Справа № 813/1960/18
Суддя: Большакова Олена Олегівна
Дата ухвалення: 2018-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2018 рокуЛьвів№ 857/1139/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Глушка І.В., Макарика В.Я.,

з участю секретаря судового засідання Федак С.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом голови Громадської організації «Розвиток Городоччини» ОСОБА_1 до міського голови м. Городок Львівської області Кущака Романа Васильовича, Городоцької міської ради Львівської області про визнання протиправними дій, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Городоцької міської ради Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року (суддя Хома О.П., м. Львів, повний текст складено 23.08.2018),

В С Т А Н О В И В :

Голова Громадської організації «Розвиток Городоччини» ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до міського голови м. Городок Львівської області (далі - міський голова), Городоцької міської ради Львівської області (далі - Городоцька міськрада) з вимогами визнати протиправними дії (бездіяльність) відповідачів щодо розгляду звернень позивача від 28 серпня 2017 року № 28/08/2017-1 та від 11 квітня 2018 року №11/04/2018-3.

3 серпня 2018 року Львівським окружним адміністративним судом було постановлено ухвалу про залишення позову голови Громадської організації «Розвиток Городоччини» ОСОБА_1 до міського голови м. Городок Львівської області Городоцької міської ради Львівської області щодо розгляду звернення від 28 серпня 2017 року без розгляду.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправними дії міського голови м. Городок Львівської області Кущака Р.В. та Городоцької міської ради Львівської області щодо повноти розгляду звернення голови Громадської організації «Розвиток Городоччини» ОСОБА_1 від 11.04.2018 №11/04/2018-3.

Стягнуто з міського голови м. Городок Львівської області Кущака Р.В. та Городоцької міської ради Львівської області за рахунок бюджетних асигнувань в користь позивача 704 грн 80 коп судових витрат.

Із таким рішенням суду не погодилася Городоцька міська рада та оскаржила його в апеляційному порядку.

В апеляційній скарзі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, а також невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, просить скасувати рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову в повному обсязі. Обгрунтовуючи незгоду, відповідач зазначив, що звернення позивача було належним чином розглянуто і йому було надано відповвідь, зокрема зазначено, що рішення за вказаним у листі питанням було предметом розгляду на сесії Городоцької міської ради ще 15 грудня 2017 року. Було затверджено Програму житлово-комунального госпродарства та благоустрою міста Городка на 2018 рік, згідно якої виділено кошти в сумі 199 тис. грн на поточний ремонт дороги на вул. І. Франка (ПК9+10-ПК11+10). Відповідна сума фінансування була передбачена і в бюджеті відповідно до додатку 3 і 6 рішення Городоцької міської ради №1217 від 15 грудня 2017 року. Також міська рада зазначила, що дія Закону України «Про звернення громадян» стосується лише звернень громадян і не поширюється на розгляд звернень громадської організації. Також апелянт зазначив, що відповідно до пункту «б» частини 1 статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до делегованих повноважень виконавчих органів міських ради, який очолює голова, належить, зокрема, забезпечення виконання вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян. Виконавчим органом ради є виконавчий комітет. Судом при винесенні рішення не здійснено розмежування повноважень щодо розгляду звернення між виконавчим комітетом Городоцької міської ради та міським головою м. Городок. Апелянт зазначив, що на Городоцьку міську раду як представницький орган місцевого самоврядування законом не покладено обов'язку щодо забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян.

У судовому засіданні представник апелянта підтримав апеляційну скаргу з підстав, що в ній викладені.

Заслухавши пояснення учасників судового розгляду, дослідивши письмові докази, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.

