Справа № 810/2500/16
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-10-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 жовтня 2018 року

Київ

справа №810/2500/16

адміністративне провадження №К/9901/38870/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Погребської сільської ради Броварського району Київської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, Національного агентства з питань запобігання корупції, та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Київської області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року у складі головуючого судді Дудіна С.О., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року у складі колегії суддів: Безименної Н.В., Аліменка В.О., Кучми А.Ю.

В С Т А Н О В И В :

У серпні 2016 року керівник Броварської місцевої прокуратури Київської області звернувся в Київський окружний адміністративний суд з позовом до Погребської сільської ради Броварського району Київської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, Національного агентства з питань запобігання корупції, та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, ОСОБА_2, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Погребської сільської ради Броварського району Київської області від 24 вересня 2015 року № 2249-49-VI "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність".

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив те, що спірним рішенням Погребської сільської ради Броварського району Київської області № 2249-49-VI від 24 вересня 2015 року депутату цієї ради ОСОБА_2 було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,02850 га для ведення особистого селянського господарства, що прилягає до земельної ділянки, яка знаходиться у його власності та розташована за адресою: вул. Козацька, с. Погреби, Броварського району Київської області, проте ОСОБА_2 не повідомив сесію перед голосування за оспорюване рішення про наявність відповідного конфлікту інтересів, чим порушив вимоги статей 28 та 35 Закону України "Про запобігання корупції" та статті 59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Позивач зазначив про те, що наявність у ОСОБА_2 конфлікту інтересів під час прийняття оспорюваного рішення була встановлена постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 травня 2016 у справі № 361/2012/2016, якою вказану особу було притягнуто до адміністративної відповідальності.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з чим погодився апеляційний суд, виходив з того, що під час голосування за прийняття рішення Погребської сільської ради Броварського району Київської області № 2249-49-VI від 24 вересня 2015 голос третьої особи - ОСОБА_2 не був вирішальним та не вплинув на правомірність прийняття цього рішення, а також з того, що корупційним законодавством не передбачено необхідності безумовного скасування рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого за наявності конфлікту інтересів.

Не погоджуючись з постановою Київського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, перший заступник прокурора Київської області звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанції не надали належної оцінки тому, що рішенням суду у іншій справі встановлено факт вчинення ОСОБА_2 корупційного правопорушення, а тому, під час прийняття оскаржуваного рішення на сесії Погребської сільської ради Броварського району Київської області у ОСОБА_2, як і у інших депутатів ради, був наявний реальний конфлікт інтересів, у зв'язку з чим рішення сільської ради прийнято з грубим порушенням вимог корупційного законодавства та підлягає скасуванню.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те що, ОСОБА_3, як житель села Погреби, звернувся до Погребської сільської ради з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, до якої додав пакет необхідних документів.

Рішенням Погребської сільської ради Броварського району Київської області від 24 вересня 2015 року № 2249-49-VI надано дозвіл громадянину ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 0,02850 га для ведення особистого селянського господарства, що прилягає до земельної ділянки, яка знаходиться у його власності та розташована за адресою вул. Козацька, сю Погреби Броварського району Київської області.

Рішенням Погребської сільської ради Броварського району Київської області 31 лютого 2016 року № 273-8-VII підтверджено рішення сесії Погребської сільської ради Броварського району Київської області від 24 вересня 2015 року № 2249-49-VI.

Постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 травня 2016 року у справі № 361/2012/2016 ОСОБА_2 визнано винуватим у вчиненні адміністративних правопорушень, передбачених частиною першою статті 172-7 КУпАП та частиною другою статті 172-7 КУпАП, а саме в тому, що 24 вересня 2015 ОСОБА_2, як депутат Погребської сільської ради шостого скликання, не повідомив у встановлених законом випадках та порядку про наявність реального конфлікту інтересів під час розгляду рішення на 49 сесії Погребської сільської ради про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у його власність, наявність чого могло вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішення та вчинив дії в умовах реального конфлікту інтересів, а саме голосував під час вищенаведеного засідання за прийняття оскаржуваного рішення.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Згідно із частинами першою та другою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

З огляду на вимоги вищевказаних норм чинного законодавства, судами попередніх інстанцій вірно встановлено те, що ОСОБА_2, як депутат сільської ради має право брати участь у вирішенні сільською радою земельних питань, шляхом голосування на пленарному засіданні сесії ради.

Статтею 59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено те, що сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про конфлікт інтересів під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Також, судами попередніх інстанції вірно встановлено те, що ОСОБА_2 на засіданні Погребської сільської ради Броварського району Київської області 24 вересня 2015 року, голосуючи за прийняття рішення № 2249-49-VI "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність", не повідомив про наявність конфлікту інтересів, оскільки рішення, що приймалось радою, стосувалось надання ОСОБА_2 дозволу на розробку землеустрою для відведення земельної ділянки у власність.

Статтею 1 Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), визначено, що потенційний конфлікт інтересів - це наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Під реальним конфліктом інтересів розуміється суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Згідно з частиною 2 статті 35 Закону України "Про запобігання корупції" у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

Отже, у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, така особа не має права брати участь у прийнятті відповідного рішення органом.

Частина перша статті 67 Закону України "Про запобігання корупції", встановлює, що нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.

З огляду на приписи вищевказаних норм, касаційний суд вважає помилковими висновки судів попередніх інстанції про те, що голос третьої особи - ОСОБА_2 не був вирішальним та не вплинув на правомірність прийняття цього рішення, а також те, що корупційним законодавством не передбачено необхідності безумовного скасування рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого за наявності конфлікту інтересів.

Так, на переконання касаційного суду, частини другої статті 35 Закону України "Про запобігання корупції" містить імперативну норму про заборону брати участь у прийнятті рішення органом у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування і ОСОБА_2 вказану норм порушив.

Отже, в контексті зазначеної заборони, для встановлення порушення процедури прийняття рішення, визначальним є сам факт участі у голосуванні, а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахування наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом

Крім того, касаційний суд звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції помилково вважав, що стаття 67 Закону України «Про запобігання корупції» не містить імперативного припису про обов'язковість визнання незаконним та скасування такого рішення, оскільки, альтернатива у вказаній статті зазначена, виключно, щодо вибору способу оскарження рішення прийнятого за наявності конфлікту інтересів (скасування органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, чи визнання незаконними рішень в судовому порядку), і не передбачає іншої компетенції суду, ніж визнання такого рішення незаконним. у порядку, встановленим процесуальним законом

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2018 року в справах № 237/2574/17, № 237/2242/17.

Вищевказане, на переконання суду касаційної інстанції, є безумовною підставою для визнання незаконним рішення Погребської сільської ради Броварського району Київської області від 24 вересня 2015 року № 2249-49-VI "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність", як такого, що прийнято з порушенням частини другої статті 35, статті 67 Закону України "Про запобігання корупції", статті 59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", що є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій та прийняття нового рішення про задоволення позовних вимог керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) висловив правову позицію, відповідно до якої принцип «належного урядування», зокрема, передбачає те, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга Першого заступника прокурора Київської області Броварської місцевої прокуратури Київської області підлягає задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - скасуванню, оскільки суди неправильно застосували до спірних правовідносин норми матеріального права, зокрема, частину другу статті 35, статтю 67 Закону України "Про запобігання корупції", статтю 59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Частиною другою статті 139 КАС України встановлено, що при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Враховуючи те, що суб'єктом владних повноважень не понесено витрат, пов'язаних із залученням свідків та проведенням експертиз, судові витрати відшкодуванню позивачу за рахунок відповідача не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області задовольнити

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року скасувати та ухвалити нове рішення.

Позов керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави задовольнити.

Визнати незаконним та скасувати рішення Погребської сільської ради Броварського району Київської області від 24 вересня 2015 року № 2249-49-VI "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність".

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко