Справа № 369/4606/15-а
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2018-10-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 жовтня 2018 року

Київ

справа №369/4606/15-а

адміністративне провадження №К/9901/47092/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 02 листопада 2017 року (головуючий суддя - Ковальчук Л.М.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2018 року (головуючий суддя - Горяйнов А.М., судді - Кузьмишина О.М., Файдюк В.В.) у справі №369/4606/15-а

за позовом ОСОБА_4

до сільського голови села Бобриця Києво-Святошинського району Київської області Короля Олександра Григоровича та Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність сільського голови села Бобриця Києво-Святошинського району Київської області Короля О.Г. (далі - сільський голова) та Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - Бобрицька сільська рада), яка виразилася у тому, що не установлені правила утримання домашніх тварин у селі Бобриця; не забезпечено створення притулків для тварин та вилов небезпечних для людей та їх майна (в т.ч. домашніх тварин) безхазяйних собак у селі; не оприлюднено в мережі Інтернет адресу електронної пошти для надсилання запитів на інформацію до Бобрицької сільської ради, а також іншу інформацію, яка підлягає до оприлюднення, відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме про: місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти Бобрицької сільської ради; порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень, дій чи бездіяльності Бобрицької сільської ради; нормативно-правові акти Бобрицької сільської ради; інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає Бобрицька сільська рада; організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо) Бобрицької сільської ради; перелік і службові номера засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Бобрицької сільської ради; плани проведення та порядок денний відкритих засідань Бобрицької сільської ради; інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень Бобрицької сільської ради

1.2. зобов'язати відповідачів вчинити наступні дії: установити правила утримання домашніх тварин у селі Бобриця; забезпечити створення притулків для тварин та вилов небезпечних для людей та їх майна (в т.ч. домашніх тварин) безхазяйних собак у селі; оприлюднити в мережі Інтернет адресу електронної пошти для надсилання запитів на інформацію до Бобрицької сільської ради, а також іншу інформацію, яка підлягає до оприлюднення, відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме про: місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти Бобрицької сільської ради; порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень, дій чи бездіяльності Бобрицької сільської ради; нормативно-правові акти Бобрицької сільської ради; інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає Бобрицька сільська рада; про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо) Бобрицької сільської ради; перелік і службові номера засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Бобрицької сільської ради; плани проведення та порядок денний відкритих засідань Бобрицької сільської ради; інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень Бобрицької сільської ради.

2. Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 01 грудня 2015 року, що залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року, в задоволенні вказаного адміністративного позову було відмовлено.

3. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 вересня 2017 року вказані судові рішення було скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 02 листопада 2017 року Адміністративний позов ОСОБА_4 задовольнити частково.

4.1. Визнано протиправною бездіяльність Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області щодо невстановлення правил утримання домашніх тварин в селі Бобриця Києво-Святошинського району Київської області.

4.2. Зобов'язано Бобрицьку сільську раду Києво-Святошинського району Київської області установити правила утримання домашніх тварин в селі Бобриця Києво-Святошинського району Київської області.

4.3. В решті позову відмовлено.

5. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2018 року Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області залишено без задоволення, а постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 02 листопада 2017 року - без змін.

6. Задовольняючи частково позов, суди зазначили, що відповідачами на виконання своїх обов'язків у сфері благоустрою було вжито ряд заходів щодо регулювання кількості безпритульних тварин, а саме: розроблено Програму регулювання чисельності безпритульних тварин в с. Бобриця на 2015-2016 року, а також здійснено фінансування вилову та утримання безпритульних собак. Однак, з наявних матеріалів справи суду не можливо встановити, що у відповідності до вимог Закону України «Про благоустрій населених пунктів», «Про захист тварин від жорстокого поводження», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про ветеринарну медицину», «Про забезпечення санітарного благополуччя населення», «Про захист населення від інфекційних хвороб» відповідачем Бобрицькою сільською радою були розроблені та установлені Правила утримання домашніх тварин в селі Бобриця Києво-Святошинського району Київської області. Суди зауважили, що розроблення Програми регулювання чисельності безпритульних тварин в с. Бобриця на 2015-2016 року, а також здійснення фінансування вилову та утримання безпритульних собак не підтверджує розроблення та затвердження правил утримання домашніх тварин на території Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області. Суд апеляційної інстанції також вказав, що доводи Бобрицької сільської ради про те, що суд першої інстанції втрутився у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування є необґрунтованими. Зауваживши на Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийняті Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, згідно яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин, апеляційний суд дійшов висновку, що установлення правил утримання домашніх тварин є обов'язком Бобрицької сільської ради, тобто у скаржника відсутня свобода розсуду при вирішенні питання щодо необхідності установлення таких правил.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

7. 04 квітня 2018 року до Суду надійшла касаційна скарга Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - скаржник, сільська рада) на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 02 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2018 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

8. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначає, що суди не встановили, що правила утримання тварин повинні установлюватись саме представницьким органом місцевого самоврядування базового рівня (тобто сільською радою). Також Бобрицька сільська рада вказує на втручання судів в його дискреційні повноваження. Скаржник також зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, оскільки наданий позивачем відзив на апеляційну скаргу на адресу відповідачів надісланий не був.

9. Ухвалою Верховного Суду від 29 жовтня 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням XXXII сесії Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області V скликання №791-32-V від 02 квітня 2015 року у відповідності до вимог ч. 5 ст.24 Закону №3447 затверджено «Програму регулювання чисельності безпритульних тварин в с. Бобриця на 2015-2016 роки» та наказано головному бухгалтеру сільської ради передбачити у видатковій частині сільського бюджету по спеціальному фонду на 2015 рік кошти на реалізацію заходів Програми в сумі 15000 грн., а контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію з питань соціально-економічного розвитку та планово-бюджетної діяльності та головного бухгалтера сільської ради.

11. Територіальна громада с. Бобриця була повідомлена про затвердження вказаної «Програми регулювання чисельності безпритульних тварин в с. Бобриця на 2015-2016 роки» шляхом розміщення оголошень на стендах.

12. Згідно розділу 3 Програми, її основною метою є зменшення кількості безпритульних тварин у с. Бобриця на основі гуманного та відповідального ставлення до них, визначення прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб, які опікуються безпритульними тваринами, залучення відповідних виконавчих органів сільської ради, служб, установ, громадських організацій, комунальних підприємств до вирішення цих питань за умови відсутності чіткої нормативно-правової бази на державному рівні.

13. На виконання вказаної Програми Бобрицькою сільською радою в особі сільського голови Короля О.Г. 27 липня 2015 року було укладено з Комунальним підприємством «Притулок для тварин» договір №19 на вилов та стерилізацію безпритульних тварин.

14. Відповідно до акту про надання послуг №21 від 27 липня 2015 року Бобрицькою сільською радою Києво-Святошинського району Київської області оплачено послуги КП «Притулок для тварин» щодо вилову 16 тварин на стерилізацію та транспортні послуги.

15. Звертаючись з позовом до суду, позивач ОСОБА_4 зазначав, що його та інших мешканців села Бобриця турбують нападами, гавканиною дикі або залишені власниками без догляду собаки, зграї яких у кількості 4-10 штук постійно можна бачити бігаючими по вулицях села, що, в свою чергу, ускладнює його життя і життя мешканців, та наносить шкоду власникам домашніх тварин.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

16. Стаття 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Стаття 9 вказаного Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження» №3447-IV від 21 лютого 2006 року (далі - Закон №3447): особа, яка утримує домашню тварину, зобов'язана: забезпечити домашній тварині необхідні умови, що відповідають її біологічним, видовим та індивідуальним особливостям, відповідно до вимог цього Закону; дотримуватися санітарно-гігієнічних норм експлуатації жилого приміщення, де утримується домашня тварина (місце постійного утримання), та норм співжиття.

Правила утримання домашніх тварин установлюються органами місцевого самоврядування &lу;…&?у;.

Фізичні та юридичні особи, які утримують домашніх тварин, зобов'язані дотримуватися вимог нормативно-правових актів, зазначених у статті 2 цього Закону, санітарно-гігієнічних і ветеринарних норм та правил, а також не допускати порушень прав і законних інтересів інших фізичних і юридичних осіб та не створювати загрози безпеці людей, а також інших тварин.

18. Стаття 28 Закону №3447: &?к;…&gп; Управління у сфері захисту тварин від жорстокого поводження в межах своєї компетенції здійснюють:

центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;

центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері ветеринарної медицини;

центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти і науки;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти і науки;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ветеринарної медицини;

інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.

Повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері захисту тварин від жорстокого поводження визначаються цим Законом та іншими законами України.

19. Пункт 44 частини 1 статті 26 вказаного Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР: виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

20. Стаття 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI: доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

21. Стаття 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI:

Розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати:

1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);

2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;

3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;

4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;

5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;

5-1) перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних;

6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;

7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;

8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;

9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;

10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

11) інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, а саме про:

їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти;

прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом;

розклад роботи та графік прийому громадян;

вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад;

перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення;

перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності;

порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності;

систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень;

12) іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом.

Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації &?о;…&?є;.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

23. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

25. В касаційній скарзі скаржник посилається на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо того, що правила утримання тварин повинні установлюватись саме представницьким органом місцевого самоврядування базового рівня (тобто сільською радою), проте Суд вважає такі доводи безпідставними.

26. Так, приписами статті 9 Закону №3447 передбачено, що правила утримання домашніх тварин установлюються органами місцевого самоврядування. При цьому, колегія суддів зазначає, що вказана норма не містить будь-яких розмежувань органів місцевого самоврядування за ланкою та не конкретизує, на який саме орган покладається це повноваження.

27. Щодо доводів скаржника про втручання у його дискреційні повноваження Суд зазначає, що вищенаведені положення статті 9 Закону №3447 чітко, без жодних альтернатив визначають, що обов'язок установлення правил утримання домашніх тварин покладається на органи місцевого самоврядування.

28. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

29. Враховуючи наведене, Суд вважає правомірними висновки судів про те, що оскільки установлення правил утримання домашніх тварин є обов'язком Бобрицької сільської ради, тобто у скаржника відсутня свобода розсуду при вирішенні питання щодо необхідності установлення таких правил, зобов'язання Бобрицької сільської ради установити ці правила є ефективним поновленням прав та інтересів позивача та не є втручання суду у дискреційні повноваження цього органу.

30. Крім того, колегія суддів вважає правомірними висновки судів попередніх інстанції щодо наявності у позивача порушених прав у спірних правовідносинах, оскільки відсутність правил утримання домашніх тварин призводить до незахищеності навколишнього середовища у с. Бобриця та наносить шкоду власникам домашніх тварин. Про зазначені обставини позивачем безпосередньо вказано у позовній заяві.

31. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення, в касаційній скарзі не зазначено.

32. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

33. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

34. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

35. Керуючись статтями 341, 343, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

36. Касаційну скаргу Бобрицької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області - залишити без задоволення.

37. Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 02 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2018 року - залишити без змін.

38. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа