Справа № 826/3351/17
Суддя: Кузьменко В.А.
Дата ухвалення: 2018-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

14 листопада 2018 року справа №826/3351/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Кузьменка В.А., суддів Арсірія Р.О., Огурцова О.П., за участю секретаря Яцюти М.С. та представників:

позивача: Скиби В.Д.;

відповідача: Божка В.Г.

розглянувши у судовому засіданні адміністративну справу

за позовомПублічного акціонерного товариства "Київгаз" (далі по тексту - позивач, ПАТ "Київгаз")
доКабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач, КМУ)
про1) визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не врегулювання питання покриття розбіжностей в об'ємах природного газу між встановленими нормами та фактичним споживанням населенням міста Києва в розмірі 23 428,9 тис. м3, які виникли внаслідок визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників"; 2) зобов'язання Кабінету Міністрів України протягом п'ятнадцяти календарних днів з моменту набуття чинності рішенням суду видати відповідне розпорядження про покриття розбіжностей в об'ємах природного газу між встановленими нормами та фактичним споживанням населенням міста Києва в розмірі 23 428,9 тис. м3, які були спожиті протягом дії постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників"
На підставі частини третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 14 листопада 2018 року проголошено вступну та резолютивну частини рішення (скорочене рішення).

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва, оскільки вважає протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не врегулювання питання покриття розбіжностей в об'ємах природного газу між встановленими нормами та фактичним споживанням населенням міста Києва в розмірі 23 428,9 тис. м3, які виникли внаслідок зменшення норм споживання природного газу відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників", у зв'язку з тим, що постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2015 року у справі №826/16447/15 вказану постанову визнано незаконною та нечинною з моменту прийняття.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 березня 2017 року відкрито провадження у адміністративній справі №826/3351/17, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Відповідач подав до суду письмові заперечення на адміністративний позов, які обґрунтовуються наступним: чинне законодавство не містить правових норм, які передбачають обов'язок Кабінету Міністрів України приймати нормативно-правові акти щодо врегулювання розбіжностей в об'ємах природного газу між встановленими нормами та фактичним споживанням; процедура здійснення постачальниками природного газу перерахунків обсягів природного газу та процедура зведення балансів минулих періодів, не можуть бути передбачені чинним законодавством оскільки будуть суперечити нормам Третього енергетичного пакету Європейського союзу; зобов'язання Кабінету Міністрів України протягом п'ятнадцяти календарних днів з моменту набуття чинності рішенням суду видати відповідне розпорядження про покриття розбіжностей в об'ємах природного газу, є втручанням у його дискреційні повноваження, а тому суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу.

Позивач також подавав уточнену позовну заяву від 08 листопада 2017 року, однак, у зв'язку із її невідповідністю вимогам Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 14 листопада 2018 року представник позивач просив розглядати позовні вимоги згідно первісного позову, а тому суд на підставі частини сьомої статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України зазначає в судовому рішенні про те, що відповідна заява не приймається до розгляду та повертається заявникові.

В судовому засіданні 14 листопада 2018 року представник позивача позовні вимоги підтримав, представник відповідача проти позову заперечив.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва звертає увагу на наступне.

Судом встановлено, що ПАТ "Київгаз" до 01 липня 2015 року здійснювало діяльність з розподілу та постачання природного газу населенню міста Києва.

29 квітня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників", якою внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" від 8 червня 1996 року №619, у графі "Норма споживання" цифри "6", "9" і "18" замінено відповідно цифрами "3", "4, 5" і "9"; в абзаці першому пункту 5 приміток до норм цифру "9" замінено цифрами "4, 5".

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 вересня 2015 року у справі №826/16447/15, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року та ухвалою Вищого адміністративного суду від 28 січня 2016 року, постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" визнано незаконною та нечинною.

У свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року №204 "Про внесення змін до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 р. №409 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України" визнано такою, що втратила чинність, зокрема постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників".

Позивач зазначає, що внаслідок застосування протиправно зменшених норм споживання природного газу в порівнянні із значно більшими фактичними, населенням міста Києва спожито природного газу більше, ніж можливо виставити до оплати, відповідно до чинної протягом того періоду постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників", у зв'язку із чим в період з 06 травня 2015 року по 28 січня 2016 року з'явилась суттєва розбіжність в об'ємах протранспортованого та спожитого природного газу між встановленими нормами та фактичним споживанням, а тому Кабінет Міністрів України після скасування судом вказаної постанови, повинен врегулювати питання правового статусу обліку такого майна та покриття витрат на його транспортування та розподіл в обсязі різниці між фактичним та нормативним споживанням населенням міста Києва протягом дії постанови №237.

Окружний адміністративний суд міста Києва, вирішуючи спір по суті позовних вимог, виходить з наступних мотивів.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначається Законом України "Про Кабінет Міністрів України".

Відповідно до статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

В силу положень частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" до повноважень Кабінету Міністрів України належить зокрема забезпечення здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Частиною першою-четвертою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Правові засади функціонування ринку природного газу України визначаються Законом України "Про ринок природного газу".

Пунктами 27, 28 та 39 частини першої статті 1 Закону України "Про ринок природного газу" визначено, що постачальник природного газу це - суб'єкт господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із постачання природного газу; постачання природного газу це - господарська діяльність, що підлягає ліцензуванню і полягає в реалізації природного газу безпосередньо споживачам на підставі укладених з ними договорів; суб'єкт ринку природного газу - оператор газотранспортної системи, оператор газорозподільної системи, оператор газосховища, оператор установки LNG, замовник, оптовий продавець, оптовий покупець, постачальник, споживач.

Таким чином, ПАТ "Київгаз" є суб'єктом ринку природного газу, відповідно його діяльність з постачання природного газу регулюється з урахуванням норм Закону України "Про ринок природного газу" та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність у даній сфері суспільних відносин.

Відповідно до статті 3 Закону України "Про ринок природного газу" ринок природного газу функціонує на засадах вільної добросовісної конкуренції, крім діяльності суб'єктів природних монополій, та за принципами: 1) забезпечення високого рівня захисту прав та інтересів споживачів природного газу, у тому числі забезпечення першочергового інтересу безпеки постачання природного газу, зокрема шляхом диверсифікації джерел надходження природного газу; 2) вільної торгівлі природним газом та рівності суб'єктів ринку природного газу незалежно від держави, згідно із законодавством якої вони створені; 3) вільного вибору постачальника природного газу; 4) рівності прав на ввезення та вивезення природного газу на/з території України; 5) невтручання держави у функціонування ринку природного газу, крім випадків, коли це необхідно для усунення вад ринку або забезпечення інших загальносуспільних інтересів, за умови що таке втручання здійснюється у мінімально достатній спосіб; 6) забезпечення рівних прав на доступ до газотранспортних та газорозподільних систем, газосховищ, установки LNG; 7) недопущення та усунення обмежень конкуренції, спричинених діями суб'єктів ринку природного газу, у тому числі суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання державної форми власності; 8) додержання встановлених технічних норм та стандартів безпеки; 9) захисту навколишнього природного середовища та раціонального використання енергоресурсів; 10) відповідальності суб'єктів ринку природного газу за порушення правил діяльності на ринку природного газу та умов договорів.

Частиною третьою статті 18 Закону України "Про ринок природного газу" встановлено постачання природного газу споживачам здійснюється за умови наявності вузла обліку природного газу. Побутові споживачі у разі відсутності приладів обліку природного газу споживають природний газ за нормами, встановленими законодавством, до термінів, передбачених у частині першій статті 2 Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу".

Згідно частини першої статті 4 Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу" державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

Пунктом 6 частини третьої статті 4 Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу" передбачено, що до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать затвердження кодексів газотранспортних систем, кодексу газорозподільних систем, кодексів газосховищ та кодексу установки LNG.

У свою чергу, Кодексом газотранспортних систем, затвердженим постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року №2493 та Кодексом газорозподільних систем, затвердженим постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року №2494 не передбачено обов'язку здійснення постачальниками природного газу перерахунків обсягів природного газу та процедури зведення балансів минулих періодів.

З метою врегулювання питань, що виникли внаслідок ухвали Вищого адміністративного суду України від 28 січня 2016 року №826/16447/15, К800/49436/15, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 27 квітня 2016 року №316 "Про внесення змін до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року №203", якою внесено зміни до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року №203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників", виклавши його в такій редакції: "2. Установити, що застосування норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, затверджених пунктом 1 цієї постанови, здійснюється з 1 лютого 2016 року".

Крім того, як встановлено вище, постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року №204 "Про внесення змін до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 р. №409 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України" визнано такою, що втратила чинність, зокрема постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників".

Суд звертає увагу на те, що чинним законодавством не передбачено обов'язку Кабінету Міністрів України щодо прийняття актів організаційно-розпорядчого характеру, якими регулюються питання покриття розбіжностей в об'ємах природного газу між встановленими нормами та фактичним споживанням, та взагалі питання обліку та розпорядження природним газом.

Враховуючи викладене, судом не встановлено, а позивачем не доведено факту протиправної бездіяльності з боку Кабінету Міністрів України щодо не врегулювання питання покриття розбіжностей в об'ємах природного газу між встановленими нормами та фактичним споживанням населенням, у зв'язку із скасуванням постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників".

Крім того, суд не приймає до уваги посилання позивача на завдання відповідачем матеріальної шкоди внаслідок прийняття нормативно-правового акта, а саме постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №237 "Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників", який в подальшому визнано нечинним, оскільки врегулювання даної ситуації має вирішуватися в процесі розгляду спору про відшкодування завданої шкоди.

В частині позовних вимог про зобов'язання відповідача видати розпорядження про покриття розбіжностей в об'ємах природного газу між встановленими нормами та фактичним споживанням населенням, суд звертає увагу на наступне.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

За приписами статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

З огляду на положення Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Суд не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) відповідача поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень, вчинення дій або бездіяльності, передбаченими частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, підміняти його і перебирати на себе повноваження надані Кабінету Міністрів України Конституцією України та Законами України.

Повноваження щодо прийняття організаційно-розпорядчих актів є виключною компетенцією Кабінету Міністрів України, тобто відноситься до його дискреційних повноважень, а тому суд не може і не повинен втручатись у здійснення цих повноважень, шляхом зобов'язання прийняття відповідачем конкретного акта.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, відповідачем доведено правомірність своїх дій з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов Кабінету Міністрів України не підлягає задоволенню.

Оскільки у задоволенні позову відмовлено, судові витрати позивачу не відшкодовуються.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову Публічному акціонерному товариству "Київгаз" відмовити повністю.

Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п'ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Публічне акціонерне товариство "Київгаз" (01103, м. Київ, вул. Михайла Бойчука, буд. 4Б; ідентифікаційний код 03346331);
Кабінет Міністрів України (01101, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 12/2; ідентифікаційний код не відомий).

Дата складення повного рішення суду - 26 листопада 2018 року.

Головуючий суддя В.А. Кузьменко

Судді Р.О. Арсірій

О.П. Огурцов