Справа № 823/1519/18
Суддя: Ключкович Василь Юрійович
Дата ухвалення: 2018-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 листопада 2018 року м. Київ №823/1519/18

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Ганечко О.М.,

Сорочка Є.О.,

за участю

секретаря судового засідання Кузик М.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року (повний текст виготовлено 25.07.2018, суддя Гаращенко В.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_3 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича у якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядженням міського голови від 15.03.2018 №94-р/в/ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_3».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано розпорядження міського голови від 15.03.2018 № 94-р/в/ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_3». Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Черкаської міської ради на користь ОСОБА_3 судовий збір в розмірі 704 грн. 80 коп.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу з підстав неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

В апеляційній скарзі відповідач вказує, що обставини, на які посилається позивач в поясненнях, що змусили його не виконувати наказ виконуючого повноваження директора департаменту, і враховуючі які міським головою було прийнято рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, не містять жодного застереження зі сторони позивача про те, що наказ № 20-н не відповідав нормам чинного законодавства, та/або що у зв'язку із відсутністю авансування витрат на відрядження в нього немає можливості виконати цей наказ, а отже, до прийняття рішення міським головою про можливе притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача, останній довів до відома керівництва лише обставину про погані погодні умови. Також зазначено, що судом першої інстанції не досліджено той факт, що ОСОБА_3 давалося розпорядження надати підтвердження про відсутність можливості виїхати до м. Києва автобусами міжміського сполучення Черкаси-Київ у зв'язку зі складними погодними умовами, і таке позивач не виконав, тобто, не надав а ні своєму безпосередньому керівнику, а ні міському голові підтвердження того факту, що він не міг виконати наказ № 20-н, у зв'язку із відсутністю транспортного сполучення з м. Києвом. більше того, такі доказі не були надані позивачем і суду першої інстанції, хоча тягар доказування цієї обставини лежав саме на позивачеві.

Також зазначено, що у самому наказі було передбачено, що відділ бухгалтерського обліку та звітності зобов'язаний провести саме відшкодування витрат на відрядження, а не виплатити грошовий аванс працівникам перед виїздом у відрядження, а причиною невиконання наказу згідно наданих позивачем пояснень стали складні погодні умови, а не виплата грошового авансу на відрядження.

24.09.2018 від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому такий зазначає, що посилання відповідача, що позивач ознайомлений з проектом цього наказу, а відповідно з наказом є безпідставними, оскільки правове значення має ознайомлення працівника саме з наказом на першому примірнику, а не його проектом, таким чином, з наказом виконуючого обов'язки директора департаменту управління справами та юридичного забезпечення «Про відрядження працівників відділу судового супроводу» від 26.02.2018 №20-н не ознайомлювався і не отримав грошового авансу перед виїздом у відрядження до Київського апеляційного адміністративного суду 28.02.2018. Також звернув увагу, що в цей же день 28.02.2018 приймав участь в судовому засіданні Соснівського районного суду м. Черкаси у справі №712/1026/17. У відзиві просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, думку позивача та думку представника відповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів прийшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що згідно розпорядження від 13.03.2015 №55-р/к/ «Про призначення ОСОБА_3» позивача призначено 16.03.2015 на посаду заступника директора департаменту-начальника юридичного управління департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради, як такого, що зарахований до кадрового резерву, в порядку переведення з посади заступника начальника відділу судового супроводу юридичного управління цього департаменту.

15.03.2018 розпорядженням міського голови № 94-р/в/ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_3» позивачу оголошено догану за порушення трудової дисципліни, неналежне виконання посадових обов'язків, а саме: свідоме та безпідставне невиконання пункту 2 наказу виконуючого повноваження директора департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради Шабанова В.І. від 26.02.2018 № 20-н, яким направлено у службове відрядження ОСОБА_3 28.02.2018 для участі в судовому засіданні Київського апеляційного адміністративного суду по розгляду апеляційної скарги Черкаської міської ради на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 у справі №823/793/17.

