Справа № 819/1750/13-а
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2018-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 листопада 2018 року

м. Київ

справа № 819/1750/13-а

адміністративне провадження № К/9901/4734/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стародуба О.П.,

суддів - Анцупової Т.О., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку спрощеного провадження без повідомлення осіб касаційну скаргу Виконавчого комітету Тернопільської міської ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.04.2015р. (судді - Глушко І.В., Большакова О.О., Макарик В.Я.) у справі за позовом прокурора м. Тернополя, який діє в інтересах територіальної громади м. Тернополя до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство «Тернопільбудінвестзамовник» про визнання незаконним та скасування рішення,

в с т а н о в и в :

У липні 2013 року прокурор м. Тернополя, який діє в інтересах територіальної громади м. Тернополя, звернувся до суду із позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення 27-ої сесії Тернопільської міської ради шостого скликання №6/27/102 від 20.12.2012р. «Про надання в оренду Комунальному підприємству «Тернопільбудінвестзамовник» (далі - КП «Тернопільбудінвестзамовник») земельної ділянки площею 11,63 га для обслуговування водонапірної вежі, доріг та ведення садівництва за адресою: автодорога Львів - Умань - Краковець».

В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що рішення міської ради прийнято незаконно, з порушенням вимог земельного законодавства, оскаржуваним рішенням надано земельну ділянку більшої площі, ніж просила третя особа, у статуті підприємства відсутній такий вид діяльності, як садівництво, заявником не подано всіх документів, які вимагаються законодавством для прийняття рішення про надання земельної ділянки в оренду, чим порушено права та інтереси територіальної громади.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.07.2013р. в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.04.2015р. скасовано постанову суду першої інстанції, позов задоволено.

Визнано незаконним та скасовано рішення 27-ої сесії Тернопільської міської ради шостого скликання №6/27/102 від 20.12.2012р. «Про надання в оренду КП «Тернопільбудінвестзамовник» земельної ділянки площею 11,63 га для обслуговування водонапірної вежі, доріг та ведення садівництва за адресою: автодорога Львів - Умань - Краковець».

З ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції не погодився відповідач, подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та направити справу на новий судовий розгляд.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що виконавчий комітет Тернопільської міської ради є неналежним відповідачем у даній справі, оскільки оскаржуваного рішення комітет не приймав, а Законом України «Про місцеве самоврядування» чітко розмежовано повноваження міських рад та виконавчих комітетів. Так, виконавчий комітет не наділений повноваженнями щодо розпорядження (надання в оренду) землями комунальної власності.

Крім того, відповідач посилається на те, що висновок апеляційного суду про перевищення повноважень міської ради та порушення пункту «б» статті 12 Земельного кодексу України є помилковим і суперечить положенням статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» та пунктів «а - г» статті 12 Земельного кодексу України, якими такі повноваження передбачені.

Також відповідач посилається на відсутність з боку міської ради порушень статті 19 Земельного кодексу України, оскільки даною нормою закону не встановлено необхідності органу місцевого самоврядування зазначати у своїх рішеннях категорію земель, за рахунок яких надається земельна ділянка.

Крім того, відповідач вважає необґрунтованим посилання апеляційного суду на порушення міською радою статті 92 Земельного кодексу України, оскільки відповідно до положень статті 37 цього кодексу передбачено, що державні та комунальні несільськогосподарські підприємства, установи та організації можуть набувати в оренду землі сільськогосподарського та іншого призначення для ведення підсобного господарства.

Надання в оренду більшої, ніж заявлена, площі земельної ділянки, на думку відповідача, не заслуговує на увагу, оскільки у даному випадку права держави та територіальної громади не порушуються, такі дії товариством не оскаржувались, а рішення міської ради прийнято в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.

Прокуратура у поданому на касаційну скаргу запереченні посилається на те, що Законом України «Про місцеве самоврядування» виконавчий комітет міської ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради, в тому числі розгляд проектів рішень, що вносяться на розгляд відповідної ради, підготовка і внесення на її розгляд пропозицій та надання земель для різних потреб, що перебувають у власності територіальних громад, а тому посилання відповідача на те, що справа розглянута за участю неналежного відповідача є необгрунтованими та безпідставними.

Крім того посилається на те, що земельні ділянки сільськогосподарського та іншого призначення можуть надаватися комунальним несільськогосподарським підприємствам для ведення підсобного господарства, тоді як передача таких ділянок для ведення садівництва передбачена тільки садівницьким товариствам. Водночас статутом КП «Тернопільбудінвестзамовник», з урахуванням якого приймалось спірне рішення, не передбачено ведення садівництва.

Також прокуратура посилається на те, що клопотання КП «Тернопільбудінвестзамовник» про надання їм земельної ділянки не містить інформації щодо її цільового призначення, при цьому підприємство звернулось із вимогою про передачу земельної ділянки в постійне користування, а не про надання її в оренду.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, в ході розгляду справи по суті судами попередніх інстанцій встановлено, що КП «Тернопільбудінвестзамовник» звернулось до голови Тернопільської міської ради із клопотанням про надання підприємству в постійне користування земельної ділянки площею до 11 га.

Рішенням 27-ої сесії Тернопільської міської ради шостого скликання №6/27/102 від 20.12.2012р. «Про надання в оренду комунальному підприємству фірмі «Тернопільбудінвестзамовник» земельної ділянки площею 11,63 га для обслуговування водонапірної вежі, доріг та ведення садівництва за адресою автодорога Львів - Умань - Краковець» надано КП «Тернопільбудінвестзамовник» в оренду терміном на 49 років земельну ділянку площею 11,63 га з правом передачі її в суборенду, в тому числі за рахунок земель сільськогосподарського призначення площею 9,6 га та земель іншого призначення площею 2,03 га, для обслуговування водонапірної вежі, доріг та ведення садівництва за адресою автодорога Львів - Умань - Краковець, та зобов'язано підприємство оформити договір оренди відповідної земельної ділянки.

У рішенні від 20.12.2012р. Тернопільська міська рада зазначила, що воно прийнято за результатами розгляду звернення КП «Тернопільбудінвестзамовник» та з метою завершення впорядкування території садівничих земельних ділянок на підставі статей 12, 35, 126 Земельного кодексу України, та з урахуванням висновків постійних комісій міської ради з питань містобудування, водокористування, приватизації, продажу та оренди землі.

Судами також встановлено, що оскаржуване рішення міської ради прийнято на підставі поданого підприємством відповідного клопотання, виписки з Державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, копії свідоцтва про державну реєстрацію, копії статуту, викопіювання в масштабі 1:10000, плану земельної ділянки та інших документів.

На виконання доручення заступника прокурора м. Тернополя від 16.01.2012р. №90-447вих/13 Державною інспекцією сільського господарства у Тернопільські області здійснено перевірку законності прийняття Тернопільською міською радою спірного рішення.

Про результати перевірки прокуратуру Тернопільської області повідомлено 23.01.2013р.

Зокрема, за результатами проведення перевірки інспекцією встановлено, що рішення Тернопільської міської ради від 20.12.2012р. №6/27/102 прийняте з порушеннями вимог статті 12 Земельного кодексу України, а саме - рішення прийняте з перевищенням повноважень органу місцевого самоврядування; порушенням статті 19 Земельного кодексу України - не вказано категорію землі та назву угідь за рахунок яких надається земельна ділянка; статті 35 цього Кодексу - в статуті комунального підприємства відсутня діяльність щодо ведення садівництва; статті 92 цього Кодексу - не враховано те, що дана земельна ділянка повинна передаватися в постійне користування, а не в оренду; статті 120 цього Кодексу - не враховано даних щодо наявності майна; статей 123, 124 цього Кодексу - земельна ділянка надається без розробки належної землевпорядної документації, а зміст заяви комунального підприємства повністю суперечить прийнятому рішенню міської ради.

На підставі встановлених порушень прийняття Тернопільською міською радою оскаржуваного рішення, начальником Державної інспекції сільського господарства в Тернопільській області надіслано до Голови Тернопільської міської ради клопотання про приведення у відповідність із земельним законодавством прийнятих рішень з питань регулювання земельних відносин.

Листом заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради від 08.02.2013р. повідомлено Державну інспекцію сільського господарства в Тернопільській області про те, що рішення міської ради прийнято відповідно до вимог діючого законодавства України, а внесення змін до рішення на даний час у зв'язку із прийняттям ряду нових законів щодо розмежування земель, проведення земельних торгів та процедури відведення земель, суперечитиме даним законодавчим актам.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Тернопільської міської ради прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо посилань прокуратури на порушення прав КП «Тернопільбудінвестзамовник», оскільки оскаржуваним рішенням підприємству надано земельну ділянку більшої площі, ніж заявлена площа у поданому клопотанні, та надано цю земельну ділянку на іншій правовій підставі, ніж було вказано у заяві, то суд першої інстанції прийшов до висновку про їх необґрунтованість і безпідставність, оскільки підприємство прийняте міською радою рішення не оскаржувало та заперечень щодо його змісту не висловлювало.

Суд виходив також з безпідставності та необґрунтованості посилань позивача на відсутність всіх необхідних документів для прийняття оскаржуваного рішення, оскільки у справі відсутні докази, які це підтверджують.

Натомість суд першої інстанції виходив з того, що перелік документів, які подаються міській раді, для отримання у користування земельної ділянки, є вичерпним і передбачені переліком документи підприємством були подані.

Суд першої інстанції виходив з того, що статутом КП «Тернопільбудінвестзамовник», із урахуванням якого приймалось оскаржуване рішення, не передбачено ведення садівництва, проте зазначене не унеможливлює прийняття рішення про надання відповідної земельної ділянки в оренду, а твердження позивача про сумніви у можливості подальшого цільового використання земельної ділянки не доводять незаконності прийнятого рішення про її надання, оскільки прийняття рішення та оформлення договору оренди передують її використанню. При цьому, зазначене не звільняє користувача земельної ділянки від обов'язку дотримуватись вимог щодо цільового її використання.

Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до пункту «б» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу. Згідно частини 3 статті 22 цього Кодексу землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об'єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства. Статтею 35 ЗК України регламентовано статус земельних ділянок, які надаються для садівництва, зокрема, частиною 2 даної статті визначено, що іноземні громадяни та особи без громадянства, а також юридичні особи, можуть мати земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва на умовах оренди. Відтак, законодавство не забороняє набуття відповідної земельної ділянки КП «Тернопільбудінвестзамовник» на відповідній правовій підставі.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідно до статті 123 Земельного кодексу України у відповідному клопотанні про передачу у користування земельної ділянки обов'язково зазначається, зокрема, її цільове призначення, проте подане КП «Тернопільбудінвестзамовник» до Тернопільської міської ради клопотання не містить інформації щодо цільового призначення бажаної земельної ділянки.

Крім того, апеляційний суд виходив з того, що підприємство звернулось до Тернопільської міської ради із клопотанням про передачу земельної ділянки в постійне користування, а не надання її в оренду.

При цьому апеляційний суд також виходив з того, що статутом підприємства, з урахуванням якого приймалось спірне рішення, не передбачено ведення садівництва.

Апеляційний суд також дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення Тернопільської міської ради міської ради від 20.12.2012р. суперечить вимогам частини 1 статті 123 та частини 3 статті 124 Земельного кодексу України, оскільки рішення прийняте за відсутності розробленого, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, та затвердженого відповідним органом проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи технічної документації із землеустрою.

Такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій колегія суддів вважає передчасними з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, відповідно до частини 3 статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

За правилами статті 60 КАС України (до 15.12.2017) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) обов'язково зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Із змісту позовної заяви вбачається, що позовну заяву до суду подано прокуратурою міста Тернополя в інтересах територіальної громади.

Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Таким чином, оскільки законом визначено орган, уповноважений здійснювати функції з представництва територіальних громад, а тому в разі наявності порушень або загрози порушень інтересів територіальної громади, звернення до суду прокурора повинне вчинятись в інтересах саме відповідного органу місцевого самоврядування - в даному випадку Тернопільської міської ради.

Крім того, відповідно до статті 11 цього Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Відповідно до частини 3 статті 10 цього Закону представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Із змісту позовних вимог вбачається, що предметом позовних вимог є оскарження рішення Тернопільської міської ради.

В той же час Тернопільська міська рада до участі в справі залучена не була, а участь у справі як відповідач брав лише її виконавчий орган, який оскаржуваного рішення не приймав.

Відповідно до статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

В порушення вимог статті 159 КАС України (в редакції до 15.12.2017р.) судами питання належного позивача та відповідача у справі не вирішене, відповідних осіб до участі в справі не залучено і процесуальні наслідки, передбачені статтею 52 КАС України (в зазначеній редакції) не застосовані.

Крім того, відповідно до статті 99 КАС України (в зазначеній редакції) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до статті 100 КАС України (в зазначеній редакції) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

З матеріалів справи вбачається, що позовну заяву подано до суду в липні 2013 року, в той час як оскаржуване рішення прийняте в грудні 2012 року, однак судами не з'ясовано чи було оприлюднене у встановленому законом порядку рішення Тернопільської міської ради, коли про нього дізналась або повинна була дізнатись прокуратура міста Тернополя чи особа, представництво інтересів якої здійснює прокуратура, та чи дотримано під час звернення до суду передбачений статтею 99 КАС України (в редакції до 15.12.2017р.) строк звернення до суду.

Відповідно до частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

За таких обставин рішення судів підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Тернопільської міської ради задовольнити частково.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.07.2013р. та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.04.2015р. у даній справі скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Т.О. Анцупова

В.М. Кравчук