Справа № 826/14654/17
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 листопада 2018 року

Київ

справа №826/14654/17

провадження №К/9901/64446/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/14654/17

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, за участю третіх осіб - Державної міграційної служби України, Міністерства юстиції України, про визнання протиправним та скасування наказу від 16 серпня 2012 року № 715 в частині, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою адвоката ОСОБА_2 - представника ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2018 року, прийняту у складі головуючого судді Каракашьяна С. К., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Федотова І. В., суддів: Літвінової Н. М., Сорочка Є. О.,

І. Суть спору

1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України), за участю третіх осіб - Державної міграційної служби України, Міністерства юстиції України, в якому просив визнати незаконним та нечинним наказ МВС України від 16 серпня 2012 року № 715 "Про затвердження зразків документів, які подаються для встановлення належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, та журналів обліку", Форма 19 (Заява про прийняття до громадянства України) в частині визначення в даній формі заяви: "Під судом та слідством на території іноземних держав не перебуваю".

2. В мотивування позову зазначає, що 29 травня 2015 року Президент України Порошенко П. О. видав Указ № 301/2015 "Про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 як особи, прийняття якої до громадянства України становить державний інтерес для України" на підставі документів, поданих позивачем відповідно до Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215/2001.

2.1. Однак, 26 липня 2017 року Президент України Порошенко П. О. видав Указ № 196/2017 року, яким припинено громадянство позивача.

2.2. Позивач вказує, що подання про втрату громадянства України від 25 липня 2017 року разом з висновком підготовлено на підставі пункту 2 частини першої статті 19 Закону України "Про громадянство України", в якому зазначено про набуття громадянства України внаслідок свідомого подання неправдивих відомостей, а саме засвідчення особистим підписом заяви, в якій підтверджено, що під судом та слідством на території іноземних держав заявник не перебуває.

2.3. Стверджує, що зазначене визначення суперечить приписам статті 9 Закону України "Про громадянство України", оскільки, на думку позивача, встановлює обов'язок з подання відомостей, які не передбачено в якості підстав для відмови в наданні громадянства. Разом з цим зазначає, що твердження "Під судом та слідством на території іноземних держав не перебуваю" порушує принцип правової визначеності та є правовим анахронізмом, оскільки не відповідає встановленим як кримінально-процесуальним, так і будь-яким іншим законодавством визначенням.

2.4. Вважаючи, що наведене визначення, що затверджене наказом МВС України від 16 серпня 2012 року № 715 "Про затвердження зразків документів, які подаються для встановлення належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, та журналів обліку", Форма 19 (Заява про прийняття до громадянства України) порушує права позивача, оскільки за наслідками заповнення анкети та зазначення в ній певних даних позивачем було втрачено громадянство України, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про скасування наказу від 16 серпня 2012 року № 715 в частині визначення в формі заяви № 19: "Під судом та слідством на території іноземних держав не перебуваю".

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Відповідно до статті 5 Указу Президента України від 27 березня 2001 року № 215 "Питання організації виконання Закону України "Про громадянство України", Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 405, МВС України видано наказ від 16 серпня 2012 року № 715 "Про затвердження зразків документів, які подаються для встановлення належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, та журналів обліку".

4. Наведений наказ зареєстровано 07 вересня 2012 року в Міністерстві юстиції України за № 1549/21861 та опубліковано в Офіційному віснику України, 2012, № 72 (01.10.2012), ст. 2907.

5. Наказом МВС України від 16 серпня 2012 року № 715 затверджено зразки документів, які подаються для встановлення належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, згідно з доданими формами, та зразки журналів обліку згідно з доданими формами.

6. Таким чином у затвердженій наказом МВС України від 16 серпня 2012 року № 715 формі № 19 заяви про прийняття до громадянства України, міститься текст прохання заявника прийняти його до громадянства України відповідно до статті 9 Закону України "Про громадянство України", визнання заявником Конституції України та зобов'язання дотримуватися законів України.

7. Крім того форма № 19 заяви про прийняття до громадянства України містить перелік відомостей про особу заявника, у вигляді таблиці з переліком запитань. Разом з цим міститься текст, зокрема, "Під судом та слідством на території іноземних держав не перебуваю", який необхідно засвідчити особистим підписом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2018 року, залишеним без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року, в позові відмовлено.

9. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ прийнято в межах повноважень МВС України і судом не встановлено невідповідності його актам вищої юридичної сили.

