Справа № 810/1050/18
Суддя: Земляна Галина Володимирівна
Дата ухвалення: 2018-11-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: №810/1050/18 Головуючий у 1-й інстанції: Лапій С.М. Суддя-доповідач: Земляна Г.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Земляної Г.В.

суддів Ісаєнко І.О., Лічевецького І.О.

за участю секретаря Антоненко К.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного підприємства «Бориспільське лісове господарство»

на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року

у справі №810/1050/18 (розглянутої в порядку письмового провадження)

за позовом Державного підприємства «Бориспільське лісове господарство»

до відповідача Державної аудиторської служби України

про визнання протиправним та скасування п. 1 вимоги №07-14/537 від 05.09.2017,

В С Т А Н О В И Л А :

У березні 2018 року Державне підприємство «Бориспільське лісове господарство», звернулось до суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просило визнати протиправним та скасування п. 1 вимоги №07-14/537 від 05.09.2017.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваний пункт вимоги №07-14/537 від 05.09.2017 є протиправним, оскільки суперечить нормам чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 червня 2018 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю. В своїй апеляційній скарзі апелянт посилається на незаконність, необґрунтованість та необ'єктивність рішення суду, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що висновок суду першої інстанції є помилковим, оскільки не в повному обсязі надано оцінку доводам позову, а також неповно з'ясовано всі обставин справи.

Відповідачем було подано відзив (заперечення) на апеляційну скаргу в якому зазначено, що апеляційна скарга є безпідставною та необґрунтованою та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

В судовому засіданні представник відповідача доводи апеляційної скарги заперечував та просив в задоволенні апеляційної скарги відмовити з огляду на її необґрунтованість та безпідставність, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню з ухваленням нового рішення з таких підстав.

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 315, статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального права або порушено норми процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, посадовими особами Держаудитслужби відповідно до п. 211 Плану проведення заходів фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2017 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 25.05.2017 №№ 600, 601, від 25.05.2017 №№ 606 - 608, від 07.06.2017 №№ 654, 655, від 19.07.2017 № 868, №№ 870 - 872 було проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Бориспільське лісове господарства» за період із 01.01.2015 по завершений місяць 2017 року.

За наслідками перевірки складено Акт планової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності державного підприємства «Бориспільське лісове господарство» за період з 01.01.2015 по завершений місяць 2017 року № 07-23/5 від 04.08.2017.

11 вересня 2017 ДП «Бориспільське лісове господарство» отримано вимогу від 05.09.2017 №07-14/537 «Про усунення виявлених порушень».

Зі змісту п. 1 зазначеної вимоги вбачається, що під час ревізії встановлено такі порушення законодавства, які на момент проведення не усунуті, а саме: «На порушення пункту 1.5. Положення № 42 не реалізована на товарних біржах деревина, реалізована підприємством суб'єктам господарювання за ціною нижчою, ніж склалась на останньому аукціоні, в наслідок чого ДП «Бориспільський лісгосп» недоотримало доходів на загальну суму 19 862,49 грн.».

Вважаючи оскаржуваний пункт вимоги протиправним, оскільки він суперечить нормам чинного законодавства Державне підприємство «Бориспільське лісове господарство», звернулось до суду з даним позовом за захистом своїх прав.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, прийшов до висновку про обґрунтованість дій відповідача оскільки вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання і не порушує прав позивача, так як аудиторська служба має права звернення до суду з вимогою про стягнення коштів.

Однак колегія суддів не може погодитись з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Правові засади діяльності Держаудитслужби визначаються Положенням про Державну аудиторську службу, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Відповідно до п. 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції прийшов до висновку про обґрунтованість дій відповідача оскільки вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Приймаючи рішення по справі суд першої інстанції керувався правовою позицією Верховного Суду від 20.02.2018 у справі №822/2087/17 та від 25.05.2018 у справі №810/4712/14.

Проте колегія суддів звертає увагу, що в подальшому позиція Верховного Суду була змінена.

Згідно нормами п. 5 ч. 2 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Аналіз норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення про Державну фінансову інспекцію України дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і в цій частині вона є обов'язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої та апеляційної інстанції, зі змісту оскаржуваного пункту 1 вимоги №07-14/537 вбачається, що в ній викладено інформацію Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушення ДП «Бориспільській лісгосп» вимог чинного законодавства, що призвело на думку аудиторської служби до завдання збитків.

Водночас, вимога не містить визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання Департаментом для усунення виявлених порушень.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, в даному випадку вона породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб "усунути виявлені порушення", встановлені контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку щодо протиправності пункту 1 оскаржуваної вимоги.

Зазначені висновки суду узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду викладені у постанові від 11 жовтня 2018 року у справі №813/4101/17.

Згідно нормами п. 5 ч. 2 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Відповідно до правової позиції викладеної в постанові Верховного Суду від 11 жовтня 2018 року зазначено, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акта.

Згідно зі ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Враховуючи викладене колегія суддів приходить до висновку щодо наявності підстав для задоволення позову та визнання протиправним і скасування пункту 1 вимоги Державної аудиторської служби України №07-14/537 від 05.09.2017 «Про усунення виявлених порушень».

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено при неповному з'ясуванні обставин справи та з помилковим застосуванням норм матеріального права, тому постанова суду підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позову.

Відповідно до ч.6 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

При цьому, згідно з ч.1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Частиною 3 вказаної статті передбачено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Таким чином, колегія суддів вважає, що оскільки за поданий позивачем позов, апеляційну скаргу було сплачено судовий збір у розмірі 4405 грн. (1762+2643), то стягненню на користь позивача за рахунок відповідача підлягає сума 4405 грн. пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення у справі про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 242, 246, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Державного підприємства «Бориспільське лісове господарство» - задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року - скасувати.

Адміністративний позов Державного підприємства «Бориспільське лісове господарство» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування п. 1 вимоги №07-14/537 від 05.09.2017- задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати пункт 1 вимоги Державної аудиторської служби України №07-14/537 від 05.09.2017.

Стягнути на користь Державного підприємства «Бориспільське лісове господарство» (08324, с.Гора Бориспільський р-н, Київська обл., вул. Лісова, 1, ) за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України (04070, м. Київ, П.Сагайдачного,4, ) судові витрати у розмірі 4405грн.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів із дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду у порядку ст.329-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Г.В. Земляна

Судді: Ю.А. Ісаєнко

І.О. Лічевецький

Повний текст постанови виготовлено 14 листопада 2018 року.