Справа № 823/994/18
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2018-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 823/994/18 Суддя першої інстанції: Гайдаш В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Епель О.В., Кузьменка В.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни та Державної архітектурно-будівельної інспекції України на проголошене о 12 годині 58 хвилин рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року, повний текст якого складено 22 травня 2018 року, у справі за адміністративним позовом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - ОСОБА_3, про скасування рішення, -

ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2018 року Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - Позивач, Департамент архітектури та містобудування) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни (далі - Відповідач-1, Інспектор будівельного нагляду), третя особа - ОСОБА_4 (далі - Третя особа, ОСОБА_4.) про скасування рішення від 01.12.2017 року №1429.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 23.03.2018 року залучено до участі у справі в якості другого відповідача Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі - Відповідач-2, ДАБІ України).

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15.05.2018 року позов задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що такий вид санкції або відповідальності суб'єктів містобудівної діяльності як скасування будівельного паспорту чинним законодавством не передбачено, а реконструкція літньої кухні з добудовою під житловий будинок відповідає Плану зонування міста Черкаси та намірам забудови ОСОБА_4

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду, Відповідачі подали апеляційну скаргу, в якій просять скасувати його та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування своїх доводів зазначають, що суд не врахував, що в силу ч. 4 ст. 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» головні інспектори будівельного нагляду вправі скасовувати чи зупиняти дію рішення, прийнятого об'єктом нагляду з одночасним складанням протоколу про адміністративне правопорушення. Крім того, стверджують про залишення поза увагою суду обставин, що будівельний паспорт виданий на будівництво житлового будинку на земельній ділянці, на якій вже розташовано такий будинок, а відтак на розміщення групи будівель, що суперечить вимогам чинного законодавства. Також вказують, що на час видачі будівельного паспорту наміри забудови не відповідали положенням плану зонування територій, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 03.12.2014 року та Генеральному плану міста Черкаси, затвердженого рішенням від 29.12.2011 року.

Ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 22.08.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 04.10.2018 року.

У відзиві на апеляційну скаргу Департамент архітектури та містобудування просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що оскільки проектною документацією передбачена реконструкція одного об'єкту, а не декількох, замовник будівництва обґрунтовано звернувся задля отримання будівельного паспорту. Крім того, вказує, що земельна ділянка належить до зони Ж-4, супутнім видом використання якої є 1-4 поверхові індивідуальні житлові будинки, що існували на території зони на момент розроблення зонінгу територій, у той час як житловий будинок, який належить ОСОБА_4, існував до затвердження плану зонування. Також звертає увагу, що згідно розробленого проекту землеустрою земельна ділянка, яка належить Третій особі, відноситься до територій садибної забудови.

У межах встановленого судом строку відзиву на апеляційну скаргу від інших учасників не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.10.2018 року справу було прийнято до провадження та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні на 31.10.2018 року, яке у подальшому було відкладено на 28.11.2018 року.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню з таких підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_3 є власником земельної ділянки площею 0,0486 га, кадастровий НОМЕР_1, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 (а.с. 12).

08.08.2017 року ОСОБА_3 звернувся до виконавчого комітету Черкаської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки загальною площею 0,0486 га, яка розташована у АДРЕСА_2 (а.с. 10). До вказаної заяви Третьою особою було додано, зокрема, ескізні наміри забудови (а.с. 13).

За наслідками розгляду даної заяви начальником управління планування та архітектури Департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міської ради 14.08.2017 року було видано ОСОБА_3 будівельний паспорт на реконструкцію літньої кухні (літ Б, б) з добудовою під житловий будинок по АДРЕСА_3, зареєстрований за №1385-бп (далі - Будівельний паспорт, а.с. 9).

У жовтні-листопаді 2017 року працівниками Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області на підставі направлень для проведення планової перевірки від 10.10.2017 року №49 (а.с. 85) та від 09.11.2017 року №49/1 (а.с. 86), виданих на підставі наказу ДАБІ України від 22.09.2017 року №1480 (а.с. 82), а також повідомлення від 29.09.2017 року №1023-4.5/1087 (а.с. 84), проведено планову перевірку Департаменту містобудування та архітектури з питань дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандарті і правил. Результати перевірки зафіксовані в акті від 22.11.2017 року (а.с. 14-19).

У ході перевірки було встановлено, що, зокрема, будівельний паспорт від 14.08.2017 року №1385 виданий на будівництво житлового будинку на одній земельній ділянці з вже існуючим житловим будинком, що є порушенням п. 1.2 розділу І Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 року №103, дія якого поширюється на будівництво індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку, а не на групу зазначених будівель.

На підставі викладених в акті перевірки висновків Інспектором будівельного нагляду прийнято рішення від 01.12.2017 року №1429 (а.с. 8), яким скасовано дію Будівельного паспорта у зв'язку з порушенням п. 1.2 розділу І Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 року №103.

На підставі встановлених вище обставин, а також за наслідками системного аналізу приписів ст. 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пп. пп. 1.2, 1.4, 2.1, 2.9 Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 року №103, а також Переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року №109, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки чинним законодавством не передбачено скасування дії будівельного паспорту в якості відповідальності суб'єкта містобудування, а його видача відповідала нормам чинного законодавства та намірам забудови, то позовні вимоги є обґрунтованими.

З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може погодитися з огляду на таке.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон).

Положеннями ч. ч. 1, 2 ст. 41-1 Закону передбачено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 року №698 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (далі - Порядок №698), пунктом 2 якого передбачено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Зі змісту ч. ч. 3-4 ст. 41-1 Закону випливає, що з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду, зокрема, перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, у тому числі, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Відтак, судом першої інстанції не було враховано, що до повноважень інспектора державного нагляду належить перевірка законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду, та їх скасування у визначених Законом випадках.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції про необґрунтованість прийняття Інспектором будівельного нагляду оскаржуваного рішення №1429, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ст. 27 Закону у редакції, чинній на момент видачі Будівельного паспорту, забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

На виконання вимог ст. 27 Закону наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 року №103 затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - Порядок №103), який призначений для використання уповноваженими органами містобудування та архітектури та іншими суб'єктами містобудування при вирішенні питань забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок.

Пунктом 1.2 Порядку №103 закріплено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.

Згідно п. 24 Переліку об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року № 109, який був чинний станом на момент видачі Будівельного паспорту, до такого переліку належить будівництво садибних (котеджних) житлових будинків, дачних та садових будинків загальною площею до 300 кв.м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки, крім проектної документації на будівництво групи будинків (два будинки і більше).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавцем допускалося видача будівельного паспорту на будівництво садибних (котеджних) житлових будинків, дачних та садових будинків загальною площею до 300 кв. м з числом надземних поверхів не більше двох, в тому числі з господарськими будівлями та спорудами, індивідуальними гаражами в межах відведення земельних ділянок без зміни цільового та функціонального призначення, що визначається будівельним паспортом земельної ділянки. Заборона видачі будівельного паспорту стосувалася виключно випадку будівництва групи будинків (двох будинків і більше).

При цьому суд першої інстанції не врахував, що хоча жодних застережень щодо неможливості видачі будівельного паспорту на будівництво садибного (котеджного) житлового будинку у межах домоволодіння у випадку розташування на території останнього інших житлових будинків чинне законодавство не містить. Однак, визначальною та основною умовою отримання будівельного паспорту на таке будівництво є те, що об'єкт повинен відповідати вимогам п. 24 Переліку №109 та п. 2.1 Порядку №103, не включаючи при цьому будівництво групи будинків.

Аналогічна позиція підтримана Верховним Судом у постанові від 18.10.2018 року у справі №823/1004/18.

Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, зі змісту копії ескізних передпроектних пропозицій (а.с. 16), а також схеми забудови земельної ділянки, площею 0,0486 кв. м (а.с. 9), на згаданій земельній ділянці була запланована реконструкція літньої кухні з добудовою під розміщення житлового будинку. При цьому, оскільки таке будівництво здійснювалося б на належній Позивачу на праві власності земельній ділянці, на якій вже розташований один житловий будинок, то відповідна реконструкція літньої кухні на тій же самій земельній ділянці зумовить розташування на ній групи будинків (двох будинків і більше), що не допускається положеннями чинного законодавства, у тому числі приписами п. 2.1 Порядку №103 та п. 24 Переліку №109.

Таким чином, за своїми технічними характеристиками заявлений до будівництва ОСОБА_3 об'єкт не відповідає вимогам п. 1.2 Порядку №103. У зв'язку з чим, попри відсутність у Відповідача-1 жодних зауважень щодо поданих Третьою особою для отримання Будівельного паспорта документів, судова колегія приходить до висновку про відсутність правових підстав для скасування оскаржуваного рішення від 01.12.2017 року №1429.

Крім того, на переконання суду апеляційної інстанції, Апелянти вірно підкреслили на помилковості висновків суду першої інстанції про відповідність намірів забудови земельної ділянки плану зонування територій.

Як вбачається з матеріалів справи, згідно Плану зонування території міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 року №2-513 (а.с. 25, 120-124) та Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 року №3-505 (а.с. 25, 119), належна ОСОБА_3 земельна ділянка віднесена до зони Ж-4 - перспективна змішана багатоповерхова житлова забудова та громадська забудова. При цьому, на даній території можливе розташування 1-4 поверхових індивідуальних житлових будинків, що існували на території зони на момент розроблення Зонінгу. Отже, оскільки на момент видачі Будівельного паспорту 14.08.2017 року Зонінг був розроблений та затверджений рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 року №2-513, будівництво (у тому числі реконструкція) індивідуального житлового будинку у межах території багатоповерхової житлової забудови не допускається, що випливає зі змісту вже згаданої ст. 27 Закону.

Аналогічний за змістом висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30.10.2018 року у справі №127/29893/13-а.

З урахуванням наведеного, судова колегія приходить до висновку, що, приймаючи рішення, суд першої інстанції не врахував положень ст. 41-1 Закону, допустив неправильне тлумачення змісту ст. 27 Закону та п. 1.2 Порядку №103 у взаємозв'язку з положеннями п. 24 Переліку №109, що, у своїй сукупності свідчить про помилковість позиції про наявності підстав для задоволення позову.

Крім того, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні постанови неповно з'ясовано обставини, які мають значення для справи, а також невірно застосовані норми матеріального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи. У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати, ухваливши нове про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни та Державної архітектурно-будівельної інспекції України - задовольнити повністю.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - ОСОБА_3, про скасування рішення - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді О.В. Епель

В.В. Кузьменко

Повний текст постанови складено « 28» листопада 2018 року.