10. Зазначена позиція була підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

IV. Касаційне оскарження

11. У касаційній скарзі представник ОСОБА_1 - адвокат ОСОБА_2, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

12. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що форма № 19 заяви про прийняття до громадянства України, яка затверджена оскаржуваним наказом встановлює додаткову умову "перебування під слідством та судом на території іноземних держав", що свідчить про невідповідність вимогам Закону України "Про громадянство України" та суперечить практиці Європейського суду з прав людини.

13. Водночас представники МВС України, Державної міграційної служби України та Міністерства юстиції України у своїх відзивах вказують на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

14. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

15. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначає Закон України "Про громадянство України".

19. Умови прийняття іноземців або осіб без громадянства до громадянства України містяться у статті 6 Закону України "Про громадянство України" та полягають у:

1) визнанні і дотриманні Конституції України та законів України;

2) поданні декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов'язання припинити іноземне громадянство (для іноземців).

Іноземці, які перебувають у громадянстві (підданстві) кількох держав, подають зобов'язання припинити громадянство (підданство) цих держав.

Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов'язання припинити іноземне громадянство подають декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства.

Подання зобов'язання припинити іноземне громадянство не вимагається від іноземців, які є громадянами (підданими) держав, законодавство яких передбачає автоматичне припинення особами громадянства (підданства) цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави, або якщо міжнародні договори України з іншими державами, громадянами яких є іноземці, передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України.

Іноземці, які подали зобов'язання припинити іноземне громадянство, повинні подати документ про це, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту прийняття їх до громадянства України. Якщо іноземці, маючи всі передбачені законодавством цієї держави підстави для отримання такого документа, з незалежних від них причин не можуть отримати його, вони подають декларацію про відмову від іноземного громадянства;

3) безперервному проживанні на законних підставах на території України протягом останніх п'яти років.

Ця умова не поширюється на іноземців чи осіб без громадянства, які перебувають у шлюбі з громадянином України понад два роки, і на іноземців чи осіб без громадянства, які перебували з громадянином України понад два роки у шлюбі, що припинився внаслідок його смерті. Дворічний термін перебування у шлюбі з громадянином України не застосовується до іноземців і осіб без громадянства, яким було надано дозвіл на імміграцію відповідно до пункту 1 частини третьої статті 4 Закону України "Про імміграцію".

Для осіб, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, термін безперервного проживання на законних підставах на території України встановлюється на три роки з моменту надання їм статусу біженця в Україні чи притулку в Україні, а для осіб, які в'їхали в Україну особами без громадянства, - на три роки з моменту в'їзду в Україну.

Для іноземців та осіб без громадянства, які в установленому законодавством України порядку проходять військову службу за контрактом у Збройних Силах України, термін безперервного проживання на законних підставах на території України встановлюється на три роки з моменту набрання чинності контрактом про проходження військової служби у Збройних Силах України;

4) отриманні дозволу на імміграцію.

Ця умова не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні, та на іноземців і осіб без громадянства, які в установленому законодавством України порядку проходять військову службу у Збройних Силах України або які прибули в Україну на постійне проживання до набрання чинності Законом України "Про імміграцію" (7 серпня 2001 року) і мають у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року відмітку про прописку або отримали посвідку на постійне проживання в Україні;

5) володінні державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування. Ця умова не поширюється на осіб, які мають певні фізичні вади (сліпі, глухі, німі);

6) наявності законних джерел існування. Ця умова не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні.

20. Водночас, за приписами цієї ж статті вказаного Закону до громадянства України не приймається особа, яка:

1) вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид;

2) засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості) з урахуванням рівня загрози для національної безпеки держави;

3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.

23. Статтею 6 Конституції України встановлено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

21. Статтею 22 Закону України "Про громадянство України" Президент України:

1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України;

2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень;

3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

22. За змістом пунктів 1, 2 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України

від 28 жовтня 2015 року № 878, Міністерство внутрішніх справ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міністерство внутрішніх справ України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

23. Відповідно до підпункту 4 пункту 4 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України

від 20 серпня 2014 року № 360, Державна міграційна служба України відповідно до покладених на неї завдань приймає відповідно до законодавства рішення про встановлення належності до громадянства України, оформлення набуття громадянства України та їх скасування.

