Справа № 9901/701/18
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2018-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 листопада 2018 року

м. Київ

Справа № 9901/701/18 (П/9901/701/18)

Провадження № 11-950заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 та ОСОБА_4 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Смоковича М. І. від 30 липня 2018 року у справі № 9901/701/18 (П/9901/701/18) за їх адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і нечинним та зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИЛА:

У липні 2018 року ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулисядо суду з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія, КДКП), у якому просили:

- визнати протиправним рішення КДКП від 04 липня 2018 року № 1042дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за їх дисциплінарною скаргою щодо старшого слідчого слідчого відділу управління з розслідування кримінальних проваджень органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури Запорізької області ОСОБА_5;

- визнати дії відповідача щодо прийняття рішення від 04 липня 2018 року

№ 1042дс-18 протиправними;

- зобов'язати відповідача відкрити дисциплінарне провадження та провести перевірку за скаргою позивачів.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30 липня 2018 року відмовив у відкритті провадження на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм процесуального права, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 подали апеляційну скаргу, у якій просять скасувати незаконну, на їх думку, ухвалу цього суду та задовольнити позов.

Обґрунтовуючи свої доводи, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 зазначають, що під час прийняття оскаржуваної ухвали суд дійшов помилкового висновку, що позивачі не є суб'єктами дисциплінарного провадження, установленим Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), та не наділені правом на оскарження рішень Комісії, як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

За правовою позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеною у спірній ухвалі, право на оскарження рішень (актів індивідуальної дії) Комісії, які приймаються за результатами дисциплінарного провадження щодо прокурора, має лише особа, якої це рішення стосується. Водночас особи, які не є суб'єктами дисциплінарного провадження, не наділені правом оскарження рішень Комісії, як за результатом дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

Комісія надіслала до суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначила, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи і з додержанням норм матеріального та процесуального права прийняв законне й обґрунтоване рішення, і з цих підстав Комісія просила відмовити в задоволенні апеляційної скарги.

Учасники справи, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання, до суду не з'явилися.

20 листопада 2018 року, представник відповідача - Погребняк С. П. подав заяву про розгляд цієї справи без його участі за наявними у справі матеріалами.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу (…) в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами (…) у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Згідно із ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи скаржника та надані на противагу їм аргументи Комісії, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду знаходить, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

За ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року

№ 18-рп/2004 це поняття, яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Стосовно поняття «охоронюваний законом інтерес» в тому ж Рішенні Конституційного Суду України вказано, що воно означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивачка, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як встановлено судом першої інстанції, старший слідчий ОСОБА_5 у двох кримінальних провадженнях № 000084 та № 0000109 постановив ухвали про їх закриття від 31 жовтня 2017 року й від 21 грудня 2017 року відповідно.

Зазначені ухвали старшого слідчого ОСОБА_5 були оскаржені позивачами до суду, і ухвалою слідчого судді їх скасовано, як незаконні, з підстав невиконання слідчим вимог ст. 91-94 Кримінального процесуального кодексу України

(далі - КПК України).

У зв'язку з тим, що ухвалою слідчого судді встановлено невиконання старшим слідчим ОСОБА_5 вимог процесуального закону, 14 червня 2018 року ОСОБА_4 звернувся до Комісії зі скаргою про вчинення старшим слідчим слідчого відділу управління з розслідувань кримінальних проваджень органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури Запорізької області ОСОБА_5 дисциплінарного проступку.

В обґрунтування своїх доводів скаржник зазначив, що старший слідчий ОСОБА_5 підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності за допущені, на думку ОСОБА_4, порушення в межах кримінального процесу.

Комісія рішенням від 04 липня 2018 року № 1042дс-18 відмовила у відкритті дисциплінарного провадження стосовно старшого слідчого слідчого відділу управління з розслідувань кримінальних проваджень органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури Запорізької області ОСОБА_5, оскільки ухвалами суду скасовані виключно процесуальні рішення слідчого прокуратури у кримінальному провадженні, а порушень саме в діяльності слідчого не встановлено. Дисциплінарна скарга не містить відомостей про встановлення судом факту порушення старшим слідчим ОСОБА_5 прав осіб або вимог закону, які могли б свідчити про наявність в його діях дисциплінарного проступку.

Порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом № 1697-VII, зокрема ч. 2 ст. 45 цього Закону визначено право на звернення до Комісії зі скаргою щодо дисциплінарного проступку прокурора кожного, кому відомі такі факти.

За ст. 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до Закону № 1697-VII передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

Відповідно до ч. 1 ст. 46 Закону № 1697-VII секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Підстави для відмови у відкритті дисциплінарного провадження передбачено у ч. 2 ст. 46 цього Закону.

