Справа № 0440/6614/18
Суддя: Віхрова Вікторія Станіславівна
Дата ухвалення: 2018-10-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

копія
ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 жовтня 2018 року Справа № 0440/6614/18
головуючого судді Віхрової В.С.
при секретарі Піддубцева О.В.
представника позивача ОСОБА_1
представника відповідача ОСОБА_2
розглянувши у порядку загального позовного провадження у м.Дніпрі адміністративну справу за позовною заявою Акціонерного товариства «Дніпровська теплоелектроцентраль» до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
03.09.2018 р. Акціонерне товариство «Дніпровська теплоелектроцентраль» (надалі позивач) звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби (надалі відповідач), в якій просить:
- визнати протиправною бездіяльність Східного офісу Держаудитслужби, яка полягає у невжитті передбачених законом заходів щодо стягнення в судовому порядку збитків, заподіяних АТ «Дніпровська теплоелектроцентраль» і виявлених під час ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «Дніпровська ТЕЦ» за період з 01.01.2011 р. по 30.11.2016 р. в сумі 3250294,91 грн.;
- зобов'язати Східний офіс Держаудитслужби вжити передбачених законом заходів щодо стягнення в судовому порядку збитків, заподіяних АТ «Дніпровська теплоелектроцентраль» і виявлених під час ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «Дніпровська ТЕЦ» за період з 01.01.2011 р. по 30.11.2016 р. в сумі 3250294,91 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що за результатами проведеної ревізії підприємство отримало лист-вимогу про усунення порушень №04-05-15/3185 від 05.04.2017 р., дії щодо предявлення якого були оскаржені в рамках адміністративної справи №804/3045/17. Враховуючі висновки, наведені у судових рішеннях, позивач вважає, що відповідачем має бути заявлений позов про стягнення збитків, заподіяних товариству, які зафіксовані у Акті ревізії. Проте, незважаючи на чисельні звернення з проханнями звернутися до суду про стягнення можливих збитків, такі дії органом державного фінансового контролю вчинені не були, чим, на думку позивача, допущено протиправну бездіяльність. У поданому позові наведені положення законодавства, регулююче діяльність органів державного фінансового контролю, висновки судових рішень у справі № 804/3045/17, висновки Верховного суду в частині правової позиції суду щодо вимог та повноважень органів державного фінансового контролю, на підставі яких, за позицією позивача, суд має зобовязати Східний офіс Держаудитслужби звернутися до суду (судів) із позовом (позовами) про стягнення сум збитків, виявлених під час ревізії. Також, позивач наголошує, що вказаний лист є неконкретизованим., не містить способу усунення порушень.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.09.2018 р. відкрито загальне позовне провадження у справі та призначено підготовче засідання на 19.09.2018 р. о 11:20 год.
У підготовче судове засідання 19.09.2018 р. прибули уповноважені представники сторін.
Представником відповідача було надано відзив на позовну заяву, відповідно до змісту якого у задоволенні позовних вимог має бути відмовлено, оскільки законодавством не передбачено права та обовязку органу державного контролю звертатися д суду в інтересах підконтрольної установи. Вважає посилання позивача на рішення Верховного суду від 08.05.2018 р. №826/3350/17 недоречним, адже предмет спору у цій справі стосується оскарження окремих пунктів вимоги, а сама вимога на сьогоднішні день не скасована та є законною.
У звязку з необхідністю надання відповіді на відзив, судом оголошено перерву до 10:30 год. 01.10.2018 р.
26.09.2018 р. через канцелярію Дніпропетровського окружного адміністративного суду позивачем подано відповідь на відзив на позовну заяву, відповідно до змісту якого повідомлено про незгоду з доводами відповідача відносно відсутності прав або обовязків органу державного контролю звертатися до суду в інтересах підконтрольної установи, оскільки у відповідності до рішення Конституційного суду України №3-рп/99 від 08.04.1999 р. поняття «інтереси держави» є оціночним поняттям і, зокрема, може повністю або частково збігатися з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді, яким є підприємство позивач. Також вважає безпідставними доводи відповідача про те, що рішення Верховного суду 08.05.2018 р. №826/3350/17 не може бути врахована при розгляді даної справи з огляду на положення ч.6 ст.13 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» та ч.5 ст.242 КАС України. Інші доводи, викладені у відповіді на відзив до позовної заяви, фактично дублюються зі змістом позову.
У судове засідання 01.10.2018 р. прибули уповноважені представники сторін.
За письмовою згодою представників сторін, у порядку ч.7 ст. 181 КАС України, суд закінчив підготовче провадження у справі та перейшов до розгляду справи по суті.
Повно та всебічно дослідивши матеріали справи, оцінивши докази наявні у суду, заслухавши пояснення сторін, суд встановив наступні обставини та відповідні ним правовідносини з урахуванням дії закону у часі до таких правовідносин.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (надалі - Закон № 2939).
Частиною 1 ст. 1 Закону № 2939 передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом ОСОБА_3 України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Відповідно до п. 1, 2, 3 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету ОСОБА_3 України від 03.02.2016 р. № 43 (надалі - Положення), державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом ОСОБА_3 України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно п. 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до п.1, 2, 3 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 р. № 23 (надалі Положення №23) Східний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Донецькій, Запорізькій, Кіровоградській областях (далі - управління).
Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.
На території Дніпропетровської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу.
Офіс у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України, постановами Верховної ОСОБА_3 України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету ОСОБА_3 України, іншими актами законодавства, дорученнями Прем'єр-міністра України, ОСОБА_3 Кабінету ОСОБА_3 України, Голови Держаудитслужби, його першого заступника та заступника, наказами Держаудитслужби, актами ОСОБА_3 міністрів Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, цим Положенням.
Основним завданням Офісу є реалізація повноважень Держаудитслужби на території Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Кіровоградської областей.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Східним офісом Держаудитслужби відповідно до п. 1.2.3.1 пану роботи Східного офісу Держаудитслужби па IV квартал 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Дніпровська теплоелектроцентраль» за період з 01.01.2011 р. по 30.11.2016 р., за результатами якої складено Акт від 13.03.2017 р. № 04.05-19/2.
Згідно висновків Акту ревізією виявлені порушення, що призвели до втрат ресурсів на загальну суму 3 597 096,14 грн. з яких відшкодовано в ході ревізії на суму 346 801,23 грн. та не усунуто в період ревізії на суму 3 250 294, 91 грн., а саме:
- в порушення вимог ст. 52, 58, 62 Закону України «Про акціонерні товариства» від 17.09.2008 р. № 514-VІ із змінами, Статутів Товариства, Положення про Виконавчий орган ПрАТ «Дніпродзержинська теплоелектроцентраль» затвердженого рішенням Загальних зборів Товариства (протокол від 17.09.2015 № 1) виплачено грошову винагороду працівникам Товариства за період з січня 2013 року по вересень 2016 року всупереч вимогам законодавства при відсутності контрактів, укладених ОСОБА_4 членами Виконавчого органу щодо встановлення винагороди на загальну сум 2 536 239 грн. Внаслідок допущеного порушення Товариству завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 2 536 239 грн.;
- на зайво нараховані та виплачені суми по заробітній платі, грошовій винагороді зайве нараховано та перераховано єдиного соціального внеску в сумі 500 976,32 грн., чим порушено вимоги ст.ст. 7, 8 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 08.07.2010 № 2464-VІ із змінами. В наслідок допущеного порушення Товариству завдано матеріальної шкода (збитків) на суму 500 976,32 грн.;
- в порушення вимог п. 6.3.2 ДСТУ Б Д. 1.1-3:2013 р. «Настанова щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 27.08.2013 № 305, 4.1.2 ДСТУ Б Д. 1.1-3:2013 «Настанова щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва» дод. А1.13, А2.13, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.07.2013 р. № 405, п. 5, 18 таблиці «Усереднені показники для визначення розміру кошторисного прибутку за видами будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України віл 19.03.2009 р. № 114 п. 3.1.18 ДБН Д. 1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва», затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 р. № 174 зі змінами, завищено вартість виконаних ремонтних робіт та послуг, що призвело до незаконного перерахування Товариством коштів на суму 172 571,14 грн. (в т.ч. ТОВ «Будсервіс-Груп» - 87 456,54 грн., ТОВ «Профсервіс-Люкс» - 73 814,56 грн., ПП «Дніпроелектробуд» - 11 300,04 грн.) внаслідок завищення в актах розміру кошторисного прибутку, не підтвердження первинними документами праці робітників-монтажників зайнятих на ремонтних роботах (шкідливі умови праці), вартості послуг з надання дозвільної документації за повірку трансформаторів. В наслідок допущеного порушення Товариству завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 172 571,14 грн.;
- в порушення вимог ст. 256, ст. 257, ст. 258, 526, 612, 625 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV, п.5 П(С)БО 10 «Дебіторська заборгованість», затвердженого наказом Міністерства Фінансів України від 08.10.1999 р. № 237 без вжиття заходів претензійно-позовного характеру щодо стягнення дебіторської заборгованості по розрахунках з ДчП «Югвторметпром» ТОВ «Югпром В» списано дебіторську заборгованість щодо якої минув термін позовної давності, що призвело до втрати активів та недоотримання доходів ПрАТ «Дніпровська ТЕЦ» на суму 40 508,45 грн. Внаслідок допущеного порушення Товариству завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 40 508,45 грн.
Не погоджуючись з висновками, викладеними в акті ревізії, позивач направив відповідачу заперечення від 23.03.2017 року за вих. № 602/07, в яких просив переглянути висновки Акту ревізії і рішення про наявність матеріальних збитків.
31.03.2017 р. Східний офіс Держаудитслужби за вих. № 04-05-15/3058 направив висновок на заперечення до Акту ревізії, відповідно до якого заперечення позивача були відхилені, а рішення викладене в Акті ревізії щодо наявності порушень залишені без змін.
05.04.2017 р. за № 04-05-15/3185 Східним офісом Держаудитслужби було сформовано лист-вимогу «Про усунення виявлених ревізією порушень», відповідно до якого відповідач вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку, вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати на адресу Офісу до 25.04.2017 р.
Позивачем було оскаржено дії по предявленню вказаної вимоги у судовому процесі в межах адміністративної справи №804/3045/17.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.07.2017 р., залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19.10.2017 р. у задоволенні позову було відмовлено.
Відмова у визнанні протиправними дії Східного офісу Держаудитслужби по предявленню вимоги від 05.04.2017 р. за № 04-05-15/3185 мотивована тим, що вимоги, які предявлені вказують на виявлені збитки, їх розмір, а з огляду на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування останніх, перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не за позовом підконтрольної установи про визнання протиправними дій щодо предявлення вимоги. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом ОСОБА_3 України, та зазначити про їх наявність у вимозі, а також звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Отже, такі збитки не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Судами було встановлено, що оскаржуваною є вимога щодо спонукання позивача вирішити питання саме про стягнення збитків з іншої установи, нібито спричинених їх підприємству. При цьому безпосередньо Держаудитслужбою позов про відшкодування виявлених в ході перевірки збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, до суду не заявлявся. За таких обставин, заявлений позов у справі №804/3045/17 щодо визнання протиправними дій щодо пред'явлення вимоги, якою контролюючим органом визначено збитки, не підлягав задоволенню, оскільки при пред'явленні останньої відповідач діяв в межах та у спосіб, визначений законами і Конституцією України, така вимога на тому етапі та в рамках заявленого позову не є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, тому як за її допомогою неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. При цьому правомірність та обґрунтованість вимоги має перевірятись при розгляді справи з іншим предметом позову, а саме позовом відповідача про відшкодування виявлених в ході перевірки збитків.
Таким чином, у судовому порядку у справі № №804/3045/17 встановлено відсутність підстав вважати предявлення листа-вимоги до позивача неправомірним.
У звязку з викладеним, позивач звертався до Східного офісу Держаудитслужби з проханням звернутися до суду з відповідними позовами (лист №1487/07 від 14.09.2017 р., №1632/07 від 14.10.2017 р., які містяться в матеріалах справи).
Станом на час розгляду даної справи та прийняття рішення по суті спору, відповідач з позовами про стягнення збитків в інтересах позивача до суду не звертався, що в ході судового розгляду справи не спростовувалось.
Частиною 4 ст. 78 КАС України визначено обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Разом з тим, у ч. 7 вказаної статті правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обовязковою для суду.
Таким чином, суд приймає результати розгляду справи №804/3045/17 як такі, що є преюдиціальними фактами при розгляді даної справи по суті для врахування оцінки доказів вцілому та кожного окремо. Проте, саме правова позиція судів, що розглядали справу №804/3045/17 з приводу повноважень органів фінансового контролю для звернення до суду з позовом (позовами) про відшкодування збитків, на яку робить посилання позивач, не є обовязковою для суду при розгляді даної справи.
На підставі долучених до матеріалів справи документів, судом встановлено, що у звязку із державною реєстрацією змін до установчих документів в частині зміни типу товариства Акціонерне товариство «Дніпровська Теплоелектроцентраль» є новим найменуванням Приватного акціонерного товариства «Дніпровська Теплоелектроцентраль».
Суд зазначає, що законодавством визначені спеціальні нормативно-правові акти, які кореспондуються між собою та зміст яких визначає обсяг повноважень органів державного фінансового контролю.
У відповідності до п.2 Держаудитслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної ОСОБА_3 України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету ОСОБА_3 України, іншими актами законодавства.
Основними завданнями Держаудитслужби є:1) забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
За змістом п. 4 Положення Держаудитслужба, зокрема, відповідно до покладених на неї завдань:
здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообовязкового державного соціального страхування, бюджетних установах, субєктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообовязкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); субєктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні;
реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель; контролю за станом внутрішнього аудиту;
здійснює контроль за: відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобовязань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; виконанням функцій з управління обєктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень;
проводить оцінку управління бюджетними коштами, досягнення їх економії, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності в діяльності підконтрольних установ;
проводить оцінку достовірності фінансової звітності підконтрольних установ;
вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь;
здійснює розгляд листів, заяв і скарг про факти порушення законодавства з фінансових питань та бюджетного законодавства, вживає згідно із законодавством відповідних заходів для їх усунення.
За змістом п. 6 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: предявляти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обовязкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; надавати міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, державним органам, іншим підконтрольним установам обовязкові до розгляду пропозиції та рекомендації щодо усунення причин і умов, які призвели (можуть призвести) до вчинення порушень та виникнення недоліків у діяльності підконтрольних установ, а також отримувати від зазначених органів інформацію про розгляд таких пропозицій та рекомендацій; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Закон №2939 визначаючи правові та організаційні засади здійснення контролю Держаудитслужбою, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю. При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.
Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (ч.2 ст.2 Закону №2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз. 7 п.1 ч.1 ст. 8 Закону № 2939).
Аналіз норм п.1 ч.1 ст. 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у ст. 2 Закону №2939, зокрема, підконтрольні установи.
З метою виконання окреслених Законом №2939 завдань і функцій контролюючий орган в силу положень ст. 10 Закону №2939 наділений правами, зокрема, пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (п. 7 ч. 1 ст. 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10 ч.1 ст. 10).
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість за умови здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень і якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом ОСОБА_3 України, та звернутись до суду виключно в інтересах держави, і якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналогічні пояснення були надані представником відповідача у судовому засіданні.
За змістом ст. 4 Закону №2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою КМУ від 20.04.2006 р. №550, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Згідно з ч. 2 ст. 15 Закону №2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.
З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права, права контролюючого органу, передбачені статтею 10 Закону №2939 є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими, але виключно за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі.
Непред'явлення контролюючим органом «законної вимоги» у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, зокрема, визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу. При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.
Обґрунтованість, в силу ст. 2 КАС України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
З аналізу наведених положень законодавства висновується, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.
З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.
Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
З метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію «законності».
Виходячи із системного тлумачення норм права, наведеного вище, наявність повноважень - це одна з обставин, які входять до предмета доказування у справах цієї категорії, але не єдина. Надання контролюючому органу відповідних повноважень - це лише передумова подальшої реалізації його управлінських функцій, результатом реалізації чого є, в даному випадку, прийняття письмової вимоги.
Твердження про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту (суті) вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.
Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується зміст абзацу 4 пункту 50 Порядку № 550) жодним чином не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
Судом встановлено, що вимоги, викладені у листі від 05.04.2017 р. №04-05-15/3185 чинні, інформації щодо їх оскарження або оскарження окремих їх частин (пунктів) відсутні та дії щодо предявлення листа-вимоги не були визнані неправомірними, а отже, наразі, підлягають виконанню.
Слід зазначити, що усі доводи щодо не відповідності листа-вимоги від 05.04.2017 р. №04-05-15/3185 вимогам законодавства (в тому числі листу ДФІ України від 04.03.2015 р. 25-18/205), відсутності у ній чітких рекомендацій та є неконкретизованим, можуть бути предметом дослідження при розгляді справи про оскарження такої вимоги або окремих її частин.
У відносинах, що складися, предметом є встановлення наявності чи відсутності бездіяльності відповідача щодо не звернення до суду з позовом (позовами) про стягнення сум збитків та можливості зобовязати орган фінансового контролю звернутися до суду з вимогами про стягнення таких збитків, які виявлені в ході проведення ревізії, зафіксовані у Акті ревізії та відображені у листі-вимозі.
