Справа № 1940/1387/18
Суддя: Шавель Руслан Миронович
Дата ухвалення: 2018-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2018 рокуЛьвів№ 857/136/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Шавеля Р.М.,

суддів Кузьмича С.М. та Довгої О.І.,

з участю секретаря судового засідання - Луців І.І.,

а також сторін (їх представників):

від відповідача - ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3;

від третьої особи - ОСОБА_4;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_5, діючої в якості законного представника малолітнього ОСОБА_6, на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.08.2018р. з питань забезпечення адміністративного позову ОСОБА_5, діючої в якості законного представника малолітнього ОСОБА_6, до ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_5, Тернопільська міська рада, про визнання протиправним та скасування наказу про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у відповідному населеному пункті (суддя суду І інстанції: ОСОБА_8; час та місце ухвалення ухвали суду І інстанції: 17.08.2018р. м.Тернопіль; дата складання повного тексту ухвали суду І інстанції: 17.08.2018р.),-

В С Т А Н О В И В:

Оскаржуваною ухвалою суду від 17.08.2018р. відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_5, діючої в якості законного представника малолітнього ОСОБА_6, про забезпечення позову ОСОБА_5, діючої в якості законного представника малолітнього ОСОБА_6, до ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_5, Тернопільська міська рада, про визнання протиправним та скасування наказу про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у відповідному населеному пункті.

Також вказаною ухвалою задоволено клопотання ОСОБА_5 про звільнення від сплати судового збору за подання заяви про забезпечення позову (а.с.1-2).

Не погодившись із вказаною ухвалою, її оскаржила ОСОБА_5, діюча в якості законного представника малолітнього ОСОБА_6, яка у апеляційній скарзі просить судову ухвалу від 17.08.2018р. скасувати і прийняти нову постанову, якою заяву про забезпечення позову задовольнити, покликаючись на неповне зясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм процесуального права, що призвело до невірного вирішення питання про вжиття заходів забезпечення позову (а.с.22-24).

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржуваною ухвалою фактично унеможливлено ефективний захист прав малолітньої особи ОСОБА_6, оскільки наказом № 261 від 03.07.2018р. нівельовано конституційну гарантію безоплатності дошкільної освіти шляхом покладення обовязку здійснювати оплату «освітньої послуги» тим, хто не зареєстрований у м.Тернополі.

З огляду на фінансову неспроможність матері малолітньої особи здійснювати оплату за перебування в дошкільному навчальному закладі, існує реальна загроза бути позбавленим конституційної гарантії на доступ до дошкільної освіти, тобто, дитина не буде допущена до здобуття освіти, що вже мало місце. Таким чином, права малолітньої особи без вжиття належних заходів забезпечення позову будуть непоправно порушені, що унеможливить їх ефективний захист.

Іншою підставою для забезпечення позову вважає наявність очевидних ознак протиправності рішення відповідача, оскільки наказ № 261 від 03.07.2018р. носить дискримінаційний характер та не відповідає вимогам ч.3 ст.24, ст.58, ч.2 ст.153 Конституції України, ч.2 ст.28 Закону України «Про дошкільну освіту», ч.2 ст2 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», ст.3, ч.2 ст.10 Закону України «Про охорону дитинства».

В своїй сукупності спірна ухвала суду позбавлена належного рівня обґрунтованості, не ґрунтується на вимогах КАС України та суперечить цілям адміністративного судочинства.

Відповідачем ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради і третьою особою Тернопільською міською радою скеровані до апеляційного суду відзиви на апеляційну скаргу, в яких останні вважають її необґрунтованою і такою, що не підлягає до задоволення. Наголошують на тому, що суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального та процесуального права, ухвалив законне і справедливе судове рішення, яким відмовив у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову (а.с.36-38, 44-46).

Заслухавши суддю-доповідача, заперечення представників відповідача і третьої особи, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення, з наступних підстав.

Як слідує із матеріалів справи, 19.07.2018р. позивач ОСОБА_5, діюча в якості законного представника малолітнього ОСОБА_6, звернулася до суду із позовною заявою, в якій просила визнати протиправним та нечинним наказ відповідача ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради № 261 від 03.07.2018р. «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» (а.с.4-9).

16.09.2018р. позивач ОСОБА_5, діюча в якості законного представника малолітнього ОСОБА_6, подала до суду заяву про забезпечення позову, в якій просила звільнити її від сплати судового збору та вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії спірного наказу № 261 від 03.07.2018р. до моменту набрання рішенням суду законної сили (а.с.11-16).

Підставами для вжиття заходів забезпечення позову позивачем визначені дві обставини:

невжиття забезпечення позову може істотно ускладнити або унеможливити ефективний захист або поновлення порушених прав та інтересів позивача;

наявність очевидних ознак протиправності рішення субєкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів позивача.

Відмовляючи у задоволенні поданої заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що заявником висловлено лише припущення існування можливої загрози завдання шкоди правам, свободам та інтересам позивача; у розглядуваному випадку вирішення питання про забезпечення позову є фактичним вирішенням спору по суті позовних вимог, що не відповідає призначенню правового інституту забезпечення адміністративного позову, при вжитті таких заходів ухвалюється рішення без розгляду справи по суті.

Разом з тим, судом було задоволено клопотання позивача про звільнення від сплати судового збору за подання до суду заяви про забезпечення позову.

Враховуючи в сукупності обставини справи, колегія суддів приходить до переконливого висновку про неправильність відмови суду в задоволенні заяви про забезпечення позову і недотримання судом першої інстанції при винесенні оскаржуваної ухвали вимог ст.ст.150, 154 КАС України.

Наведений висновок обґрунтовується наступним.

Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано ст.ст.150, 151 КАС України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.

Відповідно до вимог ч.1 ст.150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи може вжити визначені цією статтею заходи забезпечення адміністративного позову.

Підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини:

невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ці підстави є оціночними, через що суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Відповідно до ч.2 ст.151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.

В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (ч.6 ст.154 КАС України).

Тобто, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав, будуть значними.

При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

Колегія суддів вважає, що зазначені позивачем у заяві про забезпечення позову доводи свідчать про наявність переконливих підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених ст.151 КАС України.

Як вбачається з оскаржуваної у справі ухвали від 17.08.2018р. з питань забезпечення позову, судом першої інстанції відсутність підстав для задоволення заяви про забезпечення позову мотивовано тим, що заявником висловлено лише припущення щодо існування можливої загрози завдання шкоди правам, свободам та інтересам позивача; у розглядуваному випадку вирішення питання про забезпечення позову є фактичним вирішенням спору по суті позовних вимог, що не відповідає призначенню правового інституту забезпечення адміністративного позову, при вжитті таких заходів ухвалюється рішення без розгляду справи по суті.

Між тим, з такими висновками суду не можна погодитися, з огляду на такі обставини.

Із матеріалів справи вбачається, що позивач ОСОБА_5 є матірю малолітнього ОСОБА_6, 18.02.2013р.н. (а.с.18), також остання зареєстрована за адресою: ІНФОРМАЦІЯ_1.

Малолітній ОСОБА_5 відвідує дошкільний навчальний заклад Тернопільський дошкільний навчальний заклад № 20 (а.с.47), який розташований у м.Тернополі на бульварі ОСОБА_9, 1а.

Відповідно до наказу відповідача ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради № 261 від 03.07.2018р. «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» з 01.06.2018р. запроваджено фінансовий норматив на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти в сумі 1215 грн. на місяць; за відсутності угод про міжбюджетні трансфери між Тернопільською міською радою та відповідними територіальною громадою чи органом місцевого самоврядування така плата за надання послуг у закладах дошкільної освіти здійснюється батьками на підставі укладеної угоди із відповідним закладом дошкільної освіти (а.с.67-70).

07.06.2018р. малолітнього ОСОБА_6 не було допущено до Тернопільського дошкільного навчального закладу № 20 через відмову його матері від укладення договору про надання освітніх послуг, що був запроваджений наказом відповідача ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради № 211 від 30.05.2018р. «Про встановлення плати в закладах дошкільної освіти за перебування дітей, які не зареєстровані у місті Тернополі» (в подальшому цей наказ визнаний таким, що втратив чинність згідно спірного наказу № 261 від 03.07.2018р.).

Наведена обставина була висвітлена засобами масової інформації (а.с.19-21).

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що матеріалами справи підтверджується факт недопуску малолітньої дитини ОСОБА_6, який не зареєстрований в ІНФОРМАЦІЯ_2, до дошкільного навчального закладу через відмову його матері ОСОБА_5 від укладення договору про надання освітніх послуг та від сплати фінансового нормативу на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти в сумі 1215 грн. на місяць.

Згідно відзивів відповідача ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради і третьої особи Тернопільської міської ради на даний час малолітній ОСОБА_6 продовжує відвідування дошкільного навчального закладу.

Разом з тим, дія спірного наказу передбачає укладення з батьками, які не зареєстровані в м.Тернополі, відповідних договорів, сплату фінансового нормативу на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти м.Тернополя в сумі 1215 грн.

Також рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради № 510 від 27.06.2018р. «Про погодження примірної форми договору про надання освітніх послуг» погоджено примірну форму угоди про надання освітніх послуг, умовами п.5.9 якої передбачено право виконавця освітніх послуг за порушення умов договору або не допустити дитину замовника послуг до відвідування занять або заборонити входити на територію закладу особам, які порушили умови цього договору.

Згідно представленої Тернопільським дошкільним навчальним закладом № 20 довідки № 48 від 10.08.2018р. серед дітей, батьки яких не зареєстровані в м.Тернополі, лише позивач ОСОБА_5 відмовилася від укладення договору і не здійснила оплату послуг (а.с.47).

Отже, спірний наказ діє та виконується відповідачем і підпорядкованими йому закладами дошкільної освіти.

Оцінюючи в сукупності вказані обставини, колегія суддів приходить до переконливого висновку про те, що в розглядуваній ситуації можливість повторного недопуску малолітньої дитини ОСОБА_6 до відвідування занять у закладі дошкільної освіти не спростована відповідачем ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради і третьою особою Тернопільською міською радою.

Звідси, у позивача та її малолітньої дитини є достатні і вагомі підстави вважати про існування реальної загрози бути позбавленим доступу до дошкільної освіти в м.Тернополі.

За таких умов відновлення права дитини на здобуття дошкільної освіти буде потребувати значних зусиль і в цілому буде ускладнено або унеможливлено через перебіг часу, необхідність прикладання додаткових зусиль для пошуку нового навчального закладу тощо.

Під час оцінки доказів по цій справі апеляційний суд керується критерієм доведення «поза розумним сумнівом» (рішення ЄСПЛ у справі «Авшар проти Туреччини» (Avsar v. Turkey), п.282). Таке доведення має випливати із сукупності ознак чи неспростовних презумпцій, достатньо вагомих, чітких і узгоджених між собою.

Також доводи відповідача ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради і третьої особи Тернопільської міської ради про те, що у позивача наявний лише спір по оплаті послуг харчування, а не щодо укладення договору про надання освітніх послуг, не відповідають фактичним обставинам справи.

Вищеописану обставину (обґрунтовану можливість недопуску дитини до навчання у дошкільному навчальному закладі, який вона відвідує, тобто, незабезпечення права на доступність і безоплатність здобуття дошкільної освіти) апеляційний суд враховує як визначальну під час розгляду заяви про забезпечення позову; питання очевидності ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень є спірним, відтак йому буде надана оцінка судом під час розгляду справи по суті.

При цьому, забезпечуючи позов, апеляційний суд враховує принципи, що висловлені Рекомендацією № R (89)8 про тимчасовий захист у адміністративних справах, прийнятою Комітетом ОСОБА_10 Європи 13.09.1989р.

Так, Комітет ОСОБА_10, виходячи з того, що негайне і повне виконання адміністративних актів, які стали або можуть стати предметом оскарження, спроможні за деяких обставин завдавати інтересам осіб непоправної шкоди і що необхідно, заради справедливості, не допускати таких наслідків, виходячи з доцільності гарантувати особам, які цього потребують, тимчасовий захист з боку судів, не ігноруючи при цьому необхідність забезпечення ефективності адміністративної діяльності, рекомендував урядам держав-членів керуватися в своєму праві та адміністративній практиці, зокрема, наступним.

Згідно Рекомендацій, термін «адміністративний акт» означає будь-який окремий захід чи рішення, вжитий/прийняте в межах реалізації владних повноважень, який/яке, з огляду на свій характер, безпосередньо впливає на права, свободи чи інтереси осіб.

У випадку, коли у провадженні суду знаходиться позов проти адміністративного акту, і цей суд ще не виніс стосовно нього свого рішення, заявник може вимагати від цього суду або від іншого компетентного судового органу вжити заходів тимчасового захисту стосовно цього адміністративного акта.

Приймаючи рішення щодо необхідності надання особі тимчасового захисту, суд бере до уваги всі фактори та інтереси, які мають відношення до цієї справи. Рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.

Заходи тимчасового захисту, про вжиття яких розпорядився правомочний суд, можуть мати форму повного або часткового призупинення виконання адміністративного акта, повного або часткового відновлення ситуації, яка існувала на момент прийняття цього адміністративного акта або після його прийняття, а також покладення судом, згідно з його повноваженнями, відповідного обов'язку на адміністративний орган влади.

Також вжиття заходів забезпечення позову за заявою позивача не є вирішенням публічного-правового спору по суті без фактичного його розгляду судом. Зупинення дії оскаржуваного наказу не скасовує його чинність, ніяк не змінює обсягу прав та обов'язків учасників справи, а лише тимчасово призупиняє застосування передбачених ним заходів до вирішення спору в даній справі.

Окрім цього, зупинення дії спірного наказу не призведе до порушення прав інших осіб на отримання їхніми дітьми відповідних освітніх послуг.

У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.

У рішенні від 09.01.2007р. у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні «Рисовський проти України» зазначив, що Суд підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (п.70).

Таким чином, розглянувши подану заяву про забезпечення позову, зважаючи на фактичні обставини справи, виходячи із пов'язаності заходів забезпечення позову з його предметом, співмірності таких заходів заявленим позовним вимогам і відповідності виду забезпечення позову позовним вимогам, колегія суддів вважає заяву про забезпечення позову такою, що підлягає до задоволенню.

Разом з тим, оскаржуваною ухвалою суду від 17.08.2018р. вирішено клопотання позивача про звільнення від сплати судового збору за подання заяви про забезпечення позову. В цій частині судом першої інстанції на підставі представлених доказів вірно вирішено питання про звільнення позивача від сплати судового збору, а відтак правові підстави для скасування ухвали суду в цій частині є відсутніми.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Даючи оцінку вказаним обставинам в сукупності, колегія суддів приходить до переконання про підставність та обґрунтованість заяви про забезпечення позову, а тому вважає, що ухвала судом постановлена за неповного зясування судом обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм процесуального права, що привело до невірного вирішення питання про забезпечення позову, а відтак вона підлягає скасуванню в частині вирішення заяви про забезпечення позову із винесенням в цій частині нової постанови про задоволення заяви про забезпечення адміністративного позову.

Керуючись ст.139, ч.3 ст.243, ст.310, п.2 ч.1 ст.315, п.п.1, 4 ч.1 ст.317, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_5, діючої в якості законного представника малолітнього ОСОБА_6, задовольнити частково.

Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.08.2018р. з питань забезпечення адміністративного позову в справі № 1940/1387/18 скасувати в частині вирішення заяви ОСОБА_5, діючої в якості законного представника малолітнього ОСОБА_6, про забезпечення позову та в цій частині винести нову постанову, якою вказану заяву про забезпечення позову задовольнити.

Зупинити дію наказу ОСОБА_7 освіти і науки Тернопільської міської ради № 261 від 03.07.2018р. «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» до набрання законної сили рішенням суду в справі № 1940/1387/18.

В решті ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.08.2018р. залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя ОСОБА_11
судді ОСОБА_12
ОСОБА_13
Дата складення повного судового рішення: 07.11.2018р.