Справа № 822/1509/18
Суддя: Смілянець Е. С.
Дата ухвалення: 2018-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/1509/18

Головуючий у 1-й інстанції: Майстер П.М.

Суддя-доповідач: Смілянець Е. С.

14 листопада 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Смілянця Е. С.

суддів: Залімського І. Г. Сушка О.О.

за участю:

секретаря судового засідання: Охримчук М.Б.,

представника позивача: ОСОБА_2,

представника відповідача: Андрійчук І.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 липня 2018 року (повне рішення складене 09.07.2018) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправним та скасування рішення та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В квітні 2018 року позивач, ОСОБА_4, звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправним та скасування рішення Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, викладене у листі від 05.04.2018 року №Л-4426/0-3339/0/95-18 щодо відмови у наданні дозволу ОСОБА_4 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, та зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надати дозвіл ОСОБА_4 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.

Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 05 липня 2018 року адміністративний позов задовольнив частково. Зобов'язав Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_4 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні дозволу ОСОБА_4 на виготовлення проекту землеустрою для передачі земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області. Судове рішення мотивоване тим, дискреційні повноваження відповідача, при розгляді даної адміністративної справи суд прийшов до висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог, шляхом зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_4 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні дозволу ОСОБА_4 на виготовлення проекту землеустрою для передачі земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.

Не погоджуючись з рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області в наданні ОСОБА_4 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області суперечить нормам чинного законодавства України та є протиправною.

У відзивіна апеляційну скаргу представник відповідача зазначив, що 02.02.2018 року Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області було прийнято наказ №19 «Про затвердження Плану-графіку передачі земель об'єднаним територіальним громадам» зі змінами, внесеними наказом Головного управління №44 від 23.03.2018 року. Відповідно до п. 3 Протоколу виробничої наради з керівниками головних управлінь Держгеокадастру в областях, м. Києві, директорами філій ДП «Центр ДЗК» під головуванням в.о. Голови Держгеокадастру Колотіліна O.K. за участі першого заступника Міністра аграрної політики та продовольства України Мартинюка М.П. від 01.02.2018 року №71/3-18-0.25, даним наказом затверджено План-графік передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад на території Хмельницької області до 01.12.2018 року. Згідно даного Плану-графіку термін передачі земельних ділянок Чорноострівській селищній ОТГ на території Хмельницького району передбачена до 31 серпня 2018 року.

В судовому засіданні представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги та просив суд задовольнити її.

Представник відповідача заперечував проти задоволення апеляційної скарги позивача та просив суд залишити її без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 липня 2018 року - без змін.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Заслухавши доповідь судді, пояснення представників сторін, які прибули в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 26.03.2018 року позивачем подано до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області. Разом із заявою як додатки подано: копію паспорту, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, викопіювання з кадастрової карти із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

Згідно відповіді, оформленій листом від 05.04.2018 року №Л-4426/0-3339/0/95-18 відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2.00 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, зазначивши, що згідно укладених меморандумів про співпрацю при здійсненні заходів щодо передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність об'єднаних територіальних громад (ОТГ) між Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області та об'єднаними територіальними громадами від 08.02.2018 року, на території Хмельницького району проводяться роботи по інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності з метою їх передачі в комунальну власність об'єднаних територіальних громад (ОТГ) з визначеними в державному земельному кадастрі кадастровими номерами. Метою цього Меморандуму є визначення основних вимог та підходів, що застосовуватимуться при здійсненні заходів щодо передачі у комунальну власність об'єднаної територіальної громади земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, що розглядаються на засіданнях відповідних об'єднаних територіальних громад з прийняттям рішення згідно з статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», про передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаної територіальної громади.

Також, позивачу рекомендовано після проведення передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність та реєстрації права комунальної власності об'єднаних територіальних громад (ОТГ), звернутися з відповідним клопотанням до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених ст.122 Земельного кодексу України.

Не погоджуючись із наданою відповіддю позивач звернувся із позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю врегульовано Земельним кодексом України.

Згідно з п."б" ч.1ст.121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Відповідно до ч. 6ст.118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінетуміністрів Автономної Республіки Крим. Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з ч.7 ст.118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач повинен був прийняти одне з таких рішень: про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або про відмову у наданні відповідного дозволу із зазначенням причин відмови.

При цьому, підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Як встановлено судом першої інстанції та відповідно до наявних у матеріалах справи доказів, позивач звернувся до відповідача із заявою з додатками про надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, тобто, позивачем було дотримано вимоги ч.6 ст.118 Земельного кодексу України.

Однак, Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області за результатами розгляду заяви позивача надало відповідь, оформлену листом від 05.04.2018 року №Л-4426/0-3339/0/95-18, яким позивачу повідомлено, згідно укладених меморандумів про співпрацю при здійсненні заходів щодо передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність об'єднаних територіальних громад (ОТГ) між Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області та об'єднаними територіальними громадами від 08.02.2018 року, на території Хмельницького району проводяться роботи по інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності з метою їх передачі в комунальну власність об'єднаних територіальних громад (ОТГ) з визначеними в державному земельному кадастрі кадастровими номерами.

Також, позивачу рекомендовано після проведення передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність та реєстрації права комунальної власності об'єднаних територіальних громад (ОТГ), звернутися з відповідним клопотанням до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених ст.122 Земельного кодексу України.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що меморандум про співпрацю при здійсненні заходів щодо передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність об'єднаних територіальних громад (ОТГ) між Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області та об'єднаними територіальними громадами від 08.02.2018 року, на який посилається Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності у користування громадянам, а лише затверджує роботи по інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності з метою їх передачі в комунальну власність об'єднаних територіальних громад (OTГ) з визначеними в державному земельному кадастрі кадастровими номерами.

Також, обґрунтування відповідача при наданні відмови позивачу в надані дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не відповідає вимогам Земельного кодексу, яким передбачено, що підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції прийшов до правомірного висновку, що відповідач не вирішив питання за результатом звернення позивача згідно з вимогами статті 118 ЗК України, оскільки чіткої відповіді на подану позивачем заяву, де конкретно ставилось питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, позивачу не надано.

Слід також зазначити, що зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою також не змінювався.

Щодо позовної вимоги позивача про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, та доводів відповідача про дискреційний характер таких дій, суд зазначає наступне.

Засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. Так, при розгляді справи було б неприйнятно враховувати право на ефективний засіб захисту, а саме, запобігання порушенню або припиненню порушення з боку суб'єкта владних повноважень, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права, без його практичного застосування. Зокрема, такий висновок зазначений в рішенні Європейського суду з прав людини у справі "East/West Alliance Limited проти України" від 23.01.2014.

Крім цього, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Аналогічні висновки викладені в постанові Верховного Суду України від 16.09.2015 у справі №21-1465а15.

Зобов'язання судом суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, які належать до його компетенції, не буде привласненням судом собі таких повноважень і функцій відповідача, оскільки суд в цьому разі не вирішує питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а лише зобов'язує його діяти у спосіб та в межах повноважень, визначених статтею 118 ЗК України.

Колегія суддів вважає, що повноваження відповідача із вчинення таких дій не є дискреційними, оскільки не здійснюється суб'єктом владних повноважень на власний розсуд, при їх реалізації відповідач позбавлений можливості обирати із свободою розсуду варіант власної поведінки, оскільки зазначені повноваження реалізуються у чіткій відповідності із вимогами ЗК України, які не наділяють його повноваженнями самостійно обирати один із кількох варіантів прийняття рішення.

З урахуванням зазначеного вище, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_4 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні дозволу ОСОБА_4 на виготовлення проекту землеустрою для передачі земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.

Також, відповідач не довів правомірність дій щодо відмови, викладеної у листі від 05.04.2018 року №Л-4426/0-3339/0/95-18.

Частиною 3 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Згідно частини 4 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Враховуючи вищезазначене, наявні підстави для задоволення позовної вимоги про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС України.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом ч. 1 ст. 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити повністю.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05 липня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправним та скасування рішення та зобов'язання вчинити дії скасувати в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_4 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні дозволу ОСОБА_4 на виготовлення проекту землеустрою для передачі земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.

В цій частині ухвалити нову постанову, якою зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надати дозвіл ОСОБА_4 на виготовлення проекту землеустрою щодо передачі земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за межами населених пунктів Рідкодубівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 19 листопада 2018 року.

Головуючий Смілянець Е. С.

Судді Залімський І. Г. Сушко О.О.