Справа № 806/3207/17
Суддя: Залімський І. Г.
Дата ухвалення: 2018-11-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/3207/17

Головуючий у 1-й інстанції: Романченко Є.Ю.

Суддя-доповідач: Залімський І. Г.

19 листопада 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Залімського І. Г.

суддів: Сушка О.О. Смілянця Е. С. ,

секретар судового засідання: Сербин І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного підприємства "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року (ухвалене у м. Житомирі 12 березня 2018 року о 11:15, повний текст якого виготовлено 22 березня 2018 року) у справі за адміністративним позовом Державного підприємства "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, третя особа: Північний офіс Держаудитслужби про визнання незаконними (протиправними) дій щодо проведення державного фінансового контролю та скасування аудиторського звіту,

В С Т А Н О В И В :

Державне підприємство "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" вернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, третя особа: Північний офіс Держаудитслужби, в якому просило суд:

- визнати незаконними (протиправними) дії Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області щодо проведення планового державного фінансового контролю ДП "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці", за результатами якого складено аудиторський звіт № 04-10/08 від 09.06.2017;

- скасувати аудиторський звіт № 04-10/08 від 09.06.2017, виданий за результатами оскаржуваної перевірки.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року скасувати, прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з'ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованого рішення.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що:

- ДП "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" не є учасником бюджетного процесу і не використовує бюджетне законодавство, а тому позивача безпідставно включено Держаудитслужбою до плану роботи на 2017 рік, а вказаний план став доступний позивачу лише як додаток до відзиву на позовну заяву у даній справі;

- перевірка проведена Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області без наявності відповідних повноважень, в той час як жодним нормативно-правовим актом не передбачено створення вказаного Управління, інформація про Управління не міститься в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, який станом на час проведення перевірки не містив інформації щодо припинення Державної фінансової інспекції України;

- перевірка проведена Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області згідно Методики проведення Державною фінансовою інспекцією України, її територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання, затвердженої наказом Міністерством фінансів України від 26.06.2014 № 728, а не Методики проведення аудиту, затвердженої Держаудитслужбою;

- аудиторський звіт № 04-10/08 від 09.06.2017 опубліковано на сайті Держаудитслужби і може бути використаний будь-якими суб'єктами та породити негативні наслідки для позивача, а тому є безпідставними висновки суду першої інстанції, що оскаржувані в рамках даної справи дії та рішення не мають жодних юридичних наслідків для позивача.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу позивача в якому вказав на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, а також на безпідставність доводів апеляційної скарги. Доводи наведені у відзиві аналогічні висновкам, викладеним судом у рішенні Житомирського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року.

Представник третьої особи в судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги з підстав та мотивів, які викладені у відзиві відповідача.

Решта учасників справи в судове засідання повноважних представників не направили, хоча були належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи.

Згідно ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Керуючись положеннями даної норми та враховуючи відсутність заперечень представника третьої особи, колегія суддів вирішила провести розгляд справи за даної явки сторін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника третьої особи, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, Державне підприємство "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" створено у 1995 році та продовжує свою діяльність на базі відокремленої частини державної власності, зареєстровано як юридична особа з 30.01.1996 та належить до сфери управління Державної служби України з питань праці, наказ Держпраці від 27.04.2015 №3. Основним видом господарської діяльності Підприємства є: код КВЕД 71.20 "Технічні випробування та дослідження".

Відповідно до положень Статуту Державного підприємства "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" (Нова редакція), майно Підприємства є державною власністю і закріплюється за ним на праві господарського відання. Підприємство здійснює право повного господарського відання згідно чинному законодавству України.

Листом від 16.03.2017 № 06-04-17/1502 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області повідомлено Державне підприємство "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" про те, що з 27.03.2017 протягом березня - червня 2017 року фахівцями відділу контролю у соціальній галузі та культури буде проведено державний фінансовий аудит діяльності Підприємства за період з 01.01.2014 по 28.02.2017.

27.03.2017 директору ДП "Житомирський ЕТЦ" ОСОБА_2 вручені направлення Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області № 152 та № 153 від 24.03.17, відповідно до яких, для проведення державного фінансового аудиту ДП "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" за період з 01.01.2014 по 28.02.2017, з метою оцінки законного, ефективного та результативного використання ресурсів, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності в діяльності, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірної фінансової звітності, у період з 27.03.2017 по 23.06.2017 направлені посадові особи Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області.

За результатами проведеного державного фінансового аудиту діяльності ДП "Житомирський ЕТЦ" за період з 01.01.2014 по 28.02.2017, складено аудиторський звіт № 04-10/08 від 09.06.2017.

В розділі ІІІ зазначеного звіту відображені висновки за результатами аудиту, а у розділі IV - наведені рекомендації за результатами державного фінансового аудиту. Вказано, що звіт призначений для керівництва ДП "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" та Державної служби України з питань праці.

Позивач вважає, що відповідачем незаконно та всупереч чинному законодавству здійснено плановий державний фінансовий аудит діяльності ДП "Житомирський ЕТЦ" за період з 01.01.2014, за результатами якого виданого аудиторський звіт № 04-10/18 від 09.06.2017, висновки та рекомендації якого, у зв'язку із незаконністю проведення аудиту, також є незаконними.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що фінансовий аудит діяльності ДП "Житомирський ЕТЦ" за період з 01.01.2014, за результатами якого виданого аудиторський звіт № 04-10/18 від 09.06.2017, проведено відповідно до вимог законодавства, належним суб'єктом. Також суд зазначив, що дії відповідача по проведенню аудиту та аудиторський звіт № 04-10/18 від 09.06.2017 не мають жодних юридичних наслідків для позивача.

Колегія суддів погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує викладене нижче.

Частиною першою статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-XII) визначено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно із ч.ч. 1, 2 ст. 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно до статті 3 Закону № 2939-XII визначено, що державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Постановою Кабінету Міністрів України "Про утворення Державної аудиторської служби України" від 28.10.2015 № 868, яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п. 1, 3 п. 3, пп. 3 п. 4, п. 7, п. 9 Положення №43 основними завданнями Держаудитслужби, є: забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, державного фінансового аудиту.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.

Так, наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23 затверджено положення про офіси Держаудитслужби та їх підрозділи, зокрема Положення про Північний офіс Держаудитслужби.

Відповідно до п. 1 Положення про Північний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23, Північний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Вінницькій, Житомирській, Черкаській, Чернігівській областях (далі - управління). Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно. У місті Києві та на території Київської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу.

Згідно п. 7 Положення про Північний офіс Держаудитслужби, Офіс здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через управління. Офіс здійснює контроль за діяльністю управлінь.

Відповідно до п.п. 3, 4 Положення про Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області, затвердженого Наказом Північного офісу Держаудитслужби від 20.10.16 № 18, основним завданням Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області є реалізація повноважень Офісу на території Житомирської області. Управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює зокрема на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань проведено державну реєстрацію юридичних осіб - Державна аудиторська служба України (ідентифікацій код 40165856) та Північний офіс Держаудитслужби (ідентифікаційний код 40479560). Також до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань стосовно юридичної особи - Північний офіс Держаудитслужби внесено дані про відокремлений підрозділ юридичної особи - Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області (код ЄДРПОУ ВП 40919579).

Разом з цим, відсутність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань скороченої назви Державної аудиторської служби України - Держаудитслужба не впливає на дійсність підзаконних нормативно-правових актів такого суб'єкта видання.

З урахуванням викладеного, а також того, що ДП "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" створено та продовжує свою діяльність на базі відокремленої частини державної власності, майно Підприємства є державною власністю і закріплюється за ним на праві господарського відання, є безпідставними доводи позивача про те, що державні аудитори Управління Північного офісу Держаудитслужби у Житомирській області не наділені повноваженнями щодо проведення заходів фінансового контролю щодо Державного підприємства "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці".

За змістом п.п. 3, 4 Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2006 р. №361 (далі - Порядок №361), аудит проводиться відповідно до плану проведення заходів державного фінансового контролю, який складається та затверджується в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Перед початком аудиту керівнику суб'єкта господарювання надсилається не пізніше ніж за десять календарних днів відповідне повідомлення із зазначенням строку аудиту та відповідальних за його проведення посадових осіб.

Встановлено, що аудиторське дослідження позивача проведено на виконання п.2.2 Плану контрольно - ревізійної роботи Держаудитслужби України на І квартал 2017 року. Про початок проведення планового фінансового аудиту з 27.03.2017 позивача повідомлено належним чином.

Суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано відхилив доводи позивача про те, що у відповідача були відсутні підстави для проведення фінансового контролю, оскільки для включення ДП "Житомирський ЕЦД" до плану роботи Державної аудиторської служби України на 1 квартал 2017 року не було обов'язкових умов, передбачених Законом № 2939-XII, адже дії та рішення Державної аудиторської служби України щодо призначення фінансового аудиту та включення ДП "Житомирський ЕЦД" до плану роботи на 1 квартал 2017 року не є предметом спору в даній справі, а вказані доводи виходять за межі позовних вимог у даній справі.

Як обґрунтовано зазначає позивач, Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області під час здійснення аудиту ДП "Житомирський ЕЦД" використано Методику проведення Державною фінансовою інспекцією України, її територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання, затверджену наказом Міністерством фінансів України від 26.06.2014 № 728, а не Методику проведення аудиту, затвердженої Держаудитслужбою.

Однак, суд апеляційної інстанції не може вважати дану обставину такою, що свідчить про протиправність дій відповідача з проведення заходу державного фінансового щодо ДП "Житомирський ЕЦД".

Згідно п. 12 Порядку №361 методику проведення аудиту затверджує Держаудитслужба.

Разом з цим, доказів затвердження такої методики Держаудитслужбою представником відповідача не надано та судом не встановлено.

Суд апеляційної інстанції погоджується із висновком суду першої інстанції, що використання під час проведення відповідачем фінансового аудиту чинної Методики проведення Державною фінансовою інспекцією України, її територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання, затвердженої наказом Міністерством фінансів України від 26.06.2014 № 728, є виправданим, оскільки Державна аудиторська служба України, діяльність якої спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, та її міжрегіональні територіальні органи є правонаступниками реорганізованих Державної фінансової інспекції та її територіальних органів.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відсутність у особи прав та/або обов'язків у зв'язку з прийняттям оскаржуваних рішень не породжує у такої особи і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у постановах від 15.02.2014 у справі № 21-273а14, від 03.02.2015 у справі № 21-617а14, від 12.04.2017 у справі №П/800/589/16.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

З наведеного слідує, що суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації.

Така ж правова позиція викладена в ухвалі Верховного Суду від 06.03.2018 (справа П/9901/91/18 800/397/17), рішенні Верховного Суду від 25.01.2018 (справа П/9901/5/18 800/399/17).

Підсумовуючи викладене суд зазначає, що судовому захисту підлягає лише порушене право. Так, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. В контексті наведених приписів КАС має значення лише суб'єктивне уявлення особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту. Однак, обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

При цьому неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.

Відповідно, рішення суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо: по-перше, такі рішення прийняті владним суб'єктом поза межами визначеної законом компетенції і по-друге, оспорювані рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.

Враховуючи викладене є обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що висновки та рекомендації, викладені у підготовленому аудиторами Управління аудиторському звіті від 09.06.2017 № 04-10/08, носять консультативний і рекомендаційний характер, не породжують обов'язкових юридичних наслідків.

Водночас, є необґрунтованими доводи позивача про те, що аудиторський звіт № 04-10/08 від 09.06.2017 опубліковано на сайті Держаудитслужби і може бути використаний будь-якими суб'єктами та породити негативні наслідки для позивача. До того ж, в аудиторському звіті № 04-10/08 від 09.06.2017 вказано, що звіт призначений для керівництва ДП "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" та Державної служби України з питань праці.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 315 та статті 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Державного підприємства "Житомирський експертно-технічний центр Держпраці" залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 27 листопада 2018 року.

Головуючий Залімський І. Г.

Судді Сушко О.О. Смілянець Е. С.