Справа № 826/8844/16
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 листопада 2018 року

Київ

справа №826/8844/16

адміністративне провадження №К/9901/18994/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/8844/16

за позовом ОСОБА_3

до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича

про визнання протиправною бездіяльності,

за касаційною скаргою представника ОСОБА_3 - ОСОБА_5

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2017 року (у складі судді Кузьменка В.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року (у складі колегії суддів Твердохліб В.А., Костюк Л.О., Троян Н.М.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_3 (далі - позивач або ОСОБА_3) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича (далі - відповідач) та з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог просив: визнати протиправною бездіяльність Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича, яка полягає у невинесенні протягом місяця (від дати реєстрації клопотання) на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 2 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу НОМЕР_1 згідно містобудівного кадастру Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), клопотання (заява) № 15, зареєстрованого у Київській міській раді за вх. № 08/М-4246 від 06 квітня 2016 року; вирішити питання щодо розподілу судових витрат на правову допомогу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, які виносяться на пленарне засідання ради. Разом з тим, суд встановив, що у межах спірних правовідносин Департамент земельних ресурсів за наслідками розгляду заяви позивача не готував відповідного проекту рішення Київської міської ради, що визнається сторонами. Наведене свідчить про неможливість винесення на розгляд пленарного засідання сесії Київської міської ради проекту рішення про надання ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 2 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу НОМЕР_1 згідно містобудівного кадастру Києва), та вказує на відсутність протиправної поведінки Київського міського голови та підстав зобов'язувати вчиняти відповідні дії.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх винесеними з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, ОСОБА_3 звернувся із касаційною скаргою, в якій просить постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року скасувати, ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_3 задовольнити в повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 25 липня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/8844/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 19 липня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 826/8844/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 22 листопада 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 23 листопада 2018 року.

ОСОБА_3 в касаційній скарзі заявив клопотання про участь у касаційному розгляді адміністративної справи у судовому засіданні його представника. Крім того, 30 серпня 2018 року до суду надійшло клопотання представника позивача про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Ухвалою Верховного Суду від 22 листопада 2018 року у задоволенні зазначених клопотання було відмовлено.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач звернувся 05 квітня 2016 року до Київської міської ради із клопотанням № 15 в порядку статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та просив надати згоду на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 2 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу НОМЕР_1 згідно містобудівного кадастру Києва), орієнтованим розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). До вказаного клопотання позивач додав: графічні матеріали; копію паспорта та посвідчення учасника бойових дій; копію довіреності.

Київською міською радою клопотання отримано 06 квітня 2016 року та зареєстровано за вх. № 08/М-4246.

Департамент земельних ресурсів розглянув клопотання та листом від 24 травня 2016 року № 057021-08/М-4246-5312 повідомив позивача про те, що направлено запит до Департаменту містобудування та архітектури щодо відповідності заявленої ініціативи містобудівній документації та наявних містобудівних умов та обмежень, за наслідками отримання висновку якого Департаментом земельних ресурсів буде підготовлено відповідний проект рішення Київської міської ради, який буде передано у встановленому законом порядку до Київської міської ради.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що Київський міський голова несе персональну відповідальність у спірних правовідносинах щодо не розгляду в місячний термін Київською міською радою клопотання позивача. Також зазначає, що суд першої та апеляційної інстанцій, констатуючи порушення прав позивача начебто іншим суб'єктом владних повноважень жодної оцінки порушення норм процесуального права судом першої інстанції не надавав. Зазначене є грубим порушенням норм процесуального права, оскільки й судом першої інстанції було встановлена протиправна поведінка іншого суб'єкту владних повноважень - Департаменту земельних ресурсів. Крім того, позивач посилається на те, що рішення судів першої та апеляційної інстанції, які оскаржуються позивачем, суперечать завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), оскільки суди зобов'язані були вийти за межі позовних вимог для забезпечення гарантії ефективного поновлення порушеного права позивача.

Відповідачем заперечень або відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_3 не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин та звертає увагу на наступне.

Відповідно до статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується і це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону.

Згідно зі статтею 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Пунктом «б» частини першої статті 9 Земельного кодексу України передбачено, що до повноважень, зокрема, Київської міської ради у галузі земельних відносин на її території належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Згідно з частиною шостою статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Згідно з частиною восьмою статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Частинами десятою і одинадцятою статті 118 ЗК України встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

Згідно з пунктом «г» частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

За приписами пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Положеннями статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Відповідно до пунктів 8, 9 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.

На момент виникнення спірних правовідносин порядок діяльності Київської міської ради регулювався чинним на той час рішенням від 12 листопада 2014 року № 351/351 "Про Регламент Київської міської ради" (далі - Регламент № 351/351).

Згідно пункту 5 частини третьої статті 4 Регламенту № 351/351 Київський міський голова скликає сесії та пленарні засідання Київради, вносить пропозиції, формує порядок денний пленарних засідань Київради, узгоджений на засіданні Президії Київради, і головує на пленарних засіданнях Київради.

У відповідності до частини тринадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Відповідно до частини першої статті 21 Регламенту № 351/351 суб'єктами подання проектів рішень виступають Київський міський голова, заступник міського голови - секретар Київради, депутати Київради, постійні та тимчасові контрольні комісії Київради, депутатські фракції, групи, виконавчий орган Київради (Київська міська державна адміністрація), загальні збори громадян в порядку, визначеному законодавством, Статутом територіальної громади міста Києва та цим Регламентом.

Пунктом 6 частини третьої статті 4 Регламенту № 351/351 встановлено, що Київський міський голова забезпечує підготовку на розгляд Київради проектів програм соціально-економічного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, бюджету міста Києва та звіту про його виконання, рішень Київради з інших питань, що належать до її відання.

Зазначена норма кореспондується з приписами пункту 9 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР.

Пунктом 1.1 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року № 182/342 (далі - Положення № 182/342) регламентовано, що Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством забезпечує виконання повноважень Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у сфері земельних відносин, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації), безпосередньо підпорядковується Київському міському голові, а з питань управління землями державної власності, розпорядження якими здійснює виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) - виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації).

Згідно з пунктом 3.11 Положення № 182/342 Департамент розробляє в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, готує та подає розпорядження Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань, в тому числі, розпорядження землями в межах міста Києва, передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб.

Відповідно до підпункту 8 пункту «б» частини першої статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження: підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08 жовтня 2013 року № 1810, затверджено Регламент виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Регламент № 1810), який регулює організаційно-процедурні питання діяльності виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Згідно з пунктом 1.1 глави 1 розділу VIII Регламенту № 1810 проекти рішень Київської міської ради, які подаються виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією), готуються структурними підрозділами виконавчого органу, до компетенції яких віднесені порушені у проектах рішень питання.

Проекти рішень Київської міської ради щодо набуття та припинення права на землю юридичними та фізичними особами готуються за поданням керівника структурного підрозділу виконавчого органу з питань землекористування, керівника юридичної служби структурного підрозділу виконавчого органу з питань землекористування та погоджуються відповідними постійними комісіями Київської міської ради. Строк опрацювання проекту рішення Київської міської ради зазначеними посадовими особами не повинен перевищувати 3 робочих днів (пункт 2.3 глави 2 розділу VIII Регламенту).

Пункт 3.1 глави 3 розділу VIII Регламенту передбачає, що погоджений в установленому порядку у виконавчому органі Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) проект рішення подається до структурного підрозділу, який здійснює організаційне забезпечення роботи керівника апарату з метою передачі управлінню організаційної роботи секретаріату Київської міської ради для подальшого погодження відповідно до вимог Регламенту Київської міської ради, затвердженого в установленому порядку, разом із супровідним листом за підписом керівника апарату.

За приписами пункту 1.1 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року №182/342 (далі - Положення № 182/342), Департамент земельних ресурсів є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством виконує функції територіального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та безпосередньо підпорядковується Київському міському голові.

У підпункті 3.12 пункту 3 Положення № 182/342 визначено, що Департамент земельних ресурсів є структурним підрозділом виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), готує та подає в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, розпоряджень Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань: розпорядження землями в межах міста Києва; передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб; надання земельних ділянок в користування, вилучення земельних ділянок; продажу земельних ділянок у власність; викупу земельних ділянок для суспільних потреб міста; звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок; встановлення та зміни межі районів у місті, в порядку, встановленому законодавством України; встановлення сервітуту (права на обмежене користування).

Підпунктом 8.1 пункту 8 Положення № 182/342 визначено, що Директор Департаменту: здійснює керівництво Департаментом, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Департамент завдань, визначає ступінь відповідальності заступників директора Департаменту та керівників його структурних підрозділів, розподіляє посадові обов'язки між заступниками директора Департаменту.

Для визначення порядку передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність із земель комунальної власності Київська міська рада рішенням «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві» від 28 лютого 2013 року № 63/9120 затвердила Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві (далі - Порядок № 63/9120).

Пунктом «в» частини третьої статті 1 розділу 1 Порядку № 63/9120 встановлено, що його дія поширюється на випадки надання (передачі) Київською міською радою земельних ділянок із земель комунальної власності безоплатно у власність громадянам, а також у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян, для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки).

Частиною першою статті 21 розділу 7 Порядку № 63/9120 визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні земельної ділянки у межах м. Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального гаражного та дачного будівництва чи ведення садівництва, подають безпосередньо до Київської міської ради клопотання про передачу земельної ділянки у власність, а у разі наміру одержати земельну ділянку для зазначених цілей в оренду - клопотання в довільній формі про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Частиною п'ятою статті 20 розділу 6 Порядку № 63/9120 передбачено, що секретаріат Київської міської ради разом з дорученням (резолюцією) Київського міського голови або заступника міського голови - секретаря Київради у день надходження заяви на одержання документа дозвільного характеру або протягом наступного робочого дня надсилає її разом з доданими до неї документами до Департаменту земельних ресурсів для розгляду та підготовки проекту рішення Київської міської ради про надання (передачу) у користування (у власність) земельних ділянок, сформованих у результаті поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, або про відмову в наданні (передачі) земельної ділянки в користування (у власність) у разі невідповідності технічної документації вимогам законодавства та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам.

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Системний аналіз статей 9, 116 та 118 ЗК України дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень (аналогічна правова позиція наведена у постанові Верховного Суду України від 10 грудня 2013 № 21-358а13).

Зі змісту частини першої статті 122 ЗК України та пункту 34 частини першої статті 26 та статті 59 Закону № 280/97-ВР випливає, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність належить до виключних повноважень Київської міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні; при цьому рішення, дії або бездіяльність Київської міської ради щодо надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду.

Тобто, приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні зазначеного питання повинно прийматись у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пунктів 8, 9 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.

Аналіз пункту 5, 6 частини третьої статті 4 та статті 21 Регламенту № 351/351, а також пункту 1.1 та 3.11 Положення дає суду підстави дійти висновку, що суб'єктом подання проектів рішень для винесення на сесію Київради з питань надання дозволу (відмови у наданні) на розробку проектів землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації).

Суд приходить до висновку, що відповідно до пунктів 1.1, 2.3, 3.1 Регламенту № 1810 та пунктів 1.1, 3.12 Положення № 182/342 Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, які виносяться на пленарне засідання ради.

Крім того, підпунктом 8.1 пункту 8 № 182/342 визначено, що Директор Департаменту: здійснює керівництво Департаментом, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Департамент завдань, визначає ступінь відповідальності заступників директора Департаменту та керівників його структурних підрозділів, розподіляє посадові обов'язки між заступниками директора Департаменту.

Отже, доводи касаційної скарги про те, що Київський міський голова несе персональну відповідальність у спірних правовідносинах щодо не розгляду в місячний термін Київською міською радою клопотання позивача є помилковими.

На думку Суду, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків, що у межах даної справи позивачем не оскаржується рішення, дії чи бездіяльність Київської міської ради та Департаменту земельних ресурсів щодо порушення процедури розгляду його клопотання про надання дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки, однак останній не позбавлений реалізувати таке право на захист у встановленому законом порядку. Відсутність протиправної бездіяльності відповідача свідчить також те, що звернення позивача адресовано Київській міській раді та за дорученням заступника міського голови - секретаря Київської міської ради В.Прокопіва від 06 квітня 2016 року № 08/М-4246 було розглянуто Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Тобто, суб'єктом подання проекту рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а тому відсутня бездіяльність Київського міського голови при розгляді клопотання ОСОБА_3

Враховуючи викладене вище, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що саме Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, які виносяться на пленарне засідання Київської міської ради. Департамент земельних ресурсів за наслідками розгляду заяви позивача не готував відповідного проекту рішення Київської міської ради і це свідчить про неможливість винесення на розгляд пленарного засідання сесії Київської міської ради проекту рішення про надання ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 2 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу НОМЕР_1 згідно містобудівного кадастру Києва), та вказує на відсутність протиправної поведінки Київського міського голови та підстав зобов'язувати вчиняти відповідні дії.

Касаційна скарга не містять належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

У пункті 40 справи "Пономарьов проти України" (№ 3236/03) Європейський суд з прав людини зазначив, що "право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції , має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу представника ОСОБА_3 - ОСОБА_5 залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко