Справа № 817/518/18
Суддя: Нос Степан Петрович
Дата ухвалення: 2018-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2018 рокуЛьвів№ 857/1500/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Носа С. П.,

суддів - Кухтея Р.В., Попка Я. С.;

за участю секретаря судового засідання - Джули В. М.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу управління Держпраці у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 травня 2018 року в справі № 817/518/18 (головуючий суддя - Комшелюк Т. О., м. Рівне, повний текст рішення складено 31 травня 2018 року) за позовом Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області до Управління Держпраці у Рівненській області про визнання дій протиправними, скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

15 лютого 2018 року Рівненським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області до Управління Держпраці у Рівненській області про визнання протиправними дій посадових осіб Управління Держпраці у Рівненській області щодо проведення інспекційного відвідування 16.01.2018-22.01.2018, складання акта інспекційного відвідування від 22.01.2018 № 01А/04-17 та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами Управління Держпраці №000182 від 06.02.2018.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 21 травня 2018 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії посадових осіб Управління Держпраці у Рівненській області щодо проведення інспекційного відвідування Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області з 16 січня 2018 року по 22 січня 2018 року. Визнано протиправними та скасовано припис Управління Держпраці у Рівненській області №01П/04-17/01А від 22 січня 2018 року про усунення виявлених порушень та постанову про накладення штрафу №000182 від 06 лютого 2018 року в повному обсязі. В задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій посадових осіб Управління Держпраці у Рівненській області щодо складання Акта інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю, №01А/04-17 від 22 січня 2018 року відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідачем - Управлінням Держпраці у Рівненській області, подано апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови було порушено норми матеріального та процесуального права. Також зазначено, що підстави для проведення інспекційного відвідування відповідають вимогам пункту 5 Порядку №295, отже інспекційні відвідування було проведено законно. Щодо погодження інспекційного відвідування Державною регуляторною службою, то остання не надає погоджень на проведення інспекційних відвідувань. Також зазначає, що позивач не оскаржує припис про усунення порушень, тому він є чинним, а постанову про накладення штрафу було прийнято згідно із Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509, отже така теж є правомірною.

Представник відповідача, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги підтримав та просить таку задовольнити.

Інші особи, у судове засідання не з'явилися, хоча належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за їхньої відсутності.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не знаходить підстав для її задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не знаходить підстав для її задоволення.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Встановлено, що 15 січня 2018 року Управлінням Держпраці у Рівненській області на підставі наказу № 28 від 15 січня 2018 року, видане направлення на інспекційне відвідування Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області з 16 по 22 січня 2018 року, у вказаний період відповідачем проведене інспекційне відвідування, про що складений акт № 01А/04-17 від 22 січня 2018 року.

Зазначеним актом встановлені порушення Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області вимог ч.1 ст.43 Кодексу Законів про Працю України (далі КЗпП України) та порушення вимог ч.3 ст.49-2 КЗпП України.

22 січня 2018 року Управлінням Держпраці у Рівненській області за наслідками висновку акту інспекційного відвідування винесений припис про усунення виявлених порушень № 01П/04-17/01А, яким зобов'язано начальника Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області, усунути виявлені порушення у строк до 29 січня 2018 року.

25 січня 2018 року Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області подані заперечення до акту інспекційного відвідування № 01А/04-17 від 22 січня 2018 року.

29 січня 2018 року Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області оскаржений припис про усунення виявлених порушень № 01П/04-17/01А від 22 січня 2018 року до Управлінням Держпраці у Рівненській області.

23 січня 2018 року Управлінням Держпраці у Рівненській області прийняте рішення №14-16/398 щодо розгляду справи про накладення штрафу 06 лютого 2018 року об 11:30 год.

06 лютого 2018 року Управлінням Держпраці у Рівненській області винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 000182, якою накладений на Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області штраф у розмірі 3723грн.

Згідно із ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі по тексту Закон №877).

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Коло суб'єктів, які здійснюють такий нагляд (контроль), визначене ст.2 Закону №877, зокрема, ч.ч.4, 5 вказаної статті визначено, що заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Із аналізу вказаних правових норм слідує, що встановлене законом коло субєктів здійснює державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності шляхом планових та позапланових заходів, формами яких є перевірки, ревізії, огляди, обстеження та в інші форми, визначені законом.

26 квітня 2017 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 295, якою затвердив Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю.

Пунктом 2 вказаного Порядку встановлено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.

