Справа № 826/16239/17
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2018-11-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 листопада 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 липня 2018 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Фудком" про стягнення штрафу,-

В С Т А Н О В И Л А:

Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Фудком", в якому просило стягнути з Відповідача до Державного бюджету України за недотримання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат у сумі 25 600,00 грн; стягнути з Відповідача до Державного бюджету України за реалізацію неправильно маркованих харчових продуктів штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат у сумі 25 600,00 грн; стягнути з Відповідача до Державного бюджету України за порушення вимог щодо забезпечення простежуваності штраф у розмірі п'яти мінімальних заробітних плат у сумі 16 000,00 грн; стягнути з Відповідача до Державного бюджету України за обіг непридатних харчових продуктів штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат у сумі 25 600,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначив, що Відповідач допустив порушення Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», у зв'язку із чим до нього мають бути застосовані штрафні санкції.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 липня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.

В апеляційній скарзі Позивач не погоджується з рішенням суду першої інстанції, та посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Зокрема, Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області зазначає, що висновок суду першої інстанції про те, що застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій повинно здійснюватись самим суб'єктом владних повноважень, який здійснює державний нагляд (контроль) є помилковим.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги та рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справ матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, посадовими особами ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області згідно наказу позивача від 21 листопада 2017 року № 738 «Про проведення позапланової перевірки» та посвідчення (направлення) на проведення перевірки від 22 листопада 2017 року № 18, відповідно до вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», на підставі скарги гр. ОСОБА_2 щодо факту придбання можливо не придатних до споживання, сумнівної якості і безпечності харчових продуктів у магазині «ВЕЛМАРТ» ТОВ «Фудком» м. Полтава та з погодження Мінагрополітики України від 01 листопада 2017 року № 37-32-7/24196, було проведено позаплановий захід державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, за результатами якого було складено акт № 9 від 23 листопада 2017 року (далі - акт перевірки).

Перевіркою, встановлено порушення відповідачем частини першої статті 22, частини першої статті 32; статті 34; статті 37; пунктів 1, 2 частини першої статті 41; пунктів 2, 5 частини першої статті 42; пунктів 1, 2 частини першої та другої статті 45; пункті 1, 2 частини першої статті 46; пункту 2 частини першої статті 48; пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 8 частини першої статті 49; пунктів 1, 2, 3 частини першої статті 50 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

За результатами розгляду акта перевірки ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів від 27 листопада 2017 року.

Позивачем було прийнято розпорядження від 29 листопада 2017 року № 28, яким зобов'язано Відповідача:

- у термін до 04 грудня 2017 року усунути порушення, вказані в акті № 9 від 23 листопада 2017 року, виявлені в ході позапланової перевірки магазину «ВЕЛМАРТ» ТОВ «Фудком» за адресою: м. Полтава, вул. Ковпака, 26в, та провести генеральне прибирання виробничих приміщень і холодильного обладнання цехів, де виготовляються м'ясні та рибні напівфабрикати;

- в термін до 05 грудня 2017 року надати в письмовому виді інформацію ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області щодо усунення недоліків, у тому числі результати лабораторних досліджень змивів, взятих з інвентарю та обладнання після проведеного миття та дезінфекції.

Також, Позивачем було прийнято розпорядження від 05 грудня 2017 року № 30, яким зобов'язано Відповідача: негайно, після отримання даного розпорядження, вилучити з обігу продукцію, що має невідповідності згідно експертного висновку № 002419п/17 від 01 грудня 2017 року; призупинити роботу м'ясопереробного цеху на 10 календарних днів; надати ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області в термін до 06 грудня 2017 року: план заходів, щодо усунення порушень виявлених під час перевірки 23 листопада 2017 року; результати змивів з інвентарю та обладнання проведених після останнього генерального прибирання; графік виробничого контролю сировини та продукції з вказаням показників; результати лабораторних досліджень сировини та продукції, змивів з інвентарю та обладнання, що були проведені протягом останніх 6 місяців.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій повинно здійснюватись самим суб'єктом владних повноважень, який здійснює державний нагляд (контроль). Вказане свідчить про помилковість обрання Позивачем способу реалізації свого повноваження, передбаченого статтею 65 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його обґрунтованим з огляду на таке.

Так, відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів регулює Закон України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закон № 771/97-ВР), який визначає порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї.

Статтею 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V) визначено, що державний нагляд (контроль) - це державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Пунктом 51 статті 1 Закон № 771/97-ВР передбачено, що обіг - реалізація та/або зберігання харчових продуктів для цілей реалізації, включаючи пропонування до реалізації та/або іншої форми передачі, реалізації, розповсюдження або будь-яку іншу форму передачі незалежно від її здійснення на платній чи безоплатній основі. Дії, пов'язані з направленням на переробку (зміну призначеного використання), вилучення та/або відкликання, та/або утилізацію харчових продуктів, не вважаються обігом.

Згідно з п. 55 ч. 1 ст. 1 Закону № 771/97-ВР оператор ринку харчових продуктів (далі - оператор ринку) - суб'єкт господарювання, який провадить діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні якого перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об'єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), і який відповідає за виконання вимог цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

Частиною 1 статті 39 Закону № 771/97-ВР вказано, що забороняється обіг харчових продуктів, маркування яких не відповідає вимогам законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

За приписами статті 25 Закону № 771/97-ВР, потужності з виробництва та/або обігу харчових продуктів, на які не вимагається отримання експлуатаційного дозволу, підлягають державній реєстрації.

Згідно з пунктом 22 частини 1 статті 1 та зі статтею 23 Закону № 771/97-ВР, експлуатаційний дозвіл отримують оператори ринку, провадять діяльність, пов'язану з виробництвом та/або зберіганням харчових продуктів тваринного походження.

Відповідальність за вказане правопорушення передбачена пунктом 2 частини 1 статті 64 Закону № 771/97-ВР згідно якого, виробництво, зберігання харчових продуктів на потужностях, незареєстрованих відповідно до вимог цього Закону, тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб у розмірі від двадцяти трьох до тридцяти мінімальних заробітних плат.

Відповідно до статті 65 Закону № 771/97-ВР, провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону. Протокол про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, за результатами здійснення заходу державного контролю мають право складати головні державні інспектори або їх заступники. Розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону. Заява про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення.

Отже, відповідно до вищевикладених вимог статті 65 № 771/97-ВР, розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

З матеріалів справи вбачається, що Позивачем дотримано вимоги Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" та складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів щодо відповідача на підставі акта проведення позапланового заходу та з урахуванням вимог ст. 65 Закону № 771/97-ВР направлено до суду.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що ані Законом України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", ані іншим законом не встановлено порядку розгляду даних справ.

Крім того, відсутній порядок та процесуальна форма розгляду таких справ і у Кодексі адміністративного судочинства України.

Законодавець передбачив у ст. 65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється судом.

При цьому, зазначив, що порядок розгляду судом цих справ визначається законом, але в подальшому будь-якого закону з цього приводу не прийняв, та порядок розгляду цих справ не визначив.

На необхідність дотримання принципу "якості закону" неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.

Так, у рішенні ЄСПЛ по справі Круслена від 24.04.1990 року зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" від 14 червня 2007 року).

Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Волохи проти України" від 2 листопада 2006 року).

У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду. Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено, що суперечить положенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не "судом встановленим законом" (п.23, п.24 Рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006 року).

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про помилковість обрання Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області способу реалізації свого повноваження, передбаченого ст. 65 Закону № 771/97-ВР.

Крім того, ухвалення адміністративним судом рішення про застосування штрафних санкцій, не лише відсутнє у статті 245 КАС України, а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства, визначеним у статтях 2 та 5 Кодексу.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши доводи Позивача, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 липня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: Ю.А. Ісаєнко

І.О. Лічевецький