Справа № 802/721/18-а
Суддя: Сторчак В. Ю.
Дата ухвалення: 2018-11-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 802/721/18-а

Головуючий у 1-й інстанції: Жданкіна Наталія Володимирівна

Суддя-доповідач: Сторчак В. Ю.

19 листопада 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сторчака В. Ю.

суддів: Мельник-Томенко Ж. М. Ватаманюка Р.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року (суддя Жданкіна Н.В., повний текст рішення виготовлено 17.05.2018 року) у справі за адміністративним позовом Довганя Віктора Борисовича до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, відповідно до вимог ст. 311 КАС України.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, в червні 2016 року позивач, у відповідності до норм ч. 6 ст. 118 ЗК України, звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,83 га на території Раківської сільської ради Томашпільського району Вінницької області у власність для ведення фермерського господарства.

Листом від 02.07.2016 за № Д-10145/0-3443/6-16 управління відмовило позивачу в наданні вищевказаного дозволу.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 18.04.2017 по справі №802/187/17-а за позовом ОСОБА_2, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача - Фермерське господарство "Садівник -А" до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії, залишеною в силі ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 11.07.2017, позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) 2,83 в умовних кадастрових гектарах для ведення фермерського господарства на території Раківської сілської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту, державної форми власності), яка викладена у листі від 06.09.2016. В решті позовних вимог відмовлено.

Головне управління Держгеокадастру, на виконання постанови Вінницького окружного адміністративного суду від 18.04.2017, розглянуло повторно клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на території Раківської сільської ради Топашпільського району Вінницької області.

За результатами розгляду клопотання відповідачем прийнято відмову у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність №Д-14436/0-7299/6-17 від 04.09.2017, яка містить лише посилання на ч. 6 ст. 79-1, ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України та ч. 10 ст. 24 Закону України "Про Державний земельний кадастр", без зазначення мотивів такої відмови.

Таким чином, враховуючи, що відповідачем прийнято повторно відмову від 04.09.2017 за №Д-14436/0-7299/6-17 без урахувань висновків рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.04.2017 по справі №802/187/17-а., позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції, приймаючи оскаржуване рішення, прийшов до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог позивача. Зокрема, враховуючи, що позивач неодноразово звертався до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області з одного і того ж питання, при цьому, є судові рішення, які набрали законної сили, з огляду на наявність у суду права при задоволенні вимог адміністративного позову прийняти рішення про зобов'язання відповідача вчити певні дії, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем обрано вірний спосіб захисту порушених прав, який може бути застосований при прийнятті рішення у даній адміністративній справі. Відтак, належним способом захисту порушеного права позивача буде зобов'язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) 2,83 в умовних кадастрових гектарах для ведення фермерського господарства на території Раківської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту, державної форми власності).

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції та, даючи правову оцінку спірним правовідновинам, що виникли між сторонами, враховує наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин 1, 2, п. "а" ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України, визначено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

Згідно п. "а" ч. 1 ст.121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району.

За частинами 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до ч. 3 ст. 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Відповідно до приписів ст. 31 Земельного кодексу України, землі фермерського господарства можуть складатися із: земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі; земельних ділянок, що належать громадянам-членам фермерського господарства на праві приватної власності; земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.

Судом встановлено, що на підставі договору оренди землі № 215 від 06.05.2014, укладеному між ОСОБА_3 та ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, ОСОБА_4 надана в строкове платне користування земельна ділянка сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства із земель запасу Раківської сільської ради (за межами населеного пункту) Томашпільського району Вінницької області, площею 24,1364 га - багаторічні насадження, кадастровий номер НОМЕР_1, терміном на 7 років.

ОСОБА_3 було створено ФГ "САДІВНИК-А", яке використовує на правах довгострокової оренди вищевказану земельну ділянку. ОСОБА_2 є одним з членів ФГ "САДІВНИК-А".

Громадяни - члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).

Згідно ст.32 Земельного кодексу України, громадянам України - членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність надані їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.

Дія частини першої цієї статті не поширюється на громадян, які раніше набули права на земельну частку (пай).

Частиною 2 ст.13 Закону України "Про фермерське господарство" встановлено, що членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради. Земельні ділянки, на яких розташовані житлові будинки, господарські будівлі та споруди фермерського господарства, передаються безоплатно у приватну власність у рахунок земельної частки (паю).

Частиною 6 ст. 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У такому клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу, може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Обов'язковість судових рішень гарантується статтею 124 Конституції України. Судові рішення є обов'язковими до виконання на всій території України і тому вважаються законними, доки вони не скасовані в апеляційному чи касаційному порядку або не переглянуті компетентним судом в іншому порядку, визначеному процесуальним законом, в межах провадження справи, в якій вони ухвалені.

Найважливішим результатом здійснення правосуддя адміністративними судами є ухвалення судового рішення.

Судове рішення - це акт правосуддя, ухвалений згідно з нормами матеріального та процесуального права і згідно з конституційними засадами та принципами адміністративного судочинства є обов'язковим до виконання на всій території України.

Аналогічний правовий підхід викладено у рішенні Європейського суду з прав людини від 19.03.1997 у справі "Горнсбі проти Греції", в якому Суд зазначив, що, право на судовий захист було б ілюзорним, якби національна правова система Високої Договірної Сторони дозволяла, щоб остаточне, обов'язкове для виконання судове рішення залишалося невиконаним на шкоду будь-якій зі сторін. Ефективний доступ до суду включає право на виконання судового рішення без невиправданих затримок.

Що стосується вимоги позивача про зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) 2,83 в умовних кадастрових гектарах для ведення фермерського господарства на території Раківської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту, державної форми власності), колегія суддів зазначає наступне.

Визначальним принципом правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень, який заперечує проти позову, доказувати правомірність своїх дій чи рішень.

У разі невиконання обов'язку державним органом або органом місцевого самоврядування, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача, у томі числі шляхом зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, зокрема, прийняти рішення. Така позиція цілком узгоджується з положеннями ст.ст. 5, 245 КАС України.

Аналіз вищезазначеного свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановлення факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, в якій вони порушені.

Так, згідно з визначенням, наведеним у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 під дискреційними повноваженнями розуміють повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення таким чином, даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те яке буде найбільш прийнятним.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Окрім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини "Волохи проти України", "Свято-Михайлівська Парафія проти України", "Гасан і Чауш проти Болгарії" суд дійшов висновку, що в разі зловживання суб'єкта владних повноважень своїм правом та обов'язком, суд для належного та ефективного судового захисту прав та інтересів особи має право постановити судове рішення, яким зобов'язати суб'єкта владних повноважень на вчинення конкретних дій.

Водночас, суд апеляційної інстанції враховує ту обставину, що Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області розглядало подану позивачем заяву на виконання постанови Вінницького окружного адміністративного суду від 18.04.2017 року і зазначеним судовим рішенням вже було визнано факт відповідності наданих озивачем документів вимогам Земельного Кодексу України і вказано, що підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність могли бути виключно обставини, визначені ч. 7 ст. 118 ЗК України.

В контексті ж розгляду даної справи, відповідач повторно відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність без належного обґрунтування мотивів такої відмови, тим самим не врахувавши висновки, викладені в судовому рішенні по справі 802/187/17.

Преамбула Закону України "Про судоустрій і статус суддів" визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, відповідно до рішення Європейського суду з прав людини від 24 березня 1988 року по справі "Олссон проти Швеції" запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

Положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особам, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" (Chahal v. the United Kingdom) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року).

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Дана правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові №21-1465а15 від 16.09.2015, у якій Суд наголосив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення.

В свою чергу, судова колегія вважає безпідставним посилання апелянта на наявність відповідної правової позиції Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду України, стосовно відсутності права суду втручатись у діяльність органу державної влади, зобов'язуючи прийняти конкретне рішення, оскільки в даній справі відповідач здійснював повторний розгляд заяви позивача на виконання судового рішення по справі № 802/187/17, яким вже було визнано протиправними дії відповідача.

До того ж, судова колегія апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його слід зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору з будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними і доводи апеляційної скарги з даного приводу суд відхиляє.

Таким чином, з огляду на висновок суду апеляційної інстанції щодо протиправності відмови Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області стосовно надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, а також те, що зобов'язання відповідача судовим рішення по іншій адміністративній справі повторно розглянути клопотання позивача знову призвело до прийняття необґрунтованої відмови та необхідності звернутись з даним адміністративним позовом, то належним способом захисту порушених прав позивача слугуватиме судове рішення про зобов'язання відповідача видати зазначений дозвіл.

За таких обставин, суд вважає, що спірна відмова прийнята з порушенням вимог ст.2 КАС України, а саме: без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, без урахування принципу пропорційності та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного та приймаючи до уваги, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку, та прийняв законне і обґрунтоване рішення, висновки суду відповідають обставинам справи, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Сторчак В. Ю.

Судді Мельник-Томенко Ж. М. Ватаманюк Р.В.