Справа № 826/12540/17
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2018-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Безименної Н.В.,

Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання: Прудиус І.С.

розглянувши у судовому засіданні у місті Києві, у порядку ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року (справу розглянуто у порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Окружного адміністративного суду міста Києва про зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У жовтні 2017 року позивач, ОСОБА_3, звернувся до суду з позовом в якому просив зобов'язати Окружний адміністративний суд міста Києва надати копію протоколу зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2017 року з підписами суддів, які взяли участь у таких зборах, а також копію рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2017 року із зазначенням переліку суддів, які взяли участь у таких зборах.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу у якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт зазначав про неналежність запитуваної інформації до службової, відсутність висновку відповідача щодо наявності трьох підстав «трискладового тесту», а також того, що шкода від поширення запитуванної інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні, а тому законних підстав для обмеження доступу до інформації не було, а відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою .

28.11.2018 до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому апелянт підримав позицію суду першої інстанції.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, у судове засідання не з'явилися.

Враховуючи, що у матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів на місці ухвалила проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін.

Згідно ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Судом першої інстанції встановлено та сторонами не заперечується, що 29 травня 2017 року відбулись збори суддів Окружного адміністративного суду міста Києва. Єдиним питанням порядку денного зборів було обговорення зміцнення незалежності суддів Окружного адміністративного суду міста Києва, захист їх професійних інтересів, у тому числі захист від втручання в їх діяльність. За результатом обговорення питання зборами суддів прийнято рішення звернутись до Вищої ради правосуддя та Ради суддів України з відповідним зверненням.

Листом щодо втручання у діяльність суду та здійснення тиску працівниками НАБУ на суддів Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.05.2017 № 02.2-20/696/17 Окружний адміністративний суд м. Києва звернувся до Голови Вищої ради правосуддя.

Позивач 02 вересня 2017 року звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із запитом на отримання публічної інформації, у якому просив надати копію протоколу зборів суддів Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 травня 2017 року із підписами суддів, які брали участь у таких зборах.

Окружним адміністративним судом м. Києва 08 вересня 2017 року позивачу надіслана відповідь за № 02.2-18/1277/17, якою відмовлено у задоволенні запиту, оскільки запитувана інформація не є публічною у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» та надано копію листа Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.05.2017 № 02.2-20/696/17 (а.с.4).

Позивач 12 вересня 2017 року повторно звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із запитом на отримання публічної інформації, у якому просив надати копію рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 травня 2017 року із зазначенням переліку суддів, які взяли участь у таких зборах.

Окружним адміністративним судом м. Києва 14 вересня 2017 позивачу надана відповідь за № 02.2-18/1313/17, якою відмовлено у задоволенні запиту, оскільки запитувана інформація не є публічною у розумінні ЗУ «Про доступ до публічної інформації» та повторно надано копію листа Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.05.2017 № 02.2-20/696/17 (а.с.14).

Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 34 Конституції України, кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації».

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI ( надалі - Закон №2939) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується відповідно до статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону № 2939 розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються:

1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання;

2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;

3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків.

4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Також, доступ до публічної інформації забезпечується обов'язком розпорядника інформації надавати інформацію за запитами на інформацію. Відповідно до ч.1 ст.19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.

Отже, в силу положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в разі якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Згідно ст.20 Закону України «Про інформацію» за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформацією з обмеженим доступом є:

1) конфіденційна інформація;

2) таємна інформація;

3) службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Таким чином, до службової інформації допускається обмеження виключно за умови застосовування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Така юридична конструкція необхідних умов для обмеження доступу до інформації становить «трискладовий тест».

При цьому, положення частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу.

Одночасно обмеження доступу до конкретної інформації допускається, якщо в розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону вона належить до службової та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3частини другої статті 6 цього Закону.

Так, статтею 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація:

1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Відтак, до службової може належати така інформація, зокрема, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

Відмовляючи в доступі до інформації з підстави того, що вона є службовою, розпорядник повинен вказати, до якої з визначених частиною першою статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» категорій належить ця інформація. Якщо інформація не належить до жодної з визначених цією нормою категорій, доступ до неї не може обмежуватись на підставі того, що вона є службовою.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, наведених у пунктах 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.