Судом першої інстанції було встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 01.04.2018 голова ГО «Розвиток Городоччини» ОСОБА_1 в порядку Закону України «Про звернення громадян» направив до міського голови м. Городок Кущака Р.В. звернення за №11/04/2018-3, згідно якого вказав, що у 2017 році Городоцька міська рада за кошти близько 200 тис. грн закупила поточний ремонт дорожнього покриття частини вулиці І.Франка в місті Городку. В бюджеті міста на 2018 рік також передбачено 200 тис. грн на ремонт дороги. Однак, площа дорожнього покриття втричі більша від відремонтованої площі дороги у 2017 році. Відтак, автор звернення вважає, що розмір коштів в міському бюджеті на 2018 рік є невідповідним для належного ремонту дороги. Звернення містить прохання невідкладного вжиття заходів та забезпечення проведення належного ремонту дорожнього покриття на вул. І.Франка (ПК9+10-ПК11+10) (а.с. 12).

24 квітня 2018 року міський голова міста Городок Р.Кущак дав позивачу відповідь на вказане звернення. Згідно листа №02-20/942 позивача було проінформовано, що рішенням сесії Городоцької міської ради №1215 від 15 грудня 2017 року «Про внесення змін в рішення сесії №1120 від 9 листопада 2017 року «Про затверодження галузевих програм на 2018 рік» виділено кошти в сумі 199,0 тис. грн на поточний ремонт міської дороги на вулиці І.Франка в м. Городок (ПК9+10-ПК11+10) (а.с. 13).

Позивач вважає, що звернення від 11.04.2018 не розглянуто по суті, оскільки не містить повідомлень про прийняті рішення та їх виконання, а відповідь не відповідає вимогам ст.ст. 15, 19 Закону України «Про звернення громадян».

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про неналежний розгляд звернення з таких підстав.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення регулює Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР).

Статтею 1 Закону № 393/96-ВР передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

За вживаними у цьому Законі термінами:

пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства;

заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо;

скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб (стаття 3).

За правилами частини третьої статті 7 Закону України «Про звернення громадян» якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.

Порядок розгляду звернень визначено статтею 15 Закону № 393/96-ВР, відповідно до якої органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Статтею 19 вказаного Закону визначено обов'язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг.

Органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані:

об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову;

на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;

скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень;

письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;

вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина;

у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;

не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;

особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Згідно частини 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідано до частини 1 статті 12 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Згідно частини 3 цієї статті сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

У відповідності до пунктів 22, 23 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР питання затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Пункт 18 частини 4 статті 42 Закону №280/97-ВР встановлює, що сільський, селищний, міський голова забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань.

Згідно пунктів 8, 9 частини 4 статті 43 Закону №280/97-ВР міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.

Отже, оскільки звернення позивача було адресовано міському голові міста Городка і стосувалося недостатнього фінансування у 2018 році витрат на ремонт дороги по вул. І.Франка в місті Городку, таке повинно було бути розглянуто ним з урахуванням наданих йому повноважень у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР.

Пунктом 6 частини 1 статті 17 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005 № 2807-IV визначено права та обов'язки громадян у сфері благоустрою населених пунктів, зокрема, громадяни у сфері благоустрою населених пунктів мають право вимагати негайного виконання робіт з благоустрою населених пунктів у разі, якщо невиконання таких робіт може завдати шкоду життю, здоров'ю або майну громадян.

Судом встановлено, що звернення голови ГО «Розвиток Городоччини» ОСОБА_1 подано в порядку та в межах, встановлених чинним законодавством до такого роду звернень.

Проте, зміст відповіді міського голови від 24.04.2018 за №02-20/942 полягає у інформуванні заявника про те, що рішенням сесії Городоцької міської ради від 15.12.2017 №1215 «Про внесення змін в рішення сесії №1120 від 09.11.2017 «Про затвердження галузевих програм на 2018 рік» виділено кошти в сумі 190,0 тис. грн на поточний ремонт дороги на вул. І.Франка.

При цьому міським головою при розгляді звернення було проігноровано твердження автора про те, що саме цієї суми у 2018 році буде недостатньо для здійснення ремонту дороги в м. Городок по вул. І.Франка і саме ця обставина стала причиною звернення щодо вжиття заходів для забезпечення належного ремонту дороги.

Аналіз відповіді міського голови міста Городка на звернення голови Громадської організації «Розвиток Городоччини», яка фактично зводиться до формальної відписки про кількість виділених коштів на ремонт дороги, без будь-яких висновків за доводами автора звернення про недостатність цих коштів для здійснення ремонту дороги та наявність або відсутність підстав для винесення питання на розгляд ради щодо збільшення фінансування, дає підстави стверджувати, що розгляд звернення відбувся з порушенням вимог, встановлених статтями 15 та 19 Закону № 393/96-ВР.

При цьому судом не надається оцінка долученим до матеріалів справи доказам щодо забезпечення проведення належного ремонту дорожнього покриття, оскільки вказані обставини мали бути враховані відповідачем під час розгляду звернення позивача, що забезпечило б повноту відповіді.

Однак, як вбачається з наданої відповідачем відповіді на звернення, міським головою міста Городка цього зроблено не було.

Ураховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов обгрунтованого висновку про протиправність дій міського голови м. Городок Львівської області щодо неналежного розгляду звернення голови громадської організації «Розвиток Городоччини» від 11.04.2018 №11/04/2018-3, які призвели до порушення права позивача на належний розгляд його звернення.

Разом з тим, апеляційний суд вважає безпідставним задоволення позову до Городоцької міської ради, так як звернення голови Громадської організації «Розвиток Городоччини» від 11 квітня 2018 року було адресовано саме міському голові як окремому суб'єкту місцевого самоврядування, а на розгляд ради як представницького органу місцевого самоврядування передано не було.

Отже, відсутні підстави для визнання дій Городоцької міської ради щодо неналежного розгляду звернення від 11 квітня 2018 року протиправними.

Тому в цій частині позову необхідно відмовити.

Суд не бере до уваги доводи апелянта про те, що дія Закону № 393/96-ВР не поширюється на спірні правовідносини, оскільки вказаним Законом передбачено право на звернення громадян, а не громадських організацій, з огляду на таке.

Сфера застосування Закону № 393/96-ВР визначена статтею 12, відповідно до якої дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про доступ до судових рішень», Кодексом адміністративного судочинства України, законами України «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про виконавче провадження».

Вказана стаття не містить жодних обмежень чи застережень щодо поширення дії Закону № 393/96-ВР на звернення громадських організацій та їх керівників.

Відповідно до наведеного у статті 1 Закону України «Про громадські об'єднання» від 22.03.2012 № 4572-VI (далі - Закон № 4572-VI) поняття, громадська організація - це громадське об'єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Частиною 1 статті 21 Закону № 4572-VI закріплено права громадських об'єднань, відповідно до пункту 2 якої для здійснення своєї мети (цілей) громадське об'єднання має право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

Отже, позивач як керівник громадського об'єднання має право на звернення до органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй Конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Відповідно до частини 2 статті 9 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод та інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Враховуючи, що відповідач не розглянув належним чином звернення позивача, відповідним способом захисту порушеного права є зобов'язання міського голови міста Городка повторно розглянути звернення голови громадського об'єднання «Розвиток Городоччини» у відповідності до Закону України «Про звернення громадян».

Враховуючи викладене, оскільки оскаржуване рішення Львівського окружного адміністративного суду прийнято з порушенням норм матеріального права, його слід скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити частково.

Керуючись ч. 3 ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Городоцької міської ради Львівської області задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду ві 21 серпня 2018 року у справі №813/1960/18 скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги голови Громадської організації «Розвиток Городоччини» ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність міського голови міста Городка Львівської області щодо належного розгляду звернення голови Громадської організації «Розвиток Городоччини» ОСОБА_1 від 11 квітня 2018 року №11/04/2018-3.

Зобов'язати міського голову міста Городка Львівської області належним чином розглянути звернення голови Громадської організації «Розвиток Городоччини» ОСОБА_1 від 11 квітня 2018 року №11/04/2018-3 у відповідності до вимог, встановлених нормами Закону України «Про звернення громадян».

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О.О. Большакова

Судді І.В. Глушко

В.Я. Макарик

Повний текст складено 27 листопада 2018 року.