Справа № 826/2010/18
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2018-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/2010/18 Суддя першої інстанції: Шрамко Ю.Т.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Олександрійської міської ради Кіровоградської області на проголошену 05 липня 2018 року о 12 годині 23 хвилині ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 липня 2018 року, повний текст якої складено 12 липня 2018 року, у справі за адміністративним позовом Олександрійської міської ради Кіровоградської області до Кабінету Міністрів України, третя особа - Управління праці та соціального захисту населення Олександрійської міської ради Кіровоградської області, про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

У лютому 2018 року Олександрійська міська рада Кіровоградської області (далі - Позивач, Олександрійська міськрада) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач, КМ України), третя особа - Управління праці та соціального захисту населення Олександрійської міської ради Кіровоградської області (далі - Третя особа, УПСЗН Олександрійської міськради), про визнання незаконною бездіяльності КМ України, який не передбачив у Державному бюджеті України субвенції місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв'язку у проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» та зобов'язання КМ України здійснити відшкодування завданої шкоди на користь Олександрійської міськради у розмірі 135 577,24 грн. за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету України на 2018 рік.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.07.2018 року задоволено заяву КМ України та залишено позовну заяву без розгляду у зв'язку з пропуском тримісячного строку звернення до суду. В обґрунтування такого висновку судом першої інстанції зазначено, що Закон України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» було опубліковано у газеті «Голос України» 31.12.2015 року і він набрав чинності 01.01.2016 року, а відтак саме із вказаного моменту Олександрійська міська рада повинна була дізнатися про порушення своїх прав, у той час як із вказаним позовом звернулася до суду лише 05.02.2018 року.

Не погоджуючись з викладеним в ухвалі рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що суд не врахував, що право зворотної вимоги (регресної) вимоги до КМ України про повернення сплачених оператором телекомунікацій сум коштів за надані послуги зв'язку на пільгових умовах в Олександрійської міськради виникло після компенсації таких коштів ПАТ «Укртелеком» на підставі угоди про реструктуризацію заборгованості від 24.07.2017 року, кошти згідно якої були перераховані 31.07.2017 року та 29.08.2017 року. При цьому підкреслює, що попри закінчення бюджетного періоду 2016 року, Урядом України не було забезпечено вжиття заходів щодо визначення належних джерел для фінансування компенсацій пільг за надані у 2015-2017 роках послуги, відтак, на переконання Апелянта, бездіяльність КМ України є триваючою і стала стосуватися безпосередньо прав та інтересів Олександрійської міськради саме після сплати коштів за угодою про реструктуризацію у липні - серпні 2017 року. Крім того, наголошує на безпідставному застосуванні судом першої інстанції до спірних правовідносин положень КАС України у редакції, яка була чинною на момент звернення до суду із вказаним позовом, оскільки спірні правовідносини виникли у липні-серпні 2017 року під час дії попередньої редакції процесуального закону, якою визначався шестимісячний строк звернення до суду.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У межах встановленого строку відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.10.2018 року справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження у зв'язку з відсутністю від учасників справи клопотань про розгляд справи за їх участі.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як було встановлено судом першої інстанції, Закон України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» було опубліковано у газеті «Голос України» 31.12.2015 року та він набрав чинності 01.01.2016 року, у зв'язку з чим, на переконання Окружного адміністративного суду міста Києва, звернення Олександрійської міськради із даним позовом 05.02.2018 року щодо визнання протиправною бездіяльності Уряду України у зв'язку не передбаченням, на переконання Позивача, у Державному бюджеті України субвенції місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв'язку у проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», відбувалося поза межами встановленого ч. 2 ст. 122 КАС України тримісячного строку.

З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може не погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 КАС України у чинній редакції та ч. 1 ст. 99 КАС України у попередній редакції позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Приписи ч. 2 ст. 99 КАС України у редакції, яка була чинною до 15.12.2017 року, визначали, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень щодо справ, зазначених у пункті 5 частини першої статті 183-2 цього Кодексу, встановлюється 15-денний строк, який обчислюється з дня виявлення суб'єктом владних повноважень підстав для звернення до адміністративного суду. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.

За правилами ч. 2 ст. 122 КАС України у чинній редакції для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.

Отже, і положення процесуального закону, який був чинний до 15.12.2017 року, і правила чинного КАС України пов'язують початок перебігу строку звернення до суду або з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, або з дня, коли особа могла дізнатися їх порушення. Водночас, для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Як було вірно встановлено судом першої інстанції, Закон України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» був опублікований у газеті «Голос України» 31.12.2015 року та набрав чинності 01.01.2016 року.

Пунктом 24 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що закон про Державний бюджет України - закон, який затверджує Державний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду.

За правилами ч. 1 ст. 3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

Тобто, бюджетний період правового регулювання Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» завершив свою дію у 31.12.2016 року.

При цьому, аналіз змісту наявної у матеріалах справи постанови Вищого господарського суду України від 31.07.2017 року у справі №912/4411/16 за позовом ПАТ «Укртелеком» до УПСЗН Олександрійської міськради про стягнення коштів (а.с. 15-16) вбачається, що заборгованість у сумі 135 577,24 грн. перед ПАТ «Укртелеком» утворилася у 2015 році. Тобто, Олександрійська міськрада, стверджуючи, що Урядом України у проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» не було передбачено субвенцій місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв'язку, була або повинна була дізнатися про вказану обставину, починаючи з 01.01.2016 року.

Подальша ж реструктуризація заборгованості згідно угоди від 24.07.2017 року (а.с. 20) та сплата коштів згідно платіжних доручень від 31.07.2017 року №1 (а.с. 22) і від 29.08.2017 року №2 (а.с. 22) на підставі вказаної угоди не спростовує вищевикладених висновків про те, що про непередбачення субвенцій місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв'язку у 2016 році Олександрійська міськрада мала дізнатися із набранням чинності Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік».

При цьому судова колегія вважає помилковим посилання Апелянта на те, що бездіяльність Уряду України є триваючою, адже із закінченням 31.12.2016 року бюджетного періоду 2016 року правовідносини щодо даного бюджетного періоду є завершеними.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно ч. ч. 3, 4 ст. 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

У рішенні від 21.02.1975 року у справі «Голдер проти Великої Британії» Європейський суд з прав людини закріпив правило, що пункт 1 статті 6 Конвенції стосується невід'ємного права особи на доступ до суду. Прямим порушенням права на доступ до суду є необхідність отримання спеціальних дозволів на звернення до суду.

Таким чином, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 13.12.2011 року №17-рп/2011, у практиці Європейського суду з прав людини право на звернення до суду також пов'язується лише з волевиявленням особи. За змістом частини шостої статті 5 КАС України особа може відмовитися від реалізації права на звернення до суду, однак не від самого права як такого.

Поряд з іншим, колегія суддів зауважує, що встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).

Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

У рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25.01.2000 року, пункт 33).

Оскільки протягом більше ніж одного року Олександрійською міськрадою не було вчинено дій, спрямованих на оскарження незаконної, на її думку, бездіяльності КМ України, що стало наслідком незабезпечення фінансування субвенції у Державному бюджеті України на 2016 рік, подання позовної заяви 01.02.2018 року та розгляд її по суті за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є неприпустимим з огляду на принципову позицію Європейського Суду з прав людини у цьому питанні.

Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

Разом з тим, Позивачем не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про існування об'єктивних та поважних причин, які зумовили несвоєчасне звернення до суду, що належним чином відображено в оскаржуваній ухвалі суду першої інстанції.

При цьому застосування Окружним адміністративним судом міста Києва до спірних правовідносин лише положень КАС України у редакції, яка набрала чинності 15.12.2017 року, не спростовує правильність висновків останнього про пропуск Позивачем встановленого процесуальним законом строку звернення до адміністративного суду.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 123, 242-244, 250, 308, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Олександрійської міської ради Кіровоградської області на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 липня 2018 року у справі за адміністративним позовом Олександрійської міської ради Кіровоградської області до Кабінету Міністрів України, третя особа - Управління праці та соціального захисту населення Олександрійської міської ради Кіровоградської області, про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено « 14» листопада 2018 року.