Справа № 569/19960/17
Суддя: Ніколін Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2018-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2018 рокуЛьвів№ 857/1436/18

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Ніколіна В.В.,

суддів Заверухи О.Б., Рибачука А.І.

при секретарі судового засідання Федчук М.Р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області на рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 03 квітня 2018 року (суддя Тимощук О.Я., м. Рівне) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області ОСОБА_2, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення,-

ВСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 27.12.2017 звернувся до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області ОСОБА_2, Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення від 18.12.2017 №10, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.3 ст.96-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн. Позовні вимоги обґрунтовує тим, що оскаржувана Постанова прийнята відповідачем безпідставно та за відсутності у його діях складу адміністративного правопорушення, оскільки містобудівні умови та обмеження для проектування обєкта будівництва «Будівництво додаткового газового обладнання АГЗП» від 20.07.2017 №7/м, надані відповідно до положень ст.29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон №3038-VI), «ОСОБА_3 надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст», затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109 (далі ОСОБА_3 №109), «ОСОБА_3 ведення реєстру містобудівних умов та обмежень», затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 31.05.2017 №135 (далі ОСОБА_3 №135) та затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні. Окрім цього, вважає, що головним інспектором будівельного нагляду пропущено строк притягнення позивача до адміністративної відповідальності, встановлений ст.38 КУпАП.

Рішенням Рівненського міського суду Рівненської області від 03 квітня 2018 року у справі №569/19960/17 заявлений позов задоволено.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив відповідач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі. Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, скаржник зазначає, що надання замовникові містобудівних умов та обмежень для проектування обєкта будівництва «Будівництво додаткового газового обладнання АГЗП» від 20.07.2017 №7/м відбулось з порушенням встановленого чинним законодавством порядку, містобудівної документації на місцевому рівні, будівельних норм, стандартів і правил, зокрема: в п.2, 4 розділу «Містобудівні умови та обмеження» не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках, та не наведено конкретних цифрових показників, що є порушенням п.8 ч.1 ст.1 Закону №3038-VI. Відтак, позивача правомірно притягнуто до адміністративної відповідальності за надання замовникові містобудівних умов та обмежень з порушенням установленого порядку та накладено адміністративне стягнення в межах санкції статті, передбаченої ч.3 ст.96-1 КУпАП.

Позивач відзиву на апеляційну скаргу не подав.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи: 05.12.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області ОСОБА_2 на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 09.11.2017 №1696, направлення на проведення позапланової перевірки від 15.11.2017 №65 та довідки про результати документальної перевірки від 03.11.2017 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, за результатами якої складно акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №65 (далі ОСОБА_4 №65).

Згідно вказаного ОСОБА_4 №65 проведеною перевіркою виявлено наступні порушення: в п.2 розділу «Містобудівні умови та обмеження» не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках, та не містять конкретних цифрових показників, а лише міститься наступний текст: «визначити за типом обєкту відповідно до нормативно-правових актів з урахуванням суміжної забудови в межах ділянки проектування, тощо», чим порушено п.8 ч.1 ст.1 Закону №3038-VI, оскільки відповідно до п.5 ч.5 ст.29 цього ж Закону містобудівні умови та обмеження повинні містити, зокрема, максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; - в п.4 розділу «Містобудівні умови та обмеження» не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках, та не містять конкретних цифрових показників, а лише зазначено, що «мінімально-допустимі відстані від обєкта, що проектується до існуючих будинків і споруд необхідно визначити з урахуванням протипожежних, санітарних, побутових відступів від існуючих будівель і споруд на суміжних ділянках із посиланням на таблиці ДБН», чим порушено п.8 ч.1 ст.1 Закону №3038-VI, оскільки відповідно до п.7 ч.5 ст.29 цього ж Закону містобудівні умови та обмеження повинні містити, зокрема, мінімально допустимі відстані від обєкта, що проектується, існуючих будинків та споруд.

За наслідками проведеної перевірки, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області ОСОБА_2 відносно позивача складено протокол про адміністративне правопорушення від 11.12.2017 за вчинення правопорушення, передбаченого ч.3 ст.96-1 КУпАП, зі змісту якого вбачається, що за результатами позапланової перевірки, проведеної на обєкті нагляду в Управлінні містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, виявлено порушення при наданні замовникові містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з порушенням установленого порядку, містобудівної документації на місцевому рівні, будівельних норм, стандартів і правил.

