись при здійсненні державного управління та контролю, а також при плануванні природоохоронних заходів, в тому числі лісогосподарських, у межах природно-заповідного фонду державними та недержавними юридичними особами, згідно своїх повноважень.

Пунктом 2.3 даних Методичних рекомендацій передбачено, що «деталізація режимів, зонування територій, доцільність, обсяги, черговість та повторюваність природоохоронних, у тому числі лісогосподарських заходів, визначається на підставі Проектів організації територій, охорони, відтворення та рекреаційного використання природних комплексів і обєктів національних природних парків. Проведення природоохоронних та інших заходів у межах природно-заповідного фонду здійснюється за погодженням або з дозволу органів Мінекоресурсів».

Зокрема, згідно із пунктом 1-4 додатку №1 до пункту 2.2 Методичних рекомендацій, у заповідній зоні Парку за дозволом Мінприроди України та погодженням його регіональних підрозділів, а також адміністрацією та науково-технічною радою національного природного парку допускається виконання відновлювальних робіт, здійснення протипожежних і санітарних заходів тощо.

Відповідно до пункту 12 додатку №1 до пункту 2.2. Методичних рекомендацій у господарській зоні Парку «у межах земель природних комплексів лісових екосистем інших землевласників та землекористувачів, включених до складу господарської зони національного природного парку, дозволяється господарська діяльність, у тому числі вибіркові, поступові і вузьколісосічні рубки головного користування, з додержанням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища за дозволами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища, за погодженням його територіальних підрозділів, а також адміністрацією та науково-технічною радою національного чи регіонального природного парку».

Розрахунок чисельності працівників адміністрації Парку здійснюється з урахуванням функцій та завдань покладених на адміністрацію Парку, з врахуваннням Нормативів чисельності працівників установ природно-заповідного фонду України затверджених наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 08.05.2014 року №145 (далі - Нормативи).

Так, підрозділ 3.1 Нормативів передбачає наявність в структурі національних природних парків як природоохоронних підрозділів так науково-дослідних відділень.

Відповідно до пункту 1.4 Нормативів в структурах установ ПЗФ утворюються такі структурні підрозділи, зокрема: Відділ - базовий структурний підрозділ, що утворюється для виконання завдань за одним напрямом (функцією) діяльності, із загальною чисельністю не менше 4-х працівників; Відділення - відокремлений структурний підрозділ, який створюється для виконання завдань за однією або групою функцій, із загальною чисельністю не менше 5-ти працівників.

Враховуючи викладене, наявність в штатному розписі 4 посад відділу державної охорони та 6 посад природоохоронного науково-дослідного відділення №1 повністю відповідає вимогам чисельності працівників, передбачених Нормативами.

Листом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної фінансової інспекції України «Щодо функціонування установ природно-заповідного фонду та їх служб державної охорони» від 24.04.2015 № 5/4-9/4715-15 повідомлено, що: «З метою недопущення у подальшому виникнення напруження ситуації, просимо надати доручення державним фінансовим інспекціям в областях враховувати, що для установ природно-заповідного фонду, яким до цього в установленому порядку не надано земельні ділянки у постійне користування, фактор «площа земельних ділянок, наданих у постійне користування» у Нормативах чисельності працівників установ природно-заповідного фонду України, розроблених Центром продуктивності Міністерства праці та соціальної політики України у 2004 році, береться з Указів Президента України про створення даних території природно-заповідного фонду».

З матеріалів справи видно, що штатні розписи НПП «Дермансько-Острозький» на 2015, 2016 та 2017 року затверджені Мінприроди України, що виключає можливість прийняття позивачем самостійно будь-якого рішення щодо чисельності працівників (а.с. 50-52).

У затверджених штатних розписах на 2015, 2016 та 2017 роки передбачені посади начальника відділу державної охорони природно-заповідного фонду, начальника науково-дослідного природоохоронного відділення, інспекторів з охорони природно-заповідного фонду, а тому підстав для невиплати таким працівникам заробітної плати у позивача не було.

Відповідно до статті 98 КЗпП України та статті 13 Закону України «Про оплату праці» оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законів та інших нормативно-правових актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів, у межах бюджетних асигнувань та позабюджетних доходів.

Як наслідок, зазначені норми закону не можуть бути порушені адміністрацією Парку при нарахуванні та виплаті заробітної плати працівникам установи.

Таким чином, посилання Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області на порушення позивачем та заявлені вимоги щодо усунення порушень законодавства щодо виплаченої заробітної плати працівникам служби державної охорони природно-заповідного фонду Парку на суму 773,18 тис. грн. та перерахованого єдиного соціального внеску в сумі 195,65 тис. грн. є протиправними та необґрунтованими.

А покликання Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про те, що у Парку не виникло право користування земельними ділянками та фактично не увійшли до складу Парку колегія суддів апеляційного суду вважає безпідставними та необґрунтованими, оскільки не знайшли свого підтвердження матеріалами справи.

Пунктом 3 Вимоги встановлено: «В порушення вимог ч.8 ст. 13, ч. 4 ст. 23 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 року №2456 та п.п. 23, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228 (із змінами), працівникам, які виконували роботи з надання платних послуг нараховано та виплачено заробітну плату за рахунок коштів загального фонду, що призвело до покриття витрат спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду кошторису на суму 53,92 тис. грн.».

З Акту ревізії видно, що ревізією дотримання штатної дисципліни встановлено, що в штатному розписі станом на 01.01.2016 року та 01.01.2017 року, затверджених посадовими особами Міністерства екології та природних ресурсів, по загальному фонду передбачено 1 одиницю (тракториста). Згідно наказу директора «Про прийняття на роботу» від 21.11.2016 №62 прийнято на роботу в Парк з 22.11.2016 року на посаду тракториста господарського сектора ОСОБА_2 За даними бухгалтерського обліку Парку по балансовому рахунку №1015 «Транспортні засоби» рахується трактор пожежний з причепом цистерною та фронтальний навантажувач, який укомплектований встановленим ковшем. В ході ревізії встановлено, що трактор пожежний впродовж ревізійного періоду не використовувався та знаходиться на відповідальному зберіганні, згідно укладених договорів зберігання; до ревізії надано два договори про надання послуг від 13.07.2016 року №18 та від 27.02.2017 року №3 укладених між НПП «Дермансько-Острозький» та приватним підприємством «Дортрансбуд»; для ревізії надано калькуляції цін на послуги трактора фронтального навантажувача марки РN 956 на 2016-2017 роки, затверджені директором НПП «Дермансько-Острозький»; встановлено, що до складу витрат включалася заробітна плата тракториста та нарахування на заробітну плату; в ході зустрічної звірки документального та фактичного проведення виду, обсягу і кількості операцій та розрахунків щодо зясування їх реальності та повноти відображення в обліку за період з 01.02.2015 року по 31.10.2017 року в Приватному підприємстві «Дортрансбуд» отримано інформацію, що з 01.07.2016 року по 21.11.2016 року на фронтальному навантажувачі працював машиніст-тракторист ОСОБА_3, а з 22.11.2016 року по даний час працює машиніст-тракторист ОСОБА_4; виходячи із вищенаведеного працівники Парку ОСОБА_3 та ОСОБА_4 за період з 01.07.2016 року по 31.10.2017 року не виконували своїх функціональних обов»язків в Парку; вказані працівники, згідно штатного розпису рахуються та працюють в НПП «Дермансько-Острозький» на посадах водія та тракториста і, відповідно, виплата заробітної плати цим працівникам планувалася та виплачувалася за кошти загального фонду, про що свідчать відмітки в табелях обліку робочого часу за вищевказаний період».

Ревізією встановлено, що при наданні позивачем окремих платних послуг за рахунок коштів спеціального фонду, заробітна плата працівників, що були задіяні при виконанні зазначених послуг, виплата та нарахування на заробітну плату планувались і проводились за рахунок коштів загального фонду кошторису в загальній сумі 53 924,45 грн.

Так, між НПП «Дермансько-Острозький» та приватним підприємством «Дортрансбуд» укладено договори про надання послуг від 13.07.2016 року №18 та від 27.02.2017 року №3.

Відповідно до даних договорів Парк надавав послуги фронтальним навантажувачем, який експлуатував працівник Парку (з яким укладено трудовий договір відповідно до статті 21 Кодексу законів про працю України).

Факт покриття витрат спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду кошторису відсутній, оскільки: водій і тракторист (які експлуатували фронтальний навантажувач) штатні одиниці Парку (ОСОБА_3 прийнятий на роботу на посаду водія відповідно до наказу НПП «Дермансько-Острозький» від 24.11.2015 року №92, ОСОБА_4 - на посаду тракториста відповідно до наказу від 21.11.2016 року №62) (а.с. 60, 61), які передбачені штатним розписом Парку і фінансування оплати праці яких передбачено кошторисом Парку з загального фонду; роботу виконували відповідно до посадових інструкцій водія автотранспортних засобів і тракториста, у яких передбачено виконання робіт як на території Парку, так і поза нею; послуги виконували не систематично, договори про надання послуг Парком для приватного підприємства «Дортрансбуд» укладені не на початку бюджетного року (договори укладені 13.07.2016 №18 та 27.02.2017 №3).

Порушення частини 8 статті 13 та частини 4 статті 23 Бюджетного кодексу України не знайшли свого підтвердження, оскільки дані норми передбачають застереження, які є наявні у Парку.

Відповідно до частини 8 статті 13 Бюджетного кодексу України платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Відповідно до частини 4 статті 23 Бюджетного кодексу України витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Видатки з спеціального фонду Парк проводив лише на підставі довідок про зміни до кошторису на 2017 рік (№18 від 03.04.2017 року, №47 від 01.06.2017 року, №101 від 06.09.2017 року, №236 від 19.12.2017 року), затверджених Мінприроди.

Тобто, в дапному випадку має місце застосування застереження, передбаченого частиною 8 статті 13, частиною 4 статті 23 Бюджетного кодексу України.

Таким чином, виплата заробітної плати працівникам Парку за рахунок загального фонду за умови їх перебування у штаті установи і виконання посадових обов»язків є правомірною і відповідає вимогам Закону України «Про оплату праці», а виявлені Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області порушення та заявлені вимоги є протиправними та необґрунтованими;.

Відтак, позивачем не допущено порушень частини 8 статті 13, частини 4 статті 23 Бюджетного кодексу України та пунктів 23, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року № 228 (із змінами).

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає безпідставними твердження Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про те, що Парком проведено необґрунтоване покриття витрат спеціального фонду, пов'язаних з надання платних послуг, за рахунок коштів загального фонду кошторису, а висновок суду першої інстанції про відсутність порушень норм Бюджетного кодексу України і Порядку №228 є правильним та обґрунтованим.

Так, пунктом 5 Вимоги встановлено: «В порушення ст. 98 Кодексу законів про працю України від 10.12.1971 року №3221-VII, ст. 13 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 №108/95 та п. 2.1 Положення про порядок преміювання, надання матеріальної допомоги та встановлення надбавок і доплат керівникам установ природно-заповідного фонду Мінприроди, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.12.2015 року №509, директору Парку зайво нараховано та виплачено премій у 2016-2017 роках на загальну суму 17,23 тис. грн. та сплачено ЄСВ на загальну суму 3,79 тис. грн., і як наслідок зайво нараховано та виплачено компенсацію за невикористану відпустку на загальну суму 3,10 тис. грн. та сплачено ЄСВ на загальну суму 0,68 тис. грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на загальну суму 24,80 тис. грн.».

В Акті ревізії щодо даного порушення зазначено: «Ревізією дотримання законодавства при нарахуванні та виплат премії директору Парку встановлено, що нарахування премій проводилося відповідно до Положення про порядок преміювання, надання матеріальної допомоги та встановлення надбавок в доплат керівника установ природно-заповідного фонду Мінприроди, затвердженого Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.12.2015 року №509, за погодженням з Міністерством екології та природних ресурсів України. Зокрема, за результатами роботи у I-IV кварталах 2016 року та I та II кварталах 2017 Міністерством екології та природних ресурсів України погоджено преміювання директора Парку ОСОБА_5 у розмірах, що не перевищує середній розмір преміювання усіх працівників установи у відсотках, за рахунок економії фонду оплати праці та в межах виділених асигнувань; згідно представлених до ревізії розрахунків відсоток премії директору за підсумками роботи у I кварталі 2016 року визначено в розмірі 18 відсотків, у IV кварталі 2016 року 28,2 відсотка, у I кварталі 2017 року 80,7 відсотка та у II кварталі 2017 року 44 відсотка, що не перевищує середній розмір преміювання усіх працівників парку. Однак, при нарахуванні премії директору за вказані періоди відсотковий розмір премії застосований до суми трьох посадових окладів, що суперечить відповідним наказам, що є порушенням ст. 98 Кодексу законів про працю України, ст. 13 Закону України «Про оплату праці» та ч. 2 п. 2.1 Положення №509».

Як встановлено статтею 98 Кодексу законів про працю України оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі законів та інших нормативно-правових актів України, генеральної, галузевих, регіональних угод, колективних договорів, у межах бюджетних асигнувань та позабюджетних доходів.

Статтею 13 Закону України «Про оплату праці» передбачено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.

Пунктом 2.1 Положення про порядок преміювання, надання матеріальної допомоги та встановлення надбавок і доплат керівникам установ природно-заповідного фонду Мінприроди, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.12.2015 року №509, передбачено, що преміювання керівників установ ПЗФ здійснюється за рахунок економії фонду праці у межах наявних коштів фонду оплати праці передбаченого кошторисом відповідної установи, закладу. Розмір премії встановлюється у відсотках до посадового окладу.

Нарахування премій керівнику Парку проводилось за погодженням з Міністерством екології та природних ресурсів України.

За результатами роботи у І та IV кварталах 2016 року та І та II кварталах 2017 року листами Міністерства екології та природних ресурсів України погоджено преміювання директора Парку із посиланням у листах на Положення про порядок преміювання, надання матеріальної допомоги та встановлення надбавок і доплат керівникам установ природно-заповідного фонду Мінприроди, затверджене наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.12.2015 року №509, у розмірах, що не перевищує середній розмір преміювання усіх працівників установи.

Згідно представлених до ревізії розрахунків відсоток премії директору за підсумками роботи у І кварталі 2016 року , у IV кварталі 2016 року, у І кварталі 2017 року та у II кварталі 2017 визначено у відсотках, що не перевищує середній розмір преміювання усіх працівників Парку (а.с. 70-77).

На виплату премій видано відповідні накази, в яких обумовлений її розмір у відсотках до посадового окладу, однак нарахування і виплата премії керівнику Парку проведено шляхом сумування його посадових окладів за квартал (тобто трьох посадових окладів) і з цієї суми визначався розмір премії (18 відсотків за І квартал 2016 року, 28,2 відсотки за IV квартал 2016 року, 80,7 відсотків за І квартал 2017 року, 44 відсотки за II квартал 2017 року).

Позивач зазначає, що нарахування та виплата директору Парку премій проведена у межах фонду оплати праці та відповідно до листів Міністерства, яким погоджено нарахування премій директору за підсумками роботи за відповідні квартали, що не перевищує середній розмір преміювання усіх працівників установи у відмотках, за рахунок економії фонду оплати праці та в межах виділених асигнувань; оскільки працівники Парку отримували премію систематично щомісячно, то і розрахунок премії директору проводився з врахуванням середнього розміру преміювання усіх працівників установи у відсотках за відпрацьований період квартал.

Однак такі твердження позивача є помилковими.

Контролюючим органом не заперечується правомірність визначення розміру відсотків премії директору, про що зазначено в Акті ревізії «…, що не перевищує середній розмір преміювання усіх працівників Парку».

Проте, позивачем неправомірно здійснено розрахунок розміру премії директору виходячи з посадового окладу за три місяці (квартал).

Незважаючи на періоди нарахування та виплати премії керівнику, розрахунок повинен проводитися у відсотках до посадового окладу (тобто до одного посадового окладу), що встановлено Пунктом 2.1 Положення №509.

Положенням №509 не передбачено, що розрахунок премії керівнику установи ПЗФ проводиться у відсотках до суми посадових окладів керівника за квартал або трьох посадових окладів (за три місяці).

Положенням №509 чітко встановлено, що розмір премії визначається у відсотках до посадового окладу.

Таким чином, нарахування та виплата премій директору Парку за ревізійний період здійснені позивачем з порушенням встановлених норм. З врахуванням виплати відпускних директору Парку, при розрахунку яких в 2017 році включались вищевказані премії, відповідне порушення призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на суму 24,80 тис. грн.

А доводи Національного природного парку «Дермансько-Острозький» у своїй апеляційній скарзі про те, що розрахунок премії директору проводився з урахуванням середнього розміру преміювання усіх працівників установи у відсотках за відпрацьований період (квартал) є безпідставними та необґрунтованими, оскільки працівники Парку отримували премію систематично щомісячно, то такий розрахунок розміру премії повинен визначатись саме з місячного посадового окладу.

Враховуючи наведене вище, колегія суддів погоджується з висновком суду попередньої інстанції про те, що під час судового розгляду відповідачем не доведено правомірності пунктів 2 та 3 Вимоги в порядку статті 77 КАС України, через що позовні вимоги є частково підставними та обґрунтованими, а відтак підлягають частковому задоволенню.

Крім цього, колегія суддів дійшла висновку, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Така правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 11.09.2018 року у справі №825/1481/16.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

З огляду на наведене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційних скарг не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування рішення колегія суддів не знаходить і вважає, що апеляційні скарги на неї слід залишити без задоволення.

Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області та Національного природного парку «Дермансько-Острозький» залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 10 травня 2018 року у справі №817/650/18 - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня її проголошення, а у разі складення постанови в повному обсязі відповідно до ст. 243 КАС України - з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Л. Я. Гудим
судді О. М. Довгополов
В. В. Святецький

Повний текст постанови складено 30.11.2018 року.