Справа № 361/7151/16-а
Суддя: Анцупова Т.О.
Дата ухвалення: 2018-10-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 жовтня 2018 року

м. Київ

справа № 361/7151/16-а

адміністративне провадження № К/9901/44921/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 361/7151/16-а

за позовом ОСОБА_2 до Броварської міської ради Київської області про визнання незаконною бездіяльність,

за касаційною скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Броварського міськрайонного суду Київської області (суддя Селезньова Т. В.) від 04 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду (у складі суддів: Чаку Є. В., Файдюка В. В., Мєзєнцева Є. І.) від 14 червня 2017 року, встановив:

І. РУХ СПРАВИ

1. У грудні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Броварської міської ради Київської області, в якому просив:

- визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо не розгляду в місячний строк, встановленого ст. 118 Земельного кодексу України, клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовно площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах міста Бровари Київської області, зазначеної на графічному матеріалі, доданому до клопотання № 4, зареєстрованого у Броварській міській раді Київської області за вх. № 11-16-3/1485 від 09 березня 2016 року;

- вирішити питання щодо розподілу судових витрат за наслідками розгляду цього позову шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Броварської міської ради на користь позивача судових витрат на правову допомогу 4640 грн. та судового збору 551,21 грн.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що 09 березня 2016 року він в порядку ст. 118 ЗК України звернувся до відповідача з декількома клопотаннями, в тому числі і з клопотанням № 4 про надання дозволу на розроблення проекту відводу землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовно площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах міста Бровари Київської області, конкретно зазначеної на графічному матеріалі, доданому до клопотання № 4, але відповідач, в порушення вимог ст. 118 ЗК України, не розглянув його клопотання в місячний строк; тому вказаною бездіяльністю порушено право позивача на своєчасний розгляд клопотання, і таку бездіяльність (протягом встановленого законом місячного строку) просить визнати незаконною.

3. Ухвалою Броварського міськрайонного суду Київської області від 04 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, позовну заяву залишено без розгляду на підставі ст. 99, 100 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції до 15 грудня 2017 року) у зв'язку з пропуском строку звернення до суду.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_2 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Броварський міськрайонний суд Київської області своєю ухвалою від 04 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року, направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду; вирішити питання щодо розподілу судових витрат, понесених під час розгляду по суті апеляційної скарги, шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Броварської міської ради Київської області на його користь документально підтверджених судових витрат на правову допомогу, які складають 1280 грн. та судовий збір у розмірі 1600 грн.; вирішити питання щодо розподілу судових витрат за наслідками розгляду по суті цієї касаційної скарги, шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Броварської міської ради Київської області на його користь документально підтверджених судових витрат на правову допомогу, які складають 1280 грн.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

6. 21 серпня 2018 року до Вищого адміністративного суду України надійшло заперечення, в якому відповідач просить відмовити в задоволенні позовних вимог повністю.

7. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалась.

8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.

Відповідно до п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» зазначеного закону зміни до Кодексу адміністративного судочинства України вводяться в дію з урахуванням певних особливостей. Зокрема, у пп. 4 передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчився до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

9. 22 березня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Броварського міськрайонного суду Київської області від 04 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року у справі № 361/7151/16-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

10. Ухвалою Верховного Суду від 22 жовтня 2018 року справу прийнято до провадження та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження на 24 жовтня 2018 року.

11. Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року розгляд справи відкладено на 26 жовтня 2018 року.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Судами попередніх інстанцій установлено, що 09 березня 2016 року ОСОБА_2 в порядку ст. 118 ЗК України звернувся до Броварської міської ради з клопотанням за № 11-16-3/1485 про надання дозволу на розроблення проекту відводу землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовно площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах міста Бровари Київської області, конкретно зазначеної на графічному матеріалі, доданому до клопотання.

13. 18 квітня 2016 року позивачем до відповідача поданий запит на отримання публічної інформації, а саме копії клопотання від 09 березня 2016 року № 16-3/1485 з додатками.

14. Рекомендованим листом від 22 квітня 2016 оку № 04-01/217 відповідачем позивачу направлено відповідь, де зазначено, що рішення щодо розгляду його клопотання відсутнє.

15. 07 червня 2016 року Броварською міською радо прийнято рішення № 218-15-07, яким відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовно площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в межах міста Бровари, в зв'язку тим, що земельна ділянка, зазначена на графічному матеріалі доданому до клопотання від 09 березня 2016 року № 11-16-3/1485, знаходиться в користуванні ДП «Радіопередавальний центр» - землі державної власності.

16. Вважаючи, що відповідач своєю бездіяльністю щодо не розгляду його клопотання в місячний строк порушив його право на своєчасний розгляд клопотання, звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що позивачем пропущено шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, встановлений ст. 99 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року), а наведені причини його пропуску визнані неповажними.

18. Суди виходили з того, що встановлений ст. 118 ЗК України конкретний строк, протягом якого відповідач зобов'язаний вчинити певну дію (у даному випадку розглянути клопотання) - 1 місяць, тобто кінцевою визначеною законом датою виконання певної дії є тридцятий (або тридцять перший) день з дня надходження клопотання, виходячи з дати вихідної реєстрації. Для даного випадку визначений законом відповідачу строк для вчинення дії закінчувався 10 квітня 2016 року.

19. Отже, станом на 10 квітня 2016 року позивач вже знав та/або повинен був дізнатися (і мав для того всі можливості), що його клопотання протягом одного місяця з дня подання до міської ради не розглянуте і радою за його зверненням протягом вказаного троку не прийняте одне з двох рішень (про надання згоди чи про відмову). Саме з цієї дати слід рахувати строк звернення до суду з тим позовом, з яким позивач звернувся у даній справі: про визнання незаконною бездіяльності щодо не розгляду клопотання протягом місяця з дня звернення.

20. Суди попередніх інстанцій врахували, що позивач не заявив вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо не розгляду його клопотання після спливу вказаного місячного строку, а тому зазначили про відсутність підстав для того, щоб вказаний строк звернення до суду саме з даними конкретними позовними вимогами, обліковувати з дати прийняття відповідачем негативного рішення за клопотанням позивача (07 червня 2016 року). У разі незгоди позивача з прийнятим міською радою рішенням він мав право його оскаржити у встановлений законом строк. Тобто для позивача з дати прийняття рішення виникали інші підстави для захисту прав, які він вважав порушеними, але вони поза межами розгляду даного позову.

21. Крім того, суди зазначили, що чергова сесія міської ради була призначена на 21 квітня 2016 року та на даній сесії клопотання позивача не розглядалося. Тобто, принаймні, разом з даним фактом позивачу однозначно стало відомо про пропущення відповідачем встановленого ст. 118 ЗК України місячного строку розгляду його клопотання і прийняття по ньому рішення. З даної дати так само позивач строк звернення до суду пропустив.

22. Враховуючи викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що строк звернення до суду з даним позовом (з даними конкретними вимогами) для позивача закінчився 10 жовтня 2016 року, проте до суду з даним позовом позивач звернувся 13 грудня 2016 року, тобто з пропуском строку для звернення до суду з позовною заявою.

23. Судами попередніх інстанцій відхилені посилання представника позивача на те, що позивач раніше даний позов не подавав, оскільки чекав позитивного розгляду його клопотання, і даний позов вирішив подати лише після того і у зв'язку з тим, що рішення було прийняте не на його користь, оскільки дані обставини не доказують наявності у позивача поважної причини (поважних причин) не подавати такий позов після закінчення місячного строку, встановленого для розгляду його клопотання. Інших поважних причин пропуску позивачем строку звернення до суду саме з даним конкретним позовом, судами не встановлено.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що

- відповідач, вчиняючи бездіяльність від 09 березня 2016 року і до 07 червня 2016 року, тобто до моменту внесення клопотання позивача на розгляд сесії Броварської міської ради, вчиняла протягом майже трьох календарних місяців подовжувану в часі протиправну триваючу бездіяльність, щодо якої не можуть застосуватися процесуальні строки для звернення до суду, встановлені ч. 2 ст. 99 КАС України, оскільки таке суперечить усталеній практиці Європейського Суду з прав людини і кваліфікується «як наявна ситуація, що триває, де шестимісячний строк починається з дати припинення такої ситуації» (рішення ЄСПЛ В.and D v.the United Kingdom, №9303/81, Рішення Комісії від 13 жовтня 1986 року, D.R.49, ст. 44). Такі твердження підтверджуються і правовими позиціями Конституційного Суду України та Верховного Суду України;

- судами попередніх інстанцій повністю проігноровані прецедентні правові позиції Європейського Суду з прав людини, правові висновки Конституційного Суду України щодо визначення та кваліфікації поняття «бездіяльність як триваюче явище», не врахували наведені представником позивача у судових засіданнях суду першої та апеляційної інстанцій усні та письмові пояснення щодо наявної судової практики та правових висновків Верховного Суду України, та залишаючи позов без розгляду фактично відмовили у доступі позивачу до справедливого правосуддя.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить з наступного.

26. Із адміністративного позову ОСОБА_2 слідує, що предметом судового розгляду у даній справі є визнання незаконною бездіяльності Броварської міської ради щодо не розгляду в місячний строк, встановлений ст. 118 ЗК України, його клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

27. Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

28. Відповідно ч. 1 ст. 99 КАС України (в редакції, яка діяла на час прийняття оскаржуваних рішень), адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. У відповідності до ч. 2 ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Адміністративний позов може бути подано у межах строку звернення до адміністративного суду визначеного цим Кодексом або іншими законами, який обчислюється з моменту коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав свобод чи інтересів.

29. Згідно з ч. 1 ст. 100 КАС України (в редакції, яка діяла на час прийняття оскаржуваних рішень) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

30. Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 155 КАС України (в редакції, яка діяла на час прийняття оскаржуваних рішень) суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до адміністративного суду і суд не знайшов підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.

31. Колегія суддів звертає увагу, що дотримання строку звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Вона дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням і можливості регулярно погрожувати зверненням до суду, сприяє стабільності діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах.

32. Колегія суддів також звертає увагу, що поважними причинами пропуску строку звернення до суду можуть бути визнані ті обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов'язані з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

33. Як зазначено у рішенні Європейського суду з прав людини в справі «Пономарьов проти України» (№3236/03 від 03 квітня 2008 року, §41) «…Суд визнає, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави».

34. Згідно ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

35. Представник позивача в обґрунтування поважності пропущеного шестимісячного строку звернення з позовом до адміністративного суду зазначав, що шестимісячний строк звернення до суду з цим адміністративним позовом обчислюється з 08 червня 2016 року, тобто з наступного дня після прийняття Броварською міською радою рішення від 07 червня 2016 року № 218-15-07 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою», пп. 1.76 п. 1 якого позивачу ОСОБА_2 відмовлено у задоволенні клопотання № 11-16-3/1485 від 09 березня 2016 року. Даний адміністративний позов поданий у встановлений ст. 99 КАС України шестимісячний строк з моменту припинення бездіяльності відповідача Броварської міської ради, що ґрунтується на судовій практиці Європейського Суду з прав людини.

36. Як свідчать матеріали справи, Броварською міською радою розглядалося клопотання позивача від 09 березня 2016 року № 11-16-3/1485 та листами від 14 квітня 2016 року № 1-18/563, від 22 квітня 2016 року № 04-01/217 та від 10 травня 2016 року № 1-18/681 позивача було повідомлено про хід розгляду його клопотання та винесення даного клопотання на розгляд сесії Броварської міської ради.

37. Отже, з дня отримання листа відповідача від 14 квітня 2016 року ОСОБА_2 повинен був дізнатися про те, що його клопотання на розгляд сесії Броварської міської ради не виносилося та не розглянуто у встановлений законом місячний строк.

38. Враховуючи вимоги касаційної скарги, вирішальним питанням у цій справі є встановлення дня коли позивач дізнався або мав дізнатися про порушення своїх прав.

Проте, ані судом першої ані судом апеляційної інстанцій не встановлено дату отримання позивачем листа від 14 квітня 2016 року з метою встановлення точної дати, коли позивач дізнався, що його клопотання від 09 березня 2016 року № 11-16-3/1485 не було розглянуто у місячний строк.

39. Отже, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що початок перебігу строку звернення до суду з позовом щодо визнання бездіяльності відповідача незаконною має обчислюватися з 10 квітня 2016 року є передчасними.

40. За змістом ч. 1, 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

41. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

42. Отже, під час нового розгляду судам слід врахувати вищенаведене та прийняти законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

43. За таких обставин справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст. 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Ухвалу Броварського міськрайонного суду Київської області від 04 квітня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2017 року у справі № 361/7151/16-а скасувати.

Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Суддя В. М. Кравчук

Суддя О. П. Стародуб