Справа № 822/1806/18
Суддя: Франовська К.С.
Дата ухвалення: 2018-11-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/1806/18

Головуючий у 1-й інстанції: Блонський В.К.

Суддя-доповідач: Франовська К.С.

15 листопада 2018 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Франовської К.С.

суддів: Іваненко Т.В. Кузьменко Л.В.

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 червня 2018 року (час ухвалення рішення - не зазначено, місце ухвалення рішення - м.Хмельницький, дата складання повного тексту рішення - 19 червня 2018 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 звернувся в суд з позовом, в якому просив визнати протиправною відмову начальника Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 14.12.2017 року № В-31065/0-16302/6-17 щодо надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства під будівлями і дворами за межами населеного пункту Сарнівської сільської ради Волочиського району Хмельницької області та зобов'язати відповідача повторно розглянути звернення позивача від 24.11.2017 року та вирішити його по суті відповідно до вимог чинного законодавства.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 червня 2018 року позов ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області щодо відмови у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства під будівлями і дворами за межами населеного пункту Сарнівської сільської ради Волочиського району Хмельницької області, викладену у листі від 14.12.2017 року № В-31065/0-16302/6-17. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області повторно розглянути заяву ОСОБА_2 та додані до неї документи і прийняти одне з рішень, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України, про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства під будівлями і дворами за межами населеного пункту Сарнівської сільської ради Волочиського району Хмельницької області.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із судовим рішенням, ОСОБА_2 оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що рішення прийняте з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню. Апеляційна скарга мотивована тим, що висновки суду першої інстанції в частині відмови у позові не відповідають нормам матеріального права. Відтак, позивач просить скасувати судове рішення і задовольнити позов.

Заслухавши суддю -доповідача, представників сторін, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.

Як встановив суд та підтверджується матеріалами справи , 24.11.2018 року позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,00 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту Сарнівської сільської ради Волочиського району Хмельницької області. До заяви позивач додав копію паспорта, довідки про ідентифікаційний номер, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, документи на господарські будівлі і двори.

Листом від 14.12.2017 року № В-31065/0-16302/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області відмовило позивачу у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою з тих підстав, що земельна ділянка, яку позивач бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства, складається виключно із несільськогосподарських угідь (господарські будівлі і двори). Виробництво та переробка сільськогосподарської продукції на даному виді угідь чинним законодавством не передбачена. За таких обставин унеможливлюється ведення господарської діяльності, визначеної статтею 1 Закону України "Про особисте селянське господарство" від 15.05.2003 № 742-IV.

Таким чином, констатував відповідач у відповіді, місце розташування земельної ділянки, яку позивач бажає отримати у власність , не відповідає вимогам закону та техніко - економічному обґрунтуванню використання та охорони земель (пункт 7 статті 118 Земельного кодексу України).

Не погоджуючись з підставою відмови, позивач оскаржив її до суду, звернувшись з цим позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відмова відповідача у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою є обґрунтованою, проте, рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки , яке має бути оформлено розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області, оформлено листом, яке за суттю не є належним рішенням суб'єкта владних повноважень.

З прийнятим у справі рішенням суд апеляційної інстанції погоджується частково, з наступних підстав.

1.Щодо змісту та форми рішення відповідного органу про відмову у наданні дозволу на виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність;

У частині 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Для порівняння, у частині 9 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, незважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Отож , Лист відповідача №С-4077/0-8083/6-17 від 30.06.2017 у відповідь на клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,5 га за змістом та формою не може вважатись «відмовою» у розумінні частини 7 статті 18 ЗК України.

Зазначений правовий висновок Верховний Суд виклав у постанові від від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2208/17.

2. Щодо правових наслідків недотримання форми рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою

Відповідно до п. 4 ч. 1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині 6 статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницької області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

У разі неприйняття такого рішення у належній формі упродовж встановленого законом строку, тобто у разі протиправної бездіяльності відповідача, особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України).

Відповідно до ч. 9 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Частиною 10 ст. 118 ЗК України визначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Отже, ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Таким чином, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.

Зазначений правовий висновок Верховний Суд висловлював у постанові від 31.01.2018 у справі № 814/741/16, постанові від 14.03.2018 у справі № 804/3703/16.

Закон не забороняє діяти так само і у разі прийняття відповідним органом у належній формі рішення про відмову у наданні дозволу з підстав, які особа вважає незаконними.

Відтак, прийшовши до обґрунтованого висновку про протиправність дій Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області щодо відсутності належно оформленого наказу про надання ОСОБА_2 дозволу чи відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання, суд першої інстанції прийняв передчасне рішення щодо правомірності підстав відмови .

Оскільки суд прийшов до висновку, що Лист відповідача не є рішенням у розумінні приписів ч.7 ст.118 КАС України, то всі викладені у цьому Листі висновки не є рішенням і правового значення для вирішення спору не мають.

Отже, оскільки вирішення позовних вимог ОСОБА_2 в цій частині охоплюються рішенням, викладеним у п.п.1-2 резолютивної частини, то рішення про відмову у позові в решті вимог підлягає скасуванню.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що оскаржувана постанова суду першої інстанції в частині відмови ОСОБА_2 у позові винесена з істотним порушенням норм процесуального та матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи та з неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, тому така підлягає

скасуванню.

В решті рішення суду першої інстанції є законним, обґрунтованим, підстав для його зміни чи скасування не встановлено.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 червня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії в частині відмови у позові- скасувати.

В решті рішення залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст.329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Постанова суду складена в повному обсязі 19 листопада 2018 року.

Головуючий Франовська К.С.

Судді Іваненко Т.В. Кузьменко Л.В.