Справа № 504/4148/16-а
Суддя: Білоус О.В.
Дата ухвалення: 2018-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 листопада 2018 року

Київ

справа №504/4148/16-а

адміністративні провадження №К/9901/22716/18; К/9901/22719/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білоуса О.В.,

суддів - Бевзенка В.М., Желтобрюх І.Л.,

за участю секретаря судового засідання Носенко Л.О.,

осіб, які подали касаційні скарги ОСОБА_2 та ОСОБА_3,

представника відповідача Гєрбєй Д.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги депутатів Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 на постанову Комінтернівського районного суду Одеської області від 29 березня 2017 року (головуючий суддя Добров П.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року (головуючий суддя Бойко А.В., судді - Димерлій О.О., Єщенко О.В.) у справі за адміністративним позовом депутатів Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_2 до Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області про визнання дій протиправними, визнання незаконними та скасування рішень,

У С Т А Н О В И В:

У грудні 2016 року депутати Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_2 звернулися до Комінтернівського районного суду Одеської області з адміністративним позовом до Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог згідно заяви від 3 березня 2017 року, просили суд: визнати протиправними дії Сичавської сільської ради щодо початку процедури добровільного об'єднання територіальних громад та делегування представників; визнати незаконним та скасувати рішення Сичавської сільської ради від 3 листопада 2016 року №122-VІІ «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи»; визнати незаконним та скасувати рішення Сичавської сільської ради від 17 листопада 2016 року №134-VІІ «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад»; визнати незаконним та скасувати рішення Сичавської сільської ради від 27 лютого 2017 року №166- VІІ «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Постановою Комінтернівського районного суду Одеської області від 29 березня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог депутатів Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_2, дійшов висновку про їх безпідставність, оскільки під час розгляду справи відповідачем доведено, що приймаючи оскаржувані рішення, останній діяв у відповідності до вимог Регламенту Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області, затвердженого рішенням від 27 листопада 2015 року та Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року рішення суду першої інстанції змінено, з підстав викладених в мотивувальній частині, залишивши позов без задоволення.

Суд апеляційної інстанції, змінюючи рішення суду першої інстанції в мотивувальній частині та залишаючи позов без задоволення, виходив з того, що Комінтернівський районний суд Одеської області правильно по суті вирішив спір, однак допустив помилкове застосування норм права, зокрема, в частині висновку про терміновість вирішення питання про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи, та доведення відповідачем обґрунтованості винесення його на розгляд позачергової сесії Сичавської сільської ради, яка відбулася 3 листопада 2016 року.

Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, депутати Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_2 та громадянка ОСОБА_3 звернулися до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просили рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 7 та 27 липня 2017 року відкрито касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами.

Справу згідно з Протоколами автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 лютого 2018 року передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

ОСОБА_2 та ОСОБА_3 у судовому засіданні вимоги касаційних скарг підтримали та просили судові рішення першої та апеляційної інстанцій скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Представник відповідача заперечив проти задоволення касаційних скарг, просив відмовити у їх задоволенні, а судові рішення попередніх інстанцій залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які подали касаційні скарги, представника відповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційних скарг та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційних скарг.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно частини першої статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні": сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

За приписами підпункту 4 пункту "а" частини першої статті 38 вказаного Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Пунктом 30 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно частини другої статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

За приписами статті 11 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об'єднаннями громадян.

Статтею 15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об'єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

З аналізу наведених норм чинного законодавства вбачається, що питання звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади може бути вирішено на пленарних засіданнях відповідної ради.

Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. При цьому, депутат місцевої ради не уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Конституційний Суд України в рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 вирішив, що поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Також, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

На підставі викладеного та з урахуванням приписів статей 2, 6, 11 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року), колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Повідомлені депутатами Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_2 у позовній заяві та касаційній скарзі обставини не вказують на порушення їх конкретних індивідуальних прав при прийнятті відповідачем спірних рішень.

Також, посилаючись на частину першу статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року), якою передбачено, що сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково, крім випадків, передбачених цим Кодексом, до суду касаційної інстанції звернулася зі скаргою ОСОБА_3

У скарзі посилалась на те, що судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді цієї справи неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, просила рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Разом з тим, не у касаційні скарзі, а ні у судовому засіданні ОСОБА_3 не доведено яким чином, прийняті Сичавською сільською радою Лиманського району Одеської області рішення: від 3 листопада 2016 року №122-VІІ «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи»; від 17 листопада 2016 року №134-VІІ «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад»; від 27 лютого 2017 року №166-VІІ «Про добровільне об'єднання територіальних громад» порушують її права, як жителя іншого населенного пункту, який не відноситься до Сичавської територіальної громади.

Згідно статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

З огляду на викладене, враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, Верховний Суд на підставі статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України вважає, що судові рішення попередніх інстанцій у цій справі необхідно скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційні скарги депутатів Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 задовольнити частково.

Постанову Комінтернівського районного суду Одеської області від 29 березня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову депутатів Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_2 до Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області про визнання дій протиправними, визнання незаконними та скасування рішень відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 27 листопада 2018 року.

Суддя-доповідач О.В.Білоус

Судді В.М.Бевзенко

І.Л.Желтобрюх