Справа № 826/5257/18
Суддя: Вівдиченко Тетяна Романівна
Дата ухвалення: 2018-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/5257/18 Головуючий у 1 інстанції: Аверкова В.В.
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 жовтня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Суддів За участю секретаряВівдиченко Т.Р. Троян Н.М. Чаку Є.В. Борейка Д.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 липня 2018 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю «ІППОН» про стягнення штрафних санкцій,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач - Головне управління Держпродспоживслужби в місті Києві звернувся до суду з позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ІППОН», в якому просив суд: застосувати до ТОВ «ІППОН» () штраф у розмірі 29 784 (двадцять дев'ять тисяч сімсот вісімдесят чотири) гривні 00 коп. та стягнути його на користь Державного бюджету України (одержувач: УДКСУ у Подільському районі ГУ ДКСУ у м. Києві, , Банк одержувача: ГУ ДКСУ у м. Києві, код банку 820019, р/р 0008, Код 21081100, призначення платежу: адміністративні штрафи та інші санкції).

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 липня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду, позивач - Головне управління Держпродспоживслужби в місті Києві звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт мотивує свої вимоги тим, що суд першої інстанції помилково визначив, що у даному випадку має місце стягнення адміністративно - господарських санкцій, а не застосування адміністративного стягнення.

30 жовтня 2018 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від Товариства з обмеженою відповідальністю «ІППОН» надійшов відзив на апеляційну скаргу, яким підтримує позицію суду першої інстанції.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, представників учасників процесу, які з'явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, начальником Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві Рубаном О.М., на підставі Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», 17 жовтня 2017 року складено повідомлення №1030 про проведення планової перевірки з 20 листопада по 01 грудня 2017 року суб'єкта господарювання ТОВ «ІППОН».

Вказане повідомлення 25 жовтня 2017 року було вручено представнику ТОВ «ІППОН», що підтверджується матеріалами справи.

На виконання плану щодо здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Головним управлінням на 2017 рік, затверджений наказом ГУ Держпродспоживслужби в місті Києві від 30 листопада 2016 року №53 (розміщений на офіційному веб-сайті http://www/dpss/gov/ua/) відповідачем виданий наказ 30 жовтня 2017 року №3129 про проведення планового заходу.

Відповідно до вказаного наказу, головним спеціалістам відповідача наказано здійснити плановий захід (перевірка) ТОВ «ІППОН», у термін з 20 листопада 2017 року по 01 грудня 2017 року.

30 жовтня 2017 року, на підставі наказу від 30 жовтня 2017 року №3129, складено направлення на проведення заходу (плановий) №3218.

Перевіркою, встановлено порушення відповідачем: пункту 1 частини першої статті 41, пункту 3 частини першої статті 41, пункту 1 частини першої та другої статті 42, пункту 2 частини першої та другої статті 42, пункту 4 частини першої статті 42, пункту 5 частини першої статті 42, пункту 2 частини першої статті 45, частини другої статті 45 та пункту 4 частини першої статті 49 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів".

21 листопада 2017 року за результатами проведення планового заходу державного контролю стосовно додержання ТОВ "ІППОН" гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами складено акт №1666.

З актом від 21 листопада 2017 року №1666, уповноважена особа відповідача ознайомлена та йому вручено один примірник вказаного акту 21 листопада 2017 року, про що свідчить особистий підпис уповноваженої особи відповідача.

Головним управлінням Держпродспоживслужби в місті Києві 27 листопада 2017 року складений припис за результатами планової перевірки, вручений уповноваженій особі відповідача 27 листопада 2017 року.

29 січня 2018 року, з метою перевірки виконання ТОВ «ІППОН» вказаного припису, Головним управлінням Держпродспоживслужби в місті Києві виданий наказ №170, відповідно до якого складено направлення на проведення заходу (позаплановий).

Позаплановою перевіркою встановлено, що відповідачем усунуто не всі порушення, які зафіксовані в акті перевірки від 21 листопада 2017 року №1666, а саме: залишились порушення пункту 1 частини першої статті 41 та пункту 2 частини першої та другої статті 42 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів".

31 січня 2018 року за результатами проведення позапланового заходу державного контролю стосовно ТОВ «ІППОН» складений акт №000162.

Так, з актом від 31 січня 2018 року №000162 уповноважена особа відповідача ознайомлена та йому вручено один примірник вказаного акту 31 січня 2018 року, про що свідчить особистий підпис уповноваженої особи відповідача.

Заступником головного державного інспектора Овчаренком О.М., за результатами позапланового заходу державного контролю (позапланової перевірки), проведеного 31 січня 2018 року, 26 березня 2018 року складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників харчових продуктів, в якому встановлено, що порушення пункту 1 частини першої статті 41 та пункту 2 частини першої та другої статті 42 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" не усунуто.

З вказаним протоколом уповноважена особа відповідача ознайомлена та йому вручено один примірник протоколу 28 березня 2018 року, про що свідчить особистий підпис уповноваженої особи відповідача.

Головне управління Держпродспоживслужби в місті Києві зазначає, що відповідачем не виконані вимоги (рішення) посадових осіб компетентного органу щодо усунення порушень законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у строк, погоджений із компетентним органом, за що передбачена відповідальність встановлена пунктом 12 частиною першою статті 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів".

Також, зазначає, що ТОВ «ІППОН» відноситься до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику, таким чином до нього застосовується найвищі розміри штрафних санкцій, що дорівнює 29 784,00 грн.

З метою застосування заходів до усунення порушень вимог закону і притягнення відповідача до відповідальності шляхом застосування штрафу у розмірі 29 784,00 грн. і його стягнення, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї, визначається положеннями Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" від 23.12.1997 р. № 771/97-ВР (далі - Закон № 771/97-ВР).

Відповідно до ч. 1 ст.3 Закону №771/97-ВР, дія цього Закону поширюється на санітарні заходи, об'єкти санітарних заходів; вимоги до окремих показників якості харчових продуктів, у тому числі вимоги щодо інформування споживачів про властивості харчових продуктів, включаючи рекламу харчових продуктів; операторів ринку та потужності; систему державного контролю.

Згідно ст.4 вказаного Закону, державне регулювання у сфері безпечності харчових продуктів здійснюється з метою захисту життя, здоров'я та інтересів споживачів. Держава здійснює регулювання безпечності та окремих показників якості харчових продуктів шляхом: встановлення санітарних заходів; встановлення вимог до окремих показників якості харчових продуктів; державної реєстрації визначених цим Законом об'єктів санітарних заходів; видачі, припинення, анулювання та поновлення експлуатаційного дозволу; інформування та підвищення обізнаності операторів ринку і споживачів щодо безпечності та окремих показників якості харчових продуктів; встановлення вимог щодо стану здоров'я персоналу потужностей; участі у роботі відповідних міжнародних організацій; здійснення державного контролю; притягнення операторів ринку, їх посадових осіб до відповідальності у разі порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

В силу ч. 1 ст. 5 Закону №771/97-ВР, до системи органів виконавчої влади у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів належить, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (компетентний орган).

Статтею 8 Закону №771/97-ВР визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (компетентний орган), належить, зокрема, вжиття у межах своїх повноважень заходів для усунення порушень цього Закону та притягнення винних у таких порушеннях осіб до відповідальності відповідно до закону.

Згідно з п.1 Положення про Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №209 від 12.04.2017 р., яке зареєстровано в Міністерстві юстиції України 13.05.2017 р. за № 604/30472, Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві (далі - Головне управління) є територіальним органом Держпродспоживслужби та їй підпорядковане. Головному управлінню підпорядковуються установи та організації, що належать до сфери управління Держпродспоживслужби та розташовані на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до п.3 та п.4 зазначеного Положення, завданням Головного управління є реалізація повноважень Держпродспоживслужби на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Головне управління відповідно до покладених на нього завдань забезпечує реалізацію державної політики, а саме у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів: забезпечує здійснення державного ветеринарно-санітарного нагляду (контролю) за здоров'ям та благополуччям тварин, безпечністю та окремими показниками якості харчових продуктів, неїстівних (побічних) продуктів тваринного походження, кормів та інших об'єктів санітарних заходів, охороною території України від занесення збудників особливо небезпечних хвороб, включених до списку Міжнародного епізоотичного бюро (далі - МЕБ), з територій інших держав або карантинних зон; здійснює державний нагляд (контроль) за: тваринами, харчовими продуктами, іншими об'єктами санітарних заходів, пов'язаними з продуктами тваринного походження, репродуктивним матеріалом, племінною справою у тваринництві, біологічними продуктами, патологічним матеріалом, ветеринарними препаратами, субстанціями, кормовими добавками, преміксами та кормами, засобами ветеринарної медицини, засобами догляду за тваринами та супутніми об'єктами, штамами мікроорганізмів, а також потужностями, що використовуються для їх виробництва, переробки, зберігання та обігу; проведенням суб'єктами господарювання дезінфекції, дезінсекції та дератизації на потужностях, що використовуються для виробництва, переробки, зберігання та обігу тварин, харчових продуктів, репродуктивного матеріалу, ветеринарних препаратів, субстанцій, кормових добавок, преміксів та кормів, а також засобів, що використовуються для їх транспортування, тощо.

Відповідно до п.12 ч. 1 ст. 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", оператори ринку в разі порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів несуть відповідальність в межах діяльності, яку вони здійснюють, за невиконання законних вимог (рішень) посадових осіб компетентного органу щодо усунення порушень законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у строк, погоджений із компетентним органом, - тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб - у розмірі від п'яти до восьми мінімальних заробітних плат, на фізичних осіб - підприємців - у розмірі від трьох до п'яти мінімальних заробітних плат

Як зазначалося, Головне управління Держпродспоживслужби в місті Києві звернулося до суду та просить застосувати до Товариства з обмеженою відповідальністю «ІППОН» адміністративно-господарську санкцію за порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, передбачену пунктом 12 частини першої статті 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" у вигляді штрафу у розмірі 29 784,00 грн, та стягнути його на користь Державного бюджету України.

Відповідно до ст.65 Закону, провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону.

Протокол про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, за результатами здійснення заходу державного контролю мають право складати головні державні інспектори або їх заступники.

Протокол про правопорушення, передбачений статтею 64 цього Закону, складається у двох примірниках. Один примірник протоколу вручається оператору ринку або уповноваженій ним особі, другий - зберігається у компетентного органу.

Відповідно до частин 8, 9 ст. 65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

Заява про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення.

Таким чином, відповідно до вищевикладених вимог ч.8 та ч.9 ст.65 Закону, розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

Однак, відсутній порядок та процесуальна форма розгляду таких справ у Кодексі адміністративного судочинства України

Законодавець передбачив у ст.65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється судом. При цьому, зазначив, що порядок розгляду судом цих справ визначається законом, але будь-якого закону щодо порядку розгляду таких справ не прийняв, та порядок розгляду цих справ не визначив.

На необхідність дотримання принципу "якості закону" неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.

У рішенні по справі Круслена від 24.04.90 р. зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" від 14 червня 2007 року).

Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Волохи проти України" від 2 листопада 2006 року).

У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду.

Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено.

Це було б порушенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не "судом встановленим законом" (п.23, п.24 Рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.06).

Головне управління Держпродспоживслужби в місті Києві помилково обрало способом реалізації свого повноваження, передбаченого ст.65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", звернення до адміністративного суду з позовною заявою.

Колегія суддів зазначає, що ухвалення адміністративним судом рішення про притягнення до відповідальності, не передбаченоь нормами КАС України, а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства, які полягають у захисті прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Так, позивачем дотримано вимоги Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" щодо складання протоколу про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів щодо виявлення порушення ТОВ «ІППОН» та направлення його до суду, проте, пред'явлення позивачем вимоги про застосування саме судом штрафних санкцій до правопорушника КАС України не передбачено.

За таких обставин, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції, що позовні вимоги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, а тому не підлягають задоволенню.

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві та відсутність правових підстав для їх задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в місті Києві залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.

Суддя-доповідач Судді Вівдиченко Т.Р. Троян Н.М. Чаку Є.В.

Повний текст постанови виготовлено 05.11.2018 року