За ч. 1 ст. 50 Закону № 1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в п. 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема у судовому порядку, підлягають ті рішення Комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи ж, незгодні з прийнятим у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку рішенням Комісії за дисциплінарною скаргою, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії за результатами дисциплінарного провадження.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.

При виконанні своїх обов'язків прокурори, зокрема, повинні: а) справедливо, неупереджено й об'єктивно виконувати свої функції; б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції; в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства (п. 24 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року).

Текстом Рекомендації Rec (2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за п. 24 Рекомендації Rec (2000) 19).

Стосовно такої відповідальності Рекомендація Rec (2000) 19, зокрема, передбачає, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регулювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду (підп. «ґ» п. 5).

Закон № 1697-VII надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (ст. 50).

Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (ч. 10 ст. 131).

Так держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.

У РекомендаціїRec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (п. 11).

Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки. Відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що у системі, в якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за п. 11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмежена національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Стосовно права інших осіб на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (ч. 10 ст. 78 Закону № 1697-VII).

Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків КПК України передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (п. 17 ч. 6 ст. 7, ст. 24, 303-307 КПК України), а у випадку невиконання чинного рішення останнього передбачена кримінальна відповідальність (ст. 383 Кримінального кодексу України). Вказане повністю відповідає вимогам Рекомендації Rec (2000) 19, а також Рекомендації № R (85) 11 (далі - Рекомендація № R (85) 11) Комітету Міністрів державам-членам щодо положення потерпілого в рамках кримінального права і кримінального процесу, ухваленої Комітетом Міністрів на 387 засіданні заступників міністрів 28 червня 1985 року, оскільки передбачає підвищену відповідальність прокурора за невиконання його обов'язків.

Відповідно до п. 33 і 34 Рекомендації Rec (2000) 19 прокурори повинні відповідним чином брати до уваги думки і стурбованість жертв, коли порушені їхні особисті інтереси, і вживати або підтримувати дії, що гарантують поінформованість жертв як про їхні права, так і про обставини процесу. Зацікавлені сторони встановленого статусу або ті, що мають статус потерпілих, а саме, жертви, повинні мати можливість змінити рішення прокурорів про відмову у порушенні кримінального переслідування (закриття справи), де це необхідно, ця зміна може бути зроблена після ієрархічного перегляду або шляхом судового перегляду чи сторонами, уповноваженими займатися судовим переслідуванням приватної особи.

У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за п. 34 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що створити право, застосовуване тільки до жертв, означає відсутність демократичного контролю за діяльністю прокурорів у ряді достатньо вразливих сфер. З іншого боку, однаковий дозвіл будь-якій особі, що вважає себе ущемленою злочинами, опротестовувати рішення про непереслідування в кримінальному порядку, приведе прокуратуру до перешкод у роботі і до збільшення апеляцій, поданих в якості тактики перешкод.

З огляду на зазначене та правовідносини, які виникли між скаржниками та органом державної влади (прокуратурою), стверджувані заявником порушення Комісією його суб'єктивних прав унаслідок відмови у відкритті дисциплінарного провадження і незастосування до слідчого прокуратури заходів дисциплінарного впливу, не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси скаржників, як потерпілих у кримінальному провадженні. Заявник, як сторона у кримінальному провадженні, має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, встановленому КПК України.

Обраний позивачами спосіб захисту, як оскарження рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно слідчого прокуратури, який, на думку позивача, порушив вимоги КПК, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування і не відновить їх прав, як учасників кримінального провадження. Крім того, саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою ОСОБА_4, не створює для скаржників жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах, рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявників.

Також є вірним висновок суду першої інстанції, що цей спір взагалі не підлягає судовому розгляду

Саме таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

Таким чином, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про закриття провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, у зв'язку із чим апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

З огляду на зазначене вище, Велика Палата Верховного Суду не знаходить підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 липня 2018 року, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права, а правові висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду скаржником не спростовано.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 242, 243, 250, 266, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 та ОСОБА_4на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Смоковича М. І. від 30 липня 2018 року у справі за їх адміністративним позовом до

Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним і нечинним та зобов'язання вчинити дії - залишити без задоволення.

Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 30 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Суддя-доповідач В. С. Князєв І. В. Саприкіна
Судді:
Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна В. В. Британчук Д. А. Гудима В. І. Данішевська О. С. Золотніков О. Р. Кібенко Л. М. Лобойко Н. П. Лященко О. Б. Прокопенко Л. І. Рогач О. М. Ситнік О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич