Справа № 826/6673/17
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2018-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/6673/17 Суддя (судді) першої інстанції: Качур І.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Аліменка В.О. та Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання Цюпка Б.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу першого заступника прокурора Хмельницької області на ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 13 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом заступника прокурора Хмельницької області до Державної служби геології та надр України, третя особа - аграрне товариство з обмеженою відповідальністю «Велес» про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами,-

в с т а н о в и л а:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 12 серпня 2016 року №250 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами АТОВ «Велес», визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 18 листопада 2016 року №6155, яким АТОВ «Велес» надано дозвіл на видобування сапонітових глин, придатних для виробництва борошна сапонітового «Сапокорм».

Ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 13 серпня 2018 року позов залишено без розгляду.

Не погоджуючись з даною ухвалою, перший заступник прокурора Хмельницької області подав апеляційну скаргу, в якому просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. На думку апелянта, судом першої інстанції не надано належної оцінки доводам позивача. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що позивач звернувся з даним позовом із дотриманням вимог законодавства України, в інтересах держави, оскільки орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, є відповідачем по справі.

Третя особа подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просила залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, зазначаючи, що прокурором в позовній заяві нічого не сказано про те, що Державна служба геології та надр України не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави, як орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відзив на апеляційну скаргу відповідач не подав, в суді першої інстанції позиція останнього обґрунтовувалась тим, що оскаржувані наказ та дозвіл видані Державною службою геології та надр України із дотриманням норм законодавства України.

Відповідач, в судове засідання не з'явився, хоча про день, час та місце судового розгляду справи повідомлений належним чином.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника апелянта та представника третьої особи, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 12 серпня 2016 року Державною службою геології та надр України видано наказ №250 (а.с.109 т.1) «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами», яким, відповідно до п.8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, у зв'язку з наявністю підстав для надання спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 01 серпня 2016 року №1/2016), надано спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до, зокрема, пп.1 п.8 Порядку (додаток 1 до цього наказу), в тому числі АТОВ «Велес» на видобування сапонітової глини у Варварівському родовищі Ташківської ділянки Хмельницької області на 12 років.

На підставі вказаного наказу відповідачем 18 листопада 2016 року було видано АТОВ «Велес» спеціальний дозвіл на користування надрами №6155 (а.с.108 т.1) на видобування сапонітових глин, придатних до виробництва борошна сапонітового «Сапокорм».

Вважаючи протиправними означені наказ відповідача та дозвіл, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, залишаючи позов без розгляду, дійшов висновку, що перебравши на себе повноваження позивача, прокурор не обґрунтував та не довів належними і допустимими доказами наявність порушень відповідачем законних інтересів держави або інтересів конкретного громадянина у зв'язку з прийняттям спірного рішення, не надано доказів, що захист відповідних інтересів не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, що в сукупності вказує на відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з даним позовом та виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.

За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку колегія суддів доходить наступних висновків.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.240 КАС України Суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Згідно зі ст.1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Частинами 1, 3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Нормами ч.2 ст.60 КАС України (в редакції, що була чинною до 15 грудня 2017 року, на момент подачі позову) передбачено, що з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України (в редакції, що набрала чинності з 15 грудня 2017 року) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

З аналізу наведених норм законодавства вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в якості позивача, лише у випадку відсутності відповідного органу, який здійснює захист цих інтересів та при зверненні до суду прокурор зобов'язаний обґрунтувати в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та зазначити у позовній заяві про відсутність відповідного органу, який здійснює захист інтересів держави або про відсутність у нього повноважень щодо звернення до суду із наданням відповідних доказів.

З позовної заяви вбачається, що підставою для звернення заступника прокурора Хмельницької області з даним позовом є висновок про протиправність наказу відповідача від 12 серпня 2016 року №250 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами АТОВ «Велес» від 18 листопада 2016 року №6155. Позов обґрунтовано тим, що спірні наказ та дозвіл видано з порушенням ст.16 Кодексу України про надра та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, зазначаючи, що АТОВ «Велес» використало неправомірну схему набуття права користування надрами загальнодержавного значення без проведення аукціону, а оскаржуваний наказ не міг бути підставою для видачі спеціального дозволу на користування надрами від 18 листопада 2016 року №6155 поза дотримання конкурсної процедури.

Отже, підставою для звернення з даним позовом визначено порушення відповідачем законодавства про гірничі відносини в Україні.

У своєму позові заступник прокурора Хмельницької області зазначає, що оскаржуваний наказ та спеціальний дозвіл на користування надрами видані Державною службою геології та надр України, яка є відповідачем по цій справі та органом державного контролю у сфері охорони та використання надр і прокурор пред'являє цей позов в інтересах держави як позивач. Звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішення суспільно значимого питання додержання законності при наданні спеціальних дозволів на користування надрами, які відповідно до ст.4 Кодексу України про надра є виключною власністю Українського народу.

Однак, всупереч вимогам ч.2 ст.60 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) ч.ч.3, 5 ст.53 КАС України (в редакції, що набула чинності 15 грудня 2017 року), ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві не зазначено про відсутність органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не зазначено про відсутності відповідного органу повноважень щодо звернення до адміністративного суду. В позові не обґрунтовано, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Фактично, в позові лише зазначено, що Державна служба геології та надр України, яка є відповідачем у справі, є органом державного контролю у сфері охорони та використання надр.

З матеріалів справи вбачається, що висновок про протиправність оскаржуваних наказу відповідача та виданого спеціального дозволу на користування надрами було сформовано заступником прокурора Хмельницької області за наслідком опрацювання листа Управління Служби безпеки України у Хмельницькій області від 07 квітня 2017 року №72/21/4783 (а.с.10 т.1) щодо використання АТОВ «Велес» неправомірної схеми набуття права користування надрами загальнодержавного значення без проведення аукціону, а також відповіді Державної служби геології та надр України №5542/13/12-17 від 09 березня 2017 року (а.с.106 т.1) наданої на запит заступника прокурора Хмельницької області від 21 лютого 2017 року №05_277вих-17 (а.с.104 т.1).

В той же час, колегія суддів зазначає, що Положення про Державну службу геології та надр України затверджено Указом Президента України від 25 червня 2013 року №347/2013, відповідно до п.1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно з п.6 цього Положення Держгеонадра України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Міністерства видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписуються Головою Держгеонадр України, організовує і контролює їх виконання.

Відповідно до пп.6 п.10 наведеного Положення голова Держгеонадр України звітує перед Міністром про виконання річного плану роботи Держгеонадр України та покладених на неї завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок Держгеонадр України, а також про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях

Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №452/211 затверджено Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, відповідно до п.1 якого Мінприроди України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та у межах своєї компетенції біологічної, генетичної та радіаційної безпеки, поводження з відходами, у тому числі радіоактивними, пестицидами і агрохімікатами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, радіаційного захисту, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (надр, поверхневих та підземних вод, внутрішніх морських вод і територіального моря, атмосферного повітря, лісів, тваринного (у тому числі водних живих ресурсів, мисливських та немисливських видів тварин) і рослинного світу та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України (далі - природні ресурси), відтворення та охорони земель, збереження, відтворення і невиснажливого використання біо- та ландшафтного різноманіття, формування, збереження і використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін і виконання у межах компетенції вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, розвитку водного господарства і меліорації земель, геологічного вивчення та раціонального використання надр, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів.

Отже, Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Державної служби геології та надр України.

Однак, в матеріалах справи відсутні будь-які докази, що заступник прокурора Хмельницької області звертався до Кабінету Міністрів України та Міністерства екології та природних ресурсів України, як до головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, в особі Міністра екології та природних ресурсів України, з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної служби геології та надр України при видачі наказу від 12 серпня 2016 року №250 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами АТОВ «Велес» від 18 листопада 2016 року №6155

Крім того, відповідно до ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Таким чином, враховуючи, що спеціальний дозвіл на користування надрами від 18 листопада 2016 року №6155 виданий відповідачем щодо Варварівського родовища Ташківської ділянки, яка розташована в Славутицькому районі Хмельницької області, Хмельницька обласна рада, як орган місцевого самоврядування, може захищати інтереси народу України в особі членів територіальної громади Хмельницької області.

Підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Разом з тим, у позові не зазначено, який саме інтерес держави порушено рішенням відповідача і не обґрунтовано в чому саме він полягає, оскільки поняття «порушення закону» та «порушення державного інтересу» не є тотожними.

Посилання заступника прокурора Хмельницької області на необхідність задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішення суспільно значимого питання додержання законності при наданні спеціальних дозволів на користування надрами свідчить про перебирання на себе прокурором функцій загального нагляду, так як у цій сфері у нього відсутні наглядові та регулятивні функції.

Колегія суддів зазначає, що подаючи даний позов в інтересах держави заступник прокурора Хмельницької області не зазначав про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами у органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері охорони, геологічного вивчення та раціонального використання надр та не довів відсутність таких органів, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом.

З огляду на викладені обставини, за результатами розгляду апеляційної скарги, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів доходить висновку, що заступником прокурора Хмельницької області не виконано вимоги ст.60 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), ст.53 КАС України (в редакції, що набула чинності 15 грудня 2017 року) та ст.23 Закону України «Про прокуратуру», а саме не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави, тому він не набув адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду із позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування наказу від 12 серпня 2016 року №250 в частині та спеціального дозволу на користування надрами від 18 листопада 2016 року №6155.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу першого заступника прокурора Хмельницької області - залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року про залишення позову без розгляду - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 09 листопада 2018 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді В.О.Аліменко

А.Ю.Кучма