Справа № 817/2398/15
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2018-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б. та Антонюк Н. О.
у справі № 817/2398/15 (провадження № 11-354апп18)
за позовом ОСОБА_4 до державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Єгорової Марини Євгенівни (далі - державний реєстратор), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Факторингова компанія «Вектор Плюс» (далі - ТОВ «ФК «Вектор плюс»), про визнання протиправним і скасування рішення
Обставини справи
У серпні 2015 року ОСОБА_4 звернулася до суду з позовом до державного реєстратора, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення відповідача про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 30 квітня 2015 року за індексним номером 21043927, яким здійснено державну реєстрацію права власності за ТОВ «ФК «Вектор плюс» на об'єкт нерухомого майна - квартиру АДРЕСА_1 (номер запису про право власності 9540658; далі - спірна квартира).
Рівненський окружний адміністративний суд постановою від 4 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року, адміністративний позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення відповідача про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 30 квітня 2015 року, індексний номер 21043927, про державну реєстрацію за ТОВ «ФК «Вектор плюс» права власності на об'єкт нерухомого майна - спірну квартиру (номер запису про право власності 9540658).
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Велика Палати Верховного Суду постановою від 11 вересня 2018 року касаційну скаргу ТОВ «ФК «Вектор плюс» задовольнила частково. Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 4 грудня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 4 лютого 2016 року у справі № 817/2398/15 скасувала, а провадження в цій справі - закрила.
Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спірні правовідносини пов'язані з невиконанням умов цивільно-правових договорів (кредитного та іпотечного) та реалізацією прав іпотекодержателя на предмет іпотеки - квартиру позивача. Таким чином, цей спір є приватноправовим, а не публічно-правовим, випливає з договірних відносин і має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК).
Відтак Велика Палата Верховного Суду застосувала пункт перший частини першої статті 15 ЦПК, за яким суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
(1) Нормативно-правове регулювання
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. Однак з наведеним висновком не погоджуємось з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини).
Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
На момент винесення постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII).
Здійснюючи перевірку застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, потрібно з'ясувати, чи дотрималися суди процесуальних норм, які були чинними на момент винесення рішення у справі.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій цієї статті.
Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Згідно із частиною першою статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС).
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
(2) Щодо справи, яка розглядається
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є визнання протиправним та скасування рішення приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Єгорової М. Є. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 30 квітня 2015 року за індексним номером 21043927, яким здійснено державну реєстрацію права власності за ТОВ «ФК «Вектор плюс» на об'єкт нерухомого майна - спірну квартиру.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_4 зазначила, що відповідач порушив вимоги Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-ІV) у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
ОСОБА_4 стверджувала про наявність таких порушень: приватний нотаріус не вчиняв жодних нотаріальних дій щодо нерухомого майна, а тому не мав права здійснювати щодо нього реєстраційні дії та приймати оскаржуване рішення; нотаріус не перевіряв поданих заявником документів для здійснення реєстрації права власності, зокрема щодо своєчасного повідомлення боржника про намір звернути стягнення на майно в позасудовому порядку; рішення відповідача порушило права двох малолітніх дітей, які зареєстровані та проживають у спірній квартирі. Крім того, на її думку, в силу вимог Закону України від 3 червня 2014 року № 1304-VII «Про мораторій на стягнення майна громадян України, наданого як забезпечення кредитів в іноземній валюті» (далі - Закон № 1304-VII) під час дії цього закону не може бути примусово стягнуте (відчужене без згоди власника) нерухоме житлове майно.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, та питання виконання приватним нотаріусом як державним реєстратором обов'язків, передбачених Законом № 1952-ІV щодо перевірки достатності та належності наданих для здійснення реєстраційних дій документів.
Вважаємо, що дослідженню у цій справі підлягають владні, управлінські рішення приватного нотаріуса щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
При цьому позовні вимоги ґрунтуються на протиправності рішення приватного нотаріуса як спеціального суб'єкта, який здійснює функції державного реєстратора у порядку та спосіб, визначений Законом № 1952-ІV, у зв'язку з невиконанням державним реєстратором обов'язку щодо перевірки поданих для цього документів та наявності інших обмежень на звернення стягнення на квартиру.
Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав, є Закон № 1952-ІV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
За змістом частини дев'ятої статті 15 Закону № 1952-ІV державна реєстрація прав, їх обтяжень у результаті вчинення нотаріальної дії (надання відмови в ній) проводиться одночасно із вчиненням такої дії.
Згідно із частиною першою статті 15 Закону 1952-ІV державна реєстрація прав та їх обтяжень проводиться в такому порядку: 1) прийняття і перевірка документів, що подаються для державної реєстрації прав та їх обтяжень, реєстрація заяви; 2) встановлення факту відсутності підстав для відмови в державній реєстрації прав та їх обтяжень, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та/або їх обтяжень; 3) прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відмову в ній або зупинення державної реєстрації; 4) внесення записів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр прав); 5) видача свідоцтва про право власності на нерухоме майно у випадках, встановлених статтею 18 цього Закону; 6) надання витягів з Державного реєстру прав про зареєстровані права та/або їх обтяження.