Крім того, суд звертає увагу, що у рішенні по справі №804/3045/17 вказано, що вимога не є обовязковою для виконання підконтрольною установою, тому як за її допомогою неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Також, суд вважає за необхідне зазначити, що п. п. 1 та 2 вимоги від 05.04.2017 р. №04-05-15/3185 стосується порушень у сфері охорони та захисту прав працівників, а відтак виходять з договірних відносин працівників на підприємстві-позивача, тому вимоги щодо стягнення таких збитків має бути здійснено у порядку цивільного, господарського або адміністративного судочинства в залежності від складу учасників, типу та джерела виникнення такої заборгованості, тощо.
Окрім відсутності імперативних норм щодо обовязку органу фінансового контролю вживати заходи шляхом звернення до суду із позовом (позовами) про відшкодування збитків в інтересах підконтрольної установи, в законодавстві відсутні норми, регулюючі строки впродовж яких орган фінансового контролю, на виконання п. 10 ч.1 ст. 10 Закону №2939 має вчиняти дії щодо звернення до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог.
Окремі частини правових позицій, наведених вище, відображені у ряді рішень Верховного суду у справах про оскарження вимог органів фінансового контролю, висновки якого у порядку ч.5 ст.242 КАС України, суд, враховує до спірних правовідносин.
Разом з тим, суд звертає увагу, що дані правові позиції наведені і самим позивачем у позові, проте акцентовано увагу лише на окремих положеннях щодо можливості здійснення заходів органом фінансового контролю щодо звернення до суду з позовом (позовами) про відшкодування збитків (самостійно вжити заходи для усунення порушень, тощо), проте, суд вважає, що принциповим у розумінні правової позиції наведеної вище є саме встановлення певних повноважень органу фінансового контролю та «законності» здійснення таких повноважень.
З викладеного слідує висновок, що здійснення повноважень органом фінансового контролю у вигляді звернення до суду з вимогами про стягнення збитків в інтересах підприємства, з огляду на встановлений обсяг повноважень, не можуть бути такими, що вчинені за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі.
Також, суд критично відноситься до посилання позивача на визначене у рішенні Конституційного суду №3-рп/99 від 08.04.1999 р. поняття «інтереси держави», яке включає в себе і інтереси господарських товариств з часткою державної власності у статутному капіталі, яким є підприємство позивача, оскільки вказане рішення було прийнято Конституційним судом у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво держави в арбітражному суді). Підставою для розгляду справи відповідно до статті 93 Закону України «Про Конституційний Суд України» стала практична необхідність у з'ясуванні положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України у зв'язку з їх неоднозначним розумінням і застосуванням Вищим арбітражним судом України та органами прокуратури України, що ніякого відношення не має до розгляду даної справи. Крім того, вказаним рішенням визначено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, установ, підприємств и т.п.
Окремо суд звертає увагу, що звернення до суду з будь-яким спором є виключним правом особи, і ніхто не може бути зобовязаний до такої дії. Враховуючи статус відповідача, із заявлених позовних вимог суд вбачає втручання у дискреційні повноваження органу.
Отже, «ефективний засіб правого захисту» у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
Частиною 2 ст. 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету ОСОБА_3 Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Суд вважає, що у разі зобовязання відповідача вчинити дії щодо стягнення збитків у судовому порядку в інтересах підконтрольної установи, відповідач буде позбавлений можливості свободного розсуду.
Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Рішення, прийняте в рамках дискреційних повноважень, але з порушенням принципів ефективного захисту прав громадян та справедливості, було визнано порушенням Конвенції.

Стаття 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із ст. 129 Конституції України однією із основних засад судочинства є змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до положень, закріплених ст. 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Як зазначено ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

При цьому судом враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно ч. ч. 1-3 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

За наведених обставин у сукупності, а також відсутність законодавчо визначеного обовязку Держаудитслужби вчиняти дії в інтересах підконтрольної установи щодо стягнення збитків у судовому порядку, відсутність оскарження пунктів вимог про усунення порушень, за результатами проведеної ревізії, суд не вбачає ознак бездіяльності Східного офісу Держаудитслужби та підстав для зобовязання останнього вчинити заходів щодо стягнення збитків у судовому порядку в інтересах підконтрольної установи, а відтак позовні вимоги задоволенню не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 6, 9, 11, 14, 72, 73, 77, 90, 241, 250 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовної заяви Акціонерного товариства «Дніпровська теплоелектроцентраль» до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржено в порядку та строки, передбачені статтями 295, 297 цього Кодексу, безпосередньо до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд, відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 05 жовтня 2018 року.

Суддя (підпис) Рішення не набрало законної сили 05.10.2018 Суддя З оригіналом згідно Помічник судді ОСОБА_5 ОСОБА_5 ОСОБА_6