Справа № 810/213/18
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2018-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/213/18 Головуючий у 1-й інстанції: Терлецька О.О.
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 листопада 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі Баглай О.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 25.05.2018 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Білоцерківської міської ради Київської області, треті особи - Білоцерківський міжрайонний відділ Служби безпеки України в Київській області, Білоцерківський відділ Головного управління Національної поліції в Київській області про визнання дій неправомірними та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

- встановити відсутність компетенції (повноважень) Білоцерківської міської ради щодо прийняття рішення про створення з метою профілактики правопорушень і забезпечення охорони громадського порядку на території міста Біла Церква комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта»;

- визнати неправомірними дії Білоцерківської міської ради щодо прийняття рішення від 21.12.2017 № 1779-42-VІІ «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта»;

- скасувати рішення Білоцерківської міської ради від 21.12.2017 № 1779-42-VІІ Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25.05.2018 в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить оскаржуване рішення скасувати як таке, що постановлене із порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з'явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що 25.09.2017 на офіційному сайті Білоцерківської міської ради було оприлюднено проект рішення міської ради «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта».

30.11.2017 вказаний вище проект рішення виносився на розгляд сорокової сесії Білоцерківської міської ради VII скликання. Однак, за відповідною пропозицією був знятий з розгляду на доопрацювання.

06.12.2017 в м. Біла Церква відбулося засідання «круглого столу» щодо обговорення проекту рішення міської ради «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта». Метою даного засідання було висловлення пропозицій і зауважень, обговорення існуючих питань та врахування їх в остаточній редакції документу. В засіданні «круглого столу» взяли участь депутати міської ради, члени робочої групи, представники міського відділу поліції, громадських об'єднань Білої Церкви та представники громадськості.

27.11.2017 на засіданні постійної комісії Білоцерківської міської ради з питань дотримання прав людини, законності, боротьби зі злочинністю, оборонної роботи, запобігання корупції, сприяння депутатській діяльності, етики та регламенту, зафіксованого протоколом № 20, члени комісії, розглянувши питання порядку денного № 4, вирішили рекомендувати сесії розглянути проект рішення з пропозицією підтримати.

13.12.2017 на засіданні експертної групи по експертизі проекту рішення Білоцерківської міської ради «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта», зафіксоване протоколом № 1, питанням порядку денного було оцінка доцільності, законності, якості та ефективності силового органу «Муніципальна Варта» у вигляді комунального підприємства чи іншій формі роботи, до прийняття відповідного закону Верховною Радою України «Про муніципальну варту», проект якого на стадії прийняття і який пройшов перше читання у Верховній Раді України.

Однак, з протоколу засідання експертної групи по експертизі проекту рішення Білоцерківської міської ради «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» від 13.12.2017 слідує, що депутати Білоцерківської міської ради, прийняли рішення рекомендувати відповідачу прийняти оспорюване рішення, за що проголосувало 2 з 4 присутніх депутати, а решта 2 - утрималось.

З пояснень позивача, як учасника засідання від 13.12.2017 № 1 експертної групи по експертизі проекту рішення Білоцерківської міської ради «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» слідує, що членами комісії була висловлена позиція щодо можливого порушення законодавства України у разі утворення такого підприємства, яке полягає у можливому зловживанні учасниками новоствореного комунального підприємства вимог законодавства зважаючи на недостатню чіткість формулювання їх повноважень.

Управління національного комітету по боротьбі з корупцією у м. Біла Церква направило звернення до Білоцерківського міського голови Дикого Г.А, в якому зазначило, що у зв'язку з ситуацією, що склалася у Білоцерківській міській раді, а саме ініціювання та розгляд питання щодо створення комунального Підприємства «Муніципальна Варта», та після вивчення статуту КП «Муніципальна Варта», висловило свою думку з даного питання, а саме:

- у пункті 3.2.11, та 3.2.12 статуту КП «Муніципальна Варта» на комунальне підприємство покладаються повноваження із виконання приписів, ці функції мають право виконувати виключно виконавчі органи Білоцерківської міської ради, до яких комунальне підприємство не відноситься;

- у пункті 3.3.2 на КП «Муніципальна Варта» покладаються повноваження з використання технічних засобів спостереження та використання службових собак, однак управління національного комітету по боротьбі з корупцією у м. Біла Церква вказує на те, що Міністерством внутрішніх справ наказами від 15.07.2016 № 675, від 01.11.2016 № 1145, від 05.08.2014 № 772 чітко регулюється які саме підрозділи мають право на використання службових собак, комунальне підприємство такого права не має.

- по своїй суті статут КП «Муніципальна Варта» це спроба створити муніципальну варту шляхом підміни понять комунальне підприємство і муніципальна варта, та в обхід проекту Закону «Про муніципальну варту», який ще не був прийнятий Верховною Радою.

У зв'язку з викладеним управління національного комітету по боротьбі з корупцією у м. Біла Церква, різко негативно ставиться до створення подібного комунального підприємства, так як вважає, що немає жодних законних підстав для своєї діяльності в такому форматі. Якщо є гостра необхідність посилення охорони правопорядку у м. Біла Церква, є діючий Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», згідно якого можуть бути створені громадські формування, які законно наділені усіма необхідними повноваженнями.

ОСОБА_2 та громадські організації міста Біла церква 19.12.2017 письмово звернулись до Білоцерківського міського голови Дикого Г.А., в якому виразили свою думку і водночас внесли пропозицію щодо прийняття рішення Білоцерківської міської ради № 2-11-1189 «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта», а саме недоцільність і марнотратство створення такого підприємства, та вказали на те, що не знаходять правового підґрунтя для його функціонування.

На підставі цього, просили Дикого Г.А. ознайомитись з протоколом засідання експертної комісії та включити їх пропозицію, а саме: не приймати рішення про створення КП «Муніципальна варта», скасувати проект оспорюваного рішення до прийняття відповідного закону Верховною радою України, а також зачитати депутатам пропозицію Інститутів Громадського суспільства перед сесією Білоцерківської міської ради 20.12.2017.

Також, до Білоцерківського міського голови та депутатів звернулась з відкритим листом Громада м. Біла Церква із проханням прислухатись до їхньої думки щодо створення КП «Муніципальна варта».

У вказаному листі висловили думку, що створення комунального підприємства БМР «Муніципальна варта» є стратегічним напрямком роботи в забезпеченні охорони публічного порядку на території міста, законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів територіальної громади у взаємодії з підрозділами Національної поліції, захисті майна, забезпечення прав і законних інтересів суб'єктів і господарювання та фізичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування, створенні нових робочих місць. У зв'язку з цим, просили підтримати створення даного комунального підприємства.

Зазначені вище обставини свідчать про те, що позивач, громадські організації чи органи державної влади не були позбавлені права, в межах можливостей наданих національним законодавством висловити свою думку щодо доцільності та правомірності щодо проекту оспорюваного рішення.

З пояснень представника відповідача (не заперечується позивачем) слідує, що проект оспорюваного рішення був вивішений на огляд громади м. Біла Церква з зазначенням можливості для представників громади подавати відповідачу свої зауваження, завчасно до проведення засідання відповідача з вирішення питання про прийняття оскаржуваного рішення.

Рішенням Білоцерківської міської ради від 21.12.2017 № 1779-42-VIІ з метою профілактики правопорушень і забезпечення охорони громадського порядку на території міста Біла Церква, відповідно до п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п. 5 ст. 58 та ст. 78 Господарського кодексу України, вирішено:

1) створити комунальне підприємство Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта»;

2) затвердити Статут комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта»;

3) встановити статутний капітал комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» в розмірі 5 000 000, 00 гривень;

4) Фінансовому управлінню передбачити кошти на фінансування внеску до статутного капіталу комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта», щорічно передбачати фінансування видатків на утримання підприємства з міського бюджету.

Згідно статуту комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» метою його діяльності є:

- забезпечення охорони публічного порядку на території міста, законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів територіальної громади у взаємодії з підрозділами Національної поліції;

- сприяння органам Національної поліції у виявленні і розкритті правопорушень, розшуку осіб, які їх вчинили, захисті інтересів територіальної громади підприємств, установ, організацій від протиправних посягань відповідно до чинного законодавства України;

- участь у забезпеченні безпеки дорожнього руху та боротьбі з дитячою бездоглядністю і правопорушеннями неповнолітніх;

- взаємодія з іншими правоохоронними і контролюючими структурами з питань попередження та профілактики порушень правопорядку;

- забезпечення виконання рішень міської ради і виконавчого комітету, розпоряджень міського голови в межах компетенції;

- виконання заходів Програм міської ради в сфері профілактики правопорушень та забезпечення охорони громадського порядку;

- захист майна, забезпечення прав і законних інтересів суб'єктів господарювання та фізичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування;

- забезпечення в межах визначених законодавством прав членів територіальної громади в сфері благоустрою міста, формування у мешканців міста активної громадської позиції щодо збереження довкілля, забезпечення чіткого виконання суб'єктами господарювання та громадянами обов'язків в сфері благоустрою;

- забезпечення контролю за здійсненням заходів з охорони майна та фізичних осіб;

- участь у забезпеченні громадського порядку в зонах виникнення надзвичайних ситуацій, охороні майна, що залишилося без нагляду в таких зонах, допомога органам місцевого самоврядування у відселенні людей з місць, небезпечних для проживання та проведенні евакуації населення;

- здійснення іншої господарської діяльності не забороненої законом.

Листом Білоцерківської міської ради від 02.01.2018 № Л-6249 повідомлено позивача, що з метою підсилення роботи підрозділів Національної поліції, надання охоронних послуг, забезпечення охорони та публічного правопорядку території міста, дотримання прав, свобод і законних інтересів територіальної громади Білої Церкви, в межах повноважень визначених п. 30, ч. 1, ст. 26 та ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про охоронну діяльність», Боцерківською міською радою прийнято рішення від 21.12.2017 №1779-42-VІІ «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта».

Вважаючи такі дії та рішення відповідача протиправними, ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що процедура прийняття рішення Білоцерківської міської ради від 21.12.2017 № 1779-42-VІІ «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» відбулась відповідно до чинного законодавства, а саме оскаржуване рішення не порушує права та законні інтереси позивача, у зв'язку із чим у задоволенні позову слід відмовити.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що винесення оскаржуваного рішення без належного висновку експертної групи щодо проекту оскаржуваного рішення є протиправним, оскільки такий висновок не базувався на необхідному кворумі учасників групи, а також був прийнятий без повного врахування всіх заперечень до зазначеного проекту, а тому необхідно задовольнити позовні вимоги.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Відповідно до частини 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування - органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 - системний аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу.

Частиною 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що місцеві ради в межах своїх повноважень приймають нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до статті 63 Господарського кодексу України - залежно від способу творення (заснування) та формування статутного капіталу в Україні діють підприємства унітарні та корпоративні. Унітарне підприємство створюється одним засновником. Унітарними є підприємства державні, комунальні, підприємства, засновані на власності об'єднання громадян, релігійної організації або на приватній власності засновника.

Відповідно до статті 143 Конституції України - територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю: вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Пунктом 30 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження міських рад щодо прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Зазначені вище норми відповідають положенням Господарського кодексу України.

Так, відповідно до частини 1 статті 78 Господарського кодексу України - комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Комунальні унітарні підприємства складають окрему групу підприємств. Власниками комунальних підприємств є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах або територіальні громади перелічених адміністративно-територіальних одиниць.

Комунальне підприємство у відповідності із статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» створюється на сесії відповідної ради і оформляється рішенням останньої.

З вказаних норм слідує, що створення підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади, належить до виключної компетенції Білоцерківської міської ради Київської області.

З матеріалів справи вбачається, та не заперечується позивачем, що думка позивача щодо недоцільності створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» з огляду на можливу протиправну поведінку учасників цього комунального підприємства, зафіксована в документах, які містились в матеріалах справи (зокрема, в протоколі робочої групи від 13.12.2017) доступного до вивчення депутатами до прийняття оспорюваного рішення.

При цьому, при прийнятті оскаржуваного рішення ці зауваження не оголошувались, що слідує з запису засідання відповідача по прийняттю оскаржуваного рішення, долученого представником відповідача. Однак, як було встановлено судом першої інстанції, депутати Білоцерківської міської ради, які приймали колегіальне рішення, мали можливість висловитись щодо правових ризиків застосування оскаржуваного рішення, водночас, жоден з депутатів не заперечив щодо прийняття оскаржуваного рішення та проголосували: «за» - 34, «проти» - 0, «утрималось» - 4.

З запису засідання відповідача по прийняттю оскаржуваного рішення вбачається, що депутати Білоцерківської міської ради голосуючи за оспорюване рішення, як представники громади, діяли вільно.

При цьому, позивачем не вказано на обставини недопуску депутатів Білоцерківської міської ради до матеріалів, які були зібрані відповідачем в порядку підготовки проекту оспорюваного рішення до голосування, в тому числі і рішення від 13.12.2017 експертної групи по експертизі проекту рішення Білоцерківської міської ради «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта». Також, позивач не вказав, що депутати Білоцерківської міської ради звертались до відповідача чи голови Білоцерківської міської ради щодо порушення процедури громадського обговорення оспорюваного рішення.

Аналізуючи зазначені обставини, колегія суддів зазначає, що оспорюване рішення було прийняте без очевидних ознак помилки депутатів у голосуванні за оспорюване рішення внаслідок обмеження доступу до ознайомлення з матеріалами громадського обговорення проекту оспорюваного рішення чи внаслідок інших протиправних дій відповідача чи його законних представників.

З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку, що приймаючи рішення від 21.12.2017 № 1779-42-VІІ Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» Білоцерківська міська рада діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, у зв'язку із чим воно є правомірним та не підлягає скасуванню.

Доводи апелянта про те, що створенням комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» відповідач дублює діяльність вже існуючих правоохоронних органів не беруться колегією суддів до уваги, оскільки комунальне підприємство Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» виконує покладені на нього обов'язки лише у порядку взаємодії з правоохоронними органами та жодним чином не перебирає на себе повноваження, які законодавчо закріплені за іншим органом.

Також, доводи апелянта про те, що згідно прийнятого Білоцерківською міською радою рішення від 21.12.2017 № 1779-42-VІІ «Про створення комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта»», мешканці міста Біла Церква можуть бути позбавлені особистої свободи буквально за будь-що, не беруться до уваги, оскільки тривалість затримання особи-правопорушника працівниками комунального підприємства Білоцерківської міської ради «Муніципальна варта» обмежується часом прибуття на місце виклику працівників поліції і не може розцінюватися як порушення права на свободу та особисту недоторканність затриманого правопорушника.

Стосовно інших посилань апеляційної скарги, то колегія суддів оцінює їх критично з огляду на їх необґрунтованість, та зазначає, що згідно п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Судом апеляційної інстанції також враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 25.05.2018 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В.В.

Шурко О.І.

Повний текст постанови виготовлений 03.12.2018.

v