З матеріалів справи вбачається, що відмова відповідача в наданні запитуваних документів обґрунтована тим, що питання які обговорювалися суддями Окружного адміністративного суду міста Києва не стосуються владних управлінськиї функцій щодо забезпечення роботи суду, а запитувана інформація не є публічною у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» (а.с.8,14).

Щодо доводів відповідача про неналежність інформації, запитуваної позивачем, до публічної колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 126 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів в Україні діє суддівське самоврядування самостійне колективне вирішення зазначених питань суддями.

Суддівське самоврядування є однією з гарантій забезпечення незалежності суддів. Діяльність органів суддівського самоврядування має сприяти створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної діяльності судів і суддів, утверджувати незалежність суду, забезпечувати захист суддів від втручання в їхню діяльність, а також підвищувати рівень роботи з кадрами у системі судів.

До питань внутрішньої діяльності судів належать питання організаційного забезпечення судів та діяльності суддів, соціальний захист суддів та їхніх сімей, а також інші питання, що безпосередньо не повязані зі здійсненням правосуддя.

До завдань суддівського самоврядування належить вирішення питань щодо:

1) забезпечення організаційної єдності функціонування органів судової влади;

2) зміцнення незалежності судів, суддів, захист професійних інтересів суддів, у тому числі захист від втручання в їхню діяльність;

3) участі у визначенні потреб кадрового, фінансового, матеріально-технічного та іншого забезпечення судів та контроль за додержанням установлених нормативів такого забезпечення;

4) обрання суддів на адміністративні посади в судах у порядку, встановленому цим Законом;

5) призначення суддів Конституційного Суду України;

6) обрання суддів до складу Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в порядку, встановленому законом.

Згідно ст. 127 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» організаційними формами суддівського самоврядування є збори суддів, Рада суддів України, зїзд суддів України.

Суддівське самоврядування в Україні здійснюється через:

1) збори суддів місцевого суду, апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду (а у передбачених цим Законом випадках - апеляційної палати вищого спеціалізованого суду), Пленум Верховного Суду;

2) Раду суддів України;

3) зїзд суддів України.

Порядок здійснення суддівського самоврядування визначається відповідно до Конституції України цим Законом та іншими законами, а також регламентами і положеннями, що приймаються органами суддівського самоврядування згідно з Конституцією України та цим Законом.

Статтею 128 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що збори суддів зібрання суддів відповідного суду, на якому вони обговорюють питання внутрішньої діяльності цього суду та приймають колективні рішення з обговорюваних питань.

Суддівське самоврядування є однією з гарантій забезпечення самостійності судів і незалежності суддів. Діяльність органів суддівського самоврядування має сприяти створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної діяльності судів і суддів, утверджувати незалежність суду, забезпечу захист суддів від втручання в їхню діяльність, а також підвищувати рівень роботи з кадрами у системі судів.

Збори суддів суду діють на підставі Положення про збори суддів Окружного адміністративного суду м. Києва, затвердженого рішенням зборів суддів від 21.07.2015 зі змінами від 23.05.2017 (далі - Положення).

Згідно з пунктом 1.1. Положення збори суддів Окружного адміністративного суду міста Києва зібрання суддів Окружного адміністративного суду міста Києва, на якому вони обговорюють питання внутрішньої діяльності суду та приймають колективні рішення з обговорюваних питань.

До завдань зборів суддів належить, зокрема, вирішення питань щодо зміцнення незалежності суду, суддів, захист від втручання в їхню діяльність (пункт 1.4. Положення).

Окрім іншого, збори суддів розглядають повідомлення суддів про втручання в їх діяльність як судді щодо здійснення правосуддя.

Згідно пунктів 3.22., 3.23., 3.28., 3.43., 3.46. Положення у голосуванні беруть участь лише судді цього суду, які присутні на зборах. Присутніми на зборах вважаються судді, які зареєстровані у реєстраційному списку. Голосування є особистим. Кожний суддя має один голос.

Рішення зборів приймають більшістю голосів суддів, присутніх на зборах, якщо інше не передбачено законодавством.

Прийняте за наслідками голосування рішення зборів підписується головуючим на зборах та секретарем зборів.

Протокол зборів складається у письмовій формі та має містити: назву зборів, дату і місце їх проведення; відомості про кількість суддів, які працюють в суді на день проведення зборів; відомості про кількість суддів, які присутні на зборах; відомості про розгляд організаційних питань (відкриття засідання, наявність кворуму, обрання головуючого на зборах та секретаря зборів, затвердження порядку денного, затвердження регламенту виступів тощо); зазначення доповідача з кожного питання, суть питання, стислий перебіг обговорення, а також результати голосування та прийняте рішення. Протокол зборів складається в повному обсязі в п'ятиденний термін з дня проведення зборів, і підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Протокол зборів та додані до нього матеріали зборів секретарем зборів передаються до архіву суду та зберігаються в архіві суду постійно.

Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 24 травня 2018 року справа № 800/591/17 висловлено позицію, що важливою ознакою документів, в яких може міститися службова інформація, є те, що вони передують, зокрема, прийняттю рішення з певного питання. Це означає, що після прийняття відповідного рішення відомості, що містяться в документах, які створювались або знаходяться у володінні розпорядника і стосуються підготовки, обговорення, розгляду та прийняття цього рішення, втрачають статус службової інформації. Тобто після прийняття рішення інформація, що була створена чи отримана для підготовки цього рішення, перестає бути службовою, хоча певна інформація може бути обмежена в доступі як конфіденційна.

Отже, запитувана позивачем інформація є публічною та створена шляхом прийняття рішень, та зафіксована оформленням відповідного протоколу та рішення.

Відповідно до пункту 10 Тимчасового переліку відомостей, що становлять службову інформацію та які можуть міститися в документах з організації діяльності місцевих та апеляційних судів, затвердженого наказом Державної судової адміністрації України від 23.10.2012 року № 138, до такого переліку віднесені відомості, що можуть міститися в документах суду, зокрема, щодо організації та діяльності органів суддівського самоврядування з питань внутрішньої діяльності суду (протоколи зборів суддів: протоколи оперативних нарад тощо).

На підставі зазначеного Типового переліку наказом Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.11.2012 № 35/з затверджено перелік відомостей, що становлять службову інформацію та які можуть міститися в документах з організації діяльності суду, згідно з яким до них віднесено відомості, зокрема, щодо організації та діяльності органів суддівського самоврядування з питань внутрішньої діяльності суду (протоколи зборів суддів; проколи оперативних нарад тощо).

Відповідач наказом від 07.11.2012 № 35/з застосував обмеження у доступі до такої інформації на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації» як до публічної інформації, до якої належить службова інформація.

Колегія суддів звертає увагу, що інформація, що міститься у протоколах зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва, якими зафіксовані прийняті рішення, не може вважатися службовою в контексті п.1 ч.1 ст.9 Закону України «Про доступ до публічної інформації, оскільки рішення щодо звернення до відповідних органів вже прийняті. Зазначені протоколи та рішення не є внутрівідомчою службовою кореспонденцією.

Таким чином, колегія суддів вважає, що відповідачем протиправно відмовлено у наданні запитуваних позивачем документів, а саме протоколу зборів суддів та відповідного рішення з посиланням на те, що вказана інформація не відноситься до публічної.

Разом з тим, колегія суддів, з огляду на відсутність інформації про наявність у рішеннях зборів суддів та протоколах підписів присутніх на зборах суддів та їх поіменного переліку, вважає необхідним задовольнити позовні вимоги шляхом зобов'язання Окружного адміністративного суду міста Києва надати позивачу копію протоколу зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2017 року та копію рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2017 року .

Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_3 до Окружного адміністративного суду міста Києва про зобов'язання вчинити певні дії.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог ч. 1 та 2 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю та ухвалення нового рішення є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається, крім іншого, неправильне тлумачення закону.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду першої інстанції - скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року - задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2018 року скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_3 до Окружного адміністративного суду міста Києва про зобов'язання вчинити певні дії задовольнити.

Зобов'язати Окружний адміністративний суд міста Києва надати ОСОБА_3 копію протоколу зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.05.2017 року та копію рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2017 року.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено - 28.11.18.

Головуючий суддя Л.В.Бєлова

Судді Н.В. Безименна,

А.Ю.Кучма