VI. Позиція Верховного Суду

24. З матеріалів справи вбачається, що на виконання Указу Президента України "Питання організації виконання Закону України "Про громадянство України"" від 27 березня 2001 року № 215/2001 та в межах своєї компетенції, МВС України як суб'єкт владних повноважень 16 серпня 2012 року видав наказ №715 "Про затвердження зразків документів, які подаються для встановлення належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, та журналів обліку".

25. З огляду на положення статей 1, 4 Конституції України підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України визначені Законом України "Про громадянство України".

26. Так, аналіз наведеної статті 9 Закону України "Про громадянство України" свідчить про те, що особа може бути прийнята до громадянства України лише в разі її волевиявлення, яке має бути оформлене шляхом подання цією особою відповідної заяви.

27. Отже, суб'єктивне право іноземця чи особи без громадянства на прийняття до громадянства України відсутнє, оскільки передбачається лише можливість прийняття до громадянства України в разі виконання особою необхідних умов та за відсутності обставин, що унеможливлюють прийняття до громадянства України. Таким чином, рішення про прийняття до громадянства України носить дискреційний характер.

28. Під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

29. Отже в кожному конкретному випадку під час вирішення питання щодо прийняття іноземця до громадянства України Президент України, а також інші уповноважені суб'єкти владних повноважень, які готують Президенту України відповідні пропозиції, всесторонньо оцінюють особу, яка звернулась за отриманням громадянства із заявою разом з доданими до неї матеріалами, та, беручи до увагу різні фактори, що характеризують цю особу, вказують на мотиви цієї особи щодо прагнення стати громадянином України, реальні обставини, що можливо вплинуло на таке рішення особи.

30. Таким чином, при розгляді питання про прийняття іноземця до українського громадянства, суб'єкту владних повноважень необхідно з'ясувати чи дійсно ця особа прагне отримати громадянство України для реалізації своїх життєвих інтересів у правовому зв'язку з державою чи лише завдяки отриманню українського громадянства уникнути притягнення до кримінальної відповідальності за вчинення злочинів в державі, громадянином якої вона є на момент звернення. У зв'язку з чим адміністративним органам, до яких віднесено розгляд та вирішення питань про прийняття до громадянства України необхідно з'ясувати чи не перебуває відповідна особа під слідством чи судом на території держави, громадянином якої вона є на момент звернення із заявою про прийняття до українського громадянства.

31. Оскаржуване положення у типовій формі 19 заяви про прийняття до громадянства України є цілком обґрунтованим і при цьому кореспондується та відповідає положенням чинного законодавства.

32. Так, у приписах статті 9 Закону України "Про громадянство України" міститься перелік підстав, за наявності яких особа не приймається до громадянства України, зокрема, до громадянства не приймається особа, яка вчинила на території іншої держави діяння, яке визначено законодавством тяжчим або особливо тяжким злочином.

33. Зі змісту наведеної норми вбачається, що під час її застосування необхідно з'ясувати, насамперед, яке саме діяння вчинила особа на території іншої держави та чи є таке діяння тяжчим або особливо тяжким злочином у розумінні Кримінального кодексу України.

34. Частиною першою статті 8 Конституції України передбачено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Основного Закону України). Аналогічний положення закріплені у частині першій статті 6 КАС України. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (частина друга статті 6 КАС України).

35. Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен бути якісним, щоб виключити будь-який ризик свавілля.

36. На думку Європейського суду з прав людини, поняття "якість закону" означає, що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, які вплинуть на їхні конвенційні права (рішення Європейського суду з прав людини у справах "C.G. та інші проти Болгарії" (C.G. and Others v. Bulgaria, заява № 1365/07, пункт 39), "Олександр Волков проти України" (Oleksandr Volkov v. Ukraine, заява № 21722/11, пункт 170)).

37. Європейський суд з прав людини неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі. Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І роль розгляду справ у судах полягає саме в тому, щоби позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (рішення Європейського суду з прав людини у справах "Кантоні проти Франції" від 11 листопада 1996 року (Cantoni v. France, заява № 17862/91, пункти 31 - 32), "Вєренцов проти України" від 11 квітня 2013 року (Vyerentsov v. Ukraine, заява № 20372/11, пункт 65)).

38. Враховуючи те, що згідно з вищезазначеними висновками Європейського суду з прав людини, саме роль суду полягає в оцінці якості нормативного акту безпосередньо під час його застосування, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що якість акту та можливість його неоднозначного застосування не є підставою для його скасування.

39. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

40. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

41. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

42. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу адвоката ОСОБА_2 - представника ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2018 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич