Справа № 806/602/18
Суддя: Шидловський В.Б.
Дата ухвалення: 2018-11-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/602/18

Головуючий у 1-й інстанції: Попова О.Г.

Суддя-доповідач: Шидловський В.Б.

16 листопада 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Іваненко Т.В. Кузьменко Л.В. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Ременяк С.Я.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Житомирської області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2018 року (судове рішення ухвалене 23 травня 2018 року, час ухвалення судового рішення не зазначено, дата виготовлення повного тексту судового рішення 31 травня 2018 року) у справі за адміністративним позовом першого заступника прокурора Житомирської області до Житомирської обласної державної адміністрації, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області, Житомирська міська рада, ОСОБА_2, Приватне підприємство "Виробниче житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство №4", про визнання незаконним та скасування п.3 розпорядження №339 від 30.08.2017 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою,

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2018 року перший заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до Житомирської обласної державної адміністрації із позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати п.3 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м.Житомира для рибогосподарських потреб, 0,5 га на території Оліївської сільської ради Житомирського району для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами - фізичній особі ОСОБА_2.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що прокуратурою Житомирської області при розгляді колективного звернення мешканців провулку Прудного, вулиць Покровська та інших у м.Житомирі щодо незаконного використання земельних ділянок на території парку "Крошенський" та з інших питань, яке надійшло до прокуратури області 27.12.2017, встановлено підстави для представництва інтересів держави в суді. На думку позивача, п.3 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 прийнято з порушенням норм чинного законодавства і підлягає скасуванню. Так, відповідно до поданої заяви ОСОБА_2 встановлено, що заявниця просила надати дозвіл на виготовлення проекту відведення земельної ділянки водного фонду орієнтованою площею 2 га для обслуговування належного їй майна - комплексу будівель та споруд АДРЕСА_1, що на території

Оліївської сільської ради за межами населеного пункту. Разом із тим, спірним розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації їй надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м. Житомира для рибогосподарських потреб, 0,5 га на території Оліївської сільської ради Житомирського району для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами і каналами. Наголошує, що при прийнятті вищевказаного розпорядження порушено порядок надання земель у користування, зокрема має місце невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, а також Генеральному плану м.Житомира, іншої містобудівної документації, затверджених у встановленому законом порядку. Вказує, що розпорядження про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою на спірну земельну ділянку надано поза конкурсом та є протиправним, оскільки перебування у власності комплексу будівель та споруд загальною площею 12.кв.м. не є безумовною підставою для надання без проведення земельних торгів земельної ділянки площею 2 га, а є лише обґрунтуванням для отримання земельної ділянки під самим комплексом та в площі, достатньої для її обслуговування. В обґрунтування наявності підстав представництва інтересів держави в суді посилається на неможливість звернення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області до суду із позовом вказаної категорії.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2018 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати вищевказане рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. В апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необ'єктивність та необґрунтованість оскаржуваного рішення, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

Розглянувши матеріали справи, перевіривши законність та обгрунтованість судового рішення, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом встановлено, що представником ОСОБА_2 до Житомирської обласної державної адміністрації було подано заяву ОСОБА_2 від 24.07.2017 (за вх.№5767/41/1-17 від 24.07.2017 (а.с.28) про надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки водного фонду орієнтовною площею 2 га для обслуговування належного ОСОБА_2 комплексу будівель та споруд АДРЕСА_1 що за межами Оліївської міської ради. (а.с.28) Додатками до клопотання зазначено: викопіювання із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки (а.с.29-31), копія договору купівлі-продажу (а.с. 38 та зворот), копія технічного паспорту (а.с. 32-36), копія довіреності.

У відповідності до пункту 3 розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації "Про поновлення (укладання) договорів оренди водних об'єктів у комплексі із земельними ділянками, надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду" №339 від 30.08.2017 вирішено:

- надати підприємствам та фізичній особі дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду державної власності згідно з додатком 3 (а.с.25-26).

Відповідно до витягу з додатку №3 до розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 "Перелік підприємств та фізичних осіб, яким надається дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду державної власності", фізичній особі ОСОБА_2 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: для рибогосподарських потреб орієнтовною площею 1,5 га на території м.Житомира; для експлуатації та догляду за гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами площею 0,5 га на території Оліївської сільської ради Житомирського району (а.с. 27).

Вважаючи, що вищевказане розпорядження в частині пункту 3, прийнято головою Житомирської обласної державної адміністрації з порушенням норм чинного законодавства і підлягає скасуванню, наголошуючи, що при прийнятті спірного розпорядження порушено порядок надання земель у користування, зокрема має місце невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, а також Генеральному плану м.Житомира, іншої містобудівної документації, затверджених у встановленому законом порядку, прокурор в інтересах держави звернувся із вказаним позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не породжує зазначених позивачем прав та обов'язків стосовно земельної ділянки та виключає можливість порушення такого права та можливість його судового захисту, відсутність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а також зважаючи на факт, що оскаржуване розпорядження вичерпало свою дію внаслідок його виконання та його скасування не породжує правових наслідків для учасників спірних правовідносин.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.

Частиною першою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до ч.1 ст.122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Згідно ч.5 ст. 122 Земельного кодексу України обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Частиною другою статті 123 Земельного кодексу України встановлено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Положеннями частини третьої статті 123 Земельного кодексу України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Колегія суддів вважає, що відповідно до положень пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" від 06.09.2012 №5245-VI земельна ділянка площею 1,5 га на території м.Житомира, відносно якої п.3 спірного розпорядження надано дозвіл на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у користування, належить до земель комунальної власності, а тому належним розпорядником відносно вказаної земельної ділянки є не відповідач, а Житомирська міська рада. Вказані обставини були підтвердженні представником Житомирської міської ради у судовому засіданні від 23.05.2018.

Щодо наявності порушеного права та його судового захисту, суд зазначає наступне.

Дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізовано право на отримання земельної ділянки у користування. Відсутність у будь-кого (крім власника земельних ділянок), в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним розпорядженням не породжує для останнього і права на його захист, тобто на право звернення із адміністративним позовом.

Виходячи з приписів статей 116, 118 Земельного кодексу України, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, що фактично вказує про відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку.

Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою з приводу відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність або користування (оренду).

Аналогічна правова позиція висловлена колегією суддів судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 10 грудня 2013 року (справа № 21-358а13) та від 07 червня 2016 року (справа №21-1391а16).

Усі учасники земельних відносин мають рівне право розробити проекти землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримає право власності або користування (оренду) на ділянку, а тому не має підстав зважати на пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що виключає наявність порушеного права позивача.

Висновки суду узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 27 березня 2018 року у справі №463/3375/15-а (адміністративне провадження №К/9901/15205/18).

Щодо права прокуратури на звернення до суду в інтересах держави із зазначеним позовом.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо ЄСПЛ вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції України).

Положення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч.3 ст.23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст.131-1 Конституції України та ст.23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

В обґрунтування наявності підстав представництва інтересів держави в суді посилається на неможливість звернення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області до суду із позовом вказаної категорії, а тому прокурор пред'являє цей позов в інтересах держави.

Суд звертає увагу, що представником Житомирської міської ради в судовому засіданні від 23.05.2018 було зазначено, що п.3 оскаржуваного розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації №339 від 30.08.2017 в частині надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок: 1,5 га на території м.Житомира для рибогосподарських потреб порушує права та законні інтереси Житомирської міської ради як розпорядника земель комунальної власності, до якої належить вказана земельна ділянка.

Водночас, представником також було визнано, що Житомирська міська рада в межах своєї компетенції та повноважень має право самостійно звернутися із позовом до суду у разі порушення оскаржуваним розпорядженням її прав та законних інтересів.

Аналіз ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Враховуючи наявність суб'єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, суд дійшов висновку, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Правова позиція суду узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17 (адміністративне провадження №К/9901/2564/17)

З урахуванням того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не породжує зазначених позивачем прав та обов'язків стосовно земельної ділянки та виключає можливість порушення такого права та можливість його судового захисту, відсутність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, суд першої інстанції дійшов вірного висновку що позовні вимоги першого заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави не підлягають задоволенню.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, приведені в апеляційній скарзі доводи, висновку суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.

Відповідно до ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 20 листопада 2018 року.

Головуючий Шидловський В.Б.

Судді Іваненко Т.В. Кузьменко Л.В.