Вважаючи таке розпорядження протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивача не ознайомлено з наказом «Про відрядження працівників відділу судового супроводу» від 26.02.2018 №20-н, тому останній не був зобов'язаний його виконувати. Також зазначено, що відповідач не надав оцінки в оскарженому розпорядженні попередній роботі працівника, не оцінив його участь 28.02.2018 в судовому засіданні Соснівського районного суду м. Черкаси та наявність позитивних наслідків для Черкаської міської ради, крім того, оскаржене розпорядження не містить оцінки заподіяної, на думку відповідача, шкоди.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Позивач проходить службу в органі місцевого самоврядування - Черкаській міській раді, де йому згідно розпорядження №90-р(к) від 16.03.2017 присвоєно 8 ранг посадової особи місцевого самоврядування.

Спеціальним нормативно-правовим актом, який регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування, є Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-III (далі - Закон №2493-III).

Згідно ст. 3 Закону України №2493-III посадами в органах місцевого самоврядування є, зокрема, посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

За змістом ст. 7 Закону України №2493-III на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Відповідно до ст. 19 Закону України №2493-III організація навчання і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, просування їх по службі, визначення тривалості робочого часу, порядку здійснення ними службових відряджень та відшкодування витрат на ці відрядження, а також особливості їх дисциплінарної відповідальності, вирішення інших питань, пов'язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом.

З наведених норм Закону України №2493-III вбачається, що в частині оформлення службових відряджень та дисциплінарної відповідальності на позивача поширюються загальні норми Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).

Стаття 139 КЗпП України містить імперативну вказівку, що працівники зобов'язані працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу.

Відповідно до п. 7 постанови Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року №55 «Деякі питання документування управлінської діяльності» рекомендовано органам місцевого самоврядування привести у відповідність із цією постановою власні інструкції з діловодства.

Згідно з п. 96 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої вказаною постановою КМУ для ознайомлення з наказом (розпорядженням) укладач готує та подає на реєстрацію разом з підписаним розпорядчим документом перелік установ, структурних підрозділів, посадових (службових) осіб, яких треба ознайомити із цим документом.

Пунктом 100 названої інструкції визначено, що розпорядча частина наказу (розпорядження) з кадрових питань (особового складу) починається, як правило, з дієслова у формі інфінітиву «ПРИЙНЯТИ», «ПРИЗНАЧИТИ» «ПЕРЕВЕСТИ», «ЗВІЛЬНИТИ», «ВІДРЯДИТИ», «НАДАТИ», «ОГОЛОСИТИ» тощо. Далі зазначаються великими літерами прізвище працівника, на якого поширюється дія наказу (розпорядження), і малими - його ім'я, по батькові та текст наказу.

У кожному пункті наказу (розпорядження) з кадрових питань зазначається підстава для його видання.

Під час ознайомлення з наказом (розпорядженням) згаданими у ньому особами на першому примірнику наказу чи на спеціальному бланку проставляються підписи із зазначенням дати ознайомлення.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що працівник зобов'язаний виконувати лише ті накази власника або уповноваженого ним органу, з якими працівник ознайомлений.

Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, 26.02.2018 ОСОБА_3 був погоджений проект наказу від 26.02.2018 №20-н «Про відрядження працівників відділу судового супроводу», про що свідчить його підпис на зворотній стороні наказу (а.с.51, зворот). Натомість, позивача не ознайомлено з самим наказом «Про відрядження працівників відділу судового супроводу» від 26.02.2018 №20-н, тому останній не був зобов'язаний його виконувати.

Щодо доводів апелянта про те, що судом протиправно ухвалене рішення на підставі аналізу норм постанови Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55 «Деякі питання документування управлінської діяльності», що несе рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування, тобто не є обов'язковою для виконання цими органами. Натомість, на органи місцевого самоврядування поширюються Правила організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених Наказом Міністерства юстиції України 18.06.2015 № 1000/5, а тому суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно частини 9 «Особливості підготовки та оформлення розпорядчих документів» розділу II «Документування управлінської інформації» Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджених Наказом Міністерства юстиції України 18.06.2015 № 1000/5, будь-який розпорядчий документ, за винятком спільного, оформлюють на бланку із зазначенням його конкретного виду (постанова, рішення, наказ, розпорядження). Розпорядчі документи (накази, розпорядження) з кадрових питань (особового складу) також можуть бути складені на підставі міжгалузевих типових уніфікованих форм, затверджених в установленому порядку. Зміст розпорядчого документа коротко викладається в заголовку, який починається з прийменника «Про» і складається за допомогою віддієслівного іменника («Про затвердження...», «Про введення...», «Про прийняття на роботу...») або іменника («Про підсумки...», «Про кадрові питання...»). У розпорядчих документах з кадрових питань (особового складу) розпорядча частина починається, як правило, з дієслова у формі інфінітива: «ПРИЙНЯТИ», «ПРИЗНАЧИТИ», «ПЕРЕВЕСТИ», «ЗВІЛЬНИТИ», «ВІДРЯДИТИ», «НАДАТИ», «ОГОЛОСИТИ» тощо. Далі зазначаються великими літерами прізвище працівника, на якого поширюється дія розпорядчого документа, і малими - його ім'я та по батькові. Розпорядчий документ набирає чинності з моменту його підписання і реєстрації, якщо в тексті не встановлено інші строки. З розпорядчим документом з кадрових питань (особового складу) обов'язково ознайомлюють згаданих у ньому осіб, які на першому примірнику документа чи на спеціальному бланку проставляють свої підписи із зазначенням дати ознайомлення.

Щодо доводів відповідача про те, що оскільки позивач ознайомлений з проектом наказу, а відтак, був зобов'язаний його виконати, колегія суддів зазначає, що правове значення має ознайомлення працівника саме з наказом на першому примірнику, а не його проектом, оскільки проект може бути змінений/доповнений, тобто містити розбіжності з оригіналом (першим примірником) наказу.

Надані позивачем пояснення щодо виконання наказу про відрядження, як доказ ознайомлення з наказом, колегія суддів відхиляє, оскільки такі пояснення позивач надав у день відрядження 28.02.2018, тобто вже після того як мало відбутись його відрядження до м. Києва на 10 год. 15 хв.

Також, колегія суддів зазначає, що доводи апелянта про те, що позивачем пізно вночі прийнято рішення не від'їжджати та повідомлено керівника о 08 год. 00 хв. 28.02.2018, тобто, таким чином, коли позивач приймав таке рішення вночі, йому вже було відомо про його відрядження (тобто, про наказ), колегія суддів зазначає, що такі обставини жодним чином не спростовують обов'язковість ознайомлення працівника з наказом, який підлягає виконанню, що здійснено не було.

Одночасно колегія суддів вважає обґрунтованими доводи позивача, що йому не видано аванс на відрядження, оскільки обов'язок роботодавця щодо авансування витрат на відрядження прямо передбачено п. 4 розд. 1 та п. 11 розд. ІІ Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 №59, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 31 березня 1998 року за №218/2658.

Вказані вимоги інструкції передбачені з метою забезпечення працівника необхідними грошовими коштами для від'їзду до іншого міста. В протилежному випадку працівник позбавляється фінансової можливості оплатити вартість проїзду та на нього покладається додатковий тягар витрат, який зобов'язаний нести роботодавець.

Також, згідно п. 5 постанови Кабінету Міністрів України від 2 лютого 2011 року № 98 «Про суми та склад витрат на відрядження державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів» підприємства, установи та організації, що направляють працівників у відрядження, забезпечують їх коштами (у разі відрядження за кордон - у національній валюті держави, до якої відряджається працівник, або у вільно конвертованій валюті) як аванс для здійснення поточних витрат. Аванс може видаватися готівкою або перераховуватися у безготівковій формі на відповідний рахунок для використання із застосуванням платіжних карток. Залишок коштів понад суму, витрачену згідно із звітом про використання коштів, виданих на відрядження або під звіт, підлягає поверненню працівником до каси або зарахуванню на відповідний рахунок підприємства, установи, організації, що їх видали (у разі відрядження за кордон - у грошових одиницях, в яких було видано аванс), у встановленому законодавством порядку.

Щодо доводів апелянта про те, що як вбачається із самих службових записок, підготовлених ОСОБА_3, на підставі яких виконуючий повноважень видає накази про відрядження працівників відділу судового супроводу, вони готуються за день до запланованого відрядження, тобто для підготовки наказу про відрядження працівників 23.01.2018 ОСОБА_3 звернувся до керівника 22.01.2018, для відрядження працівника 24.01.2018 позивач підготував службову записку 23.01.2018 і така ж ситуація склалась при підготовці наказу № 20-н (службова записка підготовлена 26.02.2018), і така організація роботи відділу судового супроводу ОСОБА_3 унеможливлює вчасне проведення авансування витрат на відрядження працівників і всі накази про відрядження працівників містять пункт про проведення відшкодування витрат на відрядження та жоден із проектів не містить зауваження ОСОБА_3 щодо неправомірності здійснення саме відшкодування витрат на відрядження, а не їх авансування, колегія суддів зазначає, що не заперечення ОСОБА_3 щодо зазначення у попередніх наказах пункту «Відділу бухгалтерського обліку та звітності провести відшкодування витрат на відрядження відповідно до чинного законодавства України», жодним чином не свідчить про правомірність вищезазначеного.

Щодо доводів апеляційної скарги про те, що позивач не тільки не виконав наказ керівника про відрядження, а й не виконав службове доручення щодо забезпечення участі в представника в судовому засіданні Київського апеляційного адміністративного суду у справі № 823/793/17, і, таким чином, міський голова на підставі ст. ст. 147,147-1 КЗпПУ за порушення трудової дисципліни, неналежне виконання посадових обов'язків мав право застосувати до позивача дисциплінарне стягнення, колегія суддів зазначає, що оскаржуваним розпорядженням чітко визначено обставину за якої ОСОБА_3 притягнуто до дисциплінарної відповідальності - свідоме та безпідставне невиконання пункту 2 наказу виконуючого повноваження директора департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради Шабанова В.І. від 26.02.2018 № 20-н. Інших обставин порушення трудової дисципліни та неналежного виконання посадових обов'язків в оскаржуваному розпорядженні не міститься.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України а адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Отже, нові доводи та докази відповідача в апеляційній скарзі, що позивач не тільки не виконав наказ керівника про відрядження, а й не виконав службове доручення щодо забезпечення участі представника в судовому засіданні є безпідставними.

Окремо, колегія суддів звертає увагу, що 28.02.2018 позивач виконував свої безпосередні посадові обов'язки та взяв участь у засіданні Соснівського районного суду м. Черкаси у справі №712/1026/17а, за результатами розгляду якого в задоволенні позову ТОВ «Черкаська продовольча компанія» до Черкаської міської ради про скасування рішення відмовлено.

Частиною 3 ст. 149 КЗпП України передбачено, що при обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Всупереч наведених вимог закону відповідач не надав оцінки в оскарженому розпорядженні попередній роботі працівника, не оцінив його участь 28.02.2018 в судовому засіданні Соснівського районного суду м. Черкаси та наявність позитивних наслідків для Черкаської міської ради. Крім того оскаржене розпорядження не містить оцінки заподіяної, на думку відповідача, шкоди.

Щодо доводів апелянта про те, що товариство з обмеженою відповідальністю «Автолюкс-Черкаси-Плюс» в листі №60 від 10.08.2018 повідомило, що 28.02.2018 товариство здійснювало пасажирські перевезення по маршруту «Черкаси-Київ», згідно розкладів руху автобусів на маршруті за часом відправлення з автостанції «автоекспрес-Черкаси» з 04:00 ранку до 21:00 вечора, а тому позивач не мав перешкод виконати наказ №20-н, колегія суддів зазначає, що такі дані не спростовують тих обставин, що позивач з даним наказом не був належним чином ознайомлений, а тому не був зобов'язаний виконувати такий.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Перевіряючи оскаржене розпорядження на відповідність вищенаведеним критеріям, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржений наказ прийнятий без урахування усіх обставин, які мають значення для його прийняття та з порушенням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це розпорядження.

Відтак, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції вірно застосовано норми матеріального та процесуального права та задоволено позов.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу міського голови міста Черкаси Бондаренка Анатолія Васильовича залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 21 листопада 2018 року.

Головуючий суддя В.Ю.Ключкович

Судді О.М. Ганечко

Є.О. Сорочко