Справа № 369/7712/14-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-10-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 жовтня 2018 року

Київ

справа №369/7712/14-а

адміністративне провадження №К/9901/4964/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: ОСОБА_4, Прокуратура Києво-Святошинського району Київської області, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Київській області про визнання протиправними дій та рішень за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області у складі судді Пінкевич Н.С. від 07 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шурка О.І., Василенка Я.М., Степанюка А.Г. від 12 лютого 2015 року,

В С Т А Н О В И В :

У серпні 2014 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулись до адміністративного суду з позовами до Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, у яких просили:

- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради від 28 січня 2011 року № 3/26 «Про надання дозволу на виготовлення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки щодо проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій гр. ОСОБА_5 в АДРЕСА_2»;

- визнати протиправним та скасувати дії голови виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради від 28 січня 2011 року про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій по АДРЕСА_2;

- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради від 28 січня 2011 року № 3/25 про надання дозволу на виготовлення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки щодо проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій гр. ОСОБА_5 в АДРЕСА_1;

- визнати протиправним та скасувати дії голови виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради від 28 січня 2011 року про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій по АДРЕСА_1;

- визнати незаконними містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки щодо проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій у АДРЕСА_2, розроблені на підставі рішення виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради від 28 січня 2011 року № 3/26;

- визнати незаконними містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки щодо проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій в АДРЕСА_1, розроблені на підставі рішення виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради від 28 січня 2011 року № 3/25.

Позовні вимоги мотивовано тим, що за рішенням виконавчого комітету сільської ради було надано дозвіл на виготовлення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за вказаними адресами. Після їх виготовлення вони були затверджені сільським головою. Разом з тим, позивачі вважають дії сільського голови та рішення ради такими, що суперечать чинному законодавству, зокрема, Закону України «Про планування та забудову територій», який не передбачає надання дозволу на розробку містобудівних умов та обмежень забудовнику, а сільський голова не є уповноваженим органом з видачі містобудівних умов та обмежень. Також позивачі зазначають, що у самих містобудівних умовах повністю відсутня графічна частина, зокрема, ситуаційна схема місця розташування земельної ділянки з відображенням зони впливу об'єкта містобудування, схема використання земельної ділянки з відображенням планувальних обмежень, граничної площі забудови, благоустрою, інших видів використання, пропонованого розташування будівель і споруд, виїздів-заїздів, наявних інженерних мереж, схема (модель) об'ємно-просторового рішення. Позивачами вказано, що при затвердженні та прийнятті оскаржуваних рішень відповідачем також порушено порядок, тому вони є неправомірними та порушують права позивачів, оскільки вони є суміжними землевласниками.

Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 07 листопада 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач діяв в межах чинного законодавства, та жодних порушень при винесені оскаржуваних рішень останнім не допущено.

Не погоджуючись з постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 07 листопада 2014 року та ухвалою Київський апеляційний адміністративний суд від 12 лютого 2015 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки всім доводам адміністративного позову, зокрема, не перевірили зміст та форму містобудівних умов та обмежень на предмет їх відповідності законодавству. Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що у відповідача відсутні повноваження щодо прийняття та вчинення оскаржуваних рішень та дій.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 квітня 2015 року відкрито касаційне провадження у справі № 369/7712/14-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

З моменту відкриття касаційного провадження Вищим адміністративним судом України не було вжито жодних реальних процесуальних дій, спрямованих на розгляд даної касаційної скарги.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Берназюка Я.О. від 28 березня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 07 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року у справі за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: ОСОБА_4, Прокуратура Києво-Святошинського району Київської області, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Київській області про визнання протиправними дій та рішень.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 22 жовтня 2010 року між ОСОБА_6 та ОСОБА_5 укладено договір суперфіцію.

У пунктах 1.1, 1.2 договору вказано, що метою надання у користування земельної ділянки є здійснення суперфіціарієм будівництва та подальшої експлуатації житлового будинку та господарських споруд, необхідних для його обслуговування, що знаходиться за адресою: Київська область, Києво-Святошинський район, с. Крюківщина, вул. Червоноармійська.

02 грудня 2010 року між ОСОБА_7 та ОСОБА_5 укладено договір суперфіцію.

У пунктах 1.1, 1.2 договору вказано, що метою надання в користування земельної ділянки є здійснення суперфіціарієм будівництва та подальшої експлуатації житлового будинку та господарських споруд, необхідних для його обслуговування, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2.

Рішенням виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 3/26 від 28 січня 2011 року надано дозвіл ОСОБА_5 на виготовлення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки щодо проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій в АДРЕСА_2.

28 січня 2011 року Крюківщинським сільським головою були затверджені містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки на проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій в АДРЕСА_2.

Рішенням виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 3/25 від 28 січня 2011 року надано дозвіл ОСОБА_5 на виготовлення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки щодо проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій в АДРЕСА_1.

28 січня 2011 року Крюківщинським сільським головою були затверджені містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки на проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій в АДРЕСА_1.

29 травня 2013 року ОСОБА_4 зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_2, 1.

02 вересня 2013 року ОСОБА_4 зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, повноваження Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про основи містобудування» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин), Порядком надання вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 року № 489 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 489).

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Повноваження сільських, селищних, міських рад у сфері земельних правовідносин визначено статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в України», згідно якої питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Статтями 17 та 18 Закону України «Про основи містобудування» передбачено, що містобудівна документація регулює планування, забудову та інше використання територій, є основою для вирішення питань раціонального використання територій, вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій; вирішення питань вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про основи містобудування» при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені, крім іншого, розробка містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил; розміщення і будівництво об'єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об'єктів тощо.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов'язковим для всіх суб'єктів містобудівної діяльності. Їх отримання є обов'язковою умовою для здійснення забудови території.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2018 року у справі № 445/765/16-а.

Відповідно до пункту 11 Порядку№ 489 замовник, що має намір забудови належної йому на праві власності або користування земельної ділянки, або особа, щодо якої прийнято рішення про передачу (надання) земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності в порядку, визначеному земельним законодавством, або уповноважена ними особа (далі - заявник) звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування із заявою (клопотанням) щодо наміру забудови земельної ділянки, в якій зазначаються призначення будівлі, споруди та орієнтовні характеристики забудови.

Згідно з положеннями пункту 12 Порядку № 489 у разі розташування земельної ділянки в межах населеного пункту та за наявності місцевих правил забудови виконавчий орган сільської, селищної, міської ради визначає протягом десяти днів з дати реєстрації заяви (клопотання) відповідність наміру забудови земельної ділянки місцевим правилам забудови населеного пункту, містобудівній документації. Якщо зазначений у заяві (клопотанні) намір належить до переважного чи допустимих видів забудови території, орган місцевого самоврядування надає у двотижневий строк з дня реєстрації заяви (клопотання) заявникові містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, встановлені місцевими правилами забудови населеного пункту.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Крюківщинською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області розглянуто заяву ОСОБА_4 про надання дозволу на виготовлення містобудівних умов та обмежень.

За наслідками розгляду вказаної заяви на пленарному засіданні рішеннями виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 3/25 та № 3/26 від 28 січня 2011 року надано дозвіл на виготовлення містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки щодо проектування об'єктів нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту будівель і споруд та комплексного благоустрою територій за вказаними адресами.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що рішення відповідача про надання дозволу на виготовлення містобудівних умов та обмежень прийнято у межах повноважень та у встановленому законом порядку.

Відповідно до статті 14 Закону України «Про основи містобудування» до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать, зокрема:

встановлення в межах своїх повноважень на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність;

надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами;

забезпечення в установленому законодавством порядку розробки і подання на затвердження відповідних рад місцевих містобудівних програм, генеральних планів, детальних планів, планів червоних ліній, місцевих правил забудови населених пунктів.

Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради наділений повноваженнями, зокрема, щодо надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, на виконання рішення Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області на замовлення ОСОБА_4 розроблено містобудівні умови та обмеження, які у подальшому затверджені рішеннями виконавчого комітету Крюківщинської сільської ради від 28 січня 2011 року.

З огляду на встановлені обставини справи, суди попередніх інстанцій дійшли до обґрунтованого висновку, що відповідач при здійсненні оскаржуваних дій та прийнятті спірних рішень діяв у межах повноважень та у встановленому законом порядку, відтак, відсутні підстави для визнання їх протиправними та скасування.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 07 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко