Справа № 1440/1671/18
Суддя: Турецька І.О.
Дата ухвалення: 2018-11-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 листопада 2018 р.

м.Одеса

Справа № 1440/1671/18

Категорія: 3.5

Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.

П’ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача судді – Турецької І.О.

суддів – Стас Л.В., Шеметенко Л.П.

за участі секретаря – Скоріної Т.С.

прокурора – Пашаєва Г.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року про повернення позовної заяви заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах Держави, в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Миколаївській області, до товариства з обмеженою відповідальністю «Міленіум-Хол» про застосування заходу реагування, -

В С Т А Н О В И В:

16 липня 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 (далі – прокурор) звернувся до суду першої інстанції з позовом в інтересах Держави, в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Миколаївській області (далі – ГУ ДСНС України у Миколаївській області) до товариства з обмеженою відповідальністю «Міленіум-Хол» (далі – ТОВ «Міленіум-Хол»), в якому просить застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) приміщення, розташованого за адресою: Миколаївська область, Березанський район, с. Коблеве, просп. Курортний, 23, що належить на праві власності ТОВ «Міленіум-Хол», до повного усунення порушень, встановлених актом перевірки №45 від 02.05.2018 року.

В обґрунтування позову прокурор зазначив, що недодержання ТОВ «Міленіум-Хол» вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки формує ризики для нормального функціонування робочого процесу та може призвести до негативних наслідків у вигляді порушення прав громадян на життя та здоров’я, тим самим порушує інтереси держави у сфері контролю за додержанням вимог чинного законодавства.

У свою чергу, як стверджує прокурор, ГУ ДСНС України у Миколаївській області, на якого покладено повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, не вживає заходи до повного або часткового зупинення роботи ТОВ «Міленіум-Хол», що стало підставою його звернення до суду з відповідним позовом.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року адміністративний позов повернуто позивачу на підставі п.7 ч.1 ст.169 КАС України, з причин відсутності підстав звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, апелянт просить його скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В апеляційній скарзі заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 зазначив, що суд першої інстанції при прийнятті рішення у справі дійшов помилкового висновку про відсутність у прокурора підстав звернення до суду з відповідним позовом, оскільки подальша робота ТОВ «Міленіум-Хол» створює реальну загрозу життю та здоров’ю людей та свідчить про неналежне здійснення ГУ ДСНС України у Миколаївській області своїх повноважень, що згідно ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з відповідним позовом.

Також зазначив, що інтереси держави не обмежуються її матеріальними інтересами, а обумовлюються, також, загальнодержавними цілями і принципами.

ТОВ «Міленіум-Хол» відзив на апеляційну скаргу не надало.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий – відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень – він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Крім того, відповідно до пп. 48 п. 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров’ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об’єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Ознайомившись зі змістом адміністративного позову, апеляційної скарги, а також наданими до них документами, судова колегія дійшла висновку, що заступником керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 не доведено підстав звернення до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Миколаївській області, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а, отже, суд першої інстанції обґрунтовано повернув позивачу адміністративний позов на підставі п.7 ч.1 ст.169 КАС України.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 18 вересня 2018 року у справі №826/7910/17 та від 10 липня 2018 року у справі № №812/1689/16.

Апеляційний суд відхиляє доводи заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1, викладені в апеляційній скарзі, оскільки вони ґрунтуються на помилковому трактуванні норм Закону України «Про прокуратуру» та суперечать висновкам Верховного Суду у подібних правовідносинах.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, є всі підстави для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін, на підставі ст.316 КАС України.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 – залишити без задоволення.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року про повернення позовної заяви заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Миколаївській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Міленіум-Хол» про застосування заходу реагування – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач – суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя Л.П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 02.11.2018 року.