Справа № 804/1000/16(2-а/183/201/17)
Суддя: Чепурнов Д.В.
Дата ухвалення: 2018-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а їн и

20 листопада 2018 року

м. Дніпро

справа № 804/1000/16(2-а/183/201/17)

Суддя І інстанції – Сорока О.В.

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),

суддів: Сафронової С.В., Мельника В.В.,

за участю секретаря судового засідання Царьової Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Квартирно-експлуатаційного відділу м. Дніпро

на рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 03 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Дніпро до Гвардійської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області, третя особа - Дніпропетровська обласна державна адміністрація про визнання протиправними та скасування рішень, зобов’язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

КЕВ м. Дніпро звернувся з вищевказаним позовом до суду, в якому, з урахуванням уточнень просив: визнати протиправним та скасувати рішення Гвардійської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області № 09 від 22.12.2015 року; № 01 від 25.11.2015 року та рішення № 10-1/УІІ від 25.11.2015 року; зобов’язати Гвардійську селищну раду Новомосковського району повторно розглянути звернення КЕВ м. Дніпропетровська від 18.09.2015 року № 2551/0/112-15, від 18.12.2015 року № 5049, № 5050, № 5051 щодо встановлення тарифів на послуги теплопостачання з прийняттям рішення, яким встановити тариф на теплову енергію для надання послуг з теплопостачання по котельні ДКВР 10/13 КЕВ м. Дніпропетровська, на опалювальний період 2015-2016 роки для бюджетних, інших споживачів та передбачити компенсацію КЕВ м. Дніпропетровська різницю тарифів для населення з 15.10.2015 року, для бюджетних та інших споживачів з 09.12.2015 року, яку здійснити до закінчення опалювального періоду 2016-2017 рік; встановити контроль за виконанням рішення шляхом зобов’язання Гвардійської селищної ради Новомосковського району в десятиденний строк надати звіт про виконання судового рішення.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що у зв'язку із значним подорожчанням складових тарифу на теплову енергію, КЕВ м.Дніпро листами від 18 вересня 2015 року №№ 2551/0/112-15 звернулось до Гвардійської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області з проханням прийняти рішення щодо встановлення тарифів на послуги з теплопостачання для населення в смт.Гвардійське Новомосковського району Дніпропетровської області, з наданням на розгляд відповідних пакетів документів, проте позивачу було відмовлено у встановленні тарифу на теплову енергію для надання послуг з теплопостачання у смт Гвардійське Новомосковського району Дніпропетровської області. Також, КЕВ м. Дніпро зверталось до відповідача з проханнями прийняти рішення щодо встановлення тарифів на послуги з теплопостачання споживачам смт.Гвардійське Новомосковського району Дніпропетровської області на опалювальний період 2015-2016рр., та надавав на розгляд відповідні пакети документів, проте позивачу було відмовлено з підстав того що він не є ні юридичною особою ні фактично виконавцем послуг з централізованого опалення; розрахунок тарифів розраховано не для підприємства в цілому, а для окремого населеного пункту; відсутні повноваження на таке затвердження у селищної ради; відсутність у поданих документах висновку компетентної організації щодо економічної обґрунтованості витрат та відсутність в селищній раді фахівців здатних провести перевірку обґрунтованості витрат . Зазначені рішення, на думку позивача, прийняті з порушенням спеціальних законів, що регулюють діяльність у цій сфері, а тому просив їх скасувати та зобов'язати відповідача повторно розглянути звернення з прийняттям та затвердженням рішень про встановлення тарифів на опалення.

Рішенням Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 03 квітня 2018 року у задоволенні позову було відмовлено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, КЕВ м. Дніпро подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив рішення суду скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог. Вказує, що суд першої інстанції не надав належної оцінки обставинам у справі.

