Справа № 522/18588/17
Суддя: Шевчук О.А.
Дата ухвалення: 2018-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 листопада 2018 р.м.ОдесаСправа № 522/18588/17

Категорія: 6.2 Головуючий в 1 інстанції: Бойчук А.Ю.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді - Шевчук О.А.,

суддів: Бойка А.В., Осіпова Ю.В.,

при секретарі Жигайлової О.Е.,

за участю позивачів - ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5,

представника позивачів - ОСОБА_6,

представника відповідача - Вінюкова В.М.,

представника 3-ї особи - Чижикова О.П.

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Одеської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" на рішення Приморського районного суду м.Одеси від 01.06.2018 року, прийняте у відкритому судовому засіданні о 15:35 год в м. Одесі, по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_3, ОСОБА_11, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Одеської міської ради, 3-тя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" про визнання незаконними та скасування рішень, -

ВСТАНОВИЛА:

В жовтні 2017 року позивачі звернулись до суду з адміністративним позовом до Одеської міської ради, 3-тя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «Район «Успішний», в якому просили:

- визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 15 березня 2017 року № 1825-VII «Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю «Район «Успішний» на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4409 га за адресою: АДРЕСА_2, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об'єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території»;

- визнати незаконним та скасувати Рішення Одеської міської ради від 15 березня 2017 року № 1826-VII «Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю «Район «Успішний» на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4000 га за адресою: АДРЕСА_1, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі', вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об'єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території» та стягнути з відповідача судові витрати.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивачі, як громадяни України, члени територіальної громади м. Одеси, а також підприємці, які здійснюють свою господарську діяльність на авторинку «Успіх» вважають рішення Одеської міської ради незаконними, протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки Одеською міською радою не було виконано вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо опублікування проекту рішення за 20 днів до дати його розгляду.

Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 01.06.2018 року позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Одеської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" надали апеляційні скарги, в яких, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просять повністю скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення у формі постанови, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Доводами апеляційної скарги Одеської міської ради зазначено, що оскаржувані рішення взагалі не стосуються прав, свобод та законних інтересів позивачів, оскільки оскаржувані рішення є актом індивідуальної дії та у відповідності до ч. 2 ст. 264 КАС України такий акт мають право оскаржити лише особи до яких його застосовано.

Доводами апеляційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" зазначено, що ні судом першої інстанції ні позивачами не надано обґрунтованих доводів, які саме права позивачів порушено внаслідок прийняття спірних рішень та які конкретні негативні наслідки настали для позивачів внаслідок їх прийняття.

У відзиві на апеляційні скарги позивачі зазначили, що вирішення будь-якого питання, яке віднесене до повноважень Одеської міської ради Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» або іншими Законами впливає як на територіальну громаду в цілому, так і на окремих її членів і має переслідувати мету дотримання, забезпечення та реалізації прав, свобод та інтересів членів територіальної громади. Також позивачі зазначають, що питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою є складовою питання розпорядження комунальним майном, а тому стосується широкого кола осіб, зокрема членів територіальної громади в інтересах яких Одеська міська рада має здійснювати право суб'єкта комунальної власності. З огляду на викладені обставини просять рішення суду залишити без змін.

Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів від 19.09.2018 р. закрито провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16

У відповідності до ч. 3 ст. 265 КАС України позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що 15 березня 2017 року Одеською міською радою були прийняті Рішення № 1825-УІІ «Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю «Район «Успішний» на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4409 га за адресою: АДРЕСА_2, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об'єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території» та Рішення № 1826-VII «Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю Район «Успішний» на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1.4000 га за адресою: АДРЕСА_1, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об'єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території».

Приймаючи рішення про задоволення позову суд першої інстанції виходив з того, що не опублікування проектів оскаржуваних рішень у позивачів, як членів територіальної громади м. Одеси та підприємців, що здійснюють господарську діяльність на території, щодо якої відповідачем надано дозвіл на розробку проекту землеустрою, не виникло можливості отримати публічну інформацію, у вигляді опублікованого проекту рішення та взяти участь у проведенні громадського обговорення - подати відповідні зауваження та пропозиції тощо.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень..

Право на судовий захист визначено ст. 5 КАС України, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, може звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Відповідно до п. 19 ч, 1 ст. 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких воно застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

У відповідності до ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування», органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Судова колегія вважає, що вирішуючи цей спір, суд першої інстанції зобов'язаний був, за критеріями юридичної природи цього акта управління визначитися, щодо належності його до нормативно-правових актів чи до правових актів індивідуальної дії та навести у своєму рішенні відповідні доводи.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду України від 01 грудня 2009 року № 09/236 вбачається, що юридична наука визначає, нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

З'ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

Однак, судом першої інстанції при винесені оскаржуваного рішення не з'ясовано, які конкретно права та охоронювані законом інтереси ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_3, ОСОБА_11, ОСОБА_4, ОСОБА_5 порушені спірними рішеннями Одеської міської ради.

При цьому, з матеріалів справи вбачається, що позивачі звернулись до суду з позовом, про оскарження рішення Одеської міської ради від 15 березня 2017 року № 1825-VII «Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю «Район «Успішний» на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4409 га за адресою: АДРЕСА_2, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об'єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території»; рішення Одеської міської ради від 15 березня 2017 року № 1826-VII «Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю «Район «Успішний» на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,4000 га за адресою: АДРЕСА_1, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі", вид використання - для експлуатації та обслуговування адміністративних та торгових будівель, приміщень, інших об'єктів обслуговування населення та благоустрою прилеглої території» та стягнути з відповідача судові витрати - і ці рішення відносяться до нормативно-правових актів індивідуальної дії, оскільки стосуються визначеного кола осіб і втрачають свою дію після їх виконання.

Таким чином, колегія суддів зазначає, що спірні рішення Одеської міської ради від 15 березня 2017 року № 1825-VII та № 1826-VII є актами індивідуальної дії, стосуються ТОВ «Район «Успішний» та створюють правові наслідки лише для Товариства, та вичерпали свою дію фактом надання згоди на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки, які розроблені та затверджені, а право оренди зареєстровано у встановленому законом порядку.

Аналізуючи норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів наголошує, що спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності віднесено до компетенції адміністративних судів (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України), а стаття 264 КАС України закріплює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Право на таке оскарження мають особи, щодо яких застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 264 КАС України). Отже, коло осіб, які вправі звернутися з позовом у цій справі, є вужчим, ніж коло осіб, що окреслено в ч. 1 ст. 5 КАС України - відповідно до якої, кожна особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин, має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутись до адміністративного суду.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що обов'язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі, а також невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Відсутність порушеного права, встановленого при розгляді справи по суті, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Між тим, вирішуючи спір, суд першої інстанції вдався до оцінки прийняття оскаржуваних у даній справі рішень відповідно до процедури, чим порушив вище наведені норми КАС України.

Також слід зазначити, що згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України (п. 1 резолютивної частини Рішення № 6-зп від 25 листопада 1997 року; п. 1 резолютивної частини Рішення № 9-зп від 25 грудня 1997 року; та п. 1 резолютивної частини Рішення №19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року).

У рішенні № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже системне тлумачення ст. 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що ч. 2 цієї статті гарантує «кожному» захист «своїх прав», які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано ч. 3, 5 та 6 ст. 55 Конституції України.

Таким чином, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З аналізу вищезазначених норм, слідує, що під час розгляду справи позивачі повинні були довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача (як то наприклад права власності чи права користування спірною земельною ділянкою) з боку відповідача, внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі №363/3414/13-а.

Однак, позивачами не доведено, і не надано доказів, що оскаржувані рішення органу місцевого самоврядування стосувалась їх інтересів в момент прийняття, що вони мають право користування або право власності на тій самій земельній ділянці, яке підлягає захисту, або вони є суб'єктами правовідносин у яких буде застосовано цей акт, тому враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що рішення Одеської міської ради не порушують законних прав, свобод та інтересів позивачів ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_3, ОСОБА_11, ОСОБА_4, ОСОБА_5, що унеможливлює задоволення адміністративного позову.

Колегією суддів встановлено, що позивачі є фізичними особами-підприємцями, які здійснюють свою підприємницьку діяльність на автомобільному ринку "Успіх" у м. Одесі, однак ніколи не звертались до Одеської міської ради з заявами, про надання їм спірної земельної ділянки у користування, права оренди або права власності.

Виходячи з викладеного, оскільки позивачі не є суб'єктами правовідносин, які склались в результаті прийняття оскаржуваних рішень відповідачем, відповідно і дані рішення не можуть порушувати прав, свобод чи інтересів позивачів.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з доводами апелянтів, щодо відсутності підстав для задоволення позову.

З огляду на викладене судова колегія вважає, що з зазначеним позовом звернулися не ті особи, яким належить право вимоги. Звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

Посилання позивачів на те, що в даному спорі їхнє право як громадян України та членів територіальної громади порушено є помилковим, оскільки відповідно до ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» саме Ради є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Судова колегія суду апеляційної інстанції зазначає, що право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва.

Таким чином помилковим є висновок суду першої інстанції, що позивачі набули права захищати в суді інтереси територіальної громади, оскільки вказана норма саме такого права не містить, регламентує інші правовідносини й витлумачена позивачами розширено.

Колегія суддів зазначає, що приймаючи оскаржені рішення №1825-VII та 1826-VII від 15 березня 2017 р. Одеська міська рада здійснювала владні управлінські функції на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Разом з тим, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції в порушення норм процесуального права встановив порушення порядку надання ТОВ «Район «Успішний» дозволів на розроблення проектів землеустрою, щодо відведення земельних ділянок.

Враховуючи наведені положення діючого законодавства, а також висновки Конституційного Суду України та Верховного Суду колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при ухваленні рішення припустився порушень норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим судове рішення підлягає скасуванню з ухваленням у справі нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до п.4 ч.1 ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційні скарги Одеської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Район "Успішний" - задовольнити.

Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 01.06.2018 року скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_3, ОСОБА_11, ОСОБА_4, ОСОБА_5 відмовити в повному обсязі.

Відповідно до ст.325-328 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення.

Повний текст судового рішення складено 23.11.2018 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: А.В. Бойко

Суддя: Ю.В. Осіпов