Справа № 806/1646/18
Суддя: Іваненко Т.В.
Дата ухвалення: 2018-11-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/1646/18

Головуючий у 1-й інстанції: Нагірняк Микола Федорович

Суддя-доповідач: Іваненко Т.В.

29 листопада 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Іваненко Т.В.

суддів: Франовської К.С. Кузьменко Л.В.

за участю:

секретаря судового засідання: Бондаренко С.А.,

представника відповідача Петренко О.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року (місце ухвалення рішення - м. Житомир, дата складання повного тексту не зазначена) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання розглянути клопотання та передати в оренду земельну ділянку,

В С Т А Н О В И В :

В березні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просив:

- визнати бездіяльність протиправною Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо не розгляду клопотання ОСОБА_3 від 02 березня 2018 року;

- зобов'язати відповідача розглянути клопотання ОСОБА_3 від 02 березня 2018 року та передати в оренду земельну ділянку за кадастровим номером НОМЕР_1 площею 10,0981 га для сінокосіння терміном на 49 років на території Брусилівського району Житомирської області.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року в задоволенні позову ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання бездіяльність протиправною, зобов'язання розглянути клопотання та передати в оренду земельну ділянку відмолено в повному обсязі.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

В апеляційній скарзі позивач зазначає, що він звернувся з клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про надання в оренду терміном на 49 років земельної ділянки для сінокосіння, відповідь на його адресу за клопотанням не надходила. Посилається на те, що на земельні ділянки, на який зроблено проект землеустрою на підставі якого присвоєння кадастровий номер - проекти не розробляються.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення. Зазначає, що позивач не звертався до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про отримання дозволу на земельну ділянку, проект не розробляв, посилання позивача на те, що земельна ділянка має кадастровий номер, а отже є проект, не відповідають дійсності так як кадастровий номер присвоєний у зв'язку з інвентаризацію земель Брусиловського району, тобто розроблялася технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель.

Позивач в судове засідання не з'явився, про час, дату та місце слухання справи повідомлений своєчасно та належним чином, про причини неявки суд не повідомив.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечує щодо задоволення вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, судова колегія вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з огляду на таке.

Судом встановлено, що ОСОБА_4 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з клопотанням від 26.02.2018, яке зареєстроване в Головному управлінні Держгеокадастру у Житомирській області 02.03.18 за вх. №1618/0/21-18, в якому просив надати в оренду терміном на 49 років для сінокосіння земельну ділянку площею 10,0981 га за кадастровим номером НОМЕР_1, яка розташована на території Брусилівського району Житомирської області. В клопотанні позивач також зазначив, що проект землеустрою зазначеної ділянки знаходиться в Брусилівському районному відділі Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області, а також додав до клопотання копію паспорту, копію ідентифікаційного коду та інформацію з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (а.с.7).

Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області листом від 30.03.2018 №Г-1618/0-1748/0/22-18 відмовило ОСОБА_3 в задоволенні клопотання. Відмова мотивована тим, що відповідно до ст. 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання). Відповідно до листа відділу у Брусилівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 26.03.2018 № 12/309-18-0.22, вказаний у клопотанні проект землеустрою у відділі у Брусилівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області не перебуває. У зв'язку з відсутністю проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області відмовило позивачу в задоволенні клопотання (а.с.23,24,25).

Відмовляючи в задоволенні позову ОСОБА_3, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність проекту землеустрою щодо відведення в оренду позивачу спірної земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_1 виключає можливість прийняття відповідачем рішення про передачу такої земельної ділянки в оренду з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання. Рішення відповідача щодо клопотання позивача узгоджується із вимогами чинного земельного законодавства.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

У спірних правовідносинах, з огляду на Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року №15 та Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №333 від 29.09.2016 року, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 року за №1391/29521, територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане є Головне управління Держгеокадастру в області.

Головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством (пп.13 п.4 Положення).

Відтак, до повноважень відповідача, як територіального органу Держгеокадастру, належить розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення на території Житомирської області.

До земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Відповідно до ч. 1 ст. 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Згідно з ч. 2 ст. 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами 2, 3 статті 134 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 134 ЗК України (у редакції станом на 2015 рік, коли відповідача на підставі судового рішення зобов'язано провести земельні торги щодо спірної земельної ділянки) передбачено випадки, коли земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах), зокрема, у разі передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, для городництва.

Таким чином, з аналізу наведених норм можна дійти висновку, що не підлягають продажу за результатами проведення земельних торгів права оренди земельної ділянки у разі надання такої земельної ділянки у випадках, визначених Земельним Кодексом України, в тому числі надання земельної ділянки громадянину для сінокосіння.

Колегія суддів звертає увагу, що в наданні зазначеного дозволу ОСОБА_5 відмовлено з підстав відсутності розробленого проекту землеустрою щодо відведення вказаної ділянки саме позивачу в оренду.

Скаржник вказує, що такий проект виготовлений і знаходиться в структурному територіальному підрозділі відповідача ( Брусилівському).

Як встановлено судом, позивач просить надати йому в оренду конкретну земельну ділянку, яка сформована і має кадастровий номер.

За чинним законодавством, землі, не сформовані у земельні ділянки, не є нерухомим майном, і право на них не підлягає державній реєстрації. Тому землі, зазначені у підпункті «б» пункту 3, підпунктах «в», «г» пункту 4 Розділу ІІ Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо розмежування земель державної та комунальної власності», не сформовані у земельні ділянки, вважаються державною власністю чи власністю відповідних територіальних громад з часу набрання чинності цими положеннями, а саме - з 1 січня 2013 року. Об'єктами нерухомого майна будуть земельні ділянки, сформовані в установленому порядку за рахунок вказаних земель.

Відповідно до частини першої статті 79-1 Земельного кодексу України: «формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру». Одним із засобів формування земельних ділянок, згідно із абзацом другим частини другої вказаної статті є відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.

Відповідно до частини сьомої статті 118, частини третьої статті 123 Земельного кодексу України розробка проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок здійснюється за дозволами, які надаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, які розпоряджаються відповідними землями. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не може вважатись розпорядженням земельною ділянкою, оскільки на час надання такого дозволу земельна ділянка ще не сформована.

Відтак, оскільки клопотання позивача містить прохання про передачу в оренду конкретної земельної ділянки, яка є сформованою і має кадастровий номер, відповідач повинен був розглянути клопотання , і з урахуванням наведеного прийняти відповідне рішення.

Щодо змісту та форми рішення суб'єкта владних повноважень, то суд апеляційної інстанції звертає увагу на наступне.

У частині 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Для порівняння, у частині 9 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про передачу в оренду або про відмову у передачі в оренду земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про передачу в оренду або про відмову у передачі в оренду земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, незважаючи на надіслання заявнику листа про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Тож, Лист відповідача №Г-1618/0-1748/0/22-18 від 30 березня 2018 року у відповідь на клопотання ОСОБА_3 про відведення земельної ділянки в оренду за змістом та формою не може вважатись «відмовою» у розумінні чинного земельного законодавства.

Відповідно до п. 4 ч. 1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині 6 статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про передачу або рішення про відмову у передачі в оренду земельної ділянки.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції допущено порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нової постанови про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання розглянути клопотання та передати в оренду земельну ділянку скасувати.

Прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги частково.

Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо нерозгляду клопотання ОСОБА_3 від 02.03.2018р.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області розглянути клопотання ОСОБА_3 від 02.03.2018р. та прийняти відповідне рішення, яке оформити розпорядчим індивідуальним правовим актом.

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 04 грудня 2018 року.

Головуючий Іваненко Т.В.

Судді Франовська К.С. Кузьменко Л.В.