Справа № 825/2188/18
Суддя: Пилипенко Олена Євгеніївна
Дата ухвалення: 2018-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 825/2188/18 Суддя першої інстанції: Кашпур О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 листопада 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Кузьмишиної О.М. та Шелест С.Б.,

при секретарі - Грабовській Т.О.,

участю:

представників позивача: - Рибалко Н.В.,

- Висоцької О.О.,

представника відповідача: - Миколаєнка Р.С.,

представника третьої особи:- Свердлова В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника прокурора Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Чернігівської місцевої прокуратури до Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И Л А :

У травні 2018 року позивач - Перший заступник керівника Чернігівської місцевої прокуратури в інтересах Держави звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позов Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018 року «Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 2017 - 2020 роки» в частині пункту 5.7.3 «Доопрацювання проекту «Детальний план території Функціонально-планувальна організація території лісопарку «Ялівщина».

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з судовим рішенням позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018 року «Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 2017 - 2020 роки» в частині пункту 5.7.3 «Доопрацювання проекту «Детальний план території Функціонально-планувальна організація території лісопарку «Ялівщина» не може розглядатися таким, що створює перешкоди для існування Регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», оскільки стосується лише виділення коштів на доопрацювання вже розробленого, але не затвердженого Детального плану території, прийняте останнім на підставі та в межах норм чинного законодавства.

Колегія суддів вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, рішенням Чернігівської міської ради від 21.12.2007 року затверджено Стратегію розвитку міста Чернігів на 2007-2015 роки (а.с. 95-101).

Згідно п. 1.5 розділу 4.2 «Стратегічна ціль I: «Ефективна робота галузей економіки» визначено оперативну ціль «Актуалізація Генерального плану міста», зокрема, виготовлення Детального плану району «Ялівщина».

На виконання положень Стратегії розвитку міста Чернігова на 2007-2015 роки, затвердженої рішенням Чернігівської міської ради від 21.12.2007, р. Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Дніпромісто» ім. Ю.М. Білоконя, згідно договору з Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 17.06.2008 р. № 656-11-2-2008 та додаткової угоди № 1-2010 від 30.12.2010 р., розроблено проект «Детальний план території. Функціонально-планувальна організація лісопарку «Ялівщина», що підтверджуються актами виконання робіт (а.с. 37-82, 83-94).

Згідно розділу III Сучасний стан території Детального плану території. Функціонально-планувальна організація лісопарку «Ялівщина» в м. Чернігові визначено, що територія, що розглядається, знаходиться в Деснянському адміністративному районі м. Чернігова.

Межами розробки проекту є:

з півночі - вул. Кільцева;

зі сходу - колишній лісорозсадник, лікарський комплекс, торговельний центр «Вена», садибна забудова по вул. Лисенко;

з півдня - садибна забудова по вул. Грибоедова, ПМК - 59;

з заходу - спецтериторія, вул. Стрілецька, Єськова, пров. 3й Ворошилова.

Площа території в межах розробки детального плану становить 250 га.

Рішенням Чернігівської міської ради від 29.12.2016 року № 14/VII-4 (а.с. 102) затверджено Стратегію розвитку міста Чернігова на період до 2020 року.

Рішенням Чернігівської міської ради від 28.02.2018 року № 28/VII-10 «Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 201-2020 роки» затверджено відповідні доповнення (а.с. 31).

Програму розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 2017 - 2020 роки, яку доповнено пунктом 5.7.3 «Доопрацювання проекту «Детальний план території Функціонально-планувальна організація території лісопарку «Ялівщина». На зазначений захід передбачено обсяг витрат із міського бюджету в сумі 198 тис. грн.

Вважаючи рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018 року «Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 2017 - 2020 роки» в частині пункту 5.7.3 «Доопрацювання проекту «Детальний план території Функціонально-планувальна організація території лісопарку «Ялівщина» протиправним, позивач звернувся із даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин 1, 2 статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об'єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Частиною 3 статті 8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Частиною 1 статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Враховуючи викладені вище положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Чернігівська міська рада зобов'язана забезпечити планування частини території міста Чернігова в межах території зазначеної вище, щодо якої не затверджений Детальний план. Крім того, зазначеними нормами законодавства передбачено повноваження Чернігівської міської ради щодо розроблення такого Детального плану, а також можливість внесення змін як до генерального плану міста так і до детального плану території.

Разом з тим, із матеріалів справи вбачається, що рішенням Чернігівської міської ради від 31.08.2012 р. «Про надання статусу регіонального ландшафтного парку лісопарку в урочищі «Ялівщина» вирішено порушити клопотання перед Чернігівською обласною радою щодо надання статусу регіонального ландшафтного парку лісопарку в урочищі «Ялівщина» (а.с. 14).

Рішенням від 28.09.2012 р. Чернігівської обласної ради розглянуто клопотання Чернігівської міської ради, яким обласна рада зобов'язала Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Чернігівській області до 01.05.2013 р. забезпечити розробку проекту створення регіонального ландшафтного парку «Ялівщина» в м. Чернігові (а.с. 15).

Згідно рішення Чернігівської обласної ради від 28.03.2014 р. (а.с. 16) утворено регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» площею 168,7 га, за рахунок земель запасу комунальної власності Чернігівської міської ради без їх вилучення.