Встановлено, що 15 січня 2018 року ОСОБА_1 звернулася на гарячу лінію Рівненської обласної державної адміністрації з проханням допомогти вирішити їй проблему та надати їй роз'яснення щодо правомірності дій керівництва Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області стосовно скорочення штату. ОСОБА_2 звернулась на гарячу лінію Рівненської обласної державної адміністрації 15 січня 2018 року з питання реорганізації в Управлінні виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Рівненській області, за наслідками якої під скорочення попало 50-60 осіб, які, на її думку, були несвоєчасно повідомлені, в тому числі і вона, тому вважає це порушенням законодавства про працю і просить вищевказану інформацію взяти до уваги та провести перевірку правомірності дій керівництва щодо скорочення працівників. Зазначені звернення були передані на опрацювання Управлінню Держпраці у Рівненській області.

Отже, вищевказані особи безпосередньо до Управління Держпраці у Рівненській області із будь-якими заявами, скаргами щодо порушення стосовно них законодавства про працю не зверталися, при цьому, підстави для проведення інспекційних відвідувань визначені п.5 вказаного Порядку, пп.1 якого встановлено, що інспекційні відвідування проводяться за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю.

Разом з тим, в даному випадку, працівники ОСОБА_1 та ОСОБА_2, звернувшись із скаргою не за призначенням, все одно очікували результату за наслідками своїх звернень незалежно від того, який орган державної влади буде розглядати ці звернення.

Відтак, з врахуванням викладеного, звернення вищевказаних громадян на гарячу лінію Рівненської ОДА з приводу порушень законодавства про працю слід вважати правовою підставою для проведення інспекційного відвідування в розумінні пп.1 п.5 Порядку.

Однак, наявність однієї правової підстави для проведення інспекційного відвідування без дотримання інших процедурних особливостей здійснення державного контролю, які є обов'язковими, ще не свідчить про правомірність його проведення.

Встановлено, що ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду про відкриття провадження у справі та призначення справи до судового розгляду від 27 лютого 2018 у відповідача були витребувані документи, які стали підставою для проведення інспекційного відвідування, зокрема, в період часу з 16.01.2018 по 22.01.2018 у строк до 21.03.2018. Але ні у встановлений судом строк, ні в подальшому, відповідачем не наданий повний обсяг документів на підтвердження проведення вказаного заходу контролю, зокрема, не наданий наказ № 28 від 15 січня 2018 року, на підставі якого було видане направлення на інспекційне відвідування від 15 січня 2018 року №28-н/09-27.

Твердження відповідача про те, що ст.3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03.11.2016 №1728-VIII, яка передбачає погодження Державної регуляторної служби України на перевірку, не поширюється на Управління Держпраці у Рівненській області є неприйнятними, зважаючи на наступне.

Статтею 6 вказаного Закону визначено, що його дія не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органами, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ч.1 ст.7 цього ж Закону, цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та діє до 31 грудня 2018 року включно.

Перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляд) (контролю) у сфері господарської діяльності», в якому є і Держпраця та її територіальні органи, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №1104 18.12.2017. Зазначена постанова опублікована в газеті «Урядовий кур'єр» 23.02.2018 №38, отже, з врахуванням ч.1 ст.7 Закону №1728, набрала чинності 24.02.2018.

Оскільки інспекційне відвідування проведене в період з 16 по 22 січня 2018 року, а Перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляд) (контролю) у сфері господарської діяльності» набрав чинності лише 24.02.2018, то відповідно, інспекційне відвідування є позаплановим заходом і на нього поширюється дія ст.3 Закону №1728.

Частиною 2 статті 3 Закону №1728 встановлено, що до 31 грудня 2018 року позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Таким чином, крім наявності підстав для проведення інспекційного відвідування, таке відвідування у вказаному періоді мало бути погоджене Державною регуляторною службою.

Однак, позаплановий захід відповідачем у встановленому законом порядку погоджений не був, тому суд першої інстанції зробив вірний висновок про протиправність дій відповідача щодо проведення інспекційного відвідування в період з 16.01.2018 по 22.01.2018.

В той же час, вимога позивача про визнання протиправними дій відповідача по складанню акту інспекційного відвідування від 22.01.2018 №01А/04-17, є безпідставною з огляду на таке.

Так, приписами ст.5 Закону №1728 встановлено, що суб'єкт господарювання перед проведенням позапланового заходу державного нагляду (контролю) ознайомлюється з погодженням Державної регуляторної служби на проведення такого заходу з наданням йому копії відповідного документа.

Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) для проведення заходів державного нагляду (контролю), якщо їм не пред'явлено погодження, передбачене статтею 3 цього Закону.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем було допущено посадових осіб контролюючого органу до проведення інспекційного відвідування.

В силу вимог п.19 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складається акт.

Отже у відповідача, за наслідками здійснення інспекційного відвідування, виникає обов'язок щодо складання акту, тому в даному випадку дії відповідача повністю відповідають вимогам чинного законодавства, в зв'язку з чим, підстави для визнання його дій протиправними при складанні акту відсутні.

З приводу винесення відповідачем припису про усунення виявлених порушень та постанови про накладення штрафу, суд зазначає наступне.

Згідно із нормами того ж п.19 Порядку, за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, крім акту, у разі виявлення порушень законодавства про працю складається і припис про їх усунення.

Пунктами 20, 21 Порядку встановлено, що акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об'єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акту залишається в об'єкта відвідування.

За правилами п.п.23, 24 Порядку, припис є обов'язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об'єктом відвідування порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

Припис вноситься об'єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а в разі наявності зауважень - наступного дня після їх розгляду.

Із викладеного слідує, що в разі відсутності зауважень до акту, припис може бути винесений як в останній день інспекційного відвідування, так і протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання).

Разом з тим, п.24 Порядку містить застереження щодо строків винесення припису за наявності зауважень до акту перевірки.

Крім того, п.27 Порядку також зазначає, що у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об'єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.

За змістом п.28 Порядку, у разі виконання припису в установлений у ньому строк, заходи до притягнення об'єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються.

Матеріалами справи підтверджується, що позивач не погодився із викладеною в акті інспекційного відвідування інформацією та 25.01.2018 за №05-15/222 подав відповідачу свої заперечення.

30.01.2018 відповідач розглянув вказані заперечення та надав позивачу відповідь на заперечення за №04-08/525.

Отже, враховуючи вимоги п.п.24, 27 Порядку, припис про усунення виявлених порушень мав би бути винесений відповідачем наступного дня після розгляду заперечення, тобто 31.01.2018. Однак, відповідачем, припис винесений 22.01.2018, що є порушенням положення п.24 Порядку.

Форма акту інспекційного відвідування затверджена наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017 №1338. При цьому вказана форма акту не містить будь-якої примітки для викладення застереження щодо наявності чи відсутності зауважень зі сторони об'єкта відвідування, а містить лише місце для підпису із зазначенням прізвища, імя та по батькові об'єкта відвідування та дати підписання. Отже, позивач був позбавлений можливості підписати акт відвідування із застереженням щодо наявності зауважень.

Разом з тим, форма акту містить зміст положення п.21 Порядку щодо строків подання зауважень до акту, а також вказівку на те, що зауваження подають окремо, що і було фактично здійснено позивачем.

Зважаючи на те, що припис містить вказівки зобов'язального характеру та є обов'язковим до виконання, а також те, що невиконання припису у визначений ним строк тягне за собою негативні наслідки для суб'єкта, відносно якого він винесений, у вигляді накладення штрафу, суд першої інстанції вірно вийшов за межі позовних вимог та з'ясував правомірність винесеного припису від 22.01.2018 №01П/04-17/01А.

Твердження апелянта про те, що припис позивачем не оскаржувався, а тому є чинним спростовуються наступним.

Встановлено та зазначено вище по тексту рішення, що 29.01.2018 позивачем направлений лист №15-05/256 про оскарження припису про усунення виявлений порушень №01П/04-17/01А від 22.01.18.

23.02.2018 листом за №04-09/1006, Управління Держпраці у Рівненській області надало відповідь по вищезазначеній скарзі.

Згідно із п.30 Порядку, припис або вимога інспектора праці можуть бути оскаржені у 10-денний строк з дати їх отримання до керівника або заступника керівника відповідного територіального органу Держпраці.

В подальшому, позивачем 06.03.2018 листом за №05-15-578 припис оскаржений до Державної служби України з питань праці.

Відповідно до абзацу 3 пункту 30 Порядку, подання в установлений строк скарги тимчасово припиняє виконання припису або вимоги.

В той же час, суд повторює, що у разі виконання припису в установлений у ньому строк, заходи до притягнення об'єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються.

Отже, станом на час винесення постанови про накладення штрафу від 06.02.2018, виконання припису було тимчасово припинено в зв'язку з його оскарженням. При цьому, оскільки приписом вимагається усунути виявлені недоліки у визначений строк, однак, такий припис був тимчасово припинений в силу його оскарження, то підстав для його виконання у позивача не було, а відтак і правові підстави прийняття заходів відповідальності за його невиконання у вигляді постанови про накладення штрафу відсутні.

Окрім цього, обставини з приводу встановлених порушень під час інспекційного відвідування в період з 16 по 22 січня 2018 року встановлені постановою Рівненського міського суду, яка набрала законної сили.

Згідно з ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про часткове задоволення позовних вимог, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.

Керуючись статтями 229, 241, 250, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу управління Держпраці у Рівненській області - залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 21 травня 2018 року в справі № 817/518/18 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

На постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. П. Нос
судді Р. В. Кухтей
Я. С. Попко
Повне судове рішення складено 03 грудня 2018 року.