Справа № 814/3024/17
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2018-11-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 листопада 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/3024/17

Категорія: 2 Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т. О.

Пятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Коваля М.П.,

суддів Димерлія О.О.,

ОСОБА_1,

за участю: секретар судового засідання Ніцевич О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду, яке прийнято 29 травня 2018 року у складі суду судді: Гордієнко Т.О. в місті Миколаїв по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Миколаївської міської ради про визнання та скасування рішення від 21.12.2017 року №32/2 про внесення змін до рішення від 22.12.20016 року №13/3,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовними вимогами до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Миколаївської міської ради від 21.12.2017 року №32/2 «Про внесення змін до рішення міської ради від 22.12.2016 №13/3 «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Миколаївської міської ради».

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 травня 2018 року у задоволенні заявленого позову відмовлено.

Не погоджуючись із постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить її задовольнити та скасувати рішення суду першої інстанції з прийняттям по справі нового рішення про задоволення вимог, наголошуючи на порушенні судом першої інстанції, зокрема, норм процесуального, невідповідності висновків суду обставинам справи.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що відповідачем було порушено процедуру прийняття рішення Миколаївської міської ради від 21.12.2017 року №32/2 «Про внесення змін до рішення міської ради від 22.12.2016 №13/3 «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Миколаївської міської ради». Не виконавши обовязок оприлюднення проекту рішення за 20 робочих днів до дати його розгляду відповідно до ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування», відповідач порушив право позивача на доступ до публічної інформації.

Відзив (заперечення) на апеляційну скаргу відповідачем не надано.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 21.12.2017 на першому пленарному засіданні 32-ої сесії Миколаївської міської ради VII скликання прийнято рішення від 21.12.2017 №32/2 «Про внесення змін до рішення міської ради від 22.12.2016 №13/3 «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Миколаївської міської ради», яким міська рада внесла зміни до персонального складу виконавчого комітету Миколаївської міської ради, затвердженого рішенням міської ради від 22.12.2016 №13/3 «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Миколаївської міської ради». Пунктом 2 рішення від 21.12.2017 №32/2 визнано таким, що втратило чинності рішення міської ради від 23.02.2017 №16/29.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства).

У пункті 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.

Згідно ч. 2 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Законом України від 15.07.97 №452/97-ВР, органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

У відповідності до ст. 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Згідно ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно приписів ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

В п. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 (справа про скасування органів місцевого самоврядування) зазначено, що проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Водночас, згідно положень Кодексу адміністративного судочинства, акти (рішення) суб'єктів владних повноважень поділяються на нормативно правові та індивідуальні акти.

У відповідності до п. п. 18, 19 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) субєкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) субєкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване позивачем рішення міської ради містить в собі конкретні приписи, звернені до окремих осіб, стосується прав та інтересів визначених в акті осіб, застосовувався одноразово і після реалізації вичерпує свою дію. Дане рішення не направлено на встановлення, зміну, припинення (скасування) загальних правил регулювання однотипних відносин, не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування у відносинах широкого кола осіб.

Крім того, в позовній заяві позивач також погоджується з тим, що оскаржуване рішення не є нормативно правовим актом.

На підставі наведеного у сукупності, колегія суддів приходить до висновку що, рішення міської ради від 21.12.2017 №32/2 є ненормативним актом індивідуальної дії, у звязку з чим не стосуються прав, свобод та інтересів позивача; ОСОБА_2 не визначений в тексті даного рішення, не є субєктом правовідносин, в яких застосовується це рішення. Виходячи з прямої норми п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, рішення міської ради від 21.12.2017 №32/2 стосується виключно осіб, що визначені в даному акті, у звязку з чим і оскаржити дане рішення мають право тільки особи, які визначені в ньому. Отже, права позивача не порушуються і не можуть бути порушені оскаржуваним рішенням міської ради, рішення не стосується його безпосередньо, що свідчить про неналежність позивача та безпідставність заявлення відповідних позовних вимог. Розгляд заявлених позивачем позовних вимог та здійснення відповідного адміністративного судочинства не відповідає визначеному завданню та направлено на досягнення мети адміністративного судочинства.

Щодо доводів позивача, що проект рішення не було оприлюднене за 20 робочих днів до дати його розгляду, колегія суддів не може погодитись, виходячи з наступного.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень врегульовано Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Згідно ст. 1 України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображень задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визнане цим Законом.

Рішення міської ради, що оскаржується позивачем, в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» є самою публічною інформацією, тобто відображеною та задокументованою будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформацією, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством.

Згідно ч. 1 ст. 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Відтак колегія суддів наголошує, згідно положень вказаної статті Закону предметом оскарження могли б бути дії чи бездіяльність розпорядника інформації щодо поводження з публічною інформацією (рішенням міської ради) щодо виконання обовязку, зазначеного в ч. 3 ст. 15 Закону, а не сама публічна інформація (рішення міської ради).

Рішення міської ради як субєкта владних повноважень не можна ототожнювати рішенням розпорядника інформації, що може бути оскаржене у відповідності до ч. 1 ст. 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Таке рішення розпорядника інформації за своєю суттю повинно врегульовувати поводження з відповідним обєктом регулювання - публічною інформацією.

Крім того, вказані доводи відповідача також підтверджуються ч. 2 ст. 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації», де наведений перелік того, що може бути оскаржено позивачем.

Пункт 6 вказаної частини ст. 23 Закону прямо визначає предмет оскарження у разі порушення розпорядником ч. 3 ст. 15 Закону, а саме: невиконанні розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону.

Частина 2 ст. 23 Закону не передбачає право оскаржувати на підставі недотримання вимог ч. 3 ст. 15 Закону саму публічну інформацію, яка була створена в процесі виконання субєктом владних повноважень своїх обовязків (в даному випадку - рішення міської ради від 21.12.2017 №32/2).

При цьому, слід враховувати, що рішенням міської ради, що оскаржується позивачем, жодним чином не встановлює та не змінює порядку поводження міської ради як розпорядника інформації з публічною інформацію, не обмежує та не порушує права позивача на правову державу та законність дій органу місцевого самоврядування, право на доступ до публічної інформації, інших будь-яких прав позивача, визначених Конституцією України та Законами України.

Отже колегія суддів дійшла висновку, що позивачем заявлено невірний спосіб захисту, який може застосовуватись у випадку порушення приписів ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

В поданій апеляційній скарзі апелянт зазначає, що суд першої інстанції не дав належну оцінку порушенням відповідачем вимог чинного законодавства щодо: не оприлюднення проекту рішення у строк, визначений законом та прав позивача на доступ до публічної інформації, забезпечення якого гарантовано в п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» через обовязок розпорядників інформації оприлюднювати інформацію.

Водночас, апелянт не зазначає, в чому саме порушення його прав та інтересів з боку відповідача.

Апелянт не наводить аргументів протиправності змісту оспорюваного рішення, а лише наводить аргументи порушення процедури оприлюднення проекту рішення.

Разом з тим, апелянт вказує на те, що порушення процедури прийняття рішення органом місцевого самоврядування є безумовною підставою для його скасування.

Проте, колегія суддів не погоджується з такими доводами апелянта.

Колегія суддів вказує на те, що будь-яке формальне порушення суб'єктом владних повноважень процедури в процесі ухвалення компетентних рішень не є безумовною підставою для скасування таких рішень.

Лише у тому випадку, коли порушення процедури призвело до неправильного вирішення справи, а також до порушення прав особи, стосовно якої застосовується це рішення, суд може скасувати таке рішення суб'єкта владних повноважень.

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_2.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду, яке прийнято 29 травня 2018 року залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 травня 2018 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Миколаївської міської ради про визнання та скасування рішення від 21.12.2017 року №32/2 про внесення змін до рішення від 22.12.20016 року №13/3 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М.П. Коваль

Суддя: О.О. Димерлій

Суддя: К.В. Кравченко