Справа № 766/6901/18
Суддя: Шеметенко Л.П.
Дата ухвалення: 2018-11-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 листопада 2018 р.м.ОдесаСправа № 766/6901/18

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Дорошинська В.Е. Дата та місце ухвалення: 20.07.2018 р. м. Херсон

П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді - Шеметенко Л.П.

судді - Стас Л.В.

судді - Турецької І.О.

за участю: секретар судового засідання - Голобородько Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради на рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 20 липня 2018 року по справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» до Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, -

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2018 року позивач Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» звернувся до суду з адміністративним позовом про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, посилаючись на той факт, що постановою №10/294/01-22 від 10.04.2018 Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради в особі заступника начальника управління Срібного Р.Ю. визнано Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 52 860 грн. Постанову №10/294/01-22 винесено на підставі таких матеріалів: акту про недопущення; протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 27.03.2018, який складено головним спеціалістом управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради Ситник А.В.; припису про усунення порушення.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідач, який здійснює державний архітектурно-будівельний контроль, порушив порядок повідомлення суб'єктів господарювання про здійснення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, направивши відповідне повідомлення не за юридичною адресою позивача, а за адресою філії - «Одеська залізниця» Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця». Крім цього, в повідомленні зазначено про позапланову перевірку, в той час як міститься посилання на норми ст. 5 ч. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; у повідомленні від 05.03.2018 року зазначено, що буде здійснено перевірку на об'єкті будівництва за адресою: вул. Паровозна, 17 (літ. «Н» - будівля цеху по виготовленню полівінілхлориду) у м. Херсоні, та вул. Паровозна, 29 (літ. «А» - будівля архіву), у м. Херсоні, однак у направленні від 26.03.2018 року зазначено об'єкт - цех №2 по розливу води ст. Херсон, по вул. Паровозна, 29, м. Херсон. Позивач зазначав в позові, що за адресами, зазначеними у повідомленні від 05.03.2018 року не розташовані об'єкти будівництва, а ПАТ «Українська залізниця» не є суб'єктом містобудування, внаслідок чого не може бути суб'єктом відповідальності за ст. 2 ч. 6 п. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Також вказував, що у направленні від 26.03.2018 року підставою для перевірки зазначено депутатське звернення депутата Херсонської міської ради Матковського Є.С. від 24.11.2017 року, проте норми законодавства України не містять такої підстави для перевірки як депутатське звернення, наголошуючи при цьому на тому, що форма і зміст постанови від 10.04.2018 року №10/294/01-22 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не відповідають діючому законодавству.

Позивач вважає постанову № 10/294/01-22 від 10.04.2018 незаконною та необґрунтованою, просить суд визнати протиправною та скасувати постанову №10/294/01-22 від 10.04.20l8 Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про визнання Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладення штрафу у сумі 52 860 грн., а також стягнути судовий зір.

Рішенням Херсонського міського суду Херсонської області від 20 липня 2018 року позов задоволено повністю. Визнано протиправною та скасовано постанову №10/294/01-22 від 10.04.2018р. Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про визнання Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ч.3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та накладення штрафу у сумі 52 860 грн. Стягнуто з Управління з питань Державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради на користь ПАТ «Українська залізниця» судовий збір у сумі 1762 грн.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, відповідач по справі подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні заявлених вимог, наголошуючи, зокрема, на порушенні судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено наступні обставини справи.

Повідомленням про проведення позапланового заходу від 05.03.2018 року №222/01-22, направленим Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради на адресу філії «Одеська залізниця» Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» відповідач повідомив позивача про те, що у період з 26.03.2018 року по 06.04.2018 року буде здійснено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва за адресою: вул. Паровозна, 17 (літ. «Н» - будівля цеху по виготовленню полівінілхлориду) у м. Херсоні, та вул. Паровозна, 29 (літ. «А» - будівля архіву), у м. Херсоні.

Направленням для проведення планового (позапланового) заходу від 26.03.2018 року №28 направлено головного спеціаліста Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради Ситник А.В. для здійснення позапланової перевірки на дотримання вимог містобудівного законодавства під час експлуатації цеху №2 по розливу води ст. Херсон по вул. Паровозна, 29, м. Херсон.

27.03.2018 року головним спеціалістом Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради Ситник А.В. було складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівної галузі для виконання покладених на них функцій.

За результатами складення зазначеного акта 27.03.2018 року головним спеціалістом Управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради Ситник А.В. було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної документації.

Постановою №10/294/01-22 від 10.04.2018 Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради в особі заступника начальника управління Срібного Р.Ю. визнано Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 52 860 грн.

Суд першої інстанції, задовольняючи адміністративний позов, виходив з того, що в матеріалах справи відсутні достатні докази того, що ПАТ «Українська залізниця» є суб'єктом містобудування і проводить будівельні роботи за адресою перевірки об'єкта, а саме: м. Херсон, вул. Паровозна 29, цех №2 по розливу води, тобто позивач на час перевірки не був ані замовником, ані проектувальником, ані підрядником, ані експертною організацією, які виконують підготовчі та/або будівельні роботи за адресою м. Херсон, вул.. Паровозна 29, цех №2 по розливу води. Крім того, відповідач не мав законних підстав призначати перевірку за депутатським зверненням.

Вирішуючи справу в апеляційному порядку, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст. 19 ч. 2 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями частини 2 статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Особливості порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю визначені статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а також іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до ст. 41 ч. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є: 1) подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; 2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; 3) виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; 4) перевірка виконання суб'єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; 5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом; 6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, пунктом 7 якого передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення заявленого позову, посилаючись на відсутність у відповідача підстав для накладення штрафу. Суд першої інстанції зазначив, що наявні підстави для висновку, що ПАТ «Українська залізниця» є суб'єктом містобудування і проводить будівельні роботи за адресою перевірки об'єкта, а саме: м. Херсон, вул. Паровозна 29, цех №2 по розливу води, тобто позивач на час перевірки не був ані замовником, ані проектувальником, ані підрядником, ані експертною організацією, які виконують підготовчі та/або будівельні роботи за адресою м. Херсон, вул.. Паровозна 29, цех №2 по розливу води. В той час, як належних та допустимих доказів на підтвердження того, що позивачем не здійснюється будь-якого будівництва за вказаною адресою суду не надано.

Такі висновки суду першої інстанції вбачаються обґрунтованими, з огляду на наступне.

Згідно абз. 1 п.2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995р. №244, штрафи накладаються на суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а позивач не є суб'єктом містобудування відповідно до Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності» та в розумінні частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" не є замовником будівництва об'єкта позапланової перевірки, матеріали справи не містять жодних доказів на підтвердження того, що позивачем здійснюється будь-яке будівництво за адресами перевірки.

Колегія суддів також звертає увагу, що на виконання положень статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», згідно яких у разі проведення планової перевірки суб'єкта має бути повідомлено за 10 днів до її проведення. Повідомлення про проведення перевірки повинно надсилатися на адресу місцезнаходження суб'єкта перевірки рекомендованим листом. Позапланові перевірки можуть проводитись за наявності однієї з підстав: подання суб'єктом господарювання письмової заяви про здійснення перевірки за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планової перевірки; звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства; неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Положення зазначеного Закону щодо обов'язкового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення перевірки повинно надсилатися на адресу місцезнаходження суб'єкта перевірки рекомендованим листом у рівному ступені стосується як планових, так і позапланових перевірок.

Проте, відповідачем помилково направлено повідомлення про проведення перевірки не за адресою місцезнаходження суб'єкта перевірки, а за адресою його філії, яка не є юридичною особою, що підтверджується копією Положення про регіональну філію «Одеська залізниця» ПАТ «Українська залізниця» (а.с. 14).

Колегія суддів вважає обґрунтованими доводи позивача про те, що у повідомленні про проведення позапланового заходу від 05.03.2018 року, направленні для проведення планового (позапланового) заходу від 26.03.2018 року №28, акті про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівної галузі для виконання покладених на них функцій, протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 27.03.2018 року, постанові про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №10/294/01-22 від 10.04.2018 року містяться суперечливі відомості.

Так, у повідомленні від 05.03.2018 року зазначено, що буде здійснено перевірку на об'єкті будівництва за адресою: вул. Паровозна, 17 (літ. «Н» - будівля цеху по виготовленню полівінілхлориду) у м. Херсоні, та вул. Паровозна, 29 (літ. «А» - будівля архіву), у м. Херсоні, однак у направленні від 26.03.2018 року зазначено об'єкт - цех №2 по розливу води ст. Херсон, по вул. Паровозна, 29, м. Херсон. В акті про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівної галузі для виконання покладених на них функцій, протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 27.03.2018 року також зазначено: об'єкт - цех №2 по розливу води ст. Херсон, по вул. Паровозна, 29, м. Херсон, що не співпадає з об'єктами, зазначеними у повідомленні від 05.03.2018 року.

Такі обставини дають підстави стверджувати про недодержання суб'єктом контролю вимог щодо порядку повідомлення суб'єкта господарювання про проведення заходу з контролю, направлення для проведення такого заходу, а також порядку фіксування порушень, які, на думку контролюючого органу, мали місце в ході такої перевірки.

Таким чином, оскільки контролюючим органом не у повній мірі підтверджено обставини, що зумовлюють прийняти рішення про застосування до суб'кта перевірки штрафних санкцій, колегія суддів не може погодитись із висновком контролюючого органу про обґрунтованість прийнятого ним рішення.

В той же час, не можуть вважатися обґрунтованими посилання позивача на ту обставину, що відповідач у повідомленні від 05.03.2018 року про позапланову перевірку послався на положення ст. 5 ч. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», які регулюють порядок здійснення планових заходів, оскільки зазначеним нормативним актом врегульовано питання призначення як планових, так і позапланових заходів, а також порядок і підстави їх призначення. Крім того, у повідомленні від 05.03.2018 року зазначено, що буде проводитися саме позаплановий захід у визначений контролюючим органом період (а.с. 9).

Не знайшли в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції посилання позивача на необґрунтованість призначення позапланової перевірки на підставі депутатського звернення з огляду відсутності у переліку підстав для проведення перевірки такої підстави, як депутатське звернення, оскільки відповідно до п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553, підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичної особи, якою є, в тому числі, депутат міської ради.

За таких обставин, на підставі викладеного у сукупності, враховуючи, що звертаючись до суду з даним позовом позивачем наведені обставини на обґрунтування своєї правової позиції, які не спростовані в ході судового розгляду справи, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги відповідача.

Водночас, вирішуючи спірне питання та доходячи обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення заявленого позову, судом першої інстанції помилково зроблений висновок про відсутність підстав для проведення перевірки, розпочатої контролюючим органом за депутатським зверненням.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що судове рішення підлягає зміні в частині мотивів, з яких суд першої інстанції виходив, задовольняючи позовні вимоги.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради - задовольнити частково.

Рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 20 липня 2018 року - змінити, виключивши мотиви, з яких виходив суд першої інстанції, та визначити мотиви за цією постановою, які викладені у рішенні суду апеляційної інстанції.

В іншій частині рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 20 липня 2018 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Судове рішення складено у повному обсязі 12.11.2018 р.

Головуючий, суддя: Л.П. Шеметенко

Суддя: Л.В. Стас

Суддя: І.О. Турецька