Справа № 823/1179/18
Суддя: Кузьмишина Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2018-10-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 823/1179/18 Суддя (судді) першої інстанції: Трофімова Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 жовтня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Шелест С.Б., Пилипенко О.Є.,

за участю секретаря судового засідання Коломійцевої А.В.

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Управління Держпраці у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04 червня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Управління Держпраці у Черкаській області про визнання неправомірними дій, зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_3 із позовом до Управління Держпраці у Черкаській області, в якому просить:

- визнати порушення при направленні відповідей від 05.01.18 та 03.03.18 неправомірними, відписки незаконними;

- зобов'язати відповідача розглянути заяву за участі позивача і ОСОБА_4;

- визнати неправомірні дії Управління Держпраці у Черкаській області при підготовці відповіді від 21.03.2018 з № Г-179/14/1655, а саму її незаконною;

- зобов'язати відповідача розглянути заяву від 12.03.2018 і направити позивачеві повну та об'єктивну відповідь.

У обґрунтування позовних вимог зазначено, що відповідач при розгляді звернень позивача від 24.11.2017, 12.02.2018, 12.03.2018 та направленні відповідей від 05.01.2018, 03.03.2018, 21.03.2018 діяв з порушенням ст.40 та ст.129 Конституції України та Закону України «Про звернення громадян». Зокрема позивач зазначав, що надіслання листа ОСОБА_4, особі дії якої позивач оскаржував, з пропозицією проведення колегіального прийому порушує вимоги ст. 7 Закону України «Про звернення громадян» (забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.). Також зазначено, що отримані відповіді не містили достовірну і повну інформацію, зокрема зазначено, що наказ «Про проведення інспекційного відвідування» не містить посилань на Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та прийнятий з посиланням на наказ Міністерства соціальної політики України «Про затвердження порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та їх територіальних органів» від 02.07.2012 № 390, що втратив чинність 29.12.2017 згідно наказу Міністерства соціальної політики України від 04.12.2017 № 1917, а перевірка проводилась з 02.01.2018 до 05.01.2018. Позивач вказує, що серед підстав перевірки відсутнє зазначення його звернення.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 04.06.2018 р. адміністративний позов задоволено частково. Визнано дії управління Держпраці в Черкаській області при підготовці та направленні відповідей від 05.01.2018 № Г-1156/14-1-24/183, 03.03.2018 № Г-118/14-01/1328, 21.03.2018 № Г-179/14/1655 неправомірними. Зобов'язано управління Держпраці в Черкаській області запросити ОСОБА_3 для участі у розгляді заяв-звернень від 24.11.2017, 12.02.2018, 12.03.2018. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, відповідач звернувся до суду із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняте нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

Апеляційна скарга мотивована тим, що судом при вирішенні справи неправильно застосовано норми матеріального права, оскільки апелянт вважає, що відповідачем було надано позивачу повну та об'єктивну відповідь.

У відповідності до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Положенням про управління праці у Черкаській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 22.06.2017 № 75, передбачено, що управління відповідно до покладених завдань: здійснює контроль за об'єктивністю розслідування нещасних випадків на виробництві, їх документальним оформленням і веденням обліку, виконанням заходів з усунення причин нещасних випадків, бере участь у формуванні та веденні інформаційної бази для прогнозування і проведення аналізу тенденцій забезпечення прав людини у сфері компетенції Управління Дежпраці, проводить інформаційно-роз'яснювальну роботу, забезпечує у межах повноважень залучення громадян до участі в управлінні державними справами, здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов'язаних з діяльністю Управління Дежпраці, здійснює інші повноваження.

Згідно ст.3 Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96) заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Відповідно до ст. 4 названого Закону до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Відповідно до ст. 15 Закону № 393/96 передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи (ст. 19 цього ж Закону).

Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів (ст. 20 цього ж Закону).

Статтею 5 Закону № 393/96 визначено вимоги до звернення.

Так, звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв'язку (електронне звернення).

У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв'язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що звернення громадян до відповідного органу мають бути викладені максимально чітко та зрозуміло з метою їх належного та всебічного розгляду. Зрозуміле та чітке викладення вимог сприяє всебічній оцінці, викладених у зверненні фактів, та наданні максимально чіткої відповіді на поставлені питання.

Як вбачається із матеріалів справи звернення позивача від 24.11.2017, 12.02.2018, 12.03.2018 не відповідають вимогам Закону № 393/96, оскільки не містять вичерпних та чітких вимог до відповідача.

Окрім того, колегія суддів звертає увагу на те, що звертаючись до суду першої інстанції, позивач не виклав свою позовну заяву у відповідності до вимог ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства.

Так, положеннями вищевказаної статті визначено, що в позовній заяві має бути зазначений зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів (п. 4 ч. 5), виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини (п. 5 ч. 5); у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача (п. 9 ч. 5).

Отже, під змістом позовних вимог розуміється визначення способу захисту свого права, свободи чи інтересу, який має формулюватися максимально чітко і зрозуміло, а тому, особа, звертаючись до суду із позовною заявою, повинна чітко зазначити дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень (його рішення), що порушили її право, та повинна вказати спосіб захисту свого порушеного права.

Враховуючи положення частини 1 статті 9 Конституції України та приймаючи до уваги ратифікацію Законом України №475/97-ВР від 17.07.1997 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і Першого протоколу та протоколів №2, 4, 7, 11 до Конвенції та прийняття Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" №3477-IV (3477-15) від 23.02.2006, суди також повинні застосовувати Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (Рим, 4 листопада 1950 року) та рішення Європейського суду з прав людини як джерело права.

У розділі 4 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставини кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Рішенням Європейського суду з прав людини від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» встановлено: «Ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами».

Відповідно до правових висновків Європейського Суду з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21.12.2010, заява №45783/05).

Натомість зі змісту адміністративного позову не вбачається, якими самими діями чи бездіяльністю було порушено права позивача, які на його думку питання були розглянуті неналежним чином та, які рішення прийнято з порушенням норм закону. Окрім того, позовна заява не містить нормативного обґрунтування порушених прав позивача.

В той же час, колегією суддів встановлено, що з метою належного розгляду неодноразових звернень громадянина ОСОБА_3 було проведено спільну нараду на яку запрошено безпосередньо ОСОБА_3, начальника Управління Держпраці у Черкаській області Лазарєва О.М., заступника начальника Управління Жаркова М.В., начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Кучера Г.В., завідувача сектору звернення громадян та доступу до публічної інформації Шостак Н.А., державного інспектора Томіленка Т.Д., яку оформлено протоколом від 17.01.2018 р. № 3. На порядок денний було поставлено вирішення питань, пов'язаних із розглядом звернення громадянина ОСОБА_3 щодо можливих неправомірних дій Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області, шляхи вирішення проблемних питань.

Томіленко Т.Д. повідомлено, що Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області повідомлено, що перевірка здійснювалась з питань призначення страхових виплат ОСОБА_3 у зв'язку із настанням нещасного випадку, який спричинив стійку втрату працездатності. При перевірці було встановлено, що рішенням суду від 2004 року цей випадок визнано таким, що не пов'язаний з виробництвом. Постановою Відділення виконавчої дирекції Фонду у м.Черкаси від 24.10.2014 р. у призначенні страхових виплат ОСОБА_3 відмовлено.

Жаркова М.В. повідомила, що Управління, відповідно до покладених на нього завдань, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням робочими органами виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України законодавства про загальнообов'язкове державне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав та гарантій застрахованих осіб.

З матеріалів справи вбачається, що відповідачем в рамках своїх повноважень було вчинено всі можливі дії щодо належного розгляду звернень позивача, зокрема, розглянуто його неодноразові звернення, запрошено на зустріч, проведено спільну нараду для вирішення спірних питань зазначених у зверненнях позивача, вчинено дії щодо пошуку шляхів їх вирішення.

У частині 2 статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Цю конституційну норму необхідно застосовувати з урахуванням її офіційного тлумачення, наданого Конституційним Судом України. Зокрема, у справі громадянки ОСОБА_9 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи, Конституційний Суд України офіційно розтлумачив частину другу статті 55 Конституції України. Її необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.(частина 1 пункту 1 Рішення Конституційного Суду України від 25.11.1997.

Обгрунтовуючи свою позицію, Конституційний Суд зазначив, що стаття 55 Конституції України &? ;…&?х; не визнача[є], які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Звідси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод. (частина 9 пункту 2 Рішення Конституційного Суду України від 25.11.1997.

З наведеного офіційного тлумачення частини 2 ст. 55 Конституції України слідує, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, що якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Таким чином, право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, про яке йдеться у частині 2 ст. 55 Конституції України, має спеціальну мету і призначення - правовий захист порушених прав та свобод людини, усунення перешкод у їх реалізації.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).

У статті 5 КАС України взаємозв'язок між правом особи на звернення до суду і порушенням їх суб'єктивних прав знайшов остаточне закріплення. Зазначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист…&?е;.

Отже, завдання адміністративного судочинства не можуть бути реалізовані у разі звернення особи до суду за захистом прав та свобод, які вона жодним чином не обґрунтовує.

Відповідно до частини 1 статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Частиною першою статті 240 цього ж Кодексу визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом.

Зважаючи на те, що судом першої інстанції відкрито провадження по справі за позовною заявою, яка не відповідає вимогам ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України, беручи до уваги, що позивачем не доведено порушення його прав та законних інтересів, колегія судів приходить до висновку, що апеляційна скарга Управління Держпраці в Черкаській області підлягає частковому задоволенню шляхом скасування рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 р. та прийняття нового, яким позовну заяву слід залишити без розгляду.

Керуючись ст.ст. 240, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Держпраці у Черкаській області задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04 червня 2018 року скасувати та прийняти нове, яким позов ОСОБА_3 залишити без розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її підписання та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина

Судді: С.Б.Шелест

О.Є.Пилипенко