Справа № 489/2444/16-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 листопада 2018 року

Київ

справа №489/2444/16-а

адміністративне провадження №К/9901/39007/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Ленінського районного суду міста Миколаєва в складі судді Губницького Д.Г. від 14 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Лукянчук О.В., Градовського Ю.М., Кравченка К.В. від 24 травня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

В травні 2016 року, ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення, в якому просив суд: скасувати постанову в справі про адміністративне правопорушення № 54 від 28 березня 2016 року.

Позовні вимоги мотивовані тим, що обставини, викладені в постанові, не відповідають дійсності, оскільки вимог діючого законодавства в сфері містобудівної діяльності позивач не порушував.

Постановою Ленінського районного суду міста Миколаєва від 14 березня 2017 року залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року, адміністративний позов задоволено, зокрема, скасовано постанову № 54 по справі про адміністративне правопорушення від 28 березня 2016 року, прийняту Управлінням державної архітектурно - будівельної інспекції у Миколаївській області про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за порушення ч. 1 ст. 96 Кодексу України про адміністративне правопорушення та накладення на нього адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1700,00 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції з яким погодився апеляційний суд, виходив з тих мотивів, що відповідач не довів суду належними засобами доказування правомірність прийнятої постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Не погоджуючись з постановою Ленінського районного суду міста Миколаєва від 14 березня 2017 року та ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що Управлінням вірно встановлено, що будівельні роботи на об'єкті виконані підрядною організацією в особі позивача з порушенням статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», а саме: роботи з облаштування водостічної воронки виконані з відхиленням від проекту РП 312.15-00-АС та пункту 2.30 ДБН В.2.6-14-97, а також без проекту виконання робіт, який є обов'язковою складовою документації підрядної організації щодо виконаних будівельних робіт.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 489/2444/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О. від 08 серпня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Ленінського районного суду міста Миколаєва від 24 травня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року за позовом ОСОБА_2 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те що, 15 березня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ Марштупою М.М. була проведена позапланова перевірка на підставі перевірки достовірності даних наведених в декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 01 березня 2016 року вхід. № 1423-20-16 на об'єкті будівництва «Капітальний ремонт м'якої покрівлі житлового будинку» за адресою: вул. Червоних майовщиків, 17-А , м. Миколаїв.

За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15 березня 2016 року.

В акті перевірки зафіксовано, що підрядною організацією ТзОВ «Миколаївміськбуд» виконані будівельні роботи на об'єкті «Капітальний ремонт м'якої покрівлі житлового будинку» за адресою: Червоних майовщиків, 17-А, м. Миколаїв з відхиленням від затвердженої проектної документації, з відхиленням від державних стандартів, норм і правил та виконання будівельних робіт без проекту виконання робіт, що є порушенням листа 3, 10 РП 312.15-00-АС, малюнку 2 обов'язкового додатку 6 «Схеми деталей покрівель суміщених дахів» та пункту 2.30 ДБН В.2.6-14-97, статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», пункту 4.2 ДБН А.3.2-2-2009 «Охорона праці і промислова безпека у будівництві».

15 березня 2016 року складений припис № 72 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Цього ж дня був складений протокол про адміністративне правопорушення, відносно особи, відповідальної за виконання будівельних робіт ОСОБА_2, відповідальність за яке передбачена частиною першою статті 96 КУпАП.

На підставі протоколу прийнято постанову № 54 по справі про адміністративне правопорушення від 28 березня 2016 року, якою ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого частиною першою статті 96 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 1700 грн.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Ленінського районного суду міста Миколаєва від 14 березня 2017 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Повноваження УДАБі у Миколаївській області у спірних правовідносинах регламентується, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю розглядають відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки зокрема, мають право, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Відповідно до статей 9, 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Під час будівництва об'єкта архітектури здійснюється авторський та технічний нагляд. У разі виявлення відхилень від проектних рішень, допущених під час будівництва об'єкта архітектури, та відмови підрядника щодо їх усунення особа, яка здійснює авторський або технічний нагляд, повідомляє про це замовника і орган державного архітектурно-будівельного контролю для вжиття заходів відповідно до законодавства.

В акті перевірки зазначено, що роботи з облаштування водостічної воронки виконані з відхиленням від проекту РП 312.15-00-АС листи 3, 10, а саме: замість водоприймального ковпаку з проміжним піддоном та бронюючою посипкою влаштовано плоску металеву сітку з обмазкою навколо воронки мастикою.

З цього приводу позивач, як керівник підрядної організації ТзОВ «Миколаївміськбуд» дано пояснення, що такий вигляд водоприймальна воронка мала на час проведення перевірки - 15 березня 2016 року, тобто вже після того, як покрівля знаходилась в фактичній експлуатації більше півроку. Станом же на час закінчення виконання робіт водоприймальна воронка була облаштована позивачем не тільки плоскою сіткою, а й захисним ковпаком. На підтвердження зазначеного, свідчать не тільки відсутність зауважень з боку осіб авторського і технічного нагляду та замовника під час прийняття робіт, а й видаткова накладна № 3 від 30 липня 2015 року про придбання позивачем воронок водостічних для внутрішнього водостоку в кількості 2 шт. та фото того часу, зроблене після закінчення робіт.

Згідно з частинами першою та восьмою статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I-III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

В той же час суди першої та апеляційної інстанції не надали належної оцінки доводам позивача про те, що вигляд водоприймальної воронки на час проведення перевірки не відповідає вигляду, що був на час закінчення робіт, оскільки покрівля знаходилась в фактичній експлуатації більше півроку, як і не врахували те, що прийняття до експлуатації об'єкта будівництва без реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації не допускається, а також те, що об'єкт до експлуатації повинен здаватись в тому самому стані в якому побудований з урахуванням вимог робочого проекту.

Що стосується відсутності проекту виконання робіт, суд касаційної інстанції зазначає таке.

Відповідно до пункту 4.2 ДБН А.3.2-2-2009 під час зведення будівельних об'єктів повинні бути вжиті заходи для запобігання впливу на працівників та населення, яке перебуває на прилеглій до будівельного об'єкта території, небезпечних і шкідливих виробничих факторів. За можливості впливу таких факторів необхідно розробити та реалізувати заходи відповідно до вимог цих Норм, інших нормативних документів, нормативно-правових актів.

Вимоги до заходів із забезпечення безпеки праці необхідно зазначити у проектно-технологічній документації - проектах організації будівництва - ПОБ, проектах виконання робіт - ПВР (додаток В).

Виконання будівельно-монтажних робіт без ПВР забороняється.

Згідно з пунктом 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553) суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

В своїх поясненнях позивач зазначив, що проект виконання робіт був наявний під час виконання робіт та на час перевірки вся документація щодо проведених робіт знаходилась у замовника - Департаменту ЖКГ Миколаївської міської ради та в офісі позивача і ніяким чином і за будь - яких умов вона не могла знаходитись на об'єкті по вул. Червоних майовщиків, 17-А , м. Миколаїв.

Однак, суд касаційної інстанції вказує, що пункт 14 Порядку № 553 зобов'язує суб'єкта містобудування надавати відповідні документи з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а пункт 4.2 ДБН А.3.2-2-2009 зобов'язує підрядника мати проект виконання робіт з вимогами до заходів із забезпечення безпеки праці.

Виходячи з цього, суди попередніх інстанцій не оцінили дії позивача з огляду на виконання вимог пункту 14 Порядку № 553, а відтак не дали правової оцінки висновку відповідача про те, що будівельні роботи на об'єкті виконані підрядною організацією в особі позивача з порушенням статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», а саме: роботи з облаштування водостічної воронки виконані з відхиленням від проекту РП 312.15-00-АС та пункту 2.30 ДБН В.2.6-14-97, а також без проекту виконання робіт, який є обов'язковою складовою документації підрядної організації щодо виконаних будівельних робіт.

Суд касаційної інстанції звертає увагу, що згідно з вимогами пункту 1 частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року та на момент прийняття оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій), у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Такі ж положення містяться у пункті 1 частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).

Всупереч вищевказаним приписам КАС України, суди першої та апеляційної інстанцій не перевірили у спосіб встановлений чинним законодавством усіх обставин, як стали підставою для прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, зокрема, не перевірили чи прийнято таке рішення суб'єкта владних повноважень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи наведене колегія суддів дійшла до висновку про те, що судами попередніх інстанцій не дотримані норми процесуального права, оскільки не встановлено всі обставини справи, які мають значення для її правильного вирішення та прийняття у ній законного та обґрунтованого рішення.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1, 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Відповідно до положень пункту 25 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Проніна проти України» (№ 63566/00), пункту 13 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Нечипорук і Йонкало проти України» (№42310/04), суд зобов'язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов'язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

Крім цього, у пункті 42 рішення Європейського суду з прав людини від 15 листопада 2007 року по справі «Бендерський проти України» (№ 22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (…). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належним чином вивчені судом.

Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Враховуючи, що справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області задовольнити частково.

Постанову Ленінського районного суду міста Миколаєва від 14 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко