Справа № 826/1408/17
Суддя: Білоус О.В.
Дата ухвалення: 2018-10-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №826/1408/17
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог: про визнання неправомірною бездіяльності НАЗК щодо не затвердження нормативно-правового акту, який би визначав порядок здійснення заходів, передбачених розділом VII Закону України «Про запобігання корупції», стосовно осіб, визначених у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, які належать до кадрового складу розвідувальних органів України та/або займають посади, перебування на яких становить державну таємницю, зокрема, у військових формуваннях та державних органах, що здійснюють оперативно-розшукову, контррозвідувальну, розвідувальну діяльність, а також осіб, які претендують на зайняття таких посад; зобов'язання СБУ і НАЗК невідкладно вжити заходів щодо забезпечення подання посадовими особами СБУ електронних декларацій в Єдиний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування із вжиттям заходів щодо нерозголошення конфіденційної та таємної інформації; зобов'язання НАЗК невідкладно вжити заходів щодо затвердження нормативно-правового акту, який би визначав порядок здійснення заходів, передбачених розділом VII Закону України «Про запобігання корупції», стосовно осіб, визначених у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, які належать до кадрового складу розвідувальних органів України та/або займають посади, перебування на яких становить державну таємницю, зокрема, у військових формуваннях та державних органах, що здійснюють оперативно-розшукову, контрозвідувальну, розвідувальну діяльність, а також осіб, які претендують на зайняття таких посад, та подати такий нормативно-правовий акт на державну реєстрацію у встановленому законом порядку; зобов'язання НАЗК забезпечити відкритий цілодобовий доступ до поданих декларацій декларантами СБУ в Єдиному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті НАЗК із вжиттям заходів щодо нерозголошення конфіденційної та таємної інформації залишено без змін.
В цій частині з постановою Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року погоджуюсь.
Постанова Верховного Суду в цій частині мотивована передчасністю прийняття судами рішень щодо визнання правомірним, прийнятого 20 червня 2016 року державним експертом з питань державних таємниць, рішення № 9/10456.

Колегія суддів зазначила, що відповідно до положень Закону України «Про державну таємницю» рішення експерта з питань таємниць щодо конкретної інформації має стосуватись видів інформації, передбаченої вказаним Законом та бути вмотивованим. Крім того, зазначено, що в рішенні державного експерта з питань таємниць має бути вказано, в яких інтересах обмежується інформація, в чому полягає істотність шкоди інтересам, що захищаються шляхом обмеження доступ до інформації, а також аргументи, які доводять, що суспільний інтерес в доступності конкретної інформації не переважає шкоду, яка може бути надана захищеному інтересу.

Направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, колегія суддів зазначила, що при розгляді даної справи судам необхідно було з'ясувати чи застосовано державним експертом «трискладовий тест» при прийнятті оскаржуваного рішення, чи правомірно віднесено до державної таємниці інформацію про абсолютно всіх працівників СБУ, зокрема, враховуючи, що оскаржуваним рішенням було засекречено інформацію, в тому числі про посадових осіб, які є публічними, і інформація про їх службу в СБУ вже була оприлюднена.

Також, вказано, що судами попередніх інстанцій не було перевірено оскаржуване рішення державного експерта з питань державних таємниць на відповідність вимогам статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та не здійснено аналіз рішення на відповідність критеріям, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України для рішення суб'єкта владних повноважень.

Крім того, колегія суддів дійшла висновку і про передчасність висновків судів попередніх інстанцій стосовно правомірності дій посадових осіб СБУ щодо запровадження безпосередньо в Центральному управлінні СБУ автоматизованої інформаційної системи обробки інформації, призначеної для накопичення та зберігання електронних декларацій усіх суб'єктів декларування в СБУ.

Так, враховуючи тимчасову відсутність механізму реалізації положень розділу VII Закону України «Про запобігання корупції» стосовно осіб, визначених у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, які належать до кадрового складу СБУ, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що СБУ правомірно та в межах покладених на неї завдань вчинено дії щодо запровадження такої автоматизованої інформаційної системи обробки інформації з метою застосування превентивних заходів запобігання корупції до моменту практичної реалізації вимог статті 52-1 Закону України «Про запобігання корупції».

Поряд з цим, враховуючи імперативні вимоги статті 19 Конституції України та частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, на думку колегії, суди повинні були дослідити наступні питання: а) на підставі якого розпорядчого акту було запроваджено в Центральному управлінні СБУ автоматизовану інформаційну систему обробки інформації, призначену для накопичення та зберігання електронних декларацій усіх суб'єктів декларування в СБУ; б) яка посадова особа приймала даний акт та наявність у неї відповідних повноважень; в) чи являється такий акт рішенням суб'єкта владних повноважень та чи відповідає він критеріям, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Як вже зазначав у цій окремій думці, з такими висновками колегії суддів погодитись не можу, враховуючи наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань.

Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

Відповідно до статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.

Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Статтею 1 Закону України від 21 січня 1994 року № 3855-XII «Про державну таємницю» (в редакції від 9 серпня 2015 року; далі - Закон № 3855-XII) визначено, що державна таємниця (далі також - секретна інформація) - вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою.

Віднесення інформації до державної таємниці - процедура прийняття (державним експертом з питань таємниць) рішення про віднесення категорії відомостей або окремих відомостей до державної таємниці з установленням ступеня їх секретності шляхом обгрунтування та визначення можливої шкоди національній безпеці України у разі розголошення цих відомостей, включенням цієї інформації до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, та з опублікуванням цього Зводу, змін до нього.

Згідно абзацу другого пункту 4 частини першої статті 8 Закону № 3855-XII до державної таємниці у порядку, встановленому цим Законом, відноситься інформація: у сфері державної безпеки та охорони правопорядку: про особовий склад органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність або розвідувальну чи контррозвідувальну.

Відповідно до частини другої вказаної статті конкретні відомості можуть бути віднесені до державної таємниці за ступенями секретності «особливої важливості», «цілком таємно» та «таємно» лише за умови, що вони належать до категорій, зазначених у частині першій цієї статті, і їх розголошення завдаватиме шкоди інтересам національної безпеки України та з дотриманням вимог статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Статтею 9 Закону № 3855-XII передбачено, що державний експерт з питань таємниць здійснює відповідно до вимог цього Закону віднесення інформації у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку до державної таємниці, зміни ступеня секретності цієї інформації та її розсекречування.

Втручання в діяльність державного експерта з питань таємниць особи, якій за посадою його підпорядковано, не допускається.

Державний експерт з питань таємниць відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, визначає підстави, за якими інформацію має бути віднесено до державної таємниці.

Державний експерт з питань таємниць під час виконання покладених на нього функцій зобов'язаний, зокрема, розглядати протягом одного місяця пропозиції Служби безпеки України про віднесення інформації до державної таємниці, скасування чи продовження терміну дії раніше прийнятого рішення про віднесення інформації до державної таємниці; надавати відповідний гриф секретності рішенням про віднесення інформації до державної таємниці та про скасування цих рішень залежно від важливості їх змісту.

Державний експерт з питань таємниць має право, зокрема, створювати експертні комісії з фахівців і науковців, які мають допуск до державної таємниці, для підготовки проектів рішень про віднесення інформації до державної таємниці, зниження ступеня її секретності та скасування зазначених рішень, висновків щодо обізнаності з державною таємницею громадян, які мають чи мали допуск до державної таємниці, а також для підготовки відповідних висновків у разі розголошення секретної інформації чи втрати матеріальних носіїв такої інформації; скасовувати безпідставні рішення про надання носію інформації грифа секретності, зміну або скасування цього грифа.

Згідно частин першої та третьої статті 10 Закону № 3855-XII віднесення інформації до державної таємниці здійснюється мотивованим рішенням державного експерта з питань таємниць за його власною ініціативою, за зверненням керівників відповідних державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій чи громадян.

