Справа № 826/5735/16
Суддя: Князєв Всеволод Сергійович
Дата ухвалення: 2018-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 листопада 2018 року

м. Київ

Справа № 826/5735/16

Провадження № 11-986апп18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Князєва В. С.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_3 до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року (судді Парінов А. Б., Беспалов О. О., Губська О. А.),

У С Т А Н О В И Л А :

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_3 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому з урахуванням зменшення позовних вимог просив визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 10 березня 2016 року № 211/211 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 у мікрорайоні Жуляни у Солом'янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд». Також просив вирішити питання про розподіл судових витрат.

2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що він виконав установлені законодавством умови для реалізації права на погодження місця розташування земельної ділянки та одержання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо її відведення, однак відповідач незаконно відмовив йому у наданні такого дозволу, не зазначивши для цього правових підстав, перелік яких є вичерпним.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 11 листопада 2016 року позов задовольнив: визнав протиправним і скасував оскаржуване рішення відповідача. Крім цього, суд вийшов за межі позовних вимог та зобов'язав Київську міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_3 від 30 листопада 2015 року (зареєстроване 30 листопада 2015 року за вхідним № 08/М-11691) з урахуванням наведених у постанові висновків.

4. Місцевий адміністративний суд мотивував своє рішення тим, що відмова Київської міської ради у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки суперечить нормам Земельного кодексу України (далі - ЗК), оскільки відповідач не надав суду доказів на підтвердження того, що бажана позивачем земельна ділянка надана у користування будь-яким юридичним чи фізичним особам.

5. Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16 березня 2017 року скасував цю постанову Окружного адміністративного суду міста Києва і закрив провадження в адміністративній справі.

6. За висновком суду апеляційної інстанції, спір у цій справі підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства, оскільки стосується перевірки правомірності рішення міської ради про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, якою користуються інші особи.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

7. У касаційній скарзі позивач порушує питання про скасування ухвали суду апеляційної інстанції та залишення в силі постанови суду першої інстанції.

8. Зазначає, що спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки відповідач, приймаючи рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки діяв як суб'єкт владних повноважень, до того ж жодним належним і допустимим доказом не підтверджено наявності у будь-кого існуючого речового права на зазначену земельну ділянку. Крім цього, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов'язані з неправомірністю його прийняття.

Позиція інших учасників справи

9. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.

Рух касаційної скарги

10. Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 20 квітня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_3

11. На підставі пункту 4 частини першої розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, яка набрала чинності з 15 грудня 2017 року, справу прийняв до провадження суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.

12. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 серпня 2018 року передав зазначену справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

13. ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 04 вересня 2018 року прийняла та призначила цю справу до розгляду у порядку письмового провадження без виклику її учасників.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

14. 30 листопада 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Київської міської ради із клопотанням та доданими до нього матеріалами, у якому порушував питання про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 72:528 згідно з містобудівним кадастром міста Києва) орієнтованою площею до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

15. За результатом розгляду цього клопотання Київська міська рада ухвалила рішення від 10 березня 2016 року № 211/211 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 у мікрорайоні Жуляни у Солом'янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд».

16. На обґрунтування свого рішення відповідач зазначив про відсутність згоди землекористувачів (архівні довідки Києво-Святошинської районної державної адміністрації від 27 березня 2008 року № 314, від 12 травня 2015 року

№ 06-04/534, від 08 квітня 2014 року № 06-04/514), а також послався на наявну вимогу органу самоорганізації населення «Комітет мікрорайону «Жуляни» міста Києва від 04 січня 2016 року № 1/1 щодо недопущення відведення земельних ділянок, якими вони користуються, іншим громадянам.

17. Вважаючи це рішення незаконним, позивач звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування

18. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

19. За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

20. Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

21. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

22. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

23. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

24. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 12 ЗК (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодекс.

25. Згідно з частиною першою статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

26. За правилами частин шостої, сьомої і десятої статті 118 ЗК громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

27. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

28. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

29. Отже, наведеними нормами права встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи

30. ВеликаПалата Верховного Суду вже вирішувала питання юрисдикційної належності спору, який виник між цими ж сторонами за подібних обставин.

31. Так, у справі № 826/5737/16 (провадження № 11-475апп18) за позовом ОСОБА_3 до Київської міської ради предметом спору було її рішення від 10 березня 2016 року № 212/212 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_3 у мікрорайоні Жуляни у Солом'янському районі м. Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд».

32. Мотиви прийняття зазначеного рішення № 212/212 є аналогічними тим, які наведені у рішенні Київської міської ради від 10 березня 2016 року № 211/211, що є предметом цього спору.

33. Переглядаючи рішення суду апеляційної інстанції про закриття провадження у згаданій адміністративній справі, Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 30 травня 2018 року дійшла висновку, що спір, який виник між цими сторонами повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки орган місцевого самоврядування у цих правовідносинах реалізовував свої контрольні функції у сфері управління діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

34. Питання, пов'язаного з визнанням права власності на земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб, у позивача в межах спору не виникало.

35. Водночас отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов'язані з неправомірністю його прийняття.

36. Спірні правовідносини у справі, яка розглядається, є аналогічними тим, яким ВеликаПалата Верховного Суду вже надала оцінку у постанові від 30 травня 2018 року, переглядаючи справу № 826/5737/16 між цими ж сторонами.

37. Підстав для відступлення від наведених у зазначеному рішенні висновків, не встановлено.

38. Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд апеляційної інстанції послався на позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 25 травня 2016 року в справі № 816/4339/14, однак такі посилання наразі є недоречними з огляду на неоднаковість фактичних обставин у цих справах.

39. Так, у зазначеній постанові Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, а також правомірності надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

40. Водночас, у справі, яка переглядається, суди не встановили обставин прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу у власність чи в оренду іншим особам земельної ділянки, стосовно якої позивач порушував питання перед Київською міською радою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо її відведення.

41. У своїх письмових поясненнях Київська міська рада зазначала, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, перебуває у процесі оформлення права власності на неї іншими особами, зокрема Департамент земельних ресурсів формує справи клопотання та відповідний проект рішення Київської міської ради, однак, як убачається з матеріалів справи, на час виникнення спірних правовідносин суб'єкт владних повноважень не прийняв позитивного рішення з цього питання.

42. Таким чином, у цій справі спір, який виникає з цивільних правовідносин, - відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення Київської міської ради, яка у межах спірних відносин діє як суб'єкт владних повноважень, що свідчить про поширення на цю справу юрисдикції адміністративного суду.

43. Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції належним чином не визначив характеру спору, суб'єктного складу правовідносин, предмета та підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо належності спору до цивільної юрисдикції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

44. Викладені у касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції підтвердилися під час перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду.

45. Неправильне застосування Київським апеляційним адміністративним судом статей 3, 17 КАС (у редакції на час прийняття ним рішення) призвело до безпідставного закриття цим судом провадження в адміністративній справі.

46. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС (у редакції, чинній на час здійснення касаційного перегляду) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

47. За змістом частини першої статті 353 КАС (у зазначеній редакції) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

48. У касаційній скарзі позивач ставить питання про скасування ухвали суду апеляційної інстанції та залишення в силі постанови суду першої інстанції, однак, з урахуванням наведених норм процесуального права, скасування судового рішення, яке перешкоджає провадженню у справі має наслідком направлення справи до відповідного суду для продовження її розгляду.

49. З урахуванням наведеного, касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а оскаржувана ухвала Київського апеляційного адміністративного суду - скасуванню з направленням справи до зазначеного суду для продовження її розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

50. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

51. ОскількиВелика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 2, 3, 4, 17 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), статтями 345, 349, 353, 356, 359 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), ВеликаПалата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

2. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. С. Князєв
Судді:
Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко О. Г. Яновська