Відповідно до частини четвертої статті 18 цього Закону державній реєстрації підлягають виключно заявлені права та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам.
Згідно із частиною другою статті 24 Закону № 1952-ІV за наявності підстав для відмови в державній реєстрації прав державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Пунктом 46 Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 року № 868 (далі - Порядок), встановлено, що для проведення державної реєстрації права власності на підставі договору іпотеки, що містить застереження про задоволення вимог іпотекодержателя, заявник, крім документа, що підтверджує виникнення, перехід та припинення речових прав на нерухоме майно, подає: 1) завірену в установленому порядку копію письмової вимоги про усунення порушень, надіслану іпотекодержателем іпотекодавцеві та боржникові, якщо він є відмінним від іпотекодавця, в якій зазначається стислий зміст порушеного зобов'язання, вимога про виконання порушеного зобов'язання у не менш як
30-денний строк та попередження про звернення стягнення на предмет іпотеки у разі невиконання такої вимоги; 2) документ, що підтверджує завершення
30-денного строку з моменту отримання іпотекодавцем та боржником, якщо він є відмінним від іпотекодавця, письмової вимоги іпотекодержателя у разі, коли більш тривалий строк не зазначений у письмовій вимозі, надісланій іпотекодержателем іпотекодавцеві та боржникові, якщо він є відмінним від іпотекодавця; 3) заставну (якщо іпотечним договором передбачено її видачу).
З аналізу вказаних положень законодавства вбачається, що перед прийняттям рішення про державну реєстрацію прав державний реєстратор (у тому числі, приватний нотаріус) повинен вчинити ряд дій, зокрема: перевірити повноваження особи, яка звернулась із заявою про реєстрацію певного речового права; установити повноту наданих документів та їх відповідність вимогам законодавства; перевірити відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації права; з'ясувати питання про наявність чи відсутність зареєстрованого обтяження нерухомого майна.
Суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що чинне на момент виникнення спірних правовідносин законодавство наділяло приватного нотаріуса окремими повноваженнями державного реєстратора щодо реєстрації речових прав на нерухоме майно, які виникають лише в разі вчинення нотаріальних дій з таким майном і повинні реалізуватися одночасно з вчиненням таких нотаріальних дій та за наслідками перевірки правильності оформлення документів офіційному порядку, що дозволяє забезпечити належний рівень захисту гарантованих Конституцією України прав осіб.
Відтак, якщо спір обґрунтовується протиправністю рішення приватного нотаріуса, який діяв як державний реєстратор, у зв'язку з недотриманням реєстратором положень Закону № 1952-ІV і Порядку та невиконання прямих обов'язків, визначених вказаними нормативно-правовими актами, то такий спір є публічно-правовим та пов'язаний з реалізацією державним реєстратором владно-управлінських функцій.
Предметом розгляду у цій справі є рішення приватного нотаріуса як державного реєстратора, а не результат таких послуг - державна реєстрація права власності на квартиру, якою підтверджується певний юридичний статус об'єкта нерухомості.
Приватний нотаріус, діючи як суб'єкт владних повноважень, мав право вчиняти реєстраційні дії щодо об'єкта нерухомості лише у разі вчинення нотаріальних дій з таким майном, а також був зобов'язаний діяти відповідно до вимог Закону
№ 1952-ІV та перевірити надані заявником для здійснення реєстрації права власності документи на предмет їх повноти та відповідності вимогам законодавства, у тому числі доказ надсилання позивачу вимоги про повернення боргу за кредитним договором від 30 вересня 2008 року № 1701/0908/71-140.
Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання наявності повноважень у приватного нотаріуса на прийняття спірного рішення, дотримання процедури розгляду та перевірки відповідачем документів, наданих заявником, та законність оскаржуваного рішення. Саме обставини щодо неналежної перевірки відповідачем наданих заявником документів позивач зазначив на обґрунтування своїх позовних вимог. Отже, спір належить до адміністративної юрисдикції.
Таким чином, у цьому випадку рішення приватного нотаріуса за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке він повинен приймати у порядку, на підставі та у спосіб, що визначені Законом № 1952-ІV.
Обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням приватного нотаріуса як державного реєстратора у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства щодо підстав та порядку проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Оскільки спірні правовідносини у справі стосуються рішення приватного нотаріуса щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень, цей спір є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КАС.
До компетенції адміністративних судів належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Ураховуючи наведене, не погоджуємося із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Окрім того, у постанові Великої Палати Верховного Суду в цій справі є посилання на постанови Великої Палати Верховного Суду від 11 та 17 квітня 2018 року (справи
№ 11-96апп18 та № 11-192апп18 відповідно).
У вказаних постановах зазначено, що аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено у постанові Верховного Суду України від 14 червня 2016 року у справі № 21-41а16 і Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав відступити від зазначеного висновку.
Однак зазначена постанова Верховного Суду України не містить правового висновку з цього питання, а лише містить оцінку конкретних обставин справи та доводів сторін.
За наведених обставин вважаємо, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Відтак касаційну скаргу ТОВ «ФК «Вектор плюс» слід було залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко