Справа № П/811/107/17
Суддя: Р.І. Брегей
Дата ухвалення: 2018-11-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 листопада 2018 року справа № П/811/107/17

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Брегея Р.І., розглянувши в м.Кропивницький в порядку загального позовного провадження (в письмовому провадженні) адміністративний позов приватного підприємства «Сервіскуб» (далі Підприємство) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі Інспекція) про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И В:

Підприємство звернулося до суду з заявою до Інспекції про визнання протиправною та скасування постанови від 13 січня 2017 року про накладення штрафу в сумі 144000 грн.

У судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги заяви.

Пояснив, що Інспекція не мала повноважень на проведення перевірки, оскільки вони делеговані органу місцевого самоврядування.

Звертав увагу, що перевірка проведена й за відсутності наказу про її призначення.

Зазначив, що про час і місце проведення перевірки не сповіщалось Підприємство як організація, котра виготовила проект будівництва та будувала.

Разом з тим, пояснив, що виготовлення проектної документації не потребувало надання замовником містобудівних умов та їх обмежень, оскільки будівництво (реконструкція) відбулось без зміни геометричних параметрів обєкту нерухомості.

Представник Інспекції заперечив щодо задоволення позову, подавши відзив на нього (а.с.146-148).

Стверджує, що на час проведення перевірки і накладення штрафу Інспекції належали владні повноваження стосовно вчинення таких дій та прийняття рішень.

Пояснив, що до 01 січня 2017 року проведення позапланових перевірок не потребувало прийняття відповідного наказу.

Зазначив, що перед будівництвом (реконструкцією) котельні у замовника (ПАТ Кіровоградська швейна фабрика «Зорянка» (далі Товариство)) виник обовязок отримати містобудівні умови та обмеження для надання їх Підприємству, а останнє не могло виготовити проектну документацію без них.

Ухвалою суду від 05 жовтня 2018 року прийнято рішення про завершення розгляду справи в порядку письмового провадження (а.с.220).

Суд, вислухавши пояснення представників сторін, допитавши експерта, дослідивши матеріали справи, зробив висновок про задоволення позову з таких підстав.

Встановлені судом обставини і факти, що стали підставами звернення.

Так, 16 грудня 2016 року до Управління Інспекції у Кіровоградській області (далі Управління), яке є територіальним підрозділом відповідача, надійшла декларація Товариства про початок виконання будівельних робіт за адресою: вул.Є.Маланюка,2 м.Кропивницький (а.с.49-53).

У декларації зазначалось, що проектна документація будівництва виготовлена Підприємством.

Декларація зареєстрована 19 грудня 2016 року (а.с.49-53).

26 грудня 2016 року керівник Управління видав направлення на проведення позапланової перевірки обєкта будівництва (а.с.149).

У направленні зазначено, що позапланова перевірка проводиться на підставі наказу Інспекції від 08 вересня 2015 року №976.

Цим наказом встановлено, що керівникам територіальних підрозділів Інспекції надано право направляти інспекторів на проведення планових та позапланових перевірок, а також підписувати направлення (а.с.196).

Підприємство повідомило, що його ніхто не сповіщав про час і місце проведення перевірки.

Цього не заперечував і представник відповідача.

Перевірка проведена 30 грудня 2016 року в присутності представника замовника будівництва Товариства (а.с.13-14).

У акті перевірки зазначено порушення, яке допустило Підприємство.

Ним є виготовлення проектної документації без отримання містобудівних умов і обмежень.

03 січня 2017 року Управління склало протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності стосовно Підприємства, в якому зазначено час і місце його розгляду (а.с.15).

У протоколі вказано, що позивач порушив приписи частини 1 статті 29 та частини 1 статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон), а також припис пункту 4.3 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації будівництва».

03 січня 2017 року головний інспектор будівельного нагляду Управління прийняв і припис щодо Підприємства (а.с.16).

Управління сповістило Підприємство про час і місце розгляду протоколу, направивши відповідне повідомлення разом з приписом рекомендованим листом (а.с.203).

У позові Підприємство не зазначало про несповіщення про час та місце розгляду протоколу.

Водночас, разом з позовом подало копію протоколу і припису.

03 лютого 2017 року Підприємство зверталось до Управління з проханням продовжити термін усунення порушення припису (а.с.188).

13 січня 2017 року головний інспектор будівельного нагляду Управління прийняв постанову, якою наклав на Підприємство штраф у сумі 144000 грн. на підставі приписів частини 1 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі Закон 2) (а.с.12).

Копію постанови позивач отримав 19 січня 2017 року, а звернувся до суду з позовом 25 числа того ж місяця і року (а.с.4-8, 215).

За повідомленням виконавчого комітету міської ради м.Кропивницького до органу місцевого самоврядування перейшли повноваження з державного архітектурного будівельного контролю з 11 лютого 2017 року (а.с.224-226).

Згідно висновку будівельно-технічної експертизи від 22 вересня 2017 року Підприємство не порушило вимог законодавства під час виготовлення проектної документації (а.с.130-133).

У судовому засіданні експерт Корольов В.С. підтвердив свій висновок.

Юридична оцінка, встановлених судом, обставин і фактів справи.

Перш за все, приписами пункту 9-1 Прикінцевих положень Закону встановлено, що:

1) на період до утворення (визначення) місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування органів державного архітектурно-будівельного контролю повноваження, визначені цим Законом, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду;

2) органи державного архітектурно-будівельного контролю утворюються (визначаються) Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування виходячи з можливостей та потреб відповідних територій;

3) органи державного архітектурно-будівельного контролю діють на підставі примірного положення про них, затвердженого Кабінетом Міністрів України відповідно до цього закону;

4) за зверненням відповідного органу місцевого самоврядування до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, створюється спільна комісія з передачі відповідної документації та вирішення питань, повязаних з утворенням та функціонуванням органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю починає здійснювати повноваження, визначені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства», на наступний день після затвердження акта спільної комісії.

Інспекція і міська рада м.Кропивницького затвердили такий акт 10 лютого 2017 року.

Отже, Управління провело перевірку і прийняло рішення про накладення штрафу в межах компетенції щодо будівельного контролю на території м.Кропивницький, яка йому належала до 10 лютого 2017 року.

Судом встановлено, що відповідач сповістив Підприємство про час і місце розгляду протоколу стосовно правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Вирішуючи позов, у суду виник обов'язок перевірити наявність правових підстав проведення перевірки, оскільки Підприємство на цьому акцентувало увагу.

Для цього треба ознайомитись з наказом про її призначення та дослідити на предмет законності.

На час призначення і проведення перевірки на діяльність відповідача не поширювали дію приписи Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Проводячи перевірку, Управління керувалось положеннями Порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю (далі Порядок) (в редакції на час виникнення спірних правовідносин), який затверджено постановою Уряду України від 23 травня 2011 року №553.

Цим нормативно-правовим актом передбачено можливість проведення позапланової перевірки.

Водночас, Порядок не містить норми, яка б прямо зазначала, що за наявності підстав приймається письмове рішення про проведення позапланової перевірки.

Однак, судом зроблено висновок про обов'язковість прийняття такого рішення, провівши системний аналіз діючого законодавства, яким у своїй діяльності керувались Інспекція та Управління.

Так, за загальним правилом воля суб'єкта владних повноважень реалізується шляхом прийняття рішень його керівником.

Пунктом 7 Порядку визначено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Планова перевірка визначається відповідним планом проведення, який затверджується керівником (пункт 6 Порядку).

Таким чином, планова перевірка проводиться на підставі письмового рішення керівника.

Пунктом 15 Порядку встановлено, що форма актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджується Мінрегіоном.

Наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства від 15 травня 2012 року №240 затверджено форму актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Зокрема, затверджено форму направлення на проведення позапланової перевірки (додаток №9).

У направленні в обов'язковому порядку вказується, на підставі якого наказу (розпорядження) проводиться перевірка.

Разом з тим, зазначається і підстава прийняття такого рішення.

За загальним правилом підстава прийняття рішення передує останньому.

Однак, у направленні на перевірку це навпаки (наказ, який у ньому зазначено, передує виникненню підстави його прийняття).

Наказ прийнято 08 вересня 2015 року, а можливість перевірити відомості у декларації про початок виконання будівельних робіт, що стало підставою призначення перевірки, зявилась лише після її подання.

Товариство подало декларацію 16 грудня 2016 року.

Отже, цим наказом не могла призначатись перевірка, наслідки якої оскаржує Підприємство.

Вказаним наказом Інспекції надавалось право керівникам територіальних підрозділів лише підписувати направлення на проведення перевірки і направляти інспекторів.

Таким чином, керівник Управління не наділений повноваженнями на прийняття рішень про проведення позапланової перевірки.

Це право належить виключно керівнику Інспекції, який його нікому не делегував.

Водночас, суд зазначає і наступне.

Пунктом 7 Порядку встановлено, що строк проведення позапланової перевірки може бути продовжений за письмовим рішенням керівника.

Рішення про продовження строку проведення перевірки є похідним від рішення про її призначення.

А тому, рішення про призначення позапланової перевірки приймається також у письмовій формі (акт індивідуальної дії).

Постановою Уряду України від 19 серпня 2015 року №698 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (далі Порядок 2) (в редакції на час виникнення спірних правовідносин), яким у своїй діяльності керувались Інспекція і Управління.

Пунктом 16 Порядку 2 встановлено, що позапланова перевірка проводиться на підставі наказу Інспекції.

Підсумовуючи, суд зробив висновок, що позапланову перевірку Управління провело за відсутності відповідного наказу керівника Інспекції.

Такі дії Управління є протиправними.

Підприємство є субєктом містобудівної діяльності.

Суд вбачає це з аналізу приписів частини 1 статті 2 Закону 2.

Цією нормою права встановлено, що суб'єкти містобудування, які здійснюють проектування об'єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження класу наслідків (відповідальності) об'єкта будівництва.

Приписами пункту 9 Порядку встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Такими субєктами є замовник будівництва і підрядна організація.

Згідно змісту декларації про початок виконання будівельних робіт Підприємство виготовило проектну документацію та є і підрядником.

Отже, в Управління виник обовязок сповістити Підприємство про час та місце проведення позапланової перевірки.

Такого обовязку Управління не дотрималось, що визнав у судовому засіданні представник Інспекції.

Разом з тим, суд вважає за необхідне нагадати про існування правового висновку Верховного Суду України, який міститься у постанові від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14.

Цей висновок повинен враховуватись іншими судами загальної юрисдикції відповідно до припису частини 5 статті 242 КАС України, обираючи і застосовуючи норми права до спірних правовідносин.

Висновок Верховного Суду України: аналізованими нормами ПК, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема документальних позапланових невиїзних. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З наказом про перевірку, відомостями про дату її початку та місце проведення платник має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог підпункту 78.1.1 пункту 78.1 статті 78 та пункту 79.2 статті 79 ПК призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

Таким чином, перевірка контролюючого органу на підставі незаконного наказу не породжує правових наслідків.

Отже, і перевірка за відсутності наказу про її призначення також не породжує жодного правового наслідку, окрім вирішення питання про притягнення до відповідальності службових осіб контролюючих органів.

Порушення порядку призначення і проведення перевірки є безумовною підставою скасування рішення суб'єкта владних повноважень, яке прийнято за її наслідками.

Це ж позбавляє суд обов'язку досліджувати оскаржену постанову на предмет відповідності закону.

Таке дослідження можливе лише під час розгляду позову щодо оскарження рішень, які прийняті за наслідками позапланової перевірки, правовою підставою проведення якої є наказ Інспекції про її призначення.

Водночас, суд зазначає, що згідно висновку будівельно-технічної експертизи від 22 вересня 2017 року Підприємство не порушило вимог законодавства під час виготовлення проектної документації (а.с.130-133).

У судовому засіданні експерт Корольов В.С. підтвердив свій висновок.

Підсумовуючи, суд зробив висновок, що постанова про накладення штрафу є протиправною та її належить скасувати відповідно до приписів пунктів 1 частини 2 статті 2 КАС України, оскільки прийнята не на підставі, у спосіб, що визначений законами України.

А тому, позов належить задовільнити.

Судові витрати у справі складаються з судового збору у сумі 2160 грн.

Суд розподіляє судові витрати відповідно до приписів статті 139 КАС України.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.139, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов задовільнити.

Визнати протиправною та скасувати постанову Управління державної архітектурно будівельної інспекції у Кіровоградській області від 13 січня 2017 року про накладення на приватне підприємство «Сервіскуб» штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 144000 грн.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно будівельної інспекції України на користь приватного підприємства «Сервіскуб» судові витрати в сумі 2160 грн.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Третього апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає Дніпропетровську, Запорізьку та Кіровоградську області, протягом тридцяти днів з дня його складення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду Р.І. Брегей