18.12.2017 за результатами розгляду протоколу про адміністративне правопорушення, головним інспектором будівельного нагляду ОСОБА_2 винесено Постанову №10, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.3 ст.96-1 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн.

Вважаючи таку постанову відповідача протиправною, позивач звернувся із даним адміністративним позовом.

Постанова суду першої інстанції мотивована протиправністю оскаржуваної Постанови та наявністю підстав для її скасування.

Колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції підставними і такими, що відповідають фактичним обставинам справи, виходячи з наступного.

Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом №3038-VI.

Відповідно до ч.1 ст.41-1 Закону №3038-VI (в редакції чинній на час виникнення спірних відносин) державний архітектурно-будівельний нагляд це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (ч.2 ст.41-1 Закону №3038-VI).

Згідно із п.2 ч.4 ст.41-1 Закону №3038-VI у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених обєктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: притягати посадових осіб обєктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону.

Відповідно до ч.3 ст.244-6 КУпАП, орган державного архітектурно-будівельного нагляду розглядає справи про адміністративні правопорушення, повязані з порушенням законодавства з питань надання документів, необхідних для здійснення будівництва, невиконанням вимог (приписів) головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частини третя - пята статті 96-1, частина третя статті 188-42).

Частиною 3 статті 96-1 КУпАП передбачено, що порушення строків надання замовникові містобудівних умов та обмежень, будівельного паспорта забудови земельної ділянки, вимагання у замовника документів, не передбачених законодавством, надання таких документів з порушенням установленого порядку, містобудівної документації на місцевому рівні, будівельних норм, стандартів і правил, порушення строків надання замовникові висновків (звітів) експертизи проектної та містобудівної документації, надання таких висновків (звітів) з порушенням установленого порядку, а також вимагання під час проведення експертизи документів, не передбачених законодавством тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від пятисот до шестисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Щодо виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, то суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до положень ст.26 Закону №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування (ч.5ст.26 Закону №3038-VI).

Частиною 1 ст.29 Закону №3038-VI передбачено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування обєкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (ч.2, 3 ст.29 Закону №3038-VI).

Відповідно до п.8 ч.1 ст.1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Аналогічне визначення містобудівних умов та обмежень міститься в п. 1.2 ОСОБА_3 №109 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

Відповідно до п.3.4 ОСОБА_3 №109 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) розділ «Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки» містить: а) граничнодопустиму висоту будівель; б) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; в) максимально допустиму щільність населення (для житлової забудови); г) відстані від об'єкта, який проектується, до меж червоних ліній та ліній регулювання забудови; ґ) планувальні обмеження (зони охорони пам'яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, санітарно-захисні та інші охоронювані зони); д) мінімально допустимі відстані від об'єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд; е) охоронювані зони інженерних комунікацій;є) вимоги до необхідності проведення інженерних вишукувань згідно з державними будівельними нормами ДБН А.2.1-1-2008 «Інженерні вишукування для будівництва»; ж) вимоги щодо благоустрою з урахуванням положень Закону України «Про благоустрій населених пунктів»; з) забезпечення умов транспортно-пішохідного зв'язку; и) вимоги щодо наявності місць для постійного зберігання автотранспорту; і) вимоги щодо охорони культурної спадщини з урахуванням положень Закону України «Про охорону культурної спадщини»; ї) вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що вказана норма не містить обов'язку зазначати конкретні положення нормативних актів та відомості, які базуються на відповідних розрахунках, оскільки всі дії мали бути здійснені на стадії розробки містобудівних умов та обмежень, а у самих містобудівних умовах мають зазначатися конкретні показники та вимоги до забудови. ОСОБА_3 №109, ані Закон №3038-VI не містять вимог щодо обов'язкового зазначення в містобудівних умовах та обмеженнях конкретних розрахунків та цифрових показників, оскільки містобудівні умови та обмеження є вихідними даними для проектування. У містобудівних умовах і обмеженнях вказуються лише загальні дані для подальшого проектування і забудови земельної ділянки.

Як встановлено зі змісту містобудівних умов та обмежень для проектування обєкта будівництва «Будівництво додаткового газового обладнання АГЗП» від 20.07.2017 №7/м, вони містять дані про граничнодопустиму висотність будинків, будівель та споруд (3 м), відстань від обєкта, що проектується до меж червоних ліній (31 м), до меж ліній регулювання забудови (25 м), охоронну зону водопроводу (5 м в кожну сторону), до існуючого водопроводу (1 м), охоронну зону самопливної каналізації (3 м в кожну стороні), до існуючої каналізаційної мережі з північної сторони (6,2 м), зі східно сторони існуюча каналізаційна мережа підлягає перенесенню, охоронну зону підземних ЛЕП (1 м по обидві сторони лінії від крайніх кабелів), до існуючої підземної ЛЕП (9,4 м). Водночас, у п.2 розділу «Містобудівні умови та обмеження» зазначено, що максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки визначити за типом обєкту відповідно до нормативно-правових актів з урахуванням суміжної забудови в межах ділянки проектування; у п.4 розділу «Містобудівні умови та обмеження» зазначено, що мінімально допустимі відстані від обєкта до існуючих будинків і споруд визначити з урахуванням протипожежних, санітарних, побутових відступів від існуючих будинків та запроектованих будівель і споруд на суміжних територіях, вимог ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» та ДБН В.1.1-2002 «Пожежна безпека обєктів будівництва» із зазначенням ступеню вогнестійкості оточуючих будинків і споруд та ДБН В.2.5-20-2001 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Зовнішні мережі та споруди. Газопостачання.».

Згідно з ч.1 ст.11 Закону України «Про будівельні норми» застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов'язковим для всіх суб'єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення. Міжнародні, регіональні та національні (державні) будівельні норми, правила, стандарти інших держав застосовуються в Україні відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Аналіз наведеної норми у контексті спірних правовідносин, дає підстави для висновку, що дотримання ДБН, є обов'язковим незалежно від того, чи зазначені відповідні вимоги/показники в містобудівних умовах взагалі, або зазначено загальне посилання на такі ДБН чи їх окремі положення. Водночас не зазначення у п.2, 4 містобудівних умов та обмежень для проектування обєкта будівництва «Будівництво додаткового газового обладнання АГЗП» від 20.07.2017 №7/м конкретних даних, не може свідчити про порушення чинного законодавства України та наявності підстав для притягнення уповноваженої на їх видачу особи до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ч.3 ст.96-1 КУпАП.

Вказане узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 29 серпня 2018 року (справа №826/14181/17).

Крім того, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, який вказав, що адміністративне правопорушення, передбачене ч.3 ст.96-1 КУпАП не є триваючим, оскільки позивачем на виконання своїх посадових обов'язків видано містобудівні умови та обмеження для проектування обєкта будівництва «Будівництво додаткового газового обладнання АГЗП» №7/м 20.07.2017, у звязку з чим дане правопорушення є закінченим з моменту вчинення таких дій і носить разовий характер. Натомість протокол про адміністративне правопорушення складено лише 11.12.2017, тобто з пропуском встановленого статтею 38 КУпАП строку притягнення до адміністративної відповідальності.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про підставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи, ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального права, однак суд першої інстанції лише скасував постанову у справі про адміністративне правопорушення.

Разом з тим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ч.3 ст.286 КАС України за наслідками розгляду справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевий загальний суд як адміністративний має право: залишити рішення субєкта владних повноважень без змін, а позовну заяву без задоволення; скасувати рішення субєкта владних повноважень і надіслати справу на новий розгляд до компетентного органу (посадової особи); скасувати рішення субєкта владних повноважень і закрити справу про адміністративне правопорушення; змінити захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, однак, щоб стягнення не було посилено.

Відповідно до ст.317 КАС України, порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

За наведених обставин колегія суддів вважає за можливе змінити резолютивну частину рішення суду першої інстанції, виклавши другий абзац в іншій редакції.

Керуючись ч.3 ст.243, 271, 272, 286, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області задовольнити частково.

Рішення Рівненського міського суду Рівненської області від 03 квітня 2018 року у справі №569/19960/17 змінити, виклавши другий абзац резолютивної частини рішення в наступній редакції: «Постанову №10 по справі про адміністративне правопорушення від 18.12.2017 року головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області ОСОБА_2 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 8500 грн. скасувати, і закрити справу про адміністративне правопорушення».

В решті рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя ОСОБА_5
судді ОСОБА_6
ОСОБА_4
Повне судове рішення складено 07 листопада 2018 року.