Справа № 823/1805/18
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2018-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 823/1805/18 Суддя першої інстанції: С.М. Гарань
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 листопада 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на проголошене о 14 годині 45 хвилин рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року, повний текст якого складено 22 серпня 2018 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області, міського голови міста Ватутіне Лисюка Олександра Борисовича, треті особи - депутати Ватутінської міської ради Черкаської області Снітко Олександр Сергійович та Ульянов Ілля Олександрович, про визнання неправомірними дій, скасування рішення та зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У травні 2018 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1.) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області (далі - Відповідач-1, Виконком Ватутінської міськради), міського голови міста Ватутіне Лисюка Олександра Борисовича (далі - Відповідач-2, Ватутінський міський голова) про:

- визнання неправомірними дії Виконкому Ватутінської міськради в частині нагородження Почесною грамотою Ватутінської міської ради депутатів міської ради Ульянова І.О. та Снітка О.С. при прийнятті рішення від 06.12.2017 року № 418 «Про нагородження Почесною грамотою Ватутінської міської ради»;

- скасування рішення Виконкому Ватутінської міськради від 06.12.2017 року № 418 «Про нагородження Почесною грамотою Ватутінської міської ради» в частині нагородження почесною грамотою депутатів міської ради Ульянова І.О. та Снітка О.С.;

- зобов'язання депутатів міської ради Ульянова І.О. та Снітка О.С., нагороджених Почесною грамотою Ватутінської міської ради, повернути (кожним) до місцевого бюджету грошову винагороду, надану до Почесної грамоти, в розмірі 100,00 грн.;

- визнання неправомірними дії Ватутінського міського голови при підготовці (накладенні резолюції, наданні згоди, включенні до проекту рішення) та голосуванні за рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 06.12.2017 року № 418 «Про нагородження Почесною грамотою Ватутінської міської ради» в частині нагородження почесною грамотою депутатів міської ради Ульянова І.О. та Снітка О.С. та не оприлюдненні рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради від 15.02.2018 № 45 «Про нагородження Почесною грамотою Ватутінської міської ради».

Протокольною ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 19.06.2018 року залучено депутатів Ватутінської міської ради Черкаської області Снітка Олександра Сергійовича (далі - Третя особа-1, депутат Снітко О.С.) та Ульянова Іллю Олександровича (далі - Третя особа-2, депутат Ульянов І.О.) в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 13.08.2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване ОСОБА_1 рішення, а також пов'язані з його прийняттям дії, жодним чином не впливають на його права, свободи чи інтереси, не породжують виникнення для нього прав та обов'язків, у зв'язку з чим право вимоги про скасування останнього у Позивача відсутнє.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом першої інстанції не було надано правової оцінки жодній із заявлених позовних вимог. Стверджує, що Ватутінський міський голова попри вимоги Конституції і законів України не скористався наданим йому правом в частині відхилення отриманого подання про нагородження Почесною грамотою двох депутатів Ватутінської міської ради та не відмовив в його задоволенні з посиланням на Положення про нагородження Почесною грамотою Ватутінської міської ради, а вчинив дії, що виходили за межі його повноважень. Підкреслює, що нагородженню Третіх осіб Почесними грамотами передувало порушення ряду приписів Положення про нагородження Почесною грамотою Ватутінської міської ради в частині нагородження депутатів міської ради за зверненням неналежного суб'єкта, а також незабезпечення публікації рішення ради у друкованому виданні. Суд не врахував, що порушення прав Позивача полягає у тому, що Виконком Ватутінської міськради діяв всупереч інтересів територіальної громади та допустив недоцільне витрачання коштів.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2018 року справу прийнято до провадження.

У відзиві на апеляційну скаргу Виконком Ватутінської міськради просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що суд першої інстанції вірно наголосив, що оскаржуване рішення від 06.12.2017 року №418 не породжує, не змінює та не припиняє жодних прав та/або обов'язків саме для Позивача, а тому в останнього відсутнє право вимоги щодо його скасування. Крім того, звертає увагу, що Положенням про Почесну грамоту Ватутінської міськради передбачено нагородження нею депутатів, а саме рішення було прийнято у порядку та у спосіб, визначені чинним законодавством, із подальшою публікацією на офіційному сайті органу місцевого самоврядування.

Інші учасники справи у межах встановленого строку відзив на апеляційну скаргу не направили.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.10.2018 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 21.11.2018 року.

У судовому засіданні Апелянт доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд її вимоги задовольнити повністю з викладених у ній підстав.

Представник Відповідачів наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Інші учасники справи, які належним чином повідомлялися про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення учасників справи, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, рішенням Виконкому Ватутінської міськради від 06.12.2017 року №418 (а.с. 15) відповідно до рішення Ватутінської міської ради від 23.12.1999 року №14/26 «Про затвердження Положення про Почесну грамоту Ватутінської міської ради» та за результатами розгляду, зокрема, подання депутатської групи ВО «Батьківщина» від 21.11.2017 року, секретаря міської ради від 21.11.2017 року №2028/02-21, нагороджено Почесною грамотою Ватутінської міської ради та грошовою винагородою у розмірі 100,00 грн. депутатів Снітка О.С. та Ульянова І.О.

Вказане рішення було прийнято на засіданні Виконкому Ватутінської міськради 06.12.2017 року, результати якого були зафіксовані у протоколі №16 (а.с. 16).

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. 55 Конституції України, ст. ст. 1, 4, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, суд першої інстанції, з урахуванням правових позицій Верховного Суду України та Верховного Суду, дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, оскільки Позивачем прийняття рішення щодо нагородження Третіх осіб Почесними грамотами жодним чином не впливає на права, свободи, інтереси чи обов'язки ОСОБА_1

З такими висновками суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до затвердженого рішенням Ватутінської міськради від 23.12.1999 року №14/26 Положення про Почесну Грамоту Ватутінської міської ради Почесна грамота Ватутінської міської ради є свідченням громадського визнання особливих заслуг вагомості внеску громадян у розвиток міського господарства, зразкового виконання громадських обов'язків, одним із моральних стимулів розвитку трудової, депутатської та громадської активності, спонсорської діяльності.

Нагородження Почесною Грамотою Ватутінської міської ради проводиться від імені міської ради рішенням виконавчого комітету за поданням уповноваженого органу підприємства, установи, організації, профспілкових комітетів, трудових колективів, громадських організацій та органів місцевого самоврядування.

Представлення до нагородження направляється у виконавчий комітет Ватутінської міської ради не пізніше, як за два тижні до розгляду питання про нагородження.

Нагородженому громадянину разом з Почесною Грамотою вручається грошова винагорода. Розмір грошової винагороди встановлюється виконавчим комітетом Ватутінської міської ради в залежності від вагомості внесків в культурне, освітнє, соціально-економічне життя міста за особистий професіоналізм, з нагоди дня народження та професійних свят.

Рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради про нагородження Почесною Грамотою Ватутінської міської ради публікується у десятиденний термін з дня прийняття у міській газеті «Місто робітниче».

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що депутати Ватутінської міської ради можуть бути нагороджені Почесною Грамотою Ватутінської міської ради на підставі відповідного рішення виконавчого комітету Ватутінської міської ради за поданням, зокрема, уповноважених органів громадських організацій та органів місцевого самоврядування.

Разом з тим, вирішуючи питання про можливість здійснення перевірки у межах даної судової справи питання правомірності нагородження Почесною грамотою Ватутінської міської ради та грошовою винагородою у розмірі 100,00 грн. депутатів Снітка О.С. та Ульянова І.О., судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, як вірно зауважив суд першої інстанції, ефективний спосіб захисту, у розумінні Конвенції, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 5 КАС України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У рішенні від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 16.10.2018 року у справі № 9901/415/18, за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Тобто, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

За таких обставин суд апеляційної інстанції вважає, що питання правомірності нагородження Почесними грамотами Ватутінської міської ради та грошовою винагородою у розмірі 100,00 грн. депутатів Снітка О.С. та Ульянова І.О., а також дій, які передували прийняттю відповідного рішення Виконкомом Ватутінської міськради, як і самого рішення, породжують виникнення правовідносин виключно між депутатами Снітком О.С. і Ульяновим І.О. та Виконкомом Ватутінської міськради, та жодним чином не впливають на права, свободи, інтереси та обов'язки ОСОБА_6 як фізичної особи та члена територіальної громади міста Ватутіне. Відтак, Позивач, який не є учасником (суб'єктом) правовідносин з нагородження конкретно визначених депутатів Ватутінської міської ради, то відповідне рішення виконавчого органу місцевого самоврядування не породжує для Позивача права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду у від 16.10.2018 року у справі № 9901/415/18

Доводи ОСОБА_1 щодо впливу рішення Виконкому Ватутінської міськради від 06.12.2017 року №418 на коло його прав та інтересів, зокрема, як члена територіальної громади, не спростовують зазначеного вище висновку суду, оскільки адресатами актів щодо нагородження, тобто особами, для яких у зазначених актах передбачені права та/чи обов'язки, завжди є конкретно визначені, персоніфіковані суб'єкти незалежно від того, чи таке нагородження потенційно може вплинути на невизначене коло суб'єктів.

Отже, згідно вказаної вище позиції Великої Палати Верховного Суду законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

Відтак, твердження Апелянта про ненадання судом першої інстанції оцінки жодним доводам Позивача щодо суті спору судова колегія вважає безпідставним, адже, як було зазначено вище, підстави даного позову та заявлені в останньому вимоги виключають можливість судової перевірки правомірності нагородження Почесними грамотами Ватутінської міської ради та грошовою винагородою у розмірі 100,00 грн. депутатів Снітка О.С. та Ульянова І.О.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Ватутінської міської ради Черкаської області, міського голови міста Ватутіне Лисюка Олександра Борисовича, треті особи - депутати Ватутінської міської ради Черкаської області Снітко Олександр Сергійович та Ульянов Ілля Олександрович, про визнання неправомірними дій, скасування рішення та зобов'язання вчинити дії - залишити без задоволення, а рішення рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено « 21» листопада 2018 року.