У письмовому відзиві на апеляційну скаргу Гвардійська селищна рада Новомосковського району Дніпропетровської області просить відмовити у її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представники Гвардійської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області просили відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити без змін рішення суду першої інстанції, інші сторони не з’явились, про час та місце слухання справи повідомлялися належним чином.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Квартирно-експлуатаційний відділ м. Дніпро є ліцензіатом на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, про що свідчать відповідні ліцензії, видані 30.01.2014 року Дніпропетровською обласною державною адміністрацією (т.1 а.с. 72-74)

21.09.2015 року Квартирно-експлуатаційний відділ м. Дніпропетровська звернувся до Гвардійської селищної ради з листом №4417, а в подальшому повторно з листами від 22.10.2015 року № 4417, від 08.12.2015 року № 5049, №5050, № 5051, в яких, у зв’язку зі зміною цін на електроенергію та на природний газ для виробництва теплової енергії, зростанням рівня заробітної плати, а також з метою приведення тарифів на теплову енергію до економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання, порушував перед відповідачем питання щодо розгляду та встановленню одноставкового тарифу на теплову енергію для надання послуг з теплопостачання для населення, бюджетних організацій та інших споживачів.

Рішенням Гвардійської селищної ради від 25.11.2015 року № 01, а також рішенням від 22 грудня 2015 року № 09, було відмовлено позивачу у погодженні та встановленні тарифів на послуги теплопостачання споживачам, у зв’язку з тим, що КЕВ м. Дніпро, на думку відповідача, не являється виконавцем послуг з централізованого опалення; розрахунок тарифу розраховано не для підприємства в цілому, а для окремого населеного пункту; відсутність повноважень на таке затвердження у селищної ради; відсутність у поданих документах висновку компетентної організації щодо економічної обґрунтованості витрат та відсутність у селищній раді фахівців здатних провести перевірку обґрунтованості витрат.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що між позивачем та споживачами не укладено договорів про надання послуг з теплопостачання, крім того на момент виникнення спірних правовідносин, існувала прогалина у діючому законодавстві, внаслідок чого орган місцевого самоврядування - Гвардійська селищна рада Новомосковського району Дніпропетровської області, не маючи на окремій адміністративній території комунального господарства, яке надавало б послуги з теплопостачання, за своїм територіальним визначенням являється органом місцевого самоврядування, який зобов’язаний здійснювати встановлення тарифів на теплову енергію, однак за своїм компетеційним розподілом повноважень з приводу затвердження тарифів та коригувань до них, визначеним ст. 13 Закону України «Про теплопостачання», позбавлений був можливості погоджувати тарифи з підприємством (позивач у справі), яке не відноситься до їх комунальної форми власності.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Статтею 1 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» передбачено, що житлово-комунальні послуги це результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та перебування осіб у жилих і нежилих приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил; виконавець це суб'єкт господарювання, предметом діяльності якого є надання житлово-комунальної послуги споживачу відповідно до умов договору; виробник це суб'єкт господарювання, який виробляє або створює житлово-комунальні послуги.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить: встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону.

Відповідно до ст. 14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» залежно від порядку затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги вони поділяються на три групи:

1) перша група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади;

2) друга група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території;

3) третя група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які визначаються виключно за договором (домовленістю сторін).

Ціни/тарифи на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій формуються і затверджуються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом.

У відповідності до приписів ч. 2 ст. 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень сільської, селищної, міської рад віднесено встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, транспортні та інші послуги.

Відповідно до Закону України «Про державне регулювання в сфері комунальних послуг» та Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженої Указом Президента України від 11 вересня 2014 року, НКРЕКП відповідно до покладених не неї завдань, зокрема, встановлює тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання, та комунальні послуги для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП, та здійснює контроль за додержанням ліцензійних умов у межах їх повноважень.

Відповідно до ч. 3 ст. 20 ЗУ «Про теплопостачання», тарифи на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, крім тарифів на виробництво теплової енергії для суб'єктів господарювання, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні та поновлювані джерела енергії, затверджуються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, та органами місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законодавством.

Отже, виходячи з аналізу зазначених норм права вбачається, що правом встановлювати тарифи та затверджувати коригування до них наділені виконавчі органи місцевого самоврядування, зокрема сільські, селищні та міські ради, а також органи центральної державної виконавчої влади - НКРЕКП. При цьому, тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування, постачання, та комунальні послуги для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРЕКП, суб'єктів, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні та поновлювані джерела енергії, затверджуються НКРЕКП, в інших випадках - сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до приписів ст.31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» виконавці/виробники послуг здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво житлово-комунальних послуг і подають їх на затвердження органам уповноваженим вирішувати відповідне питання.

Органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання).

При встановленні цін/тарифів на послуги, які виробляються суб'єктами природних монополій, діяльність яких регулюється національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, та національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, відповідно до законодавства, повноваження органів місцевого самоврядування поширюються виключно на тариф (складову тарифу), який (яка) не підлягає встановленню цими національними комісіями.

Згідно з ч.10 ст.31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», у разі зміни протягом строку дії цін/тарифів обсягу окремих складових економічно обґрунтованих витрат з причин, які не залежать від виконавця/виробника, зокрема, збільшення або зменшення податків і зборів, мінімальної заробітної плати, орендної плати та амортизаційних відрахувань, підвищення або зниження цін на паливно-енергетичні та інші матеріальні ресурси, виконавці/виробники проводять коригування встановлених цін/тарифів на житлово-комунальні послуги і подають на затвердження до органу, уповноваженого здійснювати встановлення таких цін/тарифів. При цьому, перерахунок цін/тарифів може проводитися шляхом коригування лише тих складових структури цін/тарифів, за якими відбулися цінові зміни в бік збільшення або зменшення. При коригуванні додатково враховується компенсація втрат (або вилучення необґрунтовано отриманих прибутків) від застосування не скоригованої на зміну вартості окремих витрат ціни/тарифу в період до встановлення скоригованих цін/тарифів.

Орган, уповноважений здійснювати встановлення цін/тарифів, зобов'язаний прийняти рішення про коригування тарифу не пізніше ніж через 10 днів з дня отримання відповідного подання.

Отже, Законом України «Про житлово-комунальні послуги», в редакцій чинній на час виникнення спірних відносин, встановлено порядок та підстави проведення коригувань діючих тарифів органами місцевого самоврядування за поданнями та економічними розрахунками виробників/виконавців комунальних послуг, при цьому, повноваженнями щодо затвердження таких коригувань тарифів віднесено до органів уповноважених на це Законом.

Гвардійська селищна рада зазначає, що встановлення (коригування) тарифів на теплопостачання, яке постачає позивач, має бути здійснене відповідною обласною радою, оскільки КЕВ м.Дніпро не є комунальною установою.

В той же час, відповідно до ст.13 Закону України «Про теплопостачання», в редакції Закону на час виникнення спірних відносин, до повноважень органів місцевого самоврядування, віднесено встановлення для відповідної територіальної громади в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на теплову енергію, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності, крім тарифів на теплову енергію, що виробляється на установках комбінованого виробництва теплової і електричної енергії.

Колегія суддів вважає такі доводи відповідача необґрунтованими з огляду на те, що чинним законодавством передбачено розподіл повноважень щодо затвердження тарифів на теплопостачання та коригувань до них між органами місцевого самоврядування та НКРЕКП, такий розподіл обґрунтовано обсягами виробництва та постачання послуг, умовами ліцензування, а також територією надання послуг. Іншого розподілу повноважень на встановлення тарифів чинним законодавством не передбачено.

Як вже зазначалось, НКРЕКП встановлює тарифи на комунальні послуги лише тим суб'єктам природних монополій та суб'єктам господарювання на суміжних ринках, ліцензування яких вона здійснює, а також тарифи на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС та когенераційних установках і установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії.

В іншому випадку встановлення тарифів відноситься до компетенції місцевих органів влади. Фактично, органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на комунальні послуги для решти підприємств, які не підпадають під регулювання Комісії.

За таких обставин заслуговують на увагу доводи апеляційної скарги з приводу того, що ні Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні Законом України «Про житлово-комунальні послуги» «Про теплопостачання» не визначено можливості та критерії розподілу повноважень між різними ланками органів місцевого самоврядування щодо затвердження тарифів на комунальні послуги виходячи зі статусу та підвідомчості постачальника послуг. Натомість ст.28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», чітко визначено, що затвердження тарифів на комунальні послуги, віднесено до повноважень відповідної сільської, селищної або міської ради.

Відтак, з урахуванням визначеного законом компетенційного розподілу повноважень з приводу затвердження тарифів та коригувань до них, зважаючи на ту обставину, що позивач є ліцензіатом Дніпропетровської обласної державної адміністрації, який не здійснює господарську діяльність на території двох або більше областей України, не виробляє теплову енергію на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС та когенераційних установках і установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, колегія суддів апеляційного суду доходить висновку, що встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги, які надаються вказаним підприємством, здійснюється відповідним органом місцевого самоврядування - в даному випадку Гвардійською селищною радою Новомосковського району Дніпропетровської області.

Крім того, колегія суддів вважає не доведеними обставини щодо ненадання позивачем доказів на підтвердження висновку щодо розрахунків економічно обґрунтованих планових витрат під час формування тарифу на послуги з теплопостачання, оскільки позивачем надавалась відповідачу серед інших документів «калькуляція розрахунку економічно обґрунтованих витрат, пов'язаних з наданням послуг з теплопостачання» та у відповідях на звернення відповідач не наводив жодних доводів щодо не погодження з розрахунками, які надавались.

За таких обставин колегія приходить до висновку про протиправність рішень виконавчого комітету Гвардійської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області № 09 від 22.12.2015 року; № 01 від 25.11.2015 року та рішення № 10-1/УІІ від 25.11.2015 року та як наслідок їх скасування.

При цьому колегія суддів вважає належним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання Гвардійську селищну раду Новомосковського району Дніпропетровської області повторно розглянути звернення КЕВ м. Дніпропетровська від 18.09.2015 року № 2551/0/112-15, від 18.12.2015 року № 5049, № 5050, № 5051 щодо встановлення тарифів на послуги теплопостачання.

Щодо позовних вимог про зобов'язання відповідача прийняти рішення, яким встановити тариф на теплову енергію, слід зазначити наступне.

Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про визнання дій суб’єкта владних повноважень протиправними про зобов'язання відповідача вчинити певні дії.

Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20 травня 2013 року № 7 роз'яснено, що суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду (п. 10.3).

При цьому слід зазначити, що у випадку, коли закон встановлює повноваження суб'єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, суд може зобов'язати відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити дію.

А у випадку, коли суб'єкт владних повноважень наділений дискреційними повноваженнями, суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення (дій), та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні певної дії (прийнятті рішення) з урахуванням встановлених судом обставин.

Частиною 10 ст. 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» передбачено, що орган, уповноважений здійснювати встановлення цін/тарифів, зобов'язаний прийняти рішення про коригування тарифу не пізніше ніж через 10 днів з дня отримання відповідного подання.

Оскільки доведеними є ті обставини, що рішення за результатами розгляду звернень позивача прийняті протиправно та підлягають скасуванню, останній зобов'язаний в силу закону розглянути звернення із прийняттям відповідних рішень, а позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

Крім того, позивач, звертаючись до суду із позовом, порушив питання, що стосується здійснення судового контролю за виконанням судового рішення в адміністративній справі.

Відповідно до ч.1 ст. 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов’язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

З огляду на положення вказаних процесуальної норми, суд апеляційної інстанції не вбачає підстав для покладення на відповідача обов'язку подати звіт про виконання судового рішення в порядку, передбаченому ст. 382 КАС України, оскільки у суду апеляційної інстанції відсутні підстави вважати, що дії відповідача по виконанню вказаного рішення будуть несумлінними.

З огляду встановлені обставини справи колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись п. 2 ч.1 ст. 315, ст.ст. 317, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Квартирно-експлуатаційного відділу м. Дніпро – задовольнити частково.

Рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 03 квітня 2018 року – скасувати та прийняти нову постанову.

Позовні вимоги Квартирно-експлуатаційного відділу м. Дніпро – задовольнити частково.

Визнати протиправними та скасувати рішення Гвардійської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області № 09 від 22.12.2015 року; № 01 від 25.11.2015 року та № 10-1/УІІ від 25.11.2015 року.

Зобов’язати Гвардійську селищну раду Новомосковського району Дніпропетровської області повторно розглянути звернення КЕВ м. Дніпропетровська від 18.09.2015 року № 2551/0/112-15, від 18.12.2015 року № 5049, № 5050, № 5051 щодо встановлення тарифів на послуги теплопостачання.

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути з Гвардійської селищної ради Новомосковського району Дніпропетровської області за рахунок її бюджетних асигнувань на користь Квартирно-експлуатаційного відділу м. Дніпро сплачений судовий збір у розмірі 3445 грн. (три тисячі чотириста сорок п’ять грн.)

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.

В повному обсязі постанова складена 22 листопада 2018 року.

Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов

суддя С.В. Сафронова

суддя В.В. Мельник