Справа № 826/9535/17
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2018-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/9535/17 Суддя (судді) першої інстанції: Федорчук А.Б.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ганечко О.М.

суддів Федотова І.В.

Коротких А.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Національної спілки архітекторів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.04.2018 року по справі за адміністративним позовом Національної спілки архітекторів України до Міністерства культури України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ :

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства культури України, в якому просив визнати протиправними дії Міністерства культури України щодо проведення конкурсу на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника в частині формування персонального складу конкурсної комісії - кандидатур від громадських організацій у сфері культури відповідного функціонального спрямування, скасувати наказ Міністерства культури України №624/0/17-17 від 01 серпня 2017 року «Про створення конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника», зобов'язати Міністерство культури України оголосити проведення конкурсного добору на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника у строки, визначені частиною четвертою статті 21-2 Закону України «Про культури», а саме - протягом двох місяців з дня прийняття судом рішення у цій справі, розмістивши відповідне оголошення на офіційному сайті Міністерства культури України.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.04.2018 року в задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивач, подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, просить оскаржуване судове рішення скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповністю з'ясовані обставини справи, порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

04.07.2018 року на адресу суду від Міністерства культури України надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якій останній просить відмовити в задоволені апеляційної скарги та залишити рішення суду першої інстанції без змін.

У відповідності до ст. 308 КАС України, справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У зв'язку з неприбуттям жодної з осіб, які беруть участь у справі у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, відповідно до ч. 4 ст. 229, п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи, 04 липня 2017 року Міністерством культури України відповідно до Закону України «Про культуру» оголошено конкурс на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника, про що здійснено відповідну публікацію на офіційному веб-сайті відповідача.

В даному оголошенні зазначено, що документи на участь у конкурсі приймаються з 04 липня 2017 року по 02 серпня 2017 року включно.

Міністерство культури України розпочинає формування конкурсної комісії з 04 липня 2017 року.

Також, 04 липня 2017 року на офіційному веб-сайті Міністерства культури України відповідач розмістив оголошення, що відповідно до Закону України «Про культуру», розпочинається прийом пропозицій від громадських організацій у сфері культури відповідного функціонального спрямування щодо кандидатур для включення до складу конкурсної комісії з конкурсного добору на посаду директора Заповідника.

Додатково повідомлено, що відбір кандидатур для включення до складу конкурсної комісії від громадських організацій здійснюється шляхом жеребкування. Для участі у жеребкуванні громадська організація подає до Міністерства культури України по 18 липня 2017 року включно в письмовому вигляді та електронною поштою: лист у довільній формі, підписаний керівником громадської організації, із зазначенням трьох кандидатур, які рекомендуються для включення до складу конкурсної комісії, а до листа додаються заява та анкета, за формами, що додаються.

Крім того, додатково проінформовано, що відповідно до частин третьої та шостої статті 213 Закону України «Про культуру» та Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника державного закладу культури, що належить до сфери управління Міністерства культури України, затвердженого наказом Міністерства культури України №380 від 31 травня 2016 року, кандидатури до складу конкурсної комісії подають громадські організації у сфері культури відповідного функціонального спрямування.

З матеріалів справи вбачається, що позивач 12 липня 2017 року звернувся до Міністерства культури України листом №180 із проханням включити до складу конкурсної комісії з конкурсного добору на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника віце-президента Спілки ОСОБА_3 та члена Спілки ОСОБА_4.

В додаток до даного листа позивачем надано: заява ОСОБА_3 про згоду в роботі конкурсної комісії; анкета кандидата від Національної спілки архітекторів України ОСОБА_3 на включення до складу конкурсної комісії; заява ОСОБА_4 про згоду в роботі конкурсної комісії; анкета кандидата від Національної спілки архітекторів України ОСОБА_4 на включення до складу конкурсної комісії; статут Національної спілки архітекторів України.

За результатами проведеного жеребкування щодо добору кандидатур від громадських організацій у сфері культури для включення до складу Конкурсної комісії з конкурсного добору на посаду генерального директора Національного історико-культурного Києво-Печерського заповідника, проведеного 24 липня 2017 року, відповідачем не допущено позивача до участі у жеребкуванні.

Позивач, вважаючи, що такими діями відповідач порушив конституційні права Спілки, що і зумовило його звернення до суду з даним позовом.

Закон України «Про культуру» №2778-VI від 14 грудня 2010 року (далі по тексту - Закон №2778-VI, в редакції станом на момент виникнення правовідносин) визначає правові засади діяльності у сфері культури, регулює суспільні відносини, пов'язані із створенням, використанням, розповсюдженням, збереженням культурної спадщини та культурних цінностей, і спрямований на забезпечення доступу до них.

Особливості трудових відносин та працевлаштування в закладах культури визначено статтею 21 Закону №2778-VI.

Так, керівники державних та комунальних закладів культури призначаються на посаду шляхом укладення з ними контракту строком на п'ять років за результатами конкурсу.

Трудові відносини з професійними творчими працівниками (художнім та артистичним персоналом) державних та комунальних закладів культури оформлюються шляхом укладення контрактів. Формування кадрового складу художнього та артистичного персоналу державних та комунальних закладів культури здійснюється на конкурсній основі в порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв (ч.ч. 1, 2 статті 21 Закону №2778-VI).

Відповідно до вимог статті 212 Закону №2778-VI, кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури визначає конкурсна комісія за результатами відкритого та публічного конкурсного добору на зайняття цієї посади.

Формування складу конкурсної комісії є одним із етапів конкурсного добору керівника державного чи комунального закладу культури.

Склад, порядок формування і повноваження конкурсної комісії врегульовано статтею 213 Закону №2778-VI.

Частиною першою вказаної статті, передбачено, що конкурсна комісія складається з дев'яти членів.

Персональний склад конкурсної комісії та зміни до нього (за потреби) затверджує своїм наказом орган управління, що проводить конкурсний добір. Орган управління повинен сформувати персональний склад конкурсної комісії не пізніше 30 днів після оголошення конкурсу на посаду керівника державного чи комунального закладу культури.

У разі проведення конкурсного добору на посаду керівника державного чи комунального закладу культури, яким управляє центральний орган виконавчої влади, по три кандидатури до складу конкурсної комісії подають члени трудового колективу, громадські організації у сфері культури відповідного функціонального спрямування та орган управління (ч.ч. 2, 3 статті 213 Закону №2778-VI).

Відповідно до частини 6 статті 213 Закону №2778-VI, громадські організації у сфері культури відповідного функціонального спрямування подають по три кандидатури органу управління, який шляхом жеребкування визначає трьох кандидатів до складу конкурсної комісії. Орган управління забезпечує онлайн-трансляцію жеребкування на своєму офіційному веб-сайті.

Процедуру формування, організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника державного закладу культури (далі -конкурсна комісія), що належить до сфери управління Міністерства культури України, та порядок добору її членів визначає Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника державного закладу культури, що належить до сфери управління Міністерства культури України, затвердженого наказом Міністерства культури України 31 травня 2016 року №380 (далі по тексту - Положення №380).

Пунктом 5 розділу ІІ Положення №380, передбачено, що відбір кандидатур для включення до складу конкурсної комісії від громадських організацій здійснюється шляхом жеребкування.

Для участі у жеребкуванні громадська організація у сфері культури відповідного функціонального спрямування надає Мінкультури лист у довільній формі, підписаний керівником громадської організації, із зазначенням трьох кандидатур, які рекомендуються для включення до складу конкурсної комісії. До листа додаються заява та анкета відповідно до пункту 4 цього розділу. Жеребкування проводиться в разі подання кандидатур не менше ніж від двох громадських організацій. Для проведення жеребкування наказом Мінкультури утворюється комісія з жеребкування у складі голови, секретаря та членів комісії.

Секретарем комісії з жеребкування є секретар конкурсної комісії.

Комісія з жеребкування: приймає рішення про допущення кандидатур від громадських організацій до участі у жеребкуванні; проводить жеребкування між кандидатурами, поданими громадськими організаціями, з метою визначення трьох кандидатур до складу конкурсної комісії від громадських організацій.

Рішення про допущення кандидатур від громадських організацій до участі в жеребкуванні та результати жеребкування оформлюються протоколом засідання комісії, який підписується всіма її членами. Рішення комісії з жеребкування приймаються шляхом голосування простою більшістю голосів її членів, присутніх на засіданні.

Як вбачається з матеріалів справи, протоколом конкурсної комісії від 24 липня 2017 року до участі у жеребкуванні не допущено документи п'яти творчих спілок, у тому числі позивача, організаційні засади діяльності яких визначаються Законом України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки», згідно норм якого творча спілка є добровільним об'єднанням професійних творчих працівників відповідного фахового напряму в галузі культури та мистецтва.

Також, відповідач звернувся до Міністерства юстиції України листом №2282/11/14-17 від 30 серпня 2017 року про надання роз'яснень стосовно того чи можна вважати творчі спілки, що створені та провадять свою діяльність відповідно до Закону України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки», громадськими об'єднаннями в розумінні Закону України «Про громадські об'єднання».

За результатами розгляду даного листа Міністерство юстиції України надало відповідачу відповідь №33461/16860-0-26-17/8.4 від 30 серпня 2017 року, згідно якої творчі спілки та громадські об'єднання мають різний правовий статус та завдання, а їх діяльність регламентується різними законодавчими актами, а отже на творчі спілки дія Закону України «Про громадські об'єднання» не поширюється.

Відповідно до вимог статті 1 Закону України «Про професійних творчих працівників та творчі спілки» творча спілка - добровільне об'єднання професійних творчих працівників відповідного фахового напряму в галузі культури та мистецтва, яке має фіксоване членство і діє на підставі статуту.

Водночас, частиною першою статті 31 Закону №2778-VI, визначено, що громадські організації (професійні спілки, творчі спілки, товариства, фонди, асоціації тощо) беруть участь у реалізації державної політики у сфері культури відповідно до законодавства, тобто спеціальним законом в сфері спірних правовідносин творчі спілки беруть участь у реалізації державної політики у сфері культури.

При цьому, суд зазначає, що творчі спілки слід вважати окремим видом об'єднань громадян (зокрема, громадських організацій) у зв'язку із спеціальним суб'єктом права на їх створення - професійними творчими працівниками у галузі культури і мистецтва - та відповідними цілями їх діяльності. Творчі спілки не регулюються Законом «Про об'єднання громадян». Творчі спілки виявляють окремі аналогії з професійними спілками за характером об'єднання на основі професійної діяльності, особливо у порівнянні з профспілками самозайнятих осіб, не пов'язаних з захистом трудових прав найманих працівників.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність відмови позивачу в участі при формуванні персонального складу конкурсної комісії з підстав того, що творча спілка не є громадським об'єднанням в розумінні Закону України «Про громадські об'єднання».

В той же час, відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту восьмого частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суд.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси

Відтак завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог Закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного суду від 31 січня 2018 року №К/9901/1141/18.

Як встановлено, що 14 серпня 2017 року відбулось перше засідання Конкурсної комісії. На вказаному засіданні були присутні усі члени комісії, на якому прийнято рішення про проведення другого засідання конкурсної комісії 30 серпня 2017 року.

При цьому, 30 серпня 2017 року у зв'язку з відсутністю кворуму під час проведення другого засідання Конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника засідання не відбулось, а переможця конкурсного добору на посаду директора заповідника не визначено.

Тобто, матеріалами справи підтверджується, що конкурс на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника, про який оголошено 04 липня 2017 року на офіційному веб-сайті Міністерства культури України є таким, що не відбувся, про що зазначено у доповідній записці від 31 серпня 2017 року №2018/0/59-17, копія якої наявна в матеріалах справи.

Крім того, 31 серпня 2017 року на офіційному веб-сайті Міністерства культури України розміщено повідомлення про те, що дату оголошення повторного конкурсного добору розміщено на офіційному сайті відповідача.

Наведене свідчить, що оскаржувані дії відповідача є такими, що не порушують права та законні інтереси позивача, оскільки конкурс на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника не відбувся.

При цьому, наказ Міністерства культури України №624/0/17-17 від 01 серпня 2017 року «Про створення конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника» є актом індивідуальної дії, який вичерпав свою сили внаслідок його виконання, а відтак станом на момент вирішення даної справи підстави для його скасування відсутні.

В частині позовних вимог щодо зобов'язання Міністерства культури України оголосити проведення конкурсного добору на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника у строки, визначені частиною четвертою статті 21-2 Закону України «Про культури», суд виходить з наступного.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 року у справі "Волохи проти України" (заява №23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є "передбачуваною", якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. "…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання".

В окремій думці, висловленою суддею Лоренценом, до якого приєдналися судді Розакіс, Бонелло, Стражницька, Бірсан та Фішбах, висловленої з приводу рішення Європей-ського суду з прав людини у справі "Феррадзіні проти Італії" (Case of Ferrazzini v. Italy) (Заява №44759/98), 12.07.001 року, зазначено, що не підлягає сумніву те, що обов'язок сплачувати податки безпосередньо і суттєво торкається фінансових інтересів громадян і що в демократичному суспільстві оподаткування (його база, порядок сплати і стягнення, на відміну від судового спору, що виникає на підставі бюджетного закону) ґрунтується на застосуванні юридичних норм, а не забезпечується дискреційними повноваженнями органів влади.

Отже, як вбачається з наведених судових рішень, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з у рахуванням принципу верховенства права.

Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

Як зазначалось вище, представник відповідача зазначив, що у зв'язку з тим, що конкурс на посаду генерального директора Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника, про який оголошено 04 липня 2017 року на офіційному веб-сайті Міністерства культури України є таким, що не відбувся, існує потреба в оголошенні повторного конкурсу на зазначену посаду, а відтак судом не вбачається обґрунтованих підстав для задоволення позовних вимог в даній частині, оскільки оголошення такого конкурсу є виключною компетенцією відповідача.

Також, позивачем не зазначено, в чому полягає порушення його прав та законних інтересів як громадської організації внаслідок вчинення відповідачем оскаржуваних дій та прийняття оскаржуваного наказу.

Факту порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача з боку відповідача не підтверджують і наявні матеріали справи.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в позові повністю з урахуванням відсутності порушеного права позивача.

Позивачем не підтверджено достатніми та належними доказами факту порушення його прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин.

За таких обставин, апеляційна скарга є необґрунтованою, її доводи не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду, не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому у її задоволенні необхідно відмовити, а рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національної спілки архітекторів України - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.04.2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді І.В. Федотов

А.Ю. Коротких

Повний текст постанови виготовлено 13 листопада 2018 року.