Інформація вважається державною таємницею з часу опублікування Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, до якого включена ця інформація, чи зміни до нього у порядку, встановленому цим Законом.

Порядок оскарження рішення щодо засекречування матеріальних носіїв інформації визначений статтею 17 Закону № 3855-XII, якою передбачено, що громадяни та юридичні особи мають право внести посадовим особам, які надали гриф секретності матеріальному носію секретної інформації, обов'язкову для розгляду мотивовану пропозицію про розсекречування цього носія інформації. Зазначені посадові особи повинні протягом одного місяця дати громадянину чи юридичній особі письмову відповідь з цього приводу. Рішення про засекречування матеріального носія інформації може бути оскаржено громадянином чи юридичною особою в порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі чи до суду. У разі незадоволення скарги, поданої в порядку підлеглості, громадянин або юридична особа мають право оскаржити рішення вищого органу або посадової особи до суду.

Тобто, з аналізу зазначеної норми вбачається, що громадянам та юридичним особам надано право на звернення щодо оскарження рішення про засекречування матеріальних носіїв інформації, проте згідно приписів цієї статті, особа в першу чергумає звернутися до посадової особи, яка надала гриф секретності матеріальному носію секретної інформації з мотивованою пропозицією про розсекречування інформації, а вже у разі незадоволення скарги або отримання відмови щодо розсекречування інформації має право оскаржити рішення таке рішення до суду.

Як вбачається з матеріалів справи та пояснень сторін у справі, Громадська організація «Центр протидії корупції», а ні до державного експерта з питань таємниць, а ні до СБУ з відповідними мотивованими пропозиціями про розсекречування інформації не зверталася, а одразу звернулася до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення державного експерта з питань державних таємниць від 20 жовтня 2016 року № 9/10456 щодо віднесення до державної таємниці інформації, що міститься в деклараціях особового складу СБУ.

Отже, з викладеного вбачається, що Громадська організація «Центр протидії корупції» при оскарженні рішення державного експерта з питань державних таємниць від 20 жовтня 2016 року № 9/10456 звернулась із порушенням порядку оскарження рішення щодо засекречування матеріальних носіїв інформації, визначеного статтею 17 Закону № 3855-XII.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення державного експерта з питань державних таємниць не звернув уваги на порушення позивачем порядку оскарження рішення, визначеного статтею 17 Закону № 3855-XII, а тому передчасно надав оцінку оскаржуваному рішенню.

Також і суд апеляційної інстанції вказану помилку не виправив.

Враховуючи, вищевикладене, не встановлюючи обставини, що не були встановлені у рішеннях судів попередніх інстанцій, не вирішуючи питання про достовірність або перевагу одних доказів над іншими, не збираючи та не приймаючи до розгляду нові докази, без додаткової перевірки доказів, з урахуванням приписів пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України та відповідно до частини четвертої статті 351 вказаного Кодексу, вважаю, що рішення судів в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення державного експерта з питань державних таємниць від 20 жовтня 2016 року № 9/10456 підлягають зміні в частині мотивів відмови у задоволенні позову в цій частині вимог.

Що стосується позовних вимог визнання неправомірними дій посадових осіб СБУ щодо запровадження безпосередньо в Центральному управлінні СБУ автоматизованої інформаційної системи обробки інформації, призначеної для накопичення та зберігання електронних декларацій усіх суб'єктів декларування в СБУ, то з рішенням колегії суддів щодо направлення справи в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції не погоджуюсь, а вважаю, що суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову у цій частині, правильно застосували норми матеріального права та дійшли обґрунтованого висновку про безпідставність позовних вимог Громадської організації «Центр протидії корупції», з огляду на наступне.

Розділом VII «Фінансовий контроль» Закону України «Про запобігання корупції» визначено низку заходів фінансового контролю стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, декларацій, здійснення їх обліку та оприлюднення, контролю та перевірок, а також формування і ведення Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, проведення моніторингу способу життя.

Інформація про особовий склад СБУ, що повинна включатися до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в обсязі, передбаченому статтею 46 Закону України «Про запобігання корупції», становить державну таємницю, виходячи з положень статті 8 Закону України «Про державну таємницю», статті 9 Закону України «Про контррозвідувальну діяльність», етапі 28 Закону України «Про Службу безпеки України», Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, затвердженого наказом СБУ від 12 серпня 2005 року № 440, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 17 серпня 2005 року за № 902/11182.

Відповідно до статті 52-1 Закону України «Про запобігання корупції» стосовно осіб, зазначених у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, які належать до кадрового складу розвідувальних органів України та/або займають посади, перебування на яких становить державну таємницю, зокрема, у військових формуваннях та державних органах, що здійснюють оперативно-розшукову, контрозвідувальну, розвідувальну діяльність, а також осіб, які претендують на зайняття таких посад заходи, передбачені розділом VII цього Закону, організовуються і здійснюються у спосіб, що унеможливлює розкриття їх належності до зазначених органів (формувань), у порядку, що визначається Національним агентством з питань запобігання корупції за погодженням із зазначеними органами (формуваннями).

Національним агентством з питань запобігання корупції такий порядок не затверджувався.

Враховуючи те, що існуюча автоматизована інформаційно-телекомунікаційна система, в якій накопичується інформація, що вноситься до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не передбачає зберігання в ній інформації, яка становить державну таємницю, а також зважаючи на необмежений час для підготовки відповідного нормативно-правового акту на виконання вимог статті 52-1 Закону України «Про запобігання корупції», з метою додержання строків подання декларацій особами, які займають відповідальне та особливе становище, СБУ невідкладно у жовтні 2016 року вжиті заходи із запровадження безпосередньо в Центральному управлінні СБУ автоматизованої інформаційної системи обробки інформації, призначеної для накопичення та зберігання електронних декларацій усіх суб'єктів декларування в СБУ, що забезпечує умови для фізичного захисту такої інформації, захисту від несанкціонованих дій, які призводять до її знищення, модифікації або блокування, а також запобігання витоку технічними каналами.

Доступ до вказаної інформаційної системи обробки інформації забезпечується уповноваженим співробітникам НАЗК, яким надано доступ та допуск до державної таємниці.

Судами встановлено, що дії СБУ щодо тимчасового запровадження автоматизованої системи в Центральному управлінні СБУ здійснювались за погодженням з Національним агентством з питань запобігання корупції, що підтверджено листом Національного агентства з питань запобігання корупції від 28 жовтня 2016 року № 51-03/3713.

Таким чином, вважаю, що судами обґрунтовано зазначено про те, що хоча законодавчо не було встановлено обов'язку СБУ створювати автоматизовану систему, проте СБУ правомірно вчинено дії щодо запровадження такої системи, з метою застосування превентивних заходів запобігання корупції до моменту практичної реалізації статті 52-1 Закону України «Про запобігання корупції».

Отже, з викладеного вбачається, що відсутні підстави для направлення справи на новий розгляд для встановлення обставин вказаних колегією суддів у постанові Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року у цій справі, оскільки судами встановлено, що жодного розпорядчого акту щодо запровадження в Центральному управлінні СБУ автоматизованої інформаційної системи обробки інформації, призначеної для накопичення та зберігання електронних декларацій усіх суб'єктів декларування в СБУ, останньою не приймалось. Тимчасове запровадження вказаної системи в Центральному управлінні СБУ з дотриманням вимог щодо збереження інформації, віднесеної до державної таємниці, було заходом, вжитим за погодженням з Національним агентством з питань запобігання корупції, з метою своєчасного виконання вимог Закону України «Про запобігання корупції» суб'єктами декларування в СБУ із додержанням законодавства про охорону державної таємниці.

З огляду на вказане вважаю, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог в цій частині необхідно залишити без змін.

Суддя О.В. Білоус