Справа № 826/5639/18
Суддя: Мєзєнцев Євген Ігорович
Дата ухвалення: 2018-12-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/5639/18 Суддя (судді) першої інстанції: Григорович П.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: судді-доповідача Мєзєнцева Є.І., суддів - Файдюка В.В., Чаку Є.В., при секретарі Войтковській Ю.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національного банку України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2018 року у справі за адміністративним позовом Національного банку України (представник Бойко С.М., довіреність №18-0014/19796 від 06.04.2018 року) до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (представник Шевченко Ю.А., довіреність №27-26503/17) про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ :

Національний банк України звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб про:

- визнання протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 30.08.2017 № 3816 «Про внесення змін до Порядку здійснення та розрахунку витрат Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на утримання та продаж заставленого майна»;

- зобов'язання Фонду гарантування вкладів фізичних осіб невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання протиправним та нечинним рішення виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 30.08.2017 № 3816 «Про внесення змін до Порядку здійснення та розрахунку витрат Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на утримання та продаж заставленого майна», у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

В апеляційній скарзі Національний банк України, посилаючись на неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представником відповідача було надано до суду відзив на апеляційну скаргу, за змістом якого зазначено, що на Фонд покладено функції з управління майном банків, що ліквідуються Фондом, а також не встановлено обмежень щодо прийняття Фондом нормативно-правових актів із зазначенням питань, зокрема щодо здійснення та розрахунку витрат Фонду на утримання та продаж майна , у тому числі заставленого, а тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги.

Представник позивача у судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив скасувати оскаржуване судове рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив відмовити у її задоволенні, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням виконавчої дирекції Фонду від 11.02.2016 № 138 затверджено Порядок здійснення та розрахунку витрат Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на утримання та продаж заставленого майна (далі також - Порядок), яке визначає порядок здійснення розрахунку витрат Фонду (який діє безпосередньо або через уповноважену особу Фонду) від імені неплатоспроможного банку на утримання та продаж заставленого майна, що утримується Фондом як ліквідатором, відповідно до вимог частини третьої статті 52 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі також - витрати Фонду).

Так, пунктом 1 розділу II Порядку закріплювалось, що витрати Фонду, що відшкодовуються заставодержателем, включають прямі та непрямі витрати Фонду.

Абзацом 1 пункту 2 розділу II Порядку визначалось, що рівень витрат Фонду, що відшкодовуються заставодержателем, залежить від виду заставленого майна неплатоспроможного банку або банку, що ліквідується, яке реалізується, зокрема при реалізації майна неплатоспроможного банку або банку, що ліквідується, у вигляді нерухомого майна рівень витрат Фонду, які відшкодовуються заставодержателем, становить 3 відсотки від суми його реалізації.

Також, пунктом 3 розділу II Порядку закріплювалось, що при реалізації прав вимоги за заборгованістю за наданими банком, віднесеним до категорії неплатоспроможних або таким, що ліквідується, кредитами рівень витрат Фонду, що відшкодовуються заставодержателем, становить 1,5 відсотка від суми їх реалізації.

Разом з тим, виконавчою дирекцією Фонду було прийняте спірне рішення від 30.08.2017 № 3816 «Про внесення змін до Порядку здійснення та розрахунку витрат Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на утримання та продаж заставленого майна», яким внесені до розділу II Порядку наступні зміни: 1) абзац перший пункту 1 викладений в такій редакції: « 1. Витрати Фонду, що відшкодовуються Фонду, включають прямі та непрямі витрати Фонду, зокрема:»; 2) у пункті 2: абзац перший викладений в такій редакції: « 2. Рівень витрат Фонду, що відшкодовуються Фонду, залежить від виду заставленого майна неплатоспроможного банку або банку, що ліквідується, яке реалізується, а саме:»; в абзаці першому підпункту 1 цифру та слово « 3 відсотки» замінено цифрами та словом « 7,0 відсотків»; 3) у підпункті 3 цифри та слово « 1,5 відсотка» замінено цифрою та словом « 7 відсотків».

Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з даною позовною заявою про визнання його нечинним.

Відповідно до частини другої статті 6 та частини другої статті 19 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про Національний банку України» Національний банк України є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України.

За приписами частини першої статті 51, частини першої статті 6 та пункту 3 частини першої статті 7 зазначеного Закону, одержання прибутку не є метою діяльності Національного банку. Відповідно до Конституції України основною функцією Національного банку є забезпечення стабільності грошової одиниці України. Національний банк виконує такі функції, окрім іншого, виступає кредитором останньої інстанції для банків і організує систему рефінансування.

Відповідно до статті 73 Закону України «Про Національний банку України», Національний банк має переважне і безумовне право задовольняти будь-яку основану на здійсненому рефінансуванні банку вимогу, оформлену у встановленому законом порядку, за якою настав строк погашення (частина перша).

Переважне і безумовне право реалізується Національним банком шляхом списання у безспірному порядку заборгованості з рахунків банку і відчуження майна, що перебуває у заставі як забезпечення вимог Національного банку, та задоволення вимог за рахунок чистого доходу від їх відчуження. Національний банк здійснює відчуження майна, набутого у власність, у рахунок погашення боргу за наданими банкам кредитами для підтримки ліквідності у визначеному ним порядку, без погодження з іншими органами державної влади (частина друга).

Національний банк України також застосовує право безспірного списання коштів з кореспондентського рахунку банку на користь Фонду гарантування вкладів фізичних осіб у разі звернення Фонду в порядку, встановленому Законом України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (частина третя).

Частини перша і друга цієї статті не поширюються на банки, віднесені до категорії неплатоспроможних, які виводяться Фондом з ринку відповідно до Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (частина четверта).

Разом з тим, правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд), порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами, а також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків встановлюються Законом України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі також - Закон).

Частиною третьою статті 1 Закону закріплено, що відносини, що виникають у зв'язку із створенням і функціонуванням системи гарантування вкладів фізичних осіб, виведенням неплатоспроможних банків з ринку та ліквідації банків, регулюються цим Законом, іншими законами України, нормативно-правовими актами Фонду та Національного банку України.

Відповідно до частини першої, третьої, сьомої статті 3 Закону, Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків у випадках, встановлених цим Законом. Фонд є установою, що не має на меті отримання прибутку.

Органи державної влади та Національний банк України не мають права втручатися в діяльність Фонду щодо реалізації законодавчо закріплених за ним функцій і повноважень. Взаємодія Фонду з Національним банком України та органами державної влади здійснюється в межах, визначених цим Законом, іншими актами законодавства.

Згідно з частиною першою, пунктами 8, 11, частини другої статті 4 Закону, основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.

На виконання свого основного завдання Фонд у порядку, передбаченому цим Законом, здійснює такі функції, зокрема: здійснює процедуру виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організовує відчуження всіх або частини активів і зобов'язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку; здійснює аналіз фінансового стану банків з метою виявлення ризиків у їхній діяльності та прогнозування потенційних витрат Фонду на виведення неплатоспроможних банків з ринку та відшкодування коштів вкладникам.

Статтею 6 Закону закріплено, що у межах своїх функцій та повноважень Фонд здійснює нормативне регулювання системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд приймає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами. Нормативно-правові акти Фонду підлягають державній реєстрації в порядку, встановленому законодавством.

Нормативно-правові акти Фонду приймає Виконавча дирекція Фонду (пункт 10 частини першої статті 12 Закону). Виконавча дирекція Фонду приймає рішення з інших питань, що випливають із цього Закону, мети діяльності Фонду, які не належать до компетенції адміністративної ради Фонду (частина шоста статті 12 Закону).

Відповідно до статі 20 Закону, Фонд є єдиним розпорядником коштів, акумульованих у процесі його діяльності.

Кошти Фонду не включаються до Державного бюджету України, не підлягають вилученню і можуть використовуватися Фондом виключно для, окрім іншого, покриття витрат, пов'язаних з виконанням покладених на Фонд функцій та повноважень, зокрема, пов'язаних з процедурою виведення неплатоспроможного банку з ринку, у межах кошторису витрат Фонду, затвердженого адміністративною радою Фонду, у тому числі витрат Фонду, передбачених частиною восьмою статті 39 цього Закону.

Фонд безпосередньо або шляхом делегування повноважень уповноваженій особі Фонду з дня початку процедури ліквідації банку здійснює такі повноваження, зокрема: здійснює повноваження органів управління банку; приймає в управління майно (у тому числі кошти) банку, вживає заходів щодо забезпечення його збереження, формує ліквідаційну масу, виконує функції з управління та продає майно банку (пункти 1, 2 частини першої статті 48 Закону).

Таким чином, саме на Фонд Законом покладено функції з управління майном банків, що ліквідуються. При цьому, Законом не встановлено обмежень щодо прийняття Фондом нормативно-правових актів зі вказаного питання.

Відповідно до частини третьої статті 52 Закону, у разі продажу Фондом заставленого майна (активів) кошти, отримані від реалізації такого майна (активів), спрямовуються на погашення вимог заставодержателя у розмірі не більше основної суми заборгованості за забезпеченим таким майном (активами) зобов'язанням разом з нарахованими процентами після відшкодування Фонду витрат на утримання та продаж такого майна. Решта коштів включається до ліквідаційної маси банку.

