Справа № 826/5030/18
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2018-11-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/5030/18 Головуючий у І інстанції - Шейко Т.І.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 листопада 2018 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі суду апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2018 року у справі за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія Хлібінвест" про накладення та стягнення штрафних санкцій,-

В С Т А Н О В И Л А:

Головне управління Держпродспоживслужби в Луганській області звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Компанія Хлібінвест", в якому просило застосувати до Товариства з обмеженою відповідальністю «Компанія Хлібінвест» адміністративно-господарську санкцію за порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, передбачену пунктом 12 частини 1 статті 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» у вигляді штрафу у розмірі 18 615,00 грн. та стягнути його на користь Державного бюджету України ( код бюджетної класифікації: 21081100; банк одержувача - ГУДКСУ у Луганській області; МФО 804013; р/р 0080; ; отримувач - УК в м. Сєвєродонецьку 21081100; код сплати 106; найменування коду платежу - адміністративні та інші санкції).

Позовні вимоги мотивовані тим, що за результатами перевірки Товариства з обмеженою відповідальністю «Компанія Хлібінвест» виявлено низку порушень Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», що є підставою для застосування санкції, передбаченої пунктом 12 частиною 1 статті 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.

В апеляційній скарзі Позивач не погоджується з рішенням суду першої інстанції, та посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Зокрема, Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області зазначає про необґрунтованість висновків суду першої інстанції, що накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу і одночасне його стягнення порушує принцип оскарження судових рішень в апеляційному та касаційному порядку.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження.

Відповідачем відзив на апеляційну скаргу не подавався.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, Позивач 24 квітня 2017 року отримав скаргу фізичної особи про порушення її законних прав суб'єктом господарювання: Товариством з обмеженою відповідальністю «Компанія Хлібінвест» (адреса потужностей виробництва: хлібзавод № 4, м. Сєвєродонецьк, вулиця Гагаріна, будинок 68, Луганська область), у зв'язку з чим просила позивача вжити заходи реагування з його боку.

Міністерство агарної політики та продовольства України у своєму листі від 20 червня 2017 року № 37-32-7/15015 повідомило про погодження проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо відповідача, при цьому зазначивши про обов'язковість дотримання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позивачем видано наказ № 120 від 05 липня 2017 року про проведення позапланового заходу державного нагляду щодо відповідача за його адресою потужностей виробництва.

Зазначеним наказом визначений склад членів комісії для проведення інспектування, встановлений термін проведення перевірки - до 07 липня 2017 року, зобов'язано за результатами перевірки скласти відповідний матеріал, та надати, у встановлений термін, відповідь заявнику.

На підставі вказаного наказу від 05 липня 2017 року № 120, головним спеціалістом відділу державного контролю Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини позивача ОСОБА_2, провідним спеціалістом відділу державного контролю Управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини позивача ОСОБА_3 06 липня 2017 року, в присутності уповноваженої особи відповідача, проведено позаплановий захід державного контролю стосовно додержання оператором ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, за результатами якого складено акт від 06 липня 2017 року № 9, яким зафіксовані чисельні порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

З актом від 06 липня 2017 року № 9, уповноважена особа Відповідача ознайомлена та йому вручено один примірник 07 липня 2017 року, про що свідчить особистий підпис уповноваженої особи Відповідача.

Припис від 11 липня 2017 року № 1, складений за результатами позапланової перевірки, вручений уповноваженій особі відповідача 11 липня 2017 року.

Відповідач на виконання вище зазначеного припису, повідомив позивача листом від 17 липня 2017 року № 245 КХИ, що ним пункти 1, 2, 4, 5, 7 припису виконанні.

Відповідач на виконання припису про усунення порушень від 11 липня 2017 року реєстраційний номер № 1, у своєму повідомленні № 254 КХИ зазначив, що ним пункт 6 припису виконано.

Актом складеним за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами від 04 серпня 2017 року № 18 встановлено, що відповідачем дійсно виконаний припис в частині порушень, які встановлені у пунктах 1,2,4,5,6,7 припису від 11 липня 2017 року реєстраційний № 1, та зазначені порушення відповідачем усунені.

У період з 31 січня 2018 року по 01 лютого 2018 року, з метою перевірки виконання пункту 3 припису від 11 липня 2017 року реєстраційний № 1, на підставі наказу позивача щодо проведення позапланової перевірки від 30 січня 2018 року № 84, з дотриманням приписів частини 3 статті 5, частини 5 статті 7, абзацу 4 частини 1 статті 10, частини 5 статті 7, абзац 4,7 частини 1 статті 10, частини 12 статті 4, частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», в присутності уповноваженої особи відповідача, проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) відповідача за адресою потужностей виробництва, за результатами якого складено акт про проведення планового (позапланового) заходу державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами від 01 лютого 2018 року № 25.

З актом від 01 лютого 2018 року № 25 уповноважена особа відповідача ознайомлена та йому вручено один примірник акту, про що свідчить особистий підпис уповноваженої особи відповідача.

З метою усунення порушень норм Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» 01 лютого 2018 року з боку відповідача, 01 лютого 2018 року вручено припис від 01 лютого 2018 року реєстраційний № 4, який складено на підставі акту від 01 лютого 2018 року № 25.

Начальником управління безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини ОСОБА_4, яка відповідно до пункту 9 Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Луганській області, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 14 серпня 2017 року № 673, за своєю посадою є головним державним інспектором, за результатами позапланового заходу державного контролю (позапланової перевірки), проведеного в період з 31 січня 2018 року по 01 лютого 2018 року (акт від 01 лютого 2018 року № 25), складено протокол № 2 про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників харчових продуктів, в якому встановлено, що порушення пункту 3 припису позивача від 11 липня 2017 року № 1 не усунуто.

Уповноважена особа Відповідача від підписання та отримання протоколу про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів від 02 березня 2018 року № 2 відмовився.

Примірник протоколу про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів від 02 березня 2018 року № 2 надісланий на адресу відповідача та копію протоколу потужностей виробництва 06 березня 2018 року цінним листом з описом вкладення.

Таким чином, Відповідачем не виконані вимоги (рішення) посадових осіб компетентного органу щодо усунення порушень законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у строк, погоджений із компетентним органом, за що передбачена відповідальність встановлена пунктом 12 частиною 1 статті 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

З огляду на те, що Відповідачем допущено перше порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, санкції за порушення яких встановлені пунктом 12 частини 1 статті 64 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», до відповідача може бути застосований штраф у мінімальному розмірі, а саме у розмірі п'яти мінімальних заробітних плат - 18615,00 грн.

Ураховуючи вищенаведене, Головне управління Держпродспоживслужби в Луганській області звернулось із заявленим позовом до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що Позивач просить що б адміністративний суд наклав на Відповідача адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 18615,00 грн. і одночасно стягнув з Відповідача цю штрафну санкцію. При цьому, особа, до якої застосована відповідним компетентним органом за вчинені нею правопорушення санкція, може оскаржити цю санкцію у встановленому порядку. Стягнення ж штрафу має похідний характер, в разі набрання чинності рішення суб'єктом, яким застосована санкція у вигляді штрафу. Таким чином, на переконання суду, Позивачем обраний невірний спосіб захисту, а тому позов Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області задоволенню не підлягає.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його обґрунтованим з огляду на таке.

Так, відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів регулює Закон України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закон № 771/97-ВР), який визначає порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї.

Статтею 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V) визначено, що державний нагляд (контроль) - це державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Пунктом 51 статті 1 Закон № 771/97-ВР передбачено, що обіг - реалізація та/або зберігання харчових продуктів для цілей реалізації, включаючи пропонування до реалізації та/або іншої форми передачі, реалізації, розповсюдження або будь-яку іншу форму передачі незалежно від її здійснення на платній чи безоплатній основі. Дії, пов'язані з направленням на переробку (зміну призначеного використання), вилучення та/або відкликання, та/або утилізацію харчових продуктів, не вважаються обігом.

Згідно з п. 55 ч. 1 ст. 1 Закону № 771/97-ВР оператор ринку харчових продуктів (далі - оператор ринку) - суб'єкт господарювання, який провадить діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні якого перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об'єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), і який відповідає за виконання вимог цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

Частиною 1 статті 39 Закону № 771/97-ВР вказано, що забороняється обіг харчових продуктів, маркування яких не відповідає вимогам законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

За приписами статті 25 Закону № 771/97-ВР, потужності з виробництва та/або обігу харчових продуктів, на які не вимагається отримання експлуатаційного дозволу, підлягають державній реєстрації.

Згідно з пунктом 22 частини 1 статті 1 та зі статтею 23 Закону № 771/97-ВР, експлуатаційний дозвіл отримують оператори ринку, провадять діяльність, пов'язану з виробництвом та/або зберіганням харчових продуктів тваринного походження.

Відповідальність за вказане правопорушення передбачена пунктом 2 частини 1 статті 64 Закону № 771/97-ВР згідно якого, виробництво, зберігання харчових продуктів на потужностях, незареєстрованих відповідно до вимог цього Закону, тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб у розмірі від двадцяти трьох до тридцяти мінімальних заробітних плат.

Відповідно до статті 65 Закону № 771/97-ВР, провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону. Протокол про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, за результатами здійснення заходу державного контролю мають право складати головні державні інспектори або їх заступники. Розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону. Заява про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення.

Отже, відповідно до вищевикладених вимог статті 65 № 771/97-ВР, розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

З матеріалів справи вбачається, що Позивачем дотримано вимоги Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" та складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів щодо відповідача на підставі акта проведення позапланового заходу та з урахуванням вимог ст. 65 Закону № 771/97-ВР направлено до суду.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що ані Законом України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", ані іншим законом не встановлено порядку розгляду даних справ.

Крім того, відсутній порядок та процесуальна форма розгляду таких справ і у Кодексі адміністративного судочинства України.

Законодавець передбачив у ст. 65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється судом.

При цьому, зазначив, що порядок розгляду судом цих справ визначається законом, але в подальшому будь-якого закону з цього приводу не прийняв, та порядок розгляду цих справ не визначив.

На необхідність дотримання принципу "якості закону" неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.

Так, у рішенні ЄСПЛ по справі Круслена від 24.04.1990 року зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" від 14 червня 2007 року).

Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Волохи проти України" від 2 листопада 2006 року).

У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду. Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено, що суперечить положенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не "судом встановленим законом" (п.23, п.24 Рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006 року).

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Позивачем обраний невірний спосіб захисту, а тому позов Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області задоволенню не підлягає.

Крім того, ухвалення адміністративним судом рішення про застосування штрафних санкцій, не лише відсутнє у статті 245 КАС України, а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства, визначеним у статтях 2 та 5 Кодексу.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши доводи Позивача, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Луганській області залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 червня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: Ю.А. Ісаєнко

І.О. Лічевецький