Справа № 826/13068/18
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2018-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Епель О.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 жовтня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними дій, визнання незаконними та скасування розпорядження, доручення та актів, -

В С Т А Н О В И Л А:

У серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1.) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України (далі - Відповідач, Управління адміністративними будинками) про:

- визнання протиправними дій начальника Управління адміністративними будинками ОСОБА_3 щодо винесення розпорядження від 25.06.2018 року №79 «Про оголошення догани ОСОБА_1.»;

- визнання протиправними дій заступника начальника Управління адміністративними будинками ОСОБА_2 щодо надання ним доручення, без дати складання та реєстраційного номеру, з відміткою про реєстрацію «вх. №15-7/43-208 від 23.05.2018 р.» з порушенням субординаційної підпорядкованості;

- визнання протиправними дій заступника начальника Управління адміністративними будинками ОСОБА_2 щодо підписання ним актів від 23.05.2018 року, від 29.05.2018 року та від 04.06.2018 року, в яких міститься завідомо неправдива інформація;

- визнання протиправними дій начальника відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1 Управління адміністративними будинками ОСОБА_4 щодо підписання нею актів від 23.05.2018 року, від 29.05.2018 року та від 04.06.2018 року, в яких міститься завідомо неправдива інформація;

- визнання протиправними дій начальника відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1 Управління адміністративними будинками ОСОБА_5 щодо підписання ним актів від 23.05.2018 року, від 29.05.2018 року та від 04.06.2018 року, в яких міститься завідомо неправдива інформація;

- скасування як незаконного розпорядження начальника Управління адміністративними будинками ОСОБА_3 від 25.06.2018 року №79 «Про оголошення догани ОСОБА_1.»;

- скасування як незаконного доручення заступника начальника Управління адміністративними будинками ОСОБА_2 без дати складання та реєстраційного номеру, з відміткою про реєстрацію «вх. №15-7/43-208 від 23.05.2018 р.»;

- скасування як незаконних актів від 23.05.2018 року, від 29.05.2018 року та від 04.06.2018 року, в яких міститься завідомо неправдива інформація.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 01.10.2018 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України у зв'язку з тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки він повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що посада завідувача сектору зеленого господарства відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1 Управління адміністративними будинками не відноситься до публічної служби, а тому оскаржувані дій та рішення не можуть бети предметом оцінки адміністративного суду. Крім того, суд підкреслив, що виключно суб'єктний склад правовідносин не може мати своїм наслідком висновок про необхідність розгляду трудового спору у порядку адміністративного судочинства.

Не погоджуючись з викладеним в ухвалі рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що, по-перше, всупереч вимог ст. ст. 169, 171 КАС України суд постановив замість ухвали про відкриття провадження у справі ухвалу про відмову у відкритті провадження, що не відповідає даній стадії судового провадження, по-друге, суд не надав оцінки доводам Позивача щодо належності даного спору саме до юрисдикції адміністративного суду, по-третє, згідно Закону України «Про державну службу» та Постанови Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 року №15 посада, яку обіймає ОСОБА_1, належить до державної служби, по-четверте, суд не врахував, що згідно запису №5 у трудовій книжці ОСОБА_1 прийняв присягу державного службовця, перебуває на державній службі, яка не припинена, по-п'яте, у межах спірних правовідносин Управління адміністративними будинками є суб'єктом владних повноважень, по-шосте, судова практика, наведена у судовому рішенні, не підтверджує позицію Окружного адміністративного суду міста Києва і стосується інших за змістом правовідносин.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.11.2018 року призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 28.11.2018 року.

У межах встановленого судом строку відзивів на апеляційну скаргу не надійшло.

У судовому засіданні Позивач та його представник доводи апеляційної скарги підтримали та просили суд її вимоги задовольнити повністю з викладених в останній підстав.

Відповідач, будучи належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибув.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення учасників справи, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, згідно трудової книжки серії АВ №021999 від 10.01.2006 року ОСОБА_1 працює на посаді завідувача сектору зеленого господарства відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1 Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України.

Розпорядженням начальника Управління адміністративними будинками від 25.06.2018 року №79 ОСОБА_1 оголошено догану (а.с. 85-86).

Зазначене розпорядження прийнято на підставі актів від 23.05.2018 року (а.с. 100), від 29.05.2018 року (а.с. 88), від 04.06.2018 року (а.с. 102), доповідних від 24.05.2018 року (а.с. 55, 56-57), від 25.05.2018 року (а.с. 58), від 30.05.2018 року (а.с. 59, 61), від 31.05.2018 року (а.с. 60), від 07.06.2018 року (а.с. 63), у зв'язку, зокрема, з невиконанням доручення заступника начальника Управління адміністративними будинками Л. Лазарчука (а.с. 87).

На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 2, 4, 19, 170 КАС України, Закону України «Про державну службу», а також з огляду на затверджену Першим заступником начальника Управління адміністративними будинками від 12.10.2016 року посадову інструкцію завідувача сектору зеленого господарства відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1, суд першої інстанції прийшов до висновку про неналежність посади, яку обіймає Позивач, до публічної служби, а відтак неможливості розгляду даної справи у порядку адміністративного судочинства.

З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні від 20.07.2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

Частина 1 статті 2 КАС України регламентує необхідність справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно п. 17 ч. 1 ст. 4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про державну службу» державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, зі змісту посадової інструкції завідувача сектору зеленого господарства відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1, затвердженої першим заступником начальника Управління адміністративними будинками 12.10.2016 року (а.с. 98-99), завідувач сектору належить до професійної групи «Керівники», є штатним співробітником сектору зеленого господарства відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1. Призначається на посаді і звільняється з посади наказом начальника Управління у встановленому трудовим законодавством порядку. Завідувач сектору підпорядковується безпосередньо начальнику відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1 та заступнику начальника цього відділу. Згідно положень даної посадової інструкції за неналежне виконання або невиконання своїх посадових обов'язків, передбачених даною посадовою інструкцією, несе відповідальність у межах, визначених трудовим законодавством.

Отже, зміст посадової інструкції посади, яку обіймає ОСОБА_1, дає підстави для висновку, що останній не здійснює повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій державного органу.

Крім того, аналіз змісту наявного у матеріалах справи Положення про Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням по Управлінню справами Апарату Верховної Ради України від 20.03.2018 року №14 (а.с. 89-92), свідчить, що Управління, будучи складовою майнового комплексу, що забезпечує діяльність Верховної Ради України, є юридичною особою публічного права, створене з метою належного утримання та експлуатації адміністративних будинків Верховної Ради України, об'єктів спеціального та соціального призначення, споруд, іншого нерухомого майна, а також інженерних комунікацій і обладнання, що знаходиться на його балансі або перебувають у користуванні.

Комплексний аналіз змісту наведених актів Управління адміністративними будинками дає підстави для висновку, що посада завідувача сектору зеленого господарства відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1, яку обіймає ОСОБА_1, не належить до посад державної служби у розумінні Закону України «Про державну службу», оскільки у межах її проходження останній не здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу.

Саме по собі отримання заробітної плати за рахунок коштів державного бюджету не може свідчити про проходження такою особою публічної служби.

При цьому посилання Апелянта на положення постанови Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 року №15 в якості обґрунтування належності займаної ним посади до посади державного службовця судовою колегією оцінюється критично з огляду на те, що, по-перше, вказана постанова Уряду України регламентує питання оплати праці працівників державних органів, по-друге, зміст останньої вказує на те, що питання оплати праці працівників Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України є відмінним від оплати праці державних службовців.

Судовою колегією враховується, що постанова Кабінету Міністрів України від 14.08.2013 року №703 «Про віднесення деяких посад працівників органів державної влади, інших державних органів, установ до відповідних категорій посад державних службовців та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України», додаток 1-1 до якої визначав належність посади завідувача сектору Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України до четвертої категорії державних службовців, втратила чинність з 06.08.2016 року на підставі постанови Уряду України від 22.07.2016 року №465.

За таких обставин, на момент виникнення спірних правовідносин відсутні підстави вважати, що посада завідувача сектору зеленого господарства відділу утримання будинків та прибудинкових територій №1, яку обіймає ОСОБА_1, належить до посад державної служби, а перебування у трудових відносинах з Управлінням адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України є проходженням публічної служби.

На підтвердження зазначених висновків вказує й те, що догану ОСОБА_1 було оголошено на підставі розпорядження від 25.06.2018 року №79, прийнятого відповідно до ст. ст. 147-149 КЗпП України, а не відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 66 Закону України «Про державну службу».

За правилами п. 2 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Зі змісту п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України випливає, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних осіб з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Разом з тим, відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Наведеними положеннями процесуального закону окреслюється перелік повноважень адміністративного суду при вирішенні питання про правомірність рішень, дій чи бездіяльності осіб з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Відтак, оскільки трудові відносини між ОСОБА_1 та Управлінням адміністративними будинками перебувають поза площиною правового регулювання проходження публічної служби, в адміністративного суду відсутні повноваження надавати оцінку рішенням та діям Відповідача по відношенню до Позивача за правилами ч. 2 ст. 2 КАС України.

Крім того, трудові правовідносини між фізичною та юридичною особою публічного права не є обов'язковим свідченням виникнення між ними відносин влади-підпорядкування, чим спростовується твердження Позивача про те, що у межах спірних правовідносин Управління адміністративними будинками є суб'єктом владних повноважень.

Посилання Апелянта на те, що суд першої інстанції не врахував, що згідно запису №5 у трудовій книжці серії АВ №021999 від 10.01.2006 року ОСОБА_1 прийняв 07.02.2017 року присягу державного службовця, а тому, оскільки в установленому Законом України «Про державну службу» проходження ним державної служби не було припинено, останній є державним службовцем, судова колегія оцінює критично з огляду на таке.

Відповідно до п. 15 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про державну службу» дія цього Закону не поширюється на працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання державної форми власності, а також навчальних закладів, заснованих державними органами.

Отже, правила припинення державної служби, регламентовані вказаним Законом, не поширюються на посаду, яку обіймає Позивач.

З урахуванням наведеного колегія суддів повністю погоджується з позицією суду першої інстанції про наявність правових підстав для закриття провадження у справі, у той час як викладені в апеляцій скарзі доводи висновків суду першої інстанції не спростовують.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що Окружним адміністративним судом міста Києва з урахуванням приписів ст. 19 ЦПК України та з огляду на суб'єктний склад учасників справи вірно зазначено, що розгляд і вирішення даного спору належить до юрисдикції місцевого загального суду за правилами цивільного судочинства.

На неможливість розгляду у порядку адміністративного судочинства спору, який стосується трудових відносин, вказав і Верховний Суд у свій постанові від 31.01.2018 року у справі №802/3530/14-а.

Твердження ОСОБА_1 про те, що суд першої інстанції після усунення недоліків позовної заяви, визначених в ухвалі від 20.08.2018 року про залишення позовної заяви без руху, в силу положень ст. ст. 169, 171 КАС України повинен був відкрити провадження у справі, а не приймати ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, колегією суддів оцінюється критично з огляду на таке.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Тобто, перевірка позовної заяви включає у себе декілька послідових етапів, у межах яких суддя спочатку з'ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу, а потім вирішує питання, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відтак, постановлення ухвали про відкриття провадження у справі не є обов'язковим процесуальним наслідком усунення недоліків позовної заяви, на які вказано в ухвалі про залишення її без руху.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 170, 242-244, 250, 308, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 жовтня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді О.В. Епель

О.І. Шурко

Повний текст постанови складено «28» листопада 2018 року.