При цьому, частиною другою статті 52 Закону визначено, що оплата витрат, пов'язаних із здійсненням ліквідації, проводиться позачергово протягом усієї процедури ліквідації банку в межах кошторису витрат, затвердженого Фондом. До цих витрат, зокрема, належать: 1) витрати на опублікування оголошення про ліквідацію банку, відкликання банківської ліцензії та інформації про продаж майна (активів) банку; 2) витрати, пов'язані з утриманням і збереженням майна (активів) банку; 3) витрати на проведення оцінки та продажу майна (активів) банку; 4) витрати на проведення аудиту; 5) витрати на оплату послуг осіб, залучених Фондом для забезпечення здійснення покладених на Фонд повноважень; 6) витрати на виплату вихідної допомоги звільненим працівникам банку.

Разом з тим, Законом не встановлено конкретного (граничного) розміру зазначених витрат, які підлягають та можуть бути оплачені Фонду, як і не визначено їх фактичного розміру.

Враховуючи зазначене, відповідно до пункту 10 частини першої статті 12 Закону, з метою реалізації вимог абзацу другого частини третьої статті 52 Закону, виконавча дирекція Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, рішенням від 11.02.2016 № 138 затвердила Порядок здійснення та розрахунку витрат Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на утримання та продаж заставленого майна, яким, у тому числі, визначила рівень витрат Фонду, що відшкодовуються. Зазначений Порядок позивачем не оскаржувався, встановлені у ньому розміри витрат були рекомендовані до затвердження. При цьому, обов'язку погодження вказаного Порядку або встановлення рівня витрат Фонду, що відшкодовуються, законодавчо не закріплено, відповідно, відсутній обов'язок погодження внесення змін до Порядку (у тому числі, зміни рівня витрат Фонду, що відшкодовуються). Зазначене спростовує доводи позивача про протиправність спірного рішення у зв'язку з відсутністю погодження Національного банку на його прийняття.

Разом з тим, як вбачається зі змісту висновку юридичного департаменту Міністерства юстиції України за результатами проведення юридичної експертизи проекту нормативно-правового акта, спірний проект рішення погоджений без зауважень, оскільки: відповідає Конституції України; відповідає актам вищої юридичної сили; узгоджується з іншими актами, що мають таку саму юридичну силу; відповідає вимогам нормопроектувальної техніки; у проекті відсутні норми, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень. Також, зі змісту висновку щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини вбачається, що спірний проект рішення відповідає зазначеній Конвенції та практиці Європейського суду з прав людини.

Зазначені висновки спростовують доводи позивача про протиправність спірного рішення та невідповідність його нормам національного законодавства, Конвенції та практиці Європейського суду з прав людини.

Суд не бере до уваги доводи позивача стосовно того, що збільшення спірним рішенням витрат у відсотковому значенні з власної ініціативи Фонду призводить до недоотримання Національним банком коштів від реалізації майна (активів) банків, що ліквідуються, що призводить до неповернення кредитів та втручання у виконання Національним банком функцій, передбачених Конституцією України та Законом України «Про Національний банк України», оскільки, всупереч вимог статей 72-77 Кодексу адміністративного судочинства України, позивачем не було надано жодних доказів, які б підтвердили факт недоотримання Національним банком коштів від реалізації майна (активів) банків, що ліквідуються та/або неповернення кредитів, у зв'язку з чим, відсутні будь-які докази обмеження права Національного банку «мирно володіти майном» і позбавлення його майна без будь-якої компенсації з боку Фонду.

Відповідно до частини першої та другої статті 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 2 Кодекс адміністративного судочинства України закріплено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За змістом пункту 1 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Згідно з частиною першою, другою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, метою та завданням адміністративного судочинства, зокрема, є захист та поновлення порушених прав, свобод та охоронюваних законом інтересів особи, яка звернулась з відповідним позовом до суду. Тобто, лише порушене право підлягає захисту, а не ті права та інтереси які, можливо, у майбутньому будуть порушені.

Виходячи зі змісту статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

З аналізу вказаних норм вбачається, що публічно-правовим спором за Кодексом адміністративного судочинства України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій. Разом з тим, за змістом наведених норм Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства України судова юрисдикція поширюється не загалом на всі суспільні відносини, а лише на такі, що врегульовані нормами права, тобто на правовідносини. У свою чергу, неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах, а точніше вже порушене, а не ті права та інтереси які, можливо, у майбутньому будуть порушені.

Натомість, позивачем не наведено, а судом не встановлено порушеного права позивача. При цьому, рішення суду не може бути прийнято на майбутнє, не може ґрунтуватися на припущеннях та домислах, котрі на момент ухвалення рішення ще не відбулись, оскільки таке рішення суперечитиме законодавчо визначеним принципам і завданням адміністративного судочинства.

За наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що заявлені позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 308, 310, 312, 316, 321, 322, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Національного банку України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 вересня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

суддя В.В.Файдюк

суддя Є.В.Чаку