Для обслуговування зазначеного об'єкту природно-заповідного фонду рішенням Чернігівської обласної ради від 17.06.2014 року створено комунальний заклад «Регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» Чернігівської обласної ради (а.с. 17-18). Цим же рішенням обласної ради повноваження по управлінню комунальним закладом делеговано Чернігівській обласній державній адміністрації. Разом з цим, п. 8.2 рішення Чернігівської обласної ради від 17.06.2014 року доручено обласній державній адміністрації вжити заходів щодо забезпечення розробки проекту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів.

Також, рішенням Чернігівської обласної ради від 17.06.2014 року порушено клопотання перед Чернігівською міською радою щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для функціонування ландшафтного парку «Ялівщина» (а.с. 19).

Рішенням Чернігівської міської ради від 20.06.2014 року надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 168,7 га з подальшою передачею до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області (а.с. 20).

Розроблений у 2016 році ПП «Десна-Експерт-М» проект землеустрою - «Проект організації і встановлення меж регіонального ландшафтного парку «Ялівщина» площею 168,7 га у м. Чернігові, в адміністративних межах Чернігівської міської ради», як об'єкта природно-заповідного фонду, відповідно до ст. 186-1 ЗК України до цього часу не погоджено Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, що підтверджується листами КП «Регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» від 22.09.2017 р. № 01-17/29 та ПП «Десна-Експерт-М» від 27.09.2017 р. № 142.

На запити КП «Регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» від 05.10.2017 р. № 01-25/30, від 05.01.2018 р. № 01-25/1 Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради надавало відповіді, згідно яких, враховуючи містоутворюючий характер проекту РЛП «Ялівщина» в рамках реалізації генерального плану м. Чернігова та його соціальну значимість розгляд цього питання потребує додаткового часу (листи № 01-21/73 та від 17.10.2017 р. від 15.01.2018 р. № 01-21/1(а.с. 28,30).

З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що на час розгляду справи фактично існує комунальний заклад «Регіональний ландшафтний парк «Ялівщина» Чернігівської обласної ради, в той час, як сам регіональній ландшафтний парк існує лише згідно рішень Чернігівської обласної ради, оскільки земельна ділянка для фактичної діяльності парку не виділена. Крім того, жодною стороною по справі не було надано суду належним чином завірених копій рішень про припинення існування лісопарку «Ялівщина».

Частиною 5 статті 12 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначено, що управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об'єкти.

Відповідно до п. 34, 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами "сезону тиші" з обмеженням господарської діяльності та добуванням об'єктів тваринного світу.

Аналіз наведеного свідчить про те, що до виключної компетенції Чернігівської міської ради віднесено вирішення питань щодо виділення земельних ділянок, що належать територіальній громаді міста, а також, що вирішення питань організації та управління територіями в межах міста, в тому числі стосовно парків та лісопарків, або інших об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення. До компетенції міської ради також відносяться повноваження щодо формування містобудівної документації стосовно об'єктів, що знаходяться в межах міста.

Отже, враховуючи норми Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та наведену норму Закону України «Про природно-заповідний фонд України», Закону України «Про місцеве самоврядування» суд приходить до висновку про те, що саме до повноважень Чернігівської міської ради належить право управляти та складати детальні плани території, з правом внесення змін до такої документації, щодо лісопарку «Ялівщина».

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018 року № 28/VII-10 «Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 201-2020 роки» винесено на підставі та в межах, а також на виконання наданих повноважень органу місцевого самоврядування.

Вагомим є те, що проект «Детальний план території лісопарку «Ялівщина». Функціонально-планувальна організація території» (а.с. 27-82) охоплює територію, в межах якої розробляється Детальний план - площею 250 га, в той же час, Чернігівська обласна рада зверталася за наданням дозволів щодо відведення земельних ділянок на розробку проектів землеустрою для функціонування регіонального ландшафтного парку «Ялівщина» орієнтовною площею 168,7 га., тобто твердження про порушення ст. ст. 12, 23, 24 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» є безпідставними, оскільки Чернігівська міська рада зобов'язана забезпечити планування всієї території площею 250 га.

Варто також зазначити, що прийняте Чернігівською міською радою рішення не може розглядатися таким, що створює перешкоди для існування Регіонального ландшафтного парку «Ялівщина», оскільки стосується лише виділення коштів на доопрацювання вже розробленого, але не затвердженого Детального плану території.

Посилання Чернігівської місцевої прокуратури на той факт, що дане рішення ухвалене на підставі Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не обґрунтовує його протиправності, адже в самому рішення містяться посилання лише на статті 10 та 16 вищевказаного Закону, норми якого передбачають вимоги щодо фінансування робіт з планування територій та планування територій на місцевому рівні.

Стосовно посилань Чернігівської місцевої прокуратури на те, що Чернігівською міською радою порушено вимоги Наказу Міністерство охорони навколишнього природного середовища України від 06.07.2005 № 245 «Положення про Проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів», колегія суддів зазначає, що рішенням Чернігівської міської ради вирішено питання щодо розроблення містобудівної документації, а не вирішено питання щодо розробки чи затвердження Проекту організації території регіонального ландшафтного парку «Ялівщина». Такий Проект організації території до Чернігівської міської ради не надходив та жодного рішення з даного приводу нею не приймалося.

Позивачем протилежного не доведено.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Заступника прокурора Чернігівської області - залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року - без змін.

Керуючись ст..ст. 241, 242, 310, 316, 321, 322, 325, 329, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Заступника прокурора Чернігівської області - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко

Суддя: О.М.Кузьмишина

С.Б. Шелест

Повний текст виготовлено 